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종합심사제의 효율적 운영방안 연구

연구지원 2015-6 종합심사제의 효율적 운영방안 연구 지은이 송상훈ㆍ손정락ㆍ조건희 발행인 이인근 발행처 한국토지주택공사 토지주택연구원 편 집 송상훈ㆍ손정락ㆍ조건희 주소 (우)305-731 대전광역시 유성구 엑스포로 539번길 99 전화/전송 042) 866-8427 / 866-8431 전자우편 ssong@lh.or.kr 홈페이지 http://lhi.lh.or.kr 이 출판물은 우리 공사의 업무상 필요에 의하여 연구ㆍ검토한 기초자료로서 공사나 정부의 공식적인 견해와 관계가 없습니다. 우리 공사의 승인 없이 연구내용의 일부 또는 전부를 다른 목적으로 이용할 수 없습니다.

연구지원 2015-6 종합심사제의 효율적 운영방안 연구 Application Plan of Comprehensive Evaluation Method for Contractor Selection

참여연구진 연구총괄 송상훈 LH 토지주택연구원 수석연구원 공동연구진 손정락 LH 토지주택연구원 연구위원 조건희 LH 토지주택연구원 수석연구원 연구심의위원 및 자문위원(가나다순) 김용순 LH 토지주택연구원 연구위원 나상수 LH 대덕과학벨트사업단 단장 박철웅 조달청 서기관 방종대 LH 토지주택연구원 연구위원 심효덕 LH 기술지원단 차장 오승근 LH 조달계약단 차장 이유섭 한국건설기술연구원 선임위원 전재열 단국대학교 교수 조재균 LH 조달계약단 차장 최민수 한국건설산업연구원 연구위원 최상근 대한건설협회 실장

연 구 요 약 종합심사낙찰제의 특징 종합심사낙찰제는 공사수행능력이 우수한 업체가 적정 가격으로 공사를 수행할 수 있도록 하는 것을 기본방향으로 하며, 2014년 1월 기획재정부의 가이드라인을 골격 으로 각 발주기관에서 기준 제정 - 300억 이상 시설공사에 대해 PQ 통과 업체가 제출한 서류를 근거로 공사수행능력 점수, 가격 점수, 사회적 책임 점수 등의 총점이 가장 높은 자를 낙찰자로 선정 - PQ에서 일부 항목을 차용하는 적격심사의 구성과 유사성이 높으며, 4개 공사의 기준을 비교한 결과, 가격평가 기준은 유사하나 공사수행능력 평가의 배점과 등 급에 다소의 차이 있음 종합심사낙찰제 시범사업 성과 분석 LH는 2014년 5월 종합심사낙찰제 특례 운용기준을 제정하고 시범사업 발주 착수 - 당초 7개 기관에서 22개 시범사업을 발주할 예정이었으나, 2014년 연말 기준으 로 LH가 11건, 철도시설공단 4건, 도로공사와 수자원공사 1건 등 총 17건 발주 - 1차 시범사업 후 균형가격 산정대상, 기준단가 설정방식, 단가심사 감점 범위 등을 개정하였고, 2차 시범사업 후 기준단가 설정 시 예가비율을 적용하도록 재개정 시범사업 시행에 따라 입찰참가/접수, 평가/낙찰/계약, 과업수행 및 모니터링, 결과 물 사용, 최종 평가 등 5단계의 전체 주기 내에서 성과를 확인할 수 있는 방안 제시 시범사업 성과는 공개 데이터를 위주로 결과를 분석하고, LH 관련 직원과 업체 담 당자 대상의 설문을 통해 제도의 효과성이나 사업에 미치는 영향에 대한 의견 정리 - 종합심사낙찰제 시행은 덤핑입찰 방지, 운찰제 완화, 적정공사비 확보에 효과가 있을 것으로 예상되었고, 기대수준은 업체와 LH 직원 사이에 다소 차이가 있음 - 사업성과에 미치는 영향에 있어서는 원가 외 모든 부문이 개선될 것으로 보았고, 공공조달로서의 투명성, 기회균등, 낙찰가능성에 대해서는 기대수치 대폭 하락 연구 요약 i

- 업체 입장에서 입찰 참가에 소요되는 노력은 증가하였으며, 발주기관 입장에서도 견적이나 일반 발주 행정에서는 현행과 유사하거나 부담이 줄었으나, 심사ㆍ평가ㆍ 낙찰 관련 업무 부담은 증가함 시범사업의 낙찰률은 현재 최저가낙찰제 하에 비해 10% 가까이 상승함으로써 적정 공사비 확보라는 효과가 가장 두드러졌으며, 대다수 업체들이 단가 감점을 회피하는 수준에서 전략적으로 투찰하여 상당히 좁은 범주에 투찰가 집중 현상 발생 현행 규정상 최저가낙찰제 대상 공사는 발주의뢰서 접수에서부터 계약체결까지 110일 (긴급 71일)이 소요되나 이번 종합심사낙찰제 시범사업에서는 평균 87일 소요됨 종합심사낙찰제 운용기준 보완 및 입낙찰시스템 정비방안 제안 운용기준의 개정에 대해서는 평가항목과 방법의 조정, 시공계획 평가 등 현재 운용 기준에서 미흡한 사안의 보완, 시공 과정에서의 점검사항에 대한 검토가 필요함 - 시공평가 점수와 배치기술자 항목의 경우 가장 큰 변별력을 가지고 있으나, 현재의 배점과 계산방식에 있어 개정이 필요한 것으로 분류됨 - 시공계획은 현행 건설공사 시공 및 종합평가의 항목과 방법을 반영하여 공사관리, 품질관리, 안전관리, 환경관리 등에 대해 3개 등급으로 평가 - 계약신뢰도와 관련하여 현장에서 사안 발생 시 배치기술자 변경, 하도급관리계획 위반여부를 점검하고, 위반사실은 업체 확인 후 계약부서에 통보하는 절차 확립 입낙찰시스템 정비에 있어서는 기업평가를 위한 PQ와 사업평가를 위한 종합심사낙찰 제의 관계를 명확히 하고, 최저가낙찰제 존치와 적격심사 구간은 정책적 결정에 따름 - 아울러 장기적 방향에서 입낙찰방식의 구분 기준, 추정가격의 공개여부를 결정 하고, 직접적인 기술력 평가 수단을 마련하도록 함 LH의 시설공사 조달 기반을 책임성, 전문성, 타당성, 투명성, 공정성, 형평성, 효율성, 공공성의 관점에서 직원 대상 설문을 통해 평가함 - 조달 기반은 대체로 잘 갖추어진 것으로 평가되었으며, 투명성과 공정성 측면은 비교적 점수가 높았으나, 재량권 발휘, 성과 중심 관리에 있어서는 개선 필요 주제어 입낙찰제도, 종합심사낙찰제, 최저가낙찰제, 적격심사, PQ, 효과성 ii 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

차 례 제 1 장 서 론 1 1. 연구의 배경과 목적 3 1.1 연구의 배경과 필요성 3 1.2 연구의 목적 5 2. 연구의 내용과 방법 5 2.1 연구의 범위와 내용 5 2.2 연구의 방법 7 제 2 장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 9 1. 공공 건설공사 입낙찰제도의 유형 11 1.1 건설공사 입낙찰제도의 변천과정 11 1.2 입낙찰제도의 구분과 처리 절차 13 1.3 입낙찰제도 관련 해외 동향 15 2. 시설공사 입낙찰제도 적용현황과 문제점 20 2.1 LH 시설공사 입낙찰방식 적용현황 20 2.2 최저가낙찰방식 적용 상의 문제점 22 3. 입낙찰방식이 시설공사 성과에 미치는 영향 24 3.1 시설공사 성과 측정 지표 사례 24 3.2 입낙찰방식과 공사 성과에 대한 선행 연구 25 4. 종합심사낙찰제 도입 추진 현황 29 4.1 종합심사낙찰제의 개요 29 4.2 종합심사낙찰제의 주요 내용 30 4.3 종합심사낙찰제와 현행 방식의 비교 33 차 례 iii

4.4 기관별 종합심사낙찰제 운용기준 비교 38 제 3 장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 43 1. 시범사업 추진 개요 45 2. 시범사업 개요와 모니터링 방법 46 2.1 시범사업 모니터링의 구성 46 2.2. LH 발주 9개 시범사업 개요 및 적용 평가기준 49 3. 시범사업 성과분석 55 3.1 LH 1차 시범사업 입찰평가 결과 55 3.2 LH 2차 시범사업 입찰평가 결과 57 3.3 한국철도시설공단 시범사업 결과 58 4. 종합심사낙찰제 효과성 평가 60 4.1 효과성 평가를 위한 설문조사 60 4.2 정책적 효과성 평가 63 4.3 입찰과 발주에 소요되는 노력의 상대적 수준 70 4.4 입찰 평가기준에 대한 총괄 의견 72 4.5 입찰가격에 대한 평가 73 4.6 시범사업에서 미흡한 사항 75 제 4 장 시설공사 입낙찰시스템 개선방안 77 1. 종합심사낙찰제 운용기준의 보완 79 1.1 운용기준 보완을 위한 요구사항 79 1.2 운용기준 보완방안 80 2. 시설공사 입낙찰시스템 정비방안 91 2.1 입낙찰시스템 관련 주요 사안 91 2.2 제도 운영 관련 사안 94 iv 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

2.3 시사점과 정비방안 97 3. 시설공사 조달 기반 정비 98 3.1 시설공사 조달의 필수 속성 정의 98 3.2 조달 역량 평가 결과 99 3.3 시사점 101 제 5 장 결 론 103 참고문헌 109 부 록 115 차 례 v

표 차 례 [표 1-1] 종합심사낙찰제 추진경위 4 [표 1-2] 시범사업 성과분석 관련 설문조사 내용 8 [표 2-1] 시설공사 관련 국가계약제도 변천과정 12 [표 2-2] 최고가치 기반의 발주방식이 지니는 장단점 16 [표 2-3] 최고가치 기반의 발주방식 적합성 판정을 위한 체크리스트 17 [표 2-4] 싱가포르의 PQM 실제 적용 사례 19 [표 2-5] LH 시설공사 낙찰방식별 계약 실적 20 [표 2-6] LH 시설공사 공사유형별 계약 실적 21 [표 2-7] 입낙찰방식별 시설공사 낙찰자 선정기준 21 [표 2-8] 입낙찰방식 유형별 실행률 23 [표 2-9] 최저가낙찰방식 적용 공사의 낙찰률과 실행률 분석 23 [표 2-10] 건설공사 성과측정 지표 예 (차희성과 김태경, 2008) 24 [표 2-11] 국외 성과측정 지표 예 25 [표 2-12] 건설사업의 성과 분석 관련 국내외 주요 선행 연구 종합 28 [표 2-13] 종합심사낙찰제를 통한 발주제도 개선의 기본프레임 30 [표 2-14] 기획재정부의 가이드라인과 LH 시행안(300~1,000억원 대상) 31 [표 2-15] LH 종합심사낙찰제 운용기준 개정의 주요 내용 32 [표 2-16] LH 종합심사낙찰제 가격평가 기준의 변경 내역 32 [표 2-17] 종합심사낙찰제와 적격심사제의 평가방식 비교 35 [표 2-18] 2014년 상반기 최저가낙찰방식 적용 아파트 공사 14건 37 [표 2-19] 종합심사낙찰제 심사 신청을 위한 제출서류 39 [표 2-20] 기획재정부 가이드라인과 4개 공사 평가항목과 배점 비교 40 [표 2-21] 기획재정부 가이드라인과 4개 공사 평가항목과 배점 상세 비교 41 vi 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

[표 3-1] 2014년 발주 종합심사낙찰제 시범사업 목록 45 [표 3-2] 단계별 시설공사 계약 평가 48 [표 3-3] LH 발주 9개 종합심사낙찰제 적용 시범사업 총괄 개요 50 [표 3-4] LH 발주 9개 종합심사낙찰제 적용 시범사업 주요 진행 일정 51 [표 3-5] LH 발주 9개 종합심사낙찰제 적용 시범사업 주요 심사 기준 52 [표 3-6] 시범사업 참여업체 명단과 참가 횟수 53 [표 3-7] 한국철도시설공단 발주 시범사업 목록과 개요 58 [표 3-8] 한국철도시설공단 발주 시범사업의 업체별 투찰 현황 59 [표 3-9] 직원대상 설문조사 유형 구분 60 [표 3-10] LH 직원 설문 응답자 기본 개요 (n=55) 61 [표 3-11] 건설업체 설문 응답자 기본 개요 (n=46) 62 [표 3-12] 설문 응답자 입찰 관련 경력 개요 (n=46) 62 [표 3-13] 종합심사낙찰제의 정책적 효과성에 대한 의견(건설업체) 63 [표 3-14] 종합심사낙찰제의 효과성에 대한 의견(LH) 65 [표 3-15] 입낙찰방식이 사업성과에 미치는 영향에 대한 의견(건설업체) 66 [표 3-16] 입낙찰방식의 공공조달 특성 충족도에 대한 의견(건설업체) 68 [표 3-17] 시범사업별 투찰금액 특성 비교 73 [표 3-18] 저가 낙찰이 시설공사 성과에 미치는 리스크 (n=30) 74 [표 3-19] 적정 낙찰률에 대한 업체들의 인식 75 [표 4-1] 평가항목에 대한 중요도 인식 81 [표 4-2] 평가항목별 배점과 점수 계산방식 적정성, 변별력 업체 의견 82 [표 4-3] 수원호매실 B8 12공구 공사도급계약서 포함 내용 89 [표 4-4] 공공 시설공사 조달에 필요한 속성과 기반 98 [표 4-5] 시설공사 조달 기반에 대한 부서간 의견 차이 99 차 례 vii

그림차례 [그림 2-1] 단계별 입찰/계약 적용 방식 13 [그림 2-2] 건설사업 발주 전반 프로세스 14 [그림 2-3] 시설공사 입찰 및 계약절차 및 소요기간 33 [그림 3-1] 공공건설사업의 효율적 조달 체계 47 [그림 3-2] 종합심사낙찰제 시범사업 입찰 및 계약절차 및 소요기간 54 [그림 3-3] 철도시설공단 시범사업들의 투찰금액 분포 59 [그림 3-4] 종합심사낙찰제의 정책적 효과성에 대한 의견(건설업체) 64 [그림 3-5] 종합심사낙찰제의 정책적 효과성에 대한 의견(LH) 64 [그림 3-6] 종합심사낙찰제가 사업에 미치는 영향에 대한 의견(건설업체) 67 [그림 3-7] 종합심사낙찰제가 사업에 미치는 영향에 대한 의견(LH) 67 [그림 3-8] 입낙찰방식의 공공조달 특성 충족도에 대한 의견(건설업체) 69 [그림 3-9] 입낙찰방식의 공공조달 특성 충족도에 대한 의견(LH) 69 [그림 3-10] 종합심사낙찰제 입찰 참가를 위한 서류와 제출방식 부담 70 [그림 3-11] 종합심사낙찰제 입찰 참가를 위한 소요비용에 대한 의견 70 [그림 3-12] 종합심사낙찰제의 상대적 발주 업무 소요량에 대한 의견 71 [그림 3-13] 종합심사낙찰제 낙찰자 선정방식에 대한 총괄의견 72 [그림 3-14] 종합심사낙찰제 심사항목과 배점에 대한 총괄의견 72 [그림 3-15] 시범사업별 참가업체 투찰금액의 분포 73 [그림 3-16] 낙찰가능성을 고려한 전략적 투찰의 가능성에 대한 의견 76 [그림 4-1] 종합심사낙찰제 심사항목과 배점에 대한 총괄의견 80 [그림 4-2] 평가 분야별 적정성 총괄 83 [그림 4-3] 공사수행능력평가 분야의 항목별 적정성 84 viii 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

[그림 4-4] 입찰가격 평가 분야의 항목별 적정성 85 [그림 4-5] 사회적 책임 평가 분야의 항목별 적정성 86 [그림 4-6] 계약 신뢰도 평가 분야의 항목별 적정성에 대한 의견 87 [그림 4-7] 계약 신뢰도 관련 현장에서의 점검사항 89 [그림 4-8] 종합심사낙찰제 시행에 따른 PQ 처리에 대한 의견 91 [그림 4-9] 종합심사낙찰제 시행에 따른 최저가낙찰제 처리에 대한 의견 92 [그림 4-10] 100~300억 사이의 시설공사 입낙찰방식에 대한 의견 93 [그림 4-11] 시설공사 입낙찰방식 구분기준에 대한 의견 94 [그림 4-12] 추정가격(설계금액) 공개에 대한 의견 95 [그림 4-13] 시공계획서 평가의 필요성에 대한 의견(LH) 96 [그림 4-14] LH 시설공사 조달시스템 기반의 평가 100 차 례 ix

제1장 서 론

제1장 서 론 1. 연구의 배경과 목적 1.1 연구의 배경과 필요성 새로운 입낙찰방식에 대한 요구의 발생 배경 공공건설공사의 발주제도에 대해서는 항상 논란과 함께 크고 작은 변경이 이어져 왔음 - 이유섭 등(2013)이 지적한 바와 같이 입찰계약제도와 정책은 그 시대를 투영 하는 거울이며, 당시의 상황에서 최선 또는 차선의 선택이라고 할 수 있음 최근 물량 축소, 수익성 저하 등으로 건설업계의 국내 사업환경이 점진적으로 악화되면서, 전체 건설수주에서 30~40%의 비중을 차지하고 있는 공공부문에 있어서도 제값을 받고 일 하려는 업계의 요구가 거세짐에 따라 제도를 입안하고 운영하는 주체는 그 동안 지적되어 온 입낙찰제도 관련 문제점을 해소하면서 시스템을 일신할 수 있는 방안을 마련함 - 당초 2014년은 추정가격 300억 이상의 대형공사에 기본적으로 적용하는 최 저가낙찰방식을 100억 이상의 시설공사로 확대하기로 한 시점이었으나, 오랜 기간 국가계약제도의 축을 이루어 온 적격심사와 최저가낙찰제에서 기술력 평가 미흡, 운찰제적 요소, 가격위주 평가로 인한 덤핑, 품질저하 등의 문제 가 지속적으로 부각됨에 따라 업계와 정부 공동으로 이들을 획기적으로 정비 할 수 있는 대안이 필요하였음 - 나아가 2013년 가격과 공사능력을 종합적으로 고려한 입ㆍ낙찰 제도 도입을 공약으로 내세운 박근혜 정부가 출범하면서 이러한 움직임은 보다 가속화되어 왔음 제1장 서 론 3

종합심사낙찰제의 추진 2014년 1월 기획재정부에서는 공사수행능력, 입찰금액, 사회적책임, 계약신뢰 도의 평가결과에 따라 낙찰자를 선정하는 내용을 담은 종합심사낙찰제 평가 가이드라인 을 배포하고, 발주기관들이 이를 준용하여 자체 기준을 작성하도록 유도함 아울러 2016년부터 이 제도를 본격 적용하도록 하고, 지정된 7개 공공기관으로 하여금 2014년에 우선적으로 시범사업을 실시하도록 조치함 아래 [표 1-1]은 그간의 종합심사낙찰제 추진경위를 간략히 정리한 것임 [표 1-1] 종합심사낙찰제 추진경위 종합평가낙찰방식 도입에 대한 국가계약법 개정안 발의( 12.11) 최저가낙찰제ㆍ적격심사제 성과분석 및 개선방안 연구용역 수행( 12.8~ 13.6) 연구결과 국회(기재위)에 보고( 13.06) 및 발주제도 개선을 위한 공청회 개최( 13.08) 국가계약제도 연구포럼(업계, 민간 전문가, 정부, 공공기관 등 25인) 운영( 13.07~10) 기획재정부 가이드라인 확정ㆍ배포( 14.01) 및 순회설명회 개최 시범사업 실시( 14~ 15년) 및 16년부터 본격 적용 LH의 경우 가이드라인 배포와 함께 자체적으로 종합심사낙찰제 도입을 위한 세부 실행계획 을 마련하고, 내부 TFT를 중심으로 2014년 5월 종합심사낙찰제 특례 운용기준(안) 을 제정하여 본격적인 시범사업 발주에 착수함 시범사업과 성과분석의 중요성 정책의 시행에 있어서는 운영 과정의 모니터링과 결과의 분석이 필수적으로 뒤 따라야 하지만, 박용주 등(2009)과 같은 선행 연구에서 지적한 바와 같이 지금 까지 공공 건설사업에 적용되는 입낙찰방식, 계약방식에 대한 정책적 성과 평 가가 매우 미흡하였음 - 이를 감안하여 종합심사제의 도입에 있어서는 정부가 작성한 가이드라인에 4 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

근거한 기관별 자율성 보장, 2년간의 시범사업 운영 등 제도 변경에 따른 시 행착오를 줄이고, 업계에 연착륙될 수 있도록 계획함 입낙찰제도의 변경은 수주를 기반으로 하는 건설기업의 경영에 직접적인 영향을 미침에 따라, 새롭게 도입되는 종합심사낙찰제의 파급효과를 검토함으로써 시 범사업의 성과를 중심으로 관계 부처의 의사결정을 지원하고 건설업계 내부에 서 생산적인 논의를 유도하는 과정이 필요함 1.2 연구의 목적 본 연구는 현행 시설공사 수행업체 선정방식에 대한 개선 도구로 제안된 종합 심사낙찰제 기준의 적정성과 예상효과를 점검하고, 동 제도의 성공적인 운영을 위한 과제를 논의하는 것을 목적으로 함 이와 관련하여 다음의 두 가지 사항에 중점을 두고 연구를 수행함 1 시범사업 성과평가를 통해 종합심사낙찰제 실효성 검토 2 종합심사낙찰제 특례 운영기준(안) 보완을 비롯하여, 제도 운용에 필요한 사내기반 조성을 위한 방향 제시 2. 연구의 내용과 방법 2.1 연구의 범위와 내용 1) 공공 건설공사 입낙찰제도 및 적용현황 조사 현재 운영 중인 건설공사 입낙찰제도 유형을 정리하고, LH에서의 입낙찰제도 적용현황 을 분석함 또한 종합심사낙찰제의 개요를 파악하고, 타 공공 발주기관 운용기준(안)에 대 해서도 비교ㆍ분석을 실시함(2015년 1월 기준) 제1장 서 론 5

2) 국내외 건설공사 입낙찰제도의 성과평가 사례 검토 종합심사낙찰제는 최고가치 낙찰방식의 개념이 반영된 제도이며, 이는 미국, 영국 등 해외 주요 국가에서는 오래 전부터 시행되어 온 유형임 본 연구에서는 시범사업 성과평가 및 현행 운영기준 보완 과 연계하여 건설공 사의 성과와 발주방식의 관계를 다룬 국내외 선행연구를 조사하고, 향후 입낙 찰 시스템의 조정에 참고할 수 있는 사례를 발굴함 3) 종합심사낙찰제 시범사업 성과평가 2014년에는 수원호매실지구 B8블록 아파트공사를 시작으로 총 11개 지구에서 시범사업이 발주되었음 특정 공사에 대한 제도 적용결과를 모니터링하는 것은 새롭게 도입되는 제도의 시행여건을 재점검하고 효율적인 운영방안을 모색하는 데 있게 중요한 의미를 갖는다고 할 수 있음 본 연구에서는 시범사업의 발주시점에서부터 종료시점까지 장기적 모니터링 방 안을 개략적으로 제시하고, 발주단계에 한정하여 결과분석을 진행함 4) 종합심사낙찰제 특례 운용기준(안) 보완 종합심사낙찰제 시행에 있어 가장 중요한 운용기준에 대해 시범사업 결과를 반영 하여 세부 내용을 보완하는 것이 필요함 시범사업 성과 분석, 입찰참가자인 건설업체 의견조사 등을 통해 현행 기준 개선을 위한 방안을 정리하고, 시공계획 평가방식 등 보완사항을 제안함 5) 시설공사 입낙찰시스템 정비방안 작성 종합심사낙찰제의 장기적 운영에 필수적인 추정가격 공개, 공사계획 평가방식의 강화에 대해 논의함 6 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

