2011년 1월호 pp.60~67 한국노동연구원 독일 하르츠 IV 재개혁안 중 취약계층 자녀를 위한 새로운 교육지원 방안 국제노동동향 ② - 독일 박명준 (독일 베를린자유대학교 동아시아학부 전임연구원) 머리말 사회국가(Sozialstaat)로 명명되는 독일의 복지체제의 일대 전환으로 일컬어지는 하르츠 개혁 (Harzreform)은 2000년대 중반 이후 독일의 노동시장 제도에 대대적인 변화를 가져왔다(박명준, 2003). 그 가운데에서도 장기실업자들에 대한 종래의 사회보험상의 지원책을 축소, 통합하여 형성 시킨 하르츠 IV장(Harz IV) 은 그 실행 당시부터 시작해서 현재까지 계속적으로 그리고 가장 크게 정치적 정책적인 논란을 불러일으키고 있는 주제이다. Harz IV 의 실행은 당해 연도 하반기부터 동독을 중심으로 한 월요 시위 를 촉발시켰고(박명준, 2004), 그것의 수령 조건을 계산하는 방식 상의 착오는 많은 혼란을 초래하기도 했다. 하르츠 IV 의 수급자들에 대한 강제적인 재산정리방 식이나 그들의 지원액수의 경미함에 대한 사회적인 비판은 끊임없이 이어졌다. 급기야 그것을 둘 러싼 논쟁은 헌법재판소로까지 넘어가 그것이 헌법상 보장된 국민의 기본권을 침해하는지 여부의 심사까지 이루어졌다. 흥미롭게도 작년(2010년) 초 헌법재판소는 그것이 위헌성이 있다는 판결을 내렸고, 그 결과 지난 수 년간 집행되어 왔던 일부 법안은 내년부터 수정이 불가피하게 되었다. 이러한 맥락에서 현 정부의 폰 더 라인(Von der Leyn) 노동사회부 장관은 작년 9월 말 현 정부가 새로운 하르츠 개혁안을 마련했음을 발표했다. 그것은 장기실업자와 그들의 자녀들을 위한 정 책의 일환으로 그들에 대한 차별의 시정을 명한 헌법재판소의 견해를 수용하여 현 정부가 해당 정책에 대하여 현실적으로 수용가능한 대안을 구축한 것이었다. 그 구체적인 방안은 두 가지였는 데, 하나는 하르츠 IV 의 수급액을 5유로 인상하는 내용이었고, 다른 하나는 소위 교육패키지 60_ 2011년 1월호 <<
(Bildungspaket) 의이름으로장기실업자의자녀들을위하여구축한참신한정책들을마련한것이었다 ( 한국노동연구원, 2010). 이러한발표에대한반응은그렇게뜨겁지않았다. 일단수급액을겨우 5유로를인상한다는것이너무미진하다는반응들이컸다. 게다가지방정부들에서는그러한정책을추진하는행정비용이만만치않다는사실을지적하며실현의어려움을지적하고나섰다. 야당인사회민주당 (SPD) 에서는 - 하르츠 IV 의도입이사회민주당정부시절이루어졌음에도불구하고 - 새로운개혁안에대해그것이근본적인한계를지님을비판하며, 현정부가더욱더친서민적인개혁안을강구해갈것을촉구하고나섰다 ( 한국노동연구원, 2010). 결국올해 1월 1일부로시행이이루어져야할노동시장개혁안은지난해 12월 4일, 논란끝에연방하원의회는통과하였으나 12월 17일의연방상원의회에서의최종비준단계에서실패하고말았다. 여야간의논란이진행되면서정부는 교육패키지 방안을장기실업자의자녀들만이아니라일체의취약계층의자녀들에까지그적용을확대하려하고있다. 본고에서는하르츠재개혁안중에서도 교육패키지 로불리는취약계층자녀들에대한현독일정부의새로운교육지원정책에대해서살펴보도록하겠다. 그내용은일단새로운혁신적사고의측면을지니며, 다른나라들에서도보편적인검토를할여지가있는것으로보인다. 거기에더하여특수하게독일의노동시장개혁의모순적인전개과정의진행은그자체로써흥미로운분석의소재가되고있기에그것의전개과정은더욱관심을끌기에충분하다. 배경 1) 독일에서는 2005 년부터시행되고있는새로운법령에의거하여현재 하르츠 IV ( 실업수당 II) 를수급하는장기실업자의수가약 670 만명가량에이른다. 그들이매월수령하는수당의액수는 독신양육자의경우 359 유로, 혼인관계를맺고있는부부와파트너일경우 1 인당 323 유로에 1) 이절의내용은 Tagesschau (2010) 의내용에서발췌, 정리하였다. >> _61
