한국 핵억제전략의 보완 핵민방위( 核 民 防 衛 )의 포함 여부를 중심으로 박 휘 락 * v 요 약 v 북한 핵무기에 대한 한국 핵억제전략의 요 소로서 한국에서 아직 논의되지 않고 있는 것 은 핵폭발 시를 가정한 민방위(civil defense) 조치이다. 이것은 상대가 핵무기로 공격하더 라도 피해를 입지않을 태세를 구비함으로써 상대방에게 핵전쟁도 불사하겠다는 의지를 과시하거나 공격해봐야 피해도 끼치지 못할 것이라는 점을 전달하여 상대방의 공격을 억 제시킨다. 다만, 이를 소망성과 실행가능성 측면에서 분석해볼 때 한국의 현 상황에서 핵민방위의 실행가능성이 높은 것은 아니다. 이에 관한 국민들의 공감대가 약하고, 국민들을 불안하 게 만들 사항을 적극적으로 추진할 정치인도 많지 않기 때문이다. 현재의 민방위 조직과 체제를 핵민방위로 확대할 수 있는 법적인 근 거의 제정부터 쉽지 않다. 상황이 이러하기 때문에 한국은 핵민방위 에 관한 토론부터 활성화할 필요가 있다. 군 사전문가들을 중심으로 핵민방위의 필요성, 개념, 외국의 사례, 개략적인 방향 등을 연구 하고, 그 시행 여부를 집중적으로 토론하며, 이로써 국민들의 이해도를 높여야할 것이다. 동시에 한국은 기존의 민방위 시설이나 지하 철 및 대형 빌딩의 상가 등을 핵폭발 시를 대 비한 공공대피소로 지정 및 보강해나가는 문 제를 진지하게 검토하고, 아파트 단지나 가정 별로 대피소로 구축할 수 있도록 필요한 방법 을 지도하거나 인센티브를 제공하는 문제도 논의해 봐야할 것이다. 핵심어: 북한핵, 북한 핵미사일, 핵억제, 민방위, 핵민방위 Ⅰ. 서론 북한은 현재 10개 정도의 핵무기를 보유하고 있고, 그것을 미사일에 탑재하여 공격할 수 있는 능력을 구비한 것으로 대부분 판단하고 있다. 2013년 2월 12일 북한은 제3차 핵실험을 실시한 후 그에 성공하였다고 발표하였고, 기존 핵보유국 국가전략 2014년 제20권 3호 * 국민대학교 정치대학원 부교수
42 국가전략 2014년 제20권 3호 들이 최초 핵실험 후 소형화를 달성하는 데 2-7년 정도 소요되었다는 전례를 고려 할 때 소형화 경량화에 있어 의미있는 진전을 이룬 것으로 추정 (권태영 외 2004, 158)하는 것이 합리적이다. 시간이 흐를수록 북한은 더욱 위력이 크면서도 정교한 핵미사일 1) 을 개발하게 될 것이다. 핵미사일에 대한 방어능력이 미흡한 한국으로 서는 최악의 상황까지 고려 (Think about the unthinkable)(bracken 2012, 81) 해야할 필요성은이 커지고 있다고 할 것이다. 당연히 외교적으로 북한이 보유하고 있는 핵무기를 포기하도록 하는 노력은 계 속해야 하지만, 한국은 북한의 핵미사일 사용을 억제 ( 抑 制 ) 2) 하는 데 더욱 큰 비 중을 두지 않을 수 없다. 어떤 일이 있더라도 핵무기가 한반도에서 폭발되어서는 곤란하기 때문이다. 그래서 한국은 미국의 확장억제(extended deterrence)에 근 거하여 한미 연합으로 맞춤형 억제전략 (tailored deterrence strategy)을 수립하였 고, 자체적으로는 능동적 억제전략 을 천명하면서 소위 킬 체인 (kill chain)과 한 국형 미사일 방어 (KAMD: Korean Air and Missile Defense)를 추진해 나가고 있는 것이다. 억제와 관련하여 한국에서 아직 논의되지 않고 있는 한 가지는 핵폭발 시를 가 정한 핵대피 또는 핵에 관한 민방위(civil defense) 조치이다. 민방위는 국민 각자 가 적의 공격에 대한 피해를 최소화하는 조치를 강구함으로써 군대의 전쟁지원을 간접적으로 지원하는 활동으로서, 전쟁의 시작과 더불어 존재해온 개념이다. 다만, 이전의 전쟁에서 공격자는 대규모 군사력을 기동시켜 상대의 국토를 장악한 후 주민들을 자신들의 의지대로 통제하였기 때문에 민방위 활동이 전쟁의 승패에 큰 비중을 갖지는 못하였다. 그러나 핵전쟁에서 공격자는 군대의 투입없이 핵폭탄 투하만으로 인명을 살상하기 때문에 민방위 활동은 피해를 최소화하여 적의 목표 달성을 어렵게 한다는 측면에서 전략적 중요성을 지니게 되었다. 실제로 핵무기가 폭발적으로 증강되었던 냉전시대에 미국과 소련은 핵민방위 1) 핵무기를 탑재한 미사일을 말한다. 핵 미사일 로 중간점을 사용하는 경우도 있지만, 이것 은 핵무기와 미사일의 2가지 위협을 말하는 것으로 핵무기를 탑재한 미사일이라는 뜻과는 조금 다르다. 2) 상당수의 국제정치 학자들은 억지( 抑 止 )라고 말하지만, 국방부에서는 억제( 抑 制 )라고 말한 다. 두 용어의 의미를 다르게 설명하는 사람도 있으나 개인적 선호의 측면이 크다고 판단된 다. 핵전략의 deterrence가 범죄의 deterrence에서 비롯되었고, 핵억지 이외에는 사용하지 않을 정도로 억지 가 보편적이지는 않다는 점에서 본 연구에서는 억제 로 사용하고자 한다.
한국 핵억제전략의 보완 43 ( 核 民 防 衛 ) 3) 를 전략적인 억제 및 방어 수단 중 하나로 고려하였다. 상대의 핵무기 공격으로부터 피해를 최소화할 수 있는 태세를 구비하게 될 경우 상대방의 제1격 (선공, 先 攻 )이 효과를 거두지 못한다는 것을 깨닫도록 만들고, 대신에 나의 제2격 (반격)에 의하여 상대방은 대규모 피해를 입을 것임을 알려서 상대방의 핵공격을 억제시킬 수 있다는 논리였다. 그리하여 미국과 소련은 물론이고 유럽의 대부분 국가들도 핵공격을 사전에 경보하여 국민들에게 필요한 조치를 강구하도록 하는 경보 및 안내 (warning and communication), 핵공격 위협이 높은 지역의 국민들 을 안전한 지역으로 이동시키는 소개( 疏 開, evacuation), 핵폭발로부터 보호받을 수 있는 지하공간을 마련하여 국민들이 생활하도록 대피소(shelter)를 구축하는 등의 조치를 강구해왔던 것이다. 특히 이 중에서도 대피소 구축이 가장 실질적인 조치였는 바, 소련이 노력하여 1980년대에 상당한 규모의 국민들을 대피시킬 수 있는 시설을 구축함에 따라 미국은 쌍방의 대규모 피해를 전제로 하는 상호확증파 괴(MAD: Mutually Assured Destruction) 전략이 기능하지 않음을 발견하게 되었 고, 결국 레이건(Ronald Reagan) 대통령은 전략적 방어 구상(SDI: Strategic Defense Initiative) 4) 을 발표하여 핵미사일 요격체제 구축과 핵민방위에 중점을 두는 방향으로 핵전략을 수정하게 되었다. 영세중립국인 스위스가 대부분의 국민 들이 대피할 수 있는 광범한 규모의 대피소를 구축하는 등 북유럽국가들도 핵대피 시설에 상당한 관심을 보여왔다. 한국의 경우 냉전시대에는 직접적인 핵위협이 존재하지 않았을 뿐만 아니라 유 사시에 미국이 핵우산(nuclear umbrella)을 제공한다고 약속하였고, 경제발전에 국정의 최우선 순위를 두었기 때문에 핵민방위를 심각하게 고려하지 않았다. 이러 한 관성으로 인하여 북한이 핵미사일을 구비하였을 가능성이 높은 상태임에도 아 3) 일반적으로는 핵대피 라고 할 수도 있는데, 이것은 대피소로 이동하는 것만 의미할 수도 있 다. 그 이전에도 존재하기는 하였지만, 미국과 소련은 물론이고, 유럽의 국가들은 핵무기가 개발된 이후부터 civil defense 라는 용어를 사용하면서 핵폭발 시의 피해최소화 노력을 추 진해왔다. 한국의 경우 민방위 라는 용어를 사용하여 왔고, 여기에 핵만 추가하면 그 뜻이 분명해질 것이기 때문에 핵공격에 대한 민방위 라는 뜻으로 핵민방위 라는 말을 사용하고 자 한다. 4) 통상적으로 전략방위구상 으로 번역하지만, 이와 같이 직역한 이유는 이 용어가 서로의 공 격만을 허용하는 응징적 억제에서 방어 로 전환하는 분수령이고, 전략적 이라는 용어를 통 하여 전체 국가차원이라는 점을 나타내고 있기 때문에 형용사형임을 분명히 알 수 있도록 번역하였다.
