www.kida.re.kr KIDA Defense Issues & Analyses 제 1730 호 (1829) 2018 년 9 월 10 일 발행처한국국방연구원 발행인노훈 편집인김광식 2018 년미국방부획득조직개편경과와시사점 한윤주 이상경 한국국방연구원국방자원연구센터 yoonjoohan@@kida.re.kr 한국국방연구원국방자원연구센터 lskmnd@kida.re.kr 2018 년 7월 13일미국국방부의획득조직개편 ( 안 ) 이발표되었다. 금년의조직개편은 2016 년미국의회가국방수권법 (NDAA) 을통해국방획득업무를총괄하던획득기술 군수차관실 (USD AT&L) 을연구 공학차관실 (USD R&E) 과획득 운영유지차관실 (USD A&S) 등 2개의조직으로분리할것을권고한이후, 미국국방부가제3차상쇄전략의성공적달성을위해발전시킨세부조직 ( 안 ) 이다. 우리가주목해야할점은, 미국이제3차상쇄전략이라는국방전략달성의주요조건으로첨단기술의확보뿐만아니라이를뒷받침하기위한조직의발전을성공요소로보고있다는점이다. 최근우리나라에서도제4차산업혁명에걸맞은방위산업육성등기술혁신의필요성이제기되었고, 관련국정과제가추진되고있다. 이에본고에서는첨단과학기술기반의국방혁신을기술과조직전반에걸쳐종합적으로진행하고있는미국의사례를분석한후우리에게주는시사점을도출하였다.
국방획득체계는군이필요로하는무기체계, 전력지원체계등군수품을시의적절하게경제적으로조달하여운영하도록하는제도와절차, 조직, 문화를총칭하는말이다. 여기서획득이란군수품총수명주기간에이루어지는모든활동으로서, 개념형성, 소요결정, 연구개발, 조달, 운영유지, 폐기등을포함한다. 1) 이러한국방획득체계는국가안보, 국가재정여건, 과학기술발전등국방획득환경변화에능동적으로대응할수있도록꾸준히발전시켜야한다. 미국은 1950년대이후지금까지자국의군사작전능력이국방과학기술의우세한이점에의지하여왔다고본다. 따라서 21세기에도미국이군사적우위를지속하기위해국방과학기술의주도권을강화하겠다는적극적인정책의지를표명하고, 이러한국정방향을뒷받침하기위해 2016년부터관련조직개편을추진하고있다. 제3차상쇄전략 2) 이라는국방정책을성공적으로달성하기위해서는혁신적과학기술뿐아니라이를발전시키고융합시킬수있는제반조직이갖춰져야한다고보는것이다. 제3차상쇄전략에따라미국이연구중인기술은빅데이터및인공지능, 인간과기계의협업 (Humanmachine collaboration), 기계의인간보조활동 (Assisted Human Operations), 인간과기계의합동전투 (Humanmachine Combat Teaming), 네트워크에기반한자율임무수행무기체계 (Network enabled autonomous weapons) 3) 등이다. 우리나라역시인공지능, 무인기술등미래지향적국방과학기술연구에투자를확대하는한편, 민간분야의발전된기술을국방분야에효율적이고신속하게접목하기위해민간 국방분야간협업을확대하는등다양한정책을추진하고있다. 현정부의국정과제에도제4차산업혁명시대에걸맞은방위산업육성을위해 국가 R&D 역량의국방분야활용확대, 환경변화및기술발전에대응할수있는국방 R&D 수행체계개편 등이포함되어있다. 4) 본고는미래전에대비한국방연구개발을성공적으로추진하기위해서는정책및제도뿐만아니라, 이를뒷받침하는관련조직발전등이종합적으로이루어져야한다는인식에서출발하였다. 이에미국이제3차상쇄전략이후진행하고있는국방부획득조직개편과정과관련현황을살펴보고그의의를정리하여, 우리에게시사하는바를제시하고자한다. 1) Acquisition: The conceptualization, initiation, design, development, test, contracting, production, deployment, Logistics Support(LS), modification, and disposal of weapons and other system, supplies, or services(including construction) to satisfy DoD needs, intended for use in, or in support of, military missions. 2) 제 3 차상쇄전략은 2014 년 11 월오바마행정부에서발표되었다. 미국의군사적기술우위가흔들리고있다는상황인식에근거하여추진된국방전략으로서, 미국을기술, 작전, 조직측면에서혁신함으로써경쟁국들의군사력발전을상쇄하고새로운우위를구축하는것을목표로한다. 3) 미국국방부보도자료. (2016. 9. 21.). Deputy Secretary Discusses Third Offset, First Organizational Construct. 4) 국정기획자문위원회. (2017. 7.). 문재인정부국정운영 5 개년계획. 2