달한다. 어린이들은연령에따라해당어른수준의 60~80% 의액수를수령한다. 2009년연방사회법원과헤센주의사회법원은 하르츠 IV 의계산방식에대해의문을제기하면서그것을연방헌법재판소 (Verfassungsgreicht) 에심의토록건의하였다. 그들이지적한문제는현행규정을통하여장기실업자가자녀들에게충분한생활기반을제공할수없다는것이었다. 지금까지 하르츠 IV 의수급자상태에있는가정의어린이들에대한지원규정은전적으로독신양육자의그것에맞추어비율적으로 (prozentual) 연동되도록했다. 이에대해반론제기자들 ( 원고들 ) 의주장은어린이들이자주새로운의복을필요로하며, 그들을위한교육비지출도상당히요구됨에도종래의방식으로는그들이필요로하는기본적인사항을채울수없다는것이었다. 이에대한심도있는심의결과, 2010년초연방헌법재판소는결국현행 하르츠 IV 법안을위헌적소지를담고있는것으로규정했다. 그러한판결이난주요논지는해당법안이독일연방헌법제1조에명시된 인간적인최소생계 (menschenwuerdiges Existenzminimum) 를보장받을권리 에저촉한다는것이었다. 더불어헌법상보장된사회국가의원리와도상충된다는결론을내렸다. 이러한판결과함께헌법재판소는독일정부에게일정한시정조치를명했다. 거기에는핵심적으로다음의사항들이담겨있었다. 1 현행법령은 2010년연말까지만유효하도록한다. 2 연방상원의원은 2011년 1월 1일부로계산의원리를새롭게규정해야한다. 3 수급액의구체적인인상수준에대해서는열어두지만, 하르츠 IV 수령자들은즉시극소의예외를제외하고추가적인재원보조를받아야한다. 4 특히의료보험기관이나사회보험기관이비용을부담하지않고있는질환의경우도그들이받을수있는서비스내용에포괄시키는것도고려해야한다. 한편, 헌법재판소는각별히아동들의요구사항이결코경시되어서는안된다는사실을강조했다. 특히현재시행되듯이어린이들에게어른들의 60% 에해당하는사회보조금 (Sozialgeld) 을책정하는것은인권존중적인최소생계의결정에부합한방법론에기초한것이아니라는의견을피력했다. 거기에는 육체적인생존 에더하여, 사회, 문화및정치적인삶에의정당한부분적공유 (Teilhabe) 의최소척소 (Mindesmass) 까지포함해야한다고강조했다. 이러한배경하에, 독일정부는 하르츠 IV 를수급하는장기실업자가정의자녀들에대한적절한생계지원방안을그들이기본적으로향유할수있는사회문화적권리를증진시키는방안까지포함시켜새롭게강구해야했다. 약반년가량의논의끝에, 마침내지난 2010년 10월 20일연방노동사회부는소위 교육패키지 라는이름의새로운정책을내놓았다. 다음절에서는그내용에 62_ 2011 년 1 월호 <<
대해서간략히살펴보도록하겠다. 교육패키지 의주요내용 2) 교육패키지 의주된구성요소는크게네가지로이루어져있다. 그첫번째는학교기본패키지 (Schulbasispaket) 이다. 이는초중고학생들로하여금적절한학습기자재를구비하고학교생활을하도록하는것으로서책가방, 계산기및콤파스등의기재들에대한구입비를지원하는것이다. 다수의실습생들의조언에따라, 이패키지의지급은두단계로나뉘어진다. 구체적으로해당자녀의부모들이그학년도분 ( ) 의학용품들을구입할수있도록하기위하여, 매년 8월 1일에 70 유로를, 2월 1일에 30유로를그들에게지급한다. 학교기본패키지의일부분은하룻동안학교내지유치원에서가는소풍에참여할수있도록하는상품권 (Gutschein) 과같은의미를지니고있기도하다. 실제도움을필요로하는어린이들은자주재정적이유에서그런소풍행사에참가하지못하거나급우들의도움에의존하곤한다. 둘째는학습촉진책 (Lernförderung) 이다. 어린이들은종종학교에서학습목표에도달하기위한지원을필요로한다. 물론도움을필요로하는어린이들도마찬가지이다. 지금까지이는자주재정적인문제때문에실패했다. 교육패키지를통하여그러한어린이들과그들의부모들은연방노동에이전시 (BA) 산하의잡센터 (Job-Center) 에서학습촉진지원을신청할수있다. 해당신청의수용여부, 즉누군가학습촉진지원을제공받을필요성여부는그어린이를가장잘아는교사들의의견을반영하여결정되고복잡하지않은방식으로승인되도록한다. 만일정규학교현장에서학습촉진을위한지원의공급이전혀이루어지기어려운경우, 부모들은학교밖의기관에서그것을제공받도록해달라는신청을할수있고, 잡센터는이를승인할수있다. 그전제는그러한학습목표를이루기위한특정한학습촉진책이필요하고적당하고적절하다는판단이다. 잡센터는현장에서의적절한제공방안에대해서도부모들에게정보를제공한다. 2) 이절의내용은 BMAS(2010) 의내용을참조하였다. >> _63
