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정책보고서 2013-73 국민기초생활보장제도의 맞춤형 급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 A Study of Customized Benefit System for New Public Assistance Policy 노대명 이현주 강신욱 김문길 신현웅 신화연 황덕순 홍경준 손병돈 장덕호 임완섭 이주미

책임연구자 노대명 한국보건사회연구원 연구위원 주요저서 근로빈곤층을 위한 자립촉진지원제도 도입방안 연구 한국보건사회연구원, 2009(공저) 기초생활보장제도 개편방안 연구 한국보건사회연구원, 2008(공저) 공동연구진 이현주 한국보건사회연구원 연구위원 강신욱 한국보건사회연구원 연구위원 김문길 한국보건사회연구원 부연구위원 신현웅 한국보건사회연구원 연구위원 신화연 한국보건사회연구원 부연구위원 황덕순 한국노동연구원 선임연구위원 홍경준 성균관대학교 사회복지학과 교수 손병돈 평택대학교 사회복지학과 교수 장덕호 상명대학교 교육학과 교수 임완섭 한국보건사회연구원 전문연구원 이주미 한국보건사회연구원 연구원

발간사 << 지금 우리사회는 경제사회적 전환기에 접어들고 있다. 특히 저성장 탈산업화 인구 고령화 문제는 경제와 사회 전반에 큰 영향을 미치고 있으며, 그 중에서도 빈곤문제에 결정적인 영향을 미치고 있다. 인구고령화에 따른 노인빈곤층의 증가와 탈산업화 등에 따른 근로빈곤층의 증가가 함께 나타나고 있는 것이다. 그 결과, 2012년 빈곤율은 외 환위기의 충격이 절정에 달했던 1999년의 그것보다 높은 수준으로 나타나고 있다. 지난 14년간 기초생활보장제도는 연간 약 140만 명의 빈곤층에게 생계비, 주거비, 의료비, 교육비 등을 지원해 왔다. 이 제도가 갖는 가장 상징적인 의미는 빈곤층에 대 한 기초생활보장을 사회권의 지위로 격상시켰다는 점이다. 국민기초생활보장법은 지 금까지 정부가 시혜적 또는 자의적으로 결정해 왔던 선정기준과 급여기준을 사회적 합 의기구를 통해 결정하도록 법에 명시했던 것이다. 이는 한국 사회보장제도의 발전과정 에서 매우 중요한 의미를 갖는 것이다. 하지만 이 제도는 변화하는 경제사회환경 속에서 몇 가지 난관에 직면해 왔다. 첫째, 빈곤층이 계속 증가하는 상황에서 사각지대에 놓인 집단을 제대로 보호하지 못해 왔 다. 둘째, 빈곤층이 필요로 하는 생계와 주거 등 다양한 복지욕구를 제대로 충족시키지 못해 왔다. 실제로 기초생활보장제도 도입이후 현재까지도 주거급여 등 주요한 복지급 여는 여전히 저발전 단계에 머물러 있는 실정이다. 셋째, 증가하는 근로빈곤층의 취업 과 자립을 촉진하는 기능이 취약했다. 이러한 이유에서 기초생활보장제도를 개편해야 한다는 요구는 꾸준히 제기되어 왔다. 현 정부는 국정과제의 하나의 기초생활보장제도를 개편하여 맞춤형 급여체계에 기 초한 새로운 공공부조제도를 구축하는 방안을 제시하였다. 제도개편의 목적은 빈곤층 복지 사각지대를 해소하고, 급여를 현실화하며, 근로빈곤층의 자립을 촉진하는 것이 다. 그리고 이를 위해 각 급여제도가 수급자를 확대하고 급여를 적정화할 수 있도록 독 자적인 선정기준과 급여수준을 가진 제도로 재구성하게 된다. 새로운 공공부조제도가 도입되는 것이다. 물론 기초생활보장제도를 개편함에 있어 중요한 가치로 유지해야 할 사항이 있다.

그것은 바로 빈곤층에 대한 선정기준과 급여수준을 사회적 합의기구를 통해 결정하도 록 법에 명시했다는 점이다. 이는 맞춤형 급여체계 하에서도 각 급여가 선정기준과 급 여수준 등 핵심사항을 결정함에 있어서는 사회적 합의를 거치도록 하는 것이 중요하다 는 점을 말해준다. 이 연구는 한국보건사회연구원의 노대명 연구위원의 연구책임으로 이루어졌다. 이 연구에는 많은 연구자와 행정실무자들이 참여하였다. 한국보건사회연구원에서는 이현 주 연구위원, 강신욱 연구위원, 신현웅 연구위원, 김문길 부연구위원, 신화연 부연구위 원, 임완섭 전문연구원, 이주미 연구원이 연구에 참여하였고, 외부의 전문가로는 국토 연구원의 김혜승 연구위원, 한국노동연구원 황덕순 선임연구위원, 성균관대 홍경준 교 수, 평택대 손병돈 교수, 상명대 장덕호 교수가 참여하였다. 그 밖에도 제도개편 기획 단과 중앙생활보장위원회 등을 매개로 더 많은 전문가와 행정실무자가 연구에 도움을 주었다. 끝으로 장기간의 연구와 논의 과정에서 보건복지부 기초생활보장과 임호근 과 장과 사무관들의 도움이 매우 컸음을 밝혀둔다. 이 기회를 빌려 이 모든 분들께 감사드 린다. 많은 사람들이 함께 만들어진 이 연구결과가 기초생활보장제도를 보다 바람직한 방 향으로 개편하는데 밑거름이 되기를 기대해 본다. 2013년 11월 한국보건사회연구원장 최 병 호

목 차 요 약 1 제1장 서 론 15 제1절 연구목적 17 제2절 연구방법 21 제3절 연구의 주요 내용과 한계 23 제1부 제도개편의 기본방향 25 제2장 공공부조제도의 개편방향 27 제1절 문제제기 29 제2절 공공부조제도의 진단과 전망 31 제3절 공공부조제도의 개편방향 39 제4절 소결 56 제3장 상대기준선 59 제1절 들어가며 61 제2절 상대기준선의 장점과 단점 64 제3절 보장성과 상대성을 확보한 급여기준선 도출 방안 69 제4절 급여기준선 갱신 방안 91 제5절 소결 93 제4장 부양의무자 기준 완화 95 제1절 들어가며 97 제2절 부양의무자 기준의 쟁점 97 제3절 부양의무자 기준의 개편 방향 102

제4절 세부 개편방안과 그에 따른 효과 추정 108 제5절 소결 116 제5장 보장성과 근로유인 119 제1절 들어가며 121 제2절 고용 복지 연계정책의 개념 123 제3절 자활지원사업의 성과와 함의 129 제4절 맞춤형 급여체계로의 전환과 근로능력 수급자 구성의 변화 137 제5절 맞춤형 급여체계와 고용 복지 연계정책 개편방향 142 제2부 제도개편의 추진전략 149 제6장 법제화 방안 151 제1절 들어가며 153 제2절 국민기초생활보장법에 대한 검토 154 제3절 제도개편에 따른 법제화의 기본방향 157 제4절 소결 167 제7장 전달체계 개편방안 169 제1절 전달체계의 중요성과 기본 원리 171 제2절 전달체계 관련 쟁점과 개편방안 174 제3절 인력배치의 원칙과 방향 185 제4절 기타 과제 187

Korea Institute for Health and Social Affairs 제8장 이행기 보장대책 189 제1절 이행기 보장대책의 필요성 191 제2절 외국의 이행기 보장대책: 영국을 중심으로 192 제3절 이행기 보장대책의 원칙과 내용 196 제4절 이행기 보장대책의 지원대상과 소요재원 200 제5절 소결 207 제9장 제도개편에 따른 후속과제: 소득기준과 재산기준의 개편 209 제1절 들어가며 211 제2절 이론적 검토 212 제3절 소득기준 및 재산기준의 모델별 추정 결과 230 제4절 소득기준과 재산기준을 결합한 추정 결과 비교 242 제5절 소결 246 제3부 급여제도별 개편방향 249 제10장 생계급여 251 제1절 생계급여 제도의 구조와 특징 253 제2절 생계급여의 개편방향 254 제3절 제도개편이 기존 수급자에게 미치는 영향 259 제4절 제도개편에 따른 소요예산 268 제11장 주거급여 273 제1절 제도개편의 추진배경 275 제2절 주거급여의 개편방향 276 제3절 제도개편에 따른 수급규모 및 소요예산 284

제12장 의료급여 291 제1절 현행 의료급여 제도의 특징과 개편방안 293 제2절 의료급여의 개편방향 295 제3절 제도개편에 따른 수급규모 및 소요예산 297 제4절 의료급여 향후 개편안 299 제13장 교육급여 307 제1절 현행 교육급여의 현황 309 제2절 선정기준과 급여수준 315 제3절 수급자 규모 추정 324 제4절 교육급여 개편에 따른 소요예산 추정 326 제5절 교육급여 및 교육복지 중장기 발전방향 331 제14장 결론 및 정책제안 341 제1절 제도개편에 따른 중장기 재정전망 343 제2절 제도개편에 따른 빈곤감소 효과 351 제3절 정책제안 355 참고문헌 361

Korea Institute for Health and Social Affairs 표 목차 <표 2-1> 최저생계비와 맞춤형 급여체계의 선정기준(소득기준) 비교 (2013년, 4인기준) 51 <표 3-1> 가구규모별 가구 및 인구의 비중 76 <표 3-2> 다양한 가구 균등화지수 78 <표 3-3> 활용데이터의 유형과 특성 비교 79 <표 3-4> 기본품목에 해당하는 항목들: 가계동향조사 기준 81 <표 3-5> 부가품목에 해당하는 항목들: 가계동향조사 기준 82 <표 3-6> 중위지출액(소득) 대비 백분율로 살펴본 계층별 품목별 지출: 현행 균등화 지수 83 <표 3-7> 각 기준선의 중위소득 대비 비율(2011년 기준) 84 <표 3-8> 중위지출액(소득) 대비 백분율로 살펴본 계층별 품목별 지출: OECD 수정균등화 지수 87 <표 3-9> 기본품목에 해당하는 항목들: 가계금융복지조사 기준 88 <표 3-10> 부가품목에 해당하는 항목들: 가계금융복지조사 기준 88 <표 3-11> 중위지출액(소득) 대비 백분율로 살펴본 계층별 품목별 지출: 현행 균등화지수 89 <표 3-12> 중위지출액(소득) 대비 백분율로 살펴본 계층별 품목별 지출: OECD 수정균등화지수 90 <표 4-1> 국민기초생활보장제도의 협의의 사각지대 규모 추정-2010년 기준 103 <표 4-2> 노부모 부양에 대한 견해 104 <표 4-3> 노인의 이상적인 노후 생활비 마련 방법 105 <표 4-4> 부양의무자 범위 개선 모형 109 <표 4-5> 부양의무자 소득기준 개선 분석모형 110 <표 4-6> 표준가구의 중위 및 평균 재산 111 <표 4-7> 부양의무자 재산기준 분석모형 112 <표 4-8> 취약수급가구 부양의무기준 적용 제외 시 추가 보호인원 추정결과 113 <표 4-9> 소득기준 개선시 추가 보호인원 추정결과 114 <표 4-10> 재산기준 개선시 추가보호인원 추정결과 115 <표 5-1> 주요국의 급여유형별 생산가능인구 대비 수급자비율(2008, 2000) 126 <표 5-2> 유럽 주요국의 최저소득보장제도의 구성과 도입 시기 127 <표 5-3> 국민기초생활보장제도 수급자의 내부 구성비 130 <표 5-4> 자활지원사업 참여자 규모 변화(2002 2011) 131 <표 5-5> 자활지원사업의 세부 프로그램별 참여인원 추이(2005 2011) 133 <표 5-6> 자활근로유형별 사업배분 규모 및 차상위층 참여비율 136 <표 5-7> 생계급여 해당 여부별 기초보장수급자(생산가능인구)의 근로능력 유형(2011년) 138

<표 5-8> 생계급여 해당 여부별 근로능력 수급자의 경제활동 유형(2011.1.1 2011.12.31) 139 <표 5-9> 근로능력이 있는 생계급여 해당자와 차상위계층(중위소득 50% 이하)의 세부 경제활동 유형 (2011.1.1 2011.12.31) 141 <표 7-1> 전달체계 개편안 비교 181 <표 8-1> 2014년 기초보장제도 개편에 따른 급여별 수급가구의 변화 201 <표 8-2> 생계급여 개편에 따른 수급지위 변화 201 <표 8-3> 주거급여 개편에 따른 수급지위 변화 202 <표 8-4> 제도개편 후 생계급여와 주거급여의 수급여부 추정 202 <표 8-5> 생계급여 수급지위 변화에 따른 급여감소가구 규모 203 <표 8-6> 제도개편 후 생계급여 수급지위 변화에 따른 급여감소 가구 및 평균 감소액 203 <표 8-7> 제도개편 후 생계급여 수급가구의 점유형태별 급여감소 가구 및 평균 감소액 203 <표 8-8> 주거급여 수급지위 변화에 따른 급여감소가구 규모 204 <표 8-9> 제도개편 후 주거급여 수급지위 변화에 따른 급여감소 가구 및 평균 감소액 204 <표 8-10> 제도개편 후 주거급여 수급가구의 점유형태별 급여감소 가구 및 평균 감소액 205 <표 8-11> 제도개편 후 생계급여와 주거급여의 감소가구 교차분석 결과 205 <표 8-12> 제도개편 후 현금급여 감소가구와 평균 감소액 206 <표 8-13> 급여감소액의 평균 및 최대값과 급여증가를 통한 해소기간 206 <표 8-14> 급여감소액의 분포 207 <표 9-1> 가구 균등화지수 적용방식의 예시(1인 가구 기준) 215 <표 9-2> 균등화지수별 소득기준선 비교(가계금융조사 2012, 경상소득 기준) 216 <표 9-3> 균등화지수별 가구원수별 소득기준선 비교(경상소득, 중위값 30% 기준) 216 <표 9-4> 각 기준선의 중위소득 대비 비율(2011년 기준) 219 <표 9-5> 소득구간별 지출부담 비교 220 <표 9-6> 전체가구와 빈곤가구의 부채액 222 <표 9-7> 중위소득 30%선 이하 가구의 가구원수별 평균 부채액 223 <표 9-8> 근로능력유무와 재산의 소득환산 적용 여부의 교차 분포 229 <표 9-9> 재산의 소득환산 적용/제외 가구의 재산보유 실태 비교 229 <표 9-10> 제도 개편 전후 소득기준선 변화 비교(현행 균등화지수 적용) 232 <표 9-11> 제도 개편 전후 소득기준선 변화 비교(OECD 수정균등화지수 적용) 233 <표 9-12> 가구원수별, 유형별 재산기준선(안)(현행 균등화지수를 이용) 236 <표 9-13> 가구원수별, 유형별 재산기준선(안)(OECD 수정 균등화지수를 이용) 237

