통권 174호 정 책 연 2012 가을호 政 策 硏 究 구 2 0 12 가 을 호 通 卷 174 號 1978.10.11 創 刊 ISSN 1266-1866 국가안보전략연구소 국 가 안 보 전 략 연 구 소 국가안보전략연구소
政 策 硏 究 통권174호 2012 가을 국가안보전략연구소
정 책 연 구 통권 174호 2012년 가을 편집위원:공재식(대구대), 정상호(튀니지국립대), 김치용(KISTEP) 박창렬(전략연), 이상호(대전대), 전완주(전략연) 정욱영(관동대), 조윤영(중앙대), 채재병(전략연) 발행처:사단법인 국가안보전략연구소 발행인:유성옥 주 소:서울시 강남구 도곡동 467-23 인스토피아 B/D 13-18층 전 화:(02)572-7090, FAX:(02)572-3303 E-mail:policy@inss.re.kr 인쇄일:2012년 9월 15일 발행일:2012년 9월 30일 본지에 실린 내용은 집필자 개인의 견해이며 본 연구소의 공식입장이 아닙니다.
2012 / 가을호 정 책 연 구 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 1 김태완 김문길(한국보건사회연구원) 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조 화와 재정동원 전략 29 양재진(연세대학교) 남미지역 수산부문 협력사업 활성화를 위한 정책 제언 59 마창모 홍현표(한국해양수산개발원) 세계 철강산업 구조변화와 향후 전망 85 김정훈 공문기(포스코경영연구소) 대북 군사전략의 발전 방향:적극적 억제전략을 중심으로 115 전제국(국방대학교) 천안함 및 연평도 포격 사태 이후 한국 해군력 건설 방향 151 이상호(대전대학교) 군 상부지휘구조 개편안( 11-12)의 위험식별 분석과 검증결과: 작전효율성을 중심으로 연구한 결과에 기초하여 187 박성범 조용만(서경대학교)
필진소개(가나다순) 공문기 포스코경영연구소 수석연구위원. KAIST에서 경영공학 박사학위를 받았으며, 주요 저서 로는 글로벌 철강산업의 도전과 기회 (공저), 논문으로는 세계 철강경기 사이클의 특징 과 전망 (공저), 소비자의 준거가격 형성에 대한 비교 연구:스캐너 패널 데이터를 이용 한 실증 분석 (공저), 철강산업 집중화에 따른 시장지배력과 비용효율성 효과 분석 (공저) 등이 있음. 김문길 성균관대학교에서 경제학과 박사과정을 수료하였고, 한국보건사회연구원에서 부연구위원 으로 재직하고 있음. 주요 연구분야로는 빈곤과 불평등, 인구고령화 등임. 주요 저서로는 2011년 빈곤통계연보(2011), 소득불평등의 양상과 대응전략(2012) 등이 있고, 현 재 인구구조변화가 불평등에 미치는 영향에 대한 연구(2012) 를 수행함. 김정훈 포스코경영연구소 수석연구위원. 캐나다 오타와대학에서 경제학 박사학위를 받았으며, 주 요 논문으로는 Demand-led growth and long-run convergence in a twosector model, A Two-sector model with target-return pricing in a stock-flow consistent framework, A simple North-South model in a stock-flow consistent framework 등이 있음. 김태완 한양대학교에서 경제학 박사학위를 취득하였고, 한국보건사회연구원에서 연구위원으로 재 직하고 있음. 주요 연구분야는 빈곤과 불평등, 농어촌 복지, 문화예술인 복지 등임. 주요 저서로는 기초생활보장제도 재정평가 및 재정추계 기본모형 개발연구(2011), 기초보장 제도 생계보장 평가와 정책방향(2011) 등이 있고, 현재 2013년도 최저생계비 계측조 사 연구 의 연구책임을 맡고 있음. 마창모 한국해양수산개발원 전문연구원. 서울대학교에서 농경제학 박사수료하였으며, 주요 논문
으로는 우리나라의 수산분야 ODA 사업 추진방안, 우리나라 수산업의 글로벌화 수준 평가 등이 있으며, 주요 저서로는 해외수산자원 확보를 위한 PNA 8개국과의 수산협력 방안 (공저), 글로벌 해양전략 수립 연구 (공저) 등이 있음. 박성범 서경대학교 군사학과 교수 겸 군사학연구소장으로 재직하고 있다. 동국대학원을 졸업하고 美 Philadelphia Mission & Theological Institute 대학원에서 교육학박사학위를 취득함. 주요저서로는 민족통일의 논리와 북한체제의 실체 (2007), 군사학개론 (2008), 군사학이론 (2009) 등이 있다. 주요논문으로는 민군갈등 원인과 해결방안에 관한 연 구 (2009), 고조선시대 군사제도에 관한 고찰 (2010), 다문화 가정의 신앙정착을 위한 교회교육의 접근방법 고찰 (2010), 한반도 미래 안보상황에 부합된 다국적 공조체제 고 찰 (2011)등이 있음. 양재진 미국 Rutgers 대학에서 정치학박사 학위를 취득하고, 현재 연세대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 사회정책, 관료제이론, 복지국가론이다. 주요 논문으로 서는 Parochial Welfare Politics and the Small Welfare State in South Korea, Comparative Politics (forthcoming), 복지와 재정건전성의 관계분석: OECD 국가들의 사회투자형 복지지출을 중심으로 한국행정학보(2012) 등이 있음. 이상호 대전대학교 군사학과 교수, 영국 런던 킹스칼리지(King s College London) 에서 전 략학박사 학위를 받았으며, 주요논문으로 나토에서의 핵과 재래식 억제전략의 발전, 국 방개혁 2020: 군사전략 측면에서의 평가, 현대 정보 사이버전의 효용성과 향후과제, 군사전략 차원에서 정보 사이버전의 효용성, 한국의 대북 전쟁억제력 강화방안 연구 등이 있음. 조용만 육군사관학교 정치학 군전임교수 겸 서경대학교 초빙교수로 재직하고 있다. 고려대학교 정 책대학원을 졸업하고 경기대학교 정치전문대학원에서 국제정치학 박사학위를 취득함. 주 요저서는 문명전환과 군사분야혁신 (서울: 진솔, 2008)이 있으며, 최근논문으로는 유엔 PKO활동 분석과 한국 PKO의 전략적 실용화 방향 ( 국제정치논총, 2010), 다국적 실 험 발전방안연구 (전략문제연구소, 2010), 합동실험조직 발전방안연구 ( 전략연구, 2011), 포괄적 안보위협대비 다국적 연습 및 실험의 활용성 제고 ( 국가전략, 2012)등 이 있음
전제국 국방대학교 초빙교수. 고려대학교 정치외교학과를 졸업하고 국방부 군비통제관실, 국제정 책관실, 국방정책실 등에서 근무하였다. 미국 오하이오 주립대(OSU)에서 정치학 박사학 위를 받았으며, 주요 저서로는 소프트파워 강국을 지향한 글로벌 평화활동 (2011), 지 식정보화 시대의 전략환경과 국방비 (2005), 싱가포르:도시국가에서 글로벌 국가로 (2002) 등이 있으며, 국가전략, 국방연구, 외교안보연구, Pacific Affairs, Third World Quarterly, World Affairs 등 학술지에 다수의 논문이 게재됨. 홍현표 한국해양수산개발원 연구위원, 성균관대학교에서 경제학 박사학위를 받았으며, 주요 논문 으로는 우리나라 수산업의 글로벌화 수준 평가, 한ㆍ중ㆍ일 수산업의 산업경쟁력 분석 등이 있으며, 주요 저서로는 통일의 경제학 (공저), 한국 수산업의 글로벌화를 위한 전 략모형의 개발 (공저) 등이 있음.
최근 발간자료 안내 2008 봄 호 1 국가의 변환과 정책 메커니즘 - 네트워크국가와 메타거버넌스를 통한 이해 민병원 2 정보생산을 넘어 정보소비사회로의 변화연구 우 정 3 건강보험의 성과와 한계, 개혁방향 - 경쟁강화에 대한 비판적 고찰 이용재 4 북한의 국가도메인(.kr) 승인과 인터넷 정책변화-배경과 전망 고경민 5 북한 주민생활의 사상교양 - 사상교양 김일성 혁명사상 연구실 을 중심으로 김종수 여름호 1 한국 반미주의의 원인과 대응 심양섭 2 통일이후 구동독 인문사회과학의 청산과정과 시사점 한승완 3 국가산업기술과 특허공개에 관한 연구 정병일 4 제한적 본인확인제에 따른 인터넷 게시판 댓글의 법적 문제 윤해성 5 국회위원 선거제도 개혁방안:절충식비례제를 제안하며 김종갑 가을호 1 이명박 정부의 재정개혁 과제 인태환 2 김정일 이후 북한의 후계체제 성격과 대외정책 방향 전망 백승주 3 북한 헌법상의 社 會 主 義 法 務 生 活 연구 최창동 4 북한 전시동원공장들의 전시군수생산 자립화 과정 김병욱 김영희 5 적정 통일비용 산정에 관한 소고( 小 考 ) 양용석 6 동북아 문화공동체 형성의 과제와 전망 이재호 겨울호 1 주한미군의 전략적 유연성과 우리의 정책추진 방향 윤정원 한석표 2 Post-2012를 향한 기후변화 협상동향과 전망 신은성 3 북한의 후계구도 및 권력구조 전망: 안정적 승계 를 중심으로 김갑식 4 남북교역에 대한 북한의 전략과 과제 홍성국 5 다문화 시대 새터민의 이주민과의 노동생활 비교인식: 사회통합 정책의 이념과 방향 수립을 위하여 박영자
2009 봄 호 1 재외동포 참정권의 국내정치 상의 영향분석:이탈리아 사례를 중심으로 김종법 2 해조류를 이용한 바이오에너지 산업의 현황과 정책 방향 홍현표 마창모 3 남북정보통신교류 활성화 및 법제도 개선방안 제성호 4 북한이탈주민(새터민) 사회적응 현황과 정착화 방안 이지경 여름호 1 21세기 정보기관의 새로운 역할과 과제 조성권 2 EU의 환경규제장벽과 우리 수출기업의 대응방안: REACH제도를 중심으로 김영선 김시은 윤창노 3 최근 과학기술인재 유출입 동향과 정책방향 전완주 4 국민의 전쟁참여 의지에 대한 국가별 영향요인 분석 서운석 5 대북 인도적 지원사업의 민관협력체계 개선방안:정책네트워크 분석을 통한 정부와 민간단체 관계를 중심으로 강동완 양현모 가을호 1 글로벌 경제위기 이후 복지정책의 과제와 대안 김용하 2 경제위기 극복을 위한 동아시아 역내 협력방안 박재욱 3 MICE산업의 도전과 기회:컨벤션 정책의 문제점과 발전방안 김봉석 4 투표참여 활성화와 단기이양식 선거제도의 적용방안 김종갑 5 선군시대 북한주민들의 사회적 신분변화 김병욱 김영희 겨울호 1 독일 경제통합 실태 평가와 시사점 고명덕 2 지속가능한 경제성장을 위한 한국형 산업발전모델의 모색 양용석 3 대통령의 국가위기관리 리더십에 관한 연구 정찬권 4 주요국의 친환경 전기차 개발 동향과 시사점 권성욱 5 지방자치단체의 대북 교류협력사업 추진방향 이기동 6 남북한 군축 실현 가능성 전망 권양주
2010 봄 호 1 사회적 일자리 사업에 대한 평가와 개편방향 논의 이용재 2 정치적 변화에 따른 한국 공공분쟁 특징 비교 가상준 안순철 3 UN 안보리 결의 1874호가 북한경제에 미치는 영향과 전망 장형수 4 유럽연합의 대북지원 정책:규범적 권력 vs 전략적 이익추구 이종서 5 북한의 12기 최고인민회의 선거구와 파워엘리트 정순원 6 북한 민법의 공법적 특성과 수용의 한계 김영규 여름호 1 우리나라 FTA 정책의 평가와 정책방향의 모색 정인교 2 세계화 시대 싱크탱크의 역할 증대와 한국적 수용에 관한 연구 박인휘 3 자유주의 복지국가의 근로연계복지제도에 대한 비교연구 이진숙 박애선 4 이해관계자 압력과 기업의 전략적 환경관리 지향성간 관계분석 유승훈 성봉석 5 중국의 凡 지구적 위성항법시스템 구축 배경과 파급 영향 고찰 전완주 6 국방정책과정에서 국회 국방위원회의 역할 :입법적 비입법적 수단을 중심으로 김흥규 신종호 7 북한이탈주민의 생존권적 기본권 개선방안 박태정 8 다문화시대의 통일교육 방향 박균열 박종태 가을호 1 우리나라 민간의료보험의 역할정립과 발전과제 오영수 2 우리나라 중소기업 정책금융지원 시스템의 중복으로 인한 정책갈등 조정방안 연구 배경화 3 국방 기획관리제도 개선방안 한용섭 김태현 4 독도 영유권 논쟁에 대한 한국 역대 정부의 대응정책 이수형 5 한국군 다문화군대로의 전환에 관한 연구 조기형 홍석조 겨울호 1 한국의 對 ASEAN 에너지 외교 전략: 동아시아 에너지 다자협력과의 연계를 중심으로 이재승 공승현 2 우리나라의 수산분야 ODA 사업 추진방안 홍현표 마창모 3 협력적 노사관계로의 전환 방안:도요타 사례를 중심으로 권성욱 4 투표율 하락의 책임, 유권자인가? 선관위인가? 정당인가? 채진원 5 국방정책레짐 전환과 군 균형발전:818계획의 정책적 함의를 중심으로 김동한 6 6.25전쟁 국군포로의 시베리아 강제노동수용소 이송설 연구 조성훈
2011 봄 호 1 재생에너지의 국제무역 경쟁구조 분석 유승훈 성봉석 유진만 2 한국의 다문화정책과 지원사업: 정부와 시민사회의 갈등 협력 거버넌스 김선미 3 지방선거제도의 변화가 여성 대표성에 미치는 영향: 부산시 사례를 중심으로 조은주 김도경 4 북한에서 1990년대 정치체제 변화: 전체주의 겸 술탄주의로부터 탈전체주의적 술탄주의 폭정으로 박형중 5 대북 경제제재의 효과와 한계 이형석 여름호 1 G2시대의 세계질서 전망과 한국의 외교정책 박인휘 2 지방재정건전화를 위한 지방소득세제 발전방향 이재은 3 중동의 반정부 시위와 정보기술, 그리고 북한: 북한체제에 대한 정보기술의 정치적 영향 전망 고경민 4 수사상 디지털 증거수집에 관한 고찰: 디지털 증거 유형에 따른 수사기법의 차별화 제언을 중심으로 윤해성 5 선군정치 전개와 북한군의 향방 권양주 6 한국의 민군관계에 관한 연구경향 분석 김명환 가을호 1 금융위기 이후 금융규제정책 및 증권결제제도의 대응과제 김광수 2 한국의 문화외교 강화를 위한 제도화 방안 신종호 3 사이버범죄 방지를 위한 글로벌 수사협력체제로의 전환: 글로벌 거버넌스 측면에서 김희영 조준서 4 최신 사이버(Cyber)전의 성격과 특성: 북한의 사이버전 전략과 우리의 대응방향 이상호 5 2009년 이후 북한 민사관련 법령의 특징과 평가: 부동산관리법, 아동권리보장법, 여성권리보장법을 중심으로 김영규 6 북한인권법안의 북한인권기록보존소 설치장소에 관한 연구 이건묵 겨울호 1 복지정책 개혁과 정책과제 김용하 2 기후변화 질병의 경제적 영향과 적응 대책 이해춘 3 가격 변동의 특성과 통화정책의 효과 정욱영 4 노인일자리사업에 대한 산출분석적 연구 이진숙 5 통일과 재원조달 논의에 대한 새로운 고찰 장형수 6 한반도 통일비용의 쟁점과 과제 이승현 김갑식 7 2000년대 북한주민의 의식변화와 민족의식: 실천적 민족공동체 형성을 위하여 박영자
2012 봄 호 1 산업보안수준 평가방법 개선방안 연구 이영일 송봉규 2 국민기초생활보장제도의 근로유인효과 제고를 위한 정책과제 박찬용 3 고령근로자의 건강보호 전략 김영선 이경용 4 해외수산자원 확보를 위한 한 아프리카 수산협력 활성화에 관한 연구 홍현표 장홍석 5 소공인의 실태와 활성화 과제 조봉현 6 리더십과 통치성의 문제를 통해 본 대통령연구 윤민재 7 한국 국방개혁의 추진전략: 역대 정부 제약요인의 극복방안을 중심으로 이상수 백찬영 2012 여름호 1 한국의 국가브랜드 향상을 위한 외교전략 연구 차재훈 2 강압외교에 관한 이론적 고찰과 한 미동맹의 대북한 전략에 대한 시사점 윤태영 3 빈곤 퇴치를 위한 원조의 효과증대에 관한 소고 유승훈 성봉석 4 우리나라 지방자치단체 ODA지원 사례분석 이종수 권찬호 5 한국 청소년의 의식 현황 분석:경기지역 대상 보훈 관련 의식을 중심으로 서운석
정책연구 발간규정 가. 정책연구 의 발행인은 당 연구소 소장으로, 발행처는 사단법인 국가안보전략 연구소로 한다. 나. 정책연구 는 연 4회 분기별로 발간하며, 발행일은 각각 3월 30일, 6월 30일, 9월 30일, 12월 30일로 한다. 다. 정책연구 는 비매품으로 발간하며, 발간된 책자는 관련 정부 부처 및 학술 기관에 널리 배포한다. 라. 발간된 정책연구 는 그 내용 전문을 국가안보전략연구소 홈페이지에 공개한다.