셋째는유치원과학교에서따뜻한점심을제공받는것이다. 오늘날점심을제공하는학교와유치원종사자들은자주재정적인수단의결여때문에어린이들이공동의식사에참여하지않는어려운상황을보고하고있다. 그러한어린이들에게이러한경험은크나큰상처를안겨줄수있다. 그들에게그것은일정한공동의소속감을빼앗긴채로머물도록하는것이다. 교육패키지를통하여그러한도움을필요로하는학부모들은유치원혹은학교에서의점심식사를위한지원금을제공받게된다. 넷째는방과후문화, 스포츠및공동놀이등의교육프로그램을제공받는것 (Teilhabe) 이다. 체육시간에부모가체육클럽에돈을지불할재정적인여력이안된다는이유에서다른친구들을바라보기만하거나취미를따라할수없는경우보다더어린이들에게큰좌절이되는것은없다. 그러한어린이들에게이러한시나리오는지금까지자주쓰디쓴현실로다가왔었다. 그결과그런어린이들은배제되고낙인찍히는느낌을받곤했다. 교육패키지프로그램을통하여그러한어린이들은자신들이함께할수있는협회, 문화그리고단체등이제공하는프로그램에참가하기위한재정지원을제공받는다. 잡센터는모든어린이에게개인적으로연계된이용권 (Gutschein) 을제공하여, 도움이필요한가정이음악교육, 학교밖의청소년교육, 스포츠에서의청소년사업, 놀이및친교, 문화적인청소년교육의비교가능한코스혹은여가에의참여를가능케하도록한다. 이러한제공들은어린이들과청소년들의조력수혜권의청소년사업의내용을지향하는것이라할수있다. 실행방안확정난항 교육패키지 의재정규모는 2011년첫해만약 7억유로에달하는것으로책정되어있다. 이후에그규모는더늘어나도록기획이되어 2012년과 2013년에는 7억 3,000만유로에이를전망이다. 이는이정책의순사업만을위한것이며, 행정비용은추가로책정이된다. 그것은 2011년에 1 억 3,500만유로, 그리고 2012년과 2013년에각각 1억 1,000만유로에상당하도록짜여져있다 (BMAS, 2010). 이프로그램의실행주체인연방노동에이전시 (Bundes Arbeitsargentur : BA) 는노동부가제출한법안이조만간상원의회 (Bundesrat) 의의결을마칠것으로예상하고올해 1월 1일 64_ 2011 년 1 월호 <<
부터이프로그램의실행방안을이미완비해두고있는상황이다. 그러한가운데작년 12월 4일, 연방하원의회 (Bundestag) 에서는 교육패키지 와관련한논란이크게벌어졌다. 이자리에서폰더라인노동장관은이방안의의미를역설하며의원들의협조를당부했으나, 야당인사회민주당 (SPD) 측에서는이방안이하나의미미한수준에불과하며그정도로여론을무마하려는자세를버리고제대로된교육패키지를구축할것을주문하고나섰다. SPD 의가브리엘당수는종래자신의당이집권을하고있던소위적녹연정 (Rot-Grün-Koalition) 시기전일수업제 (Ganzentagschule) 를전면도입하면서 40억유로라는엄청난액수의예산을편성해지출했던것을언급하면서그것에비하였을때이방안은생색내기수준에머물뿐이며, 향후교육연방제 (Bildungsfederalismus) 까지적극적으로사고하면서나아가야한다고역설했다. 또 SPD 측에서는 1,300개의관료일자리를새로이만들어내겠다는이러한발상만으로도이방안을거부할충분한이유가된다 며법안의부결을부추겼다. 이러한비판에대해폰더라인노동장관은하나의유토피아를상정한사고라는식으로맞대응하면서도자신은타협의준비가되어있음을강하게역설했다 (Spiegel-Online, 2010a; Zeit Online, 2010). 그러나결국당일끝내여야는합의를보지못하고말았다. 법안심의를앞두고폰더라인노동장관은 우리는아주좋은법안을제출했고합의가능할것이다 라고낙관적인뜻을표명했으나, 야당인사회민주당 (SPD) 과녹색당 (Grüne) 은현정부의개혁안이장기실업자들을헌법재판소권고에맞게지원하기에불충분한수준이라고간주하며, 훨씬더전폭적인개혁을진행할것을주문하면서법안에동의하기를거부하였다. 개혁안인준에실패한후그녀는야당이사전에그녀에게의사를전달하지않은것에유감을표하며, 기꺼이계속해서협상을벌여나가겠다고밝혔다. 