Korea Institute for Health and Social Affairs <표 9-14> 가구원수별, 지역별 재산기준선(안) 237 <표 9-15> 소득기준 빈곤 가구와 소득 재산기준에 따른 수급 대상 가구의 교차분포(현행 균등화지수 적용) 238 <표 9-16> 소득기준 빈곤 가구와 소득 재산기준에 따른 수급 대상 가구의 교차분포 (OECD 수정균등화지수 적용) 239 <표 9-17> 소득기준 빈곤가구와 소득인정액기준 생계급여 수급가구의 교차 분포(현행 균등화지수 적용) 240 <표 9-18> 소득기준 빈곤가구와 소득인정액기준 생계급여 수급가구의 교차 분포 (OECD 수정균등화지수 적용) 240 <표 9-19> 소득인정액 방식에서 주요 재산기준선의 수준 241 <표 9-20> 생계급여 개편모형별 대상 가구 규모 추정 242 <표 9-21> 소득인정액 방식과 재산기준선 방식 적용시 수급대상의 교차 분포(현행 균등화지수 적용) 243 <표 9-22> 기준선 방식 수급/인정액 방식 비수급 가구의 재산 보유 실태 244 <표 9-23> 소득인정액 방식 기준선 방식 전환에 따른 생계급여 수급액 변화 추정 246 <표 10-1> 생계급여 수급가구와 주거급여 수급가구의 교차 분포 261 <표 10-2> 기초보장 수급가구의 소득 수준 262 <표 10-3> 기초보장수급가구의 가구원수 분포 262 <표 10-4> 기초보장 수급가구의 주거 유형 분포 262 <표 10-5> 개편에 따른 생계급여 수급기준선 적용안 263 <표 10-6> 현행균등화 - 기준선 방식 하에서의 수급가구 지위 변화 264 <표 10-7> 수정균등화 - 기준선 방식 하에서의 수급가구 지위 변화 265 <표 10-8> 현행균등화 - 인정액 방식 하에서의 수급가구 지위 변화 266 <표 10-9> 수정균등화 - 인정액 방식 하에서의 수급가구 지위 변화 266 <표 10-10> 개편에 따른 수급 상태 변화 가구 중 임차가구 비율 267 <표 10-11> 개편안 별 월간 평균급여 및 연간 총급여(2013년 기준) 270 <표 10-12> 개편안 별 월평균 급여액 및 연간 총예산 증감분 비교(2013년 기준) 270 <표 10-13> 기존 기초보장 비수급 개편 후 생계급여 수급 가구의 규모 및 소요 예산 271 <표 11-1> 저소득가구의 월소득대비 임대료 부담비율(평균값 기준) 278 <표 11-2> 소득인정액 방식과 소득 자산 분리 방식의 장단점 비교 280 <표 11-3> 최저주거기준 충족 임대료 282 <표 11-4> 전월세 실거래 25분위 값 282 <표 11-5> 주거비를 고려한 가구균등화 지수 283 <표 11-6> 2014년도 기준임대료 283

<표 11-7> 가구원수별 소득기준선(경상소득, 2011기준) 285 <표 11-8> 주거급여 대상가구 규모(소득인정액 및 부양의무자 기준 적용시) 285 <표 11-9> 2014년 기준임대료 286 <표 11-10> 주거급여 수급가구 규모 287 <표 11-11> 주거급여 수급가구의 가구원수별 월평균 보조금 288 <표 11-12> 주거급여 보조금 크기별 임차 수급가구 비율 288 <표 11-13> 가구원수별 소요예산 289 <표 11-14> 주거급여 연간 소요예산 추계(2014 기준) 290 <표 12-1> 부채사유별 평균 부채비율 (1순위, 2순위) 295 <표 12-2> 수급자 종별에 따라 의료기관 이용시 본인부담 297 <표 12-3> 연도별 의료급여 수급권자 소요액 현황 298 <표 12-4> 현행 건강보험 및 의료급여 본인 부담률 302 <표 12-5> 맞춤형 급여체계에 따른 재정소요액(예시) 304 <표 13-1> 현행 교육급여 수준과 지급방법 310 <표 13-2> 최저교육비와 교육급여 비교(2013년) 312 <표 13-3> 현행 교육비 지원사업 현황 313 <표 13-4> 저소득층 교육비 지원사업 규모 313 <표 13-5> 소득인정액기준 비수급 빈곤가구 가구주 연령분포(2011년) 318 <표 13-6> 제도개편에 따른 수급자 규모 비교(2013년 기준) 326 <표 13-7> 장래인구추계 상 학령기별 인구 수 및 변화율 327 <표 13-8> 각 대안별 급여구성과 급여수준 328 <표 13-9> 제도개편에 따른 예산추정(2015년. 행복e음 기준) 329 <표 13-10> 제도개편에 따른 예산추정(2014년. 소득인정액 기준) 330 <표 13-11> 제도개편에 따른 예산추정(2014년. 재산기준선 기준) 331 <표 13-12> 서울시 교육비 지원사업의 예 334 <표 14-1> 경제변수 가정(2013 국민연금재정계산) 344 <표 14-2> 급여지출 전망을 위한 맞춤형 급여체계 개편내용 345 <표 14-3> 생계급여 대상자 선정 및 급여기준 인상안 346 <표 14-4> 균등화 가구중위소득 추정(2012~2017) 347 <표 14-5> 생계급여 대상자 선정기준 및 급여수준(2014~2017) 347 <표 14-6> 생계급여 지출추계(2014~2017) 347

Korea Institute for Health and Social Affairs <표 14-7> 주거급여 개편시 지출추계(2014~2015) 348 <표 14-8> 의료급여 개편시 지출추계(2014~2015) 348 <표 14-9> 고등학교 무상교육 가정(2015~2017) 349 <표 14-10> 교육급여 지출추계(2015~2017) 350 <표 14-11> 기초생활보장 급여지출 전망 350 <표 14-12> 상대 빈곤율 감소효과 353 <표 14-13> 빈곤율 감소효과 비교 355

그림 목차 그림 2-1 기초보장제도와 맞춤형 급여체계의 비교 45 그림 2-2 기초생활보장제도의 개편방향 47 그림 2-3 각 욕구별 급여제도의 개편방안 49 그림 3-1 중위소득 증가율의 변화추이: 2000~2012 68 그림 3-2 중위소득 증가율과 최저생계비 증가율의 차이 69 그림 4-1 부양능력 기본 도해 99 그림 7-1 맞춤형 급여체계 전달체계 개편안 마련 과정 개요 174 그림 7-2 전달체계 설계의 쟁점 175 그림 7-3 개편 전후의 전달체계 비교(1안 기준) 179 그림 9-1 소득인정액 방식과 재산기준선 방식 사이의 수급지위 변화 도해 227 그림 9-2 재산기준선 도출의 도식 235 그림 9-3 재산기준선 방식과 소득인정액 방식에서의 생계급여액 결정 비교 244 그림 9-4 소득인정액 방식에서 기준선 방식으로의 변화 효과 245 그림 10-1 최저생계비의 구성(최저생계비 =100) 254 그림 12-1 맞춤형 의료급여체계 구상(안) 297 그림 12-2 향후 맞춤형 의료급여체계 구상(안) 301 그림 12-3 맞춤형 급여체계에 따른 재정소요액 방식 304 그림 13-1 저소득층 교육비 지원 절차 314 그림 13-2 교육급여 항목별 포괄 영역과 수직적 확대 영역 321 그림 13-3 교육급여 개편안 포괄 영역 323 그림 13-4 교육복지 관련 지원사업 현황 337

요 약 << 1. 서론 기초생활보장제도를 개편하여 공공부조제도의 새로운 패러다임을 구축하는 방안이 새 정부의 국정과제로 추진 중에 있다. 기초생활보장제도의 급여체계를 욕구별 급여체 계, 즉 맞춤형 급여체계로 개편하는 것이다. 기초생활보장제도 개편의 필요성은 오래 전부터 전문가와 행정실무자를 중심으로 계속 제기되어 왔으며, 그 이유는 다음 세 가 지로 정리할 수 있다: 1) 빈곤층의 다양한 복지욕구를 적정 수준으로 보장하는데 한계 가 있으며, 2) 급여체계 자체가 빈곤층 복지 사각지대 해소에 어려움이 있고, 3) 근로빈 곤층의 취업과 탈빈곤을 촉진하는 기능이 취약하다는 점이다. 위에 언급한 문제점을 감안할 때, 기초생활보장제도의 급여체계는 맞춤형 급여체계 로 개편하는 것이 합리적 선택이라고 판단된다. 물론 제도개편에 대해 이견이 있을 수 있다. 하지만 이 제도를 현재 상태로 유지해야 한다는 주장은 현실적이지 않다. 이 제 도에서 지켜야 할 가치와 바꾸어야 할 사항을 정확하게 인식할 필요가 있다. 이 제도에 서 지켜야 할 가치는 빈곤층 기초생활보장에 사회권적 지위를 부여함으로써 보장성을 강화한 점이고, 바꾸어야 할 것은 현재의 급여체계이다. 앞서 언급했던 기초생활보장 제도의 제반 문제가 급여체계의 문제와 무관하지 않기 때문이다. 더불어 기초생활보장제도 개편은 경제사회환경 및 사회보장제도의 전체 흐름을 고 려해야 한다. 그것은 기초생활보장제도 개편이 저성장 탈산업화 인구고령화와 같은 경제사회환경 변화를 고려해야 하고, 새롭게 생겨나는 다양한 사회보장제도와의 연계 와 협력을 전제로 해야 하며, 각 영역별 복지제도의 발전을 촉진해야 한다는 것을 의미 한다. 이러한 맥락에서 보면, 기초생활보장제도는 노인빈곤층과 근로빈곤층의 특성에 맞는 자원배분 및 지원방안에 대해서도 본격적인 모색과 대책마련이 필요하다. 기초생활보장제도와 같이 빈곤층의 생활과 밀접한 관련이 있는 복지제도를 개편함 에 있어 가장 중요한 사항은 다음 세 가지이다. 첫째, 법제화 과정에서 보장성이 약화 되지 않도록 해야 한다는 점이다. 특히 하나의 제도가 여러 개의 제도로 분리되는 과정

2 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 에서 각 제도 간의 연계와 협력 그리고 조정 기능을 어떻게 강화할 것인지 명확하게 법 제화해야 하는 것이다. 둘째, 각 급여제도가 현실에서 제대로 작동할 수 있도록 전달체 계를 확충해야 한다는 점이다. 이는 인력충원과 조직확충을 의미할 뿐 아니라, 대상선 정과 급여업무의 단순화가 필요하다는 것을 의미한다. 셋째, 제도개편은 기존 수급자 에게 불이익이 가지 않도록 개편방안을 마련해야 한다. 그럼에도 기존 수급자에게 급 여감소 등의 문제가 발생하는 경우, 이를 보전하는 이행기 보장대책을 강구해야 한다 는 점이다. 이 연구는 총 3부로 구성되어 있다. 제1부는 제도개편 방향과 관련된 핵심적인 내용 인 제도개편의 필요성과 원칙 그리고 추진전략, 상대기준선 도입에 따른 보장성 강화 방안, 사각지대 해소를 위한 부양의무자 기준 개선방안, 소득보장과 근로유인 연계방 향을 담고 있다. 제2부에서는 제도 개편과정에서 고려해야 할 핵심적인 추전전략을 제 안하고 있다. 여기에는 법제화 방안, 전달체계 개편방안, 이행기 보장대책, 소득기준과 급여수준을 측정하기 위한 기본원칙에 대해 중장기 개편방향과 단기 추진방안을 제안 하고 있다. 제3부는 각 급여제도별 세부 개편방안으로 맞춤형 급여제도를 구성하고 있 는 생계급여제도, 주거급여제도, 의료급여제도, 교육급여제도를 정리하고 있으며, 결 론으로 제도개편에 따른 효과성 및 재정전망 그리고 정책제안을 담고 있다. 2. 제도개편의 기본방향 가. 공공부조제도의 개편방향 기초생활보장제도 개편이 필요한 이유는 다음 제 가지 측면으로 설명할 수 있다: <보장성 형평성 효과성 효율성>의 문제이다. 첫째, <보장성의 문제>란 최저생계비 에 기초한 현재 방식으로는 각 급여를 빈곤가구의 욕구와 특성에 맞게 적정화하는데 한계가 있다는 것이다. 즉, 급여의 적정수준을 보장하는데 어려움이 있음을 의미한다. 둘째, <형평성의 문제>란 각종 복지지원이 기존 수급자에게 집중됨에 따라 비수급 빈 곤층과의 형평성 문제가 커지고 있음을 의미한다. 셋째, <효과성 문제>란 현 제도가 근 로능력이 있는 수급자의 취업 탈빈곤 탈수급 노력에 부정적인 영향을 미치고 있다는

요약 3 것이다. 넷째, <효율성의 문제>란 현 제도가 복지재원 투입에 따른 급여 적정성 보장이 나 사각지대 해소에 한계가 있음을 의미한다. 이 점에서 기초생활보장제도 개편방향은 1 각 급여의 보장성을 강화하고, 2 복지 사각지대를 해소하고, 3 취업촉진 탈빈곤 등 정책효과를 제고하는 것이다. 그리고 이 를 위해서는 다음과 같은 개편이 필요하다. 현 최저생계비로는 각 급여별 적정수준 보 장이 힘들어 <최저보장수준> 등 새로운 개념 도입이 불가피하다. 사각지대 해소는 재 산기준과 부양의무자 기준을 완화해야 하며, 급여체계 개편에 따른 새로운 사각지대 해소전략을 모색해야 한다. 탈빈곤 등 정책효과를 제고하기 위해서는 각 급여별로 <소 득기준을 다층화>할 필요가 있다. 이를 그림으로 나타내면 다음과 같다. 그림 1 기초생활보장제도의 개편방향 자료: 한국보건사회연구원 국토연구원(2013). 국민기초생활보장제도의 맞춤형 급여체계 개편방안 마련을 위한 연 구 공청회 자료. 물론 모든 급여를 이러한 방향에서 획일적으로 개편하기보다는 각 급여별로 예산제 약과 급여 특성 등을 고려하여 차별화된 개편방안을 마련해야 한다. 예를 들면, 생계급 여는 동일 소득집단(빈곤층) 내 사각지대를 해소하는데 강조점을 두고, 의료급여는 소 득집단 내 그리고 저소득층 내 사각지대를 해소하는 방향에 강조점을 두고, 주거급여 는 급여수준을 적정화하고 사각지대를 해소하는 총체적 개편을 수행하고, 교육급여는

4 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 교육복지의 보편화 추세에 맞춰 교육급여의 수급대상을 확대하는데 강조점을 두는 등 차별화된 선택이 필요한 것이다. 사실 이처럼 급여별로 유연한 개편방안은 현행 급여 체계 하에서는 생각하기 힘든 것이다. 나. 상대기준선 절대기준선 개념에 기초한 최저생계비 개념은 그 의미와 기여에도 불구하고 다양한 쟁점과 논란의 대상이 되어 왔다. 그리고 공공부조제도에 상대빈곤의 관점을 반영해야 한다는 주장이 중앙생활보장위원회 등에서 계속 제기되어 왔다. 이러한 상황을 감안하 면, 각 급여의 선정기준이나 급여수준은 빈곤층 최저생활보장이라는 목적을 달성하는 동시에, 그것에 상대빈곤의 관점을 적용하는 방안을 모색할 필요가 있다. 참고로 생계 급여는 상대기준선 문제가 선정기준과 최대급여에 모두 영향을 미치지만, 다른 모든 급여는 선정기준에만 관련된 사항이다. 따라서 논의의 차별화가 필요하다는 점을 밝혀 둔다. 사실 이 문제와 관련해서는 절대기준선과 상대기준선 방식 중 어느 것도 자의성 논 란에서 자유롭지 못하며, 상대성을 완전히 배제할 수 없다는 점을 강조하고자 한다. 이 러한 맥락에서, 본 연구는 다음과 같은 상대기준선 설정 방안을 제안하고자 한다: 1) 기준선은 최저생활 보장성의 원칙을 가져야 한다. 2) 기본욕구 충족에 필요한 품목은 기본품목과 부가품목으로 구분하고, 그 각각의 지출수준을 급여 기준선 산출의 기준으 로 한다. 3) 기준선은 기본욕구 충족을 위한 품목들에 대한 사람들의 실제 소비지출 행 태에 의해 결정한다. 4) 기준선은 기본품목에 대한 중위지출액 대비 백분율로 표시되 는 상대기준선 또는 이를 중위소득 대비 백분율로 전환하여 표현한다. 이러한 방식으로 각 급여의 상대기준선을 산출하면 다음과 같은 결과가 나타난다. 먼저 생계급여는 기본품목에 대한 중위지출액 대비 100%를 기준으로 상하 5% 정도의 범위가 생계급여 상대기준선으로 적절한 것으로 추정된다. 이를 소득으로 환산하면 중 위소득의 30% 수준이다. 같은 방식으로 각 급여의 상대기준선을 추정하면, 의료급여 는 중위소득대비 37~42%, 교육급여는 중위소득대비 47~52%, 주거급여 기준선은 그 사이의 적당한 값을 택하는 것이 적절하다.