정책연구 원고모집 국가안보전략연구소에서는 정책적 성향의 학술지 정책연구 를 연 4회(3월, 6월, 9월, 12월) 발간하고 있습니다. 이 학술지에는 국내 정치, 경제, 사회, 노동, 교육, 복지, 환경, 문화 등 제반 분야에 관한 정책 지향적 논문을 수록합니다. 저희 연구소에서는 이 분야의 학술 및 연구활동에 종사하시는 분들의 논문 기고를 환영합니다. 보내주시는 기고문은 소정의 심사를 거쳐 게재하고, 채택된 원고에 대하여는 소정의 원고료를 지급하며, 기고문은 반환하지 않습니다. 저희 연구소에서는 시사 또는 학술적인 내용으로 독창적이고 정책 대안이 담긴 논문을 선호함을 밝힙니다. 기고문은 200자 원고지 150매 내외를 기준으로 정책연구 출간물을 참고하여 작성하시되 600자 내외의 서술식 국 영문 요약문도 작성해 주셔야 합니다. 기고문은 최종원고와 요약문을 기고자의 연락처와 함께 편집위원회 E-mail 주소 (policy@inss.re.kr)로 보내주시기 바랍니다. 정책연구 편집위원회
최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 김태완 김문길l 한국보건사회연구원 1. 들어가며 2. 농어촌지역 일반현황 3. 농어촌지역 빈곤실태 4. 농어촌지역 불평등실태 5. 결론 및 정책제언 이 원고는 한국보건사회연구원의 보건복지 Issue & Focus 제149호로 발행된 농어촌지역 빈곤 및 양극화 현 상 원고를 보완하여 작성된 것임.
요약 농어촌가구의 빈곤율은 도시가구에 비해 2배 가량 높은 수준이며, 농어촌가구 중에서 비농어업가구의 빈곤율이 농어업종사가구에 비해 높은 것으로 나타났다. 일시빈곤 확 률은 농어업종사가구가 큰 높은 반면, 지속빈곤 확률은 비농어업종사가구가 더 큰 것 으로 나타나 빈곤의 동태성에 있어서 비농어업가구가 취약한 것을 알 수 있다. 소득 불평등도는 도시가구에 비해 농어촌가구가 더 불평등한 것으로, 농어촌가구 중에서는 농어업종사가구에 비해 비농어업종사가구가 더 불평등한 것으로 나타났다. 이 같은 결 과는 농어가중심의 정책이 비농어가로 확대될 필요성을 시사한다. 그리고 영세고령농 을 비롯한 빈곤노인의 소득보장에 집중할 필요가 있으며, 도시은퇴자의 성공적인 귀 농과 귀촌을 지원할 수 있는 정책마련이 필요하다. 주제어:농어촌지역, 절대적 빈곤율, 상대적 빈곤율, 지니계수, 앳킨슨지수, 빈곤 동학
1. 들어가며 지난 20여년간 우루과이라운드, DDA협상, 그리고 FTA(칠레, 미국, 유럽) 와 같은 대외적 환경변화는 농어업 생산에 영향을 미쳤고, 이는 또 농어민을 비 롯한 농어촌주민의 삶의 질에 영향을 주게 되었다. 그리고 농어촌 지역에서 전 개되고 있는 인구고령화, 청장년인구의 탈농이도와 같은 인구사회학적 변화, 그 리고 농어업 구조조정 등 경제정책변화 또한 농어민과 농어촌주민의 생활에 적 지 않은 변화를 가져오게 되었다. 이 같은 대내외적 환경변화의 종착지는, 지금까지는 농어촌 인구의 감소와 농 어촌 주민의 소득감소라 할 수 있다. 도시가구와 비교할 때 농어촌가구의 소득 감소 문제는 대내외적 환경변화에 따라 개선의 가능성이 그리 크지 않아 보인다 는 점에서 심각성이 있다. 농어민을 비롯한 농어촌주민의 소득감소 문제는 빈곤 문제로 직결되고 있으며, 최근 심화하고 있는 소득불평등 문제는 농어민에 있어 서도 예외는 아닌 것으로 파악되고 있다. 1분위 계층 대비 5분위 계층 소득이 2005년 9.6배에서 2010년에는 12.1배로 확대되어 농촌 내부의 소득불평등이 심화하고 있으며, 농촌주민 스스로도 농촌사회의 양극화 현상을 인지하고 있는 것으로 알려졌다(박대식 마상진, 2012). 농어촌지역 소득불평등 혹은 양극화의 실태와 그 원인을 진단하는 다수의 연 구가 존재한다. 소득불평등에 관한 연구들은 다양한 소득불평등 지수와 분해방 법을 활용하여 그 실태와 원인을 도농간 비교를 통해 진단하고 있다(안동환, 2004; 박준기, 2005; 강혜정 김형진, 2009). 농어촌의 소득불평등 심화의 문제는 양극화 진단으로까지도 발전하고 있다(강혜정 권오상, 2008; 박대식 마상진, 2012). 강혜정 권오상(2008)은 대표적인 양극화지수인 ER지수 분석 을 통해 농가소득 불평등보다 농가소득 양극화가 더욱 빠른 속도로 심화하고 있 음을 밝히고, 2001년 이후 농외소득보다 농업소득 양극화에 의해 주도되었음을 밝히고 있다. 박대식 마상진(2012)은 직접적인 양극화지수를 사용하지는 않고 분위수배율(p80/20)을 통해 양극화현상을 진단하고, 이와 더불어 양극화에 대 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 3
한 주민의식을 분석하고 있다. 그러나 이들 연구들은 모두 도시(근로자)가구의 비교대상을 농어가로 하고 있 으며, 이에 따라 분석에 활용한 자료들이 모두 농가경제조사와 가계동향조사라 는 공통점이 있다. 즉, 관심의 대상을 농어가로 국한함으로써 최근 증가하고 있 는 농어촌지역 비농어가의 빈곤, 소득불평등의 문제는 살피지 못하고 있다. 1995 년 농어촌 인구 9,562천명 중 농가인구는 4,851천명으로 그 비중이 50%에 달 했지만 2010년에는 농가인구 비중이 35%(8,627천명 중 3,063천명)로 감소 하여 농어촌지역의 비농가 인구가 65%를 차지하게 되었다. 이처럼 절대적인 규 모에서나 구성비에서 증가하고 있는 농어촌지역 비농가는 농어민의 삶에 직접적 인 접촉면을 가지는 환경을 형성한다는 측면에서 중요성이 있으며, 최근 활성화 가 기대되고 있는 사회적 경제영역 1) 의 주요한 당사자로서의 중요성도 지적할 수 있다. 그리고 농어촌보건복지기본계획 과 같은 사회정책의 대상이 농어민에 국 한되지 않고 농어촌 지역주민으로까지 확대되어 있다는 점에서도 정책적 중요성 을 지닌다 할 수 있다. 따라서 본 고에서는 농어민뿐만 아니라 농어촌 주민으로까지 확장하여 빈곤과 불평등의 실태를 진단해보고자 한다. 한국보건사회연구원의 한국복지패널조사 자 료를 이용하여 농어업종사가구와 비농어업종사가구를 구분해서 살펴보기로 한다. 그리고 패널자료의 특성을 살펴 빈곤진입과 탈출의 동태적 변화도 같이 살펴보 기로 한다. 더불어 지금까지 다루어지지 않았던 농어촌지역의 노인가구와 장애 인가구의 빈곤실태도 같이 살펴보고자 한다. 통계청의 보다 공식적인 자료를 이용하지 않는 이유는 농가경제조사와 어가경 제조사는 1인 가구가 제외되어 있어 농어촌의 고령화, 특히 독거노인들의 실태 를 반영하지 못하는 한계가 있는 반면, 한국복지패널조사는 1인 가구를 포함하 고 있으며 같은 자료 내에서 농어가 소득과 비농어가 소득을 같이 비교할 수 있 다는 장점이 있기 때문이다. 1) 사회적 경제영역의 주체인 사회적기업(고용노동부), 커뮤니티비즈니스(지식경제부), 마을기업(행정안전부), 농어촌 공동체회사(농림수산식품부), 협동조합(기획재정부)의 주요 지향점 중 하나가 지역활성화이며 지역활성화의 주요 대상은 농어촌지역이라 할 수 있다. 4 정책연구(2012 가을)
2. 농어촌 지역 일반현황 2010년 통계청의 인구주택 총조사에 의하면 농어촌지역에 거주하는 인구는 1985년 약 1,400만명(인구대비 53.0%)에서 1995년에는 약 956만명(인구대 비 21.5%)으로, 그리고 2010년에는 약 863만명(인구대비 18.0%)으로 지속 적으로 감소하고 있다. 반면 도시지역 인구는 1995년 약 3,500만명에서 2010 년 약 3,963만명으로 증가한 것과 비교할 때, 농어촌지역의 인구감소가 심각하 게 일어나고 있음을 확인할 수 있다. 농어촌 인구감소뿐만 아니라 인구고령화 문 제는 더욱 심각하다. 65세 이상 인구비율은 도시지역은 1995년 4.3%에서 2010 년 9.2%로 증가하였지만 농어촌지역은 1995년 11.8%에서 2010년에는 20.9% 로 증가하였다. 증가율로는 비슷하지만 절대적 수준을 보면 도시지역에 비해 두 배 이상 높은 상황이다. 그림 1 도시와 농어촌지역 인구추세 및 고령화 비율 (단위:명, %) 45,000,000 40,000,000 35,000,000 30,000,000 25,000,000 20,000,000 15,000,000 10,000,000 5,000,000 0 농어촌 도시 65세 이상(농어촌) 65세 이상(도시) 34,991,964 36,642,448 39,363,373 38,337,699 20.9 18.6 14.7 11.8 9.2 7.2 9,561,746 5.5 4.3 9,342,841 8,703,735 8,627,388 1995 2000 2005 2010 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 자료:통계청, 인터넷 자료(http://kosis.kr/), 각년도 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 5
농가인구의 변화를 보면 1995년 4,851천명에서 2010년에는 3,063천명으 로 1995년 대비 36.9%의 인구가 감소했다. 그러나 65세 이상 노인인구는 1995 년 785천명에서 2010년 973천명으로 23.0% 증가하였다. 농가인구에서 차지 하는 비중도 1995년 16.2%에서 2010년 31.8%로 두 배 가까이 증가하여 농 가인구의 고령화가 상당히 진전되었음을 알 수 있다. 표 1 연도 연령별 농업 인구분포 농가 인구 14세 이하 15~19세 20~49세 50~59세 60세 이상 인구 구성비 인구 구성비 인구 구성비 인구 구성비 인구 (단위:천명, %) 65세 이상 구성비 인구 구성비 1995 4,851 680 14.0 423 8.7 1,626 33.5 867 17.9 1,255 25.9 785 16.2 2000 4,031 459 11.4 262 6.5 1,301 32.3 676 16.8 1,333 33.1 876 21.7 2005 3,434 335 9.8 158 4.6 989 28.8 601 17.5 1,351 39.3 1,000 29.1 2006 3,304 315 9.5 144 4.4 896 27.1 601 18.2 1,348 40.8 1,018 30.8 2007 3,274 308 9.4 143 4.4 855 26.1 592 18.1 1,375 42.0 1,052 32.1 2008 3,187 288 9.0 133 4.2 796 25.0 584 18.3 1,386 43.5 1,060 33.3 2009 3,117 265 8.5 133 4.3 749 24.0 577 18.5 1,393 44.7 1,067 34.2 2010 3,063 270 8.8 133 4.3 793 25.9 587 19.2 1,279 41.8 973 31.8 자료:농림수산식품부(2011), 농림수산식품 주요통계 통계청의 가계동향조사 및 농가경제조사를 통해 도시근로자와 농어업종사자간 의 소득격차 및 소득증가율 수준을 비교해보면, 농어업종사자의 소득증가율이 도시근로자에 못 미치고 있음을 알 수 있다. 특히 농어업소득은 2006년 이후 계속 감소하다 2009년과 2010년에 다시 증가하였지만 2011년 다시 감소하고 있다. 반면에 도시근로자가구의 소득은 2009년 금융위기 직후를 제외하고는 소득이 지속적으로 증가하고 있으며, 이는 결국 도시근로자가구와 농어업종사가구간의 소득격차를 높이는 요인이 되고 있다. 2005년과 2006년 도시근로자가구 소득 6 정책연구(2012 가을)
대비 78.2%수준이던 농어업종사가구의 소득수준이 이후 계속 감소하여 2011 년에는 59.1%까지 감소하였다. 이와 같은 도농간 소득격차는 향후에도 농어촌 을 둘러싼 환경을 고려할 때 더욱더 확대될 것으로 예상된다. 그림 2 도시근로자가구 및 농어업종사 가구 소득증가율 및 소득비율(2인가구 이상) (단위:%) 도시근로자소득증가율 농어업종사자소득증가율 도시근로자대비 농어업종사자 소득비율 10 8 6 4 76.4 77.6 78.2 78.2 72.9 65.2 66.6 66.8 59.1 90.0 80.0 70.0 60.0 2 50.0 0-2 -4-6 -8 2003 2004 2050 2006 2007 2008 2009 2010 2011 40.0 30.0 20.0 10.0 0 자료:통계청, 인터넷 자료(http://kosis.kr/), 각년도 한국복지패널을 통해 도시가구, 농어촌가구 및 농어업 및 비농어업종사가구들 의 소득수준을 보면, 농어촌가구에 비해서 도시지역 가구들의 소득수준이 높다 는 사실을 확인할 수 있다. 농어촌지역에서 농어업 및 비농어업가구의 소득을 보 면 농어업종사가구에 비해서는 비농어업종사가구의 소득이 다소 높게 분석되었 다. 2009년 기준으로 농어업종사가구는 연간 2,757만원이었지만 비농어업종 사가구는 3,347만원으로 약 21.4%정도 높은 수준이었다. 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 7