2018 미국방부획득조직개편의주요내용과특징 조직개편의배경 미국에서제3차상쇄전략이태동하게된배경은 2001년 9 11 테러이후미국이아프가니스탄, 이라크등중동문제에깊이개입하여국력을소진하고있는동안중국, 러시아등주요경쟁국가들이군사현대화를추진하여미국의군사적우위를잠식해왔기때문이다. 따라서전장차원에서군사작전능력을월등히우세하게만드는국방과학기술을개발하여이들경쟁국가, 특히중국에대하여압도적인군사적우위를유지 확대하겠다는것이제3차상쇄전략의주요내용이다. 미국국방부는제3차상쇄전략달성의필수조건을기술혁신으로보고있다. 그리고과학기술혁신을도모하기위해지속적으로관련조직을보완하는한편, 관리체계및절차를간소화하고규정을재정비하는등다양한노력을기울여왔다. 2012년에는전략능력실 (SCO: Strategic Capabilities Office) 을설치하고이를통해민간첨단기술을기존무기체계에접목하여새로운능력을신속히창출할수있도록하였으며, 2015년에는국방혁신실험사업단 (DIUx: Defense Innovation Unit Experimental) 을출범하여민간의기술적성과를국방에상시도입, 채택하는시스템을구축하였다. 그럼에도불구하고미군의기술적우위확보와혁신을가로막는주요원인으로기존획득조직이지적되었다. 합리적인국방획득통제체계를구축하고자획득 기술 군수차관실 (USD AT&L) 에모든국방획득과관련된업무를총괄토록하였으나이후비용증가, 일정지연, 시험평가결함등문제가발생할때마다새로운절차와조직이추가되어왔고, 결국국방획득조직은각군의획득사업을감시감독 (Service oversight focus) 하는업무에치중하고있어정작소요군이필요로하는능력을적시에제공하지못한다는것이다. 5) 조직개편의주요경과 2016 년미국의회는 2017 년국방수권법 (NDAA: National Defense Authorization Act) 을통해국 방획득업무를총괄하던획득 기술 군수차관실을연구 공학차관실 (USD R&E) 과획득 운영유지 차관실 (USD A&S) 등 2 개의조직으로분리할것을권고했다. 변화하는안보환경에신속하게대응하 5) Principal Deputy Assistant Secretary of Defense for Research and Engineering. (2018. 3. 14.). Statement of Testimony before the United States House of Representatives Committee on Armed Services 3
기위해서는 기술혁신 이무엇보다중요한데, 기존의방대하고복잡한조직과관리체계로는전장의판도를바꿀수있는기술을적시에개발하는데한계가있다는이유다. 특히, 민간의첨단기술을신속히국방에적용하여기술혁신을촉진시키고창의성을제고해야하는데, 기존의국방획득구조가걸림돌이되어왔다고인식한것이다. 6) 기술혁신을위한조직개편의필요성을어느정도공감하고있던미국방부역시의회의권고를수용, 2017년 8월조직개편초안을국회에제출 7) 했다. 그리고 2018년 2월 1일미국국방부는 1986 년설립이후약 30여년동안국방획득업무를총괄해왔던획득 기술 군수차관실을, 연구개발을담당하는연구 공학차관실과조달부터운영유지까지임무를담당하는획득 운영유지차관실로분리하는발전적해체를단행했다. 8) 연구 공학초대차관으로는 NASA 국장출신인 Mike Griffin이임명되었고, 획득 운영유지차관으로는방산업체 Textron CEO 출신이자마지막획득기술 군수차관이었던 Ellen Lord가임명되었다. 당초조직개편을단행할때국방부부장관 Patrick Shanahan은세부조직개편을 2018년 6월 1일까지완료할것을명시한바있다. 9) 하지만새로편성된두차관실간세부조직개편안에이견이있어계획되었던시점보다늦은 2018년 7월 13일에수정안을국회에제출했으며, 현재의회에서검토중인상태이다. 또한현재의수정안역시조정 변경이가능한것으로알려져있다. 10) 연구 공학차관실개편안 (2018. 7 월 ) 미국은기존연구 공학차관보 (ASD R&E) 실이차관실로승격된형태인연구 공학차관실을 2018 년 2 월신설하면서, 연구 공학차관에게군의최고기술책임자 (CTO) 로서국방부내기술혁신을 주도하고제 3 차상쇄전략을구현하기위한기술의개발과관련된임무를맡겼다. 