요약 5 다. 부양의무자 기준 완화 기초생활보장제도와 관련해서 사각지대 문제를 해결하기 위해서는 선정기준을 완화 해야 하며, 가장 핵심적인 사항이 바로 부양의무자 기준이다. 부양의무자 기준의 문제 점 및 쟁점은 부양의무자의 범위, 부양능력 측정 기준, 부양비 등에서 발생하며, 그 개 선방안은 다음과 같이 고려될 수 있다. 장기적으로 부양의무자 기준은 폐지되는 것이 적절할 것으로 판단된다. 하지만, 현 시점에서의 개선방안으로는 먼저, 부양의무자 범위 조정 측면에서 취약계층에 대한 부 양의무자 기준을 적용하지 않는 방안을 고려할 수 있다. 이 방안은 사각지대를 줄이는 효과가 매우 크다. 하지만 젊은 사람에게는 부양의무를 면제해 주고, 반면 노인에게는 사적부양을 유지하는 결과를 야기하는 형평성 차원의 논란이 발생할 가능성이 높다. 또한 재정부담이 크다는 문제점을 가지고 있다. 다음으로 소득기준을 개선하는 방안은 현재 다른 어떤 개선 방안보다 현실적 타당성이 크다. 이 방법은 동일한 수준의 부양능 력을 기준으로 한다는 점에서 형평성 문제가 발생하지 않는다. 부양의무자 소득기준 개선안에서 쟁점은 부양능력이 있다는 수준, 즉 부양의무자의 소득기준선을 어느 수준 까지 인상할 것인가에 대한 선택이다. 부양의무자 재산 기준 개선방안도 실질적인 부 양능력이 있는 부양의무자에게만 부양의무를 강제한다는 점에서 타당성이 있지만 부 양의무자 재산기준은 2013년도에 상당정도 현실화되었다는 점에서 우선순위가 떨어 진다고 볼 수 있다. 이러한 분석결과에 따라, 부양의무자 기준 완화는 부양의무자의 소득기준을 완화하 는 방안을 제안하고자 한다. 그것은 부양의무가구가 부양의무를 이행하고 나서도 국민 들의 평균적인 생활수준을 유지할 수 있게 한다는 원칙을 유지해야 한다는 것이다. 그 리고 맞춤형 급여체계로의 개편에 따라 교육급여 등 급여의 특성을 고려하여 부양의무 자 기준을 적용하지 않는 방안을 채택할 필요가 있다. 라. 보장성과 근로유인 현재의 기초생활보장제도에서 제공하는 자활급여를 포함한 고용서비스도 맞춤형 급 여체계로의 개편과 함께 더 폭넓은 대상자에게 제공되는 서비스로 확대될 것이다. 맞

6 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 춤형 급여체계 도입에 따라 예상되는 변화는 다음과 같다. 첫째, 자활지원사업의 성격 변화이다. 협의의 개념인 근로연계 복지정책이 폭넓은 근로빈곤층을 대상으로 하는 활 성화 정책으로 확장되었음을 의미한다. 둘째, 활성화 정책으로의 성격 변화를 통한 사 회적 시민권의 확장 가능성이다. 셋째, 중장기적으로 기초보장제도가 근로능력자 중심 의 제도로 바뀔 가능성이 커졌다는 점이다. 급여체계 개편에 따른 수급자 규모 구성 변화를 보면, 맞춤형 급여체계 하에서는 조 건부 수급자 규모의 감소가 예상된다. 이는 자활사업 예산 편성방향이나 사업별로 특 화되어 있는 자활사업 전달체계도 변화시킬 개연성이 크다. 반면에 자활사업의 지원대 상이 중위소득의 50%까지 확대됨에 따라 이른바 차상위 근로빈곤층을 대상으로 하는 자활 고용서비스는 크게 증가할 개연성이 높다. 여기서 문제는 자활 고용서비스의 확 대가 제도적으로 보장되어 있지 않기 때문에 자활 고용서비스 확대를 통해 근로빈곤층 보호를 강화하고자 한다면, 이를 뒷받침할 수 있는 제도적 기반이 마련되어야 한다는 점이다. 근로빈곤층 지원정책의 개편에서 전달체계 개편문제 또한 매우 중요한데, 맞춤형 급 여체계로의 개편에 따른 전달체계 개선방향에 대해서는 이미 큰 그림이 제시되어 있 다. 하지만 역할분담과 관련해서는 명확하게 규정되지 않은 부분이 많아 이에 대한 보 완과 명시가 필요하다. 또 한가지 중요한 고려사항은 향후 자활 고용서비스가 일반노 동시장 취업을 중시하는 방향으로 가더라도 전통적인 자활근로사업 및 자활공동체 사 업과 이를 담당하던 지역자활센터의 역량이 충분히 존중되어야 한다는 점이다. 3. 제도개편의 추진전략 가. 법제화 방안 기초생활보장제도 개편과 관련한 법제화의 핵심과제는 국민기초생활보장법을 통해 생성된 <사회권적 기본권>으로서의 가치를 어떻게 담아낼 것인가 하는 점이다. 물론 하나의 제도를 통해 구현되는 사회권 보장방안과 다양한 제도를 통해 구현되는 사회권 보장방안은 기술적으로 차이가 있을 수 밖에 없다. 각 급여제도의 선정기준과 급여수

요약 7 준을 결정함에 있어 그 방식과 절차를 법에 명시하는 것은 보다 세심한 주의가 필요하 다. 공통의 전제가 필요하고, 각 급여별로 자율적인 선택이 존중되어야 한다. 그리고 그 결과로서 보장성은 강화되어야 하는 것이다. 제도개편 이후 사회권을 보장하는 구체적인 방식의 변화는 불가피하다. 지금까지 선 정기준이자 급여수준의 역할을 해 왔던 최저생계비는 제도개편 이후 급여 적정성 보장 등의 욕구에 부응하기 힘들다. 따라서 국민기초생활보장법 개정안은 최저생계비를 대 신하여 각 급여의 선정기준과 급여수준을 지칭하는 새로운 개념을 제시해야 한다. 여 기서는 국민기초생활보장법 개정안이 일종의 기본법의 역할을 담당해야 하며, 최저생 계비를 대신하여 각 급여별 최저보장수준이라는 개념을 사용할 것을 제안하고 있다. 이는 각 급여제도가 설정하는 급여수준에 대한 공통의 개념이 되고, 각 급여제도는 이 를 결정하기 위한 계측조사와 방법을 명확하게 규정해야 한다. 참고로 지금까지 최저 생계비가 담당해 왔던 선정기준의 역할은 상대기준선에 의해 대체된다. 기초생활보장제도가 네 개의 법률로 나뉘게 되는 경우, 국민기초생활보장법은 각 급 여제도가 선정기준과 급여수준을 적정하게 설정하였는지 종합적으로 평가하고 조정하 는 기능을 담당할 필요가 있다. 구체적으로 언급하면, 현 기초생활보장제도에서 파생 되는 모든 급여의 선정기준과 급여수준은 중앙생활보장위원회와 같은 사회적 합의기 구를 통해 결정되어야 한다. 그리고 중앙생활보장위원회의 기능과 역할 또한 제도개편 이후의 여건에 맞게 바꾸어야 한다. 더 많은 전문가들이 참여할 수 있도록 위원회를 보 강하고, 선정기준과 최저보장수준의 적정성을 평가하고 개선을 권고할 수 있는 실질적 인 기능을 담당하도록 규정해야 한다. 나. 전달체계 개편방안 맞춤형 급여체계 개편 과정에서 전달체계 개편은 단순히 개별 제도의 전달체계를 구 상하는 것보다 중요한 의미를 가진다. 새 제도의 시작 시점에 행정의 지연이나 마비가 발생할 때, 제도개편 자체에 대한 부정적 평가로 이어질 위험이 높기 때문이다. 이 점 에서 전달체계 개편은 제도개편 전략의 매우 중요한 부분이다. 현재 상황에서 전달체계 개편방안은 다음 몇 가지 기본 원칙을 준수하여야 한다: 1) 전달체계 설계에서 급여의 성격이 반영되어야 한다. 2) 개별화되는 각 제도에 대한 접

8 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 근성을 약화시키지 않고 배제 위험을 해소하는 전달체계가 구축되어야 한다. 3) 전달 체계에서 전문성을 제고하되 정보 공유를 통한 효율화를 도모하여야 한다. 전달체계 개편을 위해 개편안의 선택과 상관없이 공통적으로 추진되어야 할 사항들로는 1) 수급 이력의 공유, 2) 접근성을 높이기 위해 통합신청양식의 강화 및 확대 배치, 3) 각 급여 의 단계적 시행방안에 대한 검토, 4) 개편에 앞선 일선 상담인력의 철저한 교육 등을 들 수 있다. 다. 이행기 보장대책 빈곤층 복지제도의 개편은 기존 수급가구의 급여감소나 수급탈락이 발생하는 경우 심각한 사회갈등을 초래할 수 있다. 그렇다고 갈등을 우려하여 제도개편을 본래의 취 지에 어긋나게 이끄는 것 또한 바람직하지 않다. 물론 이러한 문제가 발생하지 않도록 제도를 개편하는 것이 먼저다. 하지만 아무리 주의를 기울여도 수백 만 명 또는 수천 만 명을 대상으로 하는 제도개편은 그러한 위험성에 노출되어 있다. 이 점이 이행기 보 장대책이 필요한 이유이다. 참고로 영국은 기존 공공부조 제도를 Universal Credit(UC) 으로 개편하는 과정에서 기존 수급자의 복지급여가 급격히 감소하는 문제를 해결하기 위해 감소된 급여를 보전하는 한시적 이행기 보장정책(Transitional Protection Policy)을 운영하고 있다. 우리의 경우, 복지제도 개편과정에서 이행기 보장대책을 수립한 바가 거의 없다. 이 점에서 기초생활보장제도 개편에 따른 이행기 보장대책 수립은 매우 상징적인 의미를 갖는다. 그것은 제도개편에 따른 사회갈등을 최소화함으로써 개편을 용이하게 하는 안 전장치로서의 역할을 가능하게 하기 때문이다. 오랜 기간 각종 개혁과 개편을 둘러싼 사회갈등으로 시달리고 있는 우리사회에서 주목해야 할 부분이다. 기초생활보장제도 개편에 따른 이행기 보장대책은 기존 수급가구의 생활형편이 변 하지 않았음에도 제도개편으로 인해 급여가 감소했거나 급여탈락이 발생하는 경우, 그 원인이 제도개편에 있다는 점에서 그 손실분이 영( 零, 제로)이 되는 시점까지 계속 지 원을 하는 것이다. 여기서 핵심은 1) 적용대상이 기존 수급가구이고, 2) 생활형편(가구 소득)이 아니라 제도개편으로 인한 급여액 및 수급지위 감소 문제에 대한 대책이며, 3) 감소분이 영이 되는 시점까지의 한시적 지원이라는 점이다.

요약 9 4. 급여제도별 개편방향 가. 생계급여 급여체계가 바뀜에 따라, 생계급여 역시 새로운 선정기준이 필요하게 되었다. 현 제 도에서 최저생계비는 모든 급여의 선정기준이자 급여기준선의 역할을 담당해 왔지만, 개편된 제도 하에서는 선정기준과 급여수준이 서로 다른 개념이 되며, 그것을 결정하 는 논리 또한 바뀌게 된다. 다만, 생계급여는 선정기준과 급여수준이 같다는 점에서 두 가지 문제가 동일한 문제가 된다. 생계급여의 선정기준을 결정함에 있어 급여수준에 대한 고려가 연계되어야 한다는 점을 의미한다. 현재 정부는 맞춤형 급여체계 도입과정에서 중위소득을 기준으로 한 상대기준선 방 식을 도입하고자 한다. 상대적 소득기준 방식은 기준선 자체가 소득분배 상태의 변화 (중위소득의 변화)에 연동되기 때문에 사회경제적 변화를 반영하기 쉽다는 장점이 있 다. 하지만 생계급여는 상대기준선이 대상자의 최저생활수준을 보장하는데 적정한 수 준인지에 대한 검토가 전제되어야 한다. 선정기준으로서의 소득기준과 보장할 최대급 여액이 같아, 선정기준을 정하는 것이 바로 최대급여액을 정하는 일이기 때문이다. 본 연구에서는 제도개편 이후 생계급여의 선정기준 및 최대급여액이 현 제도, 즉 개 편 전의 생계급여 최대급여액 이상이 되어야 한다는 원칙을 제시하고 있다. 이를 구체 적인 수치로 나타내면, 중위소득의 30%를 제안하고 있다. 생계급여의 대상자 선정기 준 및 최대급여액을 소득인정액이 중위소득 30% 이하인 가구 로 정하는 것이다. 이 수준은 현행 생계급여의 최대급여액 보다 다소 높은 수준이다. 급여체계 개편의 또 다른 목적이 사각지대 해소였음을 감안하면, 부양의무자 기준의 완화 또한 필수적으로 고려해야 할 과제이다. 생계급여의 경우에는 부양의무자 기준 자체는 유지하되, 부양능력 판정 기준을 완화하는 개선안을 제시하고자 한다. 그리고 제도가 개편된다 하더라고 근로능력여부에 상관없이 급여가 지급되는 원칙과 생계급 여 수급자의 급여가 보충급여 방식으로 지급되는 틀은 그대로 유지되어 할 것이다.