아울러 입낙찰 시스템 측면에서 PQ와의 관계성, 최저가낙찰방식과의 공존, 적격 심사방식 범위까지의 확대 등에 대해 검토함 2.2 연구의 방법 1) 건설업계 동향 및 선행연구 검토 국내외 제도의 연혁과 최신 동향에 대해서는 다수의 공공건설공사 발주제도 관련 선행 연구를 참조 또한 한국수자원공사, 한국도로공사, 한국철도시설공단 등 국내 주요 공공 발주 기관의 종합심사낙찰제 세부심사기준을 수집하여 비교함 2) 사내 주요 부서 및 내외 전문가, 유관협회, 타 발주기관 등과 협력 LH가 공공건설부문에서 차지하는 비중을 고려할 때, 입낙찰제도의 변경은 업계 에서 파급효과가 크므로, 연구결과의 객관성을 확보하고 시행에 따른 잡음을 줄이기 위해 사내외 발주제도 전문가, 유관협회 및 업계 등 이해관계자와 수시로 의견을 교환함 3) 발주데이터와 설문을 통한 종합심사낙찰제 적용 시범사업 성과 평가 시범사업의 평가는 현행 입낙찰방식의 문제점 해소 여부와 정책의 실효성을 검토 하는 것을 목적으로 하며, 시범사업을 통해 당초 제도가 목표한 바를 효과적으로 달성할 수 있도록 현행 운용안에 대한 개선과제를 발굴하였음 시범사업 성과는 사업의 입낙찰 데이터와 관련자 대상 설문조사를 활용하여 분석 하되, 2014년 상반기에 계약이 완료된 최저가낙찰방식 적용 사업과 비교 분석대상 데이터는 발주기관으로부터 공개된 데이터로 하며, 입찰자수, 낙찰률, 행정 소요일수 등을 수집하여 정리함 사업이 실제로 진행되지 않은 단계에서는 제도의 기대효과를 예측해야 함에 따라 제1장 서 론 7

전문가와 담당자를 대상으로 하는 의견조사 형식을 활용하였음 설문조사의 경우 입찰참가자, LH 내부 입찰 및 계약 프로세스 관련자, 공사관리 부서 담당자 등을 대상으로 하고, 유관 협회를 통해 회원사의 의견을 추가로 입수하였음 [표 1-2]는 설문을 통해 조사 분석한 항목을 요약한 것임 [표 1-2] 시범사업 성과분석 관련 설문조사 내용 구 분 제도취지 달성도 제도내용 만족도 기타 조사항목 조사 내용 공정성ㆍ객관성ㆍ투명성ㆍ변별력 확보 여부, 최저가낙찰방식 대비 장ㆍ단점 등 평가항목, 평가방법, 제출서류 상의 문제점 등 입찰 준비 소요비용ㆍ시간, 개선 의견, 보완 요구사항 등 8 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황

제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 1. 공공 건설공사 입낙찰제도의 유형 1.1 건설공사 입낙찰제도의 변천과정 국내 공공 시설공사의 입찰계약제도는 1951년에 제정한 재정법 을 근간으로 하며 1), 1995년 계약부문을 다루는 국가를당사자로하는계약에관한법률(이하 국가계약법) 을 별도로 제정하여 운영하고 있음 - 1960년대 이후 국가계약제도의 변경되는 과정은 [표 2-1]과 같이 정리할 수 있음(이유섭 등, 2013) 시설공사 입낙찰제도는 항상 크고 작은 논란에 둘러싸여 왔으며, 장기적인 전략의 부재와 근시안적 해결책으로 인해 적정업체 선정을 통한 사업효율성 제고와 업계 기술력 향상에 의한 건설산업 경쟁력 확보는 미흡한 상황으로 판단됨 - 공공 시설공사의 입찰에서 제한경쟁방식을 주로 활용하고 있으나, 여전히 대형 공사에서는 규모와 요구되는 기술력에 비해 참가자수가 많은 편임 - 낙찰자선정 과정에 있어 기술력을 포함한 공사수행능력을 평가할 수 있는 변 별력을 갖춘 기준이 필요함 - 추정가격에 따라 입낙찰방식이 달라지고, 설계금액의 공개로 전략적 투찰이 가능함에 따라 운찰제적 요소에 의해 낙찰자가 선정되는 경향이 있음 - 향후 건설업체가 자체적으로 수립한 공사수행계획과 적정 공사비를 토대로 입찰에 참여하도록 유도하고, 발주기관은 공사의 특성에 따라 다양한 발주방 식을 구비함으로써 적정 계약금액에 기술력을 갖춘 업체를 선정할 수 있는 기반 마련 필요 1) 1961년에는 재정법을 예산회계법 으로 대체함 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 11

연 도 내 용 비 고 62.01~ 71.12 최저가낙찰제 72.01~ 75.12 부찰제(예정가격의 80%이상 입찰한 자의 평 균치에 가장 근접된 자) 미군정 회계제도 및 일본 제정법 영향으로 최저가낙찰제 도입 담합 등 입찰질서 문란, 1차 석유파동으로 건 설경기 침체 76.01~ 81.02 최저가낙찰제 중동 건설시장 활황에 따른 건설경기 회복 81.03~ 83.03 83.04~ 90.03 부찰제(예정가격 80%이상 85%이상으로 조정) 최저가낙찰제 + 저가심의제(직접 공사비 미만 입찰인 경우 발주자가 적정공사 시 공여부를 심의) 부찰제(소규모 공사) - 83.7~84.3 : 30억원 미만 - 84.4~85.3 : 20억원 미만 - 85.4~90.3 : 10억원 미만 2차 석유파동에 따른 건설경기 침체로 한시적 도입 덤핑방지를 위해 저가 심의 도입 소규모 공사는 부찰제 적용 90.03~ 93.02 최저가낙찰제 + 저가심의제 부찰제 폐지 및 최저가 낙찰제 전면 시행 93.02~ 93.09 93.09~ 95.07 95.07~ 96.12 97.01~ 99.02 99.02~ 99.09 최저가낙찰제( 93.7.1 PQ도입) : 20억원 이상 제한적 최저가낙찰제(예정가격 85% 이상 에서 최저가) : 20억원미만 최저가낙찰제 : 100억원 이상 제한적 최저가낙찰제 : 100억원 미만 적격심사낙찰제 : 100억원 이상 제한적 최저가낙찰제(예정가격 85% 88%이상) : 100억원 미만 적격심사낙찰제 : 고시금액* 이상 * GPA에 따른 해외개방대상 금액 : 58억원 제한적 최저가낙찰제 : 고시금액 미만 적격심사낙찰제 : 30억원 이상 제한적 최저가낙찰제 : 30억원 미만 저가심의제의 객관적 기준 결여로 폐지 중소업체 보호를 위해 소규모 공사 제한적 최저가낙찰제 적용 성수대교 붕괴( 94.10월) 등 부실시공 문제로 기술 위주의 적격심사 도입 적격심사 확대 적격심사 확대 99.09~ 00.12 적격심사낙찰제 적격심사 전면 시행 (최저가낙찰제 폐지) 01.01~ 03.12 03.12~ 06.05 06.05~현재 07.09~현재 14.01~현재 [표 2-1] 시설공사 관련 국가계약제도 변천과정 최저가낙찰제 : 1000억원 이상 PQ 대상 공사 적격심사제 : 최저가낙찰제 대상공사 이외의 공사 최저가낙찰제 + 저가심의제 : 500억원 이상 PQ대상 공사 적격심사제: 최저가낙찰제 대상공사 이외의 공사 최저가낙찰제 + 저가심의제 : 300억원이상 모든 공사 적격심사제 : 최저가낙찰제 대상공사 이외의 공사 기술제안입찰방식 도입 종합심사낙찰제 시범 도입 : 300억 이상 공사 적격심사 변별력 저하, 건설업 구조조정 등을 위해 최저가낙찰제 재도입(적격심사 축소) 최저가낙찰제 확대 및 덤핑입찰 방지를 위해 저가심의제도 도입 최저가낙찰제 확대 및 저가심의제 개선(2단 계 심사제도 도입) 설계공모를 포함하는 기술제안입찰 적용방식 도입 공사수행능력과 가격, 사회적 책임을 종합적 으로 평가 12 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

1.2 입낙찰제도의 구분과 처리 절차 입찰공고에서 계약체결까지는 아래 [그림 2-1]과 같은 단계를 거치며, 입찰참 가자의 스크리닝이나 최종낙찰자 선정에 있어서는 추정가격 규모에 따라 상이 한 방식을 적용함 [그림 2-1] 단계별 입찰/계약 적용 방식 국내 공공건설사업의 수행방식과 낙찰방식을 위주로 살펴보면, 우선 수행방식은 설계ㆍ시공분리방식을 근간으로 하면서, 설계ㆍ시공일괄방식이 확대되는 양상 으로 변화되어 왔음 - 또한 낙찰방식의 경우에도 건설과 관련된 사회적 변화와 글로벌 스탠더드화를 위한 노력이 적격심사제 실시, 최저가낙찰제 확대, 저가심의제 채택, 최고가치 낙찰제도 도입으로 이어져 왔음. 전체 발주 업무의 흐름을 수행방식과 낙찰 방식에 따라 살펴보면 [그림 2-2]와 같음(송상훈 등, 2012) 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 13

14 종합심사제의 효율적 운영방안 연구 [그림 2-2] 건설사업 발주 전반 프로세스

1.3 입낙찰제도 관련 해외 동향 주요 선진국들의 시설공사 발주제도 혁신과정에 있어 핵심적인 사항은 기존에 알려진 바와 같이 저가 낙찰방식이 가져오는 폐해를 명확히 인식하고, 가치 (value) 중심으로 전환하는 것이라 할 수 있음(이복남, 2014) - 국내의 경우에도 획일화된 중앙조달방식으로는 다양화되고 있는 국제시장 변화 흐름에 대응하는 산업체들의 역량이 저하될 우려가 커지고 있어 역량을 갖춘 발주기관부터 발주자 재량권을 보장하여 개별 발주하는 방향으로의 전환이 확산되어야 함 미국 조달청(GSA)은 시설공사 조달에 있어 최고가치(best value method) 기 반의 낙찰자 선정방식을 도입하고 있으며 평가 기준과 항목, 평가방식과 가중 치는 개별 발주기관이 선정할 수 있도록 재량권을 부여하고 있음 - 미국의 공공공사 발주에서 중요시되는 것은 발주자의 사업관리 역량과 전문성 수준으로서 발주자 조직이 지식과 경험, 조직과 인력을 충분히 보유하고 있 는지에 따라 발주방식을 달리하고, 분리 발주로 인해 공기지연, 공사비증가 등 위험부담이 발주자에게 집중되는 것을 회피하기 위해 입낙찰과 계약방식 의 다양성을 높여가고 있음 - 최고가치낙찰방식은 가격평가의 영향을 최소화하고 장기 성능 및 가치의 제 고에 기여하는 핵심 요인들이 입찰평가와 낙찰 과정에 포함되도록 하는 것으 로, 모든 사업에 적합한 방식은 아니며 적용 대상을 선정하는 기준을 발주기 관이 수립하도록 권고됨(MnDOT OCIC, 2013; Anderson and Russell, 2001) - 일반적으로 최고가치낙찰방식은 사업이 기존 최저가낙찰방식으로는 달성하기 어려운 독특한 목표와 특성을 가지고 있을 때 유용하며, 품질 확보, 공사기 간 단축에 대한 압박이 상당하거나 특화된 프로젝트를 대상으로 하는 경우가 많음 - 이러한 최고가치에 기반한 발주방식은 그 자체로 [표 2-2]와 같은 장점과 단점을 지니고 있음 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 15

[표 2-2] 최고가치 기반의 발주방식이 지니는 장단점 사 안 평가 장점 단점 내 용 영 향 최저가방식와의 공존 일반적으로 최저가 방식과 공존의 어려우며, 법제화를 통해 실질적 적 용 도모 필요 일부 BV 하에서 최저가 입찰자가 낙찰이 안 될 수 있음 공개 경쟁에의 영향 제안서의 복잡성, 엄격한 PQ, 공사 자체의 복잡성으로 인해 BV에 참 가 가능한 입찰자 수는 줄어듬 BV가 매우 복잡한 공사에 적용되는 경우가 빈번하여, 공사에 필요한 역 량을 지닌 업체수가 많지 않음 발주자 인력의 감소 공사비 절감 공사 품질 개선 RFP/RFQ 작성과 제안서 평가에 소 요되는 인력이 증가됨 BV는 투찰가를 낮추는 방식은 없고, 오히려 상승시킴. 유지관리비용 저 감과 사용연한 연장으로 LCC 절감 가능 품질경쟁력을 통해 BV는 시설물의 품질 수준을 향상시킴 사업기간 단축 공정표가 BV 제안서에서 평가됨 리스크 전이 실행 용이성 시공자 혁신 사업 적용성 - - 초기공사비 상승이라는 리스크가 있 으나 저품질이라는 리스크 저감과 교환됨. 발주자 입장에서는 시간이나 부적정업체 선정 리스크도 저감 직원 교육, RFP 작성, 제안서 평가 에 많은 인력이 필요함 BV는 공사 계획과 혁신의 활용에 있어 시공자의 혁신을 장려함 BV는 매우 복잡하고 독특한 공사에 대해 효과적인 방법을 제공함. 패스 트트랙 사업과 기술적 복잡성으로 인해 매우 높은 품질 정밀도가 필요 한 사업에 유용함 기존 방식에 대해 제안서 준비에 상당한 노력 소요. 낙찰자 선정 후 에는 비슷한 수준임 일부 BV 하에서 최저가 입찰자가 낙찰이 안 될 수 있음 일부 BV에서는 최저 수준의 품질경 쟁력을 지닌 업체도 참가가능함. 한 편으로는 가장 효과적으로 품질, 경 험, 가격을 최적화시킨 업체가 성공 적일 수 있음 업체로 하여금 전체 공사를 계획하 고, 평가과정에서 경쟁력을 갖도록 일정을 작성하도록 함 업체 입장에서는 제안서 작성에 더 많은 노력이 투입된다는 점이 주된 리스크 변화임 업체 역시 BV 입찰에 필요한 상세 제안서 작성을 위해 세심한 공사계 획 필요 BV는 성공적 사업 수행을 위한 방 법과 기법을 사용하도록 함. 비용은 기존 방식에 대해 혁신에서 중요한 요인이 아닐 수 있음 기존의 최저가방식에서 매우 규모 가 크고, 복잡하고 독특한 사업의 입찰에 참여하던 업체에게 영향을 줌. 소규모 전문업체는 작지만 매우 복잡하거나 특화된 사업에 있어 낙 찰가능성이 높을 수 있음 16 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

- 개별 사업에 대한 최고가치방식의 적합성 판단에는 [표 2-3]이 활용될 수 있으며(MnDOT OCIC, 2013), 낙찰자 선정기준으로는 검증된 인력, 유사사 업에 대한 참여인력과 시공자의 경험, 주요 인력ㆍ장비ㆍ자재의 가용성, 공 기준수역량 등이 적용될 수 있음 [표 2-3] 최고가치 기반의 발주방식 적합성 판정을 위한 체크리스트 판정 기 준 Yes No 발주자의 경험 수준, 인력, 자금력, 사업성과 평가지표가 적정한가 저가위주 시스템에서 BV로의 전환에 내외부적인 저항이 최소화되어 있다 경험을 보유한 직원의 평가 팀 배속이 가능하다 전문분야에서의 발주자의 인력 부족에 있어 (외부) 전문가들이 활용가능하다 발주자 인력과 전문가들이 BV 시행 상의 적절한 교육을 받았다 Yes No 업계의 경험이 적절한 수준인가 업체들은 성과 기반의 조달에 대응할 만큼의 경험을 보유하고 있다 업체들은 조달에 필요한 보증, 보험을 충족할 수 있다 사업의 완성에 필요한 건설업체, 설계사, 시험기관, 자재공급사 및 기타 업체의 관계가 현재 적절하거나 준비가 되어 있다 Yes No BV 조달을 통해 사업에 측정가능한 편익과 부가가치가 예상되는가 자격에 있어서의 편익 사업의 성과가 특화된 인증서, 자격, 또는 교육을 요구하는가 특별한 유형이나 수준의 경험을 지닌 인력 활용은 사업에 상당한 이득을 가져올 것이다 업체는 과거 프로젝트의 유사한 작업에서 개발한 기술로부터 상당한 이득을 가져올 것이다 품질 향상 편익 고품질의 자재가 선호된다 고품질의 시공이 요구된다 고품질의 관리역량이 필요하다 사업 수행에서 일정이나 품질목표 달성을 위해 특화된 장비 또는 자재가 요구된다 공사비 절감 편익 LCC가 높은 수준의 경험이나 자격을 통해 절감된다 초기 비용이 업체의 혁신에 의해 저감된다 설계변경이나 비용초과를 포함하는 비용 상승이 높은 수준의 경험과 자격으로 축소된다 Yes No BV 조달은 소규모 또는 사회적약자 기업들의 기회에 영향을 주는가 가능한 소규모 또는 사회적약자 기업의 풀(pool)은 이러한 조달에서 충분히 경쟁할 수 있을 정도로 적절하다 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 17

1990년 중반 이후 공공 건설부문의 혁신을 진행해 온 영국에서는 최저가낙찰 방식이 중심이 되는 조달제도로부터는 투자효율성(value for money)의 확보가 어렵다고 판단함 - 목적물의 성능을 평가한 결과를 바탕으로 가격(price)에서 가치(value)로 발 주제도 근간을 전환하는 혁신을 추진 - 점진적으로 최저가낙찰방식의 적용을 축소하고 발주자 요구조건에 적합한 생 애주기비용과 품질의 최적 조합을 통한 투자효율성 달성을 시도함 - 대부분의 발주기관들은 경제적으로 가장 유리한 입찰(MEAT)을 낙찰기준으 로 하되, 세부 기준별 가중치를 두어 평가를 함 - 낙찰에 있어서는 경제적 가치를 중요하게 생각하나, 가격요소 외에도 조달목 적물(물품, 용역, 공사) 유형, 중요도 등에 따라 다양한 기준 적용 일본은 턴키방식을 확대시키면서 동시에 최선의 낙찰자를 선정하기 위해 종합 평가방식을 도입하여 기술역량을 주요 평가 요소로 선택함 - 설계ㆍ시공분리방식의 점유비가 60%로서 가장 광범위하게 활용되고 있으며, 설계ㆍ시공일괄방식이 35%, 기타 CM방식은 5% 수준의 비중을 차지함 - 종합평가낙찰방식에서는 생애주기비용(LCC)을 저감할 수 있는 기술적인 방법 (유지관리비, 성능개선비, 수리비 등을 저감시키는 기술적인 방안 등), 목적 물의 경제수명 유지 방법(성능의 지속가능성 유지, 수명기간ㆍ안전성을 지속 시키는 기술적인 방법 등), 사회적 피해를 최소화시키는 방법(소음ㆍ진동 저감, 수질오염 저감, 교통ㆍ시설안전성 확보 방안 등)을 평가요소로 함 싱가포르는 사전입찰참가자격 심의(PQ) 후 입찰예정자의 기술제안서를 먼저 평가하고 가격제안서 제출 자격을 주는 2단계 평가방식을 도입함. 가격ㆍ품질을 고려하여(Price+Quality Method) 선 품질, 후 가격 평가방식을 선택함 - 공공공사 입찰 각 건에 대해 별도의 평가항목, 평가방식, 점수화방법 등을 제시하여 PQM 방식을 적용하며 [표 2-4]는 실제 프로젝트 사례를 보여줌 2) 2) 송상훈 등(2012)의 관련 내용 재정리 18 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

[표 2-4] 싱가포르의 PQM 실제 적용 사례 구 분 프로젝트 A 프로젝트 B 가격, 품질 비율 80 : 20 60 : 40 품질점수 하한 50점 50점 가격점수 (최저입찰가격 / 입찰자 가격) 100 (최저입찰가격 / 입찰자 가격) 100 품질평가 내용 영 역 안전성과 (6) 진행중/완료 사업 성과 (6) 재무건전성 (4) 기술적 자원과 재원 (4) 평가방식 벤치마크 기준(기준성과)은 아래 를 따라 평가 - MOM 안전 기록 - 발주기관 내부 자료 벤치마크 기준(기준성과)은 아래 를 따라 평가 - BCA C41 기록 - 발주기관 내부 자료 벤치마크 기준(기준성과)은 3년간 감사를 거친 회계자료로 평가 (Income Statement, Balance Sheet, Statement of Cash Flows, Statement of Changes in Equity and Notes to the Accounts) 벤치마크 기준(기준성과)은 아래 를 따라 평가 - 제출된 제안서 영역 항 목 평가방식 안전 과거 사업 의 성과 및 관련 실적 프로 젝트 특화 제안 내용 MOM Safety Records에 근거한 안전 성과 (15) 안전 관련 포상 (2) 안전에 대한 접근방식과 관리시스템 (3) BCA 자료에 따른 과거 사업의 성과 및 금액과 특성 측면에서 최근 5년 내 일정 규모 이상의 시공실적으로 입찰자 제출한 것 (8) BCA 수여 우수시공업체 포상 (2) 최근 5년간 일정 규모 이상의 유사실적 공사에 대해 입찰자가 제출한 관련 실적 (10) 자원 (15) 전문적, 기술적 경험 (5) 공정표 (10) 작업순서 (5) 리스크평가 (10) 공법기술서(시공 계획서) (10) 설계/시공 (5) 벤치마크 성과 방식 - 벌점 0점 : 15점 - 벌점 1~10점 : 10점 - 벌점 11~23점 : 5점 - 벌점 23점 초과 : 0점 최근 24개월간 하나 이상 의 안전 관련 포상을 받은 입찰자에게 2점 부여 종합적인 안전관리시스템을 운영하는 입찰자에게 3점 부여 벤치마크 성과 방식 - LD가 없는 3개 또는 그 이상 사업 실적 : 8점 - LD없는 2개 사업 : 4점 - LD없는 1개 사업 : 2점 - 실적없는 경우 : 0점 최근 2년간 한 개 이상의 포상을 받은 경우 2점 순위방식 (가장 조건에 부 합하는 상위 5개 입찰자를 기준으로) - 최고순위제안서 : 100% - 2순위 제안서 : 80% - 3순위 제안서 : 60% - 4순위 제안서 : 40% - 5순위 제안서 : 20% - 나머지 제안서 : 0점 순위방식 (상위 5개 입찰 자를 기준으로) - 최고순위제안서 : 100% - 2순위 제안서 : 80% - 3순위 제안서 : 60% - 4순위 제안서 : 40% - 5순위 제안서 : 20% - 나머지 제안서 : 0점 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 19

