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위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 이 인 실 * (접수일 2009.04.19 / 수정일 2009.06.15 / 게재확정일 2009.06.26) Ⅰ. 복지ㆍ재정 위기의 진단 Ⅱ. 복지ㆍ재정 여건 Ⅲ. 복지ㆍ재정정책의 선택기준 Ⅳ. 복지ㆍ재정 정책 제안 핵심 주제어 : 경제위기, 복지재정정책, 고용영향평가제도, 빈곤율, 고용율 JEL 분류 : I3, H3, H5 <요 약> 경기회복에는 예상보다 장기적인 시간이 소요될 전망이며 회복되더라도 빈곤율 상승과 재정적자 및 국가채무 확대 등 복지재정여건은 악화될 것이 다. 우리나라의 사회안전망체계는 전체적으로 틀은 갖추어져 있으나 자격기 준이 엄격하고 급여가 충분하지 않아 경기침체시 빈곤층으로 추락하는 가구 에 대한 보호가 쉽지 않은 상황이다. 일을 해도 빈곤에서 벗어나지 못하는 근로빈곤층에 대한 사회적 보호가 취약하므로 중산층으로부터 절대빈곤층 으로의 추락을 막을 수 있는 예방적 차원의 안전망을 구축해야 한다. 이를 위한 재정의 적극적인 역할 수행은 필요하나 심각한 재정건전성 훼손이 우 려되는 상황에서 재정지출 효율성의 극대화에 초점을 모아져야 한다. 경제 * 서강대학교 경제대학원 교수, 통계청장 (insill723@nso.go.kr) - 75 -

76 시장경제연구 위기를 극복하기 위한 복지 재정선택에 정책의 우선순위를 두되 미래사회보 장체계를 구축해 낙오되는 계층에 대한 복지정책을 강화하는 방향으로 사회 안전망이 획기적으로 개선해야 한다. 증가일로에 있는 복지지출을 감안할 때 고용정책의 획기적인 전환이 없이는 복지 관련 재정지출도 감당하지 못 하는 상황이 올 것이므로 정책의 고용효과를 사전적으로 평가하는 고용영 향평가제도 를 도입해야 한다. 우리나라 낮은 고용률의 원인은 여성, 청년 및 서비스업 종사자의 인적자원 활용이 저조하기 때문이며 여성 노동력의 적극적 활용없이는 선진국 진입은 어려울 것이다. 경제사회여건에 맞추어 체계적이고 정기적으로 점검하는 구조조정의 절차를 확립하고 주기적으로 개별 공공기관들에 대한 구조조정 및 기능검토가 이루어질 수 있는 방안을 법제화해야 한다. I. 복지ㆍ재정 위기의 진단 1. 경제상황의 급격한 악화 2008년 하반기 이후 글로벌 금융위기가 실물경제에 전이되면서 경기침체 가 전세계로 확산되고 있으며 우리의 경제도 심각한 영향을 받고 있다. 이번 경제위기의 특징 중 하나는 경기가 전세계에 전방위적으로 빠르게 확산되고 있다는 점이다. 유럽과 일본 경제는 작년 2/4분기부터 미국경제는 3/4분기부 터 마이너스 성장으로 돌아섰으며 우리나라도 지난 4/4분기부터 심각한 수 준으로 가시화되고 있다. 국내 산업생산이 지난 해 4/4분기에 전년동기 대비 -11.3%나 감소하였으며 2009년 들어서도 1/4분기와 3월에 각각 -15.5%와 -8.2%나 감소하여 두자리 수의 감소율을 보이고 있다. 투자의 선행지표라 할수 있는 국내기계수주와 건설수주 실적이 금년 1/4분기와 4월에 있어 각 각 국내기계수주는 -46.9%, -28.8%, 건설수주는 -16.5%, -8.0%의 감소율을 보이고 있는 등 내수침체가 심각한 수준이다. 지난해 하반기 이후 한국의 경제성장률에 대한 전망은 4%에서 시작해 지

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 77 난 2월초 IMF는 2009년 한국경제성장률을 -4%로 수정전망하기에 이르렀으 며 주요 국내외 연구기관들은 금년 중 경제성장률을 외환위기 이후 가장 심 각한 수준으로 전망하였으며 한국은행도 지난 4월 수정전망치를 발표하면 서 금년 상반기 -4.2% 하반기 -0.6%의 성장률을 전망하였다. 정부도 이번에 추경예산을 국회에 제출하면서 경제성장률 전망치를 -2%로 하향조정하였 다. 최근들어 산업생산을 비롯한 경제지표들의 감소세가 둔화되는 모습을 보이고 있으나 고용지표들은 여전히 악화되고 있다. <표 1> 주요국 GDP 성장률 추이 및 전망 2007 2008 1/4 2/4 3/4 4/4 연간 2009F 미 국 2.0 0.9 2.8 0.5 6.2 1.1 1.6 유 로 2.7 2.7 0.7 0.7 5.8 1.0 2.0 일 본 2.4 0.6 3.6 2.3 12.7 0.7 2.6 중 국 13.0 10.6 10.1 9.0 6.8 9.0 6.7 주: 중국은 전년 동기대비이며, 2009년 전망치는 IMF World Economic Outlook Updated"(2009.01) 참조 출처: BEA, ECB, 일본 내각부, 중국국가통계, Bloomberg. 2. 고용위기의 실태 이러한 경기침체는 경제 전 분야에 걸쳐 소비와 투자, 수출 등이 지난해 4/4분기와 금년 1/4분기 이후 급격한 감소세를 보인후 2/4분기들어 다소 급 락세가 둔화되기는 하였으나 소득 감소와 더불어 고용사정을 심각하게 악화 시키고 있다. 최근 고용상황의 악화는 외환위기가 발생한 1997년까지 거의 10년간 실업자는 45만명 내외를 유지하고 실업률이 2% 초반을 유지하는 안 정세에 비교하면 충격이다. 외환위기 당시와 비교하면 충격적인 경기침체로 1998년 연평균실업자가 149만명, 실업률 7.0%를 기록하였으며 1999년 2월 상황이 극도로 악화되었을 당시에는 실업자 181만명, 실업률 8.8%로 실업 대란이라고 부르는 상황보다는 양적으로 심각한 상황은 아니다. 그러나 주 지하다시피 외환위기 당시는 일부 국가의 경제위기였고 대부분의 선진국 경

78 시장경제연구 기가 호황이어서 단시간 내에 극복이 가능하였다. 그러나 외환위기 이후부 터 악화된 고용 사정은 연평균 실업자 75-80만명 실업률 3%시대를 고착화 시켰으며 글로벌 경제위기 이전에도 외환위기 이전 수준의 고용상황을 회복 하지 못하고 있다. 이번 글로벌 금융위기로 인한 경기침체가 노동시장에 영향을 주는 시차 를 감안한다면 실업률 상승이 앞으로 더욱 본격화할 것으로 예상된다. 그 동 안 2005년 이후에는 매년 생산가능인구의 증가가 40만명 수준이었는데도 불구하고 취업자 수의 증가는 연간 30만명이 안 되는 수준이라는 것은 비경 제활동인구로 옮겨가는 사람이 매년 10만명 이상이었다는 분석이 가능하다. 실업자에는 포함이 되지 않으나 취업을 자발적으로 포기하는 실망실업자와 비자발적 실업자가 매년 축적되어 왔음을 의미한다. 작년 4/4분기 이후 일자리가 크게 줄어들고 있으며 실질소득도 감소세로 전환하고 있다. 더욱이 경제적으로 취약한 임시ㆍ일용직 및 자영업자를 중 심으로 취업자 수가 크게 감소하고 있다. 지난 2월 총 취업자 수가 14.2만명 감소하였는데 이 중에서 임시 일용직과 자영업주의 일자리는 각각 27.3만명 과 26만명이나 감소하여 취약계층으로 경제위기의 어려움이 가중되고 있음 을 잘 보여주고 있다. 이를 반영하여 금년 2월 실업급여 신청자가 전년 동월 대비 무려 76.6%나 증가한 10.8만명에 달하기도 하였다. <표 2> 취업자 증감 및 신규 실업급여 신청자 추이 (단위: 만명) `08년 09년 1월 2월 1/4 2/4 3/4 4/4 12월 1월 2월 3월 총 취업자 23.5 21.0 20.9 17.3 14.1 5.4-1.2-10.3-14.2 - 상용직 43.3 40.5 43.5 44.8 34.8 31.6 31.8 28.7 39.0 - 임시ㆍ일용직 -5.7-10.8-12.3-15.9-14.0-17.9-23.2-26.7-27.3 - 자영업주 -13.6-3.4-7.9-6.7-7.6-9.5-9.3-11.2-26.0 실업급여신청(신규) 9.4 6.1 22.8 19.2 19.0 22.7 9.3 12.8 10.8 10.9 (전년동기대비, %) (12.8) (10.2) (12.9) (18.5) (21.0) (35.1) (84.3) (36.2) (76.6) (47.9) 출처: 통계청, 고용동향 최근 노동연구원이 전망한 바에 의하면 경제성장률이 정부가 추경예산 편성시 예상한 -2% 수준에 머물게 되더라도 98만명의 실업자가 예상되며

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 79 경제성장률이 -4%로 하락하게 되면 실업자 수는 104.8만명에 이르게 될 전망 이다. 물론 이러한 실업자 수 전망치는 실망 실업자와 자발적 실업자를 포함 하지 않은 숫자이기 때문에 고용에 미치는 영향은 더욱 큰 것으로 추정된다. <표 3> 2009년 고용전망 (단위: %, 천명) 2009년 2008년 시나리오Ⅰ 시나리오Ⅲ 경제성장률 2.5-2.0-4.0 취업자 23,577 23,323 23,010 증감수 (증가율) 145 (0.6) -255 (-1.1) -567 (-2.4) 실업자 769 980 1,048 출처: 한국노동연구원(2009), 향후 분기별 고용전망 및 시사점, 2009.4, 내부자료 3. 소득 악화 및 소비 위축 최근 경기침체가 국민생활에 미치는 영향을 보여주는 중요한 현상 중 하 나는 소득과 소비가 급격히 위축되고 있다는 점이다. 실제로 2008년 조사에 의하면 전국가구(2인이상)의 가구당 실질소득이 지난해 평균으로는 0.2% 감소에 그쳤지만 4/4분기에는 전년동기대비 2.1%나 줄었다. 금년 1/4분기들 어서도 실질소득은 전년동기대비 3.0%나 감소하였다. 이러한 가계 실질소 득의 감소는 실질 사업소득이 7.3%나 줄어든 것이 가장 큰 영향을 미쳤다. 이는 최근의 소득악화는 근로자보다는 자영업자에서 비롯되었다는 추측이 가능하다. 지난해 4/4분기에 재산소득과 사업소득은 각각 -2.6%와 -8.7%나 감소했다. 금년 1/4분기 들어서도 재산소득의 하락은 전년동기대비 -13.6% 에 달한다. 2인 이상 도시근로자 가구의 경우도 연간실질소득은 1.2% 증가하였지만 지난해 4/4분기 실질소득은 1.7% 감소하였다. 근로자 가구는 전국가구에 비 해 근로소득 증가율의 폭은 크지만 사업소득과 재산소득의 감소폭이 컸으 며 특히 4/4분기 사업소득과 재산소득은 각각 -16.0%, -8.2%나 감소하였다.