10 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 나. 주거급여 저소득층을 위한 주거지원은 지속되고 있으나 주거지원이 필요한 가구를 모두 포괄 하기에는 한계가 있다. 특히 기초생활수급자에 대한 주거급여는 거주형태, 임대료 수 준 등과 무관하게 정액 지급되어 주거지원 목적에 부합되지 않는 실정이며 생계와 주 거급여(8:2)가 명목상으로 구분되어 있는데 불과하다. 또한 공공의 지원이 불충분한 상황에서 공공지원 없이 민간 임차주택에 거주하는 저소득층은 주거복지의 사각지대 로 존재하며, 주택임대차 시장에서 저소득층(중위소득 50% 이하)의 월세(보증부월세 포함) 비중은 64.5%로 매우 높은 수준이다. 이에 대해 기존 주거급여를 점유형태, 임 대료 수준 등을 종합 고려하는 주거비 지원제도로 확대하고 발전하고자 한다. 주거급여의 선정기준과 관련해서는 저소득층의 월 소득 대비 임대료 부담비율(RIR) 고려시 중위소득 40%, 45%, 50% 이하 가구의 경우 각각 36.3%, 35.9%, 34.3%로 전 체가구 22.6%보다 높게 나타나 임대료 부담이 과도함을 알 수 있었다. 이와 함께 시행 초기 행정 재정적 부담을 고려하여 43%로 설정하되, 제도 정착에 따라 상향 검토하고 자 한다. 실제 주거급여의 지급 수준은 주거비 보조의 원칙이 기본적으로 국가가 국민 에게 최소한의 주거기준을 만족하는 주택에 거주할 수 있도록 보장한다는 의미를 반영 하여 최저주거기준 임대료를 설정하였다. 즉, 기준임대료 설정의 원칙으로 국민이 쾌 적하고 살기 좋은 생활을 영위하기 위해 필요한 최소한의 주거수준을 기본적으로 보장 하면서, 주거빈곤층의 주거안정과 주거수준 향상에 기여할 수 있는 수준으로 마련하고 한다. 즉, 기준임대료는 최저주거기준 임대료를 정책적으로 실현하기 위한 임대료로 시장임대료의 몇 분위 또는 기준값의 몇 %로 설정하였다. 다. 의료급여 현행 의료급여제도는 기초생활보장 수급자가 자동으로 의료급여 수급자가 됨에 따 라 대상자 선정에 의료필요 욕구가 제대로 반영하고 있지 못하고 있는 실정이다. 특히, 만성질환자, 희귀난치성질환자, 노인, 장애인, 임산부, 아동 등 취약 계층 중 일부는 의 료필요가 현저하지만 소득, 재산, 부양의무자 기준 때문에 수급자가 되지 못하여 의료 접근성 측면에서 상당한 정도의 제약을 받고 있다. 또한 의료급여 내 형평성 문제 즉,

요약 11 동일 소득 이하이면서 근로능력이 없는 의료급여 2종(예를 들어, 노인, 아동 등)인 경 우 의료급여 1종 대상자와 형평성 문제가 발생한다. 가구원 중 근로능력이 있는 자가 1 명만 있어도 1종에서 탈락하여 2종으로 분류되는 문제가 지적되고 있다. 의료급여는 제도개편에 있어 건강보험과의 관계를 고려한 중장기 발전방향의 모색 이 필요하며, 이미 개별급여적 성격(의료급여법으로 독립 운영)을 갖고 있기 때문에 획 기적인 변화보다는 현행 소득기준을 중심으로 대상자를 선정하되, 부양의무자 기준 완 화를 통해 대상자를 확대하는 방향이 고려되어야 할 것이다. 대상자 선정기준은 현행 소득기준인 중위소득 40% 이하 대상자와 부양의무자 기준 을 적용하되, 부양의무자의 부양능력 판단기준은 생계급여 개편안 수준으로 확대하는 방안을 제시하고자 한다. 단, 근로 사업소득의 증가, 의료비 지출 변화 등으로 인해 소 득기준을 초과하는 경우, 현행과 같이 특례수급자 형태로 한시적 보호를 지원해야할 것이다. 급여지원 수준은 대상자들의 의료접근성에 제약을 두지 않는 최저보장수준을 유지해야할 것이다. 또한, 의료급여에서는 의료이용의 제약을 없애기 위해서는 건강보 험에서 발생하는 본인부담률보다 낮추어 의료접근성 보장하기 위해, 현행 의료급여 1 종, 2종 본인부담 수준 유지해야할 것이다. 라. 교육급여 현재 기초생활보장제도의 교육급여는 부양의무자 기준을 적용하고 있으며, 수급대 상이 기초보장수급자로 한정되어 있다. 따라서 비슷한 여건과 욕구를 가진 차상위계층 에게는 권리가 보장되지 않는 문제점이 제기되어 왔다. 그리고 교육급여와 유사한 성 격을 갖고 있는 교육비 지원사업의 경우에도, 시 도 교육감의 재량사업으로 지역별 재 정여건 등을 고려하여 탄력적으로 운영되는 등 급여의 권리성이 약하다는 지적을 받고 있다. 따라서 교육급여의 개편 방향은 지원대상을 차상위층까지 확대하고, 보건복지부의 교육급여와 교육부의 저소득층 교육비 지원사업을 통합하여 보다 포괄적이고 통합된 지원체계를 구축하는 것이다. 구체적으로는 현행 교육급여 선정기준을 상향 조정하고 교육비 지원사업의 재량사업을 의무사업화 하는 것이다. 교육급여의 선정기준은 교육복지 확대라는 원칙에 따라 여타 급여(생계, 주거, 의료)

12 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 와 달리 최대한 관대한 기준을 적용하는 방향을 모색하고자 한다. 특히, 현행 교육비 지원사업 수혜자 중 탈락자가 발생하지 않도록 하는 것이 중요할 것이다. 따라서 교육 급여의 선정기준은 소득인정액이 중위소득 50%를 고려하여 중앙생활보장위원회에서 결정한 금액 이하인 가구를 대상으로 하도록 제안하고자 한다. 중위소득의 50%는 2013년 최저생계비의 약 124%에 해당하므로 현행 법정 차상위 기준(최저생계비의 120%)을 약간 상회하게 된다. 최저생계비와 중위 50% 사이에 분포하는 가구의 경우 기초보장 수급가구에 비해 가구주의 연령대가 낮아 학생이 있는 가구가 많이 분포할 가능성이 크므로 이들을 포괄한다는 측면에서 타당할 것으로 판단된다. 차상위계층 자 녀들에 대한 보호를 강화함으로써 빈곤예방 효과도 기대할 수 있다. 생계급여는 중위소득 30% 기준이 선정 및 급여기준이 되지만, 개편 교육급여의 경 우 선정기준이 급여 기준이 되지 않는다. 따라서 현행 교육급여 수준이 마켓바스켓 방 식으로 측정되는 최저교육비에 미달하는 문제는 교육급여제도의 향후과제가 될 것이 다. 그러나 재정적 측면을 고려하여 급격한 조정은 지양하되, 향후 중장기적 관점에서 최저교육비에 부합하는 수준으로 교육급여를 현실화할 필요가 있다. 5. 결론 및 정책제안 본 연구에서는 기초생활보장제도 개편을 통해 다음 세 가지 정책목표를 달성해야 한 다는 점을 지적하였다: 1) 빈곤층 기초생활보장과 관련한 적정 급여의 보장, 2) 빈곤층 복지 사각지대 해소, 3) 근로빈곤층 자립 촉진이 그것이다. 그리고 구체적인 개편방안 으로는 <급여수준의 현실화>(적정화)와 <선정기준의 다층화>를 제안하였다. 구체적인 제안은 다음과 같다. 먼저 각 급여의 급여수준을 현재의 급여수준을 상회 하는 수준에서 정하도록 제안하였다. 급여의 보장성이 약화되지 않게 하는데 주의했음 을 의미한다. 이어 각 급여의 선정기준 또한 현 기초생활보장제도의 선정기준보다 높 게 설정하는 방안을 제안하였다. 이는 현 정부가 인수위를 통해 제시했던 수준과 크게 다르지 않다. 이렇게 보면, 기초생활보장제도를 개편함으로써 나빠지는 것을 찾아보기는 힘들다. 그럼에도 해결해야 할 문제점이 없는 것은 아니다. 사실 욕구별 급여체계는 지난 십여

요약 13 년 간 논의되어 왔지만, 제도로 적용되는 과정에서 익숙하지 않은 것이 사실이다. 그리 고 하나의 제도로 규정한 사회권 보장의 역할을 여러 제도를 통해 보장하는 방안은 충 분한 주의가 필요하다. 이 점에서 법제화 방안에 주목할 필요가 있다. 본 연구는 새로운 제도의 법제화와 관련해서 다음과 같이 제안하였다. 국민기초생활 보장법 개정안을 통해 각 급여의 선정기준과 급여수준의 변경은 중앙생활보장위원회 를 통해 결정하도록 규정하는 것이다. 이는 국민기초생활보장법에 일종의 기본법으로 서의 지위를 부여한다는 것을 의미한다. 더불어 기초생활보장제도 및 각 급여제도에는 급여별 최저보장수준을 설정하는 방식과 결정절차 등에 대한 자세한 내용을 규정하는 것이다. 이는 최저보장수준이 임의적으로 설정되지 않도록 하는 방안을 지칭한다. 그 밖에도 기초생활보장제도 개편과정에서 새로운 제도의 안정적인 도입을 위해 몇 가지 추진전략을 제안하였다: 전달체계를 확충하고, 이행기 보장대책을 수립하는 것이 다. 물론 복지전달체계 확충에 대해서는 사회적 합의가 이루어진 것으로 판단된다. 하 지만 양적 확충 외에도 기초생활보장제도를 비롯한 각종 제도의 선정과 급여업무를 단 순화하는 새로운 대안이 필요하다는 점을 강조하였다. 그리고 이행기 보장대책과 관련 해서는 이것이 제도개편의 취지에 걸맞게 개편방안을 선택하는데 필요한 안전장치라 는 점을 강조하였다. 그리고 본 연구는 두 가지 후속과제를 제안하고 있다. 하나는 빈곤정책의 사각지대 를 해소하는 방안이고, 다른 하나는 근로빈곤층 지원정책을 강화하는 방안이다. 먼저 현 빈곤정책의 사각지대를 해소하기 위해서는 <소득기준 재산기준 부양의무자 기 준> 중 부양의무자 기준을 완화하는 문제가 시급하다는 점을 지적하였다. 하지만 이는 현 급여체계 개편과는 직접적인 관련이 없다고 말해도 과언이 아니다. 이 점에서 우리 사회 전체가 지속적인 관심을 갖고 부양의무자 기준을 완화하는 노력을 해야 하고, 이 를 가능하게 하는 재원확충방안을 마련해야 한다는 점을 강조하였다. 특히 부양의무자 의 소득기준을 완화하는 방안 외에도 급여별로 부양의무자 기준을 적용하지 않는 전략 적 선택이 필요하다는 점을 강조하고 있다. 이어 근로빈곤층 자립촉진과 관련해서 중 장기적인 제도개편이 필요하다는 점을 지적하고 있다. 본 연구는 제도개편 논의에서 근로빈곤층에게 차별적 조치를 도입하는 방안을 지지하지 않고 있다. 또한 근로빈곤층 을 대상으로 하는 별도의 생계급여제도를 도입하는 방안 또한 제안하지 않고 있다. 이

14 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 는 현재까지의 사회적 합의를 고려한 것이다. 하지만 근로빈곤층이 계속 증가하는 상 황에서 이들의 특성을 고려한 효과적인 고용 복지 연계정책은 계속 요구될 것이다. 따 라서 이 점에 대한 적극적인 검토가 필요하다.

제1장 서 론 제1절 연구목적 제2절 연구방법 제3절 연구의 주요 내용과 한계

1 서 론 << 제1절 연구목적 금년(2013년) 초 새 정부는 다양한 복지공약을 제시하였고, 그 중 하나로 기초생활 보장제도를 개편하여 새로운 공공부조 패러다임을 구축하는 방안을 국정과제로 제시 하였다. 그것은 <생활영역별 맞춤형 급여체계>로 표현되고 있다. 이는 그 동안 많은 연 구자들이 주장해 왔던 <욕구별 급여체계>와 궤를 같이하고 있다. 이 점에서 맞춤형 급 여체계라는 새로운 용어를 사용하고 있지만, 개편방향 자체는 오랜 논쟁과 협의를 거 친 것이라고 말해도 무방할 것이다. 물론 여전히 제도개편을 둘러싼 논쟁이 있지만, 어 느 나라의 복지제도 개편 또한 논란이 전혀 없을 수 없다는 점을 이해할 필요가 있다. 기초생활보장제도를 개편해야 할 필요성에 대해서는 이미 오랜 시간에 걸쳐 많은 논 의와 연구결과가 있었다. 그리고 많은 전문가들과 정책담당자 그리고 행정일선의 실무 자들 사이에서 제도개편이 필요하다는 점에 대해 넓은 공감대가 형성되어 있었다. 제 도개편이 필요한 구체적인 이유는 현 제도가 다음 세 가지 문제를 해결하는데 한계가 있었기 때문이다. 첫째, 맞춤형 급여를 적정 수준으로 보장하는데 한계가 있었다는 점 이다. 둘째, 급여체계 자체가 빈곤층 복지 사각지대 해소에 어려움을 초래했다는 점이 다. 셋째, 근로빈곤층의 취업과 탈빈곤을 촉진하는 기능이 취약했다는 점이다. 그러나 위에 언급한 모든 문제가 기초생활보장제도 자체로 인해 발생했던 것은 아니 다. 더 많은 문제들은 예산제약을 이유로 하는 정책개입, 복지전달체계의 취약성, 사회 보험이나 기타 복지제도 등 사회보장제도의 미성숙 등과 관련이 있기 때문이다. 그럼 에도 기초생활보장제도를 개편해야 하는 이유는 오랜 시간 위에 언급한 다양한 문제들 이 제도의 구조와 집행에 영향을 끼쳐왔으며, 그것이 고착화되어 있다고 여겨지기 때 문이다. 달리 표현하면, 현재의 기초생활보장제도가 빈곤층 기초생활보장이라는 본래 의 정신을 구현하는데 한계가 있으며, 이 문제를 해결하기 위해서는 제도 자체를 개편 할 필요가 있는 것이다. 그렇다면 기초생활보장제도 개편은 어떠한 요인을 고려하여 개편방향을 수립해야

18 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 하는가. 이는 크게 네 가지 요인으로 정리할 수 있다. 첫째, 빈곤층의 욕구를 고려한 제 도개편이 되어야 한다. 그것은 기존 수급자뿐 아니라 비수급 빈곤층에 대한 보호를 강 화하고, 빈곤층의 다양한 복지욕구를 그 특성에 맞게 지원할 수 있는 체계로 개편되어 야 한다는 것을 의미한다. 둘째, 경제 사회여건의 중장기 변화를 고려해야 한다. 우리 사회는 지난 십여 년간 노인빈곤율과 근로빈곤층이 모두 증가하는 양상을 보여 왔고, 앞으로는 저성장, 저출산 그리고 인구고령화 문제가 예고되어 있다. 이는 빈곤문제의 장기화를 대비한 제도개편이 필요하다는 점을 의미한다. 노인빈곤층과 근로빈곤층에 대한 자원배분 및 지원전략을 어떻게 수립할 것인지에 대한 고려가 필요한 것이다. 셋 째, 사회보장제도의 발전방향에 대한 고려 또한 필요하다. 공공부조제도는 최후의 사 회안전망이라는 점에서 그것을 확대하는 것만이 능사는 아니다. 사회보험, 사회수당, 사회서비스 등의 확대정책과 궤를 함께 해야 하는 것이다. 제도적으로는 기초생활보장 제도의 주요 급여제도와 기존의 정책영역별 복지제도의 협력체계를 강화하는 방식이 필요하다. 생계급여와 노후소득보장 및 장애인소득보장의 연계, 주거급여와 주거복지 정책의 연계, 교육급여와 보편적 교육정책의 연계, 의료급여와 의료보장정책의 연계를 강화하는 것이다. 넷째, 복지정책의 재정여건을 감안해야 한다. 기초생활보장제도 개 편과 관련해서 재정폭증을 우려하는 목소리와 기초보장의 축소를 우려하는 목소리가 공존한다는 점은 이 문제의 복잡성을 말해준다. 하지만 분명한 것은 사회보험 중심형 사회보장체계가 성숙하는 시점까지 공공부조제도의 지출증가는 불가피하며, 과제는 이를 얼마나 효과적 효율적으로 지출할 것인가 하는 점이다. 위에 언급한 제반 요인을 감안하면, 기초생활보장제도의 급여체계를 개편하여 생계 급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여 등 핵심 급여를 독립된 급여제도들로 발전시키는 것이 바람직한 개편방향이라고 여겨진다. 그 이유는 현재 현금급여로 묶여 있는 생계 급여와 주거급여를 분리하여 각 급여를 적정 수준으로 지급할 수 있는 기반을 마련하 고, 의료급여나 교육급여에 대한 빈곤층의 접근성을 높여 복지 사각지대를 해소하기 용이하기 때문이다. 그리고 맞춤형 급여체계로의 제도개편은 근로빈곤층의 취업과 탈 빈곤 그리고 탈수급에도 긍정적인 영향을 미칠 것이라고 판단된다. 1) 1) 근로빈곤층의 취업과 탈빈곤이 급여체계 개편만으로 성과가 개선되기는 힘들 것이다. 그것은 근로빈곤층 에 대한 근로인센티브 강화와 취업지원 프로그램의 내실화 등 근로빈곤층 지원정책의 획기적 개편을 전제 로 하기 때문이다.