44 국가전략 2014년 제20권 3호 직 핵민방위에 관해서는 주저하고 있는 것이다. 정부에서 이와 관련하여 제대로 논의한 적이 없고, 이에 관한 연구 자체도 매우 제한적이다. 핵민방위를 논의할 경우 국민들이 불안해할 가능성이 높고, 북한을 자극하여 자기충족적 예언 (self-fulfilling prophecy)이 될 수도 있으며, 급속한 도시화로 인구밀집지대가 너 무나 많아 효과도 의심스러우며, 상당한 비용이 수반되어야할 것이기 때문이다. 그래서 북한의 1차 핵실험 이후인 2008년 국토해양부에서 핵대피에 관한 연구용 역을 실시한 바가 있으나(한국건설기술연구원, 2008) 후속조치는 별로 없었다. 최 근 안전행정부에서 발간하는 국가비상대비 저널 잡지에 문제제기 차원에서 핵 대피에 관한 논문이 게재된 바가 있으나(2004 박휘락), 이에 대한 관심이 확산되지 는 않고 있다. 비록 그 장단점과 비용대효과(cost-effectiveness)의 측면은 충분히 논의되어야 하겠지만, 이제는 한국도 핵민방위에 관한 사항을 검토 및 논의해봐야 할 상황이 다. 북한은 계속하여 핵무기를 증강 및 개량하고 있고, 한국은 이에 대한 확실한 억제 및 방어대책을 구비하고 있는 상황은 아니기 때문이다. 1980년대부터 지금 까지의 경험으로 볼 때 무시무시할 정도로 불확실한 현 세계에서 일어나지 않을 수 있는 것은 없다 (RUSIDS 1982, 3)라는 시각에서 핵폭발 시의 조치를 논의했던 유럽국가들이 한국과 같은 상황에 직면하고 있다면, 대대적인 핵민방위 조치를 강구했을 가능성이 높다. 핵민방위는 방어적이면서도 상대에게 핵전쟁도 불사한 다는 결의를 보여 억제시키는 효과도 있다. 그 시행 여부는 당연히 비용과 효과성 측면 등 다양한 요소를 고려하여 결정해야하겠지만, 연구와 토의조차 회피해서는 곤란하다고 할 것이다. 이러한 문제의식을 바탕으로 본 연구에서는 이론적 검토를 통하여 핵억제에서 핵민방위가 어떤 의미와 비중을 차지하고 있는 지를 살펴본 다음, 북한의 핵위협 실태와 폭발하였을 경우 예상되는 피해규모를 추정해보고, 이러한 상황에서 핵민 방위가 어떻게 시행될 수 있는지를 설명하고자 한다. 그리고 나서 한국의 상황에 서 억제의 일환으로 핵민방위를 추진하는 것이 타당한지 여부를 분석하여 제시하 고자 한다.
한국 핵억제전략의 보완 45 Ⅱ. 핵억제에 대한 이론적 검토 1. 일반적 핵억제 이론 너무나 잘 알려진 사항이지만, 지금까지의 핵억제전략은 상대방이 핵미사일로 제1격 (the first strike)할 가할 경우 어느 정도 피해를 입더라도 일부 생존한 핵무 기로 제2격 (the second strike)을 가하여 상대국가를 초토화시킬 수 있다는 점을 과시함으로써 상대방으로 하여금 제1격을 가하지 못하도록 하는 전략, 즉 응징적 억제(deterrence by punishment)였다. 이러한 개념에 기반을 두고 냉전시대에 미 국과 소련은 상대방의 공격에 대한 보복력의 생존성을 보장할 수 있도록 대규모의 대륙간탄도탄을 생산하였고, 전략폭격기를 즉각 출동하도록 유지하거나 전략잠수 함을 계속적으로 운항시켰다. 이러한 세가지 수단을 삼각축 (Triad)으로 명명하여 전략적인 중요성을 부여하였고, 이러한 전략을 상호확증파괴전략이라고 명명하였 으며, 심지어 이 전략의 적용을 보장하기 위하여 서로가 핵미사일에 대한 방어체제 를 구축하지 않는다는 협정, 즉 대탄도탄협정(ABM: Anti-ballistic Missile Treaty) 을 체결하기도 하였다. 응징적 억제는 보유하고 있는 핵무기의 양에 따라 두 가지로 나눌 수 있는데, 앞에 서 설명하였듯이 미국과 소련이 추구했던 것은 최대억제(maximum deterrence) 전 략이고, 소규모 핵보유국들에 해당되는 것은 최소억제(minimum deterrence) 전 략이다(Sauer, 2011, 9). 최소억제는 상대방의 제1격을 당할 경우 제2격 능력이 제한되어 상대방을 초토화시킬 수는 없지만, 상대방이 가장 소중하게 생각하는 결정적인 한 두 개의 표적은 철저하게 파괴할 수 있다는 점을 과시하여 상대방의 공격을 억제하는 개념이다. 세계 5대 공식적 핵보유국(미국, 러시아, 중국, 영국, 프랑스) 중에서 영국과 프랑스가 채택하고 있는 전략으로서, 그래서 이들 국가는 적의 제1격으로부터 생존성이 높은 전략잠수함 위주로 핵무기를 운용한다. 즉 영 국과 프랑스는 각각 165기와 290기 정도의 작전배치된 핵무기를 보유하고 있지만 (SIPRI 2014), 모두 잠수함발사미사일 형태이다. 이들은 각각 4척의 핵미사일 탑재 잠수함을 보유하고 있고(IISS 2013, 187; 131), 최소 1척은 항상 운항함으로써 최
46 국가전략 2014년 제20권 3호 소억제 개념을 구현하고 있다. 다만, 응징적 억제의 경우 이론적으로는 그럴듯하지만 실제로 그것이 유효한지 를 판단할 방법이 없다. 지금까지 미국과 소련 간에 핵전쟁이 발발하지 않은 것이 응징적 억제의 결과일 수도 있지만 양국 모두 핵전쟁을 일으키고자 하는 마음 자 체가 아예 없었을 수도 있기 때문이다. 또한 끝없는 핵군비경쟁을 유발하여 궁극 적으로는 세계를 더욱 불안하게 만든다는 결정적인 단점이 있었다. 그리고 자포자 기, 분노, 실수 등 합리적 계산과 무관하게 핵전쟁이 발생할 가능성도 전혀 배제할 수는 없었다. 이와 반대로 상대의 공격을 막아낼 수 있는 능력을 구비하여 상대방으로 하여금 성공하지 못할 것이라고 판단하도록 강요함으로써 상대방의 공격을 억제하는 것은 거부적 억제(deterrence by denial)이다. 이것은 상대방의 합리성이 아니라 자신 의 능력에 의존하는 것이기 때문에 안전하고, 잘못되면 방어로 전환할 수 있다는 장점이 있다. 따라서 핵무기가 개발됨과 동시에 미국과 소련은 이 전략의 실현가 능성을 모색하였다. 그러다가 1983년 미국의 레이건(Ronald W. Reagan) 대통령 이 전략적 수준의 방어 를 강조함으로써 이 방법에 대한 관심이 증폭되기 시작하 였다. 그리고 부시(George W. Bush, 아들) 대통령 시대에 미국은 공격해오는 적의 핵미사일을 공중에서 직격파괴( 直 擊 破 壞, hit-to-kill: 공격해오는 미사일의 몸 통을 직접 타격하여 파괴하는 방식)할 수 있는 기술을 개발하였고, 그리하여 거부 적 억제는 현실이 되었다. 미국은 2004년부터 탄도미사일 방어를 위한 무기체계를 실전에 배치하기 시작하였고, 이스라엘, 일본 등의 우방국에게로 확산되어가는 과 정에 있으며, 러시아와 중국도 나름대로의 탄도미사일 방어체제를 구축하고 있을 것으로 판단된다. 2. 한국의 핵억제전략 북한의 핵무기 위협에 대하여 한국이 적용하고 있는 핵억제전략의 핵심적인 내 용은 한미동맹을 바탕으로 미국의 확장억제 또는 핵우산(nuclear umbrella) 5) 에 5) 확장억제는 미국이 우방국에 대한 공격을 자국에 대한 공격으로 간주하여 응징하겠다는 일 반적인 약속으로서 나토국가를 비롯한 모든 동맹국에 공통적으로 적용되는 사항이다. 핵우 산은 그 중에서 핵에 관한 것만을 강조하는 용어이다.