2. 시설공사 입낙찰제도 적용현황과 문제점 2.1 LH 시설공사 입낙찰방식 적용현황 LH는 시설공사 계약에 있어서는 공공기관의 운영에 관한 법률, 공기업ㆍ준 정부기관 계약사무규칙 및 공기업ㆍ준정부기관 계약사무 시행세칙 을 적용 하고 동 규정 등에 명시되지 아니한 사항에 관하여는 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법령 과 계약예규 등을 준용함 2010년부터 2012년까지 3년간 LH에서 시설공사 입찰을 통해 계약한 실적은 [표 2-5]와 같음 [표 2-5] LH 시설공사 낙찰방식별 계약 실적 구 분 건 수 설계금액 예정가격 계약 실적 금액(백만원) 비율(%) 최저가낙찰방식 91 7,411,412 7,186,561 5,164,005 59.62% 2012년 적격심사 1,173 3,215,743 3,118,288 2,600,392 30.02% 일괄입찰 등(대안) 10 995,095 977,701 871,247 10.06% 수의계약 126 30,470 29,497 26,276 0.30% 계 1,400 11,652,721 11,312,047 8,661,920 100% 최저가낙찰방식 92 7,018,430 6,807,900 5,021,144 67.81% 2011년 적격심사 1,089 2,197,414 2,130,254 1,789,253 24.16% 일괄입찰 등(대안) 5 442,681 435,870 325,341 4.39% 수의계약 292 285,991 284,924 269,043 3.63% 계 1,478 9,944,516 9,658,948 7,404,781 100% 최저가낙찰방식 29 2,088,575 2,027,092 1,450,637 32.98% 2010년 적격심사 997 1,421,826 1,379,235 1,160,552 26.39% 일괄입찰 등(대안) 10 1,929,683 1,929,683 1,770,354 40.25% 수의계약 142 18,453 18,076 16,360 0.37% 계 1,178 5,458,537 5,354,087 4,397,902 100% 20 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

위에서 살펴본 최근 3년간의 계약 실적을 토목, 건축, 산업설비, 조경, 통신, 설비 등 공사유형별로 재구성하여 분석하면 [표 2-6]과 같음 [표 2-6] LH 시설공사 공사유형별 계약 실적 구분 2012년 2011년 2010년 건수 금액(백만원) 건수 금액(백만원) 건수 금액(백만원) 개수 비율 금액 비율 개수 비율 금액 비율 개수 비율 금액 비율 토목 55 3.93 1,197,556 13.83 40 2.71 1,220,471 16.48 32 2.72 668,614 15.20 건축 91 6.50 5,030,367 58.07 89 6.02 4,351,621 58.77 39 3.31 2,576,850 58.59 산업 설비 8 0.57 130,431 1.51 13 0.88 95,127 1.28 8 0.68 115,913 2.64 조경 123 8.79 969,159 11.19 80 5.41 484,200 6.54 106 9.00 401,897 9.14 전기 201 14.36 607,908 7.02 157 10.62 454,776 6.14 83 7.05 183,913 4.18 통신 110 7.86 246,450 2.85 92 6.22 176,658 2.39 45 3.82 62,884 1.43 설비 등 812 58.00 480,049 5.54 1,007 68.13 621,928 8.40 865 73.43 387,832 8.82 계 1,400 100 8,661,920 100 1,478 100 7,404,781 100 1,178 100 4,397,902 100 시설공사 입낙찰에 적용되는 업체선정 기준을 정리하면 [표 2-7]과 같음 [표 2-7] 입낙찰방식별 시설공사 낙찰자 선정기준 구 분 평가방식 낙찰자선정방법 항목구성과 배점 설계ㆍ시공 일괄입찰 (턴키) 상대평가 종합점수 최상위자와 협상/수의계약 설계ㆍ가격 가중치적용방식 - 설계ㆍ가격 범위(20%~80%) 확정가격 최상설계방식 등 적용 공사 적격심사 절대평가 최저가입찰자 대상 종합점수 92점 이상 (100억미만 95점) 100억 이상 : 수행능력(70%)+가격(30%) 50억~100억 : 수행능력(50%)+가격(50%) 10억~50억 : 수행능력(30%)+가격(70%) 3억~10억 : 수행능력(20%)+가격(80%) 최저가 낙찰방식 1차평가 (절대평가) 2차평가 (절대평가) 최저가입찰자 대상 종합점수 80점 이상 1차 : 부적정 공종 검토 2차 : 가격절감사유의 적정성(80%) + 자료의 일치성 및 신뢰성(20%) 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 21

2.2 최저가낙찰방식 적용 상의 문제점 앞에서 살펴본 입낙찰방식 중 종합심사제 대상 공사규모 범위에 현재 적용되 고 있는 최저가낙찰방식의 문제점을 검토함 최저가낙찰방식에 대해서는 정부예산 절감이라는 긍정적인 측면이 있음에도 산업 부실화의 원인을 제공한다는 논란이 상존함 - 현행 제도는 모든 입찰참가자가 시설공사 목표 달성과 설계품질 보증에 있어 유사한 수준의 역량을 보유하고, 정보의 불균형 없이 입낙찰 과정에 관여하 는 주체간에 정보가 충분히 공유되고 있다는 미흡한 가정을 전제하고 있음 최저가낙찰방식이 건설산업에 미치는 영향을 이유섭 등(2013), 정광용(2012), 최민수 등(2011) 등 다수의 선행연구를 통해 정리하면 아래와 같음 - 발주자 측면의 효과 : 일괄입찰방식, 적격심사방식 등 타 입찰방식에 비해 낙찰률이 낮아 정부예산 절감에 기여 - 입찰 과정에 미치는 영향 : 가격 중심의 낙찰자 선정방식에 따라 수주를 위 해 무리한 저가 투찰 발생, 기술력에 대한 고려가 부족하여 입찰소요비용이 적고 진입장벽이 높지 않아 경쟁 심화 - 공사 진행에 미치는 영향 : 공사금액 부족으로 현장 안전사고 급증, 외국인 력 채용 증가에 의한 현장관리 효율성 저하, 무리한 공기 단축 추진 - 산업 전반에 미치는 영향 : 덤핑에 의한 손해를 하도급사로 전가함에 따라 전문건설업체와 노무자까지 2차 피해 발생, 기술력 평가와 관련된 기준이 미 흡하여 업계 전반의 기술경쟁력 제고 효과 부족 발주자의 입찰행정상 편리성과는 별도로, 입찰과 낙찰에 있어서의 기회 균등성 에도 불구하고 건설업체에서 최저가낙찰제에 대해 불만을 가지고 있는 기본적 인 원인은 적정 공사비 확보가 어렵다는 데 있음 - 김상빈(2013)은 61개 건설업체로부터 614건의 실적자료를 수집하여, 공공건 설사업에서 실적공사비 적산제도와 최저가 낙찰제도가 건설공사비에 미치는 영향을 검토하였음 22 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

- 낙찰자 선정방식에 따른 실행률은 [표 2-8]과 같이 정리되었으며, 최저가 낙찰방식에 의한 공사의 실행률은 평균 104.8%, 최대 141.9%에 이르러 적격 심사에 비해 17.4% 높은 수준으로 나타났음 [표 2-8] 입낙찰방식 유형별 실행률 실행률 구 분 건 수 평 균 표준편차 최소값 최대값 최저가낙찰 513 104.8% 8.6% 78.9% 141.9% 대안입찰 7 96.2% 8.8% 88.3% 114.0% 일괄입찰 58 93.0% 8.1% 76.1% 128.0% 적격심사 29 87.4% 7.9% 70.0% 99.4% 수의심사 7 82.7% 7.5% 69.6% 91.5% 합계 614 102.5% 10.0% 69.6% 141.9% - 최저가낙찰방식을 적용한 공사에서 낙찰률 구간에 따른 실행률의 차이를 정리 하면 [표 2-9]와 같으며, 464개 공사의 실적자료에 따르면 절반 가까운 비율의 공사가 70% 이하의 낙찰률을 기록하고 있었으며, 낙찰률이 하락할 수록 실행률은 높아지는 양상을 보였음 [표 2-9] 최저가낙찰방식 적용 공사의 낙찰률과 실행률 분석 구 분 실 적 실행률 건 수 비 중 평 균 표준편차 최소값 최대값 60% 미만 25 5.4% 109.0% 9.8% 96.4% 134.8% 60% ~ 70% 205 44.2% 106.5% 8.3% 89.5% 139.3% 70% ~ 80% 223 48.1% 104.2% 7.9% 80.4% 135.8% 80% 이상 11 2.4% 101.9% 15.0% 80.9% 141.9% 합 계 464 100.0% 105.4% 8.5% 80.4% 141.9% 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 23

3. 입낙찰방식이 시설공사 성과에 미치는 영향 3.1 시설공사 성과 측정 지표 사례 건설공사 성과 측정에 활용가능한 지표에는 [표 2-10]의 예를 참고할 수 있음 [표 2-10] 건설공사 성과측정 지표 예 (차희성과 김태경, 2008) 부문 측정항목 계산방식 비고 비용 공기 품질 안전 환경 생산성 리스크 보안 건설공사비 원가지수 매출원가 매출액 11.6 유사공사 대비 (공사비-전년도유사공사공사비) 전년도유사공사공사비 이윤(원가율) 발생이윤 비용예측 설계비예측도 (실적설계비-계획설계비) 계획설계비 정확도 공사비예측도 (매출-매출계획) 매출계획 10.5 금융비용(금용비용발생율) {(기성취하-매출) 시중금리} 매출 VE적용효과(예산절감율) (VE절감액 - VE실시비용) 예상시공금액 8.3 건설공기 공정지수 매출 매출계획 6.8 유사공사 대비 (공기-전년도유사공사공기) 전년도유사공사공기 공기예측 설계공기예측도 (실적설계기간 - 계획설계기간) 계획설계기간 정확도 시공공기예측도 (실적시공기간 - 계획시공기간) 계획시공기간 8.3 돌관작업실시비율 야간작업실시일 실적공기 VE적용효과(공기) (VE절감기간 - VE실시기간) 예상시공기간 6.1 하자 하자발생빈도 접수된 부적합기록회수 현장시험ㆍ검사회수 6.2 재작업비율 처리된 부적합기록회수 접수된부적합기록회수 3.6 재작업문서발행률 월간 발행문서 기록회수 연면적 3.9 안전사고율 발생중대사고회수 100,000(Man-hours) 2.8 안전관리 안전관리비비율 안전관리비 소요비용 매출 안전교육빈도 교육회수 (실적공기 연면적) 건설폐기물 발생량 총폐기물발생량 연면적 5.2 폐기물 재활용율 재활용용도폐기물 총폐기물발생량 3.5 1인당 생산성 매출 현장관리인원 5.1 노무 생산성 매출 노무작업시간 4.3 예비비사용현황 투입예비비 (실적공기 연면적) 설계변경 설계변경으로 인한 발생비용 매출 도난피해 자재도난사고피해 피해금액 매출 자내도난사고빈도 사고건수 사업기간 24 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

영국에서는 잘 알려진 바와 같이 [표 2-11]과 같은 KPI를 개발하여 공공 건설 사업의 벤치마킹에 활용함으로써 산업의 경쟁력 향상을 도모함 [표 2-11] 국외 성과측정 지표 예 CE의 KPI (영국) 발주자 만족도(시설물, 서비스, VFM) 시공자 만족도(성과, 정보, 기성지급) 하자(품질) 비용예측수준(사업, 설계, 시공) 기간예측수준(사업, 설계, 시공) 이윤 생산성 CII Metrics (미국) 프로젝트 비용 증가 프로젝트 예산 요소 프로젝트 기간 증가 프로젝트 기간 요소 총 프로젝트 기간 변경 비용 재해율 재작업 요소 시공 기간 3.2 입낙찰방식과 공사 성과에 대한 선행 연구 입낙찰방식이 시설공사 수행에 미치는 영향에 대해서는 다양한 연구가 수행되어 왔음 - 특히 설계ㆍ시공일괄입찰방식(DB, design-build)이 기존의 설계ㆍ시공분리 발주방식(DBB, design-bid-build)에 대한 대안으로 제시되면서, 일괄입찰 방식과 분리발주방식 각각이 가져오는 공사결과 상의 차이를 검토하는 연구 가 다수를 차지하고 있음 우선 국외 연구 중 Konchar(1997)은 일괄입찰방식, 분리발주방식, CM at Risk 방식이 적용된 351건의 경공업시설, 중공업시설, 다층주거건축물, 단순사 무용건축물, 복합사무용건축물, 첨단시설물 등에 대해 각 방식의 공사 성과를 비교하였음 - 통계적 유의성을 확보한 일정 부문에서 시공속도, 조달속도에 대해서는 일괄 입찰방식 또는 CM at Risk 방식이 분리발주방식보다 나은 수치를 보였고, 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 25

일정증가율에 있어서는 분리발주방식이 우수하였음 - 단순히 경향성만을 보인 비용 부문에서는 통계적 유의성 없이 일괄방식과 CM at Risk 방식이 높은 수준의 성과를 보였음 Thomas 등(2002)은 일괄 또는 분리방식으로 발주된 CII BM&M DB에 축적된 미국 국내외 사업 617건을 분석함 - 발주자 부문 공사에 한정해서 볼 때, 비용성과, 공정성과, 변경 및 재작업 등의 대부분 지표에 있어 일괄방식을 적용하는 경우 보다 나은 성과를 기대 할 수 있는 것으로 나타남 Hale 등(2009)은 해군 독신자숙소 공사 77건에 대해 일괄입찰방식(38건), 분 리발주방식(39건)에 따른 성과를 분석함 - 그 결과 비용증가율, 사업기간, 시공기간, 침상별 사업기간 및 시공기간 등에 있어 통계적으로 유의하게 일괄입찰방식이 보다 나은 결과가 있다는 점을 밝혀냄 조규만 등(2007)은 기존 연구에서 발주자의 설문 응답을 통해 평가해 온 품질 부문에 성능수준을 계량화하는 방식을 적용하여 일괄입찰방식이 가져오는 효 과를 다소 다른 시각에서 분석함 - 일괄입찰방식(10건) 또는 기타방식(16건)이 채용한 고속도로 및 국도 건설사 업의 교량계획에 대해 정해진 평가항목과 기준에 따라 성능수준을 평가함 - 그 결과 일괄방식에 의한 고속도로 건설공사의 교량 성능은 기타방식의 교량 계획에 비해 122.4% 정도 우수하였고, 국도 건설공사 교량의 경우 120% 정 도 차이가 발생한 것으로 나타남 현창택 등(2000)은 지하철, 도로 및 교량, 배수지, 아파트, 건축물, 플랜트 등 의 시설물에 대한 총 33건의 공사를 분석함으로써 일괄방식과 대안입찰방식의 성과를 검토함 - 9건의 일괄입찰공사 성과는 비용증가율, 공기증가율, 단위건설소요일, 단위 사업비, 발주자품질만족도, 설계변경건수 및 금액, 클레임건수 및 금액 등에 있어 다소의 우위를 보였으나 통계적 유의성은 없었음 26 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

El Wardani(2004)는 일괄입찰에서 발주에 적용된 최저가방식, 최고가치방식 (best value), QBS 방식 등이 공사 성과에 가져오는 차이에 대해 단위공사비, 비용증가율, 집중도, 시공속도, 조달속도 등에 측면에서 비교분석함 또한 입낙찰방식을 중심으로 하는 성과분석과는 다소 거리가 있으나 이유섭과 황본강(2007)은 계약 및 공사비지불방식의 구분에 해당하는 실비정산방식과 총액방식 등에 따른 공사성과를 CII의 BM&M 성과지표를 근거로 비교분석함 - 실비정산방식이 적용된 112건, 총액방식에 따른 85건 등 총 197건의 공사 결 과를 비교한 결과, 일정 관련 성과는 실비정산방식이 상대적으로 나은 결과 를 보였고 비용 부문에서는 총액방식이 전반적으로 우수한 것으로 나타남 그 외에도 김선희 등(2004)은 발주방식에 따른 비교분석 없이 일괄ㆍ대안입찰 공사 51건의 낙찰률, 비용증가율, 설계변경건수, 수익률, 신기술적용건수 등에 대해 기술통계 값을 근거로 검토함 종합적으로 선행 연구의 결과를 보았을 때 서로 다른 입낙찰방식이 공사기간 변동, 공사비 변동, 설계변경, 하자발생, 발주자만족도, 분쟁건수 등 시설공사 주요 성과항목에 대해 어느 정도의 차이를 가져오는 지에 대해서는 일관된 결 론이 없는 것으로 나타났음 - 성과지표에 따라 우위를 보이는 입낙찰방식이 달라지며, 일괄입찰방식과 분 리발주방식을 비교하면 대개 일괄입찰방식이 전반적으로 우위에 있으나 통 계적 유의성 없이 경향성을 드러내는 경우가 많음 - [표 2-12]는 지금까지 논의한 국내외 주요 선행 연구의 결과를 종합적으로 정리한 것임 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 27

[표 2-12] 건설사업의 성과 분석 관련 국내외 주요 선행 연구 종합 구분 Konchar(1997) 현창택 등(2000) Thomas 등(2002) El Wardani (2004) Hale 등(2009) 시설 물 유형 경공업시설 다층주거건축물 단순사무용건축물 복합사무용건축물 중공업시설 첨단시설물 지하철(일괄 3건, 기타 2건) 도로 및 교량(일괄 0, 기타 6건) 배수지(일괄 2, 기타 3건) 아파트(일괄 2, 기타 3건) 건축물(일괄 0, 기타 7건) 플랜트(일괄 2, 기타 3건) CII BM&M DB의 미국 국내외 사업 경공업시설(24건) 다층주거건축물(4건) 단순사무용건축물(15건) 복합사무용건축물(15건) 중공업시설(5건) 첨단시설물(7건) 해군 독신자숙소 분석 대상 대상 구분 일괄입찰방식(DB) 분리발주방식(DBB) CM at Risk(CM@R) 일괄/대안입찰방식 기타방식(분리) 일괄입찰방식(DB) 분리발주방식(DBB) 최저가방식(8건) Best Value(25건) QBS(22건) Sole Source(15건) 일괄입찰방식(DB) 분리발주방식(DBB) 총 33건 샘플 수 총 351건 - 일괄입찰방식 9건 - 기타방식 24건 총 617건 - 발주자 (DB 82건, DBB 244건) - 시공자 (DB 128건, DBB 163건) 총 70건 총 77건 - 일괄입찰방식 38건 - 분리발주방식 39건 분석방법 기술통계 t-test Mood's median test 다변량 회귀분석 ANOVA 기술통계 t-test(two-tailed, p 0.05) 기술통계(median 사용) Mood's median test(mmt) ANOVA 기술통계 ANOVA 분석결과 시공속도, 조달속도에 대해 DB 또는 CMR이 DBB보다 나음 일정증가율에 대해서는 DBB 가 나음 단위비용, 비용증가율 등에 대해서는 통계적 유의성 없 는 수준의 차이 있음 예정가대비 비용증가율, 낙찰가 대비 비용증가율, 시공기간 공 기증가율, 설계+시공기간 공기 증가율, 품질만족도, 변경 및 클 레임 등에 대해 통계적 유의성 없이 DB가 우위에 있음 아래는 Owner 프로젝트 기준 시공단계비용지표, 사업일정증가율, 시운 전일정증가율, 시운전단계기간, 변경비용 지수, 변경일정지수, 현장재작업비용지 수, 현장재작업일정지수, 착공전계획활 용, 변경관리활용, 설계/IT활용, 팀빌딩활 용, 재해 "0"기법활용 등에 대해서는 DB 가 나음 시공단계기간지수는 DBB가 나음 안전지표는 특정방식에 대한 경향성과 통계적 유의성 없음 MMT에서는 비용증가율만 유의함 단위비용, 비용증가율, 집 중도, 시공속도, 조달속도에 있어서는 차이는 있으나, 통계적으로 유의하지는 않음 일정증가율은 ANOVA 요 건 미충족 비용증가율, 사업기간, 회 계연도기간, 시공기간, 침 상별 사업기간, 침상별 회 계연도기간, 침상별 시공 기간, 기간증가율(전제미 충족) 등은 통계적으로 DB가 우위에 있음 침상별 비용은 통계적 유 의성 없음 28 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

4. 종합심사낙찰제 도입 추진 현황 4.1 종합심사낙찰제의 개요 1) 추진 배경 종합심사낙찰제의 도입 배경에는 앞서 언급한 바와 같이 현행 제도의 결함을 개선하기 위한 공동의 노력과 최저가낙찰방식의 개선이 국정과제에 포함되었다는 점을 들 수 있음 현재 기획재정부가 2014년 1월에 게시한 가이드라인에 따라 가격과 공사능력을 종합적으로 고려한 입낙찰제도의 도입을 추진하고, 주요 공기업으로 하여금 시 범사업 발주하도록 함 2) 도입 취지와 기본 개념 종합심사낙찰제는 입찰가격을 중심으로 평가하는 현행 방식에서 나아가 가격과 공사수행능력을 종합적으로 평가함으로써 공사수행능력이 우수한 업체가 적정 가격으로 공사를 수행할 수 있도록 하는 방식으로 기본방향은 다음과 같음 - 평가항목별 점수는 정량적이고 객관적으로 산출 - 발주기관이 사업목적, 공사여건 등을 고려하여 항목별 배점을 선택하는 등 사업 특성을 반영하도록 하고, 발주기관의 선택권을 존중함 - 공사 발주제도의 공공성을 확충하기 위하여 공정거래 기업, 성실 시공업체의 수주 기회를 확대하고, 글로벌 스탠더드에 부합하는 제도 운영을 통해 업체 의 경쟁력을 제고함 또한 종합심사낙찰제의 운영 방향은 다음과 같이 정리할 수 있음 - 당해 프로젝트에 특화된 평가 실시 - 실적이나 공사 경험 측면에서 엄밀한 스크리닝 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 29

- 투입 예정인 핵심 기술자의 평가 - 해당 프로젝트에 특화된 계획서 제출 - 인터뷰, 협상 등의 활용 - 해당 공사 내역에 대한 충분한 검토 후 입찰 유도 - 덤핑 입찰 방지 종합심사낙찰제를 중심으로 하는 발주제도 개선의 기본프레임을 지금까지의 내 용을 기초로 정리하면 [표 2-13]과 같음 [표 2-13] 종합심사낙찰제를 통한 발주제도 개선의 기본프레임 항 목 최저가낙찰제(현행) 종합심사낙찰제 제도의 도입목적 정부 예산절감 공공 시설물의 품질 확보 하도급 개선 산업안전 제고 등 평가 요소 입찰 가격 위주 평가 입찰가격, 공사수행능력, 사회적 책임 등 종합평가 낙찰자 결정 방법 입찰가격이 낮은 자 각 평가항목의 합산점수가 가장 높은 자 덤핑 투찰 방지 장치 계약 이행 여부 환류 투찰 가격의 적정성을 심 사하는 저가심의제 운영 없음 과도하게 낮은 입찰가격은 기본점수 부여 단가, 하도급 적정성 심사 하도급계획, 기술자배치 등 계약 내용 불이행시 차기 입찰에 불이익 4.2 종합심사낙찰제의 주요 내용 1) 절 차 현재 종합심사제는 300억 이상 시설공사에 적용하는 것으로 되어 있으며, PQ 를 통과한 입찰참가업체가 제출한 서류에 근거하여 낙찰자를 선정하고 있음 2) 낙찰자 선정기준 낙찰자는 공사수행능력 점수, 가격 점수, 사회적책임 점수 등을 합산한 총점이 가장 높은 자로 함 30 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

