규제개혁 시리즈 11-01 2011. 03. 공공입찰 제도 개선방안 입찰참가 자격 제한 제도를 중심으로
목 차 <요 약> Ⅰ. 검토배경 1 Ⅱ. 제도 개요 및 운영 현황 3 1. 제도의 내용 3 2. 운영 현황 6 Ⅲ. 기업들의 규제 실태 및 인식 분석 9 1. 공공부문 의존도 9 2. 규제의 부담 수준 10 3. 제도 개선 필요성 및 방향 11 Ⅳ. 문제점 : 중복처벌, 과잉처벌, 획일적 규제, 위헌소지 13 Ⅴ. 주요국 입법례 : 영국, 프랑스, 독일, 미국, 캐나다 18 Ⅵ. 개선방안 21 이 자료는 본회 규제개혁팀 김용춘 선임조사역이 작성한 것입니다. 내용과 관련하여 의견이나 문의사항이 있으시면 아래로 연락하여 주시기 바랍니다. TEL : 02-3771-0480 FAX : 02-6234-5354 E-mail : kyc216@fki.or.kr
요 약 1. 검토 배경 공공계약은 시장규모가 크고 국민 경제적 영향력이 크기 때문에 국가계약법에서는 공공계약의 투명성과 안전성 확보를 명분으로 공공입찰 참가 자격 제한 제도 를 운영 그러나 위반행위의 정도와 관계없이 모든 공공기관 입찰을 제한하기 때문에 사실상 기업에 대한 사형판결 이라는 비판이 있으며, 개선 필요성이 지속적으로 대두 정부도 개선 필요성을 공감하고 입찰참가 금지처분에 갈음하는 과징금 제도 도입을 추진 중이나, 요건이 엄격하여 실효성 있는 대안으로는 한계 이에 바람직한 개선방안을 모색해 보고자 함 2. 제도 개요 및 운영 현황 제도 개요 제재 주체 : 국가, 지자체, 중앙 공기업 등 모든 공공기관이 가능 제재 사유 : 계약의 불성실 이행, 안전사고 발생, 담합, 서류 위변조, 검사 또는 감독 방해 등 21개 사유를 광범위하게 규정 제재 범위 : 1월 2년 기간 동안 모든 공공 입찰 참여가 제한 운영 현황 : 연평균 1,375건 발생, 6 12개월 이하(53%)가 가장 많은 비중 차지 < 제재 기간별 제재처분 현황 > (단위 : 건) 구분 계 1월 이하 1 3월 이하 3 6월 이하 6 12월 이하 13월 이상 계 4,924 290 457 1,331 2,610 236 2007 1,201 73 105 237 731 55 2008 1,272 53 102 290 751 76 2009 1,553 79 185 487 733 69 2010.7 898 85 65 317 395 36 * 자료 : 조달청(2007 2010.7월 현재)
3. 기업들의 규제 실태 및 인식 분석 * 국내 50대 건설사 설문조사 결과 매출액 대비 공공부문 수주 비중은 34%로 공공부문 의존도가 높기 때문에 공공입찰 참여 제한은 기업에 심각한 타격을 초래할 수 있음 공공부분 의존도는 중소건설사가 더 높기 때문에(80% 이상) 제재 제도를 강화하면 중소 건설사에 더 많은 경영 부담을 초래할 것으로 분석 4개 중 3개 기업(73%)이 제재제도로 경영 애로를 겪은 적이 있다고 응답할 정도로 기업에 많은 부담을 초래하는 것으로 나타났으며, 8개 중 1개사(12%)*는 실제 제재 처분을 부과받아 평균 1,000억원 정도의 경영 타격이 발생한 것으로 조사 * 애로가 있다고 응답한 기업 중에서는 17% 이에 압도적 다수(98%)가 제도 개선 필요성을 제기하였으며, 절반 이상(55%)이 중복 처벌 해소를 우선적으로 해결해야 한다고 지적 < 우선적 개선 과제 > 4. 문제점 : 중복처벌, 과잉처벌, 획일적 규제, 위헌소지 입찰담합, 뇌물공여 등의 경우에는 하나의 위반행위로 형벌, 과징금 등이 4 5개씩 중복적으로 부과, 헌법상 이중처벌 금지 원칙에도 위배 소지 * 사례 : 성실 사업자인 A는 법위반 사건이 발생하여 공정위로부터 수억원의 과징금을 받았으나, 부수적 제재에 불과한 입찰참가 자격제한 처분으로 인해 과징금보다 수백배나 많은 매출 손실이 발생할 위기에 처함 최장 2년 동안 모든 공공입찰 참여가 제한되기 때문에 기업에게는 사실상 사형선 고 와 마찬가지 효력을 발휘하며, 협력업체 파산 등 경제적 충격이 동시다발적으로 발생, 헌법상 과잉금지 원칙에도 위배 소지
< 종합건설업체 제재 및 퇴출 현황( 06 09) > 연도 2006 2007 2008 2009 합계 제재 업체(개) 12 16 33 19 80 퇴출 업체(개) 10 11 27 8 56 퇴출 비율(%) 83 69 82 42 70 * 자료 : 대한건설협회 사안의 경중에 관계없이 획일적으로 규제하기 때문에 악의성이 전혀 없는 성실사업자도 부정당업자로 제재하는 문제 발생 * A사는 글로벌 경제위기로 인한 경영악화로 계약이행에 차질이 발생하였는데, 부정당업자로 제재받는 바람에 경영난이 가중됨, 이후 A사는 기업회생(법정관리)을 신청하였으나 부정당업자 제재로 신규 수주가 제한되기 때문에 기업회생에 어려움을 겪고 있음 5. 주요국 입법례 : 영국, 프랑스, 독일, 미국, 캐나다 영국 : 발주기관에 한하여 입찰참가를 금지하며, 유예제도도 운영 프랑스 : 법원판결로 부과되며 뇌물, 담합, 위조 등으로 제재사유가 제한 독일 : 제재 사유가 우리나라보다 적으며, 위헌 논란이 있음 미국 : 예외적으로 특정 부서, 조직, 물품 등으로 한정하여 처분 가능 캐나다 : 다양한 제재 수단을 통해 탄력적으로 적용 가능, 예외적으로 특정 사무소 등에 대해서만 제재 처분 가능 6. 개선방안 공정거래법 등에서 처벌받은 경우 중복 처벌(입찰참가 제한 처분) 금지 입찰참가 자격 제한 처분 時 품목 및 발주처 제한 과도한 제재 사유 정비 : 계약 이행과 직결된 6개 사유만 입찰참가 자격 제한, 나머지 사유는 과징금 등으로 전환 성실 사업자에 대한 입찰참가 자격 제한처분 집행 유예제도 도입