80 시장경제연구 <표 4> 2008년도 가구당 월평균 소득 추이 (단위 : 천원, %) 전국가구 구 분 3/4분기 4/4분기 연간 증감률 증감률 구성비 증감률 소 득 3,464.5 5.5 3,349.2 2.3 3,369.7 100.0 4.5 실 질 3,118.4 0.0 3,022.8-2.1 3,071.7 - -0.2 경상소득 3,269.6 5.0 3,183.7 3.4 3,173.5 94.2 4.7 근로소득 2,229.9 5.2 2,170.4 4.6 2,156.2 64.0 5.8 사업소득 668.8 1.1 651.4-2.6 664.9 19.7 0.4 재산소득 77.3 7.3 71.5-8.7 75.0 2.2-1.2 이전소득 293.6 12.7 290.4 13.3 277.4 8.2 8.7 비경상소득 194.9 15.3 165.5-15.6 196.2 5.8 1.5 도시근로자가구 구 분 3/4분기 4/4분기 연간 증감률 증감률 구성비 증감률 소 득 3,994.3 6.9 3,832.7 2.7 3,894.7 100.0 6.0 실 질 3,595.3 1.3 3,459.1-1.7 3,550.3-1.2 경상소득 3,833.7 6.9 3,659.3 3.6 3,702.4 95.1 6.1 근로소득 3,502.4 7.3 3,349.1 4.4 3,384.8 86.9 6.6 사업소득 109.4-12.2 99.3-16.0 107.9 2.8-7.4 재산소득 46.1 5.6 41.5-8.2 44.6 1.1-3.5 이전소득 175.9 14.0 169.4 5.1 165.1 4.2 10.2 비경상소득 160.6 6.3 173.4-12.2 192.3 4.9 2.7 주: 실질 소득 = (소득 / 2005년 기준 소비자물가지수) 100 경제적 불확실성이 증대되면서 작년 전국가구 가계의 실질 소비지출이 연간으로는 전년대비 1.1% 감소했으나 4/4분기에는 3.0%나 줄었다. 반면에 조세, 공적연금, 사회보험료, 이자지출 등 소위 비소비지출은 지난해에는 연 간평균 전년대비 7.4%나 증가했으며 4/4분기에도 전년동기대비 2.3% 증가 하였다. 특히 4/4분기 비소비지출의 경우 조세에 대한 지출은 -5.6% 감소했 지만 공적연금과 사회보험료가 각각 2.7%와 12.1%나 증가하여 공공지출이 민간지출을 구축하는 현상을 보여주고 있다. 도시근로자 가구는 지난해 실질소비지출은 1.5% 증가하였지만 4/4분기에 는 1.2% 감소하여 전국가구에 비해서는 소비감소폭이 적었다. 아직까지 근 로소득이 크게 줄고 있지 않은 근로가구는 교육비 지출을 명목가격 기준으 로 15.4%나 늘리는 등 기존의 소비관성을 유지했다. 그러나 금년들어서 고

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 81 용사정이 급격히 나빠지고, 근로자의 임금 삭감이 이어지고 소비의 추가적 인 위축이 있을 것으로 보인다. <표 5> 전국가구의 가구당 월평균 소비지출 및 비소비지출 (단위 : 천원, %) 2007년 2008년 구 분 4/4분기 연간 3/4분기 4/4분기 연간 증감률 증감률 증감률 증감률 구성비증감률 소 비 지 출 2,217.9 1.6 2,211.6 4.3 2,295.1 3.0 2,249.2 1.4 2,290.4 100.0 3.6 실질 2,092.4-1.7 2,110.3 1.7 2,065.8-2.4 2,029.9-3.0 2,087.9 - -1.1 비 소 비 지 출 416.6 4.9 419.3 5.7 503.7 10.3 426.2 2.3 450.3 100.0 7.4 조 세 100.6 12.7 98.0 12.5 131.8 4.8 95.0-5.6 100.7 22.4 2.8 공 적 연 금 78.8 4.0 77.6 1.9 80.9 2.8 80.9 2.7 80.5 17.9 3.7 사 회 보 험 68.0 9.4 67.8 9.4 75.1 10.2 76.2 12.1 74.8 16.6 10.3 기타비소비지출 169.2-0.5 175.9 2.6 215.8 17.2 174.0 2.9 194.3 43.2 10.5 2008년 4.4분기 전국가구의 5분위 계층별 소득과 소비성향을 보면 4/4분 기들어 1분위보다 2분위 계층의 흑자율이 더 하락하는 모습을 보이고 있으 며 1분위계층의 흑자율은 -43.2%나 되며 소비성향은 평균 143.2%나 된다. <표 6> 2008년도 4/4분기 전국가구의 계층별 소득 빛 소비성향 구분 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 소득(A) 922,435 2,039,780 2,931,262 3,965,483 6,884,169 가계지출 1,276,971 1,992,401 2,480,688 3,069,273 4,555,801 소비지출(B) 1,175,845 1,758,040 2,149,811 2,579,346 3,581,551 비소비지출( C) 101,127 234,361 330,878 489,927 974,251 처분가능소득(A-C) 821,308 1,805,419 2,600,384 3,475,557 5,909,918 흑자액 -354,537 47,380 450,574 896,211 2,328,368 흑자율 -43.2 2.6 17.3 25.8 39.4 평균소비성향 B/(A-C) 100 143.2 97.4 82.7 74.2 60.6

82 시장경제연구 4. 경제회복의 지체가능성 전세계적인 금융위기와 경기침체를 예방하기 위해 각국은 재정정책, 통화 정책, 구제금융 투입 등 사용가능한 모든 방법을 동원하여 상황악화에 대응 하고 있다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 단시간 내에 경제사정이 호전 될 가능성은 크지 않다. 전세계적으로 국가적 정책공조가 성공한다 하더라 도 경기회복에는 예상보다 장기적인 시간이 소요될 전망이며 회복시에도 지 역적 불균형이 발생할 가능성이 크다. 각 국가별 위기대응 노력과 정책효과 에 따라 회복시점은 다르게 나타날 것이다. 이 경우 지역별 불균형이 발생하 여 또 다른 문제를 발생시킬 가능성도 배제하기 어렵다. 회복기에 접어들더라도 각국의 재정 건전성 악화 등과 같은 여러 가지 문 제점이 발생할 전망이다. 이번 금융위기를 촉발하게 한 진원지였던 미국의 경우, 연방정부 재정적자 규모가 2009회계연도 1조 7,520억 달러, 2010 회계 연도 1조 1,710억 달러로 예상되고 있으나 경제상황 악화 예상으로 재정적 자 규모는 더욱 확대될 가능성도 존재한다. 미국의 예산관리청(OMB)는 재 정적자 보전 및 기타 용도의 자금조달을 위해 필요한 국채발행 규모를 2009 년 2조 5,620억 달러, 2010년 1조 1,440억 달러로 추정하고 있다. 이러한 국 채발행 규모 확대는 금리 상승 및 달러 약세 요인으로 작용할 가능성도 존 재하며 이 경우 우리나라와 같은 신흥시장국으로의 자금유입을 축소시킬 수 도 있다. 이는 나아가 차입비용 상승으로 작용해 경제 회복을 저해하는 요인 으로 작용할 것으로 예상된다. 글로벌 금융위기의 극복을 위해 정책당국이 지속적으로 금리를 인하하고 원화유동성 공급을 확대 하였음에도 불구하고 회사채유통수익률은 하락하지 않고 있으며 상대적으로 안전한 국고채금리 와의 격차가 확대되고 있다. 만일 경기회복이 된다 해도 우려되는 점은 물가불안이다. 2009년 1월과 2월의 평균 원달러환율이 1,388.9원인데 이는 지난해 동기간 943.4원이었던 데 비해 47.2%나 높은 수준이다. 경기침체가 빠르게 진행되어 소비와 소득 이 감소하고 있음에도 불구하고 원화저평가로 인해 다른 나라에 비해 우리 나라의 물가가 높은 수준에서 유지되고 있어 가계수지 적자 확대의 요인으 로 작용하고 있다. 더욱이 일부 생필품 가격이 불안한 모습을 보이고 있는

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 83 점도 경제적 불안을 부추기는 요인이 되고 있다. <그림 1> 주요 국가별 물가 동향 (전년동월비, %) 더욱이 최근에는 총수요관리정책의 중요한 수단인 통화 금융정책이 한계 를 보임에 따라 재정을 통한 경기조절 역할이 더욱 강조될 수 밖에 없을 것 으로 보인다. 재정정책은 전통적으로 시행과정에서 정책시차가 있어서 마찬 가지로 한계가 있음을 인식해야 한다. II. 복지ㆍ재정 여건 1. 사회안전망 현황 경제성장 과정에서 나타나는 빈곤층의 문제는 복지사회를 지향하는 국가 발전 과정에서 해결하여야 할 중요한 과제이다. 국가는 노인 장애인 등 근로 취약계층 등의 최저생활보장에 노력하여야 하며 동시에 저소득층이 자신의 노력을 통해 중산층으로 도약할 수 있는 기회를 제공하여 사회안전망의 효

84 시장경제연구 율성을 제고할 필요가 있다. 1990년대말 이후 갖추어지기 시작한 우리나라의 사회안전망 체계는 일반국민을 대상으로 한 4대 사회보험과 절대빈곤층 보 호를 위한 국민기초생활보장제도로 이원화되어 있었다. 위기 사유가 발생하 여 생계유지가 곤란한 경우 최저생계비의 60%까지 생계비 지원을 비롯해 의 료 주거 등 사회복지서비스를 제공받을 수 있도록 하는 긴급복지지원법을 2006년 시행하게 되면서 사회안전망체계를 한 단계 확대해 나가려는 과정에 있다. 절대빈곤층에 대해서는 국민기초생활보장제도가 최저생계를 보장하고 있어 상당수준의 보호체계를 갖추고 있는 편이며 일반국민에 대해서는 4대 사회보험으로 노령 질병 등 사회적 위험에 대하여 1차적으로 보호하고 있다. 현재 기초수급자에 해당되면 근로를 하지 않더라도 최저생활을 보장받으 며 보충급여의 원리를 적용하여 가구소득이 최저생계비에 미달할 경우 그 차액을 지원하고 있다. 최저생계비 이하 빈곤층을 대상으로는 생계비 교육 의료 주거비용 등을 지원한다. 국민기초생활보장제도는 시행 이후 수급인원 은 크게 변하지 않았으나 예산은 증가 추세이다. 부양가족 기준 적용 등으로 수급인원이 제한되나 최저생계비는 지속적으로 증가하기 때문이다. 이러한 우리나라의 사회안전망체계는 전체적으로 틀은 갖추어져 있으나 자격기준 이 엄격하고 급여가 충분하지 않아 현재와 같은 급격한 경기침체로 인한 위 기시에는 빈곤층으로 추락하는 가구에 대한 보호가 쉽지 않은 상황이다 1). 일을 해도 빈곤에서 벗어나지 못하는 근로빈곤층에 대한 사회적 보호가 취 약하며 중산층으로부터 절대빈곤층으로의 추락을 막을 수 있는 예방적 차원 의 안전망도 미흡한 상태이다. 우리나라에서 국민기초생활보장제도의 지원을 받는 빈곤층은 2007년말 현재 156만명, 85.2만 가구로 전 인구 대비 국민기초생활수급자의 비율인 수급률은 3.2%이다. 최저생계비의 1.2배 이하인 저소득층과 국민기초생활 보장제도의 보호를 받지 못하는 차상위계층은 아래 그림과 같이 구분된다. 아래 그림은 정부가 신규 맞춤형 생계지원 프로그램을 만들면서 파악한 우 리나라 소득과 재산 기준을 고려한 저소득층의 규모이다. 최저생계비인 4인 가구 기준 월 133만원에 미달하거나 재산이 500만원에 미달하는 기초생활 1) 기초생활보장수급자로 선정되기 위해서는 소득인정액 기준, 부양의무자 기준을 동시에 충족시켜야 한다.