표 2 가구유형별 지역별 경상소득기준 (단위:(연간)만원, %) 구 분 전가구 도시가구 농어촌가구 농어업종사가구 비농어업종사가구 2005 3,152.8 3,228.4 2,259.1 1,879.3 2,410.5 2006 3,499.1 3,588.5 2,496.4 2,012.6 2,724.5 2007 3,827.6 3,950.2 2,589.5 2,281.5 2,719.0 2008 3,986.8 4,100.5 2,829.5 2,663.2 2,892.8 2009 4,278.7 4,386.9 3,187.6 2,756.7 3,346.7 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 3. 농어촌 지역 빈곤 실태 가. 빈곤율(poverty ratio) 한국복지패널자료를 활용하여 전가구, 농어촌 및 도시가구의 빈곤수준을 살펴 보면, 전가구 및 최저생계비 기준으로 빈곤율(절대적빈곤율)이 계속해 감소하고 있다. 2005년 13.0%에서 2008년 8.2%로 2009년에는 7.0%로 줄어들어 지 난 5년간 약 6.0%p 감소하여 절반가량 감소한 것으로 분석된다. 중위소득 50% 를 기준으로 한 상대적 빈곤율은 2005년 20.8%에서 2009년 18.4%로 감소 하여 최저생계비를 기준으로 한 절대적 빈곤율에 비해서는 감소폭이 크지 않다. 다른 중위기준을 사용하더라도 최저생계비 기준에 비해 감소폭이 크지 않다는 사실은 소득은 증가하고 있지만 저소득층 및 고소득층의 소득증가율이 거의 비 슷하기 때문에 절대적 방식에 비해 상대적 방식의 빈곤수준은 거의 변화가 없는 것으로 보인다. 농어촌지역 가구들은 도시지역 가구들에 비해 빈곤율이 높다는 것을 알 수 있 다. 최저생계비 기준으로 도시가구는 2005년 11.7%에서 2009년 6.3%로 8 정책연구(2012 가을)
5.4%포인트 감소하고 있지만, 농어촌가구의 빈곤율은 2005년 28.6%에서 2009 년 14.0%로 역시 14.6%포인트가 줄어들어 절대적 측면에서의 빈곤감소율은 농어촌지역이 높았다. 하지만 빈곤수준에 있어서는 모든 연도에 걸쳐 농어촌가 구들의 빈곤수준이 높은 것으로 분석되고 있다. 중위소득을 기준으로 한 경우에 도 도시가구들에 비해 농어촌가구들의 빈곤수준이 높게 나타나고 있다. 상대적 빈곤의 측면에서 도시지역에 비해 농어촌가구들의 빈곤율이 2배 이상 높았다. 표 3 가구유형별 지역별 가구빈곤율(가구기준, 경상소득기준) (단위:%) 중위소득 구 분 최저생계비 40% 50% 60% 전가구 농어촌가구 도시가구 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009 13.7 10.7 9.8 8.2 7.0 28.6 23.1 19.7 16.0 14.0 11.7 9.6 8.8 7.5 6.3 15.3 14.7 14.8 14.0 12.5 34.0 30.2 30.0 27.1 24.8 13.7 13.3 13.3 12.8 11.3 20.8 20.9 20.6 20.1 18.4 42.5 41.1 39.3 38.5 34.0 18.9 19.1 18.7 18.3 16.9 26.1 26.5 26.4 25.8 24.0 48.1 48.1 48.1 46.0 41.7 24.3 24.6 24.3 23.8 22.3 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 9
빈곤수준을 종사유형별로 구분하여 여기서는 농어업종사자 2) 와 비농어업종사로 나누어 살펴보고자 한다. 도시의 비농어업가구들에 비해 농어촌지역의 농어업종 사가구와 비농어업종사가구들의 빈곤수준이 높았으며, 역시 절대적 빈곤에 비해 서는 상대적 빈곤이 높은 수준이었다. 최저생계비기준으로 도시 비농어업가구들은 2005년 11.4%에서 2009년 6.3%로 감소하고 있으며, 농어업종사가구는 2005년 27.2%에서 2009년 8.1% 로 2005년에는 도시비농어업가구들에 비해 높은 빈곤수준이었지만, 이후 비슷 한 수준으로 빈곤율이 줄어들고 있다. 반면에 농어촌지역에서 농어업에 종사하고 있지 않은 가구들의 경우에는 2005 년 29.2%에서 2009년 16.1%로 도시 비농어업가구는 물론 농어촌지역의 농 어업종사가구들에 비해서도 열악한 상황에 놓여져 있다. 상대적 빈곤에서도 농어촌지역의 농어업에 종사하고 있는 가구들의 빈곤수준 은 큰 폭으로 하락하고 있지만, 비농어업종사가구들은 빈곤감소폭이 크지 않다 는 점에서 저소득층에서는 소득증가가 농어업종사가구를 중심으로 이루어졌다는 점을 알 수 있다. 지금까지 농어촌지역에 대한 정부정책이 농어업위주로 이루어지고 있어, 향후 에는 농어촌지역에 거주하고 있는 대상으로까지 정부정책의 관심을 확대할 필요 가 있다. 3) 2) 농어업 종사여부는 패널조사상에서 농업 및 어업을 통한 판매활동이 법에서 정하고 있는 연간 120만원 이상(2008 년 이후, 이전은 연간 100만원)인 경우 농어업가구로 구분하여 분석하였다. 3) 도시은퇴자들은 최근 농어촌으로의 귀촌 및 귀농에 대한 관심이 높다는 점에서 귀촌자들이 농어촌에서 안정적으 로 소득활동에 참여할 수 있도록 하는 지원들이 요구된다. 10 정책연구(2012 가을)
표 4 종사유형별 지역별 가구빈곤율(가구기준, 경상소득기준) (단위:%) 중위소득 구 분 최저생계비 40% 50% 60% 2005 27.2 33.3 46.0 53.9 2006 19.5 27.7 43.7 54.3 농어업 2007 13.7 22.2 36.8 48.6 종사가구 2008 10.2 18.5 30.6 42.0 농어촌 2009 8.1 15.5 27.0 40.2 2005 29.2 34.2 41.2 45.8 2006 24.8 31.4 39.9 45.2 비농어업 2007 22.2 33.3 40.4 47.9 종사가구 2008 18.3 30.4 41.6 47.6 2009 2005 16.1 11.4 28.3 13.4 36.6 18.5 42.3 23.7 2006 9.4 13.1 18.7 24.0 도시 비농어업 2007 8.6 13.0 18.4 23.9 종사가구 2008 7.4 12.7 18.1 23.4 2009 6.3 11.3 16.9 22.1 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 가구유형별로 살펴볼 때, 가장 취약한 계층인 노인가구와 장애인가구의 지역 별 빈곤수준을 살펴보았다. 4) 이미 많은 연구들에서 지적하고 있듯이 노인들의 빈 곤수준은 매우 높게 나타나고 있다. 지역별로도 도시지역에 비해 농어촌에 거주 하고 있는 노인들의 빈곤수준은 높았다. 최저생계비 기준으로 도시지역 노인가구주 가구들의 빈곤율은 2005년 31.8% 에서 지속적으로 감소하여 2009년에는 19.5%까지 줄어들었다. 농어촌 거주 노 인가구주 가구들은 2005년 49.6%에서 2009년에는 24.6%로 감소하였다. 도 4) 분석시 노인가구는 가구주가 65세 이상 노인인 경우를, 장애인가구는 가구내에 장애인이 1인 이상 있는 경우를 의미한다. 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 11
시와 농어촌거주 노인가구주 가구들의 절대적 측면에서 빈곤수준은 계속 감소하 고 있지만, 도시거주 노인가구주 가구들에 비해 농어촌 거주 노인가구주 가구의 빈곤수준은 지속적으로 높은 상황이다. 상대적 측면에서 노인들의 빈곤수준을 살펴보면 절대적 수준에 비해 매우 높 게 분석되었다. 2009년 중위소득 50%기준으로 도시지역 노인가구주 가구들의 빈곤율은 49.2%로 노인가구주 가구 두가구중 한가구는 빈곤상태에 놓여져 있 다. 농어촌거주 노인가구주 가구들의 빈곤상황은 더욱 열악하여 2009년 기준 중위 50%가 59.8%로 도시 노인가구주 가구들에 비해 약 10%포인트 정도 높 은 수준이다. 노인가구들과 더불어 대표적인 소득 취약계층인 장애인가구들의 빈곤수준을 살 펴보면, 노인가구주 가구에 비해 빈곤수준은 다소 낮은 수준이었지만, 전체 빈 곤율에 비해 높았으며, 비장애인가구들에 비해서도 역시 높은 수준이다. 도농간 장애인가구들의 빈곤수준을 최저생계비기준으로 하는 경우와 상대적 기준을 적 용한 경우 모두 농어촌에 거주하고 있는 장애인들의 빈곤수준이 높은 것으로 분 석된다. 최저생계비기준에서는 2009년 약 5.4%포인트 정도 농어촌거주 장애인가구 들의 빈곤율이 높았으며, 상대적 기준에서도 2009년 기준으로 많게는 중위 60% 기준으로 약 12%포인트 높았다. 농어촌거주 장애인가구들의 경우 도시지역 장애인가구들에 비해 소득이외에 사 회적 기반시설인 교통수단 이용, 일자리 확보 등에서 열악하다는 점에서 농어촌 의 장애인들을 지원하기 위한 세밀한 정책마련이 요구된다. 12 정책연구(2012 가을)
표 5 노인가구주 가구 및 장애인가구 지역별 빈곤수준(가구기준, 경상소득기준) (단위:%) 중위소득 구 분 최저생계비 40% 50% 60% 도시 2005 2006 2007 2008 31.8 25.8 25.9 22.0 41.1 39.9 39.8 39.5 52.1 52.1 50.6 50.7 60.1 61.1 59.6 58.9 노인가구주 가구 2009 2005 2006 19.5 49.6 40.8 37.2 61.5 54.8 49.2 74.7 69.3 57.6 79.9 78.4 농어촌 도시 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 32.6 27.5 24.6 19.3 15.7 14.1 12.8 50.8 47.8 44.7 21.1 20.9 19.9 19.9 65.3 66.0 59.8 32.1 31.6 30.4 29.3 76.0 74.9 71.3 40.5 40.8 39.1 39.4 장애인이 있는 가구 2009 2005 2006 11.4 33.3 26.2 18.6 37.8 30.0 29.9 49.5 47.2 39.4 56.2 58.1 농어촌 2007 2008 2009 26.1 16.7 16.8 33.4 31.0 26.4 45.7 43.2 39.1 57.1 50.6 51.2 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 13
나. 빈곤동학(poverty dynamics) 2005년부터 2009년 사이 빈곤의 동태적인 변화를 살펴보면, 5) 최저생계비를 통해 보면 전가구를 기준으로 지속적 빈곤에 놓인 가구는 9.42%, 반복빈곤은 비슷한 수준인 9.47%, 한 번이라도 빈곤상태를 경함한 가구는 11.68%로 분 석되었다. 반면 중위소득 50%의 경우 빈곤선이 높아짐에 따라 상대적 빈곤을 경험한 가구들이 많이 증가하고 있다. 도시와 농어촌가구를 중심으로 살펴보면 도시가구에 비해서는 농어촌가구들의 빈곤지속성, 빈곤경험이 많은 것을 분석되 었다. 농어촌가구는 최저생계비를 기준으로 지속적으로 빈곤을 경험한 경우는 11.45%로 도시가구의 9.22%에 비해 높았으며, 반복빈곤 역시 15.82%로 도 시가구의 8.84%에 비해 약 7%포인트 즉 두배 가까이 높게 나타나고 있다. 일 시적으로 빈곤한 경우도 18.17%로 도시가구의 11.03%에 비해서는 높은 수준 이다. 농어촌가구중 농어업종사자가구와 비농어업종사자가구를 구분하여 빈곤의 동 태적 변화를 분석해보면 농어업가구에 비해서는 비농어업가구들이 지속적으로 빈 곤에 놓여져 있으며, 주기적으로 빈곤상태를 경험하고 있는 것으로 나타났다. 농어업종사자의 경우 지속 빈곤에 놓인 비율이 최저생계비 기준으로 4.46% 에 불과한 반면에 비농어업종사가구는 14.03%로 농어업종사가구에 비해서 세 배 이상 높게 나타났다. 반복적 빈곤상태를 경험하는 경우도 농어업종사가구는 12.9%, 비농어업 종사가구는 16.89%로 비농어업가구가 높게 나타나고 있다. 반면에 한 번이라도 빈곤을 경험한 적이 있는 가구는 농어업종사가구는 23.89%, 비농어업종사가구는 16.06%로 오히려 농어업종사가구가 많은 것으로 나타났다. 따라서 비농어업종사가구의 경우 한 번 빈곤에 처하면 빈곤상태가 지속되거나 반복적으로 빈곤을 경험할 가능성이 높은 반면에서 농어업종사가구는 빈곤을 경 5) 이하에서 분석하고 있는 빈곤의 동태적인 변화는 총 분석기간인 5년을 기준으로 하여 빈곤상태가 3년 이상 연속 적으로 빈곤 상태인 경우에는 지속적 빈곤, 3년 미만의 빈곤상태로 연속적이지 않지만 계속하여 주기적으로 빈곤 상태에 놓여져 있는 경우에는 반복빈곤으로 하였다. 5년기간중 한 번이라도 빈곤상태에 놓여진 경험이 있는 경우 에는 일시빈곤으로 정의하였다(OECD, 2008). 14 정책연구(2012 가을)