제1장 서론 19 이렇게 핵심 급여제도를 분리하기 위해서는 다음과 같은 문제를 해결해야 한다. 첫 째, 빈곤층의 특성에 맞게 급여수준을 적정하게 보장하기 위해서는 현재의 최저생계비 계측 및 적용방식을 바꾸어야 한다. 가구원수별 최저생계비와 그것을 구성하는 지출비 목별(또는 급여별) 금액으로는 각 급여의 특성에 따른 보장수준 적정화가 힘들다. 같은 4인 가구라도 해당 가구의 특성에 따라 각 급여의 최저보장수준( 最 低 保 障 水 準 )이 다르 고, 각 현금급여의 금액을 더한 총 현금급여액은 더 많은 경우의 수를 가지게 된다. 이 는 지출비목별 급여수준과 이를 모두 합한 가구원수별 최저생계비라는 기준을 더 이상 활용하기 힘들다는 것을 의미한다. 둘째, 각 급여 선정기준의 다층화 차별화를 위해서 는 최저생계비를 선정기준으로 활용하지 말아야 하며, 모든 급여제도에 동일한 선정기 준을 적용하는 방식에 대해서도 개선이 필요하다. 물론 최저생계비의 일정 비율로 각 급여의 선정기준을 활용하는 방안도 생각해 볼 수 있다. 하지만 최저생계비 자체가 개 편되는 상황에서 그것이 용이하지 않다는 점을 고려해야 한다. 그리고 모든 급여제도 에 동일한 재산기준 및 부양의무자 기준을 적용하는 것은 논리적으로나 현실적으로나 바람직하지 않다. 이처럼 급여제도별로 다른 선정기준을 적용하려면, 하나의 제도에 이 모든 것을 담는 것은 지나치게 비효율적이다. 결국 기초생활보장제도를 맞춤형 급여체계로 개편하는 작업은 두 가지 방식으로 진 행하지 않을 수 없다. 한편으로는 선정기준(소득기준)과 급여수준이 최저생계비 개념 을 중심으로 상호참고( 相 互 參 考 )하는 논리적 고리를 해체하는 것이다. 하지만 다른 한 편으로는 최저생계비가 빈곤층 기초생활보장에 대한 사회적 합의선이라는 점에서 제 도를 개편하더라도 각 급여의 급여수준을 결정함에 있어 최저생계비와 그 지출비목별 최저보장수준을 참고선 또는 기본선(base line)으로 하지 않을 수 없다는 것이다. 기초 생활보장제도를 맞춤형 급여체계로 개편하는 작업은 기초생활보장제도의 성과를 계승 하는 일과 그 운영체계를 개선하는 일이 혼재되어 있음을 시사한다. 제도개편이 새로 운 제도를 만드는 것보다 더 힘들다고 말하는 이유이기도 하다. 기초생활보장제도를 개편하여 다양한 급여제도를 법제화하게 되면, 새로운 공공부 조제도의 체계가 형성된다는 점에 주목해야 한다. 각 급여제도가 빈곤층 기초생활보장 에 대한 책임을 지는 공공부조체계는 우리에게는 새로운 것일 수 있다. 하지만 이는 서 구 복지국가의 공공부조제도를 고려하면, 전혀 새로운 것이 아니다. 지금 우리사회는 한편으로는 각 급여제도 간의 정합성을 유지하는 공공부조제도, 다른 한편으로는 각

20 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 급여제도와 해당 영역별 복지정책과의 협력체계를 강화하는 사회보장체계에 익숙해질 필요가 있다. 사회보장정책의 발전을 위해 기꺼이 감수해야 할 수고인 셈이다. 기초생활보장제도의 소득기준을 다층화하고, 기타 선정기준을 차별화하고, 급여수 준을 적정화하는 것만으로 기대했던 성과를 얻을 수 있는 것은 아니다. 그것은 크게 세 가지 추가적 조건이 충족되어야하기 때문이다. 첫 번째 조건은 적정한 재원이 투입되 어야 한다는 점이다. 현재 기초생활보장제도는 복지 사각지대에 있는 방대한 빈곤층을 뒤로 하고 있다는 점에서 추가적 재원투입이 불가피하다. 두 번째 조건은 제도개편 과 정에서 행정공백이나 오류를 최소화할 수 있는 전달체계 확충이 필요하다는 점이다. 물론 단순하게 행정인력을 확충하는 것만으로 문제가 해결되지는 않을 것이다. 제도의 특성에 따라 선정과 급여 관련 업무를 최소화하는 근본적인 개편방안이 필요한 것이 다. 세 번째 조건은 공공부조제도 개편과정에서 기존 수급자들이 받게 될 충격을 최소 화하는 보장대책이 필요하다는 점이다. 이는 기존 수급자들이 제도변화로 인해 급여감 소가 발생하는 경우, 그 차액을 보장하는 이행기 보장대책을 말한다. 그리고 앞으로 기초생활보장제도가 해결해야 할 숙제 또한 적지 않다. 그것은 현 제 도개편 과정에서 모든 문제를 해결할 수 없다는 현실적인 제약과 무관하지 않다. 연구 진들은 개편방안에 대한 분석과 논의과정에서 다양한 대안을 검토하였다. 하지만 모든 개편방안을 담기에는 한계가 있었다. 앞서 언급했던 핵심적인 제도개편과제를 제외한 많은 세부 개편방안을 후속 개편과제로 남겨져 있는 것이다. 그것은 크게 세 가지로 정 리할 수 있다. 첫째, 근로빈곤층을 대상으로 하는 제도개편이다. 근로빈곤층에 대해서 는 차별이 아닌 차이를 인정하는 지원제도를 도입하는 문제이다. 이는 많은 우려로 인 해 현 개편방안에 반영되지는 않았지만, 중장기적으로 가장 중요한 후속과제가 될 것 이다. 둘째, 소득인정액과 재산의 소득환산제도 그리고 가구균등화 지수 등에 대한 개 편이다. 제도의 골격을 바꾸는 과정에서 기존에 익숙한 개념들을 모두 바꾸기는 용이 하지 않다. 그리고 이러한 개념들이 갖는 효용 또한 간과할 수 없는 일이다. 이 점에서 제도개편이후 신중한 검토를 통해 이러한 세부 사항의 개선이 필요할 것이다. 셋째, 급 여제도별로 선정을 위한 소득기준 다층화와 기타 기준 차별화 문제이다. 이는 주로 재 정여건과 관련되어 있는 사항이지만, 공공부조제도의 과도기적 역할 강화를 위해서는 분명한 계획수립과 그에 따른 일관성 있는 재정집행이 필요할 것이다. 이 세 가지 과제 에 대해서는 결론에서 보다 자세하게 언급할 것이다.

제1장 서론 21 끝으로 빈곤층을 보호하는 최후의 사회안전망을 개편하는 일이 사회적 관심을 받지 못한다 하더라도 얼마나 중요한 일인지 강조하고자 한다. 그것은 한국 사회보장제도의 기본정신을 담는 일이라는 점에서 상징적일 뿐 아니라, 빈곤층의 일상생활에 직접적인 영향을 미친다는 점에서 실질적이다. 이 점에서 기초생활보장제도의 개편은 신중함과 인내심이 필요하다. 지금까지 우리는 새로운 제도 도입이나 제도개편 문제를 지나치게 빨리 그리고 허술하게 처리해 왔다. 그 결과, 새 제도가 안고 있는 잠재적인 문제들을 포착하지도 못했고, 제도집행 과정에서 문제가 드러나면 이를 임시방편으로 보수하는 데 집중해 왔으며, 그로 인해 제도가 안고 있는 문제가 더욱 복잡해지고 뒤틀리게 되었 다. 이처럼 제도를 성급하게 제정하거나 개편하는 경우, 더 많은 경제적 사회적 비용 을 지불하고 나서야 그 문제를 인식하게 된다. 이는 기초생활보장제도 개편이 주어진 일정을 고려하더라도, 제도실행에 있어 탄력적인 접근을 할 필요가 있다는 점을 의미 한다. 제2절 연구방법 본 연구는 기초생활보장제도를 각 맞춤형 급여제도로 개편하는 방안, 즉 맞춤형 급 여체계 구축방안에 대한 총괄연구라는 점에서 다양한 연구방법을 전제하고 있다. 하지 만 본 연구에서 모든 내용을 다 다루고 있지는 않다. 그 이유는 주거급여와 의료급여에 대해서는 별도의 연구용역을 통해 분석이 진행되었기 때문이다. 그리고 근로빈곤층 대 상 고용 복지 연계정책 또한 별도의 연구용역으로 진행되었다. 이 점에서 본 연구는 기 초생활보장제도에 대한 자체적인 분석과 함께, 각 급여제도에 대한 별도의 분석결과를 수렴하고, 이를 전체 제도개편 방향에 반영하는 방식을 취하고 있다. 이 연구의 특징 중 하나는 연구진들의 분석 작업이 제도개편을 위한 정부부처의 개 편논의와 같은 속도로 진행되었다는 점이다. 이는 과거 기초생활보장제도 개편과 관련 된 선행연구와 논의 등이 일정 수준 성숙되어 있었기 때문에 가능한 일이었다. 그럼에 도 새롭게 제기되는 각종 현안과 쟁점에 대해 의견을 수렴하는데 많은 노력이 필요했 다. 그것은 추상적인 제도개편 논의와 실제 집행을 전제로 하는 개편방안에 대한 논의 는 성격이 다르기 때문이다. 이 연구의 진행과정에서는 크게 다섯 가지 측면에서 의견

22 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 수렴이 이루어졌다. 첫째, 최근의 제도개편방안에 대한 연구성과를 적극적으로 수렴하 고자 하였다. 이는 지난 수년간 있었던 제도개편 관련 연구결과와 2011년에 진행되었 던 <빈곤정책제도개선기획단>의 연구보고서를 지칭한다. 둘째, 각 분야의 전문가 및 실무자들과의 지속적인 의견수렴이다. 기초생활보장제도 개편과정에서 제기되는 다양 한 크고 작은 쟁점을 검토하기 위해서는 다양한 전문가 집단의 참여가 필요했고, 개편 된 제도의 실행 가능성을 검토하기 위해서는 행정일선의 실무자들의 도움이 필요했다. 따라서 반복적으로 많은 정책간담회를 통해 이러한 의견을 수렴하였다. 셋째, 정책당 국과의 개편방향 조율이다. 본 연구의 연구진들은 정부부처가 합동으로 운영하는 <맞 춤형 급여체계 개편 기획단>의 회의에 참석하여, 개편방향과 세부 개편방안을 제안하 고 의견을 수렴하였다. 그리고 2013년 수차례에 걸쳐 개최된 중앙생활보장위원회와 사회보장위원회에 참석하여 개편방안을 설명하였고, 다양한 의견을 수렴하였다. 넷째, 제도개편과 관련해서 국회를 비롯한 정치권의 의견을 수렴하는 일이었다. 기초생활보 장제도의 제정과 개편은 각 정당의 주요한 복지정책 공약이었다는 점에서 각 정당의 의견을 수렴하는 일 또한 중요한 일이었다. 이 점에서 연구진들은 각 정당의 관계자들 의 의견을 수렴하여 개편방안에 반영코자 하였다. 다섯째, 제도개편 방향 및 세부 개편 방안에 대한 각계 각층의 의견을 수렴하고, 금년 6월 28일 공청회를 개최하여 연구진 의 개편방안을 발표하였다. 이 공청회는 전문가와 부처 관계자 그리고 행정실무자들이 모두 참여하여 제도개편에 대한 다양한 목소리를 들을 수 있도록 기획되었다. 이 연구는 빈곤실태와 제도현황 및 문제점 등을 분석하기 위해 다양한 연구방법을 채택하였다. 그것은 2014년 제도집행을 전제로 하는 개편방안을 만들기 위해서는 각 종 실측데이터에 대한 분석과 이를 토대로 한 시뮬레이션이 불가피했기 때문이다. 각 장마다 활용하는 데이터와 연구방법이 다르다. 한 예로 의료급여제도와 주거급여제도 그리고 교육급여제도는 분석데이터와 분석방법이 상이하다. 따라서 여기서는 모든 연 구자들이 공통적으로 활용하고 있는 연구방법과 가정에 대해 간략하게 설명하기로 하 겠다. 첫째, 본 연구에서 각종 실측데이터를 토대로 소득기준과 급여수준을 분석하고 제안하였다. 이를 위해 사용한 핵심 데이터는 통계청의 가계동향조사와 가계금융복지 조사의 원자료(2011년 기준)이다. 둘째, 제도개편 후 현 수급가구의 급여수준 및 수급 지위 변화 그리고 제도개편에 따른 이행기 보장대책을 분석하였다. 이를 위해서는 현 기초생활보장제도 수급자 데이터(2013년 3월 기준)를 활용하였다. 이 데이터는 각 수