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 85 보장가구는 100만가구 165만명이며 긴급복지 대상자는 4만가구 10만명이 다. 정부는 이번에 서민생활 안정을 위한 추가경정예산을 편성하면서 실직 이나 휴업과 폐업으로 생계가 곤란한 비수급 저소득층 120만가구 260만명 에게 맞춤형 생계지원을 하겠다는 계획이다. 2) <표 7> 우리나라의 사회안전망 체계 사회안전망 제도 시행시기 1차 안전망 : 4대 사회보험 2차 안전망 : 공공부조 및 사회복지서비스 3차안전망 : 긴급복지지원 근로장려 연금보험제도 고용보험제도 건강보험제도 산업재해보상보험제도 국민기초생활보장제도 경로연금 의료급여 등 금전 및 현물지원 의료,생계,주거,기타 지원 사회복지서비스지원 근로장려 지원 전국민 확대(1999) 1인이상 사업장 확대(1998) 365일 급여 확대(2002) 1인이상 사업자 확대(2000) 도입(2000) 노령수당 도입(1998) 차상위층으로 확대(2005) 위기상황에 처한 개인 또는 가구(긴급복지지원법 시행(2006.3) 근로장려세 도입(조특법개정 2006.12) 2008년 시행, 2009년부터 근로장려금 지급 <표 8> 신규 맞춤형 지원 프로그램 지원대상1) 지원내용 소요예산 지급형태 1 한시생계 구호 최저생계비 이하 소득, 근로 무능력 50만가구(110만명) 평균 20만원, 6개월 5,385억원 (국고 4,181억원) 현 금 2 희망근로 프로젝트 최저생계비 120% 이하 소득, 근로 능력 40만가구(86만명) 월 83만원, 6개월 2.6조원 (국고 2조원) 현 금 50% 전통시장 상품권등 50% 3 자산담보부 융자 최저생계비 이하 소득, 일정재산2 보유 20만가구(44만명) 평균 5백만원3 (상한 1천만원) 1,300억원(국고) * 이차보전 등 대 출 주: 1) 상기 지원대상에서 기초생보자는 제외 2) 재산 85~200백만원 3)융자조건 : 3%, 2년거치 5년 상환(총융자 1조원) 출처: 정부 관계부처 함동, '민생안정 긴급지원대책', 2009.3.12 2) 정부 관계부처 합동, '민생안정 긴급지원대책', 2009.3.12

86 시장경제연구 <그림 2> 소득과 재산기준을 고려한 저소득층 규모 소득 최저생계비 120% (159만원/월/4인) 최저생계비 (133만원/월/4인) 사각지대(A+B+C+D) : 200만가구(410만명) D 30만가구(70만명) 기초생보: 100만가구(165만명) C B 긴급복지: 26만가구 84만가구 4만가구(10만명) (58만명) (182만명) A 부양의무자기준 초과 60만가구(100만명) 출처: 정부 관계부처 합동, '민생안정 긴급지원대책', 2009.3.12 0.85억원 1.35억원 2억원 재산 2. 빈곤율 상승과 새로운 위기계층 1997년 외환위기의 충격으로 경기가 침체되기 시작해 1998년 경제성장률 이 -6.9%로 하락하였고 실업률이 7.0%에 이르렀을 당시 2인이상 도시가구 의 빈곤율은 11.7%였으며 이듬해인 1999년 실업률이 8.8%까지 치솟았을때 12.4%를 기록한 후 경기가 나아지기 시작한 2000년에 9.8%로 급락하였다. 그러나 이후 빈곤율은 지속적으로 상승하는 추세에 있으며 2008년에는 12.6%를 기록하고 있다. 1인 이상 농가포함 전가구의 가처분 소득기준 상대 적 빈곤율도 통계를 작성하기 시작한 2006년 14.6%에서 계속 상승하여

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 87 2008년에는 15.1%에 달하고 있다. 이 같은 분배지표의 악화는 중산층 감소 와 더불어, 저소득층 아동 노인 장애인 한부모 가정 등 취약계층 삶의 질을 하 락시키며 각종 사회병리현상을 야기시키게 될 것이다. <그림 3> 상대적 빈곤율 추이(가처분소득 기준) (% ) 1 8.0 1 6.0 1 4.0 전 가 구 전 가 구 도 시 가 앞서 위기 진단에서 고용상황을 설명했던 것과 비슷한 맥락으로 외환위기 로 인한 고용상황에 대한 악영향이 최고조였던 1999년 2월의 실업자 181만 명 실업률 8.8%와는 비교가 되지 않는 숫자이지만 이번 글로벌 경제위기는 회복속도가 더딜 것으로 보이고 취업난도 장기화될 것으로 예상되는 점이 문 제다. 가장 직접적 타격을 받을 청년층이 이미 수년전부터 심각한 고용문제 에 직면해있었고 2003년 이후 카드사태로 인한 신용대란으로 영세자영업자 들의 고용상태도 매우 취약한 상황이다. 또한 양극화로 고착화된 비정규직과 중소기업 종사자 그리고 여성 및 노령층 등 취약계층의 고용상태가 악화되고 있는 상황에서 경제위기가 발생하여 어려움이 더욱 가중되고 있다. 보건사회연구원에 의하면 소위 위기계층의 규모는 이번 글로벌 경제위기 발생 전에는 약 282만명으로 추정하고 있다. 이번 위기로 인해 경제성장전 망에 따라 매우 낙관적으로는 약 32만(경제성장률 4%)부터 약 120만명(경 제성장률 -4%)이 새로운 사회적 위험으로 추가 발생하는 위기 계층이 될 것 으로 보고 있다 3).

88 시장경제연구 <표 9> 2009년 근로빈곤 추정 (단위: %, 만가구, 만명) 2007년 빈곤층 인구 기본가정 GDP성장률 실업률(%) (%) 빈곤율 증가폭 빈곤가구수 증가 추정결과 근로빈곤가 구수 증가 근로빈곤층 증가인구 156 4 2 1 0-1 -2-4 3.40 3.70 3.80 3.95 4.10 4.25 4.55 1.09 1.83 2.19 2.56 2.93 3.31 4.05 17.6 29.6 35.4 41.4 47.4 53.4 65.5 12.7 21.3 25.5 29.8 34.1 38.5 47.1 23.2 39.1 46.7 54.6 62.5 70.5 78.4 출처: 김용하, "경제위기에 즈음한 사회안전망 강화방안" 제2회 국정과제세미나 : 일자 리 창출과 녹색성장 전략 추진을 위한 대토론회, 경제 인문사회연구회 주최, 2009.3.10, session 2-7 3. 분배구조의 재정의존성 확대 분배구조를 나타내는 지표 중 하나인 지니계수(2인이상 도시가구, 가처분 소득기준)는 외환위기전 인 1997년 0.262에서 외환위기 당시 0.294까지 상 승한 후 2000년 0.272로 하락한 이후 지속적으로 상승해 2008년에는 0.298 로 외환위기 때보다 더 높은 수준을 보이고 있다. 1인 가구 및 농가를 포함 하는 전체가구의 가처분소득 기준 지니계수도 작성한지 3년밖에 안되었지 만 상승하는 모습을 보이고 있다. 전반적으로 도시가구(2인이상)에 비해 전 가구(읍면지역 거주 가구, 1인 가구, 농가 등 포함)의 소득격차가 크며 2000 년들어 점진적으로 악화되는 추세이다. 시장소득과 가처분소득 기준 분배지표간 차이도 확대되고 있으며 이전지 출을 비롯한 재분배정책에 의한 소득분배 개선효과가 확산되는 추세이다. 이는 확장적 복지 재정정책이 없었다면 분배구조는 현재보다 더 악화될 것 임을 의미한다. 3) 김용하, "경제위기에 즈음한 사회안전망 강화방안" 제2회 국정과제세미나 : 일자리 창출과 녹색성장 전략 추진을 위한 대토론회, 경제 인문사회연구회 주최, 2009.3.10

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 89 <그림 4> 지니계수 추이(가처분소득 기준) 0. 3 5 0 0. 3 2 5 전 가 구 전 가 구 도 시 가 0. 3 0 0 출처; 통계청: 2008년 가계동향조사, 2009.4 <표 10> 시장소득 및 가처분소득 기준 지니계수 비교 전가구 구 분 03년 04년 05년 06년 07년 08년 시장소득 기준 - - - 0.338 0.344 0.348 (1인 및 농가포함) 가처분소득 기준 개 선 효 과 - - - - - - 0.312 0.026 0.316 0.028 0.316 0.032 전가구 시장소득 기준 0.304 0.310 0.313 0.320 0.329 0.331 (2인이상 가처분소득 기준 0.288 0.291 0.293 0.297 0.302 0.301 비농가) 개 선 효 과 0.016 0.019 0.020 0.023 0.027 0.030 시장소득 기준 0.295 0.301 0.304 0.313 0.324 0.325 도시가구 가처분소득 기준 0.282 0.285 0.286 0.292 0.300 0.298 (2인이상) 개 선 효 과 0.013 0.016 0.018 0.021 0.025 0.028 * 개선효과 = 시장소득 기준 - 가처분소득 기준 출처; 통계청: 2008년 가계동향조사, 2009.4 반면에 정책을 사용하여 나타나는 고용의 성장에 대한 탄력성은 급속하 게 하락하고 있다. 우리나라의 고용탄력성(elasticity of employment)은 2004 년 0.402에서 2008년현재 0.240으로 하락하였다. 이러한 고용탄력성의 하락 은 경기가 회복해 경제성장률이 상승해도 과거보다 고용효과가 크지 않을 것임을 의미한다. 일반적으로 고용의 탄력성은 수출산업과 제조업보다는 내

90 시장경제연구 수산업과 서비스산업이 성장을 주도할수록 커지며 노동시장의 유연성이 높 인 국가일수록 성장의 고용창출 효과가 높다. <표 11>고용탄력성 추이 (단위: 천명, %) 2004 2005 2006 2007 2008 경제 성장률 4.7 4.2 5.1 5.0 2.5 취 업 자 수 22,557 22,856 23,151 23,433 23,577 (증 가 율) (1.9) (1.3) (1.3) (1.2) (0.6) (증가인원) (418) (299) (295) (282) (144) 고용 탄력성 0.402 0.316 0.253 0.244 0.240 주: 1) 2008년 경제성장률은 잠정치, p는 전망치, 2008년도 취업자수는 구직기간 1주 기준 2) 고용탄력성=취업자증가율/경제성장률 출처: 한국은행, 국민계정, 통계청, 경제활동인구연보 4. 세입 감소와 세출 증가 급격한 경기침체로 2009년의 재정여건은 매우 어렵다. 지난해 10월 예산 안을 제출하고 불과 한 달만인 11월에 수정예산을 편성하고 다시 금년 3월 에 추가경정예산안을 편성해 국회에 제출한 상태이다. 이에 따라 2009년도 세입은 감소하고 세출은 늘 전망이다. 2009년 10월 편성한 국세수입예산은 당초 179.6조원이었으나 급격한 경기침체로 12월에 성장률을 하향조정하고 추가로 감세정책이 결정됨에 따라 2008년 12월 당초보다 4.2조원이 감소한 175.4조원으로 확정되었다. 그러나 2009년도 수정예산안 확정이후 예상보 다 바르게 경기가 침체된다는 판단 하에 정부는 경기침체에 대한 정책대응 차원에서 자연적인 세수감소분과 GDP대비 2% 내외의 재정지출 확대를 합 한 정도의 추가경정예산안을 편성하여 국회에 제출한 상태이다. 이러한 정 부의 재량적 지출은 여타 선진국과의 공조차원이라는 것이 경기부양 외에도 정부가 강조하고 있는 점이다. 여타 선진국들도 2009년에는 대규모 재정적 자를 감수하면서 재량적 재정지출을 확대라고 있다.