험하더라도 비농어업종사가구에 비해서는 쉽게 빈곤에서 탈출하고 있음을 알 수 있다. 표 6 가구유형별 지역별 빈곤의 동태적 변화(가구기준, 경상소득기준) (단위:%) 구 분 지속빈곤 반복빈곤 일시빈곤 비빈곤 전가구 농어촌가구 최저생계비기준 최저생계비기준 9.42 11.45 9.47 15.82 11.68 18.17 69.43 54.57 중위소득 50% 기준 중위소득 50% 기준 19.03 31.17 10.66 15.94 11.26 10.14 59.05 42.75 농어업 종사가구 비농어업 종사가구 최저생계비기준 중위소득 50% 기준 최저생계비기준 중위소득 50% 기준 4.46 20.96 14.03 34.94 12.90 23.69 16.89 13.08 23.89 15.02 16.06 8.34 58.75 40.33 53.02 43.64 도시가구 최저생계비기준 9.22 8.84 11.03 70.90 중위소득 50% 기준 17.82 10.14 11.37 60.67 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 노인가구주 가구와 장애인이 있는 장애인가구들의 빈곤의 동태적 분석결과를 보면, 장애인가구들에 비해서는 노인가구주 가구들이 지속적으로 빈곤상태에 놓 여져 있으며, 빈곤으로부터 벗어나는 것도 쉽지 않다는 점을 확인할 수 있다. 도농간의 비교에서도 농어촌에 거주하고 있는 노인가구주 가구들이 더욱 빈곤 에 대해 열악한 상황이며, 한 번 빈곤에 놓여지면 이를 벗어나기가 어렵다는 점 을 알 수 있다. 노인가구주 가구의 경우 도시지역은 열가구중 7가구가 농어촌지 역은 열가구중 8가구 이상이 빈곤을 경험한 것을 분석된다. 장애인가구들 역시 노인가구주 가구와 같이 빈곤에 매우 취약하지만 노인가구주 가구에 비해서는 다 소 나은 것으로 분석된다. 그러나 이는 노인가구주 가구와 비교시 그런것이지 장 애인가구의 빈곤상태가 나아졌다는 점을 의미하지는 않는다. 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 15
표 7 노인가구주 가구 및 장애인가구 지역별 빈곤동태변화(가구기준, 경상소득기준) (단위:%) 구 분 지속빈곤 반복빈곤 일시빈곤 비빈곤 최저생계비 15.76 17.30 17.86 49.08 도시 노인가구주 중위소득 50% 42.26 15.67 10.08 32.00 가구 최저생계비 19.74 25.35 23.08 31.82 농어촌 중위소득 50% 56.11 21.76 7.61 14.52 최저생계비 9.95 12.63 13.72 63.70 도시 장애인이 중위소득 50% 25.51 14.47 12.09 47.93 있는 가구 최저생계비 14.24 16.59 22.10 47.07 농어촌 중위소득 50% 35.45 19.03 12.54 32.98 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 4. 농어촌 지역 불평등 실태 가. 소득점유율 전가구의 소득5분위 배율은 2005년 8.4배에서 2009년에는 7.3배로 다소 감소하였다. 아래 표에서 보듯이 2005년 소득하위 20%의 소득점유율이 5.1% 에서 2009년에는 5.9%로 0.8%포인트 증가한 반면에 소득상위 20%의 소득점 유율은 동기간 0.1%포인트 증가에 그친 것이 소득배율 감소의 원인이었다. 세 부적으로는 2008년에 발생한 금융위기에 따라 2009년 정부의 재정정책이 적극 적으로 시행되고 저소득층에 대한 지원이 증가하면서 그 격차가 줄어든 것으로 보인다. 도시와 농어촌의 소득배율 변화를 비교해보면, 먼저 도시가구는 2005년 8.4 배에서 2009년 7.3배로 감소한 것으로 나타났다. 농어촌가구 역시 2005년 7.5 배에서 2009년에는 7.1배로 감소하여 도시지역과 같이 수치적으로는 소득불평 16 정책연구(2012 가을)
등이 다소 완화하고 있는 것을 확인할 수 있다. 특히 농어촌가구의 5분위배율이 도시지역에 비해 낮다는 사실에서 농어촌의 소득불평등 정도가 도시지역에 비해 낮다고 판단할 수 있다. 그러나 도시가구에 비해 농어촌가구의 소득배율 감소폭 이 작다는 사실로부터 농어촌지역의 소득불평등 개선정도가 도시지역에 비해 미 약하다는 것을 확인할 수 있다. 이는 앞서 빈곤분석에서 확인한 것과 같이 도시 가구에 비해 농어촌가구의 소득증가율이 낮고 빈곤율이 높은 것과 일맥상통하는 결과라 할 수 있다. 결국 농어촌지역의 소득불평등 현상이 도시에 비해 심각하 지 않은 것으로 나타나기는 하지만 전체적으로 낮은 소득의 상대적으로 균등한 분배상황에 있다는 점에서 농어촌지역 소득불평등은 겉으로 드러나는 소득불평 등 지수가 아닌 소득자체의 높고 낮음에 주목해야 한다는 것을 시사한다. 농어촌지역 내의 농어업종사가구와 비농어업종사가구로 구분하여 살펴보면, 농 어업종사가구의 5분위배율은 2005년 7.2배에서 2009년 5.1배로 감소한 반 면, 비농어업종사가구는 2005년 7.8배에서 2009년 7.7배로 거의 정체되어 있 다. 이는 1분위에 속한 비농어업종사가구가 2005년 5.1%에서 2009년 6.2% 로 조금 증가한 것과 달리 5분위에서 속한 비농어업종사가구는 39.7%에서 47.5%로 다소 큰 폭으로 증가한 것에 기인한다 할 수 있다. 농어촌지역의 소득불평등은 농어업종사가구의 고소득층이 줄어들면서 소득불 평등이 감소하는 반면, 비농어업종사가구의 경우는 저소득층의 비율이 정체되는 가운데 고소득층 비율이 증가하면서 소득불평등이 증가하는 이원화한 양상을 보 인다. 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 17
18 정책연구(2012 가을) 구 분 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 5분위배율 전가구 농어촌가구 농어업 종사가구 비농어업 종사가구 도시가구 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009 5.1 5.3 5.3 5.6 5.9 5.3 5.4 5.4 5.8 6.0 5.8 5.8 6.2 6.6 7.3 5.1 5.2 5.1 5.6 6.2 5.1 5.3 5.4 5.6 5.9 11.0 10.9 10.9 11.4 11.4 11.7 11.2 11.2 11.6 11.5 11.1 10.5 11.3 11.8 12.2 11.9 11.4 11.2 11.6 12.5 10.9 10.9 10.9 11.4 11.5 16.8 16.5 16.5 16.9 16.6 17.5 17.1 17.3 17.4 17.1 17.0 16.0 17.4 17.8 18.5 17.7 17.3 17.3 17.3 18.5 16.8 16.5 16.5 16.9 16.5 24.1 23.9 23.4 23.5 23.0 25.4 25.4 24.4 24.4 23.3 24.7 25.1 24.5 24.8 24.7 25.5 25.4 24.4 24.3 25.5 24.1 23.8 23.4 23.5 23.0 43.0 43.4 43.8 42.6 43.1 40.0 40.9 41.8 40.9 42.1 41.4 42.5 40.7 39.0 37.3 39.7 40.7 42.0 41.3 47.5 43.1 43.5 43.8 42.6 43.1 8.4 8.2 8.2 7.5 7.3 7.5 7.5 7.7 7.1 7.1 7.2 7.4 6.6 5.9 5.1 7.8 7.9 8.2 7.4 7.7 8.4 8.2 8.2 7.6 7.3 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 가구유형별 지역별 소득점유율변화(가구기준, 경상소득기준) 표 8 (단위:%, 배)
나. 소득점유율 내 분포 위의 소득점유율 분석을 통해 보면 도시지역에 비해 농어촌의 소득양극화가 심 각하지 않다고 수치를 통해 판정할 수 있다. 여기서는 농어촌 지역 양극화의 질 적인 측면을 각 분위별 분포가구들의 비율을 통해 살펴보고자 한다. 6) 먼저 도시가구의 분위별 분포비율을 보면 각 5분위내에 가구들이 거의 고르게 분포되어 있다는 점을 확인할 수 있다. 즉 1분위를 제외하면 20%내외의 고른 분포양상을 보이고 있다. 반면에 농어촌가구는 분위별 가구분포에 있어 큰 차이를 보이고 있다. 2005 년 1분위에 속한 가구가 41.9%에서 2009년에는 37.2%로 감소하였지만 많은 가구들이 저분위에 포함되어 있었다. 2분위까지 확대할 경우 농어촌가구의 50~60%가 2분위 이하에 분포되어 있으며, 5분위의 상위소득비율은 2005년 13.1%에서 2009년 12.5%로 오히려 줄어들고 있다. 이는 농어촌가구들의 경 우 도시거주 가구에 비해 상위분위로의 소득변화가 쉽지 않으며, 저소득 경향이 고착화되어 가고 있다는 것을 알 수 있다. 농어촌지역에서 농어업종사가구와 비농어업종사가구로 세분해서 보면, 농어업 종사가구의 60%가 2분위 이하에 분포하고 있으며, 4분위 또는 5분위의 높은 소 득분위에는 높지 않은 것을 볼 수 있다. 그러나 4분위 이상의 고분위에 분포하는 농어업종사가구의 비율이 증가한 것으로 나타났는데(2005년 12.2%에서 2009 년 18.0%), 이는 최하위 소득분위인 1분위와 중간계층인 3분위의 비율이 감소 한 것과 관련이 있다. 즉, 최하위 소득계층과 중간소득계층에 분포하는 비중이 줄어든 반면, 상위 소득분위에 분포하는 비중은 조금 더 증가했다는 것이다. 비농어업종사가구의 경우는 1, 2분위에 분포하는 비율은 연도별로 60% 내외 로 농어업종사가구에 비해 조금 낮은 수준이지만 농어업종사가구와 달리 시계열 6) 소득점유율은 지수특성상 각 분위에 속한 가구(혹은 개인)들이 동일한 비율로 분포하고 있다는 가정하에 소득(혹 은 지출)의 합 또는 평균을 통해 분석하게 된다. 하지만 가구유형별로 세분해 살펴보면 평균을 통해 소득점유율을 보면 양극화 또는 빈곤화의 문제를 분석하는데 한계가 있어, 여기서는 분위별로 가구들이 어떻게 분포되어 있는 지를 구체적으로 분석해보고자 한다. 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 19
상 변화가 거의 없다는 특징을 보인다. 3분위 분포비율은 농어업종사가구에 비 해 낮은 반면 4, 5분위에 분포하는 비율은 농어업종사가구에 비해 높은 특징을 보인다. 이들 분위에 대한 분포 역시 시계열상 변화가 거의 없다. 즉, 농어촌지 역의 소득불평등은 농어업종사가구는 다소 완화하는 양상을 보이는 반면, 비농 어업종사가구의 경우 상대적으로 심각한 소득불평등 정도가 큰 변화없이 그대로 유지되고 있는 양상을 보인다. 표 9 가구유형별 지역별 소득점유율내 분포(가구기준, 경상소득기준) (단위:%) 구 분 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 농어촌가구 농어업종사가구 비농어업종사가구 도시가구 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009 41.9 39.2 38.8 38.5 37.2 45.6 41.7 36.3 31.0 32.2 40.5 38.0 39.9 41.4 39.1 18.1 18.3 18.1 18.2 18.2 19.6 21.7 25.0 23.3 23.5 23.1 28.4 32.3 32.5 34.2 18.2 18.5 22.0 19.8 19.6 20.0 19.9 19.5 19.7 19.7 14.8 14.3 13.4 15.5 15.1 19.2 17.5 16.7 20.5 15.6 13.0 12.9 12.0 13.6 14.9 20.4 20.5 20.7 20.4 20.5 10.6 13.9 12.7 11.7 11.7 6.3 8.2 9.4 8.8 9.6 12.4 16.6 14.1 12.8 12.4 20.8 20.6 20.7 20.8 20.8 13.1 10.9 10.1 10.9 12.5 5.9 4.1 5.3 7.2 8.4 15.9 14.1 12.1 12.4 14.0 20.7 20.8 21.0 20.9 20.8 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 20 정책연구(2012 가을)
