2016년 제16호 2016. 6.13 16년 16호를 발간하며 Research Issue 미국 북동부 배출권거래시장(RGGI) 이행현황과 특징 분석 Ⅰ. 북동부 배출권거래시장(RGGI) 개요 Ⅱ. RGGI 특징과 이행결과에 대한 평가 Ⅲ. RGGI의 성공요인 분석 Ⅳ. RGGI의 현안과 과제 Research Activities 일본, 전력 소매 전면자유화 이후 사업자 동향 / 경제산업성 중국, 지역별 신재생에너지 발전의무 목표 할당 추진 / IEEJ
'16년 16호를 발간하며 요즘 메이저리그에 진출한 우리나라 선수들의 활약이 대단합니다. 박병호 선수를 비 롯해 이대호, 강정호, 김현수 선수 모두 하루가 멀다 하고 낭보를 보내오고 있습니다. 한편에서는 메이저리그 선배로 이들에게 꿈과 희망을 주었던 서재응, 최희섭 선수가 은 퇴식을 갖기도 하였습니다. 이 소식들을 들으며 석탄화력 발전소가 생각났습니다. 석탄화력 발전소는 우리나라가 고도성장을 이룩할 때 묵묵히 전력을 만들고 공급해 준 숨은 공신이라고 할 수 있습니 다. 하지만 기후변화 대응이라는 거부할 수 없는 흐름과 최근 미세먼지 문제 등으로 석 탄화력이 설 자리가 더욱 줄어들 것이라는 점은 부정할 수 없어 보입니다. 한 세대가 지나가면 다른 세대가 그 자리를 차지하는 것은 자연스러운 이치이겠지요. 박찬호 선수에서 시작된 메이저리그 진출의 역사가 앞서 언급한 선수들로 이어졌듯이, 석탄화력의 자리도 다른 에너지원에게 내주어야 할 시기가 오는 것은 아닌지 조심스레 생각해봅니다. 하지만 우리나라에 어떤 방법이 가장 적합한지에 대해서는 아직도 논의 해야 할 것들이 많이 남아있습니다. 지금까지 세계 각국의 신재생에너지 관련 동향을 살펴본 것은 이런 맥락에서 출발하였습니다. 이번 호에서는 캘리포니아에 이어 미국 북동부로 가 보겠습니다. 미국은 세계 2위의 온실가스 배출 국가이지만 우리나라처럼 국가가 주도하는 배출권거래제는 없습니다. 대 신 지역단위의 배출권 거래제가 그 자리를 메우고 있습니다. 미국 북동부 9개 주에서 시행중인 RGGI(Regional Greenhouse Gas Initiative)가 대표적인 사례라고 할 수 있는 데 EU-ETS나 우리나라와는 달리 화력발전의 이산화탄소 배출량만을 규제한다는 점에 서 더욱 눈여겨 볼 부분이 있을 것이라고 생각합니다. 매번 주시는 의견에 대해 회신을 드려야 할지 모두가 공유할 수 있는 방안을 만들 어야 할지 고민하고 있습니다. 따끔한 조언에 놀라 한편으로는 공개하고 싶지 않기도 합니다만 잊지 않고 피드백 하려고 애쓰고 있습니다. 지난번 주신 의견을 반영하여 분 량은 압축하고 본문에도 보고서 제목을 기재합니다. 약자와 전문용어에 대한 풀이를 해 달라는 말씀도 많습니다. 필요한 내용은 모두 포함하되 읽으면서 늘어지지 않도록 글을 쓰는 것이 얼마나 어려운 일인가 거듭 느낍니다. 날이 더워서인지 마음이 무거워서인지 등줄기에 땀만 자꾸 흐릅니다. 전력경제 리뷰가 코 앞에 온 여름을 시원하게 날려 버릴 보고서가 되는 그 날이 어서 오길 바랍니다. 편집장 이윤경 미국 북동부 배출권거래123시장(RGGI) 이행현황과 특징 분석 i
Highlight RGGI(Regional Greenhouse Gas Initiative) 개요 미국 북동부 9개 州 가 참여하는 지역단위의 탄소시장으로 총량거래 (Cap & Trade) 방식을 채택한 미국 최초의 강제 배출권 거래시장 - 뉴욕, 뉴저지, 뉴햄프셔, 델라웨어, 로드아일랜드, 매사추세츠, 메릴랜드, 메인, 버몬트, 코네티컷 10개 州 에서 뉴저지 탈퇴( 12년)로 현재 9개 州 북미 지역에는 이외에 캘리포니아 배출권거래시장, 서부기후이니셔티브(WCI), 캐나다 퀘백의 배출권거래시스템 등이 있음 20년까지 05년 대비 CO 2 배출량을 50% 감축하는 것이 최초 목표, 09년에 시작해 4기에 걸쳐 시행되며 현재 3기( 15 17) 진행 중 15년 배출권 가격은 $7.5/톤으로 EU-ETS 가격($9.29/톤, 8.22/톤) 대비 약간 낮은 수준 현재 시행 중인 배출권 거래 시스템 중 유일하게 역내 화력발전소 (25MW 이상)에서 배출되는 CO 2 를 대상으로 하는 거래시장 국가단위가 아닌 지역단위의 배출권 거래시장임에도 불구하고 전원믹스 변화와 CO 2 감축 효과 등에서 성공적인 사례로 평가 RGGI 이행 결과( 08~ 14) 역내 발전부문 구조 변화 및 CO 2 배출량 감소 석탄발전량 비중은 24%( 90)에서 9%( 14)로 59% 감소하여 미국 전체 석탄발전량 비중 감소분 22%를 상회 동 기간에 가스 및 신재생 발전량 비중도 각각 27%, 62% 증가 배출량 및 원단위(CO 2 톤/MWh) 모두 미국 전체 평균보다 빠르게 감소 경매수익금 재투자를 통한 경제적 가치 창출 08년 14년에 배출권 판매로 $19억의 경매수익금 발생, 이를 재투자하여 총 $29억(수익금 대비 1.5) 규모의 경제적 가치 창출 동 기간 약 3만개의 일자리 창출과 $20억의 화석연료 구매비용 절감 효과를 발생하는 것으로 분석 미국 북동부 배출권거래123시장(RGGI) 이행현황과 특징 분석 ii