Ⅰ 검토배경 공공계약은 국가경제적 비중이 높기 때문에 신중한 제도 운용이 필요 공사, 물품구매, 용역 계약 등은 계약 자유의 원칙(사적 자치의 원칙)이 적용되기 때문에 법적 규제나 타인의 간섭을 받지 않고 당사자간 합의에 따라 자유롭게 계약을 체결할 수 있음 국가나 지자체 등이 당사자가 되는 공공 계약도 본질적으로 사적 자치의 원칙이 적용되기 때문에 법적 규제는 자제되어야 하나, 물품, 용역, 공사 등에 이르기까지 규모나 범위가 넓고, 국가 경제에 미치는 영향이 크기 때문에 신중한 제도 운용 필요성이 존재 - 조달청의 계약규모만도 69조원으로 GDP 규모의 6.5%, 정부 예산 규모의 24.2%에 이를 정도로 국민 경제적 영향력이 높음( 09 기준) - 다른 정부부처, 지자체, 공기업, 공공기관 등을 포함할 경우 실제 공공입찰 시장 규모는 훨씬 클 것으로 추정* * 건설업의 공공부분 수주 규모( 09) : 58.5조원(자료 : 대한건설협회) 국가계약법에서는 공공계약의 투명성과 안정성 확보를 명분으로 공공입찰 참가자격 제한 제도 를 운영 국가계약의 공익적 성격으로 인해 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 국가 계약법 ) 등에서는 계약 내용, 절차, 책임 범위 등을 자세히 규율하는 한편, 공공계약 이행의 투명성과 안정성을 확보하기 위해서 공공입찰 참가자격 제한 제도 를 규정하고 있음 공공입찰 참가 자격 제한 제도란? 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 입찰 참가가 부적합하다고 인정되는 자( 부정당 업자 )에 대해 1월 2년 이내의 범위에서 모든 공공계약 입찰 참가를 금지하는 제도(국가계약법 제27조) 그러나 과잉처벌, 중복처벌, 위헌 소지 등의 비판이 지속적으로 제기 공공 계약 비중이 높은 기업의 경우 공공입찰 참가 제한 처분은 사실상 사형선고 와 동일한 효력을 갖기 때문에 처벌제도에 관한 문제는 보다 합리적이고 신중한 접근이 필요 공공입찰 제도 개선방안 1
그럼에도 불구하고 사안의 경중, 위반행위의 정도와 관계없이 획일적으로 모든 품목, 모든 발주처의 입찰 참가를 제한하고 있어 과잉처벌, 중복처벌, 위헌 등의 문제가 지속적으로 제기 * 현행 공공입찰 참가 자격 제한 제도는 제재 사유 과다, 과잉 및 중복처벌, 부도 등 경영위기에 처한 기업 보호 미흡 등의 문제가 있다 : 강운산(한국건설산업연구원 연구위원), 조홍석(경북대 법대 교수), 이동수(대구가톨릭대 법학부 교수), 건설뉴스 2008.10.7 등 더욱이 연평균 1,500건의 제재처분을 부과하는 등 제도 운용마저 엄격하게 하고 있어 많은 기업들에게 경영 부담을 초래 - 최근에도 대형 가전 3사에 대한 제재 처분(2011.2월)이 있었으며, 6개 카메라 장비 업체, 35개 대형 건설사에 대한 제재처분이 논의 중 정부도 제도 개선 필요성을 공감하고 법률 개정을 추진 중이나, 실효성 있는 대안으로는 한계 정부는 공공 입찰참가자격을 제한하는 대신 과징금을 부과할 수 있도록 하는 국가계약법 개정안을 국회에 제출(2010.12.29) 입찰참가자격 제한 처분만 가능했던 현행 법률에 비해 제재 수단이 다양해졌기 때문 에 탄력적인 운영이 가능하다는 점에서 의의 그러나 과징금을 부과할 수 있는 사유*가 극히 제한적이기 때문에 제도 신설의 의의 및 실효성이 크게 반감 * 과징금 부과 사유(국가계약법 개정안 제27조의2) : 1 부정당업자의 위반행위가 예견하지 못한 경제여건의 변화나 정부 공무원의 귀책에 기인하는 등 부정당업자의 책임이 경미한 경우, 2 국가계약업무 수행이 곤란 해지거나 대외적인 신용이 떨어지는 등 공익에 현저한 지장을 줄 우려가 있다고 인정되는 경우 또한 단순히 현행 제재수단에 단순히 과징금 제도를 추가한 것에 불과하기 때문에 광범위한 제재 사유, 중복 처벌 문제 등을 해결하기에는 한계 이에 본 보고서에서는 공공입찰 참가 자격 제한 제도의 개요 및 운영현황, 기업들의 규제 실태 및 인식 분석, 문제점, 주요국 입법례 등을 살펴봄으로써 합리적 개선방안을 도출해 보고자 함 2 규제개혁 시리즈 1
Ⅱ 제도 개요 및 운영 현황 1. 제도의 내용 제재 주체 : 국가, 지자체, 중앙 공기업 등 공공기관, 지방공기업 등 국가계약법(제27조), 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(제31조), 공공 기관*의 운영에 관한 법률(제39조), 지방공기업법(제64조의2) 등에 의해 모든 공적 기관이 공공입찰 참가 자격 제한 처분 가능 * 공공기관 : 공기업, 공기업출연 기관, 국민연금 중소기업진흥공단 등 준정부기관 등 주체별로 각기 다른 법률이 적용되긴 하지만, 내용이 거의 동일하게 때문에 제재 요건, 절차, 효력 등은 국가계약법을 중심으로 검토 제재 사유 : 계약의 불성실 이행 등 21개 사유를 광범위하게 규정 < 국가계약법상 입찰참가자격 제한 사유 > 구분 조문 입찰참가자격 제한 사유 관련 법률 다른 법률 위반 국계법 위반 제2호 부정 하도급 건산법, 전기공사법, 정보통신공사업법 등 제3호 불공정 거래 공정거래법, 하도급법 등 제3호의2 수위탁거래 위반 대중소기업 상생협력법 제4호의2 사업타당성 조사 부실 수행 건설기술관리법 제5호 안전사고(사망사고 등) 발생 산업안전보건법 제7호 입찰 담합 공정거래법 제10호 뇌물 제공 형법, 건산법 제1호 계약의 부실, 조잡, 부당, 부정 이행 제4호 조사설계금액, 원가계산 금액을 부적정하게 산정 제6호 계약의 불체결, 불이행 제8호 입찰, 계약 서류 위조 변조, 부정행사, 허위서류 제출 제9호 고의로 무효의 입찰을 한 자 제11호 입찰참가신청서 제출 후 입찰에 불참가 제12호 입찰 참가 방해, 낙찰자의 계약체결 또는 이행 방해 제13호 감독 또는 검사 방해 제14호 계약이행능력 심사 서류 미제출 또는 서류제출 후 심사 포기 제14호의2 적정성 심사 서류 미제출 또는 서류제출 후 심사 포기 제15호 일괄입찰(턴키입찰)시 실시설계서 미제출 제16호 감리용역계약서 등에 위반한 감리원 교체 제17호 사기 등 부정한 행위로 입찰 또는 국가에 손해를 끼친 자 제18호 사전누출 금지정보를 무단으로 누출 * 기준 : 국가계약법 시행령 제76조 제1항 공공입찰 제도 개선방안 3