제1장 서론 23 급가구의 구성과 가구주의 인구학적 특성, 소득과 소득인정액, 재산 그리고 수급하는 현금급여 금액 등에 대한 정보를 담고 있었다. 이를 통해 제도개편이후 급여보장성이 어떻게 변화하는 추정할 수 있었다. 셋째, 각종 복지제도의 실태와 빈곤층의 수급현황 등을 분석하여 급여제도별 정책제안에 반영하였다. 이를 위해서는 한국보건사회연구 원이 발표한 빈곤실태조사 원자료(2010년 기준)를 활용하였다. 제3절 연구의 주요 내용과 한계 본 연구는 보건복지부로부터 <국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안마 련>을 위한 용역의 형태로 진행되었다. 이는 본 연구가 기초생활보장제도 개편을 위한 다양한 의견을 수렴한 연구진의 최종 제안을 담고 있음을 의미한다. 이 연구는 총 3부로 구성되어 있으며, 각 부는 별도의 장으로 구성되어 있다. 각 장 에서 다루고 있는 핵심 내용은 다음과 같다. 제1부는 제도개편 방향과 관련된 핵심적 인 내용을 다루고 있다. 제2장 제도개편의 기본방향에서는 제도개편이 필요한 이유와 제도개편 과정에서 견지해야 할 원칙과 추진전략을 제안하고 있다. 제3장 상대기준선 도입에 따른 보장성 강화방안에서는 어떻게 소득기준을 다층화해야 하고, 급여수준 계 측의 합리성을 제고해야 하는지에 대해 제안하고 있다. 제4장에서는 사각지대 해소를 위한 핵심과제로 부양의무자 기준 개선방안을 제안하고 있다. 제5장 소득보장과 근로 유인의 조화에서는 기초생활보장제도 개편이 근로빈곤층 지원정책과의 관계를 어떻게 구축해야 하는지를 제안하고 있다. 제2부는 위에 언급한 개편방향에 따라 제도를 개편 하는 과정에서 고려해야 할 핵심적인 추전전략을 제안하고 있다. 제6장 법제화 방안에 서는 각 급여별로 제도화가 진행되는 과정에서 빈곤층 기초생활보장의 기본정신을 구 현하기 위한 과제를 제안하고 있다. 제7장 전달체계 개편방안에서는 급여체계 개편에 따라 증가하는 행정업무를 효과적으로 처리하기 위해 복지행정전산망과 일선 행정조 직을 개편하는 방안을 제안하고 있다. 제8장 이행기 보장대책에서는 제도개편과정에 서 발생하는 급여감소 및 급여탈락가구에 대한 지원대책의 방향과 지원대상 규모를 추 정하고 있다. 제9장에서는 소득기준과 급여수준을 측정하기 위한 기본원칙에 대해 중 장기 개편방향과 단기 추진방안을 제안하고 있다. 제3부는 각 급여제도별 세부 개편방

24 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 안을 제안하고 있다. 제10장은 생계급여제도, 제11장은 주거급여제도, 제12장은 의료 급여제도, 제13장은 교육급여제도를 정리하고 있으며, 제14장 결론으로 제도개편에 따른 효과성 및 재정전망 그리고 정책제안을 담고 있다. 이 연구는 크게 세 가지 한계를 안고 있다. 첫째, 이 보고서에 담겨 있는 개편방향과 세부 개편방안에 대한 연구진의 제안이 정부부처의 최종 제도개편방안과 다소 차이가 있을 수 있다는 점이다. 이는 연구진이 제안하는 이상적인 제도개편방안을 구현하는 접근방식이 다양할 수 있다는 점에서 자연스러운 일일지 모른다. 그리고 더 현실적인 이유는 연구용역이 마무리되는 시점까지도 정부의 최종 제도개편방안 중 일부가 확정 되지 않았다는 점이다. 이는 본 연구의 내용이 정부의 개편방안과 차이가 있을 수 밖에 없는 이유이다. 둘째, 이 연구는 제도개편과 관련된 총괄연구로서 각 급여제도에 대한 개별적인 연구결과를 수렴하고자 하였다. 하지만 모든 급여제도 개편방안을 하나의 분 석방법에 따라 진단하고 비교하는 연구를 수행하지는 못했다. 그것은 모든 급여제도의 실태를 진단할 수 있는 단일 데이터도 존재하지 않았지만, 현금급여와 현물급여로 구 분되는 각 급여제도를 하나의 틀로 분석할 필요성도 크지 않았기 때문이다. 셋째, 이 연구는 제도개편에 대해 이견을 가진 다양한 목소리를 반영하고자 하였지만, 그 의견 을 수렴하기에는 한계가 있었음을 언급해야 할 것이다. 기초생활보장제도 개편을 둘러 싼 논쟁은 이미 십년 넘게 계속되어 왔다. 그리고 일부 사안은 수렴 자체가 힘든 문제 이기도 했다. 따라서 이 연구결과는 그러한 이견을 수렴하는데 한계가 있었음을 밝혀 둔다.

제1부 제도개편의 기본방향

제2장 공공부조제도의 개편방향 제1절 문제제기 제2절 공공부조제도의 진단과 전망 제3절 공공부조제도의 개편방향 제4절 소결

2 공공부조제도의 개편방향 << 제1절 문제제기 공공부조제도(public assistance)란 일정한 소득 재산기준을 충족하는 빈곤층을 대상으로 생계급여, 주거급여, 의료급여 등 빈곤층의 필수적 욕구를 충족시키는 다양 한 복지제도들을 총칭한다. 그리고 공공부조제도는 수혜자의 기여(contribution)를 전제하지 않는 조세를 통한 복지제도라는 점에 그 특징이 있다. 각 개인의 자구적 노력 이나 사회보험제도 등을 통해서도 최소한의 인간다운 삶을 영위하지 못하는 빈곤층을 보호한다는 점에서 <최후의 사회안전망>이라고 불리기도 한다. 우리나라에서 공공부조제도는 다양한 제도로 구성되어 있다. 하지만 그 중에서 기초 생활보장제도가 차지하는 비중이 매우 높다. 더욱이 기초생활보장제도는 외국에서 다 양한 제도를 통해 관리하는 욕구별 급여들을 포괄하고 있는 커다란 제도이다. 이 점에 서 기초생활보장제도는 공공부조제도와 동일시되기도 한다. 하지만 기초생활보장제도 를 개편하여 그것을 다양한 급여제도로 분리하게 되면, 그것은 통상적인 의미의 공공 부조제도가 된다. 따라서 기초생활보장제도 개편은 공공부조제도의 개편과 밀접한 의 미를 갖게 된다. 그것이 이 장의 제목을 공공부조제도의 개편으로 설정한 이유이다. 지금 한국의 공공부조제도는 네 가지 당면 문제를 해결하고, 다가오는 두 가지 변화 에 대비할 필요가 있다. 네 가지 당면 문제란 현재 공공부조제도가 직면하고 있는 <보 장성 형평성 효과성 효율성>의 부진 문제를 지칭하며, 다가오는 두 가지 변화란 <사 회보장제도의 구조변화와 빈곤층의 구성변화>를 지칭한다. 하나의 제도는 특정한 시 대적 환경 속에서 태어나고 새로운 문제에 직면하여 다시 변화하는 과정을 경험하게 된다. 이처럼 기초생활보장제도가 중심을 이룬 현재의 한국 공공부조제도 또한 중요한 전환점에 들어서 있는 것이다. 우리나라에서 빈곤층에 대한 기초생활보장을 국가의 의무로 규정하고, 최소한의 보 장수준을 법으로 정해 지급하기 시작한 것은 그리 오래 된 일이 아니다. 이 모든 변화 는 1999년 국민기초생활보장법 제정을 기점으로 이루어졌다. 이 법은 소득이 최저생

30 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 계비에 미치지 못하는 빈곤층에게 최저생계비에 준하는 기초생활을 보장하도록 규정 함으로써, 공공부조제도에 사회권의 지위를 부여했던 것이다. 이로써 기초생활보장제 도는 한국의 공공부조제도 역사에서 매우 상징적인 의미를 갖게 되었다. 하지만 이처럼 상징적인 기초생활보장제도 또한 개편이 필요하다는 지적을 받아 왔 다. 사실 이러한 지적은 2000년 제도시행 직후부터 있어 왔으며, 지금까지 끊이지 않 고 제기되고 있다. 그것은 일부 전문가만의 목소리가 아니라, 일선의 행정실무자들의 목소리이기도 했다. 이는 기초생활보장제도가 이론적으로 몇 가지 해결과제를 안고 있 을 뿐 아니라, 행정적 운용과정에서도 해결해야 할 몇 가지 문제를 안고 있음을 의미한 다. 흥미로운 점은 이러한 지적들이 한 가지 문제로 수렴하는 경향을 보여 왔다는 것이 다. 그것은 기초생활보장제도의 급여체계를 개편해야 한다는 주장이었다. 이러한 측면에서 보면, 새 정부가 기초생활보장제도의 급여체계를 <맞춤형 급여체 계>, 또는 원래의 표현대로 <욕구별 급여체계>로 개편하는 것은 새삼스러운 일이 아니 다. 사실 과거에도 기초생활보장제도를 개별급여체계로 개편하려는 시도가 있었으며, 그것은 여야를 넘어선 일이었다. 이 점에서 기초생활보장제도 급여체계 개편은 정치적 문제로 다루어지기보다 한국 빈곤정책의 구조개혁의 관점에서 다루어져야 할 것이다. 현재 시점에서 기초생활보장제도의 현 체계를 바꿀 것인지 유지할 것인지는 쟁점이 라고 말하기 힘들다. 세부 사안별로는 이견이 있지만, 기초생활보장제도가 안고 있는 몇 가지 근본적인 문제점에 대해서는 큰 이견이 없으며, 이를 해결해야 한다는 점에 대 해 폭 넓은 합의가 있어 왔기 때문이다. 이 점에서 기초생활보장제도의 급여체계를 맞 춤형 급여체계로 바꿀 것인지가 쟁점이 아니라, 어떻게 바꿀 것인지가 더 중요한 것이 다. 특히 현재 직면하고 있는 네 가지 문제점을 해결하고, 다가오는 변화에 선제적으로 대응할 수 있는 대안이 무엇인가에 대한 논의가 필요한 것이다. 그리고 이러한 대안을 마련하고 그것에 대한 사회적 합의를 도출하기 위해서는 많은 시간과 노력이 필요하다. 단기간에 중요한 복지제도를 개편하려는 시도는 더 큰 문제 를 야기할 수 있기 때문이다. 우리사회가 과거 복지제도를 도입하는 과정에서 범했던 우를 되풀이 하지 말아야 하는 이유이다.

제2장 공공부조제도의 개편방향 31 제2절 공공부조제도의 진단과 전망 이 절에서는 기초생활보장제도의 네 가지 당면문제와 다가오는 두 가지 변화가 무엇 인지 간략하게 설명하고자 한다. 그리고 이 문제들이 서로 어떠한 상관관계를 갖고 있 는지 언급하고자 한다. 그것은 기초생활보장제도의 급여체계를 개편하는 문제가 현재 당면한 문제를 해결하는 일 외에도 다가오는 위험에 대비한다는 관점에서도 중요한 함 의를 갖고 있다는 점을 설명하는데 그 목적이 있다. 1. 네 가지 당면 문제 지난 십여 년간 기초생활보장제도의 강점과 단점에 대한 많은 연구가 있었다. 그 중 에서 이 제도의 문제점에 대해서는 많은 연구자들이 지적해 왔다. 하지만 개별 사안별 로 문제점을 지적하는 것은 이 장에서 다루어야 할 내용이 아니다. 앞 장에서 언급되기 도 하였지만, 이미 많은 연구결과가 발표되어 있어 쉽게 접할 수 있기 때문이다. 따라 서 여기서는 기초생활보장제도가 안고 있는 문제점을 <보장성 형평성 효과성 효율 성>이라는 네 가지 측면에서 살펴보고자 한다. 기존에 언급된 다양한 지적을 네 가지 문제로 범주화하는 방식이다. 첫째, <보장성의 문제>란 최저생계비를 구성하는 각 급여의 적정성이라는 관점에서 보면, 기초생활보장제도는 과소 과잉 급여의 문제를 안고 있음을 지칭한다. 그것은 현 물급여와 현금급여 모두에게서 발견할 수 있지만, 급여체계 문제와 보다 직접적인 관 련이 있는 것은 현금급여, 즉 주거급여이다. 둘째, <형평성의 문제>란 기초생활보장제도 수급자에게 각종 복지지원이 집중됨에 따라 같은 빈곤층이라도 매우 작은 지원을 받거나 전혀 지원을 받지 못하는 비수급 빈 곤층이 매우 크다는 점을 지칭한다. 비수급 빈곤층이란 별다른 복지지원을 받지 못하 고 있다는 점에서 사실상 복지 사각지대에 놓인 빈곤층을 의미한다. 셋째, <효과성 문제>란 현재의 제도 자체가 근로능력이 있는 수급자의 취업 탈빈곤 탈수급 노력에 부정적인 영향을 미치고 있다는 것을 의미한다. 이는 일을 해서 근로소 득이 증가하는 것이 수급자격으로 인해 받게 되는 급여에 영향을 미치거나 수급자격을

32 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 상실하게 만들 것에 대한 우려로 인해, 수급자가 취업을 통한 탈빈곤 탈수급을 기피하 고 있음을 의미한다. 넷째, <효율성의 문제>란 기초생활보장제도에 투입되는 재원이 기존 수급자의 보장 성을 높이는 방향으로 작동하고, 더 많은 수급자에게 혜택을 배분하는 기능이 취약했 다는 점을 지칭한다. 앞서 언급했던 바와 같이, 기초생활보장제도는 지난 13년간 수급 자 규모의 증가는 거의 없이 투입재원이 크게 증가하는 양상을 보여 왔다. 이는 물론 보장성 강화라는 점에서 의미가 있지만, 빈곤층 복지사각지대가 방대한 상황에서 자원 배분이 적절히 이루어지지 못했음을 말해주는 것이다. 이것이 바로 효율성의 문제이 다. 2. 문제의 복잡성: 난마( 亂 麻 ) 주목해야 할 것은 위에 언급한 네 가지 문제들이 서로 밀접한 관련이 있으며, 일정 정도는 기초생활보장제도의 급여체계 문제와 연관되어 있다는 점이다. 그것은 욕구별 급여의 적정성을 보장하기 어렵게 하는 급여체계의 문제가 1) 사각지대 해소와 형평성 강화, 2) 취업과 탈수급 효과 제고, 더 나아가 3) 예산의 효율적 배분에도 영향을 미치 고 있음을 의미한다. 빈곤가구의 욕구에 맞게 적정 수준의 급여를 보장하려면, 해당 가구의 욕구정도를 고려한 급여가 가능한 체계가 필요하다. 급여수준의 결정을 위한 계층과 적용과정에서 의 논리적 접근이 필요하다. 하지만 현 제도는 빈곤가구의 생계나 주거 등과 관련된 각 각의 욕구를 측정하고 급여하는 방식에 있어 독립성이 부족한 측면이 있다. 가구규모 별 최저생계비는 모든 가구의 급여별 욕구수준이 동일하며, 급여수준은 소득수준의 차 이만을 반영하는 방식이기 때문이다. 따라서 빈곤가구의 욕구에 맞게 급여를 하기 위 해서는 현재의 최저생계비의 구성과 계측 그리고 급여에의 적용 방식을 개편할 필요가 있다. 특히 생계급여와 주거급여가 내용적으로 하나의 급여처럼 작동하는 현 체계를 바꿀 필요가 있다. 2) 2) 현 제도 내에서 생계급여와 주거급여는 욕구별 급여가 아니라, 현금급여를 8 : 2의 비율로 나눈 것에 불 과하다. 이런 측면에서 보면, 생계급여와 주거급여가 해당 빈곤가구의 생계와 주거욕구에 부응하는 별개의 욕구별 급여가 아니라, 통합된 하나의 급여인 셈이다.