한국 핵억제전략의 보완 47 의존하는 것이다. 북한이 한국을 핵무기로 공격하면 미국이 보유하고 있는 핵무기 로 한국을 대신하여 북한을 초토화시킨다는 개념 하에, 그러한 것이 확실하게 이행 될 것임을 북한에게 인식시켜 핵공격을 자제하도록 만든다는 내용이다. 미국의 막강한 핵전력을 활용한 최대억제전략으로서 한국뿐만 아니라 나토나 일본 등 대 부분의 미국 동맹국들이 채택하고 있는 핵억제전략이기도 하다. 그래서 미국은 1970년대부터 양국 국방장관 간의 연례안보협의회의(SCM: Security Consultative Meeting) 공동성명에서 빠짐없이 핵우산 제공을 명시하면서 이 점을 강조하였다. 그리고 2006년 북한의 제1차 핵실험 이후에는 핵우산뿐만 아니라 재래식 무기에 의한 공격까지를 포함하는 확장억제 로 범위와 현실성을 확대하였다. 2010년 한국 과 미국은 국방협력지침 을 체결하여 한미 확장억제 정책위원회 를 설치하고, 미 국이 핵우산, 재래식 타격능력 및 미사일 방어능력을 포함한 모든 범주의 군사능력 을 운용하여 대한민국을 위해 확장억제를 제공 하도록 합의한 바 있고(국방부 2010, 305-310), 2013년부터 한국의 상황과 여건에 부합되는 맞춤형 억제전 략 (tailored deterrence strategy)을 완성하여 적용하고 있다. 미국의 확장억제가 위력적이기는 하지만 그 시행 여부가 불확실한 것도 사실이 기 때문에 한국은 독자적인 핵억제전략의 발전과 필요한 전력의 구비에도 노력하 고 있다. 2010년 3월 천안함 폭침 사태 이후 안보에 관한 모든 사항을 원점에서 재검토하기 위하여 소집된 국가안보총괄점검회의 에서는 능동적 억제전략 이라 는 명칭으로 북한이 핵이나 미사일 등 대량살상무기와 비대칭전력으로 도발하려 할 때 북한 지휘체계와 주요 공격수단을 미리 타격하거나 제거하는 능력과 의지 를 갖출 것을 제안하였고(조선일보 2010/09/04, A5), 이것은 2011년 3월 8일 발표 한 국방개혁 307계획 에서 적극적 억제능력 확보 로 부분적으로 반영되었다(국방 부 2011, 11). 그 후 킬 체인 (kill-chain)이라는 개념 하에 북한의 핵무기 발사 직전에 선제타격한다는 계획과 능력을 강구해오던 국방부는 2014년 3월 2일 발표 한 국방개혁 기본계획 14-30 에서 선제적인 대응 조치(선제 타격)까지 포함하는 능동적 억제 개념을 공식화하였고(조선일보 2014/3/7, A1), 그 후 유사시 선제타 격을 구현할 수 있는 정보능력 확충, F-35를 비롯한 스텔스 타격능력 확보, 신속 및 정확한 지휘통제 능력 확보에 노력하고 있다. 아무리 노력해도 억제전략은 북한이 무시해버리면 소용이 없어지기 때문에 한 국은 거부적 억제 및 방어력 확보에도 노력하고 있다. 2006년 10월 북한이 제1차
48 국가전략 2014년 제20권 3호 핵무기 실험을 실시하자 한국은 2008년 한국형 공중 및 미사일 방어체계 (KAMD: Korea Air and Missile Defense)라는 용어를 제시하면서 자체의 상황과 여건에 부합되는 탄도미사일 방어체제를 구축한다는 방침을 발표하였고, 이에 근거하여 PAC(Patriot Advanced Capabilities)-2 요격미사일 2개 대대를 구입하고, SM-2 요 격미사일을 장착한 해군의 이지스함도 구축 및 배치하였다. 북한의 핵미사일 위협 이 더욱 고조되자 한국은 2012년 이스라엘로부터 그린파인 레이더를 2식( 式, 시스 템을 세는 단위)을 구입하고, 2016년까지 단거리(종말단계 하층방어) PAC-3 요격 미사일을 획득한다는 결정을 내렸으며(조선일보 2014/03/13, A8), 종말단계 상층 방어를 위한 THAAD나 SM-3 요격미사일의 확보 필요성도 검토하고 있다. 스캐퍼 로티(Curtis Scaparatti) 주한미군 사령관도 본국에 THAAD의 한국 배치를 요청하 였다고 언급한 상태이다(조선일보 2014/06/04, A1). 다만, 한국 핵억제전략의 경우 그 개념은 어느 정도 정립되었다고 하더라도 전 략대로 실행하게 될 것인지가 불확실한 측면이 존재하고, 그것을 구현하는 능력은 아직 미흡한 상황이다. 즉, 미국은 북한을 충분히 초토화시킬 수 있는 능력을 구비 하고 있지만 유사시 핵무기에 의한 보복을 실제로 시행할 지는 불확실한 점이 있 고, 확장억제 로 재래식 무기까지 사용한다는 말은 북한에게 핵무기에 의한 보복 은 가급적 자제할 것이라는 오판을 가능하게 할 수 있다. 북한과 지리적으로 인접 한 한국의 여건 상 선제타격이 최선일 가능성이 있지만, 한국은 북한 핵미사일의 위치와 움직임을 정확하게 파악할 수 있는 정보의 수집 및 분석 능력을 아직 충분 히 갖추지 못한 상태이다. 탄도미사일 방어의 경우에는 직격파괴 가능한 PAC-3 미사일을 아직 확보하지 못한 상태이고, 수도 서울이 북한지역에 너무 가까워 수도 권 방어의 실효성은 원천적으로 제한될 수밖에 없는 상황이다. 따라서 현재 상황 에서 북한이 핵미사일로 공격한다고 위협할 경우 한국은 충분한 억제 및 방어 능 력을 구비하지 못한 상태라고 할 수 있다. 3. 억제와 핵민방위 거부적 억제의 일환이면서도 방어의 성격이 강하고, 다른 조치들을 최후에 보완 하는 역할을 하는 핵 억제방법 중의 하나는 핵민방위이다. 어떤 국가가 핵민방위 에 노력하고 있다는 것은 핵전쟁을 불사하겠다는, 다른 말로 하면 제1격을 받을
한국 핵억제전략의 보완 49 경우 제2격을 적극적으로 감행하겠다는 의지를 나타내는 것이고, 그렇게 되면 상 대방은 쉽게 제1격을 감행할 수 없을 것이어서 핵전쟁이 억제된다는 논리이다 (Green 1984, 11). 확고한 핵민방위태세를 갖추어둘 경우 상대방은 핵무기 공격을 해봐야 별로 피해를 끼칠 수 없을 것이라고 생각하게 될 것이고, 그렇게 되면 상대 방이 공격할 생각을 하지 않게 될 것이며, 결과적으로 핵전쟁은 억제된다(Green 1984, 2-3). 그래서 핵민방위는 핵전쟁에서 국민들의 피해를 줄이기 위한 노력이 면서도 핵공격을 억제하는 데 있어서도 중요하게 기능한다(RUSIDS 1982, 4). 이러한 점에서 서구에서는 일찍부터 핵민방위를 유사시 사상( 死 傷 )과 피해를 최소화하는 보험(insurance)이면서도 다른 한편으로는 적의 핵사용에 영향을 끼치 는 군사전략(military strategy)으로 인식하였다(Panofsy 1966). 핵민방위는 핵전 쟁과 같은 위기 상황에서 국민을 보호해야 한다는 정부의 의무이면서 동시에 침략 을 억제하는 국방의 핵심요소라는 인식이었다(The Royal United Services Institute 1982, 4). 특히 핵무기를 보유하지 못한 국가의 경우에는 핵민방위밖에 대안이 없을 수 있다. 핵민방위 조치가 전혀 강구되지 않았을 경우 상대의 조그마한 핵도 발에도 상당한 불안을 느끼지 않을 수 없고, 그런 상태가 개선되지 않은 채 계속될 경우 지속적인 전략적 불리함에 빠질 것이기 때문이다. 그렇다고 하여 핵민방위가 장점만 보유하고 있는 것은 아니다. 핵민방위를 시행 하는 것은 억제가 실패할 것으로 가정한다는 인상을 상대방에게 제공함으로써 상 대의 핵공격을 부추길 위험성이 있다(Delpech 2012, 43). 또한 상대방은 핵공격으 로 처참한 피해를 끼칠 경우 국제사회로부터 비난을 받는 것이 두려울 것인데, 사상자가 최소화될 수 있다면 공격해도 괜찮겠다는 생각을 할 수도 있다. 상대가 갑옷을 입고 있을 경우에는 칼을 과감하게 휘두를 수 있는 것과 같은 것으로 이것 을 핵민방위의 역설(parodox)이라고 한다(Delpech 2012, 43). 나아가 인류의 종 말이 될 수도 있는 처참한 핵전쟁을 억제 및 예방하는 데 필요한 노력을 분산시킬 수 있다(Kerr 1983, 176). 이러한 상충되는 측면으로 인하여 냉전시대 미국과 소련은 핵민방위에 관하여 상이한 비중으로 접근하였다. 미국은 핵민방위의 역설을 중시하여 주저하는 모습 을 보인 반면에 소련은 국방부에 핵민방위를 위한 참모를 편성하고, 연방은 물론이 고, 각 자치공화국들에도 그를 위한 조직을 구성하였으며, 군관구별로 민방위부대 들을 편성하여 이를 지원하도록 하였다(박휘락 1987, 290). 그 결과 소련과 미국
50 국가전략 2014년 제20권 3호 간에는 핵민방위에 관한 한 심각한 격차가 발생하였고, 이것은 미국 핵억제전략의 수정을 요구하게 되었다. 다음의 인용문은 핵민방위의 격차에 관한 당시 미국의 우려를 잘 묘사하고 있다. 소련은 미국의 상호확증파괴전략을 수용하지 않는다. 이러한 교리의 비대칭으로 인 하여 소련은 전략적 방어를 강조하게 되었고, 미국은 전략적 방어를 포기하게 되었다. 그리고 이것은 핵피해를 최소화하는 능력에 있어서도 비대칭성을 결과하였다. 미국은 소련의 공격에 근본적으로 완전히 노출(naked)되어 있는 반면에 소련은 미국의 핵반격 으로부터 피해와 사상자를 최소화하는 능력을 개발하고 있는 것이다(Green 1984, 10).
