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ISSN 1738-365X DOI:10.16958/drsr.2015.13.2.105 분쟁해결연구 2015; 13(2) Dispute Resolution Studies Review 2015, Vol.13, No.2:105~135 이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석: 대통령과 국회, 시민사회의 역할 변화를 중심으로* 4)장 훈** 국내에서 여러 가지 비판적 의견과 반대여론이 있고 또 그것은 나름대로 명분을 갖추 고 있는 것이나, 이 문제는 역시 국익이라는 실용주의적 입장에서 결정하는 것이 타당하 다고 생각합니다. 동맹관계를 존중하고 또 오랜 동안의 우호관계와 미래의 우호관계를 고려해서 미국에 대한 지지 의사와 지원을 적극적으로 표명하는 것이 우리로서는 적절한 선택이라고 생각합니다. - 노무현 대통령, 국가안전보장회의에서(2003.3) - 냉혹한 국제정치의 현실 속에서 우리는 당장의 보이는 죽음 과 보이지 않는 죽음 을 별할 수 있어야만 국익을 극대화할 수 있다. 순간의 전략적 판단 실수로 당장의 보이는 죽음을 피할 수 있을지언정 미래에 보다 큰 규모로 더욱 치명적인 형태로 보이지 않는 죽음을 자초할 수 있다... 미래의 보이지 않는 죽음을 막기 위한 전략적 투자가 바로 이 라크 파병인 것이다. - 동아시아연구원 국가안보패널, 이라크 파병과 국가이익 (2003) - * 이 논문은 2013년도 정부재원(교육부 사회과학연구지원사업비)으로 한국연구재단의 지원을 받아 연구되었음(2013S1A3A2053683). * 이 논문은 2009년 아산사회복지재단 지원과제 민주화 이후 대외관의 분열과 통합 의 일부 분으로서 작성되었음. ** 중앙대학교 - 105 -

106 분쟁해결연구 제13권 제2호 목 차 Ⅰ. 문제의 제기:외교정책결정과정의 변동과 이라크 파병 Ⅱ. 선거정치의 담론과 대외정책의 현실 사이에서:글로벌, 지역차원의 제약과 노무현 정부 실행력의 제약 Ⅲ. 분열된 시민사회와 대통령의 타협과 설득 Ⅳ. 국회와 정당:수평적 견제의 실종 Ⅴ. 결 론 논문요약 2003~2004년에 걸친 노무현 정부의 이라크 파병결정과정은 민주화와 탈냉전 이 후 한국의 외교정책결정의 변화하는 특성을 집약적으로 드러내는 중대 사례이다. 파병 이 갖는 현실적, 국제정치적 의미가 중차대할 뿐만 아니라, 궁극적 행위자로서의 대통 령의 변화하는 역할, 시민사회의 영향력의 증대와 영향력 행사방식, 국회와 정당의 역 할확대의 지체와 같은 여러 현상들을 압축적으로 보여준 것이 이라크 추가파병이다. 이 논문은 이라크 추가파병에 대한 심층사례분석을 통해서 먼저 과거의 제왕적 대통령 이 외교정책결정에서 가졌던 영향력의 제약(특히 시민사회의 분열 및 대 여당 설득력 의 저하)을 검토한다. 이어서 보수와 진보로 분열된 채 다양한 방식으로 외교정책 의제 에 대한 영향력을 높여온 시민사회와 대통령의 상호작용의 방식을 분석한다. 마지막으 로는 선거를 앞둔 국회와 여야 정당들이 시민사회의 압력에 노출되는 방식과 이들의 책임회피의 정치에 따른 수평적 견제의 취약성을 검토한다. 이 같은 사례분석을 통해 서 우리는 민주화, 탈냉전 이후의 맥락에서 대통령-여당, 대통령-국회, 대통령-시민 사회의 관계의 변화와 양상을 분석적으로 추적한다. 주제어:파병, 민주화와 외교정책, 대통령과 여당, 대통령과 시민사회 Ⅰ. 문제의 제기:외교정책결정과정의 변동과 이라크 파병 2003년 10월 노무현 대통령이 이끄는 국무회의는 마침내 수개월간의 논란 끝 에, 미국이 주도하는 이라크 전에 국군을 추가파병하기로 결정하였다. 약 3000