Highlight (계속) RGGI의 성공요인 경매를 통한 배출권 유상할당 무상 과다할당으로 발생 가능한 횡재이윤 방지와 효율적인 배출권 할당을 위해 경매 도입하였으며 매 분기 마다 시행 08 15년간 배출허용총량의 91%의 배출권을 경매를 통해 유상할당 지속적인 제도 보완 및 개선 09 11년간 배출권 과다할당으로 발생한 시장침체 현상을 해결하기 위해 20년 배출허용총량을 기존 계획 대비 47% 감축 - 이월 배출권 추가조정으로 20년 배출허용총량은 기존 계획의 51% 수준 배출권가격이 상승해 정해진 기준 초과 시 배출허용총량 외 배출권 추가공급을 통해 가격상승을 억제하는 시장안정화(CCR)제도 도입 RGGI 현안과 과제 청정발전계획(CPP) 영향 RGGI는 20년까지 이행계획만 확정된 상태로 30년 까지 지속될 CPP의 감축목표를 만족시키기 위한 방안 논의 중 탄소 누출 우려 역내 전기 판매량 중 역외(예. 캐나다)에서 전력 수입량 비중이 증가하면서 탄소 누출 발생 가능성에 대해 지적 이행성과에 대한 상반된 평가 RGGI 이행 비용으로 인한 요금인상은 기업의 경제활동을 위축시킬 수 있으며, RGGI 이행 기간에 신재생발전 비중 증가율은 미국 평균을 하회 이행비용의 요금 영향 뉴햄프셔의 경우 배출권거래 이행비용으로 인해 주택용 고객이 추가 부담 해야 하는 비용은 기존 요금 대비 0.16%~0.2%에 불과해 영향 미미 역내 일부 주의 경우 산업용 전기요금은 RGGI 시행 후 오히려 하락 미국 북동부 배출권거래123시장(RGGI) 이행현황과 특징 분석 iii
목 차 Research Issue Ⅰ. 북동부 배출권거래시장(RGGI) 개요 1. RGGI 현황 1 2. RGGI 배출권거래제 개요 2 Ⅱ. RGGI 특징과 이행결과에 대한 평가 1. 화력발전소 배출 CO 2 거래시장 4 2. 저탄소 전원 전환 및 CO 2 감축 평가 4 Ⅲ. RGGI의 성공요인 분석 1. 경매를 통한 배출권 유상할당 7 2. 지속적인 제도 보완 및 개선 9 Ⅳ. RGGI의 현안과 과제 1. 청정발전계획(CPP)의 영향 13 2. 탄소누출 우려 14 3. 이행성과에 대한 상반된 견해 14 4. 이행비용의 요금 영향 15 Research Activities 17 미국 북동부 배출권거래123시장(RGGI) 이행현황과 특징 분석 iv
Research Issue Ⅰ. 북동부 배출권거래시장(RGGI) 개요 1. RGGI(Regional Greenhouse Gas Initiative) 현황 북동부 9개 州 가 참여하는 지역단위의 탄소시장으로 총량거래(cap&trade)* 방식을 채택한 미국 최초의 강제 배출권 거래시장 03년 뉴욕, 뉴저지, 뉴햄프셔, 델라웨어, 메인, 버몬트, 코네티컷 등 7개 州 회의 개최, 05년 MOU 체결, 08년 규칙 제정 및 첫 배출권 경매 등을 통해 제도 시행 준비 07년 매사추세츠, 로드아일랜드, 메릴랜드의 추가 가입으로 09년 총 10개 州 의 참여로 시작했으나 12년 뉴저지 탈퇴 1) 총량거래 : 배출권거래제 대상에 대한 배출허용총량(cap)을 설정하면, 대상 업체는 설정된 총량 내에서 온실가스를 배출할 수 있으며, 잉여 또는 부족분은 대상기업 간에 거래가 가능 역사, 정치 및 교육의 중심지로 미국 경제의 약 1/6를 차지 9개 州 의 면적은 미국의 3.7%에 불과하지만 인구의 12.9%, GDP의 15.8% 점유, 1인당 GDP는 약 $65,800로 미국 평균($54,000)보다 23% 높음 또한 해당 지역은 미국 발전설비의 8.3%, 전력생산량의 7.2%를 차지하고 있으며 CO 2 배출량은 7.1% 비중 <RGGI 참여 州 와 주요 지표> 구 분 RGGI U.S 비중(%) 면적(km2) 366,321 9,857,348 3.7 인구(천명) 41,350 318,907 12.9 GDP($백만) 2,720,536 17,232,618 15.8 설비용량(MW) 89,062 1,068,425 8.3 발전량(TWh) 293,555 4,093,606 7.2 CO 2 배출(백만톤) 377 5,279 7.1 * RGGI 홈페이지(www.RGGI.org), 미국인구조사국(U.S Census Bureau) 및 EIA * 주요지표는 '14년 기준(단, CO 2 배출은 2013년 기준) 1) 뉴저지는 RGGI 가입으로 발전사의 비용만 증가했을 뿐 실제 온실가스 감축은 가격이 저렴한 가스발전 증가에 의한 것으로 RGGI는 실패 한 제도라며 12.1.1. 이후 RGGI에서 탈퇴 1
2. RGGI 배출권거래제 개요 20년까지 화력발전소 CO 2 배출량을 05년 대비 50%로 감축 목표, 4기간에 걸쳐 시행 권역 내 25MW 이상 163개 화력발전소를 대상으로 하며 해당 발전소의 CO 2 배출량은 역내 전력부문 CO 2 배출량의 95% 차지 12년에는 대상 발전소가 211개였으나 뉴저지의 탈퇴로 163개로 감소 20년까지 05년 대비 CO 2 배출량 50% 감축을 목표로 3년 단위로 총 4회의 이행 기간을 설정하였으며 현재 3기( 15 17) 진행 배출권은 경매를 통해 유상할당되고 있으며, 이월은 이행 기간에 상관없이 무제한 허용되나 차입은 불가 역내 CO 2, CH 4, SF 6 감축사업에 한해 상쇄배출권으로 인정 <배출권 거래제도 비교> 구 분 RGGI 한 국 EU-ETS 대상지역 지역단위(9개 주) 국가단위 EU 권역 가격( 15년) $7.5/톤 12,000/톤 8.22/톤 배 출 량 80.5백만톤( 15) 573백만톤( 15) 1,968백만톤( 15) 배 출 권 Regional Gas Allowance (RGA) Korean Allowance Unit (KAU) 대상가스 CO 2 CO 2, CH 