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 91 <표 12> 2009년 선진국의 재정수지 및 재량적 재정지출 전망 (단위, GDP대비, %) 미국 일본 영국 프랑스 G20평균 재정수지 12.0 7.1 7.2 5.5 6.2 재량적 재정지출 2.0 1.4 1.4 0.7 1.8 자료: IMF 경제전망, 2009년 3월 우리나라도 2009년도 정부가 제출한 총 28.9조원의 추가경정예산안이 국 회를 통과한다면 대규모 재량적 재정지출을 할 예정이다. 우선 정부의 총수 입을 보면 이번 금융위기에 대응한 추가경정예산안 상의 총수입은 당초 대 비 -11.2조원 감소한 279.8조원이다 4). 이중에서 국세수입은 164조원으로 당 초대비 11.4조원이 감소할 것으로 보이며 2008년도 예산과 비교하면 1.6조 원 감소한 규모이다. 세목별로 보면 관세와 부가가치세는 수입수요의 급감 과 소비부진의 영향으로 세수감소가 급격하게 나타날 것으로 보이며 법인세 와 소득세는 시차를 두고 감소할 것으로 보인다. <표 13> 2009년 추가경정예산안 이후의 총수입 전망 (조원, %) 08 09당초 (A) 09추경(B) 증감 증가율 증가율 (B-A) 총 수 입 274.2 291.0 6.1 279.8 2.0 11.2 ㅇ 예 산 국 세 세외수입 186.9 (165.6) (21.3) 196.9 (175.4) (21.5) 5.4 (6.0) (0.7) 185.7 (164.0) (21.7) 0.7 ( 0.9) (1.6) 11.2 ( 11.4) ( 0.2 ) ㅇ 기 금 87.3 94.1 7.8 94.1 7.8 - 출처: 기획재정부, "민생안정을 위한 일자리 추경예산(안)', 2009.3.23 이러한 세입감소는 정부가 지난해 발표한 2008년도 세제개편(안) 의 연 장선상에서 발생하게 될 것이다. 민생안정 및 경제활성화 등을 위해 대규모 4) 국회예산정책처 세입전망에 따르면 2009년 중 추가경정 예산 상 총수입은 정부 전망보 다 0.6조원 더 작게 추정되고 있다. 국회회예산정책처, '2009년 추가경정예산안 분석", 2009.4

92 시장경제연구 의 감세를 지난해 계획하여 발표 하였고 이로 인해서 세수감소효과는 2008~2012년 중 5년간 총 21.3조원에 달할 전망이며, 이는 외환위기 이후 최대 규모의 감세규모이다. <표 14> 2008년 세제개편안에 따른 세수효과 (단위: 조원) 연도 08년 09년 10년 11년 12년 계 감세효과 -1.9-6.2-9.8-3.3-0.1-21.3 주: 1) 일시적 감세효과 -5.1조원(고유가대책, '08.7~ 09.6월)는 포함되지 않은 수치임 자료: 기획재정부, 08년 세제개편 세수효과 변동사항, 보도자료, 2008.9.1 향후 세출 규모는 증가할 전망이다. 2008년 통합재정지출의 규모는 추경 편성 5.6조원과 교부금정산 5.4조원으로 당초 예산대비 11.0조원 증가할 것 으로 예상된다. 2007년의 세계잉여금이 16.5조원이고 이중 4.9조원을 국가 채무상환에 사용하게 되며 11.0조원은 추경 및 교부금정산에 사용된다. 2009년도 수정예산안의 총지출규모는 2008년 10월에 편성한 초기 정부예산 안 273.8조원과 비교해서는 10.7조원 증가하였다. 이번에 국회에 제출된 추 가경정예산안의 총지출은 당초 대비 17.7조원 증가한 302.3조원으로 예산에 서 7.5조원, 기금에서 10.2조원이 각각 증가하였다. 2009년 당초예산(수정예 산)이 제출된 후에도 녹색뉴딜사업(2009년-2012년) 이 추가계획으로 확정 되어 4년간 50조원의 제정지출 수요가 있을 것으로 예상된다. <표 15> 2009년 추가경정예산안 이후의 총지출 전망 (조원, %) 08 5) 09당초 (A) 증가율 09추경 (B) 증가율 증감 (B-A) 총 지 출 262.8 284.5 8.3 302.3 15.0 17.7 ㅇ 예 산 187.3 204.1 9.0 211.6 13.0 7.5 ㅇ 기 금 75.5 80.4 6.4 90.6 20.0 10.2 주: 교부금 감액( 4.5조원) 제외시 실제 지출은 12.0조원 증가 출처: 기획재정부, "민생안정을 위한 일자리 추경예산(안)', 2009.3.23 5) 추경예산 기준

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 93 5. 재정적자와 국가채무 확대 예상치 못했던 글로벌 금융위기로 인한 세출증가와 세입 감소로 재정건 전성의 훼손은 불가피한 상황이다. 정부 발표에 의하면 2009년도 추경까지 감안하면 통합재정수지는 당초예산상의 6.4조원 흑자에서(GDP 대비 0.6%) 에서 -22.5조원의 적자(GDP 대비 -2.4%)로 반전될 것으로 보인다. 통합재정 수지에서 사회보장성기금 수지 흑자분을 뺀 관리대상수지의 경우는 -51.6조 원(GDP 대비 -5.4%)이라는 최대의 적자를 보일 것으로 전망된다. 이 수치는 1998년 외환위기 당시의 GDP 대비 -5.1%보다 0.3%p나 악화된 것이다. 이 로 인해 국가채무도 당초 예산상의 349.7조원에서 366.9조원으로 17.2조원 증가할 예상이며 2008년의 308.3조원과 비교하면 58.6조원이나 증가하게 된 다. 2009년 일반회계 적자보전용 국채 순발행액은 당초 예산(9.7조원) 대비 17.2조원 증가한 36.9조원으로 전망된다. 이러한 일반회계 적자보전용 국채 발행액은 역대 최대 규모이다. 2009년 말까지 누적 적자국채는 100조원 수 준에 달할 전망이다. <표 16> 2009년 추가경정예산안 이후의 재정적자와 국가채무 전망 (조원, %) 08 09당초(A) 09추경(B) 증감(B-A) 통합재정수지 11.4 6.4 22.5 28.9 (GDP대비,%) (1.2) (0.6) ( 2.4) 관리대상수지 16.6 24.8 51.6 26.8 (GDP대비,%) ( 1.7) ( 2.4) ( 5.4) 국가채무 308.3 349.7 6) 366.9 17.2 (GDP대비,%) (32.5) (34.1) (38.5) * 일반회계 국채(순증) 7.4 19.7 36.9 17.2 출처 : 기획재정부, "민생안정을 위한 일자리 추경예산(안)', 2009.3.23 현재의 우리나라 재정건전성은 절대적 수치만을 비교한다면 국제적으로 는 아직까지 크게 우려할 만한 수준은 아닌 것으로 보인다. 2008년말 현재 6) 08 결산 반영, 09 예산상 국가채무는 352.8조원

94 시장경제연구 일반정부 국가부채(General government gross financial liabilities)의 OECD 평균은 82.8%에 달한다 7). 그러나 국가채무의 적정성은 국가채무비율의 절 대적 수치뿐만 아니라 그 경제가 감당할 수 있는 수준인가의 여부가 중요 하다. 우리나라의 GDP 대비 국가채무는 외환위기를 겪은 이후 가파르게 상 승하고 있으며, 그 증가속도는 2000년 이후 2009년까지 현재까지 19%p 상 승하여 OECD 국가들 중 네 번째로 높은 수준이다. OECD국가중 절반은 채무가 감축되었고 절반은 증가한 모습을 보여주고 있다. 우리나라는 인구 고령화가 다른 어느 나라보다 빠르게 진행되고 있고 재정지출규모도 급격히 증가하고 있다. <그림 5> 2000~2009년 중 OECD 국가의 GDP 대비 국가채무 증감 (단위: %p) 아 주: 1) 2009년 GDP 대비 국가채무 비중에서 2000년 GDP 대비 국가채무 비중을 뺀 값 2) 한국은 정부 재정통계수치 사용 출처: OECD, Economic Outlook, No. 84 우리나라의 국가채무 규모는 1997년 외환위기 당시 GDP대비 12.2%를 기 점으로 계속적인 증가를 거듭해 온 가운데 2009년 또 다시 큰 규모의 추경 을 편성하게 되어 38.5%까지 확대될 전망이다. 경기침체로 수출과 내수가 모두 침체되고 있고 경기부양을 위한 국제공조가 재정지출확대 면에서도 이 루어져야 하기 때문에 재정의 적극적인 역할 수행은 필요하다. 그러나 심각 7) OECD, Economic Outlook, No.84, 2008.12

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 95 한 재정건전성 훼손이 우려되는 상황에서 재정지출 효율성의 극대화에 초 점을 모아야 한다. 만약 대규모 적자재정을 집행하면서 경기부양 효과가 미 약할 경우 재정건전성 달성 역시 어려워지는 악순환이 발생하게 될 것이다. <표 17> IMF 기준의 형태별 국가채무 추이 (단위 : 조원) 구 분 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008(p)2009(e) 국가채무(A+B-C) 122.1 133.6 165.7 203.1 248.0 282.8 298.9 317.1 366.9 대 GDP비율(%) 19.6 19.5 22.9 26.1 30.7 33.4 33.2 32.7 38.5 중앙정부채무(A) 113.1 126.6 158.8 196.1 238.8 273.2 289.1 307.0 - 국 채 87.8 103.1 140.6 182.9 229.0 264.3 280.5 299.7 336.4 차입금 22.5 20.7 15.8 10.7 7.7 6.4 5.7 4.2 - 국고채무부담행위 2.8 2.8 2.4 2.5 2.1 2.5 2.9 3.2 - 지방정부채무(B) 21.3 19.5 18.4 18.2 20.1 19.4 19.1 - - 지방정부의 대중앙정부채무(C) 12.3 12.5 11.6 11.2 10.9 9.8 9.3 - - (B)-(C) 9.0 7.0 6.9 7.0 9.2 9.6 9.8 10.1 - 출처 : 기획재정부, 국가채무현황, 각연도. 국가채무관리계획, 2008.11.6 III. 복지ㆍ재정정책의 선택기준 1. 단기적 정책 목표의 우선순위 현재의 글로벌 경제위기를 극복하기 위한 복지 재정선택의 선택기준은 무엇보다 단기적으로 정책의 우선순위가 어디에 있는가에 있다. 미국의 부 루킹스 연구소나 예산정책연구소(Center on Budget and Policy priority) 등 정책관련 연구소들은 경제위기 상에서 효과를 극대화하기 위한 정책선택기 준으로 적시성, 대상집중성, 일시성을 강조하고 있다. 많은 국가들이 글로벌 경제위기의 대응책으로 저소득층에 대한 이전지출을 확대하고 세금을 감면 하며 투자와 R&D를 확대하기 위한 수단들을 사용하고 있다. 이를 위해 소

96 시장경제연구 비세와 소득세 법인세를 줄여주고 건강보험료, 실업보험료, 연금보험료와 같은 이전지출을 일시적으로 감면해주며 세금환급과 현금급여 등 다양한 정 책수단을 제시하고 있다. 최근 위기극복을 위한 국제적 공조모임인 G20 정상회담에서 경기부양책 의 규모와 방향성에 대한 이견이 있었던 것은 각국의 경제사회적 상황에 따 른 당연한 결과이다. 사회안전망이 상대적으로 약한 미국의 경우는 강력한 경기부양책이 정책의 우선순위가 될 수밖에 없을 것이다. 반면에 사회안전 망이 광범위하게 갖추어져있는 서유럽국가들의 경우는 사회안전망이 자동 안정화 장치의 역할을 일정정도 하고 있기 때문에 대규모 경기부양보다는 금융시장 규율을 재정비하는 것을 우선적 정책목표로 내세우고 있다. 우리나라는 현재 대규모 추경을 하면서 위기극복에 나서고 있으나 정책목 표가 경기부양인지 저소득층 지원인지 불분명해 보인다. 경기를 살리는 것이 우선이라면 소비성향이 높은 계층에 대한 현금급여를 늘리는 것이 중요하며 저소득층 지원이 우선적 목표라면 현재의 저소득층 관련 지원하고 있는 것을 더욱 확대하고 추가적으로 지원책을 마련하는 것이 필요할 것이다. 2. 사회적 이동성 제고 복지 재정선택의 선택기준은 이 정책의 도입으로 국민계층간 사회적 이 동성이 얼마나 제고되고 국민에게 사전적 형평성을 얼마나 높여주는 가에 최고의 우선순위가 두어져야 한다. 가난의 대물림을 방지하기 위한 정책인 가의 여부도 중요한 기준으로 적용되어야 한다. 이런 관점에서 본다면 저소 득층에 대한 육아 교육지원 같은 정책은 강화될 필요가 있다. 또한 대표적 인 것이 고용안정서비스와 직업훈련체계를 강화하여 재취업을 돕는 일이다. 우리나라는 외환위기 이후 절대 빈곤층을 대상으로 사회안전망을 지속적으 로 확대하고 복지관련 지출을 늘려왔지만 아직 고용안정을 돕기 위한 정부 차원의 서비스가 선진국에 비해 취약한 편이다. 취약 계층에게 일자리를 마 련해 이들이 소득을 획득하고 자산을 축적해 상위 계층으로 옮겨 갈수 있도 록 하려면 안정적인 고용환경을 마련해 주는 것이 매우 중요하다. 장기적으 로는 교육과 직업훈련의 기회를 늘려야 하며 제도적으로는 이러한 고용안정