한국 핵억제전략의 보완 51 Ⅲ. 북한의 핵능력과 핵폭발 시의 예상 피해 1. 북한의 핵능력 북한이 어느 수준의 핵무기를 몇 개 정도 보유하고 있는 지는 그동안 북한이 영변 핵발전소를 가동하여 추출한 플루토늄 양을 계산하여 추정하는 수준이다. 북한은 대체적으로 총 40-50kg(김진무 2010, 334)의 플루토늄을 추출한 것으로 추정되기 때문에 이것을 원료로 하여 핵무기를 제조하였을 경우 6-8개 정도를 생 산하였을 것이라고 판단한다(SIPRI 2014). 북한은 영변의 5MWe 원자로를 재가동 하고자 노력하고 있고, 100MWth급(25-30MWe)의 경수로를 건설 중이지만(김동 수 외 2013, 38), 이를 가동시켜 핵연료를 재처리하기 전까지는 이 이상의 플루토 늄 핵무기를 만들 가능성은 없다. 다만, 2010년 11월 북한은 헤커(Sigefried Hecker)를 비롯한 미국의 핵과학자들 에게 천여기 규모의 고속 원심분리기를 구비한 우라늄 농축 공장을 공개하여 (2,000기 정도의 원심분리기로 추정) 우라늄으로 핵무기를 제조할 잠재력을 과시 한 적이 있다. 2014년 4월 경 북한은 무기급 고농축 우라늄을 생산할 수 있는 원심분리기 공장을 2배로 확장하는 공사를 완료하고 공장 내부에 원심분리기 관련 시설을 설치 중인 것으로 보인다는 보도도 있었다(연합뉴스 2014/04/24). 이것이 사실일 경우 앞으로 북한은 우라늄 핵폭탄을 계속적으로 만들어 핵무기 숫자를 증대시킬 수 있다. 여기에서 중요한 사항은 북한이 미사일에 탑재할 정도로 핵무기를 소형화하는 데 성공하였느냐는 것이다. 북한이 폭격기로 핵무기를 투발할 경우 한국의 발달된 방공체계가 이들이 한국에 도달하기 전에 요격할 것이기 때문에 한국을 공격하려 면 핵미사일로 공격해야 한다. 다만, 핵무기를 미사일에 탑재하려면 미사일 직경 (스커드 B의 경우 90cm 정도)과 탑재중량(스커드 B의 경우 1t 정도) 이하로 소형 화해야하는데(미사일의 경우 사거리가 늘어날수록 중량은 더욱 줄어들어야 한다), 제3차 핵실험 후 북한 스스로 그 정도로 소형화하였다고 공표한 바 있다. 미 국방 정보국(Defense Intelligence Agency)에서도 북한은 현재 탄도미사일로 운반 가
52 국가전략 2014년 제20권 3호 능한 핵무기를 보유하고 있다고 어느 정도는 자신감있게(with moderate confidence) 평가한다 는 보고서를 국회에 제출한 바 있고(Scheneider 2013, 1), 대부분의 기존 핵보유국들이 최초 핵실험 이후 2-7년 이내에 소형화에 성공하였으며(권태영 외 2014, 158), 북한이 탄두별 사용 플루토늄의 양을 증대시키면 핵무기의 크기는 쉽게 줄일 수 있다는 점(김동수 외 2013, 82-84) 등을 고려할 때 북한은 핵미사일 로 공격할 능력을 구비한 것으로 판단해야 한다. 북한이 소형화에 진전을 이룰수록 탑재할 수 있는 미사일의 종류는 더욱 다양해 지겠지만, 일반적으로 핵무기를 탑재할 수 있는 미사일로는 스커드 미사일을 600 기 이상 보유하고 있고, 사정거리 1,300km인 노동미사일도 200기 이상 보유하고 있다(국방부 2010, 282). 6) 북한은 2007년에는 사정거리 3,000km 이상의 중거리 무수단 미사일을 배치하였고, 1990년대부터 장거리 탄도미사일 개발에 착수하여 계속 사거리 및 성능 향상에 노력하고 있다. 특히 북한은 핵미사일을 탑재하여 이동하다가 발사할 수 있는 차량(TEL: Transporter Erector Launcher)을 200대 이상 보유하고 있기 때문에(DoD 2013, 15) 위치를 노출하지 않는 상태에서 공격 할 수 있다. 2. 핵폭발의 위력과 피해 핵무기가 폭발하면 지상에 대형의 구덩이가 발생하고, 화염이 솟구치며, 폭풍이 확산되고, 버섯 모양의 구름이 형성되며, 이러한 것들이 복합적으로 작용하여 인명 을 살상하거나 건물을 파괴시킨다. 또한 초기방사선으로서 감마선과 중성자가 발 산되고, 낙진( 落 塵 )이 잔류방사능을 발산하면서 광범위한 지역을 오염시킨다. 각 효과의 비중은 폭발형태에 따라서 달라지지만 대체적으로 폭풍 효과가 가장 크고, 다음으로는 열과 방사선이며, 전자기파(EMP: Electromagnetic Pulse)가 발생하여 전기 및 전자기기들을 무력화시키기도 한다. 당연히 피해는 핵폭탄이 어느 지역에 투하되느냐에 크게 좌우된다. 인구밀집지 역에 투하될 경우 그 피해는 엄청날 수 있다. 1945년 8월 일본의 히로시마는 약 16kt, 나가사키에는 약 20kt 위력의 원자폭탄이 투하된 바 있고, 그 결과로 히로시 6) 2012년 국방백서에서는 숫자가 제시되어 있지 않고, 2010년과 2008년 국방백서에서는 스커 드 600발, 노동 미사일 200발 등 800여기로 동일한 숫자를 제시하고 있다.
한국 핵억제전략의 보완 53 마에서는 90,000 166,000명 나가사키에서는 60,000 80,000 명 정도가 사망한 것 으로 알려지고 있다. 2004년 중국의 세미나에서 발표된 미 과학자들의 자료에 의 하면, 1945년 히로시마와 나가사키에서 폭발한 핵무기와 동일한 형태로(지상 500 미터 공중폭발) 서울에 대한 핵무기 공격이 있을 경우 서울은 인구밀도가 높아서 6배 정도 많은 사상자가 예상되고, 지면에서 폭발할 경우에는 10배가 넘은 사상자 가 발생할 것이라고 한다(McKinzie & Cochran 2004). 핵무기의 폭발 원점으로부 터 150m 이내에서는 모든 건물이 증발하면서 생물체 모두가 사망하고, 1km 내에 서는 불이 붙어 용해되면서 생물체 모두가 사망하며, 1.5km에서는 대부분의 사람 들이 3도 화상을 입고, 1.8km 이내에서는 대부분의 사람들이 전신 2도 화상을 입으면서 인화물에 의한 화재가 발생할 뿐만 아니라 건물의 대부분이 완파될 것으 로 예상하고 있다(조선일보 2013/2/13, A3). 한국 국방연구원에서도 통상적인 기상조건 하에서 서울을 대상으로 20kt급 핵 무기가 지면폭발 방식으로 사용될 경우 24시간 이내에 90만 명이 사망하고, 136만 명이 부상하며 시간이 경과할수록 낙진 등으로 사망자가 증가한다는 결과를 발표 한 바 있다(김태우 2010, 319). 특히 대낮에 대부분의 사람들이 거리에 노출되어 있는 상태에서 아무런 경고없이 서울의 한복판에 핵무기가 투하될 경우 그 피해는 예상보다 훨씬 심각할 수 있다. 다만, 무( 無 )경고 공격의 가능성도 전혀 배제할 수는 없지만, 핵무기와 같은 절 <표 1> 10kt 핵폭발 시의 거리별 압력과 바람 최대 압력(psi) 원점에서의 거리(km) 최대 풍속(km/h) 50 0.29 1503 30 0.39 1077 20 0.48 808 10 0.71 473 5 0.97 262 2 1.8 113 0.1-1 psi: 빌딩에 대한 소규모 피해, 유리창 정도 파손 1-5 psi: 빌딩에 대한 상당한 피해, 원점 방향의 부분 피해 5-8 psi: 빌딩에 대한 심각한 피해, 또는 파괴 9psi 이상: 튼튼한 빌딩만 심각한 피해 후 건재하고, 나머지 빌딩은 파괴 출처: National Security Staff Interagency Policy coordination Subcommittee 2010, 16.