사실 17일의비준실패는이미예견되어있던바였다. 심의를얼마앞두고그행방을가를한표였던자알란트주의연정 (CDU, FDP 및 Grüne 간의흑황녹연정, 소위 자메이카연정 ) 의결정이끝내해당법안의수용을거부하는쪽으로내려졌기때문이다. 보수연정여당인흑황연정 (Schwarz-Gelb Koalition) 은의결은원활히이루어질수있는정족수를채우는데단 1석이부족한상태에처해있는데결국거기에서발목을잡힌것이다. 이로써해당법안은연방하원의회와상원의회를아우르는중재위원회 (Vermittlungsausschuss) 로회부가되었다. 중재위원회는연방하원의회및연방주들을대표하는 16인의대표자들로구성이되며, 적극적이고신속하게타협안의모색을위해노력을기울여야한다 (Spiegel Online, 2010a; 2010b). >> _65
맺음말 사회민주당과녹색당이도입한제도가정권이교체된후에실현이되는과정에서그내용이위헌적인소지를지니고있다는판결이나자, 과거의여당이오늘의야당이되어, 해당정책을비판하고나서는형국은아이러닉해보인다. 솔직히현재시행예정인교육패키지의내용은사회민주당의주장대로그정책적효과에있어서상당히미흡한것으로생각되지만, 그렇다고사회민주당이재집권한다고했을때얼마나더대중추수적인방식의친서민정책을펼수있을지의문이다. 그럼에도그러한개혁을통해창출된 하르츠 IV 수급자들과그들의자녀들의기초적인생존권과사회문화적권리의침해를헌법재판소가인정하고정부가그것에대한대응책을강구하면서정책의혁신을도모하는모습자체는일단긍정적이다. 또현금을지급하는방식이아니라, 정부가어린이들의생활세계를구성하는여러측면에개입하여구체적인행동과지원을결부시키는방식으로정책을펴려하는모습도인상적이다. 난항이예상되지만중재위원회를거쳐올초에이정책은확정될것으로보인다. 향후새로운정책이어떠한효과를보일지, 그것이내재하고있는여러가지문제점들이어떠한방식으로드러나새로운논점이부각될지더욱관심이간다. 참고문헌 Tagesschau(2010), Urteil des Bundesverfassungsgerichts: Hartz-IV-Sätze sind verfassungswidrig. 2 월 9일자. http://www.tagesschau.de/inland/hartzvierurteil102.html 독일연방노동사회부 (BMAS)(2010), Bildungspaket und Regelsätze: Alle Informationen zur Neuregelung des SGB II. 웹사이트 10월 20일자. http://www.bmas.de/portal/47918/ 2010 09 24 zentrale informationen sgb2.html Spiegel Online(2010a), Hartz-IV-Debatte: Von der Leyen will mit Opposition nachverhandeln. 12월 4일자. http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,732921, 00.html 66_ 2011 년 1 월호 <<
Spiegel Online(2010b), Schwarz-gelbes Projekt: Hartz-IV-Reform scheitert im Bundesrat. 12월 17일자. http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,735222,00.html Zeit Online(2010), Hartz IV: Von der Leyen will auf SPD-Länder zugehen. 12 월 4일자. http://newsticker.sueddeutsche.de/list/id/1078564 박명준 (2003), 2003년독일노동시장개혁 국제노동브리프, 1 (1), pp. 50~55. _(2004), 하르츠 IV장 의실행과 월요시위 의전개 국제노동브리프, 2(5), pp. 25~30. 한국노동연구원 (2010), 독일 : 하르츠 IV 기본급여 5유로인상에관한논쟁, 국제노동브리프 8(10), pp.92~94. >> _67