제2장 공공부조제도의 개편방향 33 보장성 문제를 야기하는 현재의 급여체계는 기초생활보장제도 수급자와 비수급 빈 곤층 간의 형평성 문제와 사각지대 문제에도 영향을 미치게 된다. 현재 우리나라에서 전체 빈곤층 규모와 증가추세를 감안하면, 빈곤가구의 결핍 정도에 따라 보다 많은 사 람을 지원하는 것이 가장 효율적인 자원배분 방식일 것이다. 하지만 기초생활보장제도 수급자에게 대다수 자원을 배분하도록 설계되어 있는 현 제도 하에서는 이러한 자원배 분방식이 작동하기 힘들다. 일부에서는 이 문제가 기초생활보장제도밖에 없는 상황, 즉 다른 공공부조제도의 저발전에서 비롯된 문제인 만큼, 비수급 빈곤층을 대상으로 다른 복지제도를 확대하는 것이 해법이라고 주장하기도 하였다. 물론 추가적 복지확대 가 필요하다는 주장은 타당하다. 하지만 이 주장은 다음 두 가지 문제를 충분히 고려하 지 못했던 것으로 판단된다. 하나는 기초생활보장제도가 생계급여와 의료급여 등을 지 급하고 있는 상황에서 비수급 빈곤층을 대상으로 별도의 급여제도를 도입하기 힘들다 는 점이다. 그것은 기초생활보장제도가 안고 있는 문제점을 해결함으로써 욕구별 급여 제도로 해결해야 하는 문제이지, 동일한 성격의 급여제도를 같은 빈곤층에게 다른 방 식으로 적용해야 할 문제가 아니라는 비판에 취약하다. 다른 하나는 에너지 지원 등 기 타 욕구를 보장하는 방식으로 비수급 빈곤층을 보호하는 경우에도 기초생활보장제도 수급자로의 자원집중 문제를 피하기 힘들다는 점이다. 이 경우에는 역설적으로 현 기 초생활보장제도 수급자를 배제하기 힘들다는 문제에 봉착하게 되는 것이다. 기초생활 보장제도가 거의 모든 급여를 지급하고 있다고 하지만, 여전히 많은 결핍이 발생하고 있는 상황에서 기존 수급자를 배제하기 힘든 것이다. 문제는 이처럼 기초생활보장제도 수급자를 지원대상에 포함시키는 경우, 행정적 편의로 인해 기초생활보장제도 수급자 가 해당 공공부조제도 수급자의 다수를 차지하게 된다는 점이다. 비수급 빈곤층을 지 원하기 위해 시작된 제도들도 기초생활보장제도 수급자에게 편중되는 결과가 나타나 는 것이다. 이것이 지난 수년간 기타 복지제도의 확대에도 불구하고 빈곤층 복지사각 지대가 방대하게 남아 있고, 정책효과 또한 부진한 이유 중 하나이다. 각종 복지자원이 기초생활보장제도 수급자에게 집중되어 비수급 빈곤층과의 형평성 문제가 제기되면, 그것은 근로빈곤층의 취업과 탈빈곤 그리고 탈수급 의지를 약화시키 는 영향을 미치게 된다. 물론 이 문제와 관련해서는 보다 근본적인 문제제기가 가능하 다. 우리사회의 경기침체와 고용불안으로 인해 근로빈곤층의 안정적 취업이나 탈빈곤 이 어려운 상황에서, 일방적으로 취업과 탈수급을 강제하는 것은 바람직하지 않다는

34 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 지적이다. 이 비판은 기초생활보장제도 그리고 공공부조제도 개편과 관련해서 전문가 와 정책결정자들이 경청해야 할 지적이라고 생각된다. 하지만 이 문제 외에도 기초생 활보장제도가 근로빈곤층 수급자로 하여금 취업을 기피하고 복지제도에 안주하게 만 들고 있다는 점 또한 고려해야 한다. 지금 한국에서 근로빈곤층은 기초생활보장제도와 관련해서 다음 세 가지 중 어느 하나를 선택해야 하는 상황이다. 하나는 실제 근로소득 을 축소 신고함으로써 수급자격을 유지하는 것이다. 이는 가처분소득이 다소 증가하는 이득을 얻을 수 있다. 다른 하나는 수급자격을 유지하기 위해 취업을 기피하는 것이다. 가처분소득이 증가하지는 않지만, 여가가 증가하게 된다. 마지막 하나는 실제 근로소 득을 신고하고 그에 따라 급여감소나 수급자격 상실을 감수하는 것이다. 일을 하지만 가처분소득이 감소, 심지어 크게 감소하게 된다. 즉 현 제도는 근로빈곤층에게 부당한 선택을 강요하는 측면이 있는 것이다. 정직하게 일하는 근로빈곤층이 가장 불이익을 받게 되는 시스템인 것이다. 이런 상황에서 기초생활보장제도가 근로빈곤층이 취업과 자립이라는 정책효과를 거두기 힘든 것은 당연한 일이다. 이처럼 현 기초생활보장제도의 급여체계는 모든 문제의 원인이라고 말할 수는 없지 만, 다양한 문제를 야기하는 영향을 미치고 있다. 보장성을 강화하고, 사각지대를 해소 하고, 탈빈곤 탈수급 효과를 제고하고, 예산의 효율적 집행을 도모하기 위해서는 급여 체계 개편이 필요한 것이다. 3. 다가오는 변화를 고려한 제도개편의 중요성 기초생활보장제도는 한국 빈곤문제의 다가오는 변화라는 관점에서 개편이 필요하 다. 그것은 크게 두 가지 측면에서 설명할 수 있다. 사회보장제도의 구조변화와 빈곤층 의 구성변화가 그것이다. 첫째, <사회보장제도의 구조변화>는 한국 복지제도가 확장국면에 들어서 있으며, 이 러한 변화를 고려하여 공공부조제도 개편을 준비해야 한다는 점을 말해준다. 하나의 거대한 제도로 다양한 욕구를 충족시킬 수 있는 시대는 지났다. 하나의 제도가 더 많은 것을 보장할 수 있다는 생각은 사실 확인된 사실이라기보다 우리가 믿고 싶은 관념일 수 있다. 그리고 다양한 복지제도가 확충되는 상황에서는 빈곤층의 다양한 욕구를 충

제2장 공공부조제도의 개편방향 35 족시키기 위해 <복지제도들 간의 협업체계>를 구축하는 문제에 주목하는 것이 바람직 하다. 앞서 언급한 것처럼, 하나의 거대한 공공부조제도로 빈곤층의 다양한 복지욕구를 보 다 적정하게 충족시키거나, 더 많은 사각지대 빈곤층을 지원하는 전략은 한계에 봉착 했다. 각 정책영역 또는 욕구별로 적절한 지원을 할 수 있는 시스템을 구축하고, 이를 통해 전체적인 기초생활을 유지할 수 있게 하는 공공부조제도 체계를 구축해야 하는 것이다. 좀 더 직설적으로 표현하면, 하나라도 필요한 지원을 받을 수 있게 하고, 점차 각 복지욕구를 보다 효과적이고 효율적으로 충족시킬 수 있는 체계를 구축해야 하는 것이다. 기초생활보장제도가 포괄하는 다양한 급여 중 핵심급여를 분리하여 개별적인 맞춤형 급여체계로 개편하고, 각 욕구별 급여제도를 해당 분야의 복지정책과 유기적으 로 연계하는데 더 많은 노력이 필요하다. 왜 정책영역별 <협업체계> 구축이 필요하며 불가피한지 설명할 필요가 있다. 소득보 장제도는 노인빈곤층에 대한 보편적 소득보장제도를 구축하는 방향으로 발전할 것으 로 예상된다. 그것은 복지정치의 메커니즘이라는 측면에서도 자연스러운 일이다. 실제 로 기초연금제도가 도입되는 경우, 그것은 공공부조제도에 매우 큰 영향을 미치게 될 것이다. 지금이야 기초연금제도의 설계를 둘러싸고 갈등이 있지만, 그것은 확대가 불 가피할 것이다. 그리고 단기적으로는 노인빈곤 문제를 완전히 해소할 수 없겠지만, 노 인빈곤율 감소에 큰 영향을 미치게 될 것이다. 이는 기초생활보장제도에서 노인수급자 비중이 빠르게 감소하는 방향으로 나타나게 된다. 이 점이 공공부조제도 개편과정에서 기초연금제도나 공적연금제도의 변화를 고려하고, 향후의 협업을 전제해야 하는 이유 이다. 주거복지제도와 관련해서도 발상의 전환이 필요하다. 지금까지 한국의 주거복지정 책은 주택정책의 하위부속처럼 인식되어 왔던 측면이 있다. 그리고 영구임대정책을 가 장 대표적이고 효과적인 정책처럼 생각하는 경향도 있었다. 하지만 빈곤층 주거복지정 책에서 임대료 보조는 기초생활보장제도의 주거급여에 국한되어 있었다. 문제는 이 주 거급여가 다른 주거복지정책과 유기적 관련성을 갖고 발전하지 못했다는 점이다. 물론 일각에서는 주거급여는 공공임대 등 기타 주거복지정책과는 다른 성격을 갖는다는 점 을 강조하기도 한다. 하지만 빈곤층의 주거점유형태가 비주택거주와 무상임대부터 월 세와 전세, 그리고 자가에 이르기 까지 다양한 상황에서 각 정책 간의 연계성을 높이는

36 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 종합적인 주거복지정책이 필요한 상황이다. 이 또한 주거급여가 다른 주거복지정책과 협업해야 하는 이유이다. 둘째, <빈곤층의 구성변화>는 향후 전체 빈곤층에서 근로빈곤층이 차지하는 비중이 증가하는 문제에 대비하여, 근로빈곤층의 특성에 맞는 지원제도를 구축해야 한다는 점 을 말해준다. 이는 현재 빈곤층의 구성과 분포 그리고 공공부조제도의 적용범위와 보 장수준 등을 생각하면 다소 이상하게 여겨질지 모른다. 하지만 이 문제는 우리가 멀지 않아 목도하게 될 문제라고 말할 수 있다. 현재 전체 빈곤층에서 노인 빈곤층이 차지하는 비중은 매우 높다. 경상소득 중위값 의 50%를 빈곤선으로 설정하고 빈곤층의 분포를 분석해 보면, 근로능력이 있는 빈곤 가구에 속한 인구와 노인 장애인만으로 구성된 빈곤가구의 인구가 유사한 비중을 차지 하는 것으로 나타나고 있다. 여기에 근로빈곤가구에 속한 노인인구를 더하면, 노인빈 곤층 문제가 매우 심각하다는 점을 알 수 있다. 이는 전체 OECD 국가 중 한국의 노인 빈곤율이 가장 높다는 진단과도 궤를 같이 한다. 하지만 노인 빈곤층의 규모는 지속적 으로 감소할 것으로 예상된다. 그것은 국민연금 등 공적연금 수급 노인의 비율이 증가 하고, 기초연금 등 노인빈곤층을 대상으로 하는 소득보장제도가 빠르게 확대될 것이라 는 가정 하에서 이다. 물론 그럼에도 유럽처럼 노인빈곤층 규모가 근로빈곤층 규모보 다 월등히 낮은 상황이 발생하지는 않을 것이다. 현재 공적연금의 가입율과 받게 될 연 금의 금액을 보면, 쉽게 예상할 수 있는 문제이다. 오히려 일본처럼, 연금을 받는 노인 중에서도 상당수가 공공부조제도의 지원을 받아야 할 것이기 때문이다. 하지만 이 경 우에도 노인빈곤층의 규모는 현재보다 감소할 것으로 예상된다. 문제는 현재의 산업구조 변화와 노동시장여건, 청년층과 장년층의 취업상태 등을 고 려하면, 멀지 않아 한국사회가 직면하게 될 가장 격렬한 빈곤문제가 바로 근로빈곤층 문제라는 점이다. 어찌 보면, 우리사회가 간과하고 있지만, 향후 파장이 가장 큰 문제 가 근로빈곤층 문제일 것이다. 이들은 일할 수 없는 노인과 아동을 보호하며, 납세를 통해 사회보장제도를 지탱한다. 이는 근로빈곤층의 증가가 단순히 빈곤문제의 심화를 넘어 사회시스템의 위기를 상징한다는 점을 말해준다. 그리고 근로빈곤층이 발생하고 확산되는 구조를 바꾸지 못한다면, 현재 근로빈곤 문제는 미래의 노인빈곤문제와 사회 보장제도 전체의 문제로 발전할 것이다.

제2장 공공부조제도의 개편방향 37 이런 맥락에서 보면, 기초생활보장제도를 개편하여 <근로빈곤층을 대상으로 취업과 탈빈곤을 촉진하는 제도>를 도입할 필요가 있다. 근로빈곤층을 대상으로 하는 소득보 장제도(공공부조 또는 실업부조)와 취업지원제도를 결합시킨 고용 복지 연계제도를 도입하여 <보장성>과 <근로유인>이라는 두 가지 목표를 달성할 수 있게 하는 것이다. 이는 다양한 복지급여를 통해 근로빈곤층의 생활안정을 도모하고, 취업을 지원함으로 써 자립을 촉진하는 것이다. 하지만 이 문제는 빈곤 문제를 보는 관점에 따라 이견이 있을 수 있다. 근로빈곤층을 대상으로 취업을 촉진하기 위한 일정한 제약이 가능한 정 책이 부당하다고 생각하는 사람이 있을 수 있기 때문이다. 그리고 근로빈곤층을 대상 으로 하는 복지제도가 확충되지 않은 상황에서 별도의 제도를 도입하는 것이 성급하다 고 생각하는 사람도 있을 수 있을 것이다. 따라서 근로빈곤층을 대상으로 하는 공공부 조제도의 분리 문제는 합의를 전제로 추진여부를 결정해야 할 것이다. 4. 각국 공공부조제도 개편동향이 주는 시사점 공공부조제도에 대한 종합적인 국제비교 연구는 흔치 않다. OECD 각국의 공공부조 제도를 비교한 최초이고 아마도 최후의 종합적 연구가 1996년 Eardley가 발간한 <OECD 각국의 사회부조제도>일 것이다. 하지만 1990년대 중반이후 각국의 공공부 조제도는 급격하게 변화하여 왔다. 따라서 여기서는 2005년 프랑스의 DREES가 발간 한 <유럽 최저소득보장제도의 파노라마>와 최근 발표된 연구결과물을 토대로 근로빈 곤층 대상 공공부조제도의 유형에 대해 간략하게 정리하고자 한다. DREES의 보고서는 유럽 15개국의 공공부조제도 중 생계급여제도의 도입시점과 최 근 개혁시점, 세부 선정기준과 선정방식, 근로의무의 부과여부, 근로인센티브 등의 항 목으로 나누어 상세하게 비교하고 있다. 특히 공공부조제도가 인구학적 기준에 따라 어떻게 분리되어 있는지 보여주고 있다. 그 결과를 보면, 거의 대부분의 국가들이 근로 빈곤층을 대상으로 하는 별도의 공공부조제도, 즉 생계급여제도를 운영하는 것으로 나 타나고 있다. 여기서 주목해야 할 점은 1) 보편적 소득보장제도가 발전한 국가일수록, 노인은 보편적 노후소득보장제도로 보호하고 공공부조제도가 근로빈곤층 중심으로 구 성되어 있고, 2) 실업부조가 있는 국가는 근로빈곤층 대상 공공부조제도가 여러 개로 구성되어 있다는 점이다. 그 중 프랑스는 근로빈곤층을 대상으로 하는 공공부조제도가