54 국가전략 2014년 제20권 3호 체절명의 무기는 대부분 위협하다가 최후통첩을 내건 후에 투하할 가능성이 높아 서 대피를 위한 어느 정도의 시간은 가용하다고 봐야 하고, 그러할 경우 사전에 대피할 곳만 마련해 둔다면 상당한 숫자의 인명손실을 줄일 수 있다. 앞에서 언급 한 바와 같이 서울에서 100-200만명이 사망한다는 것은 사망자보다 더욱 많은 사 람들이 생존할 수 있다는 것이고, <표 1>를 봐도 10kt 규모의 핵무기가 폭발할 경우 700m 이내의 빌딩은 대부분 파괴되지만, 그 범위를 넘어서면 피해가 점점 줄어들게 된다. 따라서 모든 시민들에게 완전한 방호를 제공하기는 어렵지만, 노 력하는 만큼 피해가 줄이는 정도로도 충분히 투자할 가치가 있다고 판단된다. 실제로 낙진에 의한 피해의 경우에는 광범하게 확산되기는 하지만 시간이 지날 수록 그 위력이 급격히 줄어들어 2일만 견디면 간헐적인 활동이 가능하고, 2주 후에는 전반적인 활동이 가능할 수 있다(FEMA 1985, 5). 낙진의 경우 사전에 대비 조치를 강구해두었거나 폭발 이후라도 적절한 노력을 경주하면 90% 정도의 피해 는 예방할 수 있다고 분석되기도 한다(Connor 2013). 그렇기 때문에 핵폭발에 대해서도 피해를 최소화하는 노력이 필요하고, 그래서 핵민방위가 중요한 사항으 로 논의되는 것이다. 핵민방위는 핵폭발에 대한 유일한 대응수단이 아니라 억제, 선제타격, 핵미사일 요격과 같은 조치를 보완하거나 병행하여 취하는 조치라고 할 것이다.
한국 핵억제전략의 보완 55 Ⅳ. 핵민방위의 조치의 형태와 실태 분석 1. 핵민방위의 조치 형태 핵민방위의 주요 조치는 대체적으로 세 가지로 구분된다. 가장 우선적인 것은 핵공격에 대한 경보와 안내(warnings and communications)이지만, 실제적 조치 는 소개( 疏 開, evacuation)와 대피(shelter)이다. 경보와 안내는 핵공격이 임박하거나 일어났다는 사실과 그 이후 진행되고 있는 상황을 알려주거나 피해를 줄일 수 있는 방향으로 국민들이 행동하도록 지침을 제공해주는 활동으로서, 핵폭발 시 정부가 가장 긴급하게 조치해야할 사항이다. 경보의 경우 상대가 핵무기를 발사할 준비를 하고 있어 필요한 예방조치를 강구해 야 한다는 사실을 사전에 알리는 전략적 경보(strategic warning)와 상대의 핵미사 일이 발사되었다는 사실에 대한 전술적 경보(tactical warning)로 나눌 수 있다 (Kearny 1979, 22). 전략적 경보는 통상 수일 전에 내려질 것이기 때문에 이 기간 동안에 국민들을 다른 지역으로 소개하거나 대피소를 구축 및 보완할 수 있다. 다만, 전술적 경보는 상대국과의 거리에 따라서 달라지는데, 한국의 경우 수분에 불과할 것이라서 크게 의미있는 조치를 강구하기는 어렵다. 국토가 넓거나 특정한 지점에 대한 핵공격이 확실하다고 판단할 경우 최선의 방안은 해당되는 지역의 주민들을 안전한 지역으로 소개( 疏 開 )하는 것이다. 다만, 현실적으로는 핵무기가 어디에 투하될 지를 확실하게 아는 것이 어렵고, 소개에 따른 혼란이 만만치 않을 것이기 때문에 실제적으로 소개를 결정하는 것은 어렵 다. 한국과 같이 국토가 좁은 국가의 경우에는 소개할 곳 자체가 가용하지 않고, 소개 과정에서 교통혼잡 등 사회적 혼란만 증폭될 우려가 크다. 현재의 위치가 핵공격의 표적이라는 확실한 정보가 있고, 이동하여 머물 안전한 지역이 있으며, 도로가 막히거나 통제되지 않고, 이동수단이 확실할 때만 소개를 선택하는 것이 합리적이다(Connor 2013, 3). 핵공격에 대한 지속적이면서 실행가능한 방책은 대피소의 구축과 이동이다. 실 제로 대피소가 구축되어 있지 않다면 경보가 가능하더라도 의미가 없고, 경보가
56 국가전략 2014년 제20권 3호 불가능하면 대피소가 있어도 제대로 활용되지 못한다. 따라서 경보와 대피소는 동전의 양측면 처럼 연계되어 있다(Martin 1963, 192). 다만, 핵폭발까지 견딜 수 있는 강도의 대피소를 구축하려면 워낙 많은 비용이 필요하기 때문에 대부분의 국가에서는 낙진으로부터의 안전을 우선하는 낙진 대피소 (fallout shelter)를 우선 적으로 구축한다. 이의 핵심은 방사선을 차단할 수 있는 물질로 공간을 둘러싸고, 낙진의 방사능이 자연적으로 감소되는 시간까지 생활할 수 있는 준비를 하는 것이 다. 방사선이 통과하기 어려움 두께의 물질(예를 들면, 콘크리트는 30cm 징도, 벽돌은 40cm 정도, 흙은 90cm 정도)(FEMA 1985, 18; Kearny 1979, 15)로 벽과 지붕을 만들고, 수용된 인원이 2주 정도를 생활하는 데 필요한 환기, 식수, 음식, 용변, 수면 등을 제공할 수 있는 준비를 갖춘다. 국가 차원에서 대규모 대피소를 점진적으로 구축해 나갈 수도 있고, 각 가정 및 개인별로 구축하도록 할 수도 있 다. 2. 외국의 핵민방위 사례 1945년 일본의 히로시마와 나가사키에 대한 핵공격의 피해를 경험한 서구에서 는 소련이 대규모 핵전력을 구비하자 억제와 피해 최소화라는 두 개의 목적을 충 족시킬 수 있는 핵민방위의 필요성을 절감하였고, 국가별로 다양한 조치를 강구하 였다. 미국, 영국, 독일을 비롯한 나토 국가들을 물론이고, 스위스나 스웨덴과 같은 중립국가들도 핵민방위, 특히 핵대피소 구축에 상당한 노력을 경주하였다. 재래식 전쟁에 관한 민방위제도를 구비하고 있던 국가(예를 들면, 영국, 핀랜드, 스웨덴, 덴마크)에서는 핵전쟁용으로 중점을 전환하였고, 민방위제도를 공식화하지 않았 던 국가(미국, 프랑스, 독일, 이스라엘 등)들은 핵민방위제도를 도입하였다(내무부 1990). 우선 미국의 경우를 보면, 미국은 1949년 소련이 핵실험에 성공하자 1950년 연방 민방위법(Federal Civil Defense Act)을 제정하여 연방민방위청(FCDA: Federal Civil Defense Administration)을 창설함으로써(Homeland Security National Preparedness Task Force 2006, 5-7) 핵공격에 대한 대피호 마련, 경보체제 구축, 보급품의 집적, 민방위 교육 등을 추진하였다. 특히 케네디 대통령은 1961년 3월 25일 의회에 보낸 메시지를 통하여 비합리적인 적의 오산 (miscalculation)에 대비
한국 핵억제전략의 보완 57 한 보험 으로서 핵민방위의 중요성을 강조하였다(ICAF 1962, 105). 그는 대통령 직속으로 비상계획실(OEP: Office of Emergency Planning)을 창설하고, 4천700 만개의 대피소를 지정하였으며, 그 중 9백만 개에는 필요한 물품을 저장하기도 하였다(Homeland Security National Preparedness Task Force 2006, 12). 케네 디 사망 이후 핵민방위는 정체상태에 들어갔다가(Kerr 1983, 142) 카터 대통령 시절에 재강조되면서 연방비상관리국(FEMA: Federal Emergency Management Agency)으로 확대하였고, 클린턴 행정부 시절에는 내각급으로 격상시키기도 하였 다. 비록 부시행정부 시절인 2001년 9/11 테러로 인하여 2002년 11월 25일 국토안 보부(Department of Homeland Security)가 창설되면서 FEMA가 통합되고, 따라 서 테러 등으로부터의 국민보호로 핵민방위의 비중이 다소 낮아진 점은 있지만, 냉전기간을 거치면서 핵민방위를 위한 어느 정도의 시설이 구축 또는 지정된 상태 이다. 또한 미국인들의 생활방식이 지하실을 구비하거나 적극적으로 사용하는 형 태이고, 폐광산이나 건물의 지하층을 적극적으로 활용하는 등으로 최소한의 예산 으로 효과를 극대화하고자 노력하여 있다(한국건설기술연구원 2008. 74). 냉전시대에 소련은 다른 어느 국가보다 철저한 핵민방위 노력을 경주하였다. 수소폭탄 실험에 성공한 1954년부터 핵민방위를 시작하여 초기에는 지방단위 대 피노력을 강조하였고, 1961년에는 국방부가 전반적인 통제를 담당하도록 하였다 (Goure 1976, 67). 그리하여 1974년의 경우 핵민방위 관련 조직에 35-40명의 장 성이 보직되었고, 그 결과 핵전쟁이 일어나더라도 인구의 2-3% 정도의 희생만 감 수하면 되는 정도로까지 필요한 조치가 강구된 것으로 평가하는 자료도 있다 (Wolfe 1979). 1980년대의 경우 소련은 한해에 20-30억 달러(2-3조원)달러를 이 분야에 투입하였다고 한다(Green 1984, 7). 그 당시 소련은 세계에서 가장 규모가 크고, 포괄적인 핵전쟁 생존프로그램을 가진 국가로 평가되었다(Goure 1976, 1). 공개하는 정도가 크지 않아 정확한 실태를 파악하기는 어렵지만, 이를 계승한 러시 아도 상당한 핵민방위 태세를 갖추고 있다고 봐야할 것이다. 세계의 모든 국가 중에서 핵민방위 조치의 수준이 가장 높은 국가는 스위스이 다. 스위스는 국토가 41,277km2, 인구가 8백만 명 정도에 불과한 작은 국가로서 영세중립국이지만 국방에는 다른 어떤 국가보다 많은 관심을 기울여 현역은 23,100명에 불과하지만, 예비군이 157,100명에 달하고, 추가로 76,000명의 민방위 요원이 임명되어 있다(IISS 2013, 180). 특히 스위스는 핵민방위 차원에서 핵대피