공사수행능력, 가격의 총점을 만점(100점)으로 하고, 사회적책임과 계약신뢰도 에서 감점처리한 후, 최종점수에 따라 낙찰자 선정 [표 2-14] 기획재정부의 가이드라인과 LH 시행안(300~1,000억원 대상) 심사 분야 심사 항목 가중치 범위 LH 기준 시공실적 (또는 시공인력) 20~30 10 (8) 공사수행능력 (45점) 입찰금액 (55점) 사회적 책임 (가점 1점) 계약 신뢰도 (감점) 전문성 역량 가격 산출의 적정성 (감점) 매출액 비중 0~20 5 배치 기술자 20~30 10 공공공사 시공평가 점수 30~50 15 규모별 시공역량 0~20 5 소 계 100 (45) 금액 100 (55) 단가 감점 0-2 하도급계획 감점 0-2 건설인력 고용 20~40 0.4 건설안전 30~40 0.4 공정거래 20~40 0.2 소 계 100 (1.0) 배치기술자 투입계획 위반 감점 매 건당 -1.0 하도급관리계획 위반 감점 매 건당 -0.2 하도급금액변경 초과비율위반 감점 -0.1-0.3 LH에서는 시범사업의 실시와 함께 2차례 기준을 개정하였음 - 1차 개정에서는 균형가격 산정 대상, 기준단기 설정방식, 단가심사에서의 감 점기준범위 등을 개정하고, 당초 기준에서의 경미한 사항을 수정함 - 2차 개정에서는 기준단가 설정범위에 예정가격을 설계금액으로 나눈 비율을 적용하도록 함 - 기준 개정의 주요 내용은 [표 2-15]와 같음 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 31

[표 2-15] LH 종합심사낙찰제 운용기준 개정의 주요 내용 구 분 1차 개정 2차 개정 주요 내용 1. 균형가격 산정 시 음(-)의 단가, 실적공사비 및 주요자재 반영기준을 변경하고, 입찰금액이 예정 가격 대비 70% 미만이거나 세부공종 입찰금액이 설계금액 대비 50% 이상 낮거나 높은 경우 균 형가격 산정 및 낙찰자선정에서 제외(안 제8조) * 안전시공을 확보하기 위하여 산업안전보전관리비를 설계금액 이상 반영하도록 현장설명서에 반 영하여 집행 2. 분할ㆍ합병 업체에 대한 심사방법 신설(안 제13조) 3. 사회적 책임 점수를 공사수행능력에만 가산(안 제13조) 4. 세부공종 단가심사 감점기준범위를 ±20에서 ±15로 조정(안 별표3. 2) 5. 세부공종 기준단가 설정범위를 설계가격 50% + 균형단가 50% 에서 설계가격 70% + 균형단가 30% 로 조정(안 별표3. 2) 6. 단가심사 및 하도급계획 심사 시, 설계내역서상 음(-)의 설계금액이 있는 세부공종은 산출내역서 상 가중치 산정 시 양(+)의 값으로 간주(안 별표 3. 2) 7. 서식 보완(별지 제4호, 9호 및 10호 서식) 세부공종 기준단가 설정범위를 설계단가 70% + 균형단가 30% 에서 설계단가에 예정가격을 설계 금액으로 나눈 비율을 곱한 금액 70% + 균형단가 30% 로 조정(안 별표3) 개정 내용에서 핵심을 이루는 입찰가격 평가와 관련한 세부 내용을 정리하면 [표 2-16]과 같음 [표 2-16] LH 종합심사낙찰제 가격평가 기준의 변경 내역 구 분 당 초 1차 개정 2차 개정 균형가격 산정 범위 입찰금액이 예정가격 대비 70% 미만이거나 세부공종 입찰금액이 설계금액 대비 50% 이상 낮거나 높은 경우 균형가격 산정 및 낙찰자선정에서 제외 (변경없음) 세부공종별 단가점수 심사방법 세부공종별 단가점수는 세부공종 입찰단가가 세부공종 기준단가의 ±20% 이내인 경우 100점으로 심사하고, 그 외는 0점으로 심사 세부공종별 단가점수는 세부공종 입찰단가가 세부공종 기준단가의 ±15% 이내인 경우 100점으로 심사하고, 그 외는 0점으로 심사 (변경없음) 기준단가 설정 방법 세부공종 기준단가는 LH 내역서상 세부공종 단가와 제2조 제13호의 균형단가를 산술평균하여 산정 세부공종 기준단가 설정범위를 설계가격 50% + 균형단가 50% 에서 설계가격 70% + 균형단가 30% 로 조정 세부공종 기준단가 설정범위를 설계단가 70% + 균형단가 30% 에서 설계단가에 예정가격을 설계금액으로 나눈 비율을 곱한 금액 70% + 균형단가 30% 로 조정 비 고 1차 시범사업 1건 적용 2차 시범사업 8건 적용 2015년 시범사업 적용 32 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

4.3 종합심사낙찰제와 현행 방식의 비교 1) 진행 절차 비교 종합심사낙찰제의 진행 방식은 기존 입낙찰방식과 크게 다르지 않으며, [그림 2-3]은 최저가낙찰방식, 적격심사방식, 일괄입찰방식, 종합심사낙찰제의 진행 과정을 비교하여 도식화한 것임 최저가 낙찰 대상공사 (일반:110일, 긴급:71일) 적격심사 대상공사 (일반:71일, 긴급:47일) 설계ㆍ시공일괄방식 (193일) 종합심사낙찰제 2 ( 87 일) 발주의뢰서 접수 발주의뢰서 접수 발주의뢰서 접수 발주의뢰서 접수 5 (5) 1 5 (5) 5 6 입찰공고 입찰공고 입찰공고 입찰공고 17 (10) 8 (5) 8 30 PQ심사 현장설명 현장설명 PQ심사 14 (7) 34 (15) 50 3 현장설명 입 찰 입찰(기본설계) 현장설명 34 (15) 7 (7) 20 21 입 찰 적격심사 실시설계 적격자선정 입 찰 (서류제출) 8 (8) 7 (5) 80 13 1차 심사 낙찰자결정 실시설계도서 제출 심 사 13 (10) 10 (10) 20 7 2차 심사서류 제출 계약체결 실시설계심의 및 낙찰자결정 낙찰자결정 7 (5) 10 7 2차 심사 현장설명 입찰서 제출마감일 계약체결 계약체결 2 (1) 전일(추정가격별) - 10억원 미만 : 7일 낙찰자결정 10 (10) 계약체결 - 10~50억원 : 15일 - 50억원 이상 : 33일 주) 1 ( )는 긴급입찰 시 소요기간임 2 종합심사제는 시범사업에서 평균적으로 소요된 일수 [그림 2-3] 시설공사 입찰 및 계약절차 및 소요기간 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 33

종합심사낙찰제에 소요된 기간은 9개 시범사업에서 실제로 걸린 일정을 참고하여 평균함 - 1,000억원 이상 시설공사에 종합심사낙찰제를 적용하는 경우 물량심사와 시 공계획 평가가 추가되어 소요기간은 더 늘어날 수도 있음 2) 입찰자 사전자격심사 관련 사항 종합심사낙찰제는 300억원 이상의 시설공사에 적용됨에 따라, 모든 종합심사 낙찰제 적용 사업에서 PQ가 선행됨 경영상태부문에 대해서는 여타 최저가낙찰방식 적용 공사와 동일하게 평가하며, 기술적 공사이행능력부문에 있어서는 LH 현행 PQ 지침 중 최저가 대상공사에서 실적보유자 이외의 방법으로 입찰참가자격을 제한하는 경우 를 적용하여 평가함 이에 따라 시공경험평가에서 최근 10년간 당해공사와 동일한 종류의 공사실적을 제외한 모든 평가항목이 동일하게 적용됨 3) 적격심사 관련 사항 종합심사제의 평가항목의 구성은 적격심사와 어느 정도 유사하다고 할 수 있음 시설공사에 적용되는 적격심사방식의 평가기준을 보면 3), 당해공사수행능력과 입찰가격의 2개 부문에서 평가를 진행하되 PQ의 항목과 평가방법을 동일하게 적용하는 경영상태, 시공경험, 기술능력, 시공평가결과, 신인도를 비롯하여 하 도급관리계획의 적정성, 자재 및 인력조달 가격의 적정성을 평가함 하도급관리계획의 경우 하도급비율, 하도급금액비율, 하도급시행계획을 평가하고, 자재 및 인력조달 가격은 재료비와 노무비 비율, 제경비 규모, 공종별 입찰가 등을 검토함 3) LH 공사적격심사 세부기준 개정(안)의 <별지 1-1>에 있는 추정가격 300억원 미만 100억원 이상의 공동주택 공사에 적용되는 평가기준 34 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

종합심사낙찰제에서 적용하는 평가항목과 적격심사방식에서 적용하는 항목과 배점 등을 상호 비교하면 [표 2-17]과 같음 [표 2-17] 종합심사낙찰제와 적격심사제의 평가방식 비교 종합심사낙찰제 적격심사방식 항 목 배점 항 목 배점 평가방식 비교 시공실적(인력) 10(8) 시공경험(기술능력) 12/12 매출액 비중 5 - 배치 기술자 10 - 시공평가 점수 15 시공평가 결과 2 규모별 시공역량 5 - 입찰금액 55 입찰가격 30 단가 ~ -2 - 하도급계획 ~ -2 하도급관리계획 10 하도급비율과 하도급금액비율 평가 유사 물량 ~ -2 - 시공계획 ~-2 - 건설인력 고용 0.4 신인도 건설안전 0.4 신인도 +2 ~ -4 평가방법 유사성 없음 공정거래 0.2 신인도(하도급 관련) (PQ에서 선 검토) 경영상태 14 (PQ에서 선 검토) (PQ에서 선 검토) 하도급관리계획 (하도급시행계획) 자재와 인력조달 가격의 적정성 4 16 4) 최저가낙찰방식 관련 사항 종합심사낙찰제에서는 최저가낙찰방식과 동일하게 PQ를 실시한 후, 업체에서 제출한 내용에 대한 평가를 진행함 두 제도의 평가방식에 있어서의 차이는 가격을 평가하는 방식과 업체의 역량평 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 35

가 결과가 최종 낙찰자 선정에 반영되는 방식에 있음 최저가낙찰방식의 경우 가격을 중심으로 업체의 기술력을 평가하는 방식으로, 해당 업체가 투찰가에 따라 적정하게 공사를 진행할 수 있는 역량을 보유하고 있는지를 계획에 대한 심사점수가 일정 수준 이상인지의 여부로 판단함 - 즉 최저가낙찰방식은 입찰참가자가 제안한 가격이 일정 기준을 상회하는 경우, 2단계 심사대상으로 선정하고 심사대상 중 가장 낮은 가격을 제출한 업체가 각 부적정 공종에 대한 입찰금액 적정성을 판단할 수 있는 입찰금액 사유서를 제출하도록 함 - 최저가낙찰방식에서 구체적인 공사계획에 대한 평가는 심사점수 80점 이상 만 되면 통과됨에 따라 낙찰자 선정에 직접적으로 반영된다고 볼 수는 없음 최저가낙찰방식에서는 저가심의를 통과한 최저가격이 우선이 되며, 종합심사낙 찰제에서는 전체 업체의 투찰 양상에 따라 정해진 균형가격이 낙찰자 선정에 영향을 미칠 수 있음 - 최저가낙찰방식의 공종평균입찰금액 산정에서는 종합심사낙찰제의 균형가격 산정과 유사한 방식이 적용됨 - 공종입찰금액이 10개 이상인 경우, 공종별 입찰금액 순위에서 상위 100분의 30 이상과 하위 100분의 10 이하인 금액을 제외한 입찰금액을 산술평균함 한편 본 연구에서는 2014년에 계약이 완료된 9개 시범사업과의 비교를 위해 2014년 상반기에 최저가낙찰방식에 따라 낙찰자가 선정된 14개 아파트 공사 ([표 2-18] 참조)에 대한 발주 데이터를 추가로 수집함 - 수집대상 아파트 공사들에 있어 평균 PQ 참가자수는 60개, 실제 입찰참가자 수는 평균 58개로 나타났으며, 최소 39개 업체에서부터 많게는 69개 업체가 입찰에 참가하였음 - 낙찰률은 예정가격 대비 평균 74.25%였고, 설계금액 대비 72.04%로 나타났 으며, 예정가격을 기준으로 할 때 낙찰률은 최고 74.8%에서 최저 73.63%의 범주 내에 분포함 36 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

[표 2-18] 2014년 상반기 최저가낙찰방식 적용 아파트 공사 14건 구분 계약명 유형 세대수 계약업체 (계약자수) PQ 참가 자수 PQ 통과 자수 입찰 참가자 수 01 행복도시 1-3 M5BL 아파트 건설공사 3공구 국민임대 1,684 고려개발(주) /2 54 53 53 02 대전도안 11BL 아파트 건설공사 9공구 국민임대 1,460 동원건설산업(주) /2 60 59 59 03 화성남양뉴타운A-1BL 아파트 건설공사 2공구 국민임대 782 극동건설(주) /3 62 60 60 04 원주흥업 A-1BL 아파트 건설공사 1공구 국민임대 990 (주)효성 /2 67 66 65 05 아산탕정 1-A3BL 아파트 건설공사 3공구 공공분양 744 임광토건(주) /2 57 56 55 06 하남미사 A-8BL 아파트 건설공사 15공구 공공분양 1,389 (주)서희건설 /3 41 39 39 07 강원원주혁신 A-2BL 아파트 건설공사 5공구 공공임대 (10년) 756 (주)보미종합건설 /2 65 65 63 08 광주전남혁신 A-4BL 아파트 건설공사 6공구 국민임대 814 동광건설(주) /2 65 64 64 09 고양삼송 A-4BL 아파트 건설공사 6공구 국민임대 1,302 풍림산업(주) /2 64 64 63 10 강릉회산2지구 아파트 건설공사 1공구 국민임대 624 계룡건설산업(주)/1 68 68 67 11 화성동탄2 A66BL 아파트 건설공사 3공구 공공분양 1,552 대보건설(주) /2 44 44 42 12 증평송산 A-3BL 아파트 건설공사 3공구 국민임대 640 성지건설(주) /2 70 70 69 13 위례신도시 A1-9BL 아파트 건설공사 4공구 공공임대 (10년) 1,493 (주)서희건설 /3 45 45 45 14 상주함창 A1,B1BL 아파트 건설공사 1공구 공공분양 526 한일건설(주) /2 74 71 68 평균 60 59 58 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 37

5) 입찰참가 소요비용 종합심사낙찰제, 적격심사, 최저가낙찰방식 등은 입찰참가자가 제출해야 하는 서류와 제출방식에 있어 다소 차이가 있음 종합심사낙찰제는 입찰에 참가하는 모든 업체가 제출 대상이고, 적격심사와 최 저가낙찰방식에서는 온라인 투찰 이후 제출요청을 받은 특정 업체에 한해 오프 라인으로 지정 서류 제출 - 적격심사 : 전자로 입찰하고, 적격심사 대상자에 한하여 추가 서류 제출 - PQ : 전자로 신청 후 심사서류 제출 - 최저가낙찰제 : 전자로 입찰하되, 입찰금액 적정성 평가를 위한 자료를 요청 받은 업체에 한하여 추가로 서류 제출 - 종합심사낙찰제 : 전자로 입찰하고 증빙자료 제출 [표 2-19]는 종합심사낙찰제 하에서의 제출서류 목록이며, 이번 시범사업에서는 15~23번의 서류는 제출하지 않았음 - 14번의 하도급계획서의 경우, 파일을 전자로 제출하고 계약체결 시 제출함 4.4 기관별 종합심사낙찰제 운용기준 비교 LH를 비롯하여 4개 기관이 종합심사낙찰제 특례 운용기준에 대해 기획재정부의 승인을 받아 2014년에 시범사업을 발주하였음 - 이 중 LH와 한국철도시설공단은 계약까지 완료되었고, 한국도로공사와 한국 수자원공사는 입찰 접수 중임 [표 2-20]은 이러한 4개 기관의 기준을 상호 비교한 내용임 - 검토 대상 기준은 시범사업에 적용된 것으로 하여, LH는 2014년 12월 26일 개정된 기준이고 나머지 기관은 2014년 10월에 제정된 것을 활용함 - 우선적으로 평가항목과 영역별 배점을 상호 비교하고, 나아가 평가하는 방식과 평가등급, 세부 배점에 대해 검토함 38 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

[표 2-19] 종합심사낙찰제 심사 신청을 위한 제출서류 심사분야 연번 내 용 발행기관 비고 1 종합심사신청서 신청자 서식 1 2 종합심사 자기심사 및 심사표 신청자 서식 2 총 괄 3 조달청 경쟁입찰참가등록증 조달청(G2B) 4 법인등기부등본(말소사항 포함) 대법원 5 입찰참가자격 증빙서류 신청자 6 사용인감증명서(법인인감증명서 포함) 조달청 경쟁입찰 참가등록증 사용인감 사용시 생략 신청자 또는 조달청(G2B) 시공실적 7 시설공사 준공실적 증명서 관련협회, 발주기관 서식 3 시공인력 8 시공인력 기술자현황 및 경력사항 확인서 (시설공사 준공실적 증명서 포함) 관련협회 관련협회,발주기관 서식 9 매출액비중 9 동일업종(동일공종그릅 포함) 국내 기성실적총액 증명서 관련협회 10 배치기술자 배치계획서 신청자 서식 10 배치기술자 11 건설기술자 경력증명서 관련협회 12 배치기술자 시공참여공사 실적증명서 관련협회, 발주기관 공공공사 시공평가 13 시공평가 결과 증명서 및 시설공사 준공실적 증명서 관련협회,발주기관 LH 하도급계획 14 하도급계획서 신청자 서식 4 물량심사 15 물량산출근거 신청자 서식 5 시공계획심사 16 시공계획서 신청자 건설인력고용 17 18 고용탄력성 점수 확인서(고용보험시스템 홈페이지 건설 인력 고용지수 화면 출력물) 임금체불사업주 명단 공개 횟수 확인서(고용보험시스템 홈페이지 건설인력 고용지수 화면 출력물) 고용노동부 고용노동부 19 사망만인율 확인서 한국산업안전보건공단 건설안전 20 재해율 확인서 한국산업안전보건공단 21 산업재해발생 보고의무 위반 확인서 한국산업안전보건공단 공정거래 기 타 22 공정거래관련법 준수관련 처분 확인서 공정거래위원회 23 상호협력평가점수 확인서 국토교통부, 관련협회 * 입찰공고조건상 요구 또는 기타 필요시 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 39

가격 점수에 있어서는 기관별로 큰 차이는 없음 투찰금액의 산정에 영향을 미치는 단가 감점의 기준에 있어서의 만점기준인 기준 단가의 ±15% 이내라는 사항과 기준단가 계산 시 당초 내역과 균형단가를 7:3 으로 고려하는 것 등은 공통적임 - LH의 경우만 2014년 12월 개정한 내용으로 기준단가 산정 시 예정가격의 설계 금액 대비 비율을 반영하도록 하고 있음 [표 2-20] 기획재정부 가이드라인과 4개 공사 평가항목과 배점 비교 기재부 가이드라인 심사 항목 가중치 범위 기관별 배점기준 LH 철도공단 도로공사 수자원공사 2014.12.26 2014.10.20 2014.10.1 2014.10.6 시공실적 (또는 시공인력) 20~30 10 (8) 12(9.6) 15(12) 12(9.6) 22.2 3) 30 30 30 매출액 비중 0~20 5 4 5 4 11.1 10 10 10 배치 기술자 20~30 10 12 10 12 22.2 30 20 30 공공공사 시공평가 점수 30~50 15 12 20 12 33.4 30 40 30 규모별 시공역량 0~20 5 - - - 11.1 공사수행능력 점수 소계 100(40~50) 45 40 50 40 입찰금액 점수 100(50~60) 55 60 50 60 단가 감점 0-2 -2-10 0-2 하도급계획 감점 0-2 -2-10 0-2 물량 1) 감점 0-2 -2-10 0-2 시공계획 1) 감점 0-2 -2-2 0-2 건설인력 고용 20~40 0.4 0.3 0.2 0.2 건설안전 30~40 0.4 0.4 0.4 0.4 공정거래 20~40 0.2 0.3 0.4 0.4 사회적책임 분야 소계 100 1.0 1.0 1.0 1.0 배치기술자 투입계획 위반 감점 건당 -1.0 건당 -1.2 건당 -1.0 건당 -0.12 하도급관리계획 위반 감점 건당 -0.2 건당 -1.2 건당 -1.0 건당 -0.2 하도급금액변경 초과비율위반 감점 -0.1-0.3-0.1~-0.3-0.1~-0.3-0.1-0.3 책임시공 우수업체 2) 가점 - - (주) 1) 추정가격 1,000억원 이상의 입찰건에만 적용되는 평가항목임 2) 한국도로공사의 기준에만 있는 항목임 3) 공사수행능력 평가항목별 배점 아래의 숫자는 공사수행능력 분야 내 각 항목의 비율 3건에 대해 0.3~1.0-40 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

시공실적 시공인력 매출액 비중 [표 2-21] 기획재정부 가이드라인과 4개 공사 평가항목과 배점 상세 비교 심사 항목 기재부 LH 철도공단 도로공사 수자원공사 점수계산식 동일공사실적 시공실적점수 배점 당해공사의동일공사규모 실적경과기간 조정계수 만점기준조정계수 3년미만 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 3~5년 0.9 0.7 0.9 0.9 0.9 5년 이상 0.8 0.5 0.8 0.8 0.8 발주기관이 시장조사 등으로 통해 설정 입찰공고 시 명시 입찰마감 후 참여업체의 40%가 시공실적 만점이 되는 조정계수 적용(최소 2) 1~5 (입찰공고 시 명시) 입찰공고 시 명시 점수계산식 기술자등급계수 경력계수 관리능력계수 기술자등급계수 특급기술자 1.0, 고급기술자 0.75, 중급기술자 0.5, 초급기술자 0.25 경력계수 3년 이상 1.0, 5년 이상 1.5, 10년 이상 2.0 (LH만 3년미만 0.5 인정) 관리능력계수 2년 미만 1.0, 2년 이상 1.1, 5년 이상 1.3 등급간 점수차 배점(8)의 2.5% 배점(9.6)의 10% (0.96) 배점(12)의 10% (1.2) 배점(9.6)의 12.5%(1.2) 최대-최소 차이의 배점 비율 특이사항 계산식 최근실적 우대 가중치 30% 3년 미만 1.0 3~5년 미만 : 0.9 5년 이상 : 0.8 7.5%(전체 100점에서 0.6) 11.25%(전체에서 0.9) 300억원 이상과 1000억원 이상의 등급별 점수 상이 2년 이하 1.0 3~4년 : 0.7 5년 이상 : 0.5 40% (전체 100점에서 3.6) 30% (전체 100점에서 3.6) 추정가격 규모에 따른 구분 없음 년간 동일공종그룹실적총액 년간 업종별 토목 건축 실적총액 3년까지 1.0 4~5년 : 0.9 6년 이상 : 0.8 3년 미만 1.0 3~5년 미만 : 0.9 5년 이상 : 0.8 37.5% (전체 100점에서 3.6) (철도공단과 동일) 3년까지 1.0 4~5년 : 0.9 6년 이상 : 0.8 등급간 점수차 배점(5)의 2%(0.1) 배점(4)의 2.5%(0.1) 배점(5)의 4%(0.2) 배점(4)의 2.5%(0.1) 최대-최소 차이의 배점 비율 8% (전체 100점에서 0.4) 10% (전체 100점에서 0.4) 16% (전체 100점에서 0.8) 10% (전체 100점에서 0.4) 제2장 공공 건설공사 입낙찰제도 적용현황 41