제재 범위 : 1월 2년의 기간 동안 모든 공공계약 입찰참여가 제한 국가 기관, 지자체, 공공기관 등이 제재처분할 수 있는 사유가 거의 동일하기 때문에 어느 한 곳에서 사소한 위반행위만 있어도 모든 공공계약 입찰에 참여할 수 없음 입찰 자격 제한 기간은 위반행위의 동기 내용 및 횟수 등을 고려하여 1/2의 범위 안에서 가중 또는 감경할 수 있으며, 가중 또는 감경하는 경우에도 1월 2년의 범위를 초과해서는 안됨* * 국가계약법 시행규칙 제76조 제2항, 제4항 최근 부정당업자에게는 입찰참가 금지 제재뿐만 아니라, 입찰 계약 하자보수 보증금 을 가중(2 5배), 낙찰심사시 감점(0.5 2.0점), 이미 체계결된 단가계약 납품 중단 등 제재를 강화하는 추세(2011.1.1, 조달청 내자구매업무 처리규정 개정) * 자료 : 조달청 부정당업자 제재기간(최근 2년) 6월 미만 < 제재이력에 따른 보증금 차등 내역 > 현행 입찰 / 계약 / 하자보수 보증금율 개정 10% / 16% / 6% 6월 1년 5% / 10% / 5% 15% / 20% / 7% 1년 2년 (일괄적용) 20% / 25% / 9% 2년 이상 25% / 30% / 10% 처분 절차 : 예정 통보 의견제출 심사 제재 시스템 등록 계약담당 공무원은 공공입찰 참가 자격 제한 사유에 해당된다고 인정하는 자가 있을 때에는 지체없이 그 소속 중앙관서의 장에게 보고하여야 함(국가계약법 시행규칙 제 77조 제1항) 제재처분을 내리기 위해서는 제재 예정 통보, 의견제출, 계약심사협의회 심사 절차 등을 거쳐야 하며, 최종적으로 국가종합 전자조달 시스템에 등록하여 부정당업자 제재 사실을 모든 공공기관이 공유 4 규제개혁 시리즈 1
< 공공입찰 참가 자격 제한 처분 절차 > 제재 사유 발생 사실의 확인 제재사유 발생사실 인지 후 즉시 관계서류 수집, 사실관계 확인 및 제재 요건 검토 부정당업자 제재처분 예정 통보 해당업체에 우편 교부 또는 관보 등을 통하여 통보 의견 제출기간을 고려하여 사전통지 의견제출 서면, 구술 또는 정보통신망을 통하여 의견제출 계약심사 협의회 심사 조달청 본청은 각 국에서 계약심사협의회에 상정 지방청은 본청을 거쳐 계약심사협의회에 상정 부정당업자 제재 결정 제재처분 권한이 있는 자(중앙관서의 장) 부정당업자 제재처분 통보 우편 교부 도는 관보 등을 통하여 통보 처분에 대한 불복절차 고지 국가종합전자조달 시스템등록 제재대상자, 처분의 내용, 근거, 사유 등을 게재 (입찰집행 계약체결 전에 제재여부 확인) * 자료 : 조달청, 2008 조달연보 공공입찰 제도 개선방안 5
2. 운영 현황 1) 연평균 1,375건 공공입찰 참가 자격 제한 처분이 발생하고 있으며, 이 중 물품구매에 대한 재제가 44%로 가장 많이 발생 2007년 2010년.7월까지 시설공사에 대한 제재처분은 1,479건(30%), 물품구매는 2,142건(44%), 용역 기타는 1,303건(26%)를 차지 물품구매 계약에서 제재처분이 많이 나오는 것은 물품구매계약의 경우 계약목적물 이나 계약방법이 다양한데다 영세한 업체가 많고, 입찰참가자가 부분별한 저가투찰 을 하거나 관련규정 등을 제대로 숙지하지 않고 입찰에 참여하는 경향이 있기 때문 으로 분석(조달청, 2009 조달연보) < 제재기관별 제재처분 현황 > (단위 : 건) 구분 계 업종별 시설공사 물품구매 용역 기타 계 4,924 1,479 2,142 554 749 국가기관 2,173 368 1,389 171 245 지자체 1,450 628 281 272 269 교육기관 498 172 151 37 138 공기업 준정부기관 724 293 282 71 78 기타 공공기관 9 4 4 1 지방공기업 12 4 3 2 3 기타기관 58 32 1 15 * 자료 : 조달청(2007 2010.7월 현재) 2009년 제재처분은 1,553건으로 2008년 대비 22% 급증 2009년도에 제재처분이 급증한 것은 글로벌 경제위기 여파로 기업들의 계약 이행이 어려웠던 점도 있겠지만, 정부의 입찰 규모가 급증*한 것이 주로 영향을 미친 것으로 추정 * 입찰 규모(조달청 기준) : 2008년 52조 2009년 69조원으로 20% 가까이 급증 2010.7월까지 제재처분 건수는 898건을 기록, 2010년 말로 환산해 볼 때 약 1,539건의 제재가 이루어질 것으로 추정되어 2009년과 비슷한 수준을 기록할 것으로 예상 1) 이 부분 통계 중 일부는 강운산, 부정당업자제재제도 개선방안(건설산업연구원), 2010.11을 참조 6 규제개혁 시리즈 1
구분 계 < 연도별 제재처분 현황 > 업종별 시설공사 물품구매 용역 기타 계 4,924 1,479 2,142 554 749 2007 1,201 330 558 115 198 2008 1,272 361 556 165 190 2009 1,553 512 671 186 184 2010.7 898 276 357 88 177 * 자료 : 조달청(2007 2010.7월 현재) (단위 : 건) 제재 기간으로는 6 12개월 이하(53%)가 가장 많은 비중을 차지 6 12개월 이하가 2,610건(53%)으로 가장 많은 비중을 차지하고 있으며, 6월 이하의 제재 처분은 2,078건(42.2%), 1년 초과가 236건(4.8%)을 기록 < 제재 기간별 제재처분 현황 > (단위 : 건) 구분 계 1월 이하 1 3월 이하 3 6월 이하 6 12월 이하 13월 이상 계 4,924 290 457 1,331 2,610 236 2007 1,201 73 105 237 731 55 2008 1,272 53 102 290 751 76 2009 1,553 79 185 487 733 69 2010.7 898 85 65 317 395 36 * 자료 : 조달청(2007 2010.7월 현재) 제재 사유로는 계약불이행 등으로 인한 제재처분이 대다수(87.1%)를 차지 계약미체결, 계약불이행, 적격심사 포기( 계약불이행 등 )로 인한 제재처분이 1,124건으로 전체 재제건수의 87.1%를 차지(2005년 2009년 기준) - 이는 입찰자가 낙찰자 또는 적격심사 대상자로 된 후 계약체결을 포기하거나 계약을 체결한 후에 정상적으로 계약을 이행하지 못했음을 의미 계약불이행 등으로 인한 제재처분이 많은 이유는 계약상대자가 경영악화로 인해 계약을 이행할 수 없게 되거나, 사전 규격 검토 또는 입찰 금액을 제대로 산정하지 않고 입찰에 참여하는 경우가 많았기 때문으로 분석(조달청, 2009 조달연보) 공공입찰 제도 개선방안 7
< 제재 사유별 처분 현황 > (단위 : 건) 구분 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 계 비율(%) 계약미체결 42 39 30 46 33 190 14.7 계약불이행 147 130 147 188 223 835 64.7 적격심사포기 12 17 31 27 12 99 7.7 뇌물제공 4 3 7 2 4 20 1.6 담합입찰 2 6-3 33 44 3.4 허위서류제출 5 13 4-18 40 3.1 기타 사유 29 2 1 7 23 62 4.8 계 241 210 220 273 346 1,290 100.0 * 자료 : 조달청, 2009 조달연보 / 각 수치는 조달청 8 규제개혁 시리즈 1