이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석 107 명의 국군을 파견하되 이들은 주로 비전투병으로 구성되어, 전흔에 시달리는 이 라크 북부 지역의 구호와 재건 사업에 투입하고, 이들의 안전을 담보하기 위한 일부 전투병을 함께 보내기로 결의하였다. 그로부터 4개월 후인 이듬해 2월 국 회 본회의는 숱한 진통 끝에 이라크 추가파병 동의안을 통과시킴으로써 노무현 정부는 1960~70년대 베트남전 파병 이후 수십년 만에 대규모 병력을 해외에 파 견하는 역사적 사례를 남기게 되었다. 이라크 추가파병은 여러 가지 관점에서 한국의 외교정책이 민주화와 탈냉전 이라는 새로운 국제적, 국내적 환경에서 맞이하고 있던 도전과 실험의 궁극적인 사례였다. 먼저 국내적인 관점에서 보면 (1) 이라크 파병문제는 강렬한 진보적, 탈권위적 성향을 갖고 있던 노무현 대통령에게 선거운동과 실제 정부운영 사이 의 모순과 갈등을 (between campaigning and governing) 강렬하게 상징하는 사 건이었다. 선거운동 당시에 노무현 후보는 기성의 질서와 권위에 대한 강렬한 도전을 상징하는 인물이었으며 여기에는 당연히 미국의 일방적 주도속에 유지되 어 온 한미동맹에 대한 반성과 비판이 포함되어 있었다. 하지만 대통령에 선출 되고 나서 바로 맞이한 2차 북핵위기의 심화와 그 밖에 한미간에 작용하고 있던 다양한 정책 재조정의 문제들은 대통령에게 실용적 선택 을 요구하게 되었다. (2) 또한 이라크 파병 이슈는 대외정책을 둘러싼 시민사회의 분열이라는 맥락 속에서 진행되었다. 민주화 이후 대외관의 분열은 2002년 대통령 선거를 계기로 폭발적으로 제기되었는데, 이러한 분열의 중대한 축이 바로 전통적 친미주의와 반미주의의 충돌이었다. 따라서 탈냉전기 미국의 공세적 대외정책을 상징하는 이라크 전쟁에 대한 국군 파병여부는 이러한 대외관의 충돌이 극적으로 표출되 는 상징적 무대였다고 할 수 있다. (3) 아울러 이라크 파병은 민주화 이후 대외정책의 결정이 이뤄지고 추진되는 새로운 제도적 환경의 특성을 적나라하게 드러내는 사건이었다. 파병과 같은 중 대하면서도 정치적 주목도가 높은 대외정책 결정은 과거처럼 더 이상 대통령의 전유물이 아니다. 대통령은 국회와 시민사회의 동의와 협의를 통해서만 중대한 결정을 실현할 수 있게 되었다. 국회와 정당은 대통령의 주요한 대외정책결정을 견제하고 감독할 제도적 역할을 떠맡게 되었고 이러한 역할에 대한 기대와 요구