국방력강화의필 6) U.S. Congress, Senate, Committee on Armed Services. (2016). National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017 Executive Summary. 114th Congress. 7) U.S. Department of Defense Study. (2017). Report to Congress Restructuring the Department of Defense Acquisition, Technology and Logistics Organization and Chief Management Officer Organization. U.S DoD. 8) 미국획득기술 군수차관실의설립배경과 2017 년공포되었던미국국방부획득조직개편초안은이상경 한윤주, 2017 년미국방부획득조직개편추진의시사점 주간국방논단 제 1696 호 (2017. 11. 20) 을참조하기바란다. 9) Deputy Secretary of Defense Memo. (2018. 1. 31.). Implementation Guidance for the Establishment of the Office of the Under Secretary of Defense for Research and Engineering and the Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition and Sustainment. 10) Deputy Secretary of Defense Memo. (2018. 7. 13.). Establishment of the Office of the Under Secretary of Defense for Research and Engineering and the Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition and Sustainment. 4
수조건을기술혁신으로간주하고, 업무의중심을각군획득사업감시감독 (Service oversight focus) 에서소요군이필요로하는능력을제공 (Combatant Command enabling focus) 하는방향으로보완한것이다. < 그림 1> 2018 년연구 공학차관실조직개편 ( 안 ) 2018년 7월 13일미의회에제출된조직개편 ( 안 ) 을살펴보면, 몇가지주목할만한변화가있다. 우선차관실예하 1개의부차관실과연구기술국장실 (Director for Research & Technology), 고등능력국장실 (Director for Advanced Capabilities) 이편성되었다. 이 2개의국장실은차관보 (ASD) 급에해당하지만상원청문회나승인이필요없는직위로알려져있다. 11) 그런데무엇보다눈에띄는것은특정기술과능력분야를하부조직으로편제하였다는점이다. 연구기술국장실예하에초소형전자공학, 사이버, 양자과학, 지향성에너지, 인공지능국장보실 (Deputy Director) 을편성하였고, 고등능력국장실예하에지휘 통제 통신, 우주, 자율, 극초음속국장보실을편성하였는데, 이는국방전략을성공적으로달성하기위한노력의일환으로판단된다. 미국은 2018년 1월 10년만에국방전략서 (NDS: National Defense Strategy) 를발표하였다. 12) 11) Mehta, A. (2018. 7. 17.). Revealed: The new structure for the Pentagon s tech and acquisition offices. Defense News. 12) 미국방부의국방전략서는최상위의국가전략서인국가안보전략서 (National Security Strategy) 의국방분야과제실현을위해비정기적으로작성되는전략서이다. 2008 년부시행정부에서국방전략서를발표한바있으며, 2018 년트럼프행정부에서 10 5