배치 기술자 시공평가 점수 규모별 시공역량 심사 항목 기재부 LH 철도공단 도로공사 수자원공사 평가대상과 배점 현장대리인, 분야별 책임자 현장대리인(7+3), 분야별 책임자(3) 현장대리인(8+2), 분야별 책임자(품질(2), 안전(2)) 현장대리인(6.4+3.6), 분야별 책임자(시공(1.2), 안전(1.2), 품질(1.2)) 현장대리인(8+2), 분야별 책임자(4) 인정기간 기본 가점 현장 대리인 분야별 책임자 기본(3년), 가점(5년) 기본(7년), 가점(7년) 기본(3년), 가점(5년) 기본(5년), 가점(7년) 기본(3년), 가점(5년) 기본(5년) (가점없음) 기본(10년), 가점(5년) 기본(3년) (가점없음) 기본(7년) (가점없음) 기본(5년) (가점없음) 특이사항 해당공사 설계금액의 20%를 넘는 공사 경력만 인정 계산식 실적규모 시공평가결과 실적규모 착공 후 50% 이내에 교체 불가 제출 기한 최근 3년 최근 10년 최근 10년 점수가 없는 경우 D등급 부여(배점(15)의 96%인정, 전체 100점의 14.4) 배점(12)의 70% 인정 (전체 100점에서 8.4) 배점(20)의 92.5% 인정(전체 100점의 18.5) - 등급간 점수차 배점(15)의 1.3%(0.2) 배점(5)의 2%(0.1) 배점(20)의 1.5%(0.3) 배점(12)의 2%(0.25) 최대-최소 차이의 배점 비율 8%(전체 100점의 1.2) - 7.5%(전체 100점의 1.5) 8.3%(전체 100점에서 1.0) 특이사항 해외공사는 90점 적용 책임시공 우수업체는 1년간 0.3~0.1점 가점 고려사항 배점 업체등급(6등급)과 발주등급(4등급) 고려 기본배점(4.5)+등급별 점수 (없음) (없음) (없음) 42 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석

제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 1. 시범사업 추진 개요 당초 종합심사낙찰제의 도입에 따라 총 7개 기관에서 300억원 이상인 22개 시설 공사를 2014년 시범사업으로 추진할 예정이었음 2014년 12월 31일 기준으로 LH가 11건, 한국철도시설공단이 4건, 도로공사와 수자원공사가 각각 1건 등 총 17건의 시범사업이 4개 기관에서 발주되었음 - 17건 중 추정가격 1,000억원 이상인 사업이 5건, 나머지 12건은 300억~ 1,000억원 사이의 시설공사임 LH는 11개의 시범사업을 모두 아파트 공사로 발주하여, 그 중 9건은 계약이 완료되었고 나머지 2건은 2015년 2월 중에 입찰마감, 개찰이 진행될 예정임 [표 3-1]은 2014년에 발주된 총 17건의 시범사업들의 공종그룹, 규모, 설계금액 등 개요를 보여줌 [표 3-1] 2014년 발주 종합심사낙찰제 시범사업 목록 발주 기관 연번 공종그룹주) 공사명 규모 LH 1 주거시설/ 아파트 2 3 4 5 6 수원호매실 B8 12공구 아파트 건설공사 순천선평3지구 아파트 건설공사 1공구 화성봉담2지구 A3BL 아파트 건설공사 1공구 대구금호 A-3BL 아파트 건설공사 4공구 경남혁신 A-9BL 아파트 건설공사 5공구 성남여수 A-1BL 아파트 건설공사 1공구 설계금액 (억원) 430호 593 820호 339 1,388호 641 1,252호 610 630호 665 658호 320 비고 계약 완료 계약 완료 계약 완료 계약 완료 계약 완료 계약 완료 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 45

발주 기관 연번 공종그룹주) 공사명 규모 철도 공단 도로 공사 수자원 공사 7 8 9 10 11 1 교통시설/ 교량, 터널 2 3 4 1 1 교통시설/ 교량, 터널, 고속국도 교통시설/ 고가도로 또는 교량 주) 동일공종그룹은 각 입찰공고문 안의 분류에 따름 경북김천 Aa-1BL 아파트 건설공사 4공구 김해진영2 B6BL 아파트 건설공사 1공구 대구테크노 A-7BL 아파트 건설공사 4공구 화성봉담 2A4BL 아파트 건설공사 2공구 남양주별내 A22BL 아파트 건설공사 12공구 동해선 포항~삼척 철도건설 제9공구 노반건설공사 동해선 포항~삼척 철도건설 제12공구 노반건설공사 동해선 포항~삼척 철도건설 제11공구 노반건설공사 동해선 포항~삼척 철도건설 제10공구 노반건설공사 고속국도 제700호선 대구외곽순환 건설공사 제2공구 시화MTV 광역교통개선대책 해안도로 건설공사 설계금액 (억원) 938호 490 1,696호 778 1,022호 433 1,028호 487 626호 318 9.160km 1,303 7.540km 1,394 9.050km 1,153 10.84km 1,413 5.65km (4차로) 2.95km(도로), 552m(고가) 1,852 506 비고 계약 완료 계약 완료 계약 완료 진행 중 진행 중 계약 완료 계약 완료 계약 완료 계약 완료 진행 중 진행 중 2. 시범사업 개요와 모니터링 방법 2.1 시범사업 모니터링의 구성 건설사업에 대한 성과는 사업의 종료시점과 일정 기간 경과 후 평가하는 것이 가장 바람직하며, 필요에 따라 정기적인 점검체계 내에서 사업의 진행단계마다 성과지표에 따른 평가업무를 수행할 수 있음 발주 또는 계약의 관점에서 보면, 시설공사는 공사를 구성하는 여러 계약단위를 담당하는 수급인(시공자)들에 의한 계약의 이행으로 볼 수 있음 46 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

[그림 3-1] 공공건설사업의 효율적 조달 체계 이에 따라 [그림 3-1]과 같이 입찰참가 및 접수, 평가 및 낙찰/계약, 과업 수행 및 모니터링, 결과물 사용, 계약 최종 평가 등 각 단계에 걸친 전체 계약수명 주기(송상훈 등, 2012) 내에서 성과를 확인하는 방안을 고려하도록 함 [표 3-2]는 사업을 시설공사 로 한정하여 적용가능한 네 차례 평가단계와 목표, 지표, 수집데이터 등을 정리한 것임 - 발주 평가는 발주방식의 결정에서부터, 발주에 필요한 문서의 준비, 입찰실시, 낙찰자선정 및 계약까지의 성과를 평가하는 것임 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 47

- 시공 중 평가는 중간평가의 개념으로서 준공시점에 판단하기 어려운 사안을 선행적으로 점검하여 보완하는 것이라 볼 수 있음 - 종합심사낙찰제 하에서는 시공 중 수급인의 계약 신뢰도를 점검하는 3가지 항목이 있으므로 지속적인 모니터링이 필요함 [표 3-2] 단계별 시설공사 계약 평가 구 분 평가목표 평가항목(지표) 필요 데이터 1단계 발주 평가 발주준비, 공고 및 입찰접수 평가, 낙찰 및 계약 조달의 효율성과 형평성 확보 여부 판단 적정업체 선정여부 검토 참가기회의 균등성 투찰금액 분포 발주업무 효율성 낙찰가능성의 균등성 평가과정의 공정성 평가결과의 투명성 발주업무 효율성 평가항목의 변별력 입찰참가자수 입찰경과 시간 예정가격 참가업체 투찰금액 전자조달 데이터 발주소요기간 낙찰률 입찰가격 평가 결과 공사수행능력 평가결과 사회적책임 평가결과 계약신뢰도 평가결과 발주소요기간 2단계 공사 진행 중 평가 현장관리 적정성 여부 판단 시공평가(품질) 현장관리 수준 계약 신뢰도 주요공종별 점검결과 배치기술자 변경 내역 하도급계약 내역 VE 등 원가 절감 활동 3단계 준공 평가 공사목표 달성여부 검토 계약 효율성 계약 변경 수준 시설물 품질 현장안전관리 수준 환경관리 수준 만족도 평가(발주자) 계약기간 변동 계약금액 변동 시공평가 결과 안전, 환경 사고 데이터 발주자 설문 결과 4단계 입주 후 평가 계약결과물(사용단계 시설물) 가치 판단 하자발생율 하자처리율 LCC 평가 사용자 만족도 하자 신고 및 처리 정보 하자처리 비용 데이터 사용자 설문 결과 48 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

본 연구는 그 중 발주평가 단계에서 수집가능한 데이터에 근거하여 시설공사 조달에 있어서의 효과성과 효율성을 파악하였음 - 여기에서 조달의 효과성은 입낙찰과정에서 발주기관이 지니는 제한적인 역할을 고려할 때, 제도의 효과성으로 판단할 수 있음 종합심사낙찰제 시범사업에 대해서는 다음과 같이 사업의 진행에 따른 평가가 필요함 - 평가의 시기와 방법, 내용의 경우, 기존에 정기적으로 시행되고 있는 현장점검 활동에 부가함으로써 업무 부담의 증가를 최소화하도록 함 이번 연구의 범위는 지속적으로 추진되어야 하는 시범사업 평가의 출발점으로서 1단계인 발주단계에서의 평가로 한정함 2.2. LH 발주 9개 시범사업 개요 및 적용 평가기준 LH에서는 총 11개의 시범사업이 발주되었으나, 본 연구에서는 계약까지 완료된 9개 공사만을 분석 대상으로 하였음 분석대상 시범사업들의 총괄적인 개요는 [표 3-3]과 같음 - 모두 추정가격 1,000억원 미만으로 구성되었으며, 6월에 1건이 1차로 공고되고 이후 기준 개정을 거쳐 10월에 4개 공사를 묶어 2차례 추가로 발주하는 과 정을 거쳤음 시범사업 추진 과정에서 가장 관심을 모았던 적정 공사비 확보 여부는 1차 시범 사업을 제외하고는 모두 낙찰률이 80%를 상회함으로써 다소 논란이 줄어드는 상황임 총괄 개요 이외에도 시범사업에 있어서의 주요 진행 일정을 정리하였으며, 각 시범사업에 적용된 심사 기준을 검토하였음 - 여기에서의 심사 기준이란 예를 들어 시공실적 심사 시 적용했던 동일공사규모, 만점기준 조정 계수 등이 각 사업에 따라 어떠한 것들이 사용되었는지를 알아 보기 위한 것임 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 49

[표 3-3] LH 발주 9개 종합심사낙찰제 적용 시범사업 총괄 개요 공고번호 1401068 1402245 1402246 1402247 1402248 1402306 1402307 1402308 1402314 공사명(공구) 수원호매실 B8 12공구 순천선평3지구 1공구 화성봉담2지구 A3BL 1공구 대구금호 A-3BL 4공구 경남혁신 A-9BL 5공구 성남여수 A-1BL 1공구 경북김천 Aa-1BL 4공구 김해진영2 B6BL 1공구 대구테크노 A-7BL 4공구 추정가격(원) 56,981,574,000 32,661,014,000 61,841,109,000 58,886,562,000 63,891,130,000 30,824,404,000 47,358,683,000 75,099,247,000 41,725,425,000 부가세(원) 2,363,012,000 1,245,799,000 2,309,387,000 2,143,157,000 2,591,037,000 1,142,556,000 1,714,716,000 2,691,002,000 1,542,910,000 설계금액(원) 59,344,586,000 33,906,813,000 64,150,496,000 61,029,719,000 66,482,167,000 31,966,960,000 49,073,399,000 77,790,249,000 43,268,335,000 지급자재비(원) 7,574,028,000 6,150,785,000 12,695,750,000 10,800,016,000 9,624,976,000 5,383,968,000 10,475,152,000 15,254,683,000 7,511,978,000 추정금액(원) 66,918,614,000 40,057,598,000 76,846,246,000 71,829,735,000 76,107,143,000 37,350,928,000 59,548,551,000 93,044,932,000 50,780,313,000 공급유형 공공분양 영구, 국민 영구, 국민 국민임대 공공분양 영구, 국민 국민임대 영구, 국민 영구, 국민 세대수 430 820 1388 1252 630 658 938 1696 1022 아파트연면적(m2) 48,508.29 38,550.21 67,289.03 67,968.74 52,916.04 32,862.97 51,684.14 89,526.52 44,610.84 부대복리연면적(m2) 15,440.91 4,806.49 20,786.52 17,108.97 16,728.20 8,686.04 16,071.42 18,248.91 11,439.81 공사기간(일) 804 607 670 701 774 550.00 680 734 711 주계약자공종 기계설비공사업 기계설비공사업 기계설비공사업 PQ 신청업체수 54 32 32 29 44 33 30 26 31 PQ 통과업체수 54 32 32 29 44 32 30 26 31 입찰 참여업체수 53 32 31 29 43 32 30 25 31 전체입찰자 평균 투찰율 74.32 82.86 82.64 81.2 82.2357 80.31 80.43 82.24 83.16 균형가격 평균 투찰율 72.29 82.55 82.41 80.84 81.94 80.24 80.74 81.88 83.03 낙찰업체 (주)한양 (주)한양 경남기업(주) (주)케이씨씨건설 계룡건설산업(주) 남양건설(주) 에스티엑스건설(주) (주)한라 동부건설(주) 낙찰업체 투찰율(%) 71.64 82.99 82.52 82.11 81.43 80.83 80.73 81.76 83.26 설계금액 대비 예정가격 비율(%) 96.93 96.06 96.13 97.64 96.46 98.99 98.24 96.46 95.19 50 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

[표 3-4] LH 발주 9개 종합심사낙찰제 적용 시범사업 주요 진행 일정 연번 구분 수원호매실 B8 12공구 순천선평3지구 1공구 화성봉담2지구 A3BL 1공구 대구금호 A-3BL 4공구 경남혁신 A-9BL 5공구 성남여수 A-1BL 1공구 경북김천 Aa-1BL 4공구 김해진영2 B6BL 1공구 대구테크노 A-7BL 4공구 1 발주의뢰 05.27 09.23 09.24 09.29 09.29 10.06 10.06 10.07 10.07 2 입찰공고 06.02 10.02 10.02 10.02 10.02 10.13 10.13 10.13 10.13 3 정정공고 06.17(07.01) 10.08 - - - - - - - 4 PQ심사신청서 및 심사서류 제출 06.10~06.19 10.10~10.21 10.10~10.21 10.10~10.21 10.10~10.21 10.21~10.30 10.21~10.30 10.21~10.30 10.21~10.30 5 공동수급협정서 마감 06.19 10.21 10.21 10.21 10.21 10.30 10.30 10.30 10.30 6 PQ심사 의뢰 06.30 11.03 11.03 11.03 11.03 11.11 11.11 11.11 11.11 7 PQ심사 종료/게시 07.01 11.03 11.03 11.03 11.03 11.11 11.11 11.11 11.11 8 현장설명회 개최 07.03 11.04 11.04 11.06 11.04 11.13 11.13 11.14 11.14 9 입찰서 제출/접수 07.21~07.23 11.24~11.26 11.24~11.26 11.24~11.26 11.24~11.26 12.03~12.05 12.03~12.05 12.03~12.05 12.03~12.05 10 개 찰 07.23 11.26 11.26 11.26(시간변경) 11.26 12.05 12.05 12.05 12.05 11 종합심사서류 제출 07.24 11.26 11.26 11.26 11.26 12.05 12.05 12.05 12.05 12 기준단가 발표 07.31 12.12 12.12 12.12 12.12 12.22 12.22 12.22 12.22 13 공사수행능력심사 의뢰 08.04 12.08 12.08 12.08 12.08 12.22 12.22 12.22 12.16 14 공사수행능력심사 종료 08.12 12.15 12.15 12.15 12.15 12.22 12.22 12.22 12.17 15 낙찰자 결정/통보 08.19 12.16 12.16 12.16 12.16 12.22 12.22 12.22 12.17 16 균형가격 발표 08.20 12.12 12.12 12.12 12.12 12.22 12.22 12.22 12.22 17 계약 체결 08.27 12.23 12.23 12.23 12.23 12.30 12.30 12.30 12.24 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 51

[표 3-5] LH 발주 9개 종합심사낙찰제 적용 시범사업 주요 심사 기준 시공 실적 시공 인력 매출액 비중 심사 배치 기술자 심사 시공 평가 공사명(공구) 시공비율 산정 용도 주된공사(건축공사) 추정금액(원) 수원호매실 B8 12공구 순천선평3지구 1공구 화성봉담2지구 A3BL 1공구 대구금호 A-3BL 4공구 경남혁신 A-9BL 5공구 성남여수 A-1BL 1공구 경북김천 Aa-1BL 4공구 김해진영2 B6BL 1공구 대구테크노 A-7BL 4공구 60,939,182,000 32,427,939,000 66,282,694,000 58,411,561,000 67,021,297,000 31,323,463,000 50,188,349,000 76,920,985,000 42,536,800,000 심사항목 세대수 세대수 세대수 세대수 세대수 세대수 세대수 세대수 세대수 해당공사의 동일공사규모 430세대 820세대 1,388세대 1,252세대 630세대 658세대 938세대 1,969세대 1,022세대 동일공사실적 인정기준 연면적 63,949.2m2이상, 430세대 이상 연면적 21,679m2이상, 410세대 이상 연면적 44,038m2이상, 694세대 이상 연면적 42,539m2이상, 626세대 이상 연면적 34,823m2이상, 315세대 이상 연면적 20,775m2이상, 329세대 이상 연면적 33,878m2이상, 469세대 이상 연면적 53,888m2이상, 750세대 이상 및 최고층수 20층 이상 만점기준조정계수 5 5 5 5 5 5 5 5 5 심사대상 인원수 4 4 4 4 4 4 4 4 4 동일공사 현장경력 인정범위 현장대리인, 시공관리책임자, (현장)시공, 유지관리, 현장공무, 품질관리자, 공사감독 현장대리인, 시공관리책임자, (현장)시공, 유지관리, 현장공무, 품질관리자, 공사감독 현장대리인, 시공관리책임자, (현장)시공, 유지관리, 현장공무, 품질관리자, 공사감독 현장대리인, 시공관리책임자, (현장)시공, 유지관리, 현장공무, 품질관리자, 공사감독 현장대리인, 시공관리책임자, (현장)시공, 유지관리, 현장공무, 품질관리자, 공사감독 현장대리인, 시공관리책임자, (현장)시공, 유지관리, 현장공무, 품질관리자, 공사감독 현장대리인, 시공관리책임자, (현장)시공, 유지관리, 현장공무, 품질관리자, 공사감독 현장대리인, 시공관리책임자, (현장)시공, 유지관리, 현장공무, 품질관리자, 공사감독 연면적 28,026m2이상, 511세대 이상 현장대리인, 시공관리책임자, (현장)시공, 유지관리, 현장공무, 품질관리자, 공사감독 업종 건축 건축 건축 건축 건축 건축 건축 건축 건축 동일공종그룹 주거시설 주거시설 주거시설 주거시설 주거시설 주거시설 주거시설 주거시설 주거시설 기성실적기준연도 04~13년 04~13년 04~13년 04~13년 04~13년 04~13년 04~13년 04~13년 04~13년 동일공종그룹 아파트 아파트 아파트 아파트 아파트 아파트 아파트 아파트 아파트 심사대상 분야별책임자 시공책임자(건축) 1인 시공책임자(건축) 1인, 안전관리자 1인 시공책임자(건축) 1인, 안전관리자 1인 시공책임자(건축) 1인, 안전관리자 1인 시공책임자(건축) 1인, 안전관리자 1인 시공책임자(건축) 1인, 안전관리자 1인. 품질관리자 1인 시공책임자(건축) 1인, 안전관리자 1인. 품질관리자 1인 시공책임자(건축) 1인, 안전관리자 1인. 품질관리자 1인 시공책임자(건축) 1인, 안전관리자 1인. 품질관리자 1인 동일공종그룹 아파트 아파트 아파트 아파트 아파트 아파트 아파트 아파트 아파트 동일업종 건축 건축 건축 건축 건축 건축 건축 건축 건축 해당년도 규모별 시공역량 심사 발주등급 12~14년 평가 건축시설 12~14년 평가 건축시설 12~14년 평가 건축시설 12~14년 평가 건축시설 12~14년 평가 건축시설 12~14년 평가 건축시설 12~14년 평가 건축시설 12~14년 평가 건축시설 12~14년 평가 건축시설 3등급 4등급 3등급 3등급 3등급 4등급 4등급 2등급 4등급 재해율 배점한도 부여 배점한도 부여 배점한도 부여 배점한도 부여 배점한도 부여 배점한도 부여 배점한도 부여 배점한도 부여 배점한도 부여 공정거래 관련법 준수 심사대상 기간 11~13년 11~13년 11~13년 11~13년 11~13년 11~13년 11~13년 11~13년 11~13년 52 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

시범사업에는 전체적으로 총 61개 업체가 참여하였음([표 3-6] 참조) - 입찰참가를 기준으로 하였을 때, 1차 시범사업에 53개 업체가 투찰한 것을 제외하면 나머지 시범사업에는 대체로 30개 전후의 업체만이 참가함 - 여기에는 연말에 다수의 입찰건이 동시에 발주되면서 각 업체의 입찰참가 준비 여력이 부족한 것도 원인이 되고, 한편으로는 변경된 낙찰자 선정기준에 따라 낙찰가능성이 낮다고 판단한 업체들이 참여하지 않은 이유도 있음 - 17개 업체는 9개 시범사업 모두에 참여하였고, 14개 업체는 1회만 참가하였 으며, 1개 시범사업에만 투찰한 업체 중 12개 업체는 1호 시범사업(수원호매 실지구)에만 참여한 것으로 나타남 [표 3-6] 시범사업 참여업체 명단과 참가 횟수 참가 횟수 전체 업체수 업체명 9회 17 7~8회 9 5~6회 5 2~4회 16 1회 14 (주)서희건설, (주)케이씨씨건설, (주)파라다이스글로벌, 경남기업(주) 계룡건설산업(주), 금호산업(주), 南 陽 建 設 株 式 會 社, 삼환기업(주) 우미건설 주식회사, 주식회사 태영건설, 주식회사 한라 주식회사 한양, 주식회사 한화건설, 주식회사 효성 진흥기업(주), 코오롱글로벌 주식회사, 한신공영(주) (주)이테크건설, 남해종합개발, 대보건설(주) 대우조선해양건설 주식회사, 동부건설(주), 두산중공업 주식회사 에스티엑스건설주식회사, 요진건설산업 주식회사, 이수건설 주식회사 (주)보미종합건설, (주)한진중공업, 두산건설 주식회사 한일건설 주식회사, 화성산업주식회사 (주)금강주택, (주)포스코건설, 고려개발(주), 남영건설 주식회사 대아건설(주), 롯데건설(주), 신동아건설(주), 양우건설 주식회사 일성건설(주), 株 式 會 社 錦 城 白 鳥 住 宅, 주식회사 대명건설 주식회사 대우건설, 주식회사 케이알산업, 현대건설 주식회사 현대산업개발(주), 혜림건설 주식회사 (주)서해종합건설, 극동건설 주식회사, 남광토건 주식회사 대림산업 주식회사, 대방건설(주)(경남혁신), 대우산업개발 주식회사 성지건설 주식회사, 쌍용건설(주)(경남혁신), 에이스건설 주식회사 울트라건설(주), 주식회사 삼호, 태평양개발(주) 풍림산업 주식회사, 현대엔지니어링(주) 계 61 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 53