Ⅲ 기업들의 규제 실태 및 인식 분석 < 조사 개요 > 조사목적 : 공공입찰 참가 자격 제한 제도 실태 및 인식조사 조사기간 : 2011.2.28(금) 2011.3.7(월) 조사방식 : 설문지 및 전화 조사 조사대상 : 국내 50대 종합건설사(한국표준산업분류표 기준) 응 답 률 : 82%(총41개사 응답) 1. 공공부문 의존도 매출액 대비 공공부문 수주 비중은 34%로 공공부문 의존도가 높음 응답기업의 연평균 매출액은 약 1조 7천억원, 연평균 공공계약 규모는 5천 8백억원으로 공공계약 매출 비중은 약 34% 수준 건설업은 공공계약 의존도가 높기 때문에 공공입찰 참가자격 제한처분은 기업에 심각한 경영 타격을 초래할 수 있음 < 매출액 중 공공부문 비중 > 공공부분 의존도는 중소건설사가 더 높기 때문에 제재 제도를 강화하면 중소 건설사에 더 많은 경영 부담을 초래할 것으로 분석 50대 건설사의 연간 건설공사 매출 규모는 88조원으로 전체 건설사의 매출 규모 124 조원의 71% 수준에 육박 * 자료 : Kisvalue 공공입찰 제도 개선방안 9
그러나 50대 건설사의 공공 매출 비중(34%)이 전체 건설사의 공공 매출 비중 (49.3%)*보다 훨씬 낮기 때문에 50대 미만 중소 건설사의 공공 매출 비중은 80% 이상이 될 것으로 추정 * 자료 : 대한건설협회, 월간건설경제동향 기업 규모에 따른 공공 매출 비중을 감안하여 볼 때, 공공입찰 참가자격 제한 제도를 강화하면 대형 건설사 보다 중소 건설사에 더 큰 경영 부담을 초래할 것으로 분석 2. 규제의 부담 수준 4개 중 3개 기업(73%)이 제재제도로 경영 애로를 겪은 적이 있다고 응답 제재제도로 인해 경영 애로를 겪은 적이 없다는 기업(27%)에 비해 경영 애로를 겪은 적이 있다는 기업이 대다수(73%)로 나타나 기업들이 제재제도에 많은 부담을 느끼는 것으로 분석 - 경영 애로는 실제 제재 처분을 받은 경우 뿐만 아니라 제재 여부가 문제되어 기업에 부담으로 작용한 경우를 포함 - 특히 응답기업 중 상당수(34%)가 LH공사 입찰참가 자격제한 처분 사건*에 연루, 현재에도 상당한 경영애로를 초래하고 있다고 응답 * 2010.10월 공정위는 LH공사가 발주한 8개 아파트건설 공사에서 총 35개 건설사들의 입찰담합 행위를 적발하고 총 423억원의 과징금을 부과, 이에 LH공사는 35개 건설사 의견접수 등 입찰참가 자격 제한 처분 절차에 돌입(머니 투데이 2011.3.8.) 애로 사례로 회사 이미지 저하, 불필요한 법적 대응 비용 증가, 국가 공공기관에 대한 협상력 저하 등이 지적 < 경영 애로 경험 유무 > 10 규제개혁 시리즈 1
8개 중 1개사(12%)는 제재 처분을 부과받은 경험이 있는 것으로 조사 본 설문대상은 상대적으로 내부 통제 시스템이 잘 갖추어진 대규모 기업들임에도 불구하고 최근 2년간 12%*의 기업들이 실제 제재처분을 받음 * 애로가 있다고 응답한 기업 중 17% - 제재 받은 이유로는 경영난으로 인한 계약불이행, 회사의 지시없는 직원의 부정행위로 인한 회사 처벌 등으로 조사 제재기업들은 평균 2.6개월 동안 입찰참가 자격제한 처분을 받았으며, 평균 1,000억원 정도의 피해(매출액 기준)가 발생한 것으로 나타남 3. 제도 개선 필요성 및 방향 응답기업의 압도적 다수(98%)가 제도 개선 필요성 제기 제도 개선이 필요하다는 의견이 98%, 현행유지가 바람직하다는 의견이 2%로 나타났으며, 처벌을 강화해야 한다는 의견은 없었음 - 실제 제재 처분으로 인한 애로를 경험하지 않는 기업들도 대부분 제도 존재만으로도 경영 부담이 되고 있으며, 개선이 필요하다고 응답 제도개선이 필요한 이유로 기업의 생사를 결정할 정도로 처벌수위가 과도, 개별기업의 사정을 고려하지 않고 자의적 적용이 가능하기 때문 등이 지적 - 또한 제재처분 대신 과징금을 부과할 수 있도록 하는 국가계약법 개정안 2) 은 요건이 엄격하고 계약금액의 30%까지 과징금으로 부과할 수 있어 실효성이 크지 않기 때문에 추가적 제도개선이 필요하다는 의견도 있었음 가장 우선적 해결 사항으로 절반 이상(55%)이 중복처벌 해소를 지적 우선적 제도 개선방향으로 중복처벌을 해소해야 한다는 의견이 55%로 가장 많았으며, 입찰참가 자격 제한 제도 폐지가 27%, 제재 처분 유예제도 도입이 13%, 과잉처벌 해소가 5%로 나타남 - 중복처벌 해소 : 공정거래법, 건설산업기본법 등 다른 법에서 처벌받은 경우에는 해당 법률로 처벌하고 입찰참가 자격제한 처분을 부과하지 아니함 - 제도 폐지 : 입찰참가 자격 제한 제도를 폐지하고, 대신 과징금, 과태료, 입찰보증금 상향 등으로 전환 2) 본 보고서 2p 참조. 공공입찰 제도 개선방안 11
- 유예제도 도입 : 경미한 위반 사업자 또는 성실 사업자에 대해 입찰참가 금지 처분의 집행을 보류(유예)하고, 일정기간 법위반 사실이 없는 경우에는 입찰참가 자격 제한 처분을 면제 - 과잉처벌 해소 : 자격 제한 처분시 처분 대상 품목 및 발주처를 한정 기타 제재 기간 중에는 낙찰받은 공사도 계약을 체결할 수 없기 때문에* 실제 제재 받은 기간보다 더 많은 피해가 발생한다. 따라서 국가계약법 법문에 맞게 제재기간 중 입찰참가 만 제한해야 한다 는 의견이 있었음 * 시행령 제76조 제10항 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 경쟁입찰에 있어 낙찰된 자가 계약체결 전에 입찰참가자격제한을 받은 경우에는 그 낙찰자와 계약을 체결하여서는 아니 된다. < 우선적 개선 과제 > 12 규제개혁 시리즈 1