4, N 2 O, HFCs, PFCs, SF 6 대상부문 화력 발전소 수송, 건물, 전환 발전 공공, 산업, 폐기물 등 유상할당 100% 10% 이상( 20년 이후) 이 월 이행 기간 이내 및 이행 기간 상호간 이행 기간 이내 EU Allowance (EUA) CO 2, CH 4, N 2 O, HFCs, PFCs, SF 6 발전, 에너지집약산업, 항공, 비철금속, 화학 물질, 암면 등 발전 : 100% 산업 : 70%( 20년까지) 이행 기간 이내 및 이행 기간 상호간 차 입 불가 이행 기간 이내 이행 기간 이내 상쇄제도 패 널 티 역내 특정 사업에서 발생하는 경우만 인정 배출량의 3.3% 상한 초과 배출량의 3배를 다음 이행기간의 배출허용총량에서 공제 州 별 추가 제재 가능 인증을 거쳐 외부사업 실적 1:1 전환 배출량의 10% 상한 10만원 범위 내에서 평균 시장가격의 3배 CER*과 ERU* 허용 산업가스 파괴사업, LULUCF* 제외 100/톤 미달 배출권 이월 * 토지이용, 토지이용변화 및 임업(Land Use, Land-Use Change and Forestry; LULUCF) LULUCF 통해 발생하는 온실가스 흡수 배출량을 산출하기 위해 규정한 정의 방식 규칙을 의미 * CER(Certified Emission Reduction) : CDM(청정개발체제) 사업으로부터 발생한 온실가스저감분 단위 * ERU(Emission Reduction Unit) : JI(공동이행체제) 사업을 통해 발생한 온실가스저감분 단위 2
북미 지역의 배출권거래시장 현황 미국(캐나다 일부 포함)은 세계 2위의 온실가스 배출국가이지만 전국 단위의 배출권 거래제는 없고 지역단위 배출권 거래제만 운영 북동부 배출권 거래시장(RGGI)과 서부기후이니셔티브(WCI)는 시행 중이며 중서부온실가스감축(MGGRA)은 준비 중이나 시행여부 불확실 캐나다의 퀘벡, 브리티쉬 콜롬비아 州 는 WCI에 참여 중이며 퀘벡은 자체 배출권거래 병행, 온타리오도 '17년 독립적인 배출권거래제 시행 예정 < 美 배출권거래제 시행/준비 州 > <WCI와 MGGRA 개요> 구분 WCI MGGRA 시행일 14. 1. 1 진행 준비 중 CA,(미국), 참여 州 BC, QU(캐나다) 대상 가스 대상 부문 KS, IL, IA, MI, MN, WI(미국), Manitoba(캐나다) CO 2, CH 4, N 2O, HFCs, PFCs, SF 6 발전, 산업, 주거, 상업, 수송 연료 전기, 산업, 주거, 상업, 수송, 산업공정 감축 목표 05년 대비 20년 15% 감축 05년 대비 20년 20% 감축 * 출처 : 배출권거래제법안 쟁점분석 및 대안마련( 12), 딜로이트 최초 WCI는 11개 州 가 참여할 계획이었으나 시행 전 8개 州 가 탈퇴해 현재 3개 州 만 참여 캘리포니아 州 는 12년 시범사업을 거쳐 13년 배출권 거래제를 시작하였고 현재 2기( 15 17년) 진행 중이며, 14년에는 퀘벡 州 의 배출권 거래시스템과 연계 감축목표 : 50년까지 90년 대비 온실가스 80% 감축 대상가스 : CO 2, CH 4, N 2 O, HFCs, PFCs, SF 6, NF 3 대 상 : 대규모 산업시설, 전력 생산 및 수입 등 퀘벡 州 는 13년 배출권 거래제를 시작하여 현재 2기( 15 17년) 진행 중이며, 14년에는 캘리포니아 州 의 배출권 거래시스템과 연계 감축목표 : 50년까지 90년 대비 온실가스 80-95% 감축 대상가스 : CO 2, CH 4, N 2 O, HFCs, PFCs, SF 6, NO 3 대 상 : 온실가스 배출량 25천톤/년 이상 전력, 산업, 연료수입 및 판매 등 3
Ⅱ. RGGI 특징과 이행결과에 대한 평가 1. 화력발전소 배출 CO 2 거래시장 현재 시행 중인 배출권거래시장 중 유일하게 화력발전소에서 배출되는 CO 2 만을 대상으로 배출권 거래제 도입 <주요 배출권거래시장의 대상 가스 및 부문> 대상 가스 대상 부문 RGGI CO 2 화력발전소 캘리포니아 CO 2, CH 4, N 2 O, HFCs, PFCs, SF 6, NF 3 대규모 산업시설, 전력생산 및 수입 등 퀘벡 CO 2, CH 4, N 2 O, HFCs, PFCs, SF 6, NO 3 전력, 산업, 연료수입 및 판매 EU-ETS CO 2, CH 4, N 2 O, HFCs, PFCs, SF 6 발전, 에너지집약산업, 항공, 화학 등 한국 CO 2, CH 4, N 2 O, HFCs, PFCs, SF 6 수송, 건물, 전환 발전, 산업, 공공 등 뉴질랜드 CO 2, CH 4, N 2 O, HFCs, PFCs, SF 6 조림, 산업공정, 액체화석연료 등 2. 저탄소 전원 전환 및 CO 2 감축 평가 1 발전부문 구조 변화 및 CO 2 배출량 감소 가스 신재생 등 저탄소전원 발전량 증가와 CO 2 배출량 및 단위당 배출량(CO 2 톤/MWh) 감소 석탄발전량 비중은 24%( 90)에서 9%( 14)로 59% 감소하여 같은 기간 미국 전체 석탄발전량 비중 감소분 22%를 크게 상회 배출권 거래 이후 석탄과 석유의 사용으로 인한 CO 2 배출량 비중은 크게 감소한 (85% 36%) 반면 가스발전의 CO 2 배출량 비중은 4배 이상 증가(13% 58%) <RGGI vs 미국 석탄발전량 비중 변화> <CO 2 배출량 비중 구성> * EIA 홈페이지(www.eia.gov) 4