[표 3-4]의 각 시범사업 주요 진행 일정을 현행 최저가 낙찰 대상공사의 발주 업무 소요기간과 비교하여 정리하면 [그림 3-2]와 같음 최저가 낙찰 대상공사 (일반: 110일, 긴급: 71일) 종합심사낙찰제 2) ( 87 일) 1차 시범 사업 2-1차 시범 사업 2-2차 시범 사업 전체 평균 발주의뢰서 접수 발주의뢰서 접수 1발주의뢰 3) 5 (5) 1) 6 6 5.8 6.5 6.1 입찰공고 입찰공고 2입찰공고 17 (10) 30 28 32.0 29.0 29.7 PQ심사 PQ심사 6PQ심사착수 14 (7) 3 3 1.5 2.5 2.3 현장설명 현장설명 8현장설명회 개최 34 (15) 21 20 22.0 21.5 21.2 입 찰 입 찰 (서류제출) 10입찰서류접수마감/개찰 8 (8) 13 12 12.0 15.5 13.2 1차 심사 심 사 13공사수행능력심사착수 13 (10) 7 15 8.0 1.0 7.8 2차 심사서류 제출 낙찰자결정 15낙찰자결정/통보 7 (5) 7 8 7.0 7.8 7.6 2차 심사 계약체결 17계약체결 2 (1) (전체 소요일수) 낙찰자결정 92 87.8 83.0 86.1 10 (10) 계약체결 (주) 1) ( )는 긴급입찰 시 소요기간임 2) 종합심사제는 시범사업에서 평균적으로 소요된 일수 3) 원문자는 [표 3-4]의 연번을 의미함 [그림 3-2] 종합심사낙찰제 시범사업 입찰 및 계약절차 및 소요기간 54 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

3. 시범사업 성과분석 3.1 LH 1차 시범사업 입찰평가 결과 1) 공사 개요 및 입낙찰 결과 1차 시범사업은 수원호매실 지구 B8 블록의 시공자 선정을 위해 6월 2일 입찰 공고를 게시하고, 7월 23일 입찰 마감, 8월 27일 최종 계약 체결의 순서로 진 행되었음 시범사업 최종 낙찰업체의 예정가격 대비 낙찰률은 71.64%로서 2013년 최저가 낙찰방식 적용된 아파트의 평균 낙찰률이 설계금액대비 70.96%, 예정가격대비 73.25%였고, 앞서 수집한 2014년 상반기 14개 최저가낙찰방식 아파트의 낙찰률 평균이 74.65%였음을 고려할 때 낙찰률이 상승할 것이라는 예상보다는 낮은 수치의 낙찰률을 보였음 2) 입찰금액 분석 전체 44개 업체 중 균형가격 산정 대상에 포함된 업체는 19개로서 입찰가격은 예정가격 대비 71.64~ 74.37%의 분포를 보임 - 하위 20%와 상위 40%는 각각 8개사, 17개사였음 단가와 하도급계획에 대한 심사 이전에 가격이 만점인 업체는 18개이며, 단가 심사와 하도급심사에서 다수의 업체가 감점되어 최종적으로 가격평가에서 만점 인 55점을 획득한 업체는 2개임 가격만점 업체 중 단가심사에서 감점을 받은 것은 대다수가 균형단가 추정에 오류가 있었거나, 균형가격의 97%까지 가격점수 만점구간으로 과도한 저가투 찰이 있었던 것으로 나타남 - 하도급계획 심사에서 감점된 업체는 감점 점수가 경미(-0.03점 미만)하여 1차 시범사업 이후에는 대부분 업체에서 감점이 없을 것으로 판단되었음 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 55

전체적으로 보았을 때 투찰금액의 분산입찰이 이루어졌으나, 재무상태를 기준 으로 신용상태가 좋지 않은 기업들은 여전히 저가 투찰 경향이 높았음 3) 공사수행능력, 사회적 책임 분야 심사 점수 분석 공사수행능력 평가 결과를 보면, 최고점수가 44.80점, 최저점수는 40.57점이 었으며, 점수가 44.4점 이상 업체가 44개 중 13개(29%)로 나타났음 1점의 가점이 부여되는 사회적 책임 점수의 경우 0.8점 이상인 업체가 5개 업체, 0.6점 이상인 업체는 44개 중 21개(47%)이었음 - 사회적 책임에 대한 평가점수가 0.4점 미만인 업체도 3개(7%)로 나타남 공사수행능력 평가점수와 사회적 책임 평가점수의 합이 45.1점 이상인 업체는 44개 중 9개(20%)이었음 - 45점 미만인 업체도 전체 44개 중 29개로서 66%를 차지하였음 공사수행능력 평가에서 만점을 받은 업체는 없었으며, 공사수행능력 점수의 최 고점과 최저점의 차이는 4.23점으로 45점 기준으로 9.4%의 차이가 발생함 4) 종합심사 점수 분석 종합심사 점수가 100점인 업체는 44개 중 7개(16%)로 적정한 수준이었으며, 99.5점 이상은 17개 업체로 공사의 규모 또는 입찰가격에 따라 일부업체는 보다 높은 점수 획득이 가능할 것으로 판단되었음 - 종합심사 점수가 98점 미만을 받은 업체도 13개로 30%를 차지함 최저가낙찰방식 적용 공사보다 낮지 않은 적정수준의 낙찰률이 도출되어야 한 다는 전략에서 단가심사 감점범위를 ±20%에서 ±15%로 조정하는 등의 낙찰률 상승방안이 검토되었음 - 아울러 세부공종 단가심사의 기준단가 산정에 있어 설계금액과 입찰자 평균 가격의 비중을 5:5에서 최저가낙찰방식에서 채택하고 있는 7:3으로 조정하는 방안도 검토됨 56 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

3.2 LH 2차 시범사업 입찰평가 결과 1) 공사 개요 및 입낙찰 결과 2차로 2014년 10월에 발주된 8개 시범사업은 4개씩 2-1차, 2-2차로 구분되어 낙찰자를 선정함 - 2차 시범사업의 경우 과도하게 낮게 형성된 1차 시범사업의 낙찰률이 어느 정도 수준에서 조정될지 관심을 끌었으며, 결론적으로 1차 시범사업 대비 10% 정도 상향됨 2) 입찰금액 분석 2-1차로 발주된 4개 시범사업의 낙찰률은 예정가격 대비 81.4~82.99%로 나타나 1차 시범사업과 비교하여 9.8~11.4% 수준에서 상승한 것으로 나타남 - 이는 최저가낙찰제 적용 공사 대비 약 8.2~9.7% 정도 상승한 것이며, 300억 미만 적격심사공사와 비교해도 약 2% 정도 높은 수준임 2-2차로 발주된 4개 시범사업의 낙찰률은 예정가격 대비 80.8~83.3%로 나타나 1차 시범사업과 비교하여 9.2~11.6% 수준에서 상승한 것으로 나타남 - 이는 최저가낙찰제 적용 공사 대비 약 7.6~10% 정도 상승한 것이며, 300억 미만 적격심사공사와 비교해도 역시 높은 수준임 3) 추가적인 심사기준 개정 논의 기준단가의 산정과 이를 바탕으로 하는 단가심사 관련 기준의 변경에 따라 업체 들의 투찰율이 대폭 상승하여, 80% 이상의 낙찰률을 보임 - 이러한 상승폭을 축소하기 위한 일환으로 다시 가격평가와 관련된 기준을 조정 하는 조치가 논의됨 - 기준단가 산정에 있어 설계단가와 균형단가 비중 7:3으로 하되, 설계단가에 예정가격 사정률을 곱한 수치에 70%를 적용하여 낙찰률 하향 조정 시도 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 57

3.3 한국철도시설공단 시범사업 결과 총 10개 업체가 입찰에 참가하였으며, 2개 업체를 제외한 8개 업체는 4개 시범 사업 입찰에 모두 참가하였음 한국철도시설공단이 발주한 시범사업에 대해서는 입찰참가를 하더라도 다수의 유사공사 실적을 보유한 대형건설사의 낙찰 가능성이 상대적으로 높을 것으로 사전에 예측됨에 따라 참가자수가 과거 최저가낙찰방식으로 발주할 때에 비해 상당히 줄어들었음 투찰율을 기준으로 볼 때 사업별로 0.5~0.6% 내에 입찰가격이 분포하고 있으며, 이는 [그림 3-3]의 분포도를 통해서도 확인할 수 있음 [표 3-7] 한국철도시설공단 발주 시범사업 목록과 개요 구 분 9공구 12공구 11공구 10공구 설계금액 130,329,000,000원 139,359,000,000원 115,335,000,000원 141,330,000,000원 추정가격 118,480,909,091원 126,690,000,000원 104,850,000,000원 128,481,818,182원 예정가격 126,019,046,035원 135,966,169,270원 113,247,770,971원 137,801,191,295원 예가 비율(%) 96.69 97.57 98.19 97.50 참가업체수 9 9 9 9 평균투찰율(%) 83.84 82.30 82.34 82.26 최대투찰율(%) 84.147 82.642 82.633 82.584 최소투찰율(%) 83.595 82.066 82.11 82.013 최대-최소값 0.552 0.576 0.523 0.571 분 산 0.0199 0.0215 0.0192 0.0207 선정업체 (주)대우건설 현대건설(주) 에스케이건설(주) 대림산업(주) 낙찰률(%) 83.861 82.348 82.364 82.269 58 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

[그림 3-3] 철도시설공단 시범사업들의 투찰금액 분포 시범사업에 참여한 10개 업체의 시각에서 투찰율을 보면, 1.5~1.6% 사이에서 각 입찰에 참가한 것으로 나타났음([표 3-8] 참조) 구 분 [표 3-8] 한국철도시설공단 발주 시범사업의 업체별 투찰 현황 참가 건수 낙찰 건수 평 균 투찰율 최 대 투찰율(1) 최 소 투찰율(2) 차이값 (1-2) A사 4 82.59 83.74 82.15 1.59 B사 4 83.00 84.15 82.58 1.56 C사 4 1 82.71 83.86 82.27 1.59 D사 4 82.69 83.88 82.28 1.59 E사 4 82.45 83.60 82.01 1.58 F사 4 1 82.70 83.79 82.29 1.50 G사 3 1 82.84 83.86 82.29 1.57 H사 4 1 82.74 83.92 82.28 1.64 I사 4 82.61 83.78 82.20 1.58 J사 1 82.21 - - 투찰율 82.69 84.15 82.01 2.13 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 59

4. 종합심사낙찰제 효과성 평가 4.1 효과성 평가를 위한 설문조사 1) 설문조사 개요 전술한 바와 같이, 계약이 진행 중인 상황임에 따라 시범사업에 적용된 종합심 사낙찰제의 효과성에 대한 검토는 상당 부분 설문을 통해 예상되는 기대효과를 정리하는 형식으로 진행함 설문조사는 LH 내부 직원과 외부 업체를 대상으로 진행되었음 LH 직원을 대상으로 한 설문에서 각 부서별로 응답한 분야는 [표 3-9]와 같음 - 종합심사낙찰제의 제도적 효과성, 개선방안, 사내 시설공사 조달 기반, 향후 LH 시설공사 조달시스템 운영방향, 저가낙찰과 사업성과 영향 등 5개 영역에 대해 총 4개 유형의 설문지를 제작하여 배포하였음 [표 3-9] 직원대상 설문조사 유형 구분 설문영역 조달계약 부서 종심제 경험자 종심제 미경험자 원가관리 부서 종심제 경험자 종심제 미경험자 건설관리 부서 품질관리 부서 종합심사제 효과성 종합심사제 개선방안 사내 조달 기반 향후 LH 시설공사 조달시스템 운영방향 저가낙찰과 사업성과 영향 유형-1 유형-2 유형-3 유형-2 유형-4 60 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

2) 설문 대상자 및 응답자 LH 내부 직원 대상 설문은 발주 관련 업무를 수행하는 조달계약 부서와 발주 의뢰부서로서 견적, 원가산정, 발주서류 구비 등을 담당하는 원가관리 부서를 기본으로 함 - 또한 건설사업에의 영향은 시공 단계를 통해 파악할 수 있다는 점에서 건설 관리 부서와 품질관리 부서에게도 특정 영역에 대한 의견조사를 실시함 설문응답자는 평균 13년 7개월 정도의 근무경력을 지니고 있었으며, 총 55개의 설문응답지를 수거하여 분석함 [표 3-10] LH 직원 설문 응답자 기본 개요 (n=55) 1소속부서 빈도(인) 비율(%) 2직 종 빈도(인) 비율(%) 조달계약 부서 16 29.09 건축 19 34.55 원가관리 부서 9 16.37 토목/조경 21 38.18 건설관리 부서 20 36.36 행정 9 16.36 품질관리 부서 10 18.18 가계/전기 및 무응답 6 10.91 합 계 55 100 합 계 55 100 건설업체를 대상으로 하는 설문조사는 현장설명회에 기재된 담당자와 대한건설 협회의 협조를 통해 받은 회원사 공공영업 담당자를 대상으로 하였음 - 전체 215부를 이메일주소로 배포하여 총 48부가 수거되어(회수율 22.3%), 극단적인 응답 1건, 중복 응답 1건을 제외한 46건을 대상으로 분석하였음 - 시범사업 1개 이상에 참여한 총 61개 업체 중 33개 업체가 설문조사에 참여 하여 38건의 설문지가 수거되었고, 시범사업에 참여하지 않은 업체가 3개사, 업체명이 확인되지 않는 설문응답지가 총 5건이었음 - 종합심사낙찰제에 대한 이해 수준에 있어서는 46인 중 보통 정도의 이해 수 준이라고 응답한 7인을 제외하고는 모두 세부적으로 잘 알고 있다고 응답함 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 61

[표 3-11] 건설업체 설문 응답자 기본 개요 (n=46) 1소속부서 빈도(인) 비율(%) 2직 종 빈도(인) 비율(%) 견적/원가산정 부서 27 58.70% 건 축 26 56.53% 영업 부서 14 30.43% 행 정 14 30.43% 계약/심사 부서 2 4.35% 토목/조경 3 6.52% 무 응 답 3 6.52% 무 응 답 3 6.52% 합 계 46 100.0% 합 계 46 100.0% - 전체 근무년수는 13년 10개월, 그 중 공공공사 입찰 관련 업무경력은 평균 9년 정도였음 - 응답자들이 최저가낙찰방식 적용 시설공사 입찰에 연간 참여하는 건수는 약 40건 가까이 되어, 월 3건 정도 수준에서 관여하는 것으로 나타났음 - 시범사업에 참여한 업체 중 33개 업체가 응답하였고, 응답자들 중 45.65%인 21인이 5건 이상의 시범사업에 참여해 본 경험이 있는 것으로 나타남 [표 3-12] 설문 응답자 입찰 관련 경력 개요 (n=46) 인적사항 항목 평균 6시범사업 참여건수 빈도(건) 비율 3근무년수 13년 10개월 5건 이상 21 45.65% 4입찰업무 경력년수 9년 1개월 2~4건 7 15.21% 5연간 최저가입찰 참여건수 39.68건 (월 3.31건) 1건 9 19.57% 0건(6건) 또는 기타(3건) 9 19.57% 합 계 46 100.0% 평 균 4.53건 - 62 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

4.2 정책적 효과성 평가 1) 제도 취지에 대한 만족도 전체적으로 볼 때 최저가낙찰방식에 대해서는 만족도 4) 가 낮았으며, 종합심사 낙찰제에 대해서도 부정적인 시각이 다수 존재하고 있음 정책적 취지 중 예산절감 효과, 변별력 수준, 담합 예방 등 상황이 나빠질 것 으로 예상한 3개 항목 외에는 소폭이라도 향상될 것으로 판단하고 있었음 - 가장 긍정적으로 개선을 기대하는 영역은 적정공사비 확보가능성에 대한 것 으로 현재와 비교하여 상당히 나아질 것으로 바라보았음 - 한편 평가항목의 변별력이 현재보다 조금 나빠지고, 담합을 효과적으로 억제 할 수 있는 방식이 아니라는 의견도 있었음 영 역 [표 3-13] 종합심사낙찰제의 정책적 효과성에 대한 의견(건설업체) 최저가 낙찰방식 종합심사 방식 최저가 만족도 종심제 만족도 향상도 예산절감 효과 3.72 2.96 74.35 59.13-20.47 하락 적정공사비 확보가능성 1.35 3.37 26.96 67.39 150.00 향상 비고 변별력 수준 2.85 2.22 56.96 44.35-22.14 하락 운찰제 예방기능 2.22 3.35 44.35 66.96 50.98 향상 담합 예방기능 3.22 2.22 64.35 44.35-31.08 하락 덤핑 입찰 예방기능 1.98 3.39 39.57 67.83 71.43 향상 불공정 하도급 개선 2.36 2.91 47.11 58.22 23.58 향상 공정거래 제고 기능 2.48 2.61 49.57 52.17 5.26 차이없음 경쟁력 제고 기능 2.15 2.43 43.04 48.70 13.13 향상 부실업체 퇴출 기능 2.17 2.43 43.48 48.70 12.00 향상 공사특성반영 수준 2.17 2.57 43.48 51.30 18.00 향상 평 균 2.42 2.77 48.47 55.37 4) 5점 척도 하에서 1점을 최저점 20점으로, 5점을 최고점 100점으로 하여 환산함 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 63

이러한 설문결과를 도식화하여 보면 [그림 3-4], [그림 3-5]와 같음 영 역 최저가 낙찰방식 종합 심사방식 예산절감 효과 3.72 2.96 적정공사비 확보 1.35 3.37 변별력 수준 2.85 2.22 운찰제 예방기능 2.22 3.35 담합 예방기능 3.22 2.22 덤핑 입찰 예방기능 1.98 3.39 불공정 하도급 개선 2.36 2.91 공정거래 제고 기능 2.48 2.61 경쟁력 제고 기능 2.15 2.43 부실업체 퇴출 기능 2.17 2.43 공사특성반영 수준 2.17 2.57 평 균 2.42 2.77 [그림 3-4] 종합심사낙찰제의 정책적 효과성에 대한 의견(건설업체) 영 역 최저가 낙찰방식 종합 심사방식 예산절감 효과 3.88 2.13 적정공사비 확보 2.38 3.75 변별력 수준 2.75 3.50 운찰제 예방기능 2.13 3.38 담합 예방기능 3.25 3.38 덤핑 입찰 예방기능 2.63 3.38 불공정 하도급 개선 2.75 3.38 공정거래 제고 기능 2.75 3.25 경쟁력 제고 기능 2.50 3.75 부실업체 퇴출 기능 2.25 3.63 공사특성반영 수준 2.38 3.63 평 균 2.69 3.38 [그림 3-5] 종합심사낙찰제의 정책적 효과성에 대한 의견(LH) 64 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

LH 직원들이 종합심사낙찰제의 효과성에 대해 가지고 있는 의견을 종합적으로 정리하면 [표 3-14]와 같음 영 역 [표 3-14] 종합심사낙찰제의 효과성에 대한 의견(LH) 최저가 낙찰방식 종합심사 방식 최저가 만족도 종심제 만족도 향상도 예산절감 효과 3.88 2.13 77.50 42.50-45.16 하락 적정공사비 확보가능성 2.38 3.75 47.50 75.00 57.89 향상 비고 변별력 수준 2.75 3.50 55.00 70.00 27.27 향상 운찰제 예방기능 2.13 3.38 42.50 67.50 58.82 향상 담합 예방기능 3.25 3.38 65.00 67.50 3.85 차이없음 덤핑 입찰 예방기능 2.63 3.38 52.50 67.50 28.57 향상 불공정 하도급 개선 2.75 3.38 55.00 67.50 22.73 향상 공정거래 제고 기능 2.75 3.25 55.00 65.00 18.18 향상 경쟁력 제고 기능 2.50 3.75 50.00 75.00 50.00 향상 부실업체 퇴출 기능 2.25 3.63 45.00 72.50 61.11 향상 공사특성반영 수준 2.38 3.63 47.50 72.50 52.63 향상 평 균 2.69 3.38 53.86 67.50 원가절감 기여도 4.25 2.38 85.00 47.50-44.12 하락 품질향상 기여도 3.00 3.88 60.00 77.50 29.17 상승 적정공기 준수 기여도 3.00 3.25 60.00 65.00 8.33 상승 설계변경 저감 기여도 2.63 2.88 52.50 57.50 9.52 상승 산업안전 제고 기여도 2.75 3.25 55.00 65.00 18.18 상승 평 균 3.13 3.13 62.50 62.50 투명성 4.25 4.25 85.00 85.00 0.00 차이없음 기회 균등성 3.63 2.25 72.50 45.00-37.93 하락 낙찰가능성 3.50 2.13 70.00 42.50-39.29 하락 평 균 3.79 2.88 75.83 57.50 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 65

2) 사업에 미치는 영향 입낙찰방식은 적정 업체의 선정 또는 부적정업체 스크리닝 능력에 따라 여러 측면의 사업 성과에 영향을 미칠 수 있음 본 설문에서는 원가, 품질, 공기, 계약변경, 안전 등 5가지 성과 측면에서 각 입낙찰방식이 사업에 미치는 영향을 조사하였음 우선 44.26과 54.70이라는 환산 만족도의 값을 볼 때 두 가지 방식 모두 사업 성과 확보에 크게 도움이 되지 않는다고 보는 시각이 많았음 다만 종합심사낙찰제의 도입을 통해 적정 공사비 확보가 가능해짐으로써 품질, 공기, 설계변경, 안전 등 핵심성과를 달성함에 있어 어느 정도의 향상을 기대 할 수 있다고 보고 있음 [표 3-15] 입낙찰방식이 사업성과에 미치는 영향에 대한 의견(건설업체) 영 역 최저가 낙찰방식 종합 심사방식 최저가 만족도 종심제 만족도 향상도 비고 원가절감 기여도 2.63 2.61 52.61 52.17-0.83 차이없음 품질향상 기여도 1.87 2.89 37.39 57.83 54.65 향상 적정공기 준수 기여도 2.39 2.85 47.83 56.96 19.09 향상 설계변경 저감 기여도 2.26 2.52 45.22 50.43 11.54 향상 산업안전 제고 기여도 1.91 2.80 38.26 56.09 46.59 향상 평 균 2.21 2.73 44.26 54.70 건설업체와 LH 직원 응답자의 의견을 비교하여 보면, LH 직원들이 양 제도가 사업에 미치는 영향을 보다 긍정적으로 생각하고 있다는 것을 알 수 있음 66 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