38 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 4개에 이르는 것으로 나타나 있다. 그리고 공공부조제도는 사회보장제도의 발전단계에 따라 그 역할이 변화하는 것을 알 수 있다. 공공부조제도에 포함된 특정한 복지급여가 다른 사회보장제도에 의해 대 체되는 경우가 그것이다. 각종 사회서비스가 보편화된 경우에는 공공부조제도를 구성 하는 현물급여가 없거나 소규모의 보완적 제도로 운영되는 것을 알 수 있다. 무상교육 제도와 보편적 의료보장제도가 뿌리내린 국가에서는 교육급여와 의료급여가 보완적 급여로서의 역할을 하는 것이다. 그리고 가족수당이나 아동수당이 확대되는 경우, 그 에 상응하여 생계급여 금액이 조정되는 것을 알 있다. 그만큼 급여가 단순화되는 것이 다. 이는 공공부조제도가 사회보장제도의 발전단계에 따라 그 역할과 보장범위를 조정 하는 최후의 사회안전망이라는 특성을 말해주는 것이다. 이것이 공공부조제도가 다른 사회보장제도와 협업체계를 구축해야 하는 이유이기도 하다. 최근 각국의 공공부조제도는 지속적인 개혁을 단행하고 있으며, 그 중에서도 근로빈 곤층 대상 소득보장제도는 핵심 개편대상이 되고 있다. 하지만 그것은 1990년대 중반 의 근로연계복지(workfare) 방식을 답습하는 단계에서 벗어나, 소득보장과 근로유인 의 조화라는 새로운 접근방식을 모색하고 있다는데 그 특징이 있다. 그것은 빈곤층의 특성을 고려하여 차별화된 접근을 하고 있다는 점이다. 노인 대상 소득보장제도는 지 속적으로 강화하여 보편적 보장체계의 틀을 구축하고, 장애인 대상 소득보장제도는 느 슨한 관리체계를 정비하여 건강성을 유지하게 하고, 근로빈곤층 대상 소득보장제도, 특히 공공부조성 보장제도는 통합을 하는 경향을 보이고 있다는 점이다. 유럽의 중심 복지국가라 할 수 있는 영국(Universal Credit)과 프랑스(RSA), 독일(Hart IV)은 근 로빈곤층 대상 공공부조제도를 지속적으로 개편해 왔으며, 이들의 개혁 실험은 우리 공공부조제도의 개편방향에 큰 시사점을 주고 있다. 소득보장(protection) 기능을 약 화시키지 않으면서 근로유인(activation) 기능을 강화하는 다양한 실험을 하고 있다는 점이 그것이다. 한국의 기초생활보장제도, 그리고 공공부조제도 또한 이러한 개편방향에서 중요한 교훈을 얻을 수 있다. 우리나라는 노인을 위한 기초연금제도의 도입, 장애인 연금제도 의 도입 등 생활능력이 없는 취약계층에 대한 소득보장제도가 확대되면서, 점차 보편 적 소득보장체계로 발전하게 될 가능성을 보이고 있다. 그리고 근로빈곤층이 증가함에 따라 이들이 자녀를 비롯한 부양가족을 안정적으로 보호할 수 있도록 복지정책의 소득

제2장 공공부조제도의 개편방향 39 보장기능을 강화하는 동시에 취업과 탈빈곤을 촉진하는 정책을 강화해야 하는 숙제를 안고 있다. 그것이 일을 통한 빈곤탈출 지원정책의 형태로 표출되고 있는 것이다. 제3절 공공부조제도의 개편방향 현재 기초생활보장제도의 급여체계를 개편하지 않고 많은 문제를 해결하기 어렵다 는 점은 분명해 보인다. 이는 다양한 문제가 뒤얽혀 있는 현 제도의 특징과 무관하지 않다. 3) 이 점에서 기초생활보장제도를 <욕구별 급여체계> 또는 <생활영역별 맞춤형 급여체계> 4) 로 개편하는 것이 문제해결의 바른 출발점이라고 판단된다. 하지만 기초생 활보장제도 급여체계를 개편하는 문제와 기타 공공부조제도 및 복지정책을 재편 강화 하는 문제는 상보적 성격의 문제라는 점에 주목해야 한다. 기초생활보장제도의 급여체 계를 개편하는 문제가 복지 사각지대를 해소하기 위해 공공부조제도와 사회서비스 관 련 지출을 확대하고, 이를 위한 전달체계를 강화하는 문제와 밀접한 관련이 있는 것이 다. 1. 논쟁( 論 爭 )을 넘어 지난 10년간 우리사회에서 공공부조제도 개편을 둘러싸고 많은 논쟁이 있었다. 그 중 가장 큰 쟁점은 기초생활보장제도 급여체계 개편 문제였다. 한편에서는 기초생활보 장제도 수급자격이 다양한 욕구별 급여를 통합적으로 보장함에 따라 각 욕구별 급여의 적정성을 보장하기 힘들고, 근로빈곤층의 탈수급에도 부정적인 영향을 미친다고 주장 하였다. 따라서 기초생활보장제도를 그것을 구성하는 생계급여제도와 의료급여제도, 주거급여제도 등 욕구별 급여제도들의 체계(욕구별 급여체계 또는 맞춤형 급여체계)로 3) 문제해결의 방식과 관련해서 근본적인 문제를 해결하기는 매우 힘들다. 그보다는 당장의 문제를 수습하는 손쉬운 선택을 하게 될 유혹이 강하기 때문이다. 이는 현재의 정책결정과정과 책임방식 등에 기인하는 문 제이다. 그리고 이러한 문제가 기초생활보장제도의 다양한 문제가 서로 중첩되어 해결이 힘든 상태에 이 르게 된 원인 중 하나일 것이다. 4) 인수위 보고서의 <생활영역별 맞춤형 급여체계>라는 표현은 <욕구별 급여체계> 또는 <개별급여체계>라는 표현과 동일한 의미를 갖는 것으로 이해된다. 이 글에서는 맞춤형 급여체계라는 표현을 사용하겠다. 하지 만 맞춤형 급여체계를 구성하는 개별 욕구별 급여제도는 <욕구별 급여제도>로 표현하겠다.

40 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 분리해야 한다는 것이다. 다른 한편에서는 현 기초생활보장제도가 통합급여체계가 아 니며, 각 급여를 분리하기보다 현 체계를 유지하고 부분급여방식으로 문제를 개선해야 한다고 주장하였다. 이것이 이른바 <통합급여 vs. 개별급여> 논쟁이라고 말할 수 있다. 보다 엄밀한 의미에서는 현재의 기초생활보장제도 급여체계를 부분급여체계로 개선하 자는 주장과 맞춤형 급여체계로 개편하자는 주장 간의 논쟁이었던 셈이다. 논쟁의 시발점은 통합급여체계가 자활사업의 발전에 장애물이 되고 있다는 비판에 서 시작되었다(김수현 외, 2002). 이 논쟁과정에서 개편을 주장했던 논자들은 기초생 활보장제도 급여체계를 <전부 또는 전무>(All or Nothing)의 급여체계라고 비판하였 고, 이 비판이 외부로 확산되면서 논쟁이 본격화되기에 이르렀다. 물론 이 비판에 대한 반론 또한 있었다. 그것은 기초생활보장제도가 이미 욕구별 급여를 하고 있으며, 특례 급여를 활성화하면 맞춤형 급여체계를 도입하지 않고도 지금 나타나고 있는 문제를 해 결할 수 있다는 것이었다. 하지만 이러한 논쟁이후 최근까지도 특례급여는 활성화되지 않았다. 그리고 이 두 주장은 지난 십여 년간 팽팽하게 대립하였다. 이 논쟁은 격렬했던 것만큼 이후의 공공부조제도에 큰 영향을 미쳤다. 하지만 그것 은 결코 긍정적인 의미에서가 아니다. 논쟁이 과열되면서 적기에 제도개편을 하지 못 하고 개편과 관련된 정책결정이 계속 지연되었기 때문이다. 기초생활보장제도는 욕구 별 급여체계나 부분급여체계 그 어떠한 방향으로도 개선되지 못하였고, 장기간 문제가 그대로 악화되는 상황에 처하게 되었다. 시간이 지날수록 기초생활보장제도의 문제점 이 누적되고, 그에 대한 비판여론이 확산되어, 보다 급진적인 대책이 필요한 상황에 처 하게 되었던 것이다. 현재 시점에서 볼 때, 이 논쟁은 지나치게 출발점에서 멀어진 측면이 있다. 결과적으 로 현실은 제도개편을 지지하는 논자나 반대하는 논자의 주장 모두와 다른 방향으로 치달았기 때문이다. 사실 이 논쟁은 사실과 무관한 해석을 반복하며 공전하기도 했고, 심지어 정책의 문제와 정치의 문제를 혼동하여 논의하기도 했다. 5) 제도개편을 지지했 5) 사실 급여체계 개편이 보장성에 부정적인 영향을 미칠 것이라는 비판이나 복지지출을 급속하게 증가시킬 것이라는 비판은 제대로 된 비판이 아니다. 욕구별 급여체계는 하나로 묶여 있는 급여를 독립된 제도로 분리한 것이다. 따라서 급여체계의 통합과 분리문제는 보장성 문제와 별개의 문제이다. 급여체계를 분리하 면 정부가 보장성을 약화시키기 용이할 것이라는 비판도 있었다. 하지만 이는 급여체계의 문제이기보다 정치의 문제라고 말할 수 있다. 달리 표현하면, 급여체계를 분리해서 보장성이 약화되는 것이 아니라, 정 치적으로 복지를 확장할 추동력이 부족해서 발생하는 문제인 것이다. 그리고 이는 어떤 급여체계인가의 문제가 아니다. 지난 10년간 현 제도 하에서 빈곤층에 대한 복지확장이 제대로 이루어지지 않은 원인을

제2장 공공부조제도의 개편방향 41 던 논자들은 기초생활보장제도를 해체해야 한다는 식의 표현으로 상황을 더욱 격화시 킨 측면이 있다. 그리고 제도설계 상의 문제와 정책적 또는 정치적 결정의 문제를 뒤섞 어 비판한 측면도 있다. 마찬가지로 급여체계 개편에 반대했던 논자들도 이 문제를 빈 곤층의 기초생활보장이라는 대원칙에 찬성하느냐 반대하느냐의 문제로 왜곡한 측면이 있다. 대부분의 서구 복지국가들이 공공부조제도를 욕구별 급여체계로 운영하고 있는 것은 사실이다. 그렇다고 이 급여체계가 급여의 보장성을 약화시키거나 사회권을 해체 시킨다는 주장을 하는 사람은 찾아보기 힘들다. 더욱이 최저생계비를 개편하는 것이 빈곤층 기초생활보장이라는 대원칙에 더 충실한 것인지 아닌지에 대한 논의는 객관적 으로 진행된 바 없었다. 이제 출발점으로 돌아가 문제를 생각해 볼 필요가 있다. 급여체계 개편 논쟁의 출발 점은 <기초생활보장제도가 빈곤층 복지지원의 사각지대를 해소하고, 빈곤층의 다양한 욕구를 적정하게 보장하고, 근로빈곤층의 자립을 촉진하는데 최선인가>라는 질문에 있었다. 그리고 가장 공통적으로 발견되는 원인 중 하나가 바로 급여체계의 문제였다. 사실 이러한 지적은 상당부분 객관적인 논거를 갖고 있었다. 그렇다면 기초생활보장제 도를 어떻게 개편하고, 공공부조제도를 어떻게 재구조화할 것인지 논의하는데 더 많은 시간과 노력을 투입해야 할 것이다. 그리고 제도개편이 보장성과 형평성 그리고 효과 성을 제고하는데 성과를 거두지 못할 위험성이 있다면, 이 문제를 어떻게 보완할 것인 지 논의해야 할 것이다. 2. 제도개편을 둘러싼 다양한 주장들: 경계( 警 戒 ) 사실 합리적 제도개편을 어렵게 했던 가장 위협적인 주장들에 대해 생각해 볼 필요 가 있다. 그것은 <통합급여 vs. 개별급여 논쟁>과는 다소 궤를 달리하는 주장들을 의미 한다. 가장 대표적인 주장은 크게 두 가지이다. 첫째, 현 기초생활보장제도의 최저생계비가 너무 높아 그 수준을 낮추어야 한다는 주장이다. 이는 사실을 왜곡하는 측면이 있으며, 그로 인해 빈곤층의 기초생활을 보장 생각해 볼 일이다.

42 국민기초생활보장제도의 맞춤형급여체계 개편방안 마련을 위한 연구 해야 하는 공공부조제도의 기능을 훼손할 수 있다는 점에 매우 위협적이다. 그리고 이 러한 주장을 뒷받침할 논거는 매우 취약하다. 이론적으로 기초생활보장제도의 고저를 외국의 공공부조제도와 비교를 통해 논증하 기는 힘들다. 외국 공공부조제도에서 모든 급여를 더해 가구규모별 평균 금액으로 공 시하는 최저생계비를 찾기 힘들기 때문이다. 구태여 비교를 한다면, 생계급여만을 비 교하거나, 생계급여와 주거급여를 더한 현금급여를 비교할 수 있을 것이다. 그나마 이 러한 비교가 가능한 국가도 많지 않을 것이다. 이는 현 최저생계비가 높은 수준도 아니 지만, 실제 지급금액에 포함시키기 힘든 가상의 현물급여를 포함하고 있어 불필요한 오해를 자초하는 측면도 있는 것이다. 더욱이 실제 지급되는 급여액도 그대로 지급되는 것이 아니다. 한국은 보충급여 방 식을 채택하고 있지만 외국에서는 찾아보기 힘든 재산의 소득환산 방식을 운영하고 있 다. 그것은 재산을 소득으로 환산하여 급여에 반영함으로써 사실상 급여를 줄이는 역 할을 하게 된다. 물론 재산기준이 높아 지원을 받지 못하는 빈곤층에게 다양한 급여를 지급하는 효과는 있지만, 역으로 급여지출을 줄이는 역할을 하고 있는 것이다. 이는 기 초생활보장제도의 실제급여가 명목급여보다 더 낮을 개연성이 크다는 점을 말해준다. 최저임금이나 평균 연금급여 그리고 최저 연금급여 등과 비교할 때, 최저생계비가 지나치게 높다는 주장도 제기되고 있다. 사실 3~4인 가구의 최저생계비는 최저임금보 다 높은 것이 사실이다. 그리고 가장 낮은 보험료를 20년간 납입하더라도 연금액이 1 인 가구 최저생계비에 미치지 못하는 것 또한 사실이다. 1인 가구의 최저생계비와 최 저 연금액 사이의 관계는 신중하게 검토할 필요가 있다. 하지만 최저임금과 연금이 개 인단위 소득이라면, 최저생계비는 가구단위 소득이라는 점을 감안해야 한다. 둘째, 근로빈곤층의 복지급여 수급에 대해 제재를 강화해야 한다는 주장이다. 사실 이러한 주장은 기초생활보장제도를 제정하는 시점에도 제기되었고, 최근까지도 계속 제기되고 있다. 그것을 구체적으로 구분해 보면, 크게 세 가지로 유형화할 수 있다: 1) 근로빈곤층에 대해서는 급여수준을 하향 조정하거나, 2) 수급기간을 제한하거나, 3) 생계급여 수급에서 제외해야 한다는 것이다. 이러한 주장이 제기되는 저변에는 크게 두 가지 이유가 자리하고 있다. 하나는 근로 빈곤층은 취업을 통해 자립해야 하는데 관대한 복지급여가 도덕적 해이를 야기하고 근