58 국가전략 2014년 제20권 3호 소를 적극적으로 구축해왔는데, 1990년에 이미 국민의 100%가 대피할 수 있는 시설을 확보하고 있는 것으로 평가되고 있다(한국건설기술연구원 2008, 66). 스위 스에는 300,000만개의 핵대피소가 구축되어 있었고, 공공대피소도 5,100개에 달 한다(Mariani 2009). 대표적인 소넨베르그(Sonnenberg) 터널은 2만명을 동시에 수용할 수 있고, 출입문의 두께도 1.5미터가 넘으며, 자체 급수시설과 발전시설을 구비하고 있고, 2주간을 견딜 수 있도록 되어 있다고 한다. 스위스는 각 가정별로 지하실 등 대피시설을 구축해두고, 환기 및 필터를 구비하고 있으며, 국민들은 무 기사용, 응급조치, 대피소관리, 구호 활동 등에 관하여 지속적으로 교육 및 훈련을 받고 있다. 핵민방위 훈련도 주기적으로 실시된다. 이렇게 볼 때 유럽의 대부분 국가들은 상당한 규모의 핵대피시설을 구축해둔 상태이고, 지하실을 편의공간으로 일상적으로 사용하는 그들의 생활습관을 고려할 때 핵공격을 받더라도 피해 감소는 가능한 상황이라고 판단된다. 앞으로 핵전쟁의 가능성이 높아질 경우 이들은 핵민방위 활동을 바로 강화하게 될 것이고, 그러한 잠재력을 보유하고 있는 것으로 판단된다. 3. 한국의 민방위 실태 한국의 민방위는 1951년 6.25전쟁 도중 계엄사령부에 민방공 총본부 를 설치한 것이 시작이고(내무부 1990, 129), 1970년대 베트남 전쟁 이후 한층 강화되었다. 1975년 제정된 민방위기본법 에 의하면 민방위는 전시 사변 또는 이에 준하는 비상사태나 국가적 재난으로부터 주민의 생명과 재산을 보호하기 위한 (제1조) 활 동으로서, 정부의 지도하에 주민이 수행하여야 할 방공( 防 空 ), 응급적인 방재( 防 災 ) 구조 복구 및 군사 작전상 필요한 노력 지원 등의 모든 자위적 활동 (제2조) 으로 구성된다. 국가 및 지방자치단체는 민방위를 위한 계획을 수립 시행하고(제 3조), 정부에는 중앙민방위협의회(6조), 특별시 광역시 도, 시 군 구, 읍 면 동 단위로 민방위협의회가 편성되도록 되어 있다(제7조). 그리고 1990년대초 까지 5개년 계획을 수립하여 이 분야의 조직적 발전을 도모하였다(내무부 1991). 그럼에도 핵공격을 가정한 피해 최소화 방안은 전혀 포함되어 있지 않았다. 예를 들면, 1996년 민방위 집행계획 에 방사능 재해대책 계획 이 있지만, 원자력 발전 소의 사고를 대비한 내용이었다(내무부 1995, 373-395).
한국 핵억제전략의 보완 59 1990년대 중반이 지나면서 한국은 민방위 훈련이나 업무를 지속적으로 축소시 켜 왔다. 한국에서는 20세에서 40세까지의 모든 남성은 민방위대에 편성되도록 되어 있어 현재 약 4백만 명에 달하는데, 이들에 대한 교육의 경우 1977년도에는 29시간까지 증대되었으나 현재는 4시간으로 축소된 상태이다. 민방위훈련도 매월 실시하던 방식에서 연 8회만 실시하면서 그 중점도 민방공훈련 3회, 방재훈련 5회 로 다변화시켰다. 민방위의 조직과 업무는 계속 축소되는 가운데, 편성과 운영, 시설과 장비, 교육훈련 등의 모든 분야에서 상당한 문제점을 노출시키고 있다(국 립방재연구원 2012, 41-46). 한국은 항공기에 의한 공습 상황을 상정하여 1999년 4월까지는 중대형 건축물 을 건축할 때 지하층을 건설하도록 의무화한 적이 있지만, 7) 이 조항은 1999년 5월 규제완화 차원에서 삭제되었다. 또한 정부에서는 필요한 시설의 221%나 되는 민방위 대피시설이 확보되어 있다고 하지만(정수성 2011, 6), 핵폭발로부터의 방 호 여부는 포함되지 않은 평가이고, 그나마 1등급으로 평가된 시설은 전국적으로 총 20여개소에 불과하면서 그 면적도 매우 적다(한국건설기술연구원 2008, 34). 1등급 시설의 경우에도 수용인원이나 환기 등 세부적 기준에 있어서는 핵대피소로 는 상당히 미흡한 수준이고, 그 나마도 점차 다른 용도로 전용되어 가고 있다(한국 건설기술연구원 2008, 35-46). 한국의 현 민방위 조치는 재래식 공격에 대해서도 충분한 대비가 되지 못한 상 태일 뿐만 아니라 핵공격에 관한 사항은 거의 반영되지 않은 상황이라고 평가된 다. 7) 당시 건축법 제44조에는 1 건축주는 대통령령이 정하는 용도 및 규모의 건축물을 건축하 는 경우에는 지하층을 설치하여야 한다. 2제1항의 규정을 적용할 행정구역과 지하층의 규 모 구조 및 설비에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 라고 되어 있었다. 1999년 4월 개정되기 이전의 건축법 시행령 62조와 63조에서는 유사시에 지하시설을 대피시설로 활용한다는 개념을 바탕으로 지하실의 규모와 구조, 벽의 두께, 환기통 설치 등에 관한 사항 을 상세하게 규정해두고 있다.
60 국가전략 2014년 제20권 3호 Ⅴ. 핵민방위 시행 여부에 대한 분석 현재 상황에서 한국은 핵민방위 조치를 본격적으로 시행해야 할까? 위협의 심각 성으로 판단하면 이미 늦은 상태일 수도 있겠지만, 지금까지 전혀 시행해오지 않았 다는 점에서 그 시행여부를 냉정하게 판단해보는 것이 필요하다고 생각된다. 이것도 정책적 판단일 것이기 때문에 정책평가 시에 사용하는 기준 소망성(desirability)과 실행가능성(feasibility)-을 적용하여(정정길 외 2003, 386; 남궁근 2008, 631; 김행 범 구행범 2014, 531). 8) 평가해보면 다음과 같다. 1. 소망성 소망성은 필요성의 정도로서 여러 가지 요소로 세분할 수 있으나 선택하고자 하는 방안이 부여된 목표를 충족시킬 수 있느냐라는 효과성(effectiveness)이 가장 핵심적인 사항이다(남궁근 2008, 631). 핵민방위가 과연 억제에 도움이 되고, 최악 의 상황에서 피해를 최소화하는 데 충분히 기여할 것이냐는 측면이다. 이러한 점 에서 핵민방위의 소망성은 북한이 핵미사일을 사용할 가능성의 정도와 긴밀하게 연계된다. 그 가능성이 높으면 소망성이 커지고, 그렇지 않으면 적어질 것이기 때문이다. 상당수 국민들은 북한이 동일민족인 한국에 대해서는 핵무기를 사용하지 않을 거라고 생각하지만, 북한은 이미 6 25전쟁을 통하여 동족에게 총부리를 겨눈 적 도 있고, 1987년에는 무고한 민간인을 태운 대한항공 여객기를 공중에서 폭파한 적도 있다. 일부 국민들은 북한이 핵무기를 사용할 경우 미국의 대대적인 보복을 받아서 북한정권이 멸망할 것이기 때문에 핵무기를 사용하지 않을 것이라고 하지 만, 북한 정권의 행태를 보면 그러한 합리적인 계산을 중요시하는 것 같지는 않다. 핵무기 발사와 같은 중대한 결정은 김정은만이 내릴 수 있을 것인데, 미 국무부는 8) 군대에서도 가용한 몇가지 방안들을 평가하여 비교할 때, 목표 달성 여부를 의미하는 적합 성(suitability), 현 상황에서의 실행가능성(feasibility), 그리고 당시의 규범이나 인식에 비춰 봤을 때 문제가 없느냐는 수용가능성(acceptability)의 세가지를 사용한다)JCS 2011, IV-36). 여기에서 적합성은 소망성과 동일하고, 수용가능성은 실행가능성도 포함시켜도 문제가 없다.