Ⅳ 문제점 : 중복처벌, 과잉처벌, 획일적 규제, 위헌소지 제재 기업에 대한 중복처벌 입찰담합, 뇌물공여 등의 경우에는 하나의 위반행위로 인해 형벌, 행정제재 처분 등이 4 5개씩 중복적으로 부과 - 제재 사유 중 다른 법률과 연계된 부정하도급, 불공정 거래 등 6개는 논리필연적으로 중복 처벌 문제를 유발할 수 밖에 없음 < 입찰담합 기업에 대한 중복 처벌 제도 > 관련법령 제재기관 처벌 및 제재내용 효과 비 고 형법 (315조, 경매, 입찰의 방해) 형사법원 2년이하 징역 700만원이하 벌금 개인 처벌 건설산업기본법 (95조, 98조) 독점규제법 (19조) 국가계약법 시행령 (76조) 형사법원 5년이하 징역, 5천만원이하 벌금 개인처벌, 경제적 부담 공정위 매출액의 10/100미만 과징금 경제적 부담 당해발주처 입찰참가자격 제한 2년이하 PQ*심사 발주기관 신인도 감점(-2점) 공공 입찰 참여 불가 공공 입찰 참여 곤란 건설업체만 해당 전 발주처 * PQ(Pre-Qualification) 심사 제도 : 입찰전 시공능력, 경영상태, 대외신인도 등을 종합평가하여, 일정 기준 이상의 업체만 입찰에 참가할 수 있도록 하는 제도 < 뇌물공여 기업에 대한 중복적 처벌 제도 > 1년간 관련법령 제재기관 처벌 및 제재내용 효 과 비 고 형법 (133조, 뇌물공여죄) 건설산업기본법 (83조, 95조의 2) 국가계약법 시행령 (76조) 형사법원 등록관청 형사법원 당해발주처 5년이하 징역 또는 2천만원 미만 벌금 등록말소 또는 영업정지 1년이하 5년이하 징역, 5천만원이하 벌금 입찰참가자격 제한 (2년이하) PQ심사 발주기관 신인도 감점(-2점) 개인 처벌 공공+민간공사 참여 불가 공공 공사 참여 불가 공공공사 참여 곤란 건설업체 전 발주처 1년간 체계성없이 중복적으로 규제하다보니, 입찰담합 등의 경우에는 공정거래법상 과징금과 같은 주된 처벌보다, 입찰참가 자격제한과 같은 부수적인 처벌이 훨씬 더 위력적인 주객전도형* 처벌도 종종 발생 * 마치 물건값보다 수수료가 더 비싼 것과 유사 공공입찰 제도 개선방안 13
< 중복처벌로 인한 애로 사례 > A사는 한번도 공공입찰 참가 자격 제한 처분을 받아본 적이 없는 성실 사업자임 그러나 A사는 일부 직원의 잘못으로 법위반 사건이 발생, 최근 공정거래위원회로부터 수억원의 과징금을 부과 받았음 A가 과징금 처분을 그대로 인정하게 되면, 부수적 처벌에 불과한 국가계약법상 입찰참가 자격 제한 처분도 동시에 받게 됨 입찰참가 자격 제한 처분을 받게 되면 정부, 지자체 및 모든 공공기관이 발주하는 입찰에 참여할 수 없기 때문에 과징금보다 수백배나 많은 매출 손실이 발생하게 됨 이는 주된 처벌보다 부수적 처벌이 훨씬 강력한 주객전도형 처벌 제도 로 사실상 A사의 생존을 위협하고 있음 이처럼 동일한 위반행위를 이유로 두 번이상 처벌하는 것은 불복절차도 서로 다르기 때문에 기업에게 이중의 시간적 경제적 손실을 초래할 뿐만 아니라 오랜 기간 기업 경영의 예측 가능성을 저해 기업의 생존권을 위협하는 과잉 처벌 문제가 된 물품, 공사, 사업부문이 아무리 미미하다 할지라도 全 사업영역에 있어서 입찰 제한을 받게되고, 다른 사업영역에서 아무리 성실하게 수행했다 할지라도 모든 공공기관에 대한 입찰 참여가 원천적으로 금지되는 구조 이는 건설업 등과 같이 공공계약을 주로 수행하는 업종에서는 사실상 사형선고 와 같은 위력을 발휘하기 때문에 위반행위(책임)에 비해 과도한 처벌 문제를 유발 < 제재 처분과 기업 운명과의 관계 > 2006년 2009년 공공입찰 참가 자격 제한 처분을 받은 종합건설업체 80개사 중 70%에 달하는 56개사가 건설업 계에서 퇴출(폐업) 나머지 24개사 중 상당수도 워크아웃, 신용등급 급락 등의 상황에 있어 사실상 폐업의 위기에 처해 있음 < 종합건설업체 제재 및 퇴출 현황( 06 09) > 연도 2006 2007 2008 2009 합계 제재 업체(개) 12 16 33 19 80 퇴출 업체(개) 10 11 27 8 56 퇴출 비율(%) 83 69 82 42 70 * 자료 : 대한건설협회 14 규제개혁 시리즈 1
특히 수많은 협력업체를 보유한 중대형업체를 제재하는 경우, 경제적 충격이 동시 다발적으로 발생하여 국가 경제에도 부담으로 작용 - 해당 업체 뿐만 아니라, 하도급, 자재, 장비업체 등 협력업체와 연관산업, 근로자 등에게도 일자리 상실 등의 피해를 미치기 때문에 처벌효과에 비해 과도하게 선의의 피해자가 발생 참고로 대형마트에서 식품위생법을 위반시 전지점이 아닌 당해 영업점만 영업정지 처분(식품위생법 제75조) 또한 우리 건설업체들의 해외건설 수주경쟁시 신인도 하락 요소로 작용 - 국내에서 입찰참가자격 제한 등 영업활동이 제한되는 행정처분을 받을 경우, 외국업체들이 악의적 수주방해 도구로 활용함에 따라, 해당 업체의 신인도 하락으로 해외건설공사 수주에 타격을 입게 됨 국내 건설업체의 '10년도 해외공사 수주실적(자료: 대한건설협회) : 716억 달러 제재처분을 획일적으로 적용하여 기업들의 경영난을 가중 국가계약법 시행령 제76조에서 규정하는 21개 제재 사유에 해당되는 사업자는 사유의 경중에 관계없이 획일적으로 제재 처분 부과 -21개 사유 중에는 안전사고 발생, 부정 하도급과 같이 다른 법에서 규율하고 있는 사항, 실시설계서 미제출과 같이 단순한 절차적 문제를 담고 있는 사항 등이 포함 - 위반사유에 해당하면 국가계약법 시행규칙 별표2에 따라 획일적으로 공공입찰 참여 금지 기간이 결정(담합 참여자는 6개월, 감독 방해자는 3개월 등) 획일적으로 규제가 적용되다보니 공사를 수주받은 기업들은 발주처로부터 부당한 요구(공사 내용 변경 등)를 받아도 처벌이 두려워 제대로 이의제기나 협의하지 못하는 상황이 발생 * A사는 발주처가 추가 공사를 요구는 바람에 수주받은 공사를 계속하면 손해를 볼 수 있는 상황이 발생 A사는 공사 포기마저 검토해야 하나, 부정당업자 제재로 인한 피해가 훨씬 더 크기 때문에 제대로 대응하지 못하고 공사를 진행 특히 경영난이 발생한 기업은 공공계약 신규 수주 등을 받을 수 있어야 위기를 극복할 수 있으나, 오히려 계약불이행 등 모호한 기준으로 제재처분을 부과하기 때문에 기업 재기에 방해요인으로 작용하는 경우도 발생 공공입찰 제도 개선방안 15