08년 14년 CO 2 배출량은 33.3% 감소해 미국 전체 감소율 13.6% 상회 제도시행으로 인한 배출량 감소효과 분석을 위해 착수 전년도인 08년부터의 데이터부터 비교 전력생산 단위당 배출량(0.26톤/MWh, 13년 기준)은 미국 평균의 절반 수준이며, 08년 13년 간 27% 감소해 미국 평균 감소율 12.5%의 2배 상회 <RGGI 州 전력부문 CO 2 배출량> <RGGI 단위당 CO 2 배출량 변화> * EIA 홈페이지 ( www.eia.gov ) 2 경매수익금*의 재투자로 $29억 규모의 경제적 가치 창출 08년 14년 경매수익금은 약 $19억으로 각 州 에 재분배된 수익은 자율적으로 재투자 1기( 08 11)와 2기( 12 14)의 경매수익금은 각각 $9.1억, $9.8억, 배출권 평균가격은 $3.2/톤, $3.03/톤으로 州 별 수익금 비중은 배출허용량 비중과 유사 배출권 경매 세부내역은 본문 7쪽 참고 경매수익금(Proceeds)의 활용 RGGI는 배출권을 무상할당하는 것보다 경매로 할당하고 이를 재투자하여 소비자에 환원하는 것이 소비자 편익 증진에 기여하는 것으로 판단해 경매에 의한 유상할당 채택 배출권 경매수익은 참여한 주정부에 재분배되고 수익금의 최소 25%는 소비자 편익 및 전략적 에너지 투자 에 사용하기로 상호 협의, 주정부는 자율적으로 해당 사용처에 재투자 에너지효율 증진, 전기요금 직접보조, 청정에너지 및 CO 2 감축기술 개발 투자 등을 포함 < 경 매 수 익 금 의 흐 름 > 5
경매수익금 $19억은 효율향상 교육훈련(55%), 신재생(13%), 전기요금지원(12%) 등에 투자 뉴잉글랜드는 효율향상, PJM 지역에서는 (저소득층) 전기요금 보조에 집중 투자 <경매 수익금 지출 비중( 08 14년)> <역내 권역별 투자부문 구성( 08 14년)> * The Economic Impacts of the Regional Greenhouse Gas Initiative on Ten(Nine) Northeast and Mid-Atlantic States(2011, 2015), Analysis Group 경매수익금 재투자로 총 $29억의 경제적 가치(수익금 $19억 대비 1.5배)와 일자리 3만개 창출, 약 $20억의 화석연료 구매비용 절감효과 발생 수익금의 재투자는 소비자의 에너지관련 지출 감소, 투자금의 직간접효과(신재생 투자 인력고용, 필요장비 구매, 파생서비스 발생) 등을 통해 경제가치 창출 뉴잉글랜드는 수익금의 84%($513백만)를 효율향상에 투자해 $1,490백만의 경제적 가치를 창출하였으며 이는 총 투자액($613백만)의 2.4배에 달해 가장 성공적 <권역별 수익금 지출 및 경제효과 비중> <권역별 경제효과> * The Economic Impacts of the Regional Greenhouse Gas Initiative on Ten(Nine) Northeast and Mid-Atlantic States(2011, 2015), Analysis Group 6
Ⅲ. RGGI의 성공요인 분석 1. 경매를 통한 배출권 유상할당 제도 시행부터 배출권 할당을 위해 경매제도를 도입하였으며 경매는 매분기마다 실시 EU-ETS 1기에서 무상 과다할당으로 발생한 횡재이윤(Windfall Profit)을 방지하고 배출권을 효율적으로 할당하기 위해 경매를 도입 08. 9월 첫 경매를 시작으로 매 분기 마다 시행하여 총 31회의 경매 실시 08년 15년 배출허용량의 91%를 경매로 할당(직접판매 1% 2), 주정부 예비 유보 8%) <경매할당 비율 추이> * RGGI 홈페이지(www.RGGI.org) 입찰자는 단일 입찰기간(Single-round)에 타 입찰자의 정보를 모르는 상태(Sealed-bid)로 경매에 참여, 낙찰자는 동일한 낙찰가격을 지불(Uniform-price)하는 방식으로 EU-ETS와 동일 입찰 종료 후 입찰가격 기준으로 내림차순으로 합산하여 입찰물량이 경매 물량보다 같거나 많아지는 지점에서 시장청산가격 결정 - 다수의 입찰자가 시장청산가격으로 입찰할 경우 경매운영자가 해당 입찰자들에게 무작위 번호를 부여해 번호 순서에 따라 배출권 할당 최소 입찰량은 1,000 RGA(Regional Gas Allowance), 최대 입찰량은 경매물량의 25%로 제한 2) 장기전력수급계약(PPA)을 맺는 발전사의 탄소비용 보전과 열효율이 높은 복합화력발전(CHP)에 대한 보상을 위해 경매를 거치지 않고 경매가격보다 낮은 가격에 배출권을 판매하는 것 7
조건 경매에 의한 배출권 할당 및 시장청산가격 결정 예시 1 응찰자 : 10명, 2 경매물량 : 60 RGA, 3 방식 : RGGI 경매방식 입찰 내용 구분 입찰 가격 응찰 물량 누적 물량 입찰자 1 $7 8 8 입찰자 2 $6.5 8 16 입찰자 3 $6 14 30 입찰자 4 $5.5 10 40 입찰자 5 $5 7 47 입찰자 6 $4.5 8 55 입찰자 7 $4 4 랜덤 번호 입찰자 8 $4 3 65 1 입찰자 9 $4 3 3 입찰자 10 $3.5 5 70 입찰자 11 $3 8 78 입찰자 12 $2.5 7 85 2 입찰자 7,8,9 모두 시장청산가격($4)으로 응찰하였으나, 부여받은 무작위 번호에 따라 입찰자 8은 3RGA, 입찰자 7은 응찰물량 4RGA 중 잔여 경매물량인 2RGA만 낙찰 받고 응찰자 9는 배출권 확보 불가 입찰 결과 배출권 할당 상세 응찰자 : 12명 낙찰자 : 8명 (입찰자 9 10 11 12는 배출권 확보 불가) 경매물량 : 60 낙찰물량 : 60 낙찰률 : 100% 시장청산 가격 : $4 배출권 경매수익(Proceeds) : $240 구분 낙찰 물량 입찰자 1 8 낙찰 가격 지불 금액 $32 입찰자 2 8 $32 입찰자 3 14 $56 입찰자 4 10 $40 $4 입찰자 5 7 $28 입찰자 6 8 $40 입찰자 7 2 $8 입찰자 8 3 $12 합계 60 - $240 8