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 97 을 돕기 위한 기관들이 양적 및 질적으로 확보되어야 할 것이다. 이러한 차 원에서 볼 때 고용안정기관 1개소당 인구수가 우리나라는 57만명이 넘는데 비해 일본과 독일은 각각 20만명과 10만명 수준이라는 점은 중요한 시사점 을 주고 있다. <표 18> 국가별 고용안정서비스 비교 국가명 인구수 (천명) 고용안정기관 기관수 (개소) 종사자수 (명) 고용안정기관 1개소당 인구수 고용안정기관 종사자 1인당 인구수 일본 127,967 639 18,000 200,261 7,109 독일 82,599 851 90,000 97,061 918 영국 60,769 1,144 74,000 53,120 812 한국 48,456 82 2,751 576,857 17,614 출처: 통계청 국제통계, 노동부 2008 노동백서. 복지재정정책을 채택할 때 취업을 저해하는 요인을 최소화하도록 하는 것을 제도화할 필요가 있다. 예를 들어 취업을 해서 소득이 커지게 되면 기 초생활보장제도의 자격을 상실해 모든 보장급여를 받지 못하게 되면 계속해 서 기초수급자로 남아 있으려하는 유인이 작용하게 될 것이다. OECD 국가 의 사회복지지출 가운데 약 절반은 은퇴계층을 위한 것인데 상위소득계층에 대해서도 노령연금은 상당한 소득보전역할을 수행하고 있다. 이러한 상위소 득계층에 대한 노령연금 지급은 사회적 이동성을 높이고 사전적 기회균등을 높이는 것과는 거리가 있으며 바람직한 복지 재정정책의 선택기준과 괴리가 큰 지출이다. 이에 반해 고용취약계층 인력관리체계를 구축하고 이들 계층 이 고용문제에 직면했을 경우 공적으로 고용지원서비스를 받을 수 있도록 할 필요가 있다 8). 고용취약계층의 직업능력을 개발하고 취업촉진의 기반을 마련할 필요가 있다. 이를 위해서는 고용취약계층에 대한 조사를 통해 기초 통계 생성 관리 시스템을 구축하고 실업과 취업을 함께 고려하는 주기적인 인력수급 전망을 실시해야 할 것이다. 8) 현재 정부는 고용취약계층을 지원하기 위한 특별지원센터를 노동부 산하 고용지원센 터에 두고 있으며 이번 글로벌 금융위기에 대응하는 정책 중 하나로 현재 82개인 고용 지원센터를 230개 기초자치단체별로 확대 운영한다는 계획을 가지고 있음.

98 시장경제연구 3. 저소득층 최우선의 재원배분 효율성 측면에서 어느 계층을 대상으로 정책을 추진할 것인가는 매우 중 요한 문제이다. 복지재정정책은 저소득층에 초점을 맞춤으로써 한정된 재원 의 효과성을 극대화해야 한다. 이를 위해서는 대상계층이 명확히 파악되어 야 하고 계층별 소득을 정확히 파악하여 소득에 따른 차별적 지원이 이루어 져야 할 것이다. 예를 들어서 국민주택기금에 대한 융자는 저소득층보다는 중상위층에 더 많은 혜택이라는 점을 인식해야 한다. 예를 들어 정부가 이번 경제위기와 관련해서 정책적 초점을 맞추고 있는 일자리정책의 경우 고용 사각지대에 놓여 있는 계층을 우선적으로 지원해야 함에도 불구하고 취업취 약계층에 집중하기 보다는 다양한 계층을 포괄하여 추진하고 있는데 이는 효율적인 정책은 아니다. 정부의 정책목적인 경기부양인지 아니면 취약계층 보호인지가 이번 정책목적에서 명확하지 않기 때문이다. 예산정책처의 2009년 예산분석보고서 에서 분석한 바에 의하면 사회 서비스일자리지원사업 경우 취업취약계층에 한정하여 일자리를 지원하는 사업은 총 44개 사업 중 4개 사업으로, 사회서비스일자리지원사업 예산안의 14.6%인 1,597억원 규모이다 9). <표 18>에서 처럼 전문직 종사자로 한정된 사업이 14개이고 일반인을 대상으로 하는 사업이 26개로 취약계층이 아닌 일반인대상이 사회서비스일자리지원사업 예산안의 전체 중 53.0%인 5,800 억원이다. 4. 민간부문과의 적절한 역할분담 복지 재정사업의 수행시 중요한 기준중 하나는 시장기능의 보완적 요소 를 우선적 수행할 필요가 있으며, 시장기능을 통해 가능한 사업은 축소할 필요가 있다. 이는 시장과의 적절한 역할을 함으로써 민간영역을 구축해서 는 안 된다는 것이다. 정부의 복지재정 사업이 시장을 왜곡하는 것을 방지하 고 정부는 시장에서 충족되지 못하는 수요를 충족시킨다는 원칙을 확립해야 9) 국회 예산정책처, 2009년도 예산안분석I p233

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 99 한다는 것을 말한다. 이를 위해서는 복지 재정정책을 위한 사업예산을 편성 할 때 사업성과와 노동시장 여건을 고려해야 한다. <표 19> 사회서비스일자리지원사업의 서비스 제공자 자격기준 분류 (단위: 개, 억원, 명) 사업 수 2009(안) 지원인원 사업명(대표 사례) 서비스 제공자 자격기준 전 문 직 14 3,554 24,881 청소년 동반자프로그램 방문보건사업 활성화 분야별 예술강사풀제 청소년상담사 3급 이상 등 의사, 간호사, 물리치료사 등 국악, 연극 등 학과 졸업자 등 일 반 인 취약 계층 26 5,800 69,609 4 1,597 18,484 합 계 44 10,950 112,974 아이돌보미 사회적일자리 산모신생아도우미지원 가사간병도우미 산림보호강화사업 등 건강상태 양호한 65세 이하 여성 건강상태 양호한 자 기초생계수급자가 아닌 자로서 전국 가구소득 최저생계비의 150% 이하인 자 실업자 또는 정기소득이 없는 일용근로자, 노숙자 자료: 감사원 분류기준에 따라 국회예산정책처 재분류 출처: 국회 예산정책처, 2009년도 예산안분석I p233에서 재인용 대표적인 사례 중 하나로 청소년 일자리를 만들기 위해 공공기관 청년 인턴제사업 를 생각해볼 수 있다. 취업이 어려운 청년층을 인턴으로 채용하 여 정규채용에 앞서 경력형성 및 직업능력 향상 기회를 제공하자는 것으로 중앙정부 및 지방자치단체 등 공공기관을 동원하여 사회적 문제가 되고 있 는 청녀실업을 해소한다는 취지이다 10). 최근 사회문제로 대두되는 높은 청 10) 사업내용은 6~12개월의 인턴기간 동안 월평균 100만원(4대 사회보험료 포함)을 지급 하고, 초과 근무시 임금의 50%를 가산하여 지급한다. 이를 위해 2009년도 예산안에 는 동 사업을 위해 신규로 302억 3,900만원이 계상되었고, 중앙정부 2,600명, 헌법기 관 800명 등 총 3,400명을 지원한다.

100 시장경제연구 년실업률의 주요 요인이 공공기관 및 대기업을 선호하는 취업준비생의 증가 한다는 점인데, 공공기관 인턴제는 민간과 경쟁을 해서 청년층의 민간 기업 체 취업을 독려하는 것이 아니라 공공기관을 대상으로 하는 잠재적 취업준 비생을 증가시켜 청년실업을 악화시킬 가능성도 배제하기 어렵다. 더욱이 인턴제 란 인턴 채용기관이 인턴을 수료한 자를 채용하는 것을 목적으로 추진되는 제도를 의미하는데 우리나라에서 중앙정부나 지자체의 공무원을 채용하는 방식은 민간 기업체와 같이 인턴을 수료한 자를 채용할 수 있는 길이 원초적으로 불가능한 일이다. 시장과의 적절한 역할 분담을 해서 공공 부문과 민간부문이 서로 지나치게 경합하지 않는 정책을 선택하여야 할 것 이다. 5. 수혜자 선택권 확대 재정 및 복지정책을 수행할 때는 수혜자의 선택권 확대하는 방향으로 추 진되어야 한다. 복지정책의 근본적 지향점이 형평성을 추구하는 것이라면 수혜자의 선택권을 확대하는 것은 효율성을 높이는 것이므로 효율과 형평을 동시에 추구할 수 있게 된다. 정부가 특정 정책에 대해 지출을 늘리기 보다 는 바우처(voucher) 등 시장형 수단을 적용하는 것을 고려해야 한다. 예를 들어 교육기관에 대한 직접지원은 대폭 축소하고 그 재원을 저소득층 학생 에 대한 지원으로 재편해나가는 것도 방법이다. 예를 들어 2009년도에 일자리 만들기 예산은 총 4조 5,489억원인데 19개 부처와 청이 32만명의 일자리 제공과 430만명의 인력을 양성한다는 계획을 가지고 재정지출을 할 예정이다. 이러한 재정지출이 효과적으로 이루어져 일자리가 실질적인 일자리지원이 되기 위해서는, 일자리 창출의 양적인 측 면을 강조하기 보다는 괜찮은 일자리 (decent job) 창출에 정책초점이 맞추 어져야 할 것이다. 일자리 공급자가 아닌 수혜자인 일자리 수요자 차원에서 정책을 집행해야 할 것이다. 상대적으로 효율성이 떨어지는 사회서비스 일 자리 지원인원을 줄이더라도 임금수준과 서비스의 질을 제고하는 방향으로 일자리를 만들어야 수혜자인 국민의 만족도가 높아져 형평과 효율이 모두 증진될 것이다.

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 101 IV. 복지ㆍ재정 정책 제안 1. 사회안전망의 획기적 개선 1) 전략적 미래사회보장체계 구축 우리나라의 사회안전망은 공공부조제도 중심으로 제도가 정착되면서 국 민기초생활보장제도 수급자를 제외하고는 대부분의 저소득계층이 사회보장 적용의 사각지대로 남아있다.(이현주 강신욱(2008)) 지금과 같은 경제위기가 예상치 않게 닥쳐서 근로에 의한 소득이 중단될 경우 기초생활보장제도와 고용보험의 적용을 받지 못하게 되면 다른 안정장치가 없을 가능성이 있다. 실제로 우리나라의 저임금고용은 임금근로자의 1/4에 이르며 이는 OECD평 균을 상회한다. 영세자영업자의 비중이 지나치게 높기 때문에 비임금근로자 가 저소득 근로에 종사하는 비중이 임금근로자보다 높다. 또한 저소득 취업 자는 실직위험도 높고 실직을 하게 되면 비경제활동인구로 전환하는 가능성 이 높다. 이병희 등(2008)의 분석결과에 의하면 최근의 시장소득 불평등도가 증가 한 것은 저소득계층의 소득지위 하락에 근거하며 외환위기 직후의 저소득층 의 소득감소 고소득층의 소득증가에 기인한 것과는 양상을 달리한다고 주장 한다. 저소득취업이 노동시장에 광범위하게 존재하고 있으며 저소득취업과 비경제활동상태를 순환하고 있으며 근로빈곤에 빠질 가능성이 크다는 것을 의미한다. 이러한 것은 복지제도가 지나치게 관대하고 소득의 한계실효세율 이 높아서 복지수급자들이 노동시장을 기피하는 현상이 발생하고 있다는 소 위 서유럽형의 사회안전망제도와 우리나라의 사회안전망과는 다르다는 것 을 시사한다.