108 분쟁해결연구 제13권 제2호 는 민주화와 더불어 급격히 신장되었다고 할 수 있다(장훈 2008; 박현숙 남궁 곤 2003). 하지만 이라크 파병은 이러한 수평적 견제를 통해서 대외정책의 민주 화를 견인해야 하는 국회와 정당의 무기력을 극명하게 표출한 사건이었다고 할 수 있다. (4) 끝으로 이라크 파병은 탈냉전기에 접어든 국제적 환경 속에서 한국 외교가 마주한 모순된 현실을 잘 보여주는 사례였다. 탈냉전기에 접어들면서 특 히 9.11테러 이후 미국이 지향하는 한미동맹은 이제 대북억지를 위한 지역적, 국지적 동맹을 벗어나 유연하고 기동성이 높은 동맹을 지향하는 것이었다. 북한 의 군사적 위협에 대비하는 인계철선의 개념을 벗어나 분쟁이 일어나는 지역에 대해 신속하고도 유연하게 개입하는 것이 미국의 변화된 전략이고 목표였다. 결 국 이러한 동맹을 받아들이는 것은 한국으로서는 새로운 방식의 연루 의 위험을 내포하는 것이다. 냉전기의 한미동맹에서는 미국이 한반도에 군사적 갈등이나 충돌에 대한 연루의 위험에 노출되었다면, 탈냉전기의 동맹은 한국이 새로운 연 루를 염려해야하는 방식으로 변화하는 것이었다. 결국 이라크라는 새로운 전쟁 터는 이러한 새로운 연루의 시금석으로서의 의미를 갖는 것이었다. 달리 말하자면, 이 논문의 목적은 한국의 대외정책사에서 중차대한 역사적 의 미를 가질 수밖에 없는 이라크 추가파병에서 작용한 국내적 요인들이 민주화, 탈냉전이라는 거시적 변화 속에서 어떤 방식으로 작용하였는지를 구체적으로 추 적하고 분석하는 데에 있다. 기존의 대외정책 결정과정에 대한 연구경향이 한편 으로는 국제적 변화에 대한 반응적 행위자로서의 한국의 대외정책에 대한 연구 에 집중하거나 혹은 국내적 차원에서는 주로 대통령의 압도적 영향력에 초점을 맞추는 연구가 주류를 이뤄왔다면(고대원 2010; 조동준 2004), 우리는 이 연구에 서 민주화 이후 대통령의 변화하는 위상, 그리고 시민사회의 증대되는 위상이 상호작용하면서 어떤 결과를 빚어내는지를 추적하고자 한다. 아울러 이 과정에 서 국회라는 중대한 행위자의 역할은 기존 제왕적 대통령 시대의 역할과 크게 달라지지 않았다는 점에 주목할 것이다. 이 연구는 다음과 같은 순서로 논의가 진행될 것이다. Ⅱ장에서는 집권 초기 이라크 파병이라는 중대한 이슈에 직면하 였던 노무현 대통령과 정부의 실행력이 약화된 거시적, 미시적 요인들과 대내적, 대외적 요인들을 검토할 것이다. 이를 통해서 노대통령의 약화된 실행력이 비전

이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석 109 투병의 파병이라는 타협을 택하게 되는 과정을 검토할 것이다. Ⅲ장에서는 민주 화 이후 증대된 시민사회의 영향력이 보수 시민사회와 진보 시민사회의 갈등 속 에서 작용하는 방식을 검토할 것이다. 보수 진보 시민사회가 파병이라는 갈등 형 의제에 영향력을 행사하기 위해서다양한 전략을 동원하는 방식과 이에 대한 대통령과 국회의 대응 양식을 검토할 것이다. Ⅳ장에서는 민주화 이후 높아진 위상과 권한에도 불구하고 국회와 정당이 이라크 파병결정과정에서 중심적인 역 할을 하지 못하는 배경을 책임회피의 정치와 정당의 응집성의 약화라는 관점에 서 설명을 시도할 것이다. Ⅴ장에서는 이러한 분석의 요점을 정리하고 향후 후 속연구에 대한 의미를 간략히 논의하게 될 것이다. Ⅱ. 선거정치의 담론과 대외정책의 현실 사이에서: 글로벌, 지역차원의 제약과 노무현 정부 실행력의 제약 2003년 2월 노무현 정부의 출범은 분명 20여년의 한국 민주화의 역사 속에서 중대한 전환점을 의미하는 것이었고, 이러한 전환은 또한 높은 기대와 변화의 열정과 함께 시작된 것이었다. 