2. 지속적인 제도 보완 및 개선 05년 참여 州 간 체결한 합의에 따라 12년에 RGGI 제도에 대해 종합적 검토* 실시 검토(Program Review) : RGGI의 운영을 위해 설립된 비영리 법인인 RGGI, Inc.가 주관하며 이해관계자, 전문가 등의 의견 수렴과 제도에 대한 기술적 분석을 수행 배출권 과다 할당 문제 해결과 유동성 확보 수단인 상쇄배출권상한확대의 비효율성 개선이 필요하다는 결론에 도달 검토결과에 따라 배출허용총량 조정, 시장안정화제도(CCR) 3) (세부내역 본문 10쪽 참고) 도입 등을 개선된 규칙에 반영 RGGI 이행 결과에 대한 2차 검토는 16년 시행 예정 1 배출허용총량 축소 조정 과다할당으로 인한 배출권 가격하락과 경매부진 문제 해결을 위해 배출허용총량을 기존 계획 대비 47% 감축( 20년 배출허용총량 135백만톤 71백만톤) RGGI는 장기적으로 CO 2 배출이 증가할 것으로 예상하고 배출허용총량을 산정하였으나 1기( 09 11) 실제 배출량은 이에 크게 미치지 못해 * 과다 할당 문제 야기 08년 금융위기로 인한 경제 불황으로 전력수요 감소 배출권 가격과 경매수익금이 각각 47%($3.51/톤 $1.86/톤, 08년 대비 12년), 88%($117.2백만 $14.1백만) 하락하는 등 시장 침체현상 발생 < 08년~ 12년 배출권 경매 가격 및 경매수익금> * RGGI 홈페이지(www.RGGI.org) 3) CCR : Cost Containment Reserve 9
1차 조정 : 당초 14년 배출 예상치는 150백만톤이었으나 실제 배출량은 48% 적은 78.5백만톤에 불과해 20년 배출량을 계획 대비 47% 감축한 71백만톤으로 하향 조정 2차 조정 : 1 2기에 이월된 배출권 127백만톤을 추가 반영한 최종 20년 배출량은 51백만톤으로 기존 계획 대비 60%(77백만톤) 축소 <RGGI 참여 州 CO 2 배출량 추이 및 배출권 총량 변화> 128백만톤 82.5백만톤 71백만톤 51백만톤 * RGGI 홈페이지(www.RGGI.org) 2 시장안정화 제도 도입 시행초기 배출권 가격 급등 시 배출권의 유동성 확보를 통한 가격 안정화를 위해 필요시 상쇄배출권 제출 상한(3.3%)을 유연하게 적용할 수 있는 상한 확대 시스템을 운영 RGGI는 배출권 제출 의무 중 상쇄배출권 인정범위를 3.3%로 제한하고 있으며 이는 캘리포니아의 배출권 프로그램의 8%, 한국 배출권 거래제의 10%에 비해 낮은 수준 기존 상쇄배출권 상한 확대 시스템은 물량확대까지 장기간 소요(12개월 평균가격 비교), 해당 물량이 가격완화에 충분한지에 대한 의문이 제기되어 개선할 것을 권고 상쇄배출권 상한 확대 시스템 수요증가로 인한 배출권 가격 상승시 적용 1단계 : 12개월 배출권 평균가격이 $7( 05) 이상 (매년 소비자가격지수에 따라 조정) 상쇄배출권 제출 한도 3.3% 5%로 확대 2단계 : 12개월 배출권 평균가격이 $10( 05) 이상 (매년 소비자가격지수에 2%를 더하여 조정) 상쇄배출권 제출 한도 3.3% 10%로 확대 10
상쇄배출권 상한 확대시스템을 폐지하고 배출권가격 상승시 시장의 과열을 방지 수단으로 시장안정화(CCR) 제도를 도입 배출권 가격이 정해진 기준 초과 시 州 별로 旣 배분된 배출총량 외의 배출권 추가공급을 통해 가격상승을 억제해 시장안정을 도모하는 제도 14년 1분기, 15년 3분기 경매에 각각 5백만, 10백만 톤의 배출권 추가 공급 이는 각 해의 경매를 통해 배분된 배출권의 7%, 15%를 차지 - 20년 계획된 추가공급량(1,000만톤)을 모두 소진시 배출허용총량의 약 20%에 달함 <연도별 시장안정화 기준 가격 및 추가공급량> 구 분 14 15 16 17 18 ~ 20 기준 가격 $4 $6 $8 $10 매년 2.5% 상승 추가 공급량 5백만톤/년 10백만톤/년 10백만톤/년 10백만톤/년 10백만톤/년 실제 공급량 5백만톤 10백만톤 - - - 판매 가격 $4 $6.02 - - - * RGGI 홈페이지( www.rggi.org) <프로그램 검토 전 후 RGGI 제도 비교> 검토 전 구 분 검토 후 09년 14년까지 171백만톤 유지, 15년 18년까지 매년 2.5%씩 축소 '12년 뉴저지 탈퇴로 14년 배출량은 171백만톤 150백만톤으로 축소 구분 14 15 16 17 18 19 20 배출량 150 146 142 139 135 131 128 배출 허용 총량 14년 82.5백만톤으로 감축, 20년까지 매년 2.5%씩 축소 1 2기간 발생한 이월량을 반영하여 추가로 배출량 축소 구분 14 15 16 17 18 19 20 배출량 75 61 59 57 55 53 51 1단계: 배출권 평균가격 > $7 상쇄 제출상한 확대(3% 5%) 2단계: 배출권 평균가격 > $10 상쇄 제출상한 확대(3% 10%) 배출권 최저가격 * 설정 - 최초 $1.86/톤, 각 경매 전 공표 - $1.86( 09~ 10) $1.89( 11) $1.93( 12) $1.98( 13) 유동성 확대 기타 사항 상쇄 제출상한 확대 폐지 시장안정화장치(CCR) 도입 - 배출권 가격이 기준가격 초과 시 배출권 10백만톤 추가 공급 ( 14년은 5백만톤) 배출권 최저가격 상향 조정 - 14년 $2/톤 - 매년 2.5% 상승, 16년 현재 $2.1 * 배출권 최저가격(Reserve Price) : 응찰자들이 경매 참여시 RGA 한 단위를 구매하기 위해 지불해야 하는 최소금액. 입찰자간 담합에 의한 가격하락 가능성을 방지하고 경매 프로세스에 소요되는 최소의 행정비용 회수 등을 목적으로 함 11