102 시장경제연구 <표 20> 사회보장제도의 수혜집단 분포(2006년) (단위 : %) 소득분위 간 사회보장 적용가구 분포 구간 기초 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 제도 수급 분위 분위 분위 분위 분위 분위 분위 분위 분위 분위 전체 사회 공적연금 7.58 8.13 14.75 34.03 58.78 74.56 84.83 89.78 94.15 95.03 96.11 65.04 보험 고용보험 5.52 0.29 2.17 12.69 29.23 41.59 51.58 57.35 65.74 69.94 64.04 39.47 가입 건강보험 5.84 58.95 89.80 93.06 97.32 99.14 99.67 100.00 99.78 99.93 99.46 93.72 국민기초생활보장급여 98.34 41.61 12.07 9.37 4.17 1.28 0.66 0.80 0.61 0.20 0.00 7.07 장애수당/ 장애아동부양수당 32.79 14.78 4.82 2.06 0.97 0.46 0.25 0.22 0.45 0.20 0.00 2.42 경로연금 44.42 26.72 7.03 2.75 1.01 0.64 0.67 0.51 0.00 0.35 0.56 4.02 모부자가정수당 0.30 0.09 0.17 0.22 0.51 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.10 영유아보육료지원 5.59 2.75 3.18 4.70 8.83 13.17 12.10 10.12 5.81 1.44 2.19 6.43 학비지원 20.77 3.98 3.87 7.90 4.96 3.63 2.13 1.52 1.96 1.11 0.55 3.17 영구임대주택 13.48 6.46 2.75 1.63 1.27 0.71 0.42 0.46 0.41 0.27 0.11 1.45 공공(국민)임대주택 4.15 1.59 1.39 1.55 1.69 1.12 1.71 1.01 0.59 1.23 0.65 1.25 전세자금(융자)지원 2.06 0.67 0.16 2.07 1.06 0.73 0.43 0.68 0.48 0.27 0.00 0.66 저소득층 월세지원 0.22 0.00 0.00 0.37 0.22 0.00 0.00 0.13 0.00 0.27 0.00 0.10 주택구입자금(융자)지원 0.00 0.00 0.00 0.34 0.31 0.12 0.16 0.13 1.07 0.58 0.00 0.27 고용보험과 기초보장 비적용 1.12 58.26 86.27 78.61 67.38 57.44 47.92 42.65 33.65 30.04 35.96 53.81 자료 :한국보건사회연구원, 복지패널 2차년도 원자료. 이현주 강신욱, 2008: 63일부수정 출처: 이현주 김태완, 경제위기시 사회현상 진단과 사회안전망 과제 점검, 2009 사회보장학회 국회시장경제와사회안전망포럼 공동주최 정책세미나 자료집, 21쪽에서 재인용 우리나라는 사회안전망의 대략적인 골격은 갖추어진 상태이지만 대상이 아직까지 빈곤층으로 협소하게 설정되어 있고 예방적 차원의 사회안전망은 미흡한 실정이다. 사회보험의 경우도 종합적인 계획에 의하기 보다는 그 때 그 때의 상황에 맞추어 순차적으로 도입되다 보니 동일대상자에 대한 유사 혜택의 중복문제를 야기했으며 국민의 불편함을 초래한 면이 있다. 이번 추 경을 통해 정부가 제시한 정책적 대응은 주로 한시적으로 위기를 벗어나가 위한 대책이다. 긴급복지지원을 늘리고 사각지대를 축소하는 방향의 정책이 불가피해 보이만 지나치게 일회성이 그치고 있으며 중산층이 빈곤층으로 전

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 103 락하는 것을 근본적으로 막지 못하고 있다. 전략적으로 미래사회보장체계를 구축할 수 있는 대책으로서의 기능도 포함되어야 한다. 공적 부조의 사각지대를 첫째 직업은 있으나 불안정한 직업이어서 고용 보험에도 가입되어 있지 않으며 충분한 소득을 얻지 못하는 계층으로 영세 자영업자와 비정규직의 저소득 임금근로자가 있다. 둘째로 취업하지 못한 청소년과 노령자와 6개월이상 장기로 실업자 상태여서 실업급여 수급대상 자가 아닌 경우이다. <그림 6 > 공적부조의 사각지대 직업안정성 불안정직업 영세자영업자 저소득 임금근로자 직업 없음 부양의무충족 초과 기초생활보장 수급자 미취업자 (청소년 노령인구) 장기실업자 자산소득자 100% 120% 소득 정부는 적시성, 대상집중성, 일시성의 세 가지 기준을 제시하고 위기의 극 복을 위한 사회안전망을 제시하고 있다. 우리나라의 사회안전망은 이미 포 괄적으로 체계가 구축되어 있는 서구유럽형과는 달리 사각지대가 산적해 있 다. 경제위기는 시차를 가지고 사회적 위기로 전이되며 이로 인해 사회적 불 안감이 고조되고 새로운 위기계층이 출현하게 될 것이다. 앞서 살펴본 것처 럼 글로벌 금융위기이후 산업 및 기업의 구조조정 속도가 빨라지고 고용 불

104 시장경제연구 확실성이 증대하며 개인간 소득격차가 더욱 확대될 전망이다. 따라서 이러 한 과정에서 낙오되는 계층에 대한 복지정책은 강화하기 위해서는 사회안전 망이 획기적으로 개선되어야 한다. 이는 원활한 구조조정을 뒷받침하고 사 회통합을 제고하기 위해서 필수 불가결한 부분이다. 근로장려금액이 상향조정(최대 年 80만원 年 120만원)됨에 따라 수급 대상자들이 받을 구체적 금액을 표시한 근로장려금산정표를 개정 * 근로장려금은 08년 소득을 기준으로 금년 9월에 최초로 지급 부부합산 총소득금액을 기준으로 다음과 같이 지급 총소득 금액 800만원 이하 800만원 초과 ~ 1,200만원 이하 지급금액 총소득금액 10만원 증가시마다 15,000원씩 증가 120만원 (정액지급) 1,200만원 초과 ~ 1,700만원 이하 120만원 - 1,200만원 초과 10만원당 24,000원 2) 적극적 사회투자정책 추진 우선은 빈곤층에게 의료 주거 교육 등에 대해 현물지원을 보다 확대해야 한다. 현물지원으로 지출을 보전함으로써 실질적인 가처분소득의 증가를 가 져올 수 있으며 의료, 교육, 주거와 같이 빈곤으로 가는 경로에서 중요하게 작용할 수 있는 부분에 대한 예방적 역할이 가능하다. 특히 저소득 근로능력 을 대상으로 하는 적극적인 지원을 모색해야 한다. 노인, 장애인 아동 등의 취약계층에 대한 준 보편적인 현금지원의 수준을 현실화할 필요가 있다. 경제위기시에는 취약계층의 빈곤율이 높아질 수밖에 없다. 따라서 경제적 위기로 인한 경기침체상황이 아니더라도 앞으로 사적 이전이 약화될 가능성이 크므로 취약계층에 대해서는 준보편적 현물지원을 확대함으로써 소득 재분배와 빈곤문제에 적극적으로 대응할 필요가 있다. 저소득층에 대해 자산형성을 지원하기 위해 관련 교육 및 금융활동 기회를 확대하는 정책을 만들어 저소득층의 소득능력을 제고에 노력해야 한다.

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 105 3) 복지전달체계 개선 향후 사회보장제도를 확대 개선해 나가는 것보다 더 심각한 것은 현재의 사회복지 행정 인프라가 과부하되어 있어 제 기능을 하기 어렵다는 점이다. 현재의 상태에서 중앙정부에서 새로운 제도를 신설하고 급여를 확대하여도 실제로 집행하는 지방정부의 조직과 인력이 이를 감당하지 못한다면 제도의 효과성은 반감된다. 이미 집행과정에서의 조직과 인력이 소진되어 복지전달 과정에서의 문제점이 들어나고 있다. 지방정부와의 역할분담 재설계 등 수 요자 만족도 제고를 위한 복지 시스템을 선진화해야 한다. 이를 이해서는 사 회보장정책의 인프라 확충이 필요하다. 2. 고용창출형 재정전략으로 전환 외환위기 당시에는 세계적으로 경제가 호황이었기 때문에 실업대란이 급 속히 해소될 수 있었다. 그러나 이번 글로벌 금융위기는 장기화될 가능성이 크다. 현재와 같은 성장의 고용탄력성을 가져간다면 경기가 회복된다 해도 고용문제가 해결되지 않고 지속될 것이다. 증가일로에 있는 복지지출을 감 안할 때 고용정책의 획기적인 전환이 없이는 복지 관련 재정지출을 감당하 기도 어려운 상황이 올 것이다. <표 21> 경제성장의 고용탄력성의 국가별 비교( 86-97, 95-06) 국가 1986-97 1995-2006 EU 15국 미 국 일 본 독 일 네덜란드 프 랑 스 영 국 스 웨 덴 한 국 0.813 0.610 0.270 0.719 0.310 0.420 0.787 1.053 0.276 출처: Gűnther Schmid(2008), Full Employment in Europe, Edward Elgar, UK 0.599 0.629 0.310 0.833 0.758 0.671 0.290 0.559 0.214

106 시장경제연구 경제위기의 타격을 가장 직접적으로 받고 있는 청년층과 영세자영업자의 경우 이미 수년전부터 고용문제가 심각한 상황이었다. 이러한 고용문제는 인구구조 측면에서 볼 때도 심각하다. 세계적으로 유례가 없는 급격한 고령 화 및 저출산으로 2017년부터 15~64세 경제활동인구의 절대수가 감소세로 돌아설 것으로 예상되고 있다. 경제활동인구가 감소한다는 것은 경제성장 잠재력의 하락은 물론이고 사회복지 및 사회보장 부담금을 높여 재정건전성 을 악화시키게 됨을 의미한다. 따라서 중요한 것은 재정지출을 확대하되 한 국의 고용률을 하루 빨리 선진국 수준으로 높이는 방향으로 재정전략을 짜 야 한다는 점이다. 복지 측면에서도 2007년 현재 15~64세 고용률이 63.9% 에 불과한 상태에서는 늘어나는 복지지출 수준을 재정적으로 뒷받침하기 어 렵다는 점을 직시해야 할 것이다 11). 따라서 복지 재정정책의 초점을 고용창 출형으로 맞추어야 한다. 1) 고용영향평가제의 도입 이를 위한 구체적인 방안으로 정책을 개발할 때 정책의 고용효과를 사전 적으로 평가하는 고용영향평가제도 를 도입할 것을 제안한다. 환경영향 평가나 교통영향평가처럼 정부 사업이 고용창출 및 유지에 미치는 효과를 사전적으로 평가하고, 그 결과가 고용정책의 개발뿐만이 아니라 중앙정부 및 지자체가 실시하는 각종 사업의 우선순위를 정하는데 사용되도록 해야 한다. 현재 국회에 일자리영향평가법안 과 고용정책기본법 전부개정 법률안 등이 국회에 계류 중이다 12). 이 중 일자리영향평가법안 은 고용 과 관련된 법률안을 제정 혹은 개정할 때 일자리 창출에 미치는 영향을 사 전에 평가하는 일자리 영향평가제도를 도입하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 고용정책기본법 전부개정법률안 은 일자리 변동에 영향을 줄 수 있는 국가나 지방자치단체의 정책을 분석하고 평가하는 것을 주요 내용으로 11) 대표적인 복지국가인 스웨덴, 노르웨이, 덴마크 등 유럽 중소국들은 15~64세 고용률 이 75%를 넘고 있다. 12) 일자리영향평가법안 은 임두성의원이 대표발의하여 2008년 10월28일 제출되었으 며 고용정책기본법 전부개정법률안 정부제출법안으로 2008년 11월28일 국회에 제출되었다.