< 획일적 규제로 인한 애로사례1 > A사는 최근 글로벌 경제위기 여파로 경영이 악화, 사업현장에 대한 가압류 등이 들어오면서 발주처 사업 진행에 차질 발생 결국 발주처는 A사를 공사현장으로 부터 퇴출함과 동시에 정당한 이유없이 계약 불이행 을 이유로 수개월간 공공 입찰 참가 자격 제한 처분이 부과되었으며, 얼마 뒤 A사는 법정관리(회생절차) 절차를 개시 최근에는 10년 前 에 A사가 D사를 위해 시공보증했던 공사에 하자가 발생하면서 발주처로부터 구상청구를 받았는데, 법정관리 중인 A사가 전부 변제하기가 어려워 다시 제재처분을 받을 위기에 처함 상기 사례에서 L공기업 사업현장에 차질을 빚은 것은 부득이한 사유 로 해석할 수 있음에도 불구하고 정당한 이유 없는 계약 불이행 으로 해석하는 것은 법령의 자의적 해석, 융통성 없는 법적용일 수 있음 또한 단순 시공보증 한 사안임에도 불구하고, 10년이 지나서야 하자보증 책임까지 확대적용하여 법정관리 중인 A사에 부담을 주는 것은 회사의 회생을 더욱더 어렵게 만드는 요인이 됨 < 획일적 규제로 인한 애로사례2 > A사는 조달청장이 통신케이블 공사 입찰공고를 하자, 총 공사비를 70억 정도로 추산, 총 공사비의 90%를 약간 상회하는 64억원에 입찰하기로 하고 7억원을 입찰보증금으로 납부 A사의 대리인인 B는 입찰 당일 현장에서 입찰서를 써 내면서 입찰금액란에 64억원을 기재한다는 것이 6억4천만으 로 잘못 기재하여 투찰하였고, 계약담당공무원은 A사를 낙찰자로 선언 이에 A사는 잘못 기재한 것임을 선언하고 입찰취소를 요청하였으나, 해당 공무원은 계약 미체결을 이유로 A사에게 6개월 입찰참가자격 제한 처분을 부과 (상기 사례는 결국 2년여간의 소송 끝에 A사가 승소, 81누366) - 건설경제신문, 2011.1.14 과잉금지 원칙, 이중처벌 금지 원칙, 포괄위임 금지원칙 위반 등 법리적으로도 위헌 소지 문제를 유발 현행 제도는 획일적으로 모든 공공입찰 참여를 금지하고 있기 때문에 헌법상 과잉금지의 원칙(제37조 제2항)에 위배 소지 - 모든 국민과 기업은 헌법 제15조에 의해 영업활동의 자유가 있기 때문에 이러한 기본권을 제한하기 위해서는 헌법상 과잉금지 원칙을 준수해야 함 - 따라서 공공입찰 참여 금지와 같이 영업활동 자체를 제한하는 처벌은 개별 사정을 고려하여 위법성의 정도(책임)에 맞게 이루어져야 하며, 처벌 수단도 필요 최소한 의 범위에서 부과 되어야 함* * 권영성, 헌법학 원론(2008) 16 규제개혁 시리즈 1
- 그러나 현행 제도는 개별 사정에 대한 고려없이 해당 사업 전체, 모든 공공영역에의 참여를 금지시킴으로써 오히려 피해 극대화를 초래하고 있으므로, 과잉금지의 원칙 중 피해 최소성 원칙 을 정면으로 위배 소지 일부 제재 사유는 공정거래법, 건산법, 산업안전보건법과 중복되기 때문에 헌법상 이중처벌 금지의 원칙* 에도 위반 3) 소지 * 대한민국 헌법 제13조 제1항 모든 국민은 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다. 동일한 행위를 대상으로 하여 형벌을 부과하면서 아울러 행정질서벌로서의 과태료까지 부과한다면 그것은 이중처 벌금지의 기본정신에 배치되어 국가 입법권의 남용으로 인정될 여지가 있음을 부정할 수 없음(헌재 1994. 6. 30. 92헌바38) 동일한 행위에 대하여 벌금, 과징금, 이행강제금을 부과하여 대상자가 거듭처벌되는 것과 같은 효과를 낳는다면 그러한 중복적인 제재가 과잉에 해당하는지 여부의 문제로 다루어야 할 것(헌재 2001. 5. 31. 99헌가18) 입찰참가 자격제한 처분의 근거가 되는 국가계약법 제27조는 제재사유를 한정하지 않고 포괄적, 모호하게 규정*하고 있기 때문에 헌법상 포괄위임 금지 원칙에도 위배 소지 * 제재 사유 : 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것 이 부적합하다고 인정되는 자 입찰참가자격 제한기간은 제한사유 못지않게 자격제한의 핵심적 본질적 요소라고 할 것임에도 이 사건 법률조항은 그 상한을 전혀 규정하지 않음으로써 국민들의 예측 가능성을 저해하는 동시에 국가기관의 자의적인 집행을 가능하게 하므로 이 사건 법률조항은 포괄위임금지원칙에 위반(헌재 2005.06.30, 2005헌가1) 상기 사건은 제한기간 만이 문제되었으나, 제한사유 에도 동일한 법리 적용이 가능할 것으로 판단 3) 제16차 국가경쟁력강화위원회(2009.8.26), 중복제재 정비 및 과태료 과징금 제도개선방안 ; 법제처, 중복규제의 현황과 개선 방안 연구(2008.12) ; 곽관훈, 기업제재수단의 합리화 방안 연구(2008) ; 강운산, 부정당업자제재제도 개선방안(2010) ; 조홍석, 국가계약법제의 헌법상 문제점(2001) ; 이동수, 국가계약법제에 관한 행정법상 문제점(2001); 이건종, 행정형법상 제재수단에 관한 연구(형사정책연구원, 1995) 등 공공입찰 제도 개선방안 17
Ⅴ 주요국 입법례 : 영국, 프랑스, 독일, 미국, 캐나다 영국 : 발주기관에 한하여 입찰참가를 금지하며, 유예제도도 운영 대상 : EU 공공조달지침(Directive 2004/18/EC) 제45조(후보자 또는 입찰자의 인적상황)에 근거한 것으로 필요적 제재 사유와 임의적 제재 사유를 구분하여 규정 <영국의 입찰참가자격 제한 사유> 절대적 배제 사유(제45조 1항) 임의적 배제가능 사유(제45조 2항) 범죄조직 참여, 부패, 사기, 돈세탁으로 최종 유죄판 결을 받은 경우 법률상 파산, 폐업 또는 이와 유사한 경우 영업상 유죄 행위 또는 중대한 영업상의 위법행위를 한 경우 사회보장세 지불 의무 또는 조세납부의무 불이행 허위의 진술 또는 정보를 제공한 경우 등 특징 : 징벌적 행정처분 성격의 우리나라와 달리 계약 이행 능력 확보와 최소한의 기업 윤리성 확보를 요구하고 있음 효력 : 당해 발주기관에 한하여 입찰참가가 금지되며, 다른 발주기관의 입찰참가는 가능하며, 절대적 배제 사유가 있는 경우에도 공공의 이익을 위해 필요한 경우에는 입찰참가를 허용(유예)하는 등 탄력적으로 운용* * EU 공공조달지침 제45조 제1항, 영국 공공계약규정 제23조 제2항 기타 : 제재기간, 이의제기 절차 등은 명문화된 규정이 없고, 발주자의 개별 판단에 의해 처리 프랑스 : 법원판결로 부과되며 뇌물, 담합, 위조 등으로 재제사유가 제한 대상 : 영국과 마찬가지로 EU 공공조달지침을 기초로 하고 있으나, 국내 형법 에 별도 규정을 마련하여 뇌물, 담합, 문서위조 등 공공 계약 질서 위반 행위를 대상 특징 : 우리나라와 달리 법원의 판결에 따라 형벌(부가형)로 선고 효력 : 모든 발주기관에 대해 공공입찰 참여 배제하고 있으나, 행정처분이 아닌 형벌로 취급하고 있기 때문에 제재 자체가 엄격하게 이루어 짐 18 규제개혁 시리즈 1