제도 보완 및 개선 효과 프로그램 검토 이후 배출허용 총량 조정 및 시장안정화제도 도입으로 배출권 가격의 지속적인 상승, 안정적 경매수익 확보, 높은 낙찰률 등의 긍정적 시장운영 신호 과다할당으로 10년 12년 최저가격으로 낙찰 지속, 제도 공표 이후 13년 1분기 부터 배출권 가격이 상승해( 15년 말 $7.5/톤) 시장 균형가격으로 수렴 배출허용총량 축소 조정으로 14년 이후 배출권 경매물량 급감하였음에도 낙찰가격 상승으로 경매수익은 시행초기 수준을 회복 <배출권 경매 가격 및 경매수익금 추이> * RGGI 홈페이지(www.RGGI.org) 10년 12년에는 과다할당으로 시장참여자의 응찰이 감소하여 낙찰률이 저조했으나 제도 개선 이후 13년 1분기 경매부터 현재까지 낙찰률 100% 유지 <배출권 경매 규모 및 낙찰률 추이> * RGGI 홈페이지(www.RGGI.org) 12
Ⅳ. RGGI 현안과 과제 1. 청정발전계획(CPP*)의 영향 지금까지의 RGGI의 성과는 CPP가 제시한 목표달성 전략의 좋은 예로 평가받고 있지만 한편으로 불확실성을 내포하고 있음 RGGI는 20년까지 이행계획만 확정된 상태로 30년 까지 지속될 CPP의 감축목표를 만족시키기 위한 계획 보완 시급 - 이에 따라 배출허용총량 재조정, 펜실베니아 추가가입 등 30년까지의 계획 논의 중 시장안정화(CCR) 제도 시행으로 20년까지 매년 1,000만톤의 RGA가 추가공급될 경우 추가공급량이 배출허용총량의 20%( 20)에 달해 적정성 등 논란 발생 가능 청정발전계획(Clean Power Plan, CPP 오바마 대통령은 15. 8. 3일 美 49개주 * 의 화석연료 발전소에 대해 30년까지 CO 2 배출량을 05년 대비 32% 감축하고 신재생 발전비중을 28%까지 확대하겠다는 Clean Power Plan(CPP) 공식 선언 (* 버몬트 州 와 워싱턴 D.C.는 화석연료 발전소가 없어 대상에서 제외) 이는 14. 6. 2. 발표한 최초 CPP의 탄소배출량 감소 목표치(30%) 대비 2p%, 신재생 에너지 발전비중 목표치(22%) 대비 6p% 상향 조정한 강력한 목표 각 州 는 18년까지 감축계획을 제출 후 22년 30년 간 자율적으로 감축 이행 관련 이해관계자들은 각자의 여건에 따라 상이한 반응을 보임 - 석탄 화력에너지 의존도가 높은 州 (웨스트버지니아, 켄터키 등)와 이들 주에 지지기반이 강한 공화당은 강하게 반발 27개 州 가 CPP 시행 반대 소송 제기 중 - 환경단체 언론 민주당에서는 환영 힐러리 클린턴은 당선시 적극 추진하겠다고 언급 16. 2. 9일 연방대법원은 27개 州 가 낸 소송이 마무리될 때까지 규제 조치를 중단할 수 있다고 판결해 현재 CPP는 시행 유보된 상태 <EPA의 초기 CPP 이행 계획과 진행 상태> * EPA 내 CPP 홈페이지(www.epa.gov/cleanpowerplan) 13
2. 탄소 누출(Emission Leakage) 우려 탄소 누출 : 역내의 거래제 대상 업체들이 역외로 이동해 역내의 온실가스배출은 줄어드나 역외 지역의 배출 증가로 전체적으로는 온실가스 배출이 순증하는 현상. RGGI 대상 발전소들이 역외로 이동하거나 RGGI의 대상이 되지 않는 화석연료 발전소로 전환해 미국 내의 배출량은 순증하는 현상으로 이해할 수 있음 지역단위 배출권 거래제의 특성상 RGGI에 참여하지 않는 다른 지역으로 탄소 누출 우려 최근 역내 전기 판매량 중 역외로부터의 수입량(예. 캐나다 퀘백의 수력발전 전력) 비중이 증가하면서 탄소누출 발생 가능성에 대해 지적 14년 이후 수입전력 등에 대해 모니터링을 시행하고 있어 향후 탄소누출 현상 발생 여부를 판단할 수 있을 것으로 기대 <RGGI 전기 판매량 및 수입량 추이**> * RGGI 홈페이지(www.RGGI.org) / ** '12년 뉴저지의 탈퇴로 12 14년 자료 불포함 3. 이행성과에 대한 상반된 견해 전기요금 인상 부담으로 기업의 원가 상승과 경쟁력 약화, 역내 경제활동 위축 우려 제기 매사추세츠는 02년 10년에 제조업체수 감소세를 보이고 있으며 향후 시설이전을 한다면 그 이유로 미래의 에너지비용 상승을 1위로 선정 4) RGGI 시행으로 08년 14년에 석탄화력 발전 비중은 감소했으나 신재생발전 비중 증가율은 미국 평균에 미치지 못하고 원자력 발전량 비중은 미국 평균보다 다소 높음 4) Regional Greenhouse Gas Initiative Experience Cost and Effectiveness (2014), TransCanada Power 자료 인용 14