국방전략서에는변화하고있는안보환경속에서군사적우위를유지하기위해필요한신기술로차세대컴퓨터, 빅데이터분석, 인공지능, 자율무기체계, 로봇공학, 지향성에너지, 극초음속등이명시되어있다. 13) 국방부는이에맞추어핵심역량을집중, 첨단기술개발에최적화되도록조직을조정한것으로판단된다. 또한전략능력국 (SCO), 고등과학원 (DARPA), 국방혁신실험단 (DIUx) 을모두연구 공학차관에게보고토록하여국방부의국방과학기술연구개발총괄및조정권한을강화한점도눈여겨볼만하다. 연구 공학차관실이신설되기전인 2018년 2월까지 DARPA는연구 공학차관보 (ASD R&E) 실에, SCO와 DIUx는국방부장관에게직접보고하는체제였다. 하지만새로운조직개편으로모든연구개발기능과관련된조직들이연구 공학차관실에보고토록조정되며, 국방부연구 공학차관중심의연구개발컨트롤타워를구축한것으로판단된다. 그리고 SCO, DIUx, DARPA를차관및부차관에게직접보고 ( 최초계획은차관보급보고 ) 가가능한차관실직할조직으로편성하여, 기존의자율성을보장토록한점도눈여겨볼만하다. 더욱이 2018년 8월 3일에는임시조직이었던국방혁신실험단을국방부내정규조직으로편성, 국방혁신단 (DIU: Defense Innovation Unit) 으로전환하였다. 14) 미국방부의국방과학기술혁신의지를엿볼수있는부분이다. 획득 운영유지차관실개편안 (2018. 7.) 미국은 2018년 2월획득 운영유지차관실을신설하면서, 획득 운영유지차관이조달부터운영유지까지의총책임자 (Chief Acquisition and Sustainment Officer) 로서, 총수명주기관점에서효과적인무기체계운용을위한지침을수립하고주요국방사업을관장하며소요군이필요로하는무기체계를신속히전력화하여운용할수있도록국방획득절차를간소화하여속도를제고하는임무를맡겼다. 2018년 7월 13일제출된획득 운영유지차관실의조직개편 ( 안 ) 을살펴보면, 기존획득기술 군수차관실기능을상당부분유지한채재배치하는개념임을알수있다. 새로운조직개편안에서주목할점은, 수정된개편안자체보다이와함께공표된획득 운영유지차관실의세부업무이다. 앞서언급 년만에국방전략서를새로이발표하였다. 오바마정부에서는국방전략서와유사한개념으로 4 개년국방정책보고서인 QDR 을 2010 년, 2014 년발간하였다. 13) 국방전략서가발표된이후 2018 년 5 월신임연구공학차관 Mike Griffin 은국방부가적에우위를점하기위하여확보하여야할 10 가지기술로 1 극초음속, 2 지향성에너지, 3 C3, 4 우주공격및방어, 5 사이버안보, 6 AI/ 머신러닝, 7 미사일방어, 8 양자과학및컴퓨팅, 9 초소형전자공학, 10 핵의현대화를명시하였다. 14) Deputy Secretary of Defense Memo. (2018. 8. 3.). Redesignation of the Defense innovation Unit. 6
했다시피, 제3차상쇄전략은인공지능등신기술에기초한작전운용능력발전을통해기술우위를확보하는것을의미한다. 여기에오늘날은속도 (speed) 와민첩성 (agility) 이라는변수가추가되어, 누가더빨리혁신에성공하느냐에따라상대적우위가결정된다. 이에맞추어미국국방부는획득 운영유지차관실의중점업무중하나로, 소요군에게가성비가뛰어난무기체계를적시에조달함에있어혁신적인획득을위한정책과규정을새로이개발하도록명시하였다. 미국의국방획득조직개편이무기체계의효율적이면서도신속한획득에초점이맞춰져있다는점을확인할수있다. 또한신속획득, 국제협력, 방산정책기능은기존획득 기술 군수차관실시절과마찬가지로독립국혹은실로편제하여획득 운영유지차관에게직접보고토록유지하였다. 이는미국이중국과같은경쟁국에대해압도적인군사기술우위를확보하기위한방법의일환으로방위산업정책의역할을강조하고있음을시사하고있는것이다. 또한전반적인조직개편이제3차상쇄전략이라는국방전략을성공적으로달성하기위한큰틀에서이루어지고있음을감지할수있다. < 그림 2> 2018 년획득 운영유지차관실조직개편 ( 안 ) 7
미국방부획득조직개편의시사점 미국은군사혁신을, 새로운기술과작전개념이상호유기적으로적용되어종래의전쟁수행방식을완전히혁신시키는것으로정의하고있다. 15) 하지만 3차상쇄전략의성공은혁신적과학기술의개발만으로는보장되지않는다. 이를발전시키고융합할수있는제반조직과환경이갖춰져야한다. 따라서미국은과학기술개발을위하여예산을투자할뿐만아니라, 민간기술을신속하게도입할수있는제도와이를뒷받침하는관련조직을육성하는등국방혁신이기술과조직전반에걸쳐종합적으로이루어지도록노력하고있다. 미국방부의획득조직개편을보면서우리는무엇에주목하고어떤것을고민해야할것인가? 첫째, 미국은연구 공학차관실을국방과학기술의연구 개발 정책을담당하는전담부서로지정하여국방부중심의강력한국방연구개발거버넌스로재편하였다. 