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 107 하는 고용영향평가제도의 도입의 근거를 마련하는 법률이다. 새로운 제도를 도입하는 것이 규제를 양산한다는 비판을 받을 수도 있다. 그러나 외환위기 로 인한 실업대란은 규모는 컷지만 일시적 충격(temporary shock)에 그칠 수 있었다. 이번 위기의 고용에 미치는 영향은 장기적이며 구조적일 것이다. 글 로벌 경제위기가 한국경제에 주는 부정적 영향을 축소하는 정책이 다방면으 로 이루어져야 하겠지만 한국이 선진국 진입의 문턱에 서있다는 점을 감안 할 때, 고용창출형 재정정책으로의 전환을 위해 고용영향평가제도의 도입이 무엇보다 우선적으로 고려되어야 한다. 2) 자영업자에 대한 적극적 고용정책 글로벌 경제위기로 산업간 혹은 산업내에서 구조조정이 진행중이다. 이러 한 구조조정 과정이 제대로 진행되지 않으면 산업간 생산성의 불균형이 확 대되어 궁극적으로는 파생되는 사회적 문제를 복지재정으로 해결하게 된다, 대표적인 것이 서비스업과 자영업 문제이다. 다른 나라들은 제조업과 서비 스산업의 근로자 1인당 생산성이 커다란 차이가 없으나 우리나라는 서비스 업의 생산성이 제조업의 60~70%에 불과하며 이 열악한 서비스업에 영세자 영업자가 집중되어 있다. 2008년 현재 우리나라 자영업자의 비중은 25.3% 이며 무급가족종사자를 합친다면 31.3%나 된다. 자영업자의 비중은 전반적 으로 감소추세에 있었으나 외환위기로 인해 실직한 다수의 근로자들이 2000년대 초반 벤처붐에 휩쓸려 자영업으로 진출하였고 이들 중 많은 수가 새로운 경제 환경에 적응하지 못하고 도산 폐업하게 되면서 2003년 신용대 란 발생의 주요 원인 중 하나로 작용하기도 하였다. 자영업자는 지금의 일자리를 그만 두었을 때 새로 선택할 수 있는 일자리 가 매우 제한되어 있고, 많은 경우 은퇴하거나 아니면 근로빈곤 상태에 놓일 위험에 놓여있다. 특히 저학력 고연령 저자본의 영세 자영업자들의 대부분이 사회안전망에서 상당부분 배제되어 있어 경기침체가 장기화 하게 되면 근로 빈곤이 확대되어 사회적 부담을 급속히 증가시킬 가능성이 있다. 금재호 이 인실(2009)에 의하면 2002~2007년 동안 임금근로자의 명목임금은 46.2%가 증가하였으나 자영업자의 명목소득은 11.6% 상승에 그쳤다. 2003년의 카드 사태 이후 영세자영업자들의 매출과 소득이 정체상태를 면치 못하고 있으며

108 시장경제연구 이들 영세자영업자들은 실업통계에 잡히지도 않으면서 빈곤층으로 몰락할 위험에 처해있다. 이들에 대해 사전적으로 적극적인 고용정책을 추진하지 않는다면 결국 재정에 대한 부담으로 남게 될 것이다. 이를 위해서는 자영업 주와 무급가족 종사자를 고용정책 대상에 포함시켜야 한다. 이들중 근로자 로 전환이 가능한 자는 전직훈련과 취업알선서비스를 제공하고 훈련기간 동 안에는 생계보호를 해줄 필요가 있다. 정부는 현재 자영업자에 대해 고용보험의 보험안정 직업능력개발사업의 임의 적용을 한데 이어 금년에는 고용보험 상의 실업급여의 임의적용도 추 진하고 있다. 그러나 자영업자가 피용자가 아니기 때문에 고용법상의 실업 급여를 임의적용하는 것은 논리적으로 문제가 있다. 또한 고용보험 가입자 가 4천여명에 불과하여 임의적용을 하더라도 유명무실한 제도로 전락할 가 능성이 크다. 자영업자와 취약계층의 실업자를 위해서 고용법상의 고용안정 및 직업능력개발사업을 고용보험의 피보험자 여부와 상관없이 적용하도록 하고 생계가 어려운 사람에게는 심층 고용서비스프로그램과 직업훈련 등에 적극 참여하는 조건으로 생계지원도 가능하도록 동 사업을 개편하는 것을 검토해야 한다. 다만 사용자부담의 보험료만으로는 재원조달이 어려우므로 일반계정에서 사업주 부담분 만큼을 매칭펀드식으로 부담하는 것도 검토해 보아야 한다. <그림 6> 자영업주 월평균 실질소득의 추이 출처: 한국노동연구원, 한국노동패널조사, 원자료

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 109 3) 최저임금제도의 개선 최저임금제는 국가가 노사간 임금결정과정에 개입하여 근로자의 소득을 일정수준 보장함으로써 근로빈곤을 벗어나게 하고 근로자의 생계를 보장하 는 것을 법으로 강제하는 제도 이다. 이러한 제도는 고용과 소득분배에 영향 을 주기 때문에 이 되어왔다. 2008년의 경우 최저임금은 시간당 4,000원으 로 월 226시간 근로할 경우 월 90만 4,000원에 달한다. 노동연구원에서 2000-2006년 연간자료를 이용하여 최저임금의 고용효과를 15-24 청소년층, 25-54 청장년층, 55세이상의 중고령층으로 세분화하여 분석한 결과에 의하 면 최저임금의 영향을 크게 받는 청소년층과 중고령층에서 최저임금이 고용 율에 미치는 영향이 통계적으로 유의하게 음으로 나타나고 있다. 글로벌 금 융위기의 직접적 타격을 받는 고령층과 청소년층의 고용수준에 최저임금이 부정적 영향을 주고 있다. 최저임금은 사용자의 부당행위를 예방하고 근로자의 생계 및 권리를 보호 하는 긍정적 기능을 수행하지만 동시에 균형수준 이상으로 임금을 올려 고용 이 감소하고 실업이 증가하는 부정적 효과가 있다. 2000년 이후 최저임금은 급격히 상승하여 2000년의 1,600원에서 2007년 3,480원으로 218%가 상승하 였다. 이는 같은 기간의 임금상승률(5인 이상 비농전산업 기준) 161%보다 훨 씬 빠른 속도로 높아졌다. 2008년 8월 현재 시간당 임금이 최저임금에 미치 지 못하는 임금근로자의 비중은 10.3%에 달한다. 이는 약 161만에 달하는 임 금근로자들이 최저임금 이하의 시간당 소득을 얻고 있음을 시사한다. 현실적으로 최저임금을 이해하고 이를 준수하려는 중소 영세기업 사업주 는 많지 않다. 근로자를 고용하고 있는 많은 자영업자들은 최저임금에 대한 정보를 잘 알지 못할 뿐만 아니라 이를 위반하였을 때에도 제재를 받은 적 이 없다. 청장년층의 경우는 최저임금의 고용효과가 양으로 나타난다는 실 증적 결과도 있으나 지켜지지 않는 법은 자신도 인식하지 못하는 사이에 영 세사업주를 범법자로 만들 가능성을 내포하고 있다. 최저임금수준을 적정 한 수준으로 조정하고 최저임금에 대한 홍보를 강화함과 동시에 위반사례에 대한 시범적 처벌을 통해 모든 사업주들이 최저임금제를 준수하도록 유도할 필요가 있다. 더욱이 획일적인 최저임금보다 업종별로 최저임금 수준을 차 별화한다거나 현재와 같은 글로벌 경제위기 하에서 영세사업장의 경우에는

110 시장경제연구 최저임금적용을 한시적으로 유예하는 방안도 검토해야 한다. <표 22> 최저임금액 현황 기관별/ 적용년도 시간급 일 급 (8시간기준) 인상률 09.1~ 09.12 4,000 32,000 6.1 08.1~ 08.12 3,770 30,160 8.3 07.1~ 07.12 3,480 27,840 12.3 05.9~ 06.12 3,100 24,800 9.2 04.9~ 05.8 2,840 22,720 13.1 03.9~ 04.8 2,510 20,080 10.3 02.9~ 03.8 2,275 18,200 8.3 01.9~ 02.8 2,100 16,800 12.6 00.9~ 01.8 1,865 14,920 16.6 출처: www,minimumwage.go.kr 4) 여성노동력의 적극적 활용 우리나라 고용시장의 문제점중 하나는 앞서 지적한 낮은 고용률이다. 2007년 현재 EU 15개국의 15~64세 고용률이 66.6%인 것에 비해 한국은 63.9%에 불과하다. 이중에서 프랑스, 이탈리아, 벨기에 등 고용율이 국가적 특수성 때문에 낮은 나라를 제외하면 EU국가들에 비해 현저히 고용률이 낮 다. 이러한 낮은 고용률의 원인은 여성, 청년 및 서비스업 종사자의 인적자 원 활용이 저조하기 때문이다. 특히 여성노동력의 적극적 활용 없이는 선진 국 진입이 어렵다. 남성의 고용율은 선진국 수준에 근접하여 있으나 여성의 고용률이 지나치게 낮다. 외환위기 이후 여성이 취업자 증가를 주도하여 왔으며 이로 인해 성별 증 가율 격차가 2004년 이후 계속 감소하는 추세를 보여왔다. 그러나 2007년 이후에는 남성 취업자 증가의 절대규모가 여성 취업자 증가규모를 상회하고 있다. 외환위기 이후 일주일에 36시간 미만 근로하는 단시간 근로자가 지속 적으로 증가해 1997년의 7.2%에서 2008년 14.6%까지 높아졌다. 이 중에서 도 특히 여성단기근로자는 남성보다 비중이 더욱 높아 2008년 기준 취업자

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 111 의 19.4%에 달하고 있다. 외환위기 이후 여성의 사회적 진출이 급격히 증가 하였으나 여성 내부에서도 양극화가 진행되고 있다. 여성과 남성의 임금격 차는 지난 10년 동안 거의 변화가 없음이 이를 암시한다. 여성들이 중소기업 에 비정규직으로 취업하고 있는 비중이 높기 때문에 일부 여성들의 활발한 사회진출에도 불구하고 성별 임금격차는 정체상태에 있는 것이다. <그림 7> 취업자 중 36시간 미만 단시간 근로의 비중 5) 비정규직제도의 개선 방향 모색 고용창출형 경제로 가기 위해 논의해야 하는 중요한 과제는 비정규직 문 제이다. 그동안 노동문제 관계자들 간의 치열한 논쟁을 거쳐 현재의 제도가 만들어 졌지만 제도 집행과정에서 많은 문제가 노출된 만큼 전향적으로 검 토해야 할 시점이다. 현실적으로 비정규직의 대부분은 영세사업장에 근무하 고 있으며 이 중 절반 이상이 자발적으로 비정규직을 선택하였다. 영세사업 장에 근무하는 정규직 노동자도 근무 내용을 보게 되면 비정규직과 다를 바 가 없다. 정규직의 가장 큰 이점인 고용안전성도 영세사업장에서는 의미가 없다는 것이다. 이것은 우리나라의 비정규직에 대한 논의의 초점이 대기업 에 맞추어져 있었기 때문이다. 이로 인해 비정규직 이슈를 불필요하게 확대 시키고 문제의 본질에 접근하지 못하는 부정적 효과를 가져왔다. 비정규직