08년 14년에 미국 발전량 중 신재생발전량이 차지하는 비중은 3% 7%로 145% 증가한 반면 RGGI 지역 내에서는 3% 5%로 59% 증가에 그침 동 기간 RGGI 역내 원자력 발전량은 변화가 없었으나 수요 정체로 인한 발전량 감소로 원자력 발전 비중은 2%p(33% 35%) 증가하였으며 미국 평균 1p%보다 큼 4. 이행비용의 요금 영향 뉴햄프셔의 경우 배출권거래 이행비용으로 주택용 고객에 한달에 18 의 추가 요금 부담이 발생하였는데, 이는 월 납부금액의 최대 0.2%에 불과 한달에 650kWh(평균 소비전력)를 소비하는 주택용 고객의 경우 기존 전기요금에 0.16% 0.2%를 추가 부담하는 수준으로 배출권거래 이행비용의 영향은 미미* * 뉴햄프셔 공공기관규제위원회, 2015 RGGI Annual Report of the DES and the PUC ( 15) 경매수익금을 효율향상 프로그램에 투자하거나 전기요금 보조에 사용하는 경우(본문 5,6쪽 참고) 소비량 절감 효과 등으로 요금 부담은 더욱 감소 가능 주택용은 전반적으로 요금단가가 증가하였으나 미국 평균 인상추이와 유사한 수준, 산업용의 경우 동 기간 미국 평균 산업용요금은 증가한 반면 일부 州 에서는 RGGI 시행 후 단가 하락 주택용 요금은 08년 대비 14년 뉴욕은 9.6%, 뉴햄프셔는 11.8% 증가하였으나 이는 미국 평균 증가율(11.2%)과 유사한 수준, 매사추세츠는 0.1% 하락 산업용은 미국 평균 증가율이 2%인 반면 뉴욕 30% 하락 (9.39 /kwh 6.58 /kwh, 08년 대비 14년), 매사추세츠와 뉴햄프셔도 각각 10%, 9% 하락 <주택용 전기요금단가 추이> <산업용 전기요금단가 추이> * EIA(Energy Information Administration), 주별 전기요금 단가 추이 작성자 : 원동규 선임연구원 15
Research Activities 1. 일본, 전력 소매 전면자유화 이후 사업자 동향 / 경제산업성 2. 중국, 지역별 신재생에너지 발전의무 목표 할당 추진 / IEEJ
일본, 전력 소매 전면자유화 이후 사업자 동향 / 경제산업성 소매 전면 자유화( 16.4) 후 소매전기사업자 등록신청 증가세 둔화에도 등록사업자수는 301건에 달하며 소비자의 사업자변경 건수도 약 90만 건으로 나타남 15.8월 사전신청 이후 소매전기사업자 등록신청은 지속적으로 증가하여 301건에 달하였으며( 16.5.23 기준) 16.4월 전면자유화 이후 등록 증가세는 둔화 - 등록 내역 : 舊 일반전기사업자(10개), 舊 일반전기사업자 자회사 * (10개), 신전력사업자 (21개), 통신 방송 철도(32개), 가스사업자(52개), 석유(9개), 신재생(45), 기타(122개) * 일반전기사업자 자회사 내역은 18쪽 참고 < 소매전기사업자 등록신청 및 등록건수 추이( 15.8~ 16.5) > 등록말소 : 사업승계나 폐지 등에 의한 소매전기사업의 폐지신청 등을 한 사업자 수 자유화 이후 스위칭(고객이 기존 사업자에서 타사로 사업자를 변경한 경우) 신청 건수는 약 90만 건으로 동경 관내가 가장 많은 것으로 나타남 < 전면자유화 이후 스위칭(사업자 변경) 건수 추이 > 지 역* 신청건수(만건) 비중*(%) 동 경 56.46 2.46 관 서 19.51 1.94 중 부 4.99 0.66 북해도 3.95 1.43 구 주 2.74 0.44 동 북 1.43 0.26 사 국 0.34 0.18 중 국 0.22 0.06 북 륙 0.19 0.16 합 계 89.84 1.44 지역 : 기존 전력회사 사업지역 기준, 비중 : 각 회사별 주택용 등 저압계약 호수 대비 추산 일본, 전력 소매 전면자유화 이후 사업자 동향 17
전력공급실적이 있는 신전력 판매회사(135개)와 판매 점유율(8.8%)도 꾸준히 증가 - 00년 소매 부분자유화 이후 신전력 판매점유율은 3%~4% 정도를 유지해왔으나 과거 2년간 크게 증가하여 16.3월 기준 판매점유율이 8.8%에 도달 < 자유화 부문의 신전력 판매사업자 수 및 판매 점유율 > 동경전력, 관서전력 등( 舊 일반전기사업자)도 기존 사업 지역 외로 진출하기 위해 노력하고 있으며 이를 위해 자회사, 관련 회사 등의 설립 증가 < 舊 일반전기사업자의 역외 진출 현황 > 전력회사 자회사 관련회사 (공급예정지역) 동경전력 TEPCO 커스터머 서비스(긴키*, 중부) / 패밀리 인터넷 재팬 관서전력 케이 오프티콤(긴키) / 관전에너지솔루션 / Kenes에너지서비스 중국전력 에네르기아 솔루션 앤드 서비스 중부전력 다이아몬드파워(관동, 중부) / 시에너지 구주전력 구주전력미래에너지(관동) 동북전력 나지아파워(관동) * 긴키 : 일본 혼슈(중부) 지방으로 교토, 나라, 오사카 등을 포함 < 舊 일반전기사업자 표준 주택용 전기요금(규제부문) > 15.6월 16.6월 사용전력량(월) 동경전력 8,240* 6,347 260kWh 관서전력 7,932 7,410 300kWh 중국전력 7,835 7,353 300kWh 중부전력 8,243 7,106 300kWh 구주전력 7,513 6,979 300kWh 동북전력 7,806 7,156 280kWh 사국전력 7,668 7,602 300kWh 북륙전력 7,035 6,942 300kWh 북 해 도 7,929 7,602 260kWh 충승전력 8,043 7,631 300kWh * 동경전력 15년6월 사용전력량은 290kWh(동경전력은 평균모델을 290kWh( 15)에서 260kWh( 16)로 변경) 일본, 전력 소매 전면자유화 이후 사업자 동향 18