연구 공학차관실의세부조직을국방전략에명시된기술군과연계하여편제함으로써, 소요군이필요로하는능력을효율적으로제공해줄수있는과학기술기반의국방혁신선도조직으로정비한것이다. 또한그간분산추진되어온국방과학기술관련능력을연구 공학차관실로통합해과학기술을역동적으로개발할수있는조직체계를구축하였다. 국방과학기술의총체적조정과통합을담당하는부처를신설하여 21세기국방과학기술의주도권을강화하겠다는정책의지를적극적으로반영한것이다. 우리도환경변화와기술발전에대응할수있는미래형국방연구개발수행체계로의개편을추진하고있는만큼, 군이필요로하는첨단과학기술기반의전쟁수행능력을합리적으로제공하기위해국방연구개발관련업무를종합적으로관장하는전담조직을편성 발전시키는것이필요해보인다. 또한우리의국방획득업무는무기체계와전력지원체계, 정보화사업으로분리되어있고, 업무를관장하는기관도방위사업청과국방부로분리되어있어국방연구개발을위한정책구현의일관성을유지하기가어려운여건이다. 이를극복하기위해서는국방연구개발의컨트롤타워를국방부차원에서구축할필요가있다. 둘째, 미국은기술혁신의핵심을민간첨단기술의신속한국방분야적용으로간주하고민첩성과창의성을높일수있도록국방획득조직을재편하였다. SCO, DIUx, DARPA 등국방과상용기술을연결하는가교역할을담당하는조직들을확장운영함으로써민간의진보된기술을빠르게확보하고 15) Deputy Secretary of Defense Speech. (2016. 4. 28.). Remarks by Deputy Secretary Work on Third Offset Strategy. 8
국방에활용할수있는디딤돌로삼고있다. 그리고민간업체가국방연구개발사업에참여하는데가장큰걸림돌로지적되는복잡한계약방식과획득절차를간소화하는데주력하고있다. 다시말해, 연구 공학차관실은군내 외혁신적기술을창출하고융합하는임무를수행하며, 획득 운영유지차관실은민간의창의성을효율적이면서도신속하게활용가능하도록각종제도를개선하는조직으로재편하여무기체계획득의간소화, 신속성제고, 효율화를추구하고있다. 우리도 4차산업혁명시대가요구하는민간의발전된기술을국방에신속하게접목하는것이필요하다. 따라서군수품획득의효율성, 경제성, 신속성향상측면에서민간분야의발전된기술을국방분야에적극적으로활용할수있도록제도를개선하고, 필요시조직개편까지도검토할필요가있다. 셋째, 미국은정부기관들이공감대를형성한가운데, 과학기술기반의국방획득체계개혁을차근차근단계적으로수행하고있다. 기술기반의국방개혁을담고있는제3차상쇄전략은 2014년오바마정부의척헤이글국방부장관이처음으로언급한이래 2018년트럼프정부의제임스메티스국방부장관까지이어지고있는것으로, 세부내용과우선순위측면에서일부변화는있을수있지만큰틀에서의전반적인기조와추진동력은트럼프행정부에서도지속유지되고있다. 미국의국방획득체계개혁은이전의개혁과새로운개혁이서로연계됨으로써유기적으로진화해나가고있는것이다. 우리역시국방획득체계개혁은선진강군육성이라는목표를전제로, 정부기관과연구기관, 방위산업체등이해당사자간충분한공감대가형성된가운데중 장기종합발전계획이수립되고실행되는형태로추진되어야할것이다. 또한이를구현함에있어환경변화를반영하면서도큰틀에서는종합발전계획에제시된목표를달성하기위해꾸준하게보완 발전시키는것이필요하다. 맺음말 우리나라역시하루가다르게변화하고있는안보상황에효율적으로대처하고동시에제한된국방예산으로목표한전력증강을성공적으로추진하기위해, 과학기술혁신에기반한국방연구개발수행체계개편을추진하고있다. 이러한시점에서, 미국이제3차상쇄전략이라는국방전략달성의주요조건으로첨단기술의확보뿐아니라이를뒷받침하기위한조직의발전을성공요소로보고국방부획득조직개편을단행한점, 국방획득체계개혁의목표를국가안보와국익으로설정해놓고정권을초월해중 장기에걸쳐일정한기조로추진하고있다는점등에주목할필요가있다. 미국의국방부획득조직개편은정부정책의방향성과연속성, 제도개선과이를뒷받침하기위한인력및조직 9
역량이동시에발전되고있다는점에서, 시작만있고끝이없다는지적을받아온우리나라국방획득 체계개혁에시사하는바가크다. 본지에실린내용은집필자의개인적의견이며, 본연구원의공식적견해가아님을밝힙니다. 최근호및차호소개 제1728호 (8월27일) 제1729호 (9월 3일 ) 제1730호 (9월10일) 제1731호 (9월17일) 이주형 박상현, 조종사훈련체계의세계적발전추세와시사점이상민, EMP 방호시설의경로의존성문제고찰한윤주 이상경, 2018년미국방부획득조직개편경과와시사점이승우 심광신 문형곤, 합동무기체계 (JWS) 활용및발전방안 10