한국 핵억제전략의 보완 61 김정은의 학창시절을 조사한 후 그 성격이 위험하고, 에측불가능하며, 폭력지향적 이고, 과대망상 (dangerous, unpredictable, prone to violence and with delusions of grandeur)이라는 결론을 도출한 바 있다(Washington Post, 2013/12/16). 합리 적인 계산결과로 전쟁이 발발하는 것이 아니라는 이론을 고려한다면(Stoessinger 2011) 한미 양국의 억제노력이 제대로 기능하지 않을 수도 있다. 북한이 더욱 많거 나 고도화된 핵무기를 제조할수록 사용의 가능성은 커진다고 할 것이다. 심각한 점은 북한이 핵미사일로 공격한다고 위협할 경우 한국에게는 유효한 대 응책이 없다는 것이다. 미국의 확장억제 에 기대하고 있지만, 핵우산 이라는 용어 를 회피하는 데서 알 수 있듯이 미국은 가급적이면 핵사용을 자제하고자 하는 의 도를 보이고 있다. 미국 내에서도 오바마 행정부가 들어선 이후 핵억제에 관한 언급이나 강조가 약해진 상태임을 우려하는 의견이 제기되고 있다(Scheneider 2013, 6). 확장억제가 실패하여 북한이 핵미사일을 발사하였을 경우 가능한 방어책은 공 격해오는 북한의 핵미사일을 공중에서 요격하는 것인데, 불행하게도 한국은 그를 위한 능력을 구비하지 못한 상태이다. 한국은 직격파괴 능력이 없는 PAC-2 미사일 2개 대대를 보유하고 있을 뿐이고, 직격파괴가 가능한 주한미군의 PAC-3 2개 대대 는 사거리가 짧아서 자신들의 기지 이외에는 방호력을 제공하기 어렵다. 특히 거 리의 폭정 (tyranny of distance)이라는 표현처럼(Slocombe et al. 2003, 18) 한국 의 수도권은 휴전선에서 40km밖에 떨어져 있지 않아서 PAC-3나 THAAD 요격미 사일이 배치된다고 하더라도, 또는 탄도미사일 방어를 위한 기술이 획기적으로 발전된다고 하더라도 공격해오는 핵미사일 모두를 타격한다는 것은 쉽지 않다. 확장억제와 탄도미사일 방어가 원천적으로 한계가 있기 때문에 제3차 핵실험으 로 국민들의 불안이 고조되자 정승조 당시 합참의장은 적이 핵무기를 사용한다는 명백한 징후가 있다면 자위권 차원에서 선제타격하겠다. 고 약속한 바 있다(조선 일보 2013/02/07, A1). 미국에서도 이 방법이 최선이라고 인정하고 있지만(The New York Times 2013/04/12), 현실적으로 핵미사일 공격의 징후를 사전에 파악 하기가 어렵고, 알았다고 하더라도 북한의 모든 핵무기를 일거에 파괴할 수는 없 다. 한국군이 능동적 억제전략 이라는 개념 하에 킬 체인 구축에 노력하고 있지 만, 기대만큼 금방 완성되기는 어렵다. 결국 한국은 북한의 핵미사일 사용에 대한 억제를 확신할 수 없고, 그것이 실제
62 국가전략 2014년 제20권 3호 로 발사되었을 경우 공중에서 요격할 수 있는 능력은 아직 구비하지 못하고 있으 며, 선제타격의 성공도 보장하기 어렵다. 북한의 핵무기 위협으로부터 국민들의 생명과 재산을 보호하고자 한다면 핵민방위까지 동원할 수밖에 없는 상황이다. 그러한 준비를 전혀 강구하지 않을 경우 상대는 우리의 응징보복 위협을 허 풍 (bluff)으로 인식할 것이고, 그렇게 되면 어떠한 정치적이거나 군사적인 압력도 효과를 거두지 못하게 된다(The Royal United Services Institute 1982, 4). 앞으로 북한이 핵무기의 양과 질을 강화시킬수록 핵민방위의 필요성은 커질 것이다. 다만, 핵민방위의 경우 어느 수준까지 어느 정도의 속도로 추진해야 억제, 요격, 선제타격의 미흡함을 보완하면서 국민들의 부담을 최소화할 수 있느냐는 것을 쉽 게 결정하기는 어렵다. 완벽한 핵민방위를 추구하면 천문학적인 비용이 소요될 것이고, 최소한으로만 노력하면 효과가 낮을 것이기 때문이다. 2. 실행가능성(feasibility) 실행가능성은 어떤 정책대안이 채택되었을 때 집행될 수 있는 가능성을 의미한 다(남궁근 2008, 639). 실행가능성은 여러 측면에서 평가되거나 사람에 따라 의견 이 다를 수 있다. 일반적으로 자본주의 사회에서는 필요한 재원을 확보할 수 있느 냐를 가장 중요한 요소로 보지만, 정치적, 행정적, 예산상, 기술적, 법적인 제약조 건의 극복 여부로 다양하게 생각해볼 수도 있다(남궁근 2008, 639-643). 정치적 또는 법적인 실행가능성 측면에서 볼 때 현 여건 속에서 한국이 핵민방 위를 실행하는 것은 쉽지 않다. 핵민방위를 시행하는 것은 국민들을 극도로 불안 하게 만들거나 국민들의 희생을 촉구하는 사안이기 때문에 정치인들이 이를 강조 하기 어렵기 때문이다. 현재 여야는 북한이나 북한 핵무기 위협에 대한 인식이나 대응방향과 관련하여 상당한 시각차를 보이고 있는 상황이다. 야당과 다수의 시민 단체들은 북한을 자극하거나 한반도 평화를 저해하는 조치로 반대할 것이고, 그렇 게 되면 입법화에도 성공하지 못한 채 치열한 정치적 논란을 야기시켜 국론만 심 각하게 분열시킬 우려가 있다. 이러한 우려로 인하여 2006년 북한이 제1차 핵실험 을 실시한 이후 지하 핵대피 시설의 의무화에 대한 개정 법률안이 상정된 적이 있었으나(한국건설기술연구원 2008, 1), 국회에서 제대로 논의되지 못한 채 폐기 되었고, 그 이후에는 유사한 시도는 없었다. 국민들이 핵민방위의 필요성을 절감
한국 핵억제전략의 보완 63 하여 적극적으로 요구하기 전까지 정치권에서 핵민방위의 필요성을 제기할 가능성 은 적다. 핵민방위에 관한 행정적 사항의 경우에는 긍정과 부정의 측면이 공존하고 있다. 부정적인 측면으로서 현재 한국은 핵민방위에 대한 필요성은 물론이고, 어느 부서 가 담당하는 지에 대한 논의도 제대로 이루어지지 않고 있다. 국민들은 안전행정 부에서 담당하는 것으로 생각하겠지만, 안전행정부의 어디에도 핵폭발이 발생하였 을 경우를 가정하여 국민들을 대피시키는 문제를 검토하고 있는 부서는 없다. 핵 전쟁을 가정하지 않은 민방위 활동은 1970년대 이후 계속되고 있지만, 이 업무도 계속하여 축소되면서 폐지론까지 대두될 정도이다(정수성 2011, p. 15). 다만, 아 직은 민방위 업무와 조직의 근간은 유지되고 있는 상황이라는 점에서 그것이 더욱 퇴보되기 이전에 핵민방위로 그 범위만 확대한다면 체계적이면서 실질적으로 업무 를 수행할 수 있는 잠재력은 존재한다고 볼 수 있다. 핵민방위에 관한 관건은 예산 측면에서의 실행가능성일 것이다. 이것은 핵민방 위의 목표를 어느 정도의 수준으로, 어느 정도의 기간 내에 구현하는 것으로 설정 하느냐에 따라서 달라질 것인데, 단기간에 완벽한 핵민방위를 보장하려면 천문학 적인 비용을 각오해야 한다. 다만, 핵폭발 원점에서 생존할 수 있는 수준이 아니라 낙진의 피해를 줄이는 수준을 목표로 수년에 걸쳐 점진적으로 노력한다는 방침을 설정할 경우 비용이 결정적인 장애가 되지는 않을 것이다. 미국과 러시아는 물론 이고, 유럽의 다수 국가들, 스위스까지도 낙진대피소를 목표로 수십년에 걸쳐 꾸준 히 노력해왔고, 그 결과 상당한 수준의 핵민방위 태세를 구비하게 되었다. 북한이 금방 핵미사일을 사용하겠다고 위협할 수도 있지만, 아직까지 그 정도는 아니라는 판단으로 수년 동안에 걸쳐 꾸준히 노력할 경우 한국의 현 경제수준으로 핵민방위 를 구현하는 데 큰 문제는 없을 것이다. 더구나 한국이 기 구축된 건물의 지하층을 효과적으로 활용하는 등 예산절약적 인 방안을 모색할 경우 실행가능성은 더욱 높아질 수 있다. 한국의 경우 1999년까 지는 적 항공기 공습 대피 차원에서 건물 신축 시 지하공간을 의무적으로 확보하 도록 했었고, 현재도 대부분의 대형빌딩들은 토지의 효율적 활용 측면에서 상당한 지하공간을 보유하고 있다. 상당한 국민들이 거주하는 아파트의 경우에도 대부분 지하주차장이 구축되어 있다. 따라서 구축되어 있는 지하공간의 출입문과 창문을 보강하고, 다수의 인원이 2주 정도 생활할 수 있는 준비만 갖추기만 해도 핵민방위