112 시장경제연구 을 보호하려는 정부 노력이 국회에서 법안을 토의되는 과정에서 비정규직 보호가 아니라 비정규직의 정규직화로 변질되었다. 더욱이 이로 인한 비용 을 사업주에게만 전가하다보니 경영상태가 열악한 중소기업의 경우 비정규 직을 해고하거나 편법을 사용하게 하는 결과를 초래하였다. 이는 기업들이 신규채용을 꺼리게 하여 사회에 진출하는 청년들의 취업기호에 부정적 요인 으로 마저 작용하고 있다. 전체 임금근로자의 1/3이 비정규직인 상황에서 비정규직을 하나의 고용 형태로 인정할 필요가 있다. 무엇보다 잘못된 명칭인 '비정규직'이라는 명칭 을 '비정형근로'와 같은 명칭으로 하던가, 비정규직에 포함되어 있는 기간제, 시간제, 비전형근로 등의 명칭을 사용하는 것을 검토해야 한다. 또한 비정규 직 내에서도 자발적 비정규직과 비자발적 비정규직을 구분해야 하며 같은 비정규직이라도 중소기업 비정규직과 대기업(공기업 포함) 비정규직이 성격 이 다르므로 각각에 대해 특화된 정책을 적용하는 것을 검토해야 한다. 예를 들어 대기업 비정규직은 정규직화가 절실하겠지만 중소기업의 비정규직은 경력개발 기회를 확충하고 안정적인 소득을 확보하는 일이 보다 중요할 것 이다. 이를 위해서는 현재 비정규직 고용연한을 현행 2년에서 4년으로 연장하 여야 한다. 만일 비정규직을 4년 고용하고서도 정규직으로 전환하지 않는다 면 이는 사업주 측에 도덕적 해이가 있거나 아니면 비효율적 고용관계가 지 속되고 있을 가능성이 높기 때문이다. 고용연한이 4년으로 연장되면 오히려 비정규직과 관련된 대부분의 갈등이 해소될 것이다. 물론 이 경우 부당한 차 별을 받는 비정규직을 보다 적극적으로 보호하려는 노력이 보완적으로 이루 어져야 한다. 3. 공공부문의 상시적 구조조정 1) 상시적 구조조정의 법제화 글로벌 금융위기의 여파로 재정지출 확대 및 감세 등을 통한 정부의 적극 적인 역할은 매우 중요하다. 그러나 동시에 간과해서는 안 될 것은 과도한

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 113 공공부문의 확장은 민간기업의 의욕을 꺾고 정부에 의존하게 하여 국가경제 전체의 비효율을 가져오게 된다는 점이다. 2006년 4월1일부터 시행된 공 공기관의 운영에 관한 기본법(공공기관 운영법) 은 공기업들의 다양한 자 발적인 개혁노력에도 불구하고 방만한 경영으로 국민들의 불신을 받고 있다 는 문제의식에서 출발했다. 공공부분의 비효율성은 어제 오늘의 일이 아니 다. 외환위기 직후 위기극복을 위한 구조조정의 한 축이 공공부문의 구조조 정이었다. 1998년 당시의 기획예산처에 정부개혁실을 만들고 공공부문(중앙 정부 중심) 구조조정 작업을 추진하였다. 이 당시는 법령에 의한 것이기 보 다는 외환위기 이후라는 사회적 분위기와 공공부분을 혁신해야한다는 대통 령의 강력한 의지와 기획예산처의 예산권을 바탕으로 가능할 수 있었다. 공 공부문의 비효율과 업무중복 및 과당경쟁을 바로 잡을 법령이 존재하지 않 은 가운데 시작된 개혁은 결국 용두사미로 끝나게 되었다. 현재 우리나라에서 공공부문의 구조조정을 정기적으로 검토할 것을 요구 하고 있는 법령으로는 대통령령의 형태로 1998년 12월에 제정된 국가공무 원 총정원령 과 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 뿐이다. 공공기 관운영법에서도 공기업 준정부기관에 대한 정부의 감독(제17조, 제20조)에 있어 기획예산처장관과 주무기관의 장이 감독내용의 적정성 및 존치여부를 주기적으로 점검하여 이를 개선하도록 한다고 정하고 있으나 이 것은 구조 조정은 아니다. 국가공무원 총정원령 과 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 에서 명시된 구조조정 의무를 뒷받침할 수 있는, 구조조정 수단 들의 체계적인 절차와 지침을 제시하고 있지 않기 때문에 공공부문의 구조 조정은 매번 정책당국자의 의지와 자의적인 절차에 의존할 수밖에 없는 결 과를 초래하게 된다. 매번 문제가 발생하게 되면 국회 해당 상임위에서 관할 공공부문에 대한 심도있는 검토를 통해 조정을 하는 수밖에 없는데 정치적 흥정의 결과로 이어지는 경우가 많다. 구조조정의 본질은 접근하지도 못하 게 된다. 우리나라는 아직도 공공기관 운영법의 시행에도 불구하고 공공부문 전체 (지방자치단체 포함)를 정기적으로 검토하여 체계적인 구조조정 작업을 추 진할 수 있는 법령 체계가 마련되어 있지 않은 반면, 대부분의 선진국에서는 매년 정기적으로 공공부문의 구조조정 작업을 추진하고 있다. 영국의 경우

114 시장경제연구 총리실(Cabinet Office)을 중심으로 매년 사업폐지, 민영화, 민간위 탁, 시장성테스트, 내부구조조정 등의 대안을 체계적으로 발굴 추진 하고 있다. 영국의 정책백서, 품질을 위한 경쟁, 서비스 품질제고, 시장성테스트에 대한 일반 지침 등은 모두 정기적인 구조조정 작업에 대 한 지침이다. 미국의 정부개혁기본법처럼 법을 제정하고 어디까지를 공적 인 부분이 담당해야할 것인가를 변하는 경제사회여건에 맞추어 체계적이고 정기적으로 점검하는 구조조정의 절차를 확립해야 한다. 예를 들어 매 5년 단위로 개별 공공기관들에 대한 구조조정 및 기능검토가 이루어질 수 있는 절차 및 구조조정에 대한 책임 및 조직체계 방안을 법제화해야 한다. 2) 재정융자제도의 개선 재정융자는 정책적 목적을 위해 재정부문에서 조성된 자금을 저리로 빌 려주는 제도이다. 시장시스템에 의해서는 서비스가 공급되지 못하거나 사회 적으로 적정한 양이 공급되지 못하거나 소외계층에 대한 지원을 하기 위해 정부가 개입해야 할 경우 재정융자를 통해 자금의 가용성 증대와 저리로 인 한 이자율 차이만큼의 실질적인 재정지원을 하게 되는 것이다. 정부의 재정 융자사업은 재정활동의 중요한 부분을 담당해 왔다. 2008년도 중앙정부 재 정융자 규모는 24.6조원 수준이고 2007년말 기준 융자자산 잔액은 113.1조 원으로 5대 시중은행 자산평균 160조원의 70% 수준에 달하는 막대한 규모 이다. 재정융자사업은 15개 부처에서 174개 사업을 34개 회계 또는 기금을 통해 운용하고 있으며 규모는 최근 4년간 평균 3.5% 증가하고 있다. 재정융 자사업은 15개 부처에서 174개 사업을 34개 회계 또는 기금을 통해 운용하 고 있으며 규모는 최근 4년간 평균 3.5% 증가하고 있다. 문제는 이제는 더 이상 별 의미가 없는 재정융자사업들이 관행적으로, 그 리고 기금이 조성돼 있기 때문에 지속되는 점이다. 글로벌 금융위기 전까지 는 저금리기조와 재정부문의 적자 그리고 국가채무의 급증 등 금융환경과 재정여건이 급격히 변화하면서 재정융자제도의 이차보전방식으로의 전환을 논의되어왔다. 그러나 만일 정책적으로 반드시 필요한 융자사업이라면 동일 한 목적을 달성하면서 이차보전으로 전환하는 것이 필요하다. 문제의 핵심 은 자금의 가용성이 중요한 사업이라고 하면 타 사업과의 비교를 통해 적절

위기극복을 위한 복지ㆍ재정 정책 115 한 보조율이 적용되고 있는지 꼭 필요한 사업자에게 자금이 할당되고 있는 지 하는 부분이 분명하게 공시되고 관리되어야 한다는 것이다. 막대한 규모에 비해 재정융자사업 전반을 종합관리하는 시스템이 없으며 재정융자사업의 규모에 비해 관리시스템은 매우 후진적이다. 사업타당성 검 증, 융자조건 설계기준 및 변경절차 등에 대한 체계적이고 통일성 있는 관리 시스템이 매우 미흡하다. 또한 융자사업 관리가 각 부처에 분산돼 있고, 각 부처의 사업관리가 전년 형태를 답습하는 형식을 취하고 있다. 또한 잠재수 요자의 인지도가 낮고 최종수혜자 만족도도 미흡한 문제점을 가지고 있다. 부처별로 융자조건이 원칙 없이 결정되다보니, 유사사업인데도 융자조건 이 다른 상황이 발생하고 있다. 대부분 고정금리로 운용하다보니 금리위험 에 노출되어 있다. 최근에는 융자사업에 대한 홍보가 적어 정보비대칭의 문 제가 발생해 자원배분의 효율성이 저하되고 있다. 재정융자제도가 개발연대에 많은 역할을 했지만 이제는 제도의 가치가 줄어들고 있다. 주요 선진국이 재정융자제도가 우리보다 덜 활용되고 있는 지를 감안해 장기적으로 근본적인 검토가 필요하며 단기적으로라도 개선할 필요가 있다. 우선은 '재정융자사업관리위원회' 같은 것을 만들어 약 170여 개 융자사업의 통일성 확보하고 제도를 개선하는 작업을 해야 한다. 또한 융 자조건을 표준화해 제도의 투명성을 제고해야 하며 재정융자 사업에 대한 충분한 정보 제공으로 자원배분의 효율성을 제고해야 한다. 포털시스템을 구축해 융자사업의 존재와 내용을 체계적으로 국민에게 알릴 필요가 있다.

116 시장경제연구 참고문헌 국회예산정책처(2008), 2009년 예산안분석보고서.. 금재호 이인실(2009), "자영업 소득과 매출의 결정요인과 변화", 2009 경 제학공동학술대회 발표논문집, 한국경제연구학회. 경제 인문사회연구회(2009), "경제위기에 즈음한 사회안전망 강화방안", 제2회 국정과제세미나 : 일자리 창출과 녹색성장 전략 추진을 위 한 대토론회. 기획재정부, 각년도 한국의 통합재정수지. 기획경제부, 각년도 한국의 재정통계. 김용하(2009), "경제위기에 즈음한 사회안전망 강화방안", 제2회 국정과 제세미나 : 일자리 창출과 녹색성장 전략 추진을 위한 대토론회, 경제 인문사회연구회. 기획재정부(2003), "민생안정을 위한 일자리 추경예산(안)". 노동부(2008), 노동백서. 노동부, 매월 노동통계조사보고서 각호. 통계청, 경제활동인구 부가조사 각호. 통계청, 경제활동인구조사 각호. 통계청, 국제통계. 통계청(2008), 2008년 가계동향조사 각호. 이병희 정진호 이승렬 강병구 홍경준(2008), "저소득 노동시장 분석", 한국 노동연구원 연구보고서 1호. 전병목외(2009), "경제위기 극복을 위한 외국의 조세 재정 정책 동향", 한국 조세연구원. 한국노동연구원(2009), 향후 분기별 고용전망 및 시사점. 한국사회보장학회 국회 시장경제와 사회안전망포럼(2009), 고도불황기의 사회안전망 세미나 자료집. 한국생산성본부(2009) 노동생산성 국제비교 발표자료. 한국직업능력개발원(2008), 제20차 직업능력전문가 포럼(2008.5.29) 자료. IMF(2008), Fiscal Policy for the Crisis, IMF Staff Position Note, SPN/08/01.

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118 시장경제연구 Welfare and Fiscal Policy Measures for Overcoming Economic Crisis Insill Yi In this paper, it is insisted that this Korean economic crisis is initiated from global financial crisis and will be continued for long time. As the fiscal balances and the welfare conditions are deteriorated rapidly, policy measures are quite limited. Although social safety network is established well in Korea, it is not easy for the middle classes to protect falling into poverty classes, due to strict qualification criteria on social safety allowances and insufficient supply. To protect the 'working in poor' classes, precautionary social safety network need to be enforced. Fiscal policy measures should be implemented aggressively and focused on efficiency. Considering the current rapid increase in welfare expenditures, the fiscal condition could be deteriorated ghastly without a dramatic changes in employment policy. The employment evaluation system need to be introduced in implementing policy measures. Key words: Economic Crisis, Welfare and Fiscal Policy, Poverty Ratio, Employment Ratio, Employment Evaluation System JEL Classification: I3, H3, H5