다. 지니계수, 앳킨슨지수 불평등지수로 가장 일반적으로 활용되고 있는 지니계수를 지역별로 살펴보면, 도시가구에 비해 농어촌가구의 지니계수가 연도별로 더욱 큰 것으로 나타난다. 2009 년의 경우 도시가구는 0.369인데 비해 농어촌가구는 0.402로 0.033포인트 높 다. 2005년부터 2009년까지의 변화추이를 보면 두 유형 모두 조금씩 감소하는 추이를 보인다. 도시가구의 경우 2005년 0.377에서 2010년 0.369로 0.008 포인트 감소했고, 농어촌가구는 같은 기간 0.426에서 0.402로 0.024포인트 감소하여 농어촌지역의 감소폭이 다소 큰 것으로 확인된다. 앳킨슨지수는 사회 규범적인 기준을 부가한 불평등 지수이다. 7) 불평등을 혐오 하는 정도(ε)에 따라 지수의 크기가 달라지게 되는데, 통상 0.5와 1을 활용한 다. ε이 커질수록 불평등을 혐오하는 사회를 나타낸다. 앳킨슨지수 또한 지니계 수와 마찬가지로 도시가구에 비해 농어촌가구에서 더욱 크게 나타난다. 먼저 2009년 앳킨슨지수(ε=0.5)는 도시가구가 0.115인데 비해 농어촌가구는 0.129 로 농어촌가구의 불평등이 큰 것으로 나타났다. 앳킨슨지수(ε=1.0)의 경우도 도 시가구 0.213에 비해 농어촌가구 0.238로 농어촌가구의 불평등이 더욱 큰 것 을 알 수 있다. 7) 한 사회의 어떤 총소득 수준을 모든 사람들에게 균등하게 분배하게 될 때, 현재의 분배상태와 동일한 사회후생을 가져다 줄 수 있는 이 총소득을 인구수로 나눈 평균값을 균등분배대등소득(equally distributed equivalent level of income) 이라 한다. 앳킨슨지수는 1에서 균등분배대등소득/실제평균소득을 뺀 값으로 계산된다. 완전 평등한 분배상태라면 균등분배대등소득/실제평균소득이 1이 되어 앳킨슨지수는 0이 되고, 반대의 경우는 1이 된 다(이준구, 2003). 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 21
표 10 지역별 지니계수와 앳킨슨지수(가구기준, 경상소득기준) 구 분 지니계수 2005 0.383 2006 0.395 전가구 2007 0.388 2008 0.376 2009 0.374 2005 0.426 2006 0.416 농어촌가구 2007 0.412 2008 0.403 2009 0.402 2005 0.377 2006 0.391 도시가구 2007 0.381 2008 0.370 2009 0.369 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 (단위:%) 앳킨슨지수 ε=0.5 ε=1.0 0.120 0.236 0.121 0.232 0.124 0.239 0.113 0.222 0.117 0.218 0.141 0.272 0.133 0.253 0.133 0.251 0.123 0.232 0.129 0.238 0.117 0.229 0.118 0.227 0.121 0.233 0.110 0.217 0.115 0.213 농어촌 내 농어업종사가구와 비농어업종사가구의 소득불평등 정도의 차이를 비 교해보자. 먼저, 지니계수를 보면, 농어업종사가구에 비해 비농어업종사가구의 지니계수가 큰 것을 알 수 있다. 2009년의 경우 전자는 0.310인데 비해 후자 는 0.427로 0.117포인트 차이가 난다. 같은 기간 도시가구의 지니계수가 농 어촌가구의 지니계수보다 0.033포인트 큰 것과 비교해 볼 때 도농간 차이보다 농어촌 내 종사유형별 차이가 더욱 큰 것을 알 수 있다. 그리고 농어업종사가구 의 경우 2005년 0.395에서 2009년 0.310으로 0.085포인트 감소한데 비해, 비농어업종사가구의 경우 같은 기간 0.431에서 0.427로 0.004포인트 감소하 는데 그쳤다. 즉, 비농어업종사가구의 소득불평등도가 농업종사가구에 비해 크 22 정책연구(2012 가을)
고, 그 감소하는 정도도 농업종사가구에 비해 미약하다는 사실을 확인할 수 있 다. 앳킨슨지수도 마찬가지 경향을 보인다. 도시 비농어업종사가구와 비교하더라도 2009년의 경우 농어촌 비농어업종사 가구의 지니계수와 앳킨슨지수가 더욱 큰 것을 알 수 있다. 표 11 지역별 종사유형별 지니계수와 앳킨슨지수(가구기준, 경상소득기준) (단위:%) 앳킨슨지수 구 분 지니계수 5ε=0.5 ε=1.0 2005 0.395 0.116 0.221 2006 0.365 0.100 0.186 농어업 2007 0.348 0.092 0.172 종사가구 2008 0.325 0.082 0.155 농어촌 2009 0.310 0.071 0.138 2005 0.431 0.148 0.288 2006 0.425 0.143 0.277 비농어업 2007 0.432 0.148 0.281 종사가구 2008 0.428 0.138 0.260 2009 2005 0.427 0.375 0.151 0.116 0.273 0.228 2006 0.389 0.117 0.226 도시 비농어업 2007 0.380 0.120 0.232 종사가구 2008 0.370 0.110 0.218 2009 0.368 0.115 0.215 자료:한국보건사회연구원, 한국복지패널, 각년도 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 23
5. 결론 및 정책제언 앞서 살펴본 바와 같이 절대적 기준이든 상대적 기준이든 농어촌가구의 빈곤 율이 도시가구의 빈곤율보다 약 2배 이상 높은 것으로 나타났다. 이 같은 결과 는 앞서의 연구나 통계자료에서 제시하는 것과 같은 결과이다. 농어촌가구 내에 서는 농어업종사가구에 비해 비농어업종사가구의 빈곤율이 높은 것으로 나타났 다. 2005년에는 농어업종사가구의 빈곤율이 더 높았지만 2009년에는 비농어업 종사가구의 빈곤율이 더 높아지면서 두 집단간에 역전이 일어났다. 빈곤의 동태 적 변화에서도 도시가구에 비해 농어촌가구가 빈곤의 지속성 측면에서 더 심각 한 것으로 나타났다. 농어촌가구 내에서 농어업종사가구와 비농어업종사가구를 비교해보면, 절대적 빈곤의 관점에서 일시빈곤 확률은 농어업종사가구가 더 높 은 반면, 지속빈곤의 확률은 비농어업종사가구에서 더 높은 것으로 나타났다. 소득분배 상황도 빈곤과 마찬가지로 도시지역에서 보다는 농어촌지역에서, 농 어촌지역 내에서는 농어업종사가구에 비해 비농어업종사가구에서 불평등도가 더 높은 것으로 분석되었다. 이상의 결과는 주로 농어가를 중심으로 마련되고 있는 농어촌 관련 정책의 관 심이 비농어가로 확대될 필요성이 있다는 것을 시사한다. 농어촌지역의 경우 농 어업이외의 산업기반이 부족한 것이 현실이며, 따라서 농어업에 종사하거나 공 공기관 종사자 등이 아니면 안정적 소득을 유지하기가 어려운 상황이다. 따라서 비농어업 분야의 소득안정에 일차적으로 정책적 관심이 집중될 필요가 있다. 이 들의 소득안정은 농어업 종사자와 더불어 인구감소와 인구고령화로 활력을 잃어 가는 농어촌지역 활성화에 필수적 전제라 할 수 있다. 농어촌지역 비농어가구의 소득안정을 위한 정책방안을 다음과 같이 제시해볼 수 있다. 먼저, 현행 농어촌 정책의 두 축을 이루고 있는 농림수산식품부의 농 어업인 삶의 질 향상 및 농어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법 에 의거한 기본계 획과 보건복지부의 농어촌주민의 보건복지 증진을 위한 특별법 에 의거한 기본 계획의 정책대상에 농어민뿐만 아니라 농어촌지역 주민을 포함시킬 필요가 있다. 24 정책연구(2012 가을)
물론, 두 가지의 기본계획에 농어촌지역 주민이 원천적으로 배제되어 있지는 않 지만 주요 추진계획들이 농어민에 대한 지원에 집중되어 있는 경향이 있다. 특 히 농어촌 특성을 반영한 비농어 노인가구 및 장애인가구에 대한 지원정책이 특 별히 고려될 필요가 있다. 둘째, 농어촌 빈곤과 소득불평등이 인구구성상 큰 비중을 차지하는 영세고령 농을 비롯한 빈곤노인에 의해 추동된다는 점에서 노인소득보장에 집중할 필요가 있다. 우선 농어촌지역 노인에 대한 기초노령연금의 점진적 인상과 같은 직접적 인 소득보장 정책을 고려할 수 있으며, 기초보장제도의 재산의 소득환산제 개선 을 통한 간접적인 지원방법 8) 도 고려해볼 수 있다. 셋째, 도시은퇴자의 귀농과 귀촌을 장려할 수 있는 정책이 필요하다. 귀농프 로그램 등이 운영되고 있지만 불확실성이 큰 농어업 교육뿐만 아니라 농어업 외 소득을 얻을 수 있는 다양한 프로그램이 추가될 필요가 있다. 최근 규모가 확대 되고 있는 사회적기업, 협동조합 등 사회적 경제영역에서의 일자리와 사업아이 템 등도 지역활성화 정책과 더불어 고려해볼 필요가 있을 것이다. 8) 농어촌 거주 빈곤노인에 대한 공제 재산액 하향조정, 재산의 소득환산율 하향조정 방안 등을 생각할 수 있다. 최근 우리나라의 빈곤과 불평등 동향과 정책과제:농어촌지역을 중심으로 25
참 고 문 헌 강혜정 권오상(2008), 농가소득의 양극화 실태 분석, 농업경제연구 제49권 제1 호, 한국농업경제학회. 강혜정 김형진(2009), 소득분위별 도농간 소득격차의 원인 분석, 농업경제연구 제50권 제4호, 한국농업경제학회. 김문길(2012a), 소득불평등의 양상과 대응전략, 보건복지포럼, 7월호, 한국보건 사회연구원. 김문길(2012b), 최근 우리나라 빈곤율 추이와 공적이전소득 및 이자지출의 영향, 중앙자활센터. 발간 예정. 김문길 외(2011), 2011년 빈곤통계연보, 한국보건사회연구원. 김미곤 양시현 최현수(2006), 한국의 빈곤동향과 정책방향, 보건사회연구 26권 1호:3-35. 김태완(2011), 구제역 파동을 통해 돌아본 농어촌복지의 현주소, 계간 사회복지 제188호, 한국사회복지협의회. 김태완 윤상용 박지혜(2010), 장애인소득이동과 그 요인에 대한 분석, 사회복 지정책 제37권 제3호, 한국사회복지정책학회. 농림수산식품부(2011), 농림수산식품 주요통계. 박대식 마상진(2012), 농촌사회의 양극화 실태와 시사점, KREI 농정포커스 20 호, 한국농촌경제연구원. 박대식 외(2006), 농촌사회의 양극화 실태와 정책과제, 연구보고서, 한국농촌경제 연구원. 박준기 황의식 문한필(2005), 저소득농가의 농가경제 실태 분석, 한국농촌경제 연구원. 안동환(2004), 도시근로자가구와 농가의 소득불평등도 비교 분석:엔트로피지수의 그룹별 소득원별 분해, 농업경제연구 제45권 제1호, 한국농업경제학회. 26 정책연구(2012 가을)
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<ABSTRACT> Recent Trends of poverty and income inequality in Korea and Ways to Reduce It:Focusing Rural Areas Kim, Tae-wan / Kim, Moon-kil (Korea Institute for Health and Social Affairs) Poverty ratio was twice as high among rural households as urban households. Among rural households, non-farmer and non-fisher households were found to have a higher poverty ratio than farmers and fishermen. In terms of poverty dynamics, the probability of temporary poverty was higher for farmers and fishermen s households, meanwhile the probability of permanent poverty was higher for nonfarmers and non-fishermen s households. Income distribution was more unequal in rural areas than in urban areas. Income distribution in rural areas was more unequal among non-farmers and non-fishermen s households. The policy implications of the analysis include the following as follow. First, policy attention should also be paid to the living conditions of non-farmers and non-fishermen s households in rural areas. Second, it is necessary to strengthen old-age income support via reform of the basic old-age pension and the National Basic Livelihood Security System. Third, policy support should be provided to help urban retirees relocate to rural areas and engage in farming and fishing. Key Words:Rural area, Absolute poverty ratio, Relative poverty ratio, Gini index, Atkinson index, Poverty dynamics 투고일:2012.8.3 심사일:2012.8.20 게재확정일:2012.9.4 28 정책연구(2012 가을)
저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 양 재 진l 연세대학교 1. 서 론 2. 공적 노후보장제도별 저소득 취약계층의 노후보장 실태 3. 저소득 취약계층의 노후소득보장 강화방안 4. 결 론