중국, 지역별 신재생에너지 발전의무 목표 할당 추진 / IEEJ * IEEJ(일본 에너지경제연구소) 20년 신재생발전량(수력제외) 비중 9% 달성을 위해 지역별 신재생발전 의무목표 할당, Green Certificate 거래시스템 도입 및 송전사업자의 신재생발전 의무구매 확대 등에 관한 세부정책 발표( 16.3) 중국 정부는 국민경제와 사회발전 제13차 5개년 규획 요강( 16~ 20)의 에너지 분야 4대 목표 달성의 일환으로 16년 정책 목표를 제시 < 2016 에너지정책 목표 > 구 분 주요 내용 에너지믹스 최적화 l 1차 에너지 소비에서 비화석 에너지의 비중은 16년에 전년도 대비 1.2%p 증가한 13.2% 달성 (석탄 비중은 16년에 전년 대비 1.8%p 감소한 62.6%, 천연가스는 6.2%) l 전원믹스(발전설비 기준)에서 비화석 에너지 비중은 35.7% 달성(풍력발전 비중 8.6%, 태양에너지 발전 비중 3.9%) 에너지 소비 억제 l 1차 에너지 소비량은 43.6억tce*로 억제 (석탄 39.6억 톤, 석유 5.5억 톤, 천연가스 205Bcm*) 에너지 생산 능력 증대 l 1차에너지 생산량은 36억tce 달성 (석탄 37억 톤, 원유 2.2억 톤, 천연가스 140Bcm) 비화석에너지 개발 가속화 l l 2016년에 신규로 풍력발전 설비용량 2,000만kW, 태양광발전 1,500만kW, 태양열발전 100만kW를 증가 준둥, 시멍, 진베이, 장자커우 지역에 풍력발전단지를 건설하고, 해상풍력발전 개발을 가속화 4대 목표 : 1 에너지 생산 이용 방식 변혁 추진, 2 에너지 공급구조 최적화, 3 에너지 이용 효율 제고, 4 청정 저탄소의 안전 고효율적인 현대화 에너지시스템 구축 * TCE(ton of coal equivalent) : 석탄 환산 톤수, 석탄 1톤당 열량단가인 7 10 6 kcal Bcm(billion cubic meter) : 10억 입방미터 신재생 보급을 위해서 04년부터 본격적으로 신재생발전 확대 정책을 수립하고, 현재까지 지속적으로 운영하고 있는 상황 중국, 지역별 신재생에너지 발전의무 목표 할당 추진 19
< 주요 신재생에너지 보급 정책 > 구 분 신재생 의무할당제 정부 보조금 지원 l l 주요 내용 전력회사에 신재생전원 목표를 부여하고, 목표치 미달성시, 해당회사에 별도의 페널티 부여 태양광발전에 대한 보조금 지급 확대 (전력망연계 PV는 총 비용의 50%, 비연계 PV는 70% 지원) 신재생 보급 정책에도 불구하고, 20년 신재생발전량(수력제외) 비중 9% 달성을 위해 NEA와 NDRC는 지역별 신재생발전 의무목표 할당, Green Certificate 거래 시스템 도입 및 송전사업자의 신재생의무구매 확대에 관한 세부 정책 을 발표('16.3) < 신규 신재생발전 보급정책 > 구 분 Guiding Options (NEA) Management Guideline (NDRC) 주요 내용 l 지역별 신재생발전(수력 제외) 의무목표 할당(지역별 5~13%) - 신장현 외 8개 지역 : 13%, 상하이 외 5개 지역 : 5% l Green Certificate Trading System 도입 - 수력을 제외한 신재생발전에 관해 Green Certificate를 발행하고 신재생 의무할당 목표를 달성하지 못할 경우 거래시스템에서 Certificate 구매가능 - Green Certificate는 에너지소비목표 달성, 온실가스 배출상쇄에도 사용 가능 l 수력을 제외한 신재생발전 구매에 관핸 세부 절차를 규정 - 송전사업자는 신재생발전 전력을 NDRC가 정한 가격으로 일정 발전량을 의무적으로 구매해야하며 Guaranteed Purchase와 Market Trading으로 구분 NEA(National Energy Administration), Guiding Options on Establishing Renewable Energy Portfolio Standards NDRC(National Development and Reform Commission), Guidelines for Full Amount Purchase and Management of Renewable Generation 현재 지역별 신재생발전 의무목표 할당과 Green Certificate 거래시스템 도입에 관한 벌금, 세부 절차를 준비 중이고 추후 시행시기를 발표할 예정이며 Management Guideline는 세부 규정 발표와 함께 제도 시행 중 중국은 10여년 넘게 에너지소비 절약을 중심으로 일관되게 비화석 연료 비중 확대, 청정 석탄이용 등의 목표를 달성하고 있음을 강조하고 지역별 신재생발전 의무목표 할당, Green Certificate 거래시스템 도입을 통해서 신재생 보급 확대 및 온실가스 감축에 기여할 것으로 전망 중국, 지역별 신재생에너지 발전의무 목표 할당 추진 20
KEMRI 전력경제 Review 제16호 발행일 2016. 6.13 발행인 편집인 홈페이지 원장 정은호 경제경영연구원 편집위원회 편 집 장 책임연구원 이윤경( 061-3640) 편집위원 선임연구원 윤병철, 선임연구원 김준형, 선임연구원 정지홍, 선임연구원 이한상 www.kepco.co.kr/kemri 문의처 경제경영연구원 경제재무연구팀( 061-3610~18) 한국전력공사 경제경영연구원의 사전 동의 없이 본 보고서의 내용을 무단 전재하거나 제 3자에게 배포하는 것을 금합니다.