독일 : 제재 사유가 우리나라보다 적으며, 위헌 논란이 있음 대상 : EU 공공조달지침 뿐만 아니라, 경쟁제한방지법, 불법취업방지법에 의해서도 제재 처분이 내려질 수 있으나, 제재 사유는 우리나라보다 적음 - 파산 또는 이와 유사한 법률상 절차가 개시되거나 그 개시가 신청된 기업 - 청산절차가 진행 중인 기업 - 계약자의 신뢰성이 의심되는 중대한 과오를 범하였음이 명백한 기업 - 조세 또는 기타 공과금 및 법정 사회보장보험료를 체납한 기업 - 발주절차에서 전문성, 시공능력 및 신용 등을 고의로 허위 진술한 기업 - 직업공제조합(산재보험당당기관)에 미신고된 기업 효력 : 우리나라와 유사하게 일정 기간 동안 공공입찰 참가자격 제한을 다른 발주기관 (지방정부, 공기업 등 포함)으로 확대, 적용할 수 있으나, 헌법상 평등원칙, 비례원칙, 부당결부금지 원칙 등에 위배되어 위헌이라는 주장이 제기 4) 미국 : 예외적으로 특정 부서, 조직, 물품 등으로 한정하여 처분 가능 대상 : 연방정부의 입찰참가자격 제한 제재 5) 는 연방조달규정(Federal Acquisition Regulation(FAR) Subpart 9.4)에 근거한 것으로, 다음의 사유로 유죄선고 및 민사판결이 내려진 경우에 내려짐 - 공공계약(하수급 계약 포함)의 수주 및 이행 관련 사기 또는 범죄행위 - 연방 또는 주정부의 반독점법(anti-trust statues)을 위반하는 입찰제안서를 제출, 작성하는 경우 - 횡령, 절도, 위조, 수뢰, 문서 변조나 훼손, 허위 진술, 탈세, 장물 취득 행위 - 미국 원산지 표기법 위반 - 계약자(하수급자 포함)의 책임성에 중대하고 직접적인 영향을 미치는 건전성 정직성의 결여 행위 특징 : 계약 이행 능력 확보, 정부 이익 보호 목적 효력 : 연방의 모든 행정기관에 적용되나, 예외적으로 특정 부서, 조직, 물품 등으로 한정하여 처분을 내릴 수 있으며, 제재 처분을 받은 자라도 부득이한 경우에는 제재 기관 입찰에 참여(유예)할 수 있는 등 재량의 여지가 많음 4) Mestmäcker Bremer, Gabriele Quardt, Christoph Benedict, Müller Werde 등에 의해 2000년 이후 제기(박정훈, 부정당업자의 입찰참가자격 제한의 법적 제문제(2005, 서울대) 참조). 5) 미국의 각주 및 지방정부는 연방정부와는 달리 자체 법령에 근거하여 독자적인 부정당업자 제재 제도를 운영하고 있으나 그 내용은 유사함. 공공입찰 제도 개선방안 19
캐나다 : 사안에 따라 탄력적 적용이 가능(다양한 제재 수단 선택)하며, 예외적으로 특정 사무소 등에 대해서만 제재 처분 가능 대상 : 형법에 의해 유죄판결 6) 을 받은 경우, 계약이행 실적이 불량한 경우 7), 공공조달지침 등의 해당하는 경우 8) 등 특징 : 입찰참가 자격 제한, 계약 보증금 부과와 같은 조건부과 등 다양한 제재 수단을 활용할 수 있기 때문에 사안에 따라 탄력적 운용 가능 효력 : 원칙적으로 모든 발주 기관에 대해 적용하나, 예외적으로 특정 지역사무소, 생산 라인에 대해서만 입찰참가 자격을 제한할 수 있으며, 제재처분을 받았더라도 공공 입찰에 참여할 수 있는 경우가 있음 < 주요국 공공입찰 참가자격 제한 제도 비교 > 구분 영국 프랑스 독일 미국 캐나다 한국 제재 사유 좁음 매우 좁음 좁음 좁음 좁음 넓음 제재 기관 발주기관 법원 발주기관 발주기관 발주기관 발주기관 제재 범위 제재 대상자의 입찰 허용 (유예제도) 해당 발주기관 전체 발주기관 전체 발주기관 (위헌 의견 존재) 예외적으로 특정 물품, 부서으로 제한 가능 예외적으로 특정 물품 등으로 제한 가능 전체 발주기관 o x -(불명확) o o x 6) 캐나다 형법 제121조(정부에 대한 사기 및 선거기금에 등록한 조달계약자), 제124조(판매 및 구매사무실), 제418조(정부에 대한 하자있는 물품의 판매)에 의하여 유죄판결을 받은 입찰참가자, 입찰자의 고용인, 하위계약자 등 7) 조달계약자 성과관리 정책(Vendor Performance Policy)에 따른 성과관리 조치에 의하여 입찰참여가 금지된 입찰자, 하위 계약자 및 입찰자의 고용인이 성과관리 개선조치 대상이 되어, 입찰참여가 금지된 경우, 현행 또는 과거의 정부 계약과 관련 파산한 경우, 입찰참여자, 하위계약자 및 입찰자의 고용인이 사기, 뇌물공여, 사기성 오해, 차별금지 법률에 반하는 행위를 한 증거가 있는 경우 8) default, 납기지연, 하자보증서비스 미흡, 계약에 정한 사양대로 이행하지 않는 경우, 고의적 사기이든 아니든 허가받지 않고서 한 대체, 수행하지도 않은 서비스에 대해서 대금청구, 부풀린 대금청구의 경우 등임. 20 규제개혁 시리즈 1
Ⅵ 개선방안 중복 처벌 해소 부정하도급, 불공정거래행위, 안전사고 발생, 입찰담합 등은 이미 다른 법률에서 처벌하고 있기 때문에, 추가로 공공입찰 참가를 금지하는 것은 제재 효과가 낮을 뿐만 아니라 제재로 인해 기업의 생존권만 박탈하는 부작용 초래 특히 헌법상 이중처벌 금지 원칙 위배 등 위헌소지 마저 있는 만큼 부정하도급, 불공정 거래행위 등의 공공입찰 참가 자격 제한 사유는 다른 법률에 따른 처벌로 일원화하는 것이 바람직 - 예를 들어 입찰담합자는 제재처분을 하지않더라도 형법, 건산법, 공정거래법 등에 의해 징역, 벌금 등 형사처벌은 물론 과징금, 계약관계에 의한 계약 취소, PQ 심사 과정에서 공공계약 참여 제한, 보증금 상향 등의 불이익을 부과받기 때문에 충분한 제재 효과 발생 품목 및 발주처 한정 부정당업자로 지정되면 공공 계약 전체가 마비되기 때문에 공공계약을 주로 수행하는 사업자에게는 사형선고 와 같은 효력이 발생 - 이에 비해 공공 계약을 거의 수행하지 않는 사업자는 입찰 참가 자격 제한 처분으로 인한 처벌 효과가 거의 없어 양자간 제재의 형평성 문제 발생 더욱이 여러 사업부분을 하나의 법인 형태로 운영하는 사업자는 사소한 사업부분에서만 문제가 생겨도 법인 사업 전체가 타격(법위반 Risk 과도) - 이에 비해 여러 사업부분을 별개 법인 형태(계열사)로 분할하여 운영하는 사업자는 해당 사업부분만 타격 문제된 당해 사업영역에 한정하고, 입찰에 참여할 수 없는 발주처의 범위도 한정하여 위반행위에 상응하는 제재(책임주의 원칙)가 이루어지도록 함 계약 이행과 직결된 사유로 한정 현행법상 21개 제재 사유는 크게 1 뇌물제공 등과 같은 범죄행위, 2 조달절차의 이행을 위한 절차적인 문제로 계약 이행과 직결되지 않은 것, 3 계약 이행을 담보하기 위한 것 으로 구분 가능 9) 공공입찰 제도 개선방안 21