요약 이 논문은 장기적 시계에서 현존 노후소득보장제도의 문제점을 짚어 보고, 증세를 최 소화하면서도 노후소득보장 효과를 극대화할 수 있는 전략을 제시하고 있다. 핵심적 주장은 다음과 같다. 첫째, 목표소득대체율 50%의 재정적으로 지속가능한 적정보험 료-적정급여 의 국민연금을 만든다. 이를 위한 보험료 인상분은 1998년 이전에 실시 되었다 중지된 퇴직금전환금제도를 부활시켜 대부분 충당한다. 둘째, 사회보험 시스 템에서 보험가입이 어려운 저소득계층은 보험료 매칭사업에 재정을 투입하여 가입을 최대한 유인한다. 셋째, 저소득 노인에게는 기초생활보장제도와 유사한 형태로 노인 을 위해 특화된 기초보장연금을 통해 노후소득을 보장한다. 10년이상 국민연금에 가 입한 자를 대상으로 하며, 보장 수준을 현행 기초노령연금보다 크게 높인다. 넷째, 적 정부담-적정급여로 국민연금의 재정적 지속가능성이 확립된 것을 전제로, 보험료 추 가수입의 일부를 국민연금 가입기회가 없었던 현세대 노인의 기초소득보장을 위해 사 용한다. 주제어:국민연금, 기초보장연금, 퇴직연금
1. 서 론 우리나라의 공적 노후소득보장제도는 외연상 복지선진국처럼 다층구조의 형태 를 띠고 있다. 우리나라 노후보장체계는 소득자를 대상으로 한 국민연금과 특수 직역연금의 양대 소득비례형 공적연금이 중추를 담당하고, 여기에 최근 고용주 가 부담하는 법정 퇴직연금이 급속히 성장하며 국민연금에 버금가는 공적제도로 자리 잡고 있다. 이와는 별도로 사회수당식의 기초노령연금이 기여여부와 상관 없이 조세부담에 의해 제공되고 있으며, 연금제도는 아니나, 국민기초생활보장 제도에서 저소득 노인들의 생계보장이 부분적으로 이루어지고 있다. 그러나 외연상 선진국형임에도 불구하고, OECD 최고의 노인 빈곤율과 OECD 평균을 수십 배 웃도는 노인 자살율이 말해주듯, 우리나라 공적노후소득보장제 도의 성과는 그리 높지 못하다. 우리나라에서 노인빈곤 문제가 심한 이유는, 국 민연금이 수정적립형으로 출발한 데 기인한다. 자식이 부모를 봉양하듯, 제도 출 범 시부터 세대 간 소득이전 방식 (소위 부과방식)에 따라 연금이 운용되었더라 면, 가입자의 보험료를 가지고 도입 당시 (저소득) 은퇴자에게 연금을 지급하는 것이 가능했을 것이다. 그러나 애초 제도 설계 (국민연금의 원형인 1973년 국 민복지연금법) 때 적립된 기금을 중화학공업화에 투자할 목적이었기에, 도입 시 고령자에게 연금을 지급하지 않았다. 따라서 1988년 국민연금이 도입되었으나, 보험료 납부자만 있고 급여수혜자는 20년 후에 발생하기 시작하도록 설계하였기 때문에, 연기금이 급속히 쌓이기만 하는 구조였다. 기금은 저소득 노인의 소득 보장으로 사용되지 않고, SOC사업 등에 저리로 융자되어 투자되다가, 시민사 회의 반발과 IMF/World Bank의 권고로 기금의 수익률을 높이기 위해 재무적 관점에서만 투자되는 형태로 변하게 되었다. 결국, 국민연금은 도입당시 이미 은 퇴하여 국민연금 가입기회가 배제된 현세대 노령층 과 도입 시 이미 중장년층으 로 가입기간이 적어 연금수급권을 확보하지 못한 계층 에게 아무런 도움이 되지 못하고 있는 것이다. 그렇다면, 국민연금 도입에도 아무런 도움을 받지 못하고 있는 현세대 노인들 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 31
이 시간이 지나감에 따라 사라지고 난 이후에는 사정이 나아질 것인가? 향후 국 민연금이 성숙한다 하더라도, 현세대 가입대상자의 상당수는 노후소득보장의 사 각지대에 빠지게 될 것으로 보인다. 2010년 12월 31일을 기준으로, 경제활동 인구 2,198만 명 중에서 국민연금 적용대상자인 1,923만 명 중 보험료를 납부 하지 못하는 가입자 는 1,246만 명으로 납부율은 65%에 못 미친다. 미납자의 규모도 167만 명에 달하거니와 510만 명에 달하는 납부예외자의 규모도 줄어 들지 않고 있기 때문이다. 그리고 연금보험료를 내어 연금수급권을 확보하였으 나, 연금액이 적어 노후 빈곤에 노출 될 계층 또한 저소득계층을 중심으로 광범 위하게 형성되어 있다. 1) 따라서 이 논문은 응급성 단기대책보다는 중장기적 시계에서 현존 노후소득보 장제도의 문제점을 짚어 보고, 증세를 최소화하면서도 기존 제도를 합리화하여 공적연금제도를 튼실하게 만들고자 한다. 그동안 저소득계층을 위한 노후소득보 장대책은 기초연금제의 도입 등 대상자에 한정된 제도개혁이 주로 논의되었다. 그 러나 다층구조하에서 하나의 제도만 떼어서 논의하는 것은 바람직하지 않다. 국 민연금 같이 노후소득보장제도의 중추가 제대로 작동하지 않는 상태에서 기초부 문만 논의하는 것은 한계가 있기 때문이다. 따라서 본 논문은 궁극적으로 저소 득계층의 노후소득보장을 목표로 하면서도 중산층 이상이 주 대상이 될 소득비 례연금 (국민연금과 퇴직연금)의 현황과 이에 대한 개혁에서부터 논의를 시작한 다. 개혁의 핵심은 다음과 같다. 첫째, 목표소득대체율 50%의 재정적으로 지속가능한 두꺼운 국민연금을 만 든다. 이를 위해서는 보험료 인상이 불가피한데, 필요재원의 상당부분은 1998 년 이전에 실시되었다 중지된 퇴직금전환금제도를 부활시켜 충당한다. 둘째, 사 회보험 시스템에서 보험가입이 어려운 저소득계층은 보험료 매칭사업에 재정을 투입하여 가입을 최대한 유인한다. 강제저축 규모를 늘려, 미래 재정소요를 줄 이는 효과를 기대한다. 셋째, 그래도 발생하는 저소득 노인에게는 기초생활보장 제도와 유사한 형태로 노인을 위해 특화된 기초보장연금을 통해 최소한의 생계 1) 원시연, 국민연금 사각지대 규모., 국회입법조사처소식지, 2011, pp.1. 32 정책연구(2012 가을)
를 보장한다. 10년이상 국민연금에 가입한 자를 대상으로 하며, 보장 수준을 현 재 기초노령연금보다 크게 높인다. 넷째, 연금보험료 인상을 통해 국민연금의 재 정적 지속가능성 구조 (즉, 세대간 이전을 통해 연금지급이 가능해 진 구조)가 확립된 것을 전제로, 보험료 추가수입의 일부를 국민연금 가입기회가 없었던 현 세대 노인의 기초보장연금을 위해 사용한다. 본론은 크게 두 부분으로 구성되어 있다. 첫째 절은 현재 노후소득보장제도를 구성하는 국민연금, 퇴직연금, 기초노령연금 그리고 국민기초보장제도가 제 기 능을 하지 못하고 있음을 취약계층을 중심으로 분석한다. 둘째 절은 국민연금의 내실화 방안으로 강제저축규모를 최대한 늘려 기초선 이하로 떨어지는 노인의 수 를 최소화하고, 최후의 보루로서 기초보장연금을 도입하는 방안을 논하고 있다. 2. 공적 노후보장제도별 저소득 취약계층의 노후보장 실태 2) 가. 국민연금과 저소득 취약계층의 노후소득보장 우리나라 공적 노후보장제도의 중추인 국민연금은 2010년 기준 총 가입자는 1,923만명에 이르며, 54.2%는 직장가입자. 45.1%는 지역가입자. 0.7%는 임의가입자로 구분된다. 일시금이 아닌 연금을 받으려면 10년 이상 가입을 필요 로 한다. 1.2차 재정안정화 개혁에 의해 소득대체율은 현재 50%에서 2028년 40%까지 점진적으로 하락되게 설계되어 있다. 또한 1988년 국민연금의 도입 당시, 기초연금 같이 재분배효과가 큰 저소득 노인을 위한 기초소득 보장제도가 부재하였기에, 대신 국민연금 내에 소득재분배 장치를 부가하였다. 즉, 연금 계 2) 본 연구에서는 공무원연금(약 100만명), 사학연금(약 30만명), 군인연금(20만명)으로 분리 운영되고 있는 특수 직역연금은 비교적 중위소득이상의 가입자들로 구성되어 있고 안정적인 고용관계 속에서 상대적으로 높은 수급권 확보율과 소득대체율(62.7%)을 자랑하고 있으므로 분석에서 제외하고, 나머지 네 가지 노후소득보장제도(국민연 금, 퇴직연금, 기초노령연금, 그리고 국민기초생활보장제도)를 중심으로 저소득 취약계층의 노후소득보장의 현실 태와 개혁안을 논한다. 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 33
산 시, 본인의 생애평균소득만이 아니라 전체 가입자의 평균 소득 (소위 A값)도 연금산식에 포함시켜, 저소득 가입자의 수익률(납부액 대비 연금액의 비율)을 높 였다. 반면에 그만큼 평균소득 이상을 버는 중산층 가입자의 수익률은 떨어지는 구조로 되어있다. 세전 생애소득대비 총 생애연금급여는 중위소득자의 경우, 45.1%로 예상되나, 평균소득의 2배인 경우는 25.2%로 떨어지고, 대신 평균 표 1 소득수준별 공적연금의 소득대체율 국제비교 구 분 중위 소득자 개인소득, 평균의 배수 0.5 0.75 1 1.5 2 구 분 중위 소득자 개인소득, 평균의 배수 0.5 0.75 1 1.5 2 남자 남자 호주 45.7 67.0 50.0 41.6 33.1 28.9 뉴질랜드 45.6 77.5 51.6 38.7 25.8 19.4 오스트리아 80.1 80.1 80.1 80.1 76.4 57.3 노르웨이 59.6 66.2 61.0 59.3 49.8 42.2 벨기에 42.4 58.1 43.1 42.0 32.5 24.3 폴란드 61.2 61.2 61.2 61.2 61.2 61.2 캐나다 50.2 76.5 55.2 44.5 29.7 22.2 포르투갈 54.1 63.0 54.3 53.9 53.1 52.4 체코 54.9 79.2 59.6 49.7 36.4 29.0 슬로바키아 56.4 56.4 56.4 56.4 56.4 56.4 덴마크 88.0 124.0 94.9 80.3 67.5 63.7 스페인 81.2 81.2 81.2 81.2 81.2 66.7 핀란드 56.2 66.5 56.2 56.2 56.2 56.2 스웨덴 61.5 76.6 64.6 61.5 75.6 81.3 프랑스 53.3 61.7 53.3 53.3 48.5 46.0 스위스 62.0 62.5 62.1 58.3 40.5 30.4 독일 43.0 43.0 43.0 43.0 42.6 32.0 터키 86.9 86.9 86.9 86.9 86.9 86.9 그리스 95.7 95.7 95.7 95.7 95.7 95.7 영국 33.5 51.0 36.6 30.8 21.3 16.0 헝가리 76.9 76.9 76.9 76.9 76.9 76.9 미국 40.8 50.3 42.6 38.7 34.1 28.8 아이슬란드 91.7 108.3 93.0 90.2 87.5 86.1 아일랜드 39.8 68.4 45.6 34.2 22.8 17.1 OECD 60.8 72.2 62.7 59.0 54.3 50.0 이탈리아 67.9 67.9 67.9 67.9 67.9 67.9 일본 35.7 47.1 38.3 33.9 29.4 26.6 여자 한국 45.1 64.1 49.4 42.1 33.6 25.2 이탈리아 52.8 52.8 52.8 52.8 52.8 52.8 룩셈부르크 90.1 99.4 91.9 88.1 84.3 82.5 멕시코 32.5 55.3 36.8 29.9 28.6 28.0 멕시코 36.9 55.3 37.6 36.1 34.5 33.7 폴란드 44.5 49.0 44.5 44.5 44.5 44.5 네덜란드 88.9 93.4 90.0 88.3 86.6 85.8 스위스 62.6 62.8 62.6 59.0 41.0 30.7 주:연금 소득대체율은 세전소득(Gross income) 기준으로, 세전생애소득에서 생애연금소득이 차지하는 비율임. 의무가입의 사적연금 (Mandatory private pension)포함. 자료:OECD, Pension at a Glance (Paris: OECD Publishing, 2009), p.117. 34 정책연구(2012 가을)
소득의 1/2인 저소득자의 경우는 64.1%로 소득대체율이 상승한다(<표 1> 참 조). 하지만, 국민연금의 가입혜택을 받을 수 없었던 현세대 노인의 대다수는 A 값에 의한 상대적 소득증가의 혜택은커녕 연금급여 자체를 받지 못하는 사각지 대에 빠져있다. 2010년의 경우, 65세 이상 인구 535만700명 중 국민연금수 급자는 약 126만 명에 지나지 않아, 수급율이 23.6%에 지나지 않는다. 3) 그렇다면, 앞으로는 사정이 나아질 것인가? 근로세대의 경우도 많은 국민이 국민연금제도에서 사실상 배제되어 있는 상황이다. 2010년 12월 31일을 기준 으로, 경제활동인구 2,198만 명 중에서 국민연금 적용대상자인 1,923만 명 중 보험료 납부자는 1,246만 명으로 납부율은 65%에 못 미친다. 미납자의 규모도 167만 명에 달하거니와 510만 명에 달하는 납부예외자의 규모도 줄어들지 않 아, 향후 국민연금이 성숙해도 이들 중 상당수는 노후소득보장의 사각지대에 빠 지게 될 것으로 보인다 4). 문제는 이들 사각지대에 빠져 있는 국민들 중 다수가 영세사업장의 비정규직들로 우리사회에서 가장 취약한 계층이라는 점이다(<표 2> 참조). 이들은 국민연금뿐만 아니라, 퇴직(연)금은 물론이고 근로기간 중 자산형 표 2 사회보장프로그램의 실제 적용률(2008년 8월) (단위:%) 구 분 국민연금 퇴직(연)금 고용보험 초과근무수당 유급휴가 보너스 대기업 중소기업 전국민 정규직 비정규직 대기업 중소기업 정규직 비정규직 정규직 비정규직 70.6 81.3 49.7 96.4 67.3 99.1 83.7 78.3 47.6 61.4 74.5 35.6 93.7 57.2 98.3 71.5 70.5 33.4 56.8 65.8 39.2 78.0 54.0 78.7 74.5 63.6 37.0 42.4 53.5 20.7 82.3 37.2 88.1 54.5 47.7 18.6 52.8 65.4 28.0 92.2 47.7 97.0 64.6 66.9 25.6 주:대기업은 300인 이상의 고용인을 둔 기업. 중소기업은 300인 미만의 상시고용인을 둔 기업. 자료:대한민국 통계청 (http://www.kosis.kr)의 원자료에 의해 저자가 계산함. 56.6 71.2 27.9 91.4 52.0 96.9 69.4 60.1 25.4 3) 국민연금관리공단, 국민연금통계연보 2010 (서울:국민연금관리공단, 2011). 4) 원시연, 앞의 글, p.1. 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 35