이러한 설문결과를 도식화하여 보면 [그림 3-6], [그림 3-7]과 같음 영 역 최저가 낙찰방식 종합 심사방식 원가절감 기여도 2.63 2.61 품질향상 기여도 1.87 2.89 적정공기 준수 기여도 2.39 2.85 설계변경 저감 기여도 2.26 2.52 산업안전 제고 기여도 1.91 2.80 평 균 2.21 2.73 [그림 3-6] 종합심사낙찰제가 사업에 미치는 영향에 대한 의견(건설업체) 영 역 최저가 낙찰방식 종합 심사방식 원가절감 기여도 4.25 2.38 품질향상 기여도 3.00 3.88 적정공기 준수 기여도 3.00 3.25 설계변경 저감 기여도 2.63 2.88 산업안전 제고 기여도 2.75 3.25 평 균 3.13 3.13 [그림 3-7] 종합심사낙찰제가 사업에 미치는 영향에 대한 의견(LH) 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 67

3) 공공조달의 특성에 대한 충족도 공공부문에서의 조달은 민간부문과는 달리 갖추어야 하는 요건이 다양함 본 설문영역에서는 주로 조달과정에서의 투명성, 입찰참가기회의 균등성, 낙찰 가능성 등 3개 속성에 대해 조사함 - 그 결과 응답자들은 투명성, 참가기회의 보장, 낙찰가능성의 균일성에 대해 기존의 최저가낙찰방식에 비해 현재 시점에서는 후퇴되었다고 응답하였음 - 투명성을 보장한다는 의미에서 전체 항목별 점수까지 공개가 필요하다는 기타 의견도 있었음 - 투명성에 대해서는 입찰참가자와 발주기관의 입장 사이에 차이가 있으며, 건설 업체 측이 항목별 점수, 업체별 단가 등 세부 입찰내역까지의 공개를 원하는 반면, 발주기관은 현재 공개된 정보로도 최저가낙찰제 적용 입찰과 유사한 수준의 투명성을 확보하고 있는 것으로 판단하고 있음 - 낙찰가능성 측면에서 양측이 모두 우려하는 것은 현재의 평가기준이 특정 그 룹에 유리하도록 설계되어 수주가 편중되는 것이라 할 수 있음 종합적으로 보았을 때 입찰 참가에 대한 진입장벽이 낮고, 복잡하지 않은 평가 체계와 운찰적 요소를 지닌 최저가낙찰방식을 상대적으로 선호하는 것으로 나타났음 [표 3-16] 입낙찰방식의 공공조달 특성 충족도에 대한 의견(건설업체) 영 역 최저가 낙찰방식 종합 심사방식 최저가 만족도 종심제 만족도 향상도 비고 투명성 3.89 2.52 77.83 50.43-35.20 하락 기회 균등성 3.50 1.54 70.00 30.87-55.90 하락 낙찰가능성 3.85 1.46 76.96 29.13-62.15 하락 평 균 3.75 1.84 74.93 36.81 68 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

이러한 설문결과를 도식화하여 보면 [그림 3-8], [그림 3-9]와 같음 영 역 최저가 낙찰방식 종합 심사방식 투명성 3.89 2.52 기회 균등성 3.50 1.54 낙찰가능성 3.85 1.46 평 균 3.75 1.84 [그림 3-8] 입낙찰방식의 공공조달 특성 충족도에 대한 의견(건설업체) 영 역 최저가 낙찰방식 종합 심사방식 투명성 4.25 4.25 기회 균등성 3.63 2.25 낙찰가능성 3.50 2.13 평 균 3.79 2.88 [그림 3-9] 입낙찰방식의 공공조달 특성 충족도에 대한 의견(LH) 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 69

4.3 입찰과 발주에 소요되는 노력의 상대적 수준 현행 최저가낙찰제 입찰 시 투입되는 노력에 대비하여 종합심사낙찰제의 입찰 참가에 소요되는 노력을 참가업체에게 질의한 결과, 서류와 제출방식이 더 복 잡해졌다거나 입찰비용도 더 많이 든다는 의견이 다수를 이루었음 - 서류와 제출방식이 더 복잡해져 부담이 늘었다는 의견이 70%를 상회함 구 분 응답자수 비율(%) 간소화되었다 9 19.57 차이가 없다 3 6.52 더 복잡해졌다 34 73.91 소 계 46 100.00 [그림 3-10] 종합심사낙찰제 입찰 참가를 위한 서류와 제출방식의 부담 - 입찰 소요비용의 경우에도 차이가 없다와 더 적게 든다는 의견을 합치면 더 늘었다는 의견을 준 응답자와 거의 유사한 비율을 보임 구 분 응답자수 비율(%) 더 적게 든다 4 8.70 차이가 없다 17 36.96 더 많이 든다 25 54.35 소 계 46 100.00 [그림 3-11] 종합심사낙찰제 입찰 참가를 위한 소요비용에 대한 의견 70 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

LH 내부에서 발주 관련 업무를 담당하는 조달계약 부서와 원가관리 부서의 담 당자를 대상으로 종합심사낙찰제 하에서 조달 관련한 상대적 업무 부담을 질의한 결과는 아래와 같이 정리할 수 있음 - 우선 견적과 원가산정에 있어서는 차이가 거의 없는 것으로 파악되었고, 입찰 공고/개찰/계약 관련 업무는 차이가 없다는 의견과 더 늘었다는 의견이 거의 동일하였음 - 심사, 평가, 낙찰자 선정에 대한 업무부담은 30~50개에 이르는 모든 입찰 참가자들의 서류를 검토하여 낙찰자를 선정한다는 점에서 대다수가 증가한 것으로 판단하고 있었음 업 무 응답 구분 응답자수 비율(%) 적게 든다 2 15.38 견적/원가산정 차이가 없다 10 76.92 더 많이 든다 1 7.69 소 계 13 100.00 적게 든다 0 - 공고/개찰/계약 차이가 없다 7 53.85 더 많이 든다 6 46.15 소 계 13 100.00 적게 든다 1 7.69 심사/평가/낙찰 차이가 없다 1 7.69 더 많이 든다 11 84.62 소 계 13 100.00 [그림 3-12] 종합심사낙찰제의 상대적 발주 업무 소요량에 대한 의견 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 71

4.4 입찰 평가기준에 대한 총괄 의견 입찰 평가항목과 평가방식에 대해서는 총괄적으로 낙찰자선정방식과 심사항목 및 배점에 대해 적정성을 질의하고, 현재의 평가 분야 중 비중 확대가 필요한 분야를 검토하였음 - 낙찰자 선정방식에 대해서는 전반적으로 부적정하다는 담당자들의 의견이 70%를 넘어섰음 구 분 응답자수 비율(%) 적정하다 9 19.57 부적정하다 34 73.91 기 타 3 6.52 소 계 46 100.00 [그림 3-13] 종합심사낙찰제 낙찰자 선정방식에 대한 총괄의견 - 현재의 심사항목과 배점에 대한 전반적인 평가에 있어서도 유사한 결과가 나와 70% 넘는 응답자가 적정하지 않다는 반응을 보였음 구 분 응답자수 비율(%) 적정하다 11 23.91 부적정하다 33 71.74 기 타 2 4.35 소 계 46 100.00 [그림 3-14] 종합심사낙찰제 심사항목과 배점에 대한 총괄의견 72 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

4.5 입찰가격에 대한 평가 입찰가격을 중심으로 살펴보면 1차 시범사업인 수원호매실 B8블록 입찰에서는 상하위 폭이 상당히 크게 형성되어 있었으나, 수차례의 모의입찰과 1차 시범사 업을 통해 종합심사낙찰제에 대한 이해도가 높아진 후에는 투찰율이 거의 좁은 폭에 수렴하는 양상을 볼 수 있었음 구 분 수원 호매실 순천 선평 화성 봉담 대구 금호 경남 혁신 성남 여수 경북 김천 김해 진영 대구 테크노 평 균 74.32 82.86 82.64 81.20 82.24 80.31 80.43 82.24 83.16 최 대 93.33 85.20 85.21 84.14 88.12 80.95 81.44 85.30 84.11 최 소 70.46 81.96 82.03 80.31 81.60 79.84 72.72 81.59 82.54 최대-최소 22.86 3.24 3.18 3.83 6.53 1.11 8.73 3.71 1.57 분 산 14.28 0.56 0.37 0.73 0.95 0.08 2.23 0.74 0.10 낙찰자 투찰 순위 10/53 24/32 16/31 6/29 39/43 30/32 15/30 7/25 24/31 투찰가 위치 18.87 75.00 51.61 20.69 92.86 93.75 50.00 28.00 77.42 하위 20% 상위 25% [표 3-17] 시범사업별 투찰금액 특성 비교 50% 수준 하위 20% 상위 10% 상위 10% 50% 수준 하위 30% 상위 20% [그림 3-15] 시범사업별 참가업체 투찰금액의 분포 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 73

추가로 낙찰률 측면에서의 적정성을 검토함 - 적정공사비에 대해서는 경쟁을 통한 시장가격의 관점을 지닌 발주자와 적정 이윤이 보장되는 가격을 주장하는 시공자 사이에서 많은 논란이 발생함 - 과도한 저가 입찰이 지속되는 것은 낙찰업체뿐 아니라, 건설현장의 하도급업체, 노무자로부터 품질 저하 가능성에 의해 사용자까지 부정적인 파급효과가 연 결될 수 있다는 문제가 발생함 - 류춘성(2002) 5) 은 건설산업에서의 적정공사비를 수요자와 공급자 사이에서 지속적이고 정당한 건설생산활동이 가능한 최소비용 으로 정의하고, 적정 공 사비 보장을 위해서는 낙찰률의 대폭 상향이 필요하다고 주장함 한편 낮은 낙찰률이 시설공사의 성과에 미치는 부정적인 영향에 대해 LH에서 현장 관리를 담당하는 직원에게 질의한 경과 세부 성과 영역 사이에서 다소간의 차이는 있으나 전반적으로 매우 높게 우려하고 있는 것으로 나타남 - 공기, 원가, 설계변경, 안전 측면에 대해서는 보통 수준이라는 의견도 있었 으나, 품질에 대해서는 대부분이 매우 어렵다는 의견을 보였음 [표 3-18] 저가 낙찰이 시설공사 성과에 미치는 리스크 (n=30) 구 분 평 균 매우 낮다 낮다 보통 높다 매우 높다 품질 저하 4.70 - - - 9 21 공기 초과 4.43 - - 2 13 15 비 고 원가 상승 4.17 - - 5 14 10 n=29 설계변경 4.27 - - 4 14 12 안전재해 발생 4.37 - - 3 13 14 현장운영 미흡 4.83 - - - 5 24 n=29 5) 류춘성(2002), 국내 건설산업에서의 적정공사비 개념과 기준에 관한 연구, 대한건축학회논문집, 18(3): 157 164 74 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

현재의 건설환경과 종합심사낙찰제 적용 시설공사에 입찰이 가능한 업체의 기술 수준을 감안한 적정 낙찰률에 대한 질의에서 업체들은 아래 표와 같이 대부분 80~85% 정도 수준이 적정한 것으로 인식하고 있음 - 각 구간의 중간값에 구간이 차지하는 비율을 고려하여 가중 평균을 산정한 결과, 개략적으로 업체가 인지하는 적정 낙찰률은 81.20%로 계산됨 [표 3-19] 적정 낙찰률에 대한 업체들의 인식 낙찰률 구간 응답자수 비율 (%) 90% 이상 0 0 85%이상 ~ 90%미만 3 6.52 80%이상 ~ 85%미만 28 60.87 75%이상 ~ 80%미만 15 32.61 70%이상 ~ 75%미만 0 0 70% 미만 0 0 소 계 46 100 이에 따라 업체들이 인식하고 있는 적정 낙찰율을 고려할 때, 2014년 시범사업을 통해 계약한 금액과 낙찰율은 가격 측면에서의 논란은 많지 않은 것으로 판단됨 4.6 시범사업에서 미흡한 사항 LH에서 2014년에 발주된 시범사업은 아파트라고 하는 한정된 공종그룹에 대해 서만 실시됨에 따라 낙찰률의 변동 이외에 적용 기준의 다양화 등을 시도해 볼 수 있는 여지가 없었음 가격에 있어서는 감점을 당하지 않는 최소한의 조건에서 입찰에 참가하는 것 으로 판단됨 - [그림 3-16]은 투찰가의 수준을 결정하는 과정에서 공사수행이 가능한 적정 제3장 종합심사낙찰제 시범사업 성과분석 75

가격보다는 다소 무리가 되더라도 낙찰가능성을 고려하는 것이 얼마나 빈번 한지를 이번 건설업체 대상의 설문을 통해 알아본 결과로서, 이에 의하면 73.91%에 해당하는 업체가 빈번하게 낙찰가능성에 따라 투찰금액을 조정하 는 것으로 나타남 구 분 응답자수 비율(%) 전혀 그렇지 않다 2 4.35 그렇지 않다 7 15.22 보통이다 3 6.52 그렇다 15 32.61 매우 그렇다 19 41.30 계 46 100.00 [그림 3-16] 낙찰가능성을 고려한 전략적 투찰의 가능성에 대한 의견 최민수 등(2012) 6) 에서 지적한 바와 같이 대부분의 건설업체는 충분한 견적 인 력과 비용을 통해 각 시설공사 입찰건에 대해 예정가격의 적정성을 고려할 수 있는 조건을 갖추지 못하고 있는 실정임 - 이에 따라 공개된 추정가격에 따라 제도적 낙찰하한율 또는 관행적인 투찰율 을 감안하여 입찰에 참가하고 있음 - 결과적으로는 건설업체의 공사비 산정 능력 미비라는 근본적인 문제와 입찰 참가에 별다른 노력이 소요되지 않는 제도적 한계, 입찰 기회를 늘여서 낙찰 가능성을 높이려는 업체의 전략이 맞물려 적정 공사비 확보가 어렵다는 논란 이 발생한 것으로 판단할 수 있음 한편으로는 이러한 투찰 성향이 운용기준 조정을 용이하게 한 측면이 있음 6) 최민수 등(2012), 불합리한 예정가격에 의한 낙찰자 피해 및 구제 방안, 한국건설산업연구원 76 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

제4장 시설공사 입낙찰시스템 개선방안

제4장 시설공사 입낙찰시스템 개선방안 1. 종합심사낙찰제 운용기준의 보완 1.1 운용기준 보완을 위한 요구사항 시범사업은 제도의 본격적인 시행에 앞서 제도의 효과성, 목표달성여부를 검토 하고, 관련 주체로 하여금 사전에 필요한 준비를 할 수 있는 도구가 됨 중장기적으로 볼 때 종합심사낙찰제의 성공적인 운용을 위해서는 시범사업에 대한 결과 평가를 참고하여, 산업 전반에서 다음과 같은 사항에 대한 검토가 이루어져야 함 1 LH 사업특성을 고려하여 평가지표와 배점을 포함한 운용기준 수정 2 적정공사비로 투찰이 가능하도록 가격평가기준 지속 보완 3 장기계속계약제도, 물가변동 산정제도, 설계변경제도, 보증제도, 시공평가제도 등 관련 건설제도 정비 4 발주기관 내에 지속가능한 조달 기반 마련 본 연구에서는 현행 기준의 개정 과정에서 참고할 수 있도록 아래 사안들에 대해 시범사업 결과를 토대로 입찰 참가업체와 LH 내부 유관부서의 의견을 수집하고, 문헌을 통해 필요한 내용을 정리함 1 평가분야, 평가항목, 방법의 적정성 평가 2 추정가격 1,000억원 이상의 시설공사 평가 시의 물량과 시공계획 심사를 위한 방법과 같이 현행 운용기준에서 미비한 사안의 보완 3 계약신뢰도 등 공사 진행 중 평가에 필요한 업무 수행방법 제4장 시설공사 입낙찰시스템 개선방안 79

1.2 운용기준 보완방안 1) 평가 분야의 비중 조정 업체들에게 비중의 확대가 필요하다고 생각하는 평가분야를 질의한 결과, [그림 4-1]과 같이 공사수행능력 분야와 입찰금액 분야에 있어 보다 중요도를 인정해 주어야 한다는 의견이 거의 동등한 수준으로 나타났고, 일부에서 사회적 책임 분야의 강화가 필요하다는 의견을 보였음 구 분 응답자수 비율(%) 공사수행능력 16 40.00 입찰금액 17 42.50 사회적책임 3 7.50 계약신뢰도 0 0.00 기 타 4 10.00 소 계 40 100.00 [그림 4-1] 종합심사낙찰제 심사항목과 배점에 대한 총괄의견 LH 직원 중 현장관리에 대한 경험이 많은 부서에게 적정 업체를 선정하는 과정 에서 중요하게 고려되어야 하는 평가항목을 순위로 매겨 알아본 결과는 [그림 4-2]와 같음 - 보기로 주어진 항목 가운데는 유사공사 시공실적이 가장 우선적으로 고려되 어야 할 항목으로 조사되었으며, 비가격 요소 중에서는 시공평가 결과, 배치 예정 기술자가 그 뒤를 이었음 80 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

[표 4-1] 평가항목에 대한 중요도 인식 구 분 1순위 2순위 3순위 4순위 5순위 중요도 상대 점수 유사공사 시공실적 11 6 3 6 2 102 24.3 보유 기술인력 3 5 7 3 10 72 17.1 배치예정 기술자 1 6 8 11 2 77 18.3 시공평가 결과 5 8 4 7 4 87 20.7 투찰가격 8 3 6 1 10 82 19.5 2) 평가항목 및 평가방법 적정성 평가 현행 종합심사낙찰제 특례 운용기준에서 정하고 있는 평가기준에 대한 의견을 정리하기 위해 총괄적인 심사방식에 대한 질의에서 나아가 개별 항목들의 배점, 계산방식, 변별력에 대해 질의함 - 배점에 대한 의견은 우선 적정과 부적정으로 크게 구분하고, 부적정의 경우 현재의 배점에서 축소해야 할 지, 증가해야할 지를 선택하도록 하였음 - 계산방식의 경우는 적정과 부적정으로 나누었고, 변별력에 대해서는 높음, 보통, 낮음 중에서 의견을 표시하도록 하였음 [표 4-2]는 평가항목과 평가방법의 적정성에 대해 건설업체 담당자들이 응답한 결과를 종합하여 정리한 것임 - 조사 대상 항목 중 시공평가 점수에 대한 의견이 가장 두드러졌으며. 많은 응답에서 배점 축소의 필요성을 제기하였음 - 한편 시공평가 점수의 경우 배치기술자, 과거 유사공사 실적 등과 함께 현행 평가항목 중 상대적으로 높은 변별력을 지닌 것으로 나타나, 낙찰자 선정과 정에서 필수적으로 고려해야 하지만 현재 시점에서 배점은 낮추어야 한다는 업체의 상반된 입장을 확인할 수 있음. 이는 그동안 시공평가가 중요성에도 불구하고 업계에서 소홀히 다루어져 왔다는 점과 제도적으로 불합리한 사항 을 보완해야 한다는 것을 시사함 제4장 시설공사 입낙찰시스템 개선방안 81

[표 4-2] 평가항목별 배점과 점수 계산방식의 적정성, 변별력에 대한 업체 의견 구 분 평가항목별 배점 점수 계산방식 변별력 적 정 부적정 증가 필요 축소 필요 적 정 부적정 높음 보통 낮음 시공실적 56.82 43.18 20.45 22.73 52.50 47.50 46.51 27.91 25.58 시공인력 70.27 29.73 16.22 13.51 62.50 37.50 33.33 44.44 22.22 매출액 비중 50.00 50.00 15.91 34.09 52.50 47.50 27.91 41.86 30.23 배치 기술자 56.82 43.18 9.09 34.09 51.22 48.78 50.00 33.33 16.67 시공평가 점수 36.36 63.64 2.27 61.36 41.46 58.54 55.81 23.26 20.93 규모별 시공역량 44.19 55.81 2.33 53.49 45.00 55.00 38.10 28.57 33.33 (균형)가격 점수 67.44 32.56 18.60 13.95 60.00 40.00 14.63 39.02 46.34 균형/기준단가 65.91 34.09 20.45 13.64 65.00 35.00 23.81 45.24 30.95 하도급계획 72.73 27.27 9.09 18.18 80.00 20.00 12.20 41.46 46.34 물량 78.57 21.43 9.52 11.90 78.95 21.05 7.89 52.63 39.47 시공계획 79.07 20.93 6.98 13.95 82.05 17.95 7.69 51.28 41.03 건설인력 고용 51.16 48.84 9.30 39.53 56.41 43.59 31.71 46.34 21.95 건설안전 62.79 37.21 16.28 20.93 71.79 28.21 36.59 43.90 19.51 공정거래 58.14 41.86 6.98 34.88 60.00 40.00 43.90 31.71 24.39 배치기술자 투입계획 위반 59.09 40.91 4.55 36.36 70.00 30.00 23.81 59.52 16.67 하도급관리계획 위반 65.91 34.09 2.27 31.82 70.00 30.00 21.43 59.52 19.05 하도급금액변경 초과비율위반 59.09 40.91 2.27 38.64 65.00 35.00 19.05 57.14 23.81 (평 균) 60.84 39.16 10.15 29.00 62.61 37.39 29.08 42.77 28.15 82 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

현행 평가항목의 배점, 계산방식, 변별력이 어느 정도 수준인지를 평가분야별로 세분화하여 검토함 - 변별력의 경우 높음과 보통을 적정한 수준으로 간주하여 살펴봄 각 평가항목이 가지는 적정성을 4개 평가분야별로 평균하여 살펴보면 [그림 4-2]와 같음 - 분야별 특성이 드러나는데, 공사수행능력 분야와 사회적 책임 분야에 있어서는 변별력은 높지만 배점이나 계산방식에 있어 개선이 필요한 것으로 생각하고 있었음 - 반대로 입찰가격에 있어서는 변별력에 문제가 있는 것으로 인식하고 있음 구 분 배점 적정성 계산방식 적정성 변별력 공사수행능력 분야 52.41 52.08 75.17 입찰금액 분야 72.74 74.49 59.17 사회적 책임 분야 57.36 62.74 78.05 계약 신뢰도 분야 61.36 69.84 80.16 전체 평균 60.97 64.79 73.14 [그림 4-2] 평가 분야별 적정성 총괄 제4장 시설공사 입낙찰시스템 개선방안 83

공사수행능력평가 분야에 포함되어 있는 시공실적, 시공인력, 매출액 비중, 배 치기술자, 시공평가 점수, 규모별 시공역량 등의 평가 적정성을 검토한 결과, 모든 항목들이 변별력을 지니고 있다는 의견이 많았음 - 또한 시공인력 평가를 제외한 시공실적, 매출액비중, 배치기술자, 시공평가 점수, 규모별 시공역량 등에 있어서는 배점이나 계산방식에 있어 재검토가 필요하다는 의견도 많았음 구 분 배점 적정성 계산방식 적정성 변별력 시공실적 56.82 52.38 74.42 시공인력 70.27 64.71 77.78 매출액 비중 50.00 54.76 69.77 배치 기술자 56.82 53.49 83.33 시공평가 점수 36.36 39.53 79.07 규모별 시공역량 44.19 47.62 66.67 (평 균) 52.41 52.08 75.17 [그림 4-3] 공사수행능력평가 분야의 항목별 적정성 84 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