64 국가전략 2014년 제20권 3호 시설로 기능할 수 있다. 또한 서울과 주요 대도시에 발달되어 있는 지하철의 경우 에도 공기여과가 가능하도록 입구를 보강하고, 일정한 인원들이 2주 정도 생활할 수 있는 준비만 강구한다면 대형 공공대피소로 탈바꿈할 수 있다. 비록 그 실태와 보강소요를 정확하게 파악 및 계산해봐야 하겠지만, 항공기 공 습 대피용으로 지금까지 설치해둔 민방위 대피소를 낙진에 대한 보호가 가능하도 록 보강할 경우에도 큰 비용이 소요되지는 않을 것이다. 항공기 공습 대피라는 기준에서도 1등급으로 평가된 시설은 전국적으로 총 20여개소에 불과하고 그 면적 도 매우 좁으며 핵대피소로는 상당히 미흡한 수준이지만(한국건설기술연구원 2008, 34-46), 그래도 이들을 보강하는 것은 새로 구축하는 것에 비하여 비용이 훨씬 적을 것이다. 정부와 지방자치단체별로 역할을 효과적으로 분담하여 기존 항공기 공습 대피소를 보강할 경우 최소한의 비용으로 상당한 규모의 핵대피소를 확보할 수 있다고 판단된다. 현재 한국의 민방위 시설규모는 아래와 같다. <표 2> 한국의 민방위 시설 규모 구분 계 정부지원 지자체 시설 공공용 지정 개소 24,534 244 1,865 22,425 규모(1,000제곱미터) 84,206 85 4,909 79,212 출처: 정수성 2011, 6. 3. 소결론 북한이 핵미사일을 개발하는 데 성공하였을 가능성이 있고, 최근과 같이 남북관 계가 경색되어 있는 상황이며, 그것이 금방 해소될 기미가 없다고 한다면, 한국도 이제 핵민방위를 적극적으로 고려할 수밖에 없다. 북한이 핵미사일로 공격한다고 할 경우 한국은 그것을 공중에서 요격할 수 있는 능력을 구비하지 못한 상태이고, 공격징후가 명확할 경우 선제타격을 한다고 하지만 그 징후를 사전에 정확하게 파악한다는 보장은 없다. 영세중립국으로 공인되었을 뿐만 아니라 핵무기로 공격 하겠다는 국가가 없는 상황에서도 스위스가 철저한 핵민방위를 추진해온 것과 비 교한다면 한국은 매우 지체된 상황이라고밖에 볼 수 없다. 그러함에도 불구하고 핵민방위의 현실적인 실행가능성이 크지 않다는 점도 고
한국 핵억제전략의 보완 65 려하지 않을 수 없다. 일반적으로는 핵민방위와 관련하여 문제가 되는 것은 핵대 피시설을 구축하는 데 소요되는 비용일 것인데, 한국의 경우에는 그보다 정치적이 거나 법적인 제약이 더욱 큰 상황이다. 정치지도자 누구도 핵민방위가 필요하다는 의견을 제시하지 않고 있고, 북한이 3차례 핵실험을 하였음에도 핵민방위에 관한 입법조치는 거의 거론조차 되지 않고 있는 상황이기 때문이다. 민방위 담당부서와 민방위 조직이 건재하다는 점에서 핵민방위로 범위만 확대하면 추진체계는 금방 확립될 수 있지만, 정치적 결단이나 법률적인 뒷받침이 없는 상태에서 행정부 단독 으로 핵민방위를 추진하기는 어려운 것이 현실이다. 한국의 핵민방위와 관련하여 문제가 되는 것은 그의 소망성이나 실현가능성이 아니라 논의와 인식의 부족일 수 있다. 안보 및 군사전문가들조차 핵민방위의 필 요성이나 방향에 관하여 전혀 언급을 하고 있지 않는 상황에서 국민들이 이의 필 요성을 이해할 수 없고, 그래서 집단사고(Groupthink)에 사로잡혀 있다고 할 정도 로 한국에서는 핵민방위가 무시되고 있다. 이에 관한 논의를 촉발하는 것부터가 어려운 현실이라고 할 것이다.
66 국가전략 2014년 제20권 3호 Ⅵ. 결론 2014년 4월 16일 제주도로 향하던 국내여객선 세월호 가 침몰하여 수학여행 중이던 다수의 안산고 2학년 학생들을 비롯하여 300여명의 국민들이 사망하는 참 사를 맞았다. 참사 이후 국민들은 여객선이나 해양경찰 등이 최악의 상황을 가정 한 대비나 훈련을 소홀하게 하였음을 한탄 및 질책하였다. 그러나 핵무기가 한반 도에서 폭발할 경우 그 사망자는 세월호와 비교할 수 없다. 그렇다면 당연히 한국 은 핵무기 폭발이라는 최악의 상황을 가정할 필요가 있고, 그렇게 되면 그러한 상황에서 피해를 최소화하기 위한 핵민방위 노력이 필요해진다. 북한은 핵무기를 미사일에 탑재하여 공격할 정도로 소형화 경량화 하는 데 성공하였을 가능성이 있고, 한국은 공격해오는 핵미사일을 공중에서 요격할 수 있는 능력을 구비하지 못한 상태이기 때문에 더욱 그러하다. 그렇지만 한국의 정치적 환경은 핵민방위 추진을 쉽게 허락해줄 태세가 아니다. 국민들을 불안하게 만들 수밖에 없는 핵민방위를 적극적으로 제기하는 정치인들이 드물고, 제기되었다고 하더라도 이에 관하여 여야가 쉽게 합의할 것으로 기대하기 어려운 것이 현실이기 때문이다. 현재의 민방위 조직과 체제를 활용하면 되지만 법적인 뒷받침이 없이는 핵민방위로의 확대나 전환이 쉽지 않을 것이고, 필요한 법률안이 금방 통과될 것으로 기대하기도 쉽지 않다. 결국 국민들이 핵민방위의 필요성을 인식하여 정치인들을 독려하는 방법밖에 없다. 이러한 점에서 군사전문가들부터 핵민방위의 필요성, 개념, 외국의 사례, 개략적 인 방향 등을 연구하고, 연구한 내용을 서로 교환함으로써 핵민방위에 대한 이론적 이면서 실제적인 지식을 확충시켜야 할 것이며, 그러한 사항을 국민들에게 전파할 필요가 있다. 그래야 핵민방위의 필요성을 이해하는 국민들이 늘어날 것이고, 국 민들 스스로 필요한 조치를 강구하기 시작할 것이며, 이러한 사항들이 정치인들에 게 압력으로 전달될 것이다. 서양에서도 핵민방위와 관련하여 가장 중요하고 어려 운 사항은 국민들의 동참을 보장하는 일이라고 인식하고 있듯이(RUSIDS 1982, 8), 국민의 동참이나 공감없는 핵민방위는 구현되기 어렵다. 어떤 상황에서도 국민들의 생명과 재산을 보호하는 것이 본연의 임무라는 차원
한국 핵억제전략의 보완 67 에서 정부는 최악의 상황을 가정한 상태에서 핵민방위에 관한 사항을 적극적으로 논의하고, 필요한 지침을 하달하거나 가능한 대비조치를 강구할 필요가 있다. 국 민들에게 핵무기 폭발 시의 피해 정도, 그리고 가능한 대피방법 등을 자세히 설명 함으로써 핵민방위에 대한 국민들의 인식도를 향상시켜 나가고, 국민 각자가 판단 하여 선택하도록 해야할 것이다. 미국에서도 1951년부터 Alert America 라는 슬 로건으로서 국민들에게 핵폭발 시의 대피조치에 관한 사항을 설명하고, 단체별, 가정별, 개인별로 필요하다고 생각하는 조치를 강구할 것을 계몽한 바 있다(Davis 2007, 23-51). 국민 개개인이 나름대로 판단하여 필요한 조치를 강구할 경우 정부 의 부담도 줄고, 조치의 실질성도 높아질 수 있을 것이다. 핵민방위에 관한 실질적인 조치로서 한국은 기존의 민방위 시설이나 지하철 및 대형 빌딩의 상가 등을 핵폭발 시를 대비한 공공대피소로 지정 및 보강해나가는 문제를 진지하게 검토해볼 필요가 있다. 몇 개를 시범적으로 시행해본 다음에, 그 결과를 바탕으로 점진적인 보강계획을 수립하거나 유사시 보강할 수 있는 준비 를 갖추어둘 수도 있을 것이다. 아파트 단지나 가정별로 대피소를 구축할 수 있도 록 필요한 방법을 지도할 수도 있다. 그 필요성이 크다고 할 경우에는 보강 비용의 일부를 국가가 부담하는 등의 인센티브를 제공함으로써 국민들의 자발적인 노력을 장려할 수 있다. 새로운 건물을 지을 때부터 핵대피소로 활용할 수 있는 지하공간 을 만들도록 하고, 그 필요한 기준을 만들어 적용하도록 할 수 있을 것이다. 상당수의 국민들은 핵무기 공격을 받으면 국민 모두가 전멸하면서 전 국토가 불모지대가 될 것으로 인식하여 그러한 상황을 생각하는 것을 회피하지만, 핵폭발 의 위력이 그와 같이 절대적인 것은 아니다. 대체적으로 원점( 原 點 )에서 수 km 내에서는 심각한 피해가 발생하지만, 그 외의 지역은 피해가 부분적일 수 있고, 어느 정도의 예방조치를 강구하거나 효과적으로 조치할 경우 상당할 정도로 피해 를 감소시킬 수 있다. 더욱 중요한 사항은 핵무기 공격을 받았다고 하여 민족의 생존을 체념할 수는 없다는 것이다. 어떤 상황에서도 대한민국과 한민족은 영원히 존속되어야 할 것이고, 북한의 핵무기 위협 상황하에서는 핵민방위가 그를 위한 출발점일 수 있을 것이다.
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