성에 도움을 줄 수 있는 다른 모든 공적 사적 소득이전의 혜택에서 대부분 제 외되어 있다. 나. 퇴직(연)금과 저소득 취약계층의 노후소득보장 퇴직(연)금은 동일한 민간 사업장에 1년 이상 근속한 근로자를 대상으로 적용 된다. 비용은 전액 사용자 부담이며 임금의 8.33%(1/12개월)에 해당한다. 퇴 직(연)금은 5인 이상 사업장에게만 적용하던 것을 2010년 12월부터서야 1인 이 상 사업장에게 의무 적용되도록 하여 국민연금에 견줄만한 보편주의 형태를 띄 게 되었다. 그런데 뒤늦게 제도화되고 있는 만큼 국민연금보다 사각지대 규모가 훨씬 크다. 그나마 일시금인 퇴직금이 아닌 연금형태의 퇴직연금 가입근로자는 2011년 10월 현재 전체 상용근로자의 32.5%인 총 2,966,075명, 도입 사업 장은 전체 사업장의 8.3%에 불과하다. 하지만 기업의 퇴직(연)금 손비처리 규 정의 변화에 따라 비교적 빠른 속도로 퇴직금이 퇴직연금으로 전환되고 있어, 조 만간 국민연금에 버금가는 연금제도로 성숙할 것으로 전망된다(<그림 1> 참조). 그림 1 퇴직연금 가입자 분기별 증가 추이 1,200 1,000 1,003 2,861 2,959 2,857 2,576 3,500 3,000 800 2,480 2,394 2,500 1,837 2,000 600 1,808 557 400 1,500 1,120 1,206 1,320 1,477 377 285 1,000 200 760 538 611 149 299 157 73 61 87 144 157 182 29 98 500 0 0 07.4/4 08.1/4 08.2/4 08.3/4 08.4/4 09.1/4 09.2/4 09.3/4 09.4/4 10.1/4 10.2/4 10.3/4 10.4/4 11.1/4 11.2/4 11.3/4 분기별순계 월별순계 중복통계누계 순수통계누계 주:순수통계누계는 2010년 6월부터 복수계약 체결로 인한 중복가입자를 배제하여 작성된 것을 의미. 자료:고용부, 퇴직연금 도입현황[2011.10]., 2011. 36 정책연구(2012 가을)
그러나, 국민연금과 달리 소득재분배 기능이 내재되어 있지 않고, 아래 <표 3> 에서 보듯, 상대적으로 퇴직금 체불위험이 높은 중소기업일수록 퇴직연금제 도 입이 많이 뒤떨어져 있어, 저소득 계층이 노후소득보장 기능은 높지 못할 것으 로 예상된다. 마찬가지로 비정규직의 퇴직연금의 적용률이 낮아, 취약계층의 노 후소득보장 기능은 더욱 더 제약적이다(위 <표 2> 참조). 표 3 사업장 규모별 퇴직연금 도입률 (단위:개소, %) 구 분 10인 미만 10인~ 29인 30인~ 99인 100인~ 299인 300인~ 499인 500인 이상 합 계 (A)도입 사업장수 70,019 34,602 15,179 4,175 671 858 125,504 (B)전체 사업장수 1,277,326 167,033 50,007 10,309 1,363 1,120 1,507,158 도입비율 (A/B,%) 5.5 20.7 30.4 40.5 49.2 76.6 8.3 자료:금감원, 퇴직연금 영업실적[11.10월말]보고, 2011. 다. 기초노령연금과 저소득 취약계층의 노후소득보장 기초노령연금은 2007년 국민연금의 재정안정화 개혁과 함께 낮아진 소득대체 율을 보완하고, 국민연금 수급권을 획득하지 못한 현세대 노인의 생활보호를 위 해 기존의 경로연금을 흡수하면서 확대 도입된 사회수당식 무기여 기초연금이다. 도입당시 수급자는 65세 이상 노인의 60%였으나, 2009년부터 소득 및 자산조 사를 거쳐 70%의 노인에게 국민연금 A값(가입자의 보험료 부과소득의 평균)의 5%인 9만 1천원 지급했다(2011년). 부부의 경우, 14.6만원(독신의 80%선)을 지급하고 있다. 2010년 현재 373만명이 혜택을 입고 있다. 사회수당식 무기여 연금으로서 기초노령연금이 빈곤 노인의 소득보장에 얼마 나 기여할 수 있을까? 조사자료에 따라 빈곤 감소효과가 달리 나오긴 하나, 2009 년을 기준으로 할 때 기초노령연금의 도입 후 가구유형별로 최대 25.1%(가계동 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 37
향조사 기준)에서 최소 3.2%(국민노후보장페널 기준)까지 빈곤이 감소하는 것 으로 나타나고 있다(<표 4> 참조). 평균적으로는 가계동향조사에 의하면, 11% 의 감소효과가 있는 것으로 나타나고 있으며, 국민노후보장패널에 의하면 8.7% 감소하고 있다. 5) 표 4 구 가구유형별 기초노령연금의 빈곤 감소 효과 분 가계동향조사 부부1 부부2 남성독신 여성독신 가구원과 동거 전체 국민노후보장패널 부부1 부부2 남성독신 여성독신 가구원과 동거 전체 가 구 개 인 수급전 수급후 개선효과 수급전 수급후 개선효과 52.2 32.9 52.0 64.6 15.8 39.5 47.0 36.8 51.3 65.5 23.0 41.4 48.9 30.1 39.0 57.0 14.3 35.1 43.0 33.8 43.2 58.3 22.2 37.8 6.5 8.5 25.1 11.7 9.8 11.0 8.6 8.2 15.9 10.9 3.2 8.7 52.2 33.5 52.0 64.6 18.4 40.4 47.0 37.1 51.9 65.5 25.3 41.8 48.9 30.7 39.0 57.0 16.6 36.3 43.0 33.5 43.0 58.3 24.3 38.2 주:1) 부부1:부부 모두 65세 이상인 가구 2) 부부2:부부 중 한명이 65세 이상인 가구 3) 가구원과 동거:자녀 등과 동거하고 있는 노인가구 4) 빈곤감소 효과성은 [(기초노령연금 수급전 빈곤율-수급후 빈곤율)/수급전 빈곤율] 100 5) 빈곤율은 기초생활보장제도의 가구원수별 기초생계비 기준을 따름. 자료:석상훈, 기초노령연금의 노인빈곤 완화 효과. 연금포럼, Vol.88(2010), pp.55. (단위:%) 6.5 8.1 25.1 11.7 10.0 10.1 8.6 9.7 17.2 10.9 3.9 8.7 5) 가계동향조사는 모든 연령대의 근로자가구는 물론 비근로자가구도 포함하는 전국단위 조사이나 농어촌 가구가 표 본에서 제외되어 있다. 반면에 국민노후보장패널은 만 50세 이상 가구원이 있는 5,000가구를 대상으로 조사하 며 농어촌의 노인인구까지 표본에 포괄하고 있다. 농어촌이 포함된 국민노후보장패널에 기반한 조사에서 기초노 령연금의 빈곤율 감소효과가 낮은 것으로 미루어 볼 때, 농어촌 노인의 기본 소득이 도시의 경우보다 낮음을 알 수 있다. 38 정책연구(2012 가을)
대체로 평균 10%에 달하는 빈곤감소효과를 무의미하다 할 수 없다. 그리고 향후 법이 명시한대로 국민연금 A값의 10%까지 인상하고 또 대상자를 65세 이 상 노인의 80%까지 확대하는 경우 빈곤감소 효과는 더욱 커질 것을 쉽게 예상 할 수 있다. 그러나 그렇다 하더라도 저소득 노인의 소득보장제도로서 충분한 역 할을 할 수 없을 것이라는 점도 명확하다. 중위소득의 400%를 초과하는 가구 중 24.3%가 기초노령연금의수급자가 되었던 것으로 추정되는 것에서 알 수 있 듯이(2008년 기준 6) ), 7) 대상자 확대는 저소득노인의 소득보장에 추가적인 기여 를 하지 못할 것이다. 물론 연금액 인상은 분명히 저소득 노인의 빈곤을 감소시 키는 효과를 보일 것이다. 그러나 A값 5%의 연금액이 약 10%의 빈곤감소효과 만을 나타내고 있는 상황에서, A값의 10%로의 인상이 나머지 현실화되지 않은 90%의 빈곤감소효과를 가져올 것은 기대하기 어렵다. A값의 20%, 30%의 인 상도 상정해 볼 수 있겠다. 그러나 대상자 확대 없는 A값 10% 선으로의 인상 만으로도 5년간 24조 1,000억 원의 예산이 소요되는 점을 감안하고 8), 또 급격 히 늘어나고 있는 노인인구와 기초노령연금수급자에 중산층 노인이 혼재되어 있 는 상황을 감안할 때, 연금액의 추가 인상은 저소득 노인의 소득보장이라는 측 면에서는 재정적으로 효율적이지 못한 방안이다. 라. 국민기초생활보장제도와 저소득 취약계층의 노후소득보장 앞에서 살펴보았듯이, 국민연금과 퇴직연금의 미성숙성과 저소득계층을 중심 으로 형성된 광범위한 사각지대의 존재, 그리고 사회수당식 기초노령연금의 낮 은 빈곤감소 효과로 인해, 국민기초생활보장제도가 저소득 취약계층의 노후소득 보장에서 매우 큰 역할을 담당하고 있다. 2010년 현재 65세 이상 수급자는 391,214명으로 65세 노인 인구의 7.1%의 기초보장을 담당하고 있다. 6) 보건복지부 외, 국민연금과 기초노령연금 역할 정립 방안, 2011, pp.59. 7) 고소득 가구의 노인이 수혜대상이 된 것은, 기초노령연금이 가구 단위가 아닌 세대단위로 자격조사를 하기 때문 으로 풀이된다. 즉, 노인 단독 혹은 부부의 경우 소득이나 재산이 기준 이하라도 함께 거주하는 가족이 고소득인 경우가 발생하기 때문이다. 8) 원시연, 기초노령연금 인상방안: 쟁점과 과제., 국회입법조사처소식지, 2011, pp.2. 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 39
표 5 연령대별 기초생활보장제도 수급자 현황(2010년) 구 분 합계 0~4세 5~9세 10~19세 20~39세 40~46세 65세 이상 수급자 수 수급자 비율 1,458,198 100 27,106 1.9 56,051 3.8 301,001 20.6 172,868 11.9 509,958 35.0 391,214 26.8 총인구수 50,515,666 2,299,695 2,457,829 6,826,875 15,237,505 18,187,410 5,506,352 총인구수 대비 수급자비율 2.9 1.2 2.3 4.4 1.1 2.8 7.1 자료:보건복지부, 2010년 국민기초보장수급자 현황, 2011, p.15. 그러나 재산기준은 차치하고라도 부양의무자 기준에 의해 수급대상자가 못되 는 노인만 약 60만 가구 100만 명으로 추산되는 상황이기에 저소득 노인이 기 댈 수 있는 최후의 보루 역할을 제대로 하고 있지 못한 실정이다 9). 65세 이상 노인에 한해 부양의무자 기준을 완화하고 재산기준도 완화하여 저소득 노인의 기 초보장을 기할 수도 있다. 하지만, 연금제도의 정상화를 기하지 않은 채, 다양 한 연령대와 장애인, 소년소녀가장, 모자, 부자 가정은 물론 근로유능력자까지 포괄하고 있는 공적부조제도를 무작정 확대하는 것이 복지국가의 발전 방향은 아 니다. 따라서 소득비례연금의 확대 발전을 통해 최대한 연금수급자와 연금보장 수준을 높이고, 기초선 밑의 노인은 소득비례연금과 연계된 기초보장연금제도를 신설하여 저소득 노인의 소득보장을 체계화하는 것이 필요하다. 3. 저소득 취약계층의 노후소득보장 강화 방안 가. 국민연금의 내실화 저소득 취약계층이 국민연금에 가입하여 보험료를 납부하여 수급권을 획득하 9) 김희자, 국민기초생활보장제도의 현황 및 문제점., 보건복지정보개발원 국민기초생활보장제도 재정추계를 위한 자문회의 발표문, 2011. 40 정책연구(2012 가을)