- 특히 시공평가 점수의 평가에 대해서는 80%에 가까운 응답에서 변별력을 지 니고 있다고 했으나, 전체 응답자 중 61.36%는 현재의 배점을 축소해야 한 다고 응답하였음 입찰금액 분야의 평가항목들에 대해서는 모든 항목들이 적정한 배점을 가지고 있는 것으로 판단하고 있으나 변별력에 있어서는 항목별로 다소의 차이를 보이고 있음 - 가격의 평가와 감점요인인 하도급계획의 심사에 있어 변별력을 보다 확보하는 것이 필요해 보임 구 분 배점 적정성 계산방식 적정성 변별력 (균형)가격 점수 67.44 61.90 53.66 균형/기준단가 65.91 66.67 69.05 하도급계획 72.73 80.95 53.66 물 량 78.57 80.00 60.53 시공계획 79.07 82.93 58.97 (평 균) 72.74 74.49 59.17 [그림 4-4] 입찰가격 평가 분야의 항목별 적정성 제4장 시설공사 입낙찰시스템 개선방안 85

사회적 책임 분야의 평가항목들에 대해서는 모든 항목들이 어느 정도의 변별력을 확보한 것으로 나타났으며, 인력고용이나 공정거래 측면에서는 배점이나 계산 방식의 확인이 필요하다고 응답하였음 - 건설인력 고용, 건설안전, 공정거래 등 3개 항목 사이에서 변별력 수준에 큰 차이가 있지 않았으나, 건설안전 측면의 배점과 계산방식의 적정성에 비해 건설인력 고용 부문에 대한 개선 요구가 있었음 구 분 배점 적정성 계산방식 적정성 변별력 건설인력 고용 51.16 56.41 78.05 건설안전 62.79 71.79 80.49 공정거래 58.14 60.00 75.61 (평 균) 57.36 62.74 78.05 [그림 4-5] 사회적 책임 평가 분야의 항목별 적정성 86 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

계약 신뢰도의 경우는 지금 시점에서 평가에 반영되는 것은 아니지만, 향후 계약 기간 내에서 점검이 이루어지고 입찰 시에도 데이터를 신중하게 제출해야 하는 측면이 있음 - 이 분야에서는 감점의 한도가 정해져 있지 않아 업체에서는 배점, 즉 건당 감점되는 수치에 대해 조정이 필요하다고 생각하고 있었음 - 3개 항목에 대해 건당 감점 수치의 축소가 필요하다는 의견이 각각 36.36%, 31.82%, 38.64% 이었음 구 분 배점 적정성 계산방식 적정성 변별력 배치기술자 투입계획 위반 59.09 71.43 83.33 하도급관리계획 위반 65.91 71.43 80.95 하도급금액변경 초과비율위반 59.09 66.67 76.19 (평 균) 61.36 69.84 80.16 [그림 4-6] 계약 신뢰도 평가 분야의 항목별 적정성에 대한 의견 제4장 시설공사 입낙찰시스템 개선방안 87

3) 시공계획 평가 관련 보완사항 (1) 개 요 현재 LH의 운용기준에는 추정가격 1,000억원 이상 공사에서 필요에 따라 제출 하게 되어 있는 시공계획서 평가에 대한 상세한 내용은 입찰 시 공고하는 것으로 되어 있어, 2015년 추가 시범사업 발주를 앞두고 구체적인 내용을 작성하는 것이 필요함 최민수 등(2013b)에 따르면 기술제안입찰방식에서 프로젝트에 특화된 기술 제안 평가 도입에 대해서는 관련업체의 80% 이상이 긍정적인 입장이지만, 적격심사 방식이나 최저가낙찰방식을 대체하는 기술 제안 제출에 대해서는 업체 규모에 따라 찬반이 엇갈리는 상황임 (2) 시공계획 평가기준 수립 입찰참가업체와 발주자에 부담이 될 수 있으므로 명확한 평가기준을 수립하여 실질적인 평가가 이루어지면서 결과의 객관성이 확보되도록 하는 것이 필요함 - 최저가낙찰방식의 저가심의에서 공종별로 자재관리계획, 노무비절감계획, 시공 및 품질관리계획, 안전과 환경관리계획, 공사시행계획 등을 작성하도록 하였 으나, 부실한 입찰서류와 평가방식에 대한 논란이 발생한 바 있음 기존의 시공계획 평가기준을 7) 고려하여, 평가영역을 공사관리, 품질관리, 안전 관리, 환경관리 등으로 구분하고 영역별 배점은 40점, 20점, 20점, 20점을 기 본으로 하되 공사 특성에 따라 조정하여 적용하도록 함 - 공사관리 영역에서는 공정계획, 자재ㆍ인력ㆍ장비 운영계획, 조직구성, 하도 급관리 등을 종합하여 우수, 보통, 미흡의 3단계로 평가함 - 품질ㆍ안전ㆍ환경관리의 각 영역에서는 QSE 관리계획, 교육, 주요 요인 관 리방안 등을 종합하여 역시 우수, 보통, 미흡의 3단계로 평가함 7) 타 발주기관의 관련 내용 등 기존 사례는 부록 참조 88 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

4) 계약 신뢰도 관련 진행사항 점검 기준 마련 (1) 개요와 현황 종합심사낙찰제에 따라 선정된 수급인은 배치기술자의 변경, 하도급관리계획의 위반에 따라 향후 입찰참가 시 계약 신뢰도 분야에서 감점이 주어짐 이에 따라 LH는 입찰공고 시에 종합심사에 관한 사항으로서 평가방식과 함께 감점에 대한 내용을 안내하고 있으며, 공사도급계약서의 비고란에 아래 사항을 명시하고, 기술자배치계획서와 하도급계획서를 계약도서에 등록함 [표 4-3] 수원호매실 B8 12공구 공사도급계약서 포함 내용 계약상대자는 입찰시 제출한 배치기술자 배치계획 및 하도급계획서 이행의무를 위반 할 경우에는 LH종합심사낙찰제 특례 운용기준에 따라 종합심사낙찰제 대상공사에서 감점합니다. 진행 중인 현장의 수급인 담당자와 공사감독에 대한 현황 조사 결과, 이러한 점검요소와 그 내용에 대해 숙지하고 있었음 [그림 4-7] 계약 신뢰도 관련 현장에서의 점검사항 제4장 시설공사 입낙찰시스템 개선방안 89

현재 1차 시범사업 현장에서는 시공분야 책임자의 퇴사에 따라 발주자에게 인력의 변경을 신청한 상태이며, 하도급관리계획이나 하도급금액변경 위반 사항은 발생 하지 않고 있었음 하도급관리계획의 준수 여부에 있어서도, 하도급 계약에 따른 발주자 통보 시 해당 공사감독이 변경여부를 검토할 수 있도록 양식을 구성하여 적용 중임 (2) 계약 신뢰도 점검 절차 수립 향후 종합심사낙찰방식에 따라 낙찰자가 선정된 시설공사의 경우 계약 신뢰도 관련 사항의 점검을 위해 1사안 발생 시 계획 대비 점검, 2위반사실 적발 시 해당업체에 확인, 3위반사실 확정 시 계약부서의 장과 해당업체에 통보 등의 절차를 거치도록 함 - 해당 공사를 담당하는 공사감독과 주관부서 장은 관련 사안 발생 시마다 기 술자 배치계획 준수여부와 하도급계획과 비율의 변경범위 위반여부를 점검하 도록 함 - 현행 기준에 기술된 바와 같이 위반사실을 발견한 경우 해당 낙찰자에게 위반 사실을 즉시 서면으로 통보하고 그 내용을 계약부서의 장에게 전달하여 해당 업체가 입찰참가 시 불이익을 받을 수 있도록 조치함 배치예정기술자의 교체에 있어서는 현행 기준에서 정의하고 있는 바와 같이 동일 기술자가 동시에 낙찰된 두 개 이상의 공사에 동시에 배치되었거나, 사망, 퇴직, 장기 휴가, 기타 불가피한 사유 등에 한해 제한적으로 승인하고, 특별한 사유가 아닌 이상 착공 후 일정 기간 내에는 교체되지 않도록 하는 방식으로 기준을 강화할 수도 있음 90 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

2. 시설공사 입낙찰시스템 정비방안 종합심사낙찰제의 시행과 함께 LH 내부 시설공사 조달시스템에 변화가 예상됨에 따라 주요 사안에 대해 업체 및 내부 직원의 의견을 조사하고 이를 바탕으로 방향을 수립하고자 함 2.1 입낙찰시스템 관련 주요 사안 1) PQ와 종합심사낙찰제의 관계 설정 현재 종합심사낙찰제 대상 사업은 모두 PQ를 거치도록 되어 있음 구분 건설업체 응답수 비율(%) 1 PQ심사 후 종합심사 실시 (시범사업 방식과 동일) 7 15.91 2 종합심사에 포함된 평가항목 을 제외한 PQ 시행 24 54.55 3 PQ 미실시 10 22.72 4 기타 3 6.82 - 소 계 44 100 구분 L H 응답수 비율(%) 1 PQ심사 후 종합심사 실시 (시범사업 방식과 동일) 3 23.08 2 종합심사에 포함된 평가항목 을 제외한 PQ 시행 4 30.77 3 PQ 미실시 6 46.15 4 기타 0 0 - 소 계 13 100 [그림 4-8] 종합심사낙찰제 시행에 따른 PQ 처리에 대한 의견 제4장 시설공사 입낙찰시스템 개선방안 91

PQ에 포함된 평가항목이 본 심사에서 중복됨에 따라 양 제도 사이의 관계를 명확히 하는 것이 요구됨 건설업체의 응답 결과를 보면 종합심사낙찰제에 포함된 평가항목은 PQ에서 제 외하고 자격심사를 진행하는 것이 바람직하다는 의견이 가장 많았으며, PQ가 불필요하다거나 중복되는 항목의 경우 PQ에서 제외하자는 응답자 비율이 80% 가까이 나옴 - 발주기관 담당자들 사이에서는 PQ를 실시하지 않는 것이 바람직하다는 의견이 가장 많았음 2) 최저가낙찰제의 처리 기본적으로 종합심사낙찰제는 최저가낙찰제를 대체하는 제도로 제시되었음 구분 건설업체 응답수 비율(%) 1 최저가낙찰제 폐지 9 20.93 2 발주자의 재량에 따라 두 방 식을 선택적으로 활용 15 34.88 3 종합심사낙찰제 취소 18 41.86 4 기 타 1 2.33 - 소 계 43 100 구분 L H 응답수 비율(%) 1 최저가낙찰제 폐지 3 23.08 2 발주자의 재량에 따라 두 방 식을 선택적으로 활용 9 69.23 3 종합심사낙찰제 취소 1 7.69 4 기 타 0 0 - 소 계 13 100 [그림 4-9] 종합심사낙찰제 시행에 따른 최저가낙찰제 처리에 대한 의견 92 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

최저가낙찰방식이 적용되던 금액 구간이 종합심사낙찰제가 도입되는 경우, 두 제도 사이의 관계를 어떻게 처리할 것인지를 검토함 업체에서는 선택적 사용 또는 종합심사낙찰제 폐지 의견이 많았고, LH 직원들은 선택적 활용이 바람직하다는 의견이 다수를 차지함 8) 3) 일부 적격심사 대상 구간의 처리 당초 종합심사낙찰제의 도입을 논의하는 초기 과정에서는 100억~300억의 공 사에도 적용가능한 방안을 구상한 바 있음 구분 건설업체 응답수 비율(%) 1 적격심사방식 적용(현행) 40 86.95 2 최저가낙찰제 확대 시행 4 8.70 3 종합심사낙찰제 적용 2 4.35 4 기 타 0 0 - 소 계 46 100 구분 L H 응답수 비율(%) 1 적격심사방식 적용(현행) 7 53.85 2 최저가낙찰제 확대 시행 4 30.77 3 종합심사낙찰제 적용 2 15.38 4 기 타 0 0 - 소 계 13 100 [그림 4-10] 100~300억 사이의 시설공사 입낙찰방식에 대한 의견 8) 최고가치낙찰방식 기반의 조달과 최저가낙찰방식은 필요한 경우 공존이 가능함(MnDOT OCIC, 2012; Anderson and Russell, 2001). 이 경우 기술 자격심사를 통과(pass/fail) 방식으로 진행하고, 통과한 참가자 중 최저가를 제시한 자를 선정함. 즉 기술제안서(technical proposal)의 모든 평가항목을 통과한 입찰참가자들에 대해 가격제안서(cost proposal)를 요청하여 최저가를 제시한 업체를 낙찰자로 선정 제4장 시설공사 입낙찰시스템 개선방안 93

이에 해당 구간에 적격심사, 최저가낙찰제, 종합심사낙찰제 가운데 적정한 입 낙찰방식에 대해 질의하였음 - 응답 결과를 보면, 현행대로 적격심사방식 적용을 유지하는 것이 바람직하다는 의견이 가장 많았음 2.2 제도 운영 관련 사안 1) 입낙찰방식의 구분 기준 현재 일괄ㆍ대안입찰, 기술제안입찰 등을 제외한 시설공사는 추정가격을 기준 으로 입찰방식과 낙찰자 선정방식이 달라지게 됨 구분 건설업체 응답수 비율(%) 1 금액규모 21 45.65 2 공사유형 5 10.86 3 공사규모 4 8.70 4 기술적 난이도 12 26.09 5 발주자 선택 2 4.35 6 기 타 2 4.35 소 계 46 100 구분 L H 응답수 비율(%) 1 금액규모 9 40.91 2 공사유형 4 18.18 3 공사규모 4 18.18 4 기술적 난이도 1 4.55 5 발주자 선택 4 18.18 6 기 타 0 0 소 계 22 100 [그림 4-11] 시설공사 입낙찰방식 구분기준에 대한 의견 94 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

100억, 300억, 1,000억 등 추정가격의 규모에 따라 상이한 입낙찰방식 또는 세부기준이 적용되어 공사의 특성이 충분히 반영되고 있지 않음 입낙찰방식을 구분하는 기준에 대한 질의에서는 현행과 같이 금액규모에 따라 나누는 것이 바람직하다는 의견이 가장 많았음 2) 추정가격의 공개 추정가격이 공개됨으로 인해 업체들이 각자의 기술력에 따라 적정가격을 산출 하여 입찰에 참가하기 보다는 낙찰가능성을 높이는 가격을 전략적으로 선택한 다는 우려의 목소리가 높음 건설업체 응답수 비 율(%) 전혀 그렇지 않다 32 69.57 그렇지 않다 11 23.92 보통이다 1 2.17 그렇다 1 2.17 매우 그렇다 1 2.17 계 46 100.00 LH 응답수 비 율(%) 전혀 그렇지 않다 4 16.0 그렇지 않다 12 48.0 보통이다 5 20.0 그렇다 3 12.0 매우 그렇다 1 4.0 계 25 100.00 [그림 4-12] 추정가격(설계금액) 공개에 대한 의견 제4장 시설공사 입낙찰시스템 개선방안 95

현행 제도 하에서 추정가격의 공개는 전략적 투찰, 입찰가격의 군집화 등의 부 작용을 가져오는 것이 사실임 이를 방지하기 위해 추정가격(설계금액) 공개여부에 대해 질의한 결과, [그림 4-12]와 같이 93.49%의 업체가 바람직하지 않다는 의견을 나타냄 추정가격과 내역의 공개에 대한 논의는 향후 순수내역입찰제의 확대와도 연계 하여 고려되어야 함 3) 계획서 평가의 필요성 현재의 종합심사낙찰제의 경우 해당 시설공사에 대한 이해도를 측정할 수 있는 직접적인 도구가 없는 상황임 1,000억원 이상의 시설공사에 대해서는 시공계획서를 평가하도록 되어 있으나, 현행 최저가낙찰방식에서 제출하는 계획서와 크게 다를 것이 없다는 평가임 이에 입찰참가자의 구체적인 계획을 심사할 수 있는 대안으로서 시공계획 평가를 추가하자는 의견에 대해 LH 직원들은 긍정적인 반응을 보였음 다만 과거 최저가낙찰방식의 2차심사에서 드러난 바와 같이 시공계획의 평가는 주관적 심사라는 논란에서 자유롭지 않으며, 업계와의 의견 교환을 통해 가장 적절한 방안을 마련할 필요가 있음 항 목 응답수 비 율(%) 전혀 그렇지 않다 0 0 그렇지 않다 2 8.0 보통이다 5 20.0 그렇다 14 56.0 매우 그렇다 4 16.0 계 25 100.00 [그림 4-13] 시공계획서 평가의 필요성에 대한 의견 (LH) 96 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

2.3 시사점과 정비방안 PQ의 경우 높은 통과율로 인해 실효성에 대한 논란이 많으나, 기본적으로 업체 측면에서의 경영상태의 건전성과 총괄적인 시공능력 수준을 평가하는 기능을 지니고 있음 - 낙찰자 선정 평가에 있어 사전심사인 PQ에서는 업체 관련 사항과 간접적으로 시공능력을 추정할 수 있는 항목을 중심으로 하고, 본 심사인 종합심사낙찰 제는 사업과 직접 연관된 평가항목 위주로 재편함으로써 평가 속성에 따라 양자를 명확히 구분하도록 함 최저가낙찰방식과 종합심사제의 공존에 있어서는 앞서 논의한 바와 같이 최고 가치낙찰방식이 적합한 특성을 가진 사업에는 종합심사제를 적용하고, 특이성을 보이지 않는 기타 사업에는 가격 위주의 입찰을 시행하는 방식을 활용하는 등 발주기관이 사업에 따라 자체적으로 판단할 수 있음 - 다만 정부부처에서 종합심사낙찰제가 최저가낙찰방식을 대체하는 것을 추진 중 이므로 이는 정책적 결정사항에 따르도록 함. 적격심사 적용 영역인 100억~ 300억의 시설공사에 대한 입낙찰방식 역시 유사한 방향으로 처리함 시설공사 입낙찰제도 운영과 관련된 가격 사전 공개, 발주방식 선택 등도 발주 기관 자체적으로 선택할 수 있는 사항이 아니므로 정책동향, 업계와의 합의에 따라 결정된 사항 실행 - 추정가격의 규모가 주도적인 사업 특성이 되는 현실에서 발주자가 발주방식 등을 선택할 수 있는 재량범위가 한정되어 있다는 점이 문제로 지적되나, 발 주기관을 포함한 관련 주체들은 여전히 발주자 선택 보다는 금액규모에 따른 입낙찰방식의 고정화를 선호하고 있음 - 업계 기술력 향상과 경쟁 완화의 효과가 있을 것으로 보이는 추정가격 비공개 여부에 있어서도 아직은 공개되는 것이 바람직하다는 판단을 하고 있음 제4장 시설공사 입낙찰시스템 개선방안 97

3. 시설공사 조달 기반 정비 3.1 시설공사 조달의 필수 속성 정의 공공기관이 조달업무의 효율성과 효과성을 갖추기 위해서는 다방면에서의 기반을 갖추고 시스템의 완성도를 높이는 작업이 요구됨 - 본 연구에서는 공공 조달의 속성을 8가지로 정의하고, 속성과 연계하여 사내 기반의 수준을 개략적으로 평가할 수 있도록 13개 평가항목을 선정함 - 책임성 영역에서는 조달비전과 전략의 명확성, 재량권 활용 여부, 계약점검 체계 수준, 계약성과 관리 수준, 성과관리시스템 운영 등이 평가될 수 있도록 하고, 전문성 영역에서는 조달 전문 인력의 확보 여부, 사업특성의 반영하는 수준을 평가할 수 있도록 하였음 [표 4-4] 공공 시설공사 조달에 필요한 속성과 기반 속 성 책임성 전문성 타당성 투명성 공정성 형평성 효율성 공공성 평가항목 시설공사 조달에 대한 비전/전략의 명확성 재량권 활용 여부 사업단계별 계약자 점검체계 구비 여부 성과 중심의 계약자 관리 수준 성과관리시스템을 통한 조달 지원 여부 내부 조달전문가 확보 수준 사업특성에 따라 상이한 조달방식 체계 적용 적정업체 선정시스템 운영 여부 조달과정의 공정성과 투명성 담합과 부패 방지 및 제재 조치 균등한 참가기회와 낙찰가능성 제공 품질, 공기, 비용 측면의 최적성과 보증 여부 사회적 가치 창출 및 국가경제 기여 수준 98 종합심사제의 효율적 운영방안 연구

3.2 조달 역량 평가 결과 총 55인의 LH 직원을 대상으로 한 설문의 결과를 보면 전반적으로 잘 갖추어진 것으로 평가하는 응답이 많았음 - 또한 시설공사 조달 기반에 대한 설문에서는 응답자 소속과 현재 수행업무의 유형에 따라 그 결과에 다소의 차이가 있었음 [표 4-5] 시설공사 조달 기반에 대한 부서간 의견 차이 구 분 발주 유관부서 현장관리 유관부서 발주 유관부서 조달계약 부서 원가관리 부서 현장관리 유관부서 건설관리 부서 품질관리 부서 n=25 n=30 n=16 n=9 n=20 n=10 비전/전략의 명확성 3.84 3.47 3.88 3.78 3.50 3.40 내부전문가 확보 수준 4.20 3.70 4.25 4.11 3.75 3.60 적정업체 선정시스템 운영 3.36 3.37 3.56 3.00 3.65 2.80 재량권 활용 2.48 2.80 2.31 2.78 3.20 2.00 사업특성 고려 3.32 3.23 3.38 3.22 3.50 2.70 단계별 계약자 점검체계 3.72 3.60 4.06 3.11 3.60 3.60 성과 중심의 계약자 관리 3.20 2.97 3.56 2.56 3.35 2.20 성과시스템의 조달 지원 3.08 3.17 3.13 3.00 3.45 2.60 공정성과 투명성 4.40 3.80 4.44 4.33 3.70 4.00 담합과 부패방지 수준 3.64 3.67 3.56 3.78 3.65 3.70 균등한 참가기회와 낙찰 4.00 3.90 3.94 4.11 3.90 3.90 최적성과 보증 3.12 3.20 3.38 2.67 3.50 2.60 사회적가치 창출 3.84 3.53 3.88 3.78 3.70 3.20 평 균 3.55 3.42 3.64 3.40 3.57 3.10 제4장 시설공사 입낙찰시스템 개선방안 99

구 분 점 수 충족도 순 위 시설공사 조달에 대한 비전/전략의 명확성 3.64 72.73 7 내부 조달전문가 확보 수준 3.93 78.55 3 적정업체 선정시스템 운영 여부 3.36 67.27 8 재량권 활용 여부 2.65 53.09 13 사업특성에 따라 상이한 조달방식 체계 적용 3.27 65.45 9 사업단계별 계약자 점검체계 구비 여부 3.65 73.09 5 성과 중심의 계약자 관리 수준 3.07 61.45 12 성과관리시스템을 통한 조달 지원 여부 3.13 62.55 11 조달과정의 공정성과 투명성 4.07 81.45 1 담합과 부패 방지 및 제재 조치 3.65 73.09 6 균등한 참가기회와 낙찰가능성 제공 3.95 78.91 2 품질, 공기, 비용 측면의 최적성과 보증 여부 3.16 63.27 10 사회적 가치 창출 및 국가경제 기여 수준 3.67 73.45 4 평 균 3.48 69.57 [그림 4-14] LH 시설공사 조달시스템 기반의 평가 100 종합심사제의 효율적 운영방안 연구