이 중 1 범죄행위는 이미 다른 법률에서 처벌하고 있으므로, 해당 법률로 처벌을 일원화하고, 2 절차적 문제는 과징금 과태료만 부과해도 충분히 실효성을 담보할 수 있음 따라서 입찰참가 자격 제한 처분은 3 공공계약의 원활한 이행을 담보하기 위한 사유를 중심으로 부과하는 것이 제도의 실효성을 저해하지 않으면서도 기업의 부담을 최소화할 수 있는 가장 합리적인 방안임 성실 사업자에 대한 유예 제도 도입 성실 사업자라도 단 한번의 임직원 관리 부주의 등의 위반행위가 있으면, 입찰 참가 자격 제한으로 인해 기업 경영에 심각한 타격을 입을 수 있음 - 공공 계약질서 보호라는 공익적 측면을 감안하더라도 성실 사업자가 경영난을 겪게 된 다면 국가경제적으로도 바람직하지 않음 입찰참가 자격 제한 처분을 받은 사실이 없는 성실사업자에게는 일정한 경우 제재처분의 집행을 유예하여 제도 운영의 유연성을 확보할 필요 - 유예기간 중 새로운 제재 처분이 확정되는 경우에는 당초 유예되었던 공공입찰 참가자격 제한 처분을 집행 9) 강운산, 부정당업자 제재제도 개선방안(건설산업연구원), 2010.11 22 규제개혁 시리즈 1
< 국가계약법 개정(안) > 현 행 현 행 제27조(부정당업자의 입찰참가자격 제한) 1각 중앙 관서의 장은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여서는 2년 이내의 범위에서 대통령령이 정하는 바에 따라 입찰참가자격을 제한하여야 하며, 이를 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서 의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 해당자의 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. 제27조(부정당업자의 입찰참가자격 제한) 1 ----------------------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------------------------- ------------------대하여서는 그러한 염려가 있거나 부적합 한 물품, 공사 또는 용역 등을 지정하여 2년------------------ 한다. 다만, 건설산업기본법, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 등 다른 법률에 이에 대한 영업정지, 과징금 등 제재규정이 있거나 벌금 등 벌칙규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 2 삭제( 97.12.3) 2 각 중앙관서의 장은 제1항 규정에 의하여 입찰참가 자격을 제한한 경우 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 하며, 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령 령이 정하는 바에 의하여 해당자의 입찰참가자격을 제한 하여야 한다. < 신설 > 제27조의2(부정당업자 입찰참가 자격제한 처분 집행 유예) 1 각 중앙관서의 장은 제27조에 따른 입찰참가 자격 제한 처분일로부터 2년내 같은 처분을 받은 적이 없는 자에 대해서는 제27조에도 불구하고 대통령령이 정하는 바에 따라 입찰참가 자격 제한 처분의 집행을 유예할 수 있다. 2 유예기간은 1월 이상 3년 이내로 한다. 3 제2항의 유예기간 중에 제27조에 의한 입찰참가 자격 제한 처분이 확정된 때에는 제1항의 집행 유예 처분은 효력을 잃는다. 4 제27조에 의한 입찰참가 자격제한 처분에 대해 이의 제기, 가처분, 소송 등이 제기되어 처분이 추후에 유효한 것으로 확정된 경우에는, 제3항의 처분이 확정된 때 를 판단함에 있어 각 중앙 행정관서의 장이 제27조에 의해 처분을 내린 날을 기준으로 한다. 공공입찰 제도 개선방안 23
< 시행령( 76) 개선방안 - 제재 사유 정비 > 구분 해당 조항 개선방안 다른 법률과 중복(폐지) 계약 이행능력과 무관한 절차적 문제 (개선) 계약 이행능력과 관련된 문제 (유지) 제2호 : 부정하도급 제3호 : 공정거래법 등 위반 제3호의2 : 수위탁 거래 위반 제5호 : 안전사고 제7호 : 입찰담합 제10호 : 뇌물수수 제9호 : 고의무효입찰 제11호 : 입찰불참가 제12호 : 입찰참가, 계약이행 방해 제14호 : 계약이행능력 심사서류 미제출 제14호의2 : 입찰금액 심사서류 미제출 제15호 : 실시설계서 미제출 제16호 : 부적절한 감리원 교체 제17호 : 사기등 부정행위자 제18호 : 정보 무단 누출자 제1호 : 계약 부실, 조잡, 부당, 부정 이행 제4호 : 원가계산 금액 부적정 산정 제4호의2 : 사업타당성 조사 부실 이행 제6호 : 계약의 불체결, 불이행 제8호 : 입찰 계약 서류 위 변조 제13호 : 감독 검사 방해 건산법 등으로 처벌 공정거래법 등으로 처벌 상생협력법으로 처벌 산업안전법으로 처벌 공정거래법으로 처벌 형법, 건산법 등으로 처벌 과징금, 과태료로 전환 입찰참가 자격제한 유지 < 시행령( 77) 신설방안 - 유예제도 도입안 > 구분 내용 비고 성실사업자 판단 기준 유예기간 유예대상 유예처분의 실효 2년 내 부정당업자 제재 사실이 없는 자 범위 : 1월 3년 기준 : 제재기간의 2배내에서 결정하되, 3년을 초과할 수 없음 필수적 유예 : 성실사업자 중 제재기간이 1년 이내인 경미한 위반 사업자 임의적 유예 : 성실사업자 중 제재기간이 1년 초과인 중한 위반 사업자 유예기간 중 부정당업자 제재 처분을 받은 자 소송, 가처분 제도 등으로 인해 제재 처분이 추후에 확정되는 경우 원처분 부과일을 기준으로 판단 2년 : 부정당업자 제재 기간 중 최장기 기준 형법 62 : 3년 이하 징역에 대해 5년 범위내에서 집행 유예 허용 유예제도 악용을 방지하기 위함 24 규제개혁 시리즈 1