는 것이 일차적으로 중요하다. 저소득 취약계층을 위해 기초보장을 담당하는 연 금제도도 발전시켜야 할 것이다. 그러나 이는 어디까지나 1차 안전망인 국민연 금이 제 기능을 다한 이후, 최후의 보루로서 상정할 일이다. 가장 기본적인 노 후소득보장제도인 국민연금이 노후소득 마련 과정에서 가장 핵심적인 역할을 담 당할 수 있도록 내실화 하는 것은 저소득 취약계층을 위해서도 필수불가결한 정 공법이다. 내실화의 방향은 크게 두 가지다. 하나는 국민연금의 보장수준을 높 이는 것이고, 나머지 하나는 가입자를 최대한 늘여 국민연금이 노후소득보장제 도의 중추로 거듭나게 하는 것이다. 1) 국민연금의 급여 인상과 퇴직(연)금 전환제의 부활을 통한 재원확보 국민연금의 급여(소득대체율)은 평균소득자가 40년 가입 기준으로 현재 50% 에서 2028년 40%로 낮춰진다. 40년 가입이라는 비현실적인 전제를 감안할 때, 평균소득자의 경우 실제 소득대체율은 20%로 떨어지게 된다(<표 6>참조). 노후 소득보장의 중추여야 할 국민연금이 제 기능을 못하여, 평균소득자를 포함하여 많은 은퇴자들이 국민연금 밖의 기초보장에 의존하게 되어 있는 구조인 것이다. 따라서 최소한 목표소득대체율을 현행처럼 50%로 유지하는 것이 필요하다. 표 6 주요국 노령연금의 표준소득대체율과 실제수급 평균연금액의 소득대체율 비교 (단위:%) 구 분 한국 일본( 06) 미국( 07) 독일( 08) 영국( 10) 영국( 08) 기초 후생 (비례) (비례) (기초) (기초+비례 이론적 대체율 1) (A) 실수급자 대체율 2) (B) B/A 40.0 20.0 3) 20.0 16.5 42.0 37.5 40.0 33.1 43.5 28.8 15.0 13.0 40.0 28.2 50.0 82.5 89.3 82.8 66.2 86.7 70.5 주 1) 모두 40년의 완전 가입을 전제로 한 평균 소득자의 소득대체율임. 2) 전가입자 평균소득월액 대비 기존수급자의 월평균연금액의 비율임. 3) 2070년경 추정치임. 자료:이용하, 다층 연금체계 구축:내실화 과제를 중심으로, 한국연금학회 춘계학술대회 발표문, 2011. 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 41
그러나 재정적 지속가능성을 도외시한 채 급부율만 올리는 것은 후세대의 부 담을 가중시킬 위험이 크다. 소득대체율 인상은 보험료율 인상과 함께 이루어져 야 한다. 아래 <표 7>에 나타난 2003년 국민연금발전위원회의 추계에 의하면, 50%의 소득대체율을 위해서는 보험료율을 점진적으로 15.85%까지 올려야 한 다. 현행 9%보다 6.85%를 인상해야 하는 것이다. 표 7 노무현 정부의 국민연금개혁 원안(2003년) 목표 보험료율 조정 스케줄 소득대체율 2010~2014년 2015년~2019년 2020년~2024년 2025년~2029년 2030년 이후 60% 50% 40% 11.17% 10.37% 9.57% 13.34% 11.74% 10.14% 15.51% 13.11% 10.71% 17.68% 14.48% 11.28% 19.85% 15.85% 11.85% 자료:국민연금발전위원회, 2003 국민연금 재정추계 및 제도개선방안, 2003. 그러나 보험료 인상은 정치적으로 인기 없는 정책이기에, 6.85%를 전부 인 상하기는 어려움이 따른다. 따라서 [부분 인상+퇴직(연)금전환금]으로 이 문제 를 풀어야 한다. 위 <표 7>에 따르면 현행 목표소득대체율 40%에 부합하는 필 요보험료율은 11.85%이다. 현행 9%보다 2.85%가 높다. 이 만큼은 노 사가 반반씩 점진적으로 부담하는 것이 필요하다. 즉, 필요한 인상분 6.85%p 중 2.85%p를 보험료 인상으로 충당하고 나머지 4%p는 퇴직(연)금의 사용자 부담 분, 즉 8.33%에서 서서히 전환하여 마련하는 것이 방법이다. 다시 말해, 사용 자 부담금 8.33% 중 4.33%는 계속 퇴직연금에 들어가고, 나머지 4%는 국민 연금에 납부하는 것이다. 이는 김영삼 정부 때 시행되었던 퇴직금전환금제의 부 활이라고 볼 수 있다. 10) 이 경우, 보험료율 9%짜리 공적연금에 8.33%짜리 사적연금의 [공 사 대등 다층체제]에서 다소 두꺼우면서도 재정적으로 안정된 15.85%자리 공적연금에 4.33%짜리 사적연금의 [공적연금 우위 다층체제]로 바뀌게 되는 것이다. 공적 10) 당시 국민연금보험율 6%는 각각 사용자 2%, 근로자 2%, 퇴직금전환금 2%로 충당되었었다. 42 정책연구(2012 가을)
연금 우위 다층체제가 공 사 대등 다층체제보다 가입자 입장에서 훨씬 유리한 제도적 배열이다. 공적연금에서 가능해지는 연금의 평생지급보장, 11) 연금의 인 플레이션 연동, 12) 낮은 관리비용 (즉, 낮은 수수료율) 13) 은 사적연금에서는 기대 하기 어렵기 때문이다. 한마디로 재정의 안정화가 전제된다면 공적연금이 사적 연금보다 가입자의 노후소득보장에 유리하다. 게다가 퇴직연금이 법적으로 강제 되고 있기는 하나, 국민연금보다 사각지대가 클 수밖에 없다. 후술하겠지만, 앞 으로 공적연금인 국민연금에만 보험료가 매칭으로 지원되면 더더욱 그 격차는 커 질 수밖에 없다. 따라서 퇴직연금의 일부를 국민연금으로 흡수하면, 퇴직연금의 사각지대가 축소되는 효과도 발생한다. 저소득 근로자의 노후소득보장을 배가하 게 되는 것이다. 물론 금융산업의 반발이 예상되나, 퇴직연금시장이 자리 잡기 전에 부분 전환한다면, 김영삼 정부 때의 전례도 있고 사용자에게 추가적인 부 담을 안기는 것이 아니기에, 노사정 합의가 가능하다고 본다. 단, 한 가지 추가적으로 고려해야할 사항이 있는데, 국민연금 내에 있는 A값 의 존치여부다. 앞서 지적했듯이 A값은, 1988년 국민연금 도입 당시, 재분배 나 기초보장을 담당하는 연금이 보완적으로 도입되지 않았기에, 국민연금 내부 11) 사적연금의 가장 큰 문제는 장수의 위험(longevity risk)에 제대로 공동대처를 못하는 것이다. 개개인의 수명 을 예측할 수 없어 발생하는 장수의 위험(longevity risk)은 공적 개입을 통해서만 해결이 가능하다. 국가는 집 단수준에서의 평균수명은 어느 정도 예측가능하기에 공적연금제도를 통해 동일한 조건에서 보험료를 부과하고, 단 명자가 남기고 간 연금자산을 장수자에게 이전하여 연금을 죽을 때까지 보장하는 공적개입을 이룰 수 있다. 민 간의 연금보험 상품 중 종신형이 이러한 역할을 한다. 그러나 종신형 연금상품은 활성화가 안 되고 있다. 연금 회사의 입장에서는 집단 수준의 평균수명 예측도 의학발전 등으로 빗나갈 수가 있으므로, 할인율을 높이 매겨서 종신형 상품을 판매하므로, 연금액이 확정기간형보다 낮을 수밖에 없다. 게다가 사적연금이면서도 공적연금처럼 한번 가입하면 탈퇴가 불가능하고 단명하면 유산으로 남겨주지도 못한다. 그렇기에 가입자와 자식들에게 상대적 으로 매력적이지 못한 상품으로 확정기간형 연금상품보다 인기가 덜하다. 12) 사적연금인 퇴직연금은 인플레이션에 취약하다. 부과방식 공적연금에서는 현 소득자의 연금보험료는 (보통 인플 레이션이 반영되어 오르게 되는) 명목소득의 일정 비율이기에 인플레이션이 발생하는 만큼 보험료의 절대액이 늘 어나게 된다. 국가는 인플레이션에 따라 자동으로 인상되는 보험료 수입을 가지고 연금생활자의 연금을 인플레 이션에 연동시켜 줄 수 있다. 반면에, 개인 저축이나 사적연금에서는 근로기간 동안 축적한 연금자산을 바탕으 로 연금액을 설정하는데, 인플레이션만큼 급여보전이 안되므로 실질가치가 떨어지고, 예측범위를 넘는 hyperinflation 혹은 인플레이션이 오랜 기간 지속되면 그만큼 노후소득에 큰 타격을 입게 된다. 13) 임금수준이 매우 높은 수십개의 민간금융회사가 경쟁적으로 관리하는 사적연금인 퇴직연금은, 국민연금에 비해 매우 높은 수수료율과 관리운영비를 필요로한다. 게다가 주주들에게 배당도 해야하므로 가입자의 수익극대화가 늘 우선일 수는 없다. 이는 퇴직연금가입자의 수익률 저하로 나타난다. 주식시장 등이 활황일 때는 높은 수수료 율과 관리운영비를 만회하는 것처럼 보이나, 금융시장의 성장이 멈춘 이후에는 높은 수수료와 관리운영비를 만 회해 줄 높은 수익을 창출하기 힘들어진다. 오히려 마이너스 수익에 노출되어 있어 노후소득보장의 안정성 측면 에서 심각한 위험을 내포하고 있다 하겠다. 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 43
에 재분배 기능을 삽입한 것이었다. 그러나 지금은 기초노령연금이 도입되었고, 저소득자를 위해 국고에서 매칭으로 보험료가 지원되며, 국민기초보장제도도 최 후의 보루로서 기능하고 있다. 따라서 재분배와 기초보장을 확실하게 갖추는 것 을 전제로(후술할 기초보장연금의 도입), A값을 국민연금에서 삭제해 스웨덴을 포함해 다층연금제도를 구축한 많은 나라처럼 순수소득비례연금화 하는 것이 발 전적인 방향이다. 국민연금의 순수소득비례연금화는 우리나라 공적노후소득보장제도의 발전과 복지국가에 대한 국민적 지지를 확보하는 데 크게 기여할 것이다. 먼저 후자와 관계해 <표 8>을 보자. A값의 존재로 인해, 평균소득의 2배를 버는 중산층 근 로자는 소득대체율이 40년 가입에 17.46% 밖에 안 될 것으로 추산된다. 목표 소득대체율을 50%로 유지해도 20%대 초반에 머물고 말 것이다. 아직 연금수 급자가 많이 나오지 않고, 퇴직연금의 미성숙으로 양자 간 비교가 안 이루어져 서 그렇지, 향후 국민연금과-퇴직연금을 비교하게 될 경우, 적어도 평균소득 이 상을 버는 중산층들에게 국민연금은 상대적으로 매력이 덜한 제도로 비춰질 것 이다. 소득이 높은 가입자일수록 더 그렇게 느낄 것이다. 이는 공적연금제도의 국민적 지지기반이 크게 훼손됨을 의미한다. 공적연금제도가 성숙하게 되어, 총 사회지출의 40%가량을 담당하는 가장 큰 프로그램임이 될 것임을 감안하면, 이 는 한국 복지국가에 대한 지지기반의 약화로도 이해할 수 있다. 그러므로 다층 체제하에서 국민연금 밑에 기초보장을 담당할 탄탄한 제도를 만든다는 전제하에, 국민연금의 순수소득비례화는 공적연금에 대한 정치적 지지확보에 필수적 사안 이다. 스웨덴에서 기초연금 위해 순수소득비례연금인 ATP를 도입하여 사민당이 화 이트칼라계층과 소위 적-백 동맹을 이루어 복지국가의 정치적 기반을 확보한 것 이나, 우리나라에서 공무원들이 공무원연금을 지키기 위해 보험료 인상도 마다 하지 않는 것은 순수소득비례형이기에 가능한 일이다. 나의 기여금 인상이 다른 사람의 급부로 이전된다면, 이에 동의할 사람이 많지 않고 현재 우리나라의 국 민연금이 처한 상황이 그러하다. A값이 존속하는 한, 50%의 목표소득대체율을 이루기 위해 필요한 2.85% 보험료 인상과 퇴직(연)금의 부분 전환에 대해 중산 44 정책연구(2012 가을)
층과 조직노동은 흔쾌히 지지를 보내지 않을 것이다. 14) 표 8 2007년 연금개혁으로 인한 소득대체율의 소득계층별 변화 2008년 당시 25세인 근로자의 경우 소득수준 평균근로자의 1/2 평균근로자 평균근로자의 2배 구 분 개정 전 개정 후 개정 전 개정 후 개정 전 개정 후 연금급여액(B) 평생평균소득(y) 소득대체율(B/y) 수익비 (개정 후/개정 전) 내부수익률(IBR) 3,250 5,393 60.27 2.18 6.18 2,309 5,393 42.81 1.55 (71.1) 4.93 4,868 10,786 45.13 1.64 5.12 3,458 10,786 32.06 1.16 (70.7) 3.85 5,784 23,532 24.58 1.51 4.77 4,109 23,532 17.46 1.08 (71.5) 3.55 자료:보건복지부 외, 앞의 글, p.162. 국민연금이 순수소득비례화가 되면, 자영자의 하향소득신고나 소위 강남 아줌 마 (전업주부)의 지역가입자 평균보험료 수준 임의가입으로 인한 부당한 소득이 전 문제도 자연스레 해결이 된다. 내는 것에 비례해 급부를 받는 구조가 되면, 자영자들의 성실신고와 기여회피 감소도 기대해 볼 수 있다. 앞서 지적했듯이 사 적연금보다 우수한 공적연금의 가치를 있는 그대로 인정해 줄 수 있기 때문이다. 그리고 현재 375만원 수준인 보험료 부과 소득상한도 대폭 인상해, 중산층 이 상의 실질 소득대체율을 높일 수도 있게 될 것이다. 나아가 순수소득비례연금인 공무원연금 등 특수직역연금제도와 통합도 용이해 진다. 15) 14) 1998년 국민연금 도시지역 확장 시, 한노총 등의 반대로 국민연금 파동이 일어 났던 이유도 자영자의 하향소득 신고 때문에 발생하는 부당한 소득이전 때문이었음을 상기하면, 공적연금제도의 확대 발전을 위해서는 A값의 삭 제는 불가피하다. 다시 강조하건데, A값의 역할은 다층체제하에서 후술할 기초보장연금이 담당하는 것이 합리 적이지, 보험기능에 충실해야할 소득비례연금에 집어 넣는 것은 득보다 실이 훨씬 크다. 15) 물론 현재의 공무원연금 등 특수직역연금은 보험수리적으로 합당한 수준을 넘어서는 수익비를 보이고 있다. 이 러한 특혜적 부분이 완화된 소득비례연금으로 개혁될 때, 국민연금과 통합이 용이해 질 것이다. 그리고 만약, 스웨덴처럼 NDC의 개인계좌제를 도입하면, 소득대체율이나 보험료율의 차이에 따른 통합의 장애물을 피해갈 수 있게 된다. 지면상 이 글에서는 다루지 않으나, 궁극적으로는 NDC순수소득비례연금제로의 전환을 고려해야 할 것이다. 저소득 노인의 소득보장 강화를 위한 노후소득보장제도의 재구조화와 재정동원 전략 45