대학 진학율이 80%에 달하는 고학력 한국사회에 서 고등학교만을 졸업한 인권변호사 출신의 대통령 후보였으며, 또한 부산 출신 으로서 호남기반 정당의 후보로 대통령에 당선된 노무현 대통령은 한국정치사 회의 기성질서에 대한 저항을 상징하는 인물이었다(Jaung 2003). 따라서 선거 운동과정에서도 노무현 후보의 정치적 수사는 뚜렷하게 도전적이고 기성질서를 해체하는 언어로 무장되어 있었다. 특히 반미 좀 하면 어떤가? 후보가 미국에 한 번도 가보지 않은 것이 문제라는 현실이 바로 문제 라는 노무현 후보의 유명 한 언급은 대외정책에서 기성질서에 대한 저항과 전복을 상징하는 정치적 수사 였다고 할 수 있다(송호근 2003). 이러한 강렬한 언어 덕분에 노무현 후보는 젊 은 세대로부터, 또한 기성질서에서 비켜나 있던 소외계층으로부터 강한 지지를 받게 되었고, 이들의 지지가 노무현 후보 당선의 중대한 원동력이 되었다고 할

110 분쟁해결연구 제13권 제2호 수 있다. 그러나 충만한 실험정신과 함께 출범한 노무현 정부는 초기부터 다양한 측면 에서 현실의 장벽에 부딪치게 되었다. 일반적으로 민주주의 정치체제에서, 선거 과정상의 선거담론과 집권 이후의 정책추진 사이에는 적지 않은 간격과 괴리가 있기 마련이지만, 노무현 정부의 경우에는 이러한 간격이 보다 날카롭게 드러날 여러 가지 구조적, 행위자적 배경을 갖고 있었다. 노무현 대통령의 퇴임 이후에 진보 성향의 지식인들이 진단하고 있듯이, 노무현 정부의 대외정책은 선거담론 (campaigning)과 정책현실(governing) 사이에서 딜레마에 처할 두 가지 큰 배경 을 안고 있었다. 첫째, 노무현 정붓 시기에 한국의 대외정책은 글로벌 차원과 남 북관계 차원에서 모두 강한 구조적 제약을 안고 있었는데, (물론 이러한 제약들 은 이 시기만의 특별한 제약이라기보다는 한국의 대외정책이 일반적으로 안고 있는 숙명적인 제약들이라고 할 수 있다) 이에 비해서 노무현 정부가 시도한 협 력적 자주국방, 비대칭적 한미동맹의 재조정, 대북화해정책 등의 목표는 구조적, 정치적 제약을 뛰어넘기에 쉽지 않은 것들이었다는 점이다(이내영 정한울 2005, 한반도사회경제연구회 2009). 먼저 글로벌 차원의 제약을 간단히 살펴보자면, 2003~2008년 시기에 걸쳐 있 는 노무현 정부의 집권 시기는 9.11 테러 이후 미국의 대외정책이 탈근대적 대 테러전의 시기로 분명하게 전환하던 시기와 겹쳐 있다. 2001년의 뉴욕, 워싱턴 에 대한 동시다발적 테러 이후에 미국의 대외정책은 글로벌 테러리즘과의 싸움 에 최우선 목표를 두게 되었다. 미국의 여러 동맹국과의 관계 및 가치, 글로벌 미군 주둔군 편성의 재배치, 테러 전쟁의 정당화 이데올로기의 재구축 등이 폭 넓고도 심각하게 추진되었다(마상윤 2009; 이혜정 2009). 이러한 전지구적 동맹, 군사배치, 전쟁이념 등의 재구성의 맥락 속에서 미국은 대북관계, 한미동맹의 재 조정, 주한미군의 재배치 및 역할의 재구성을 추진하게 되었다(김성한 2010; 박 인휘 2013). 선거담론과 정책집행의 괴리를 불러온 또 다른 주요 요인으로 꼽을 수 있는 것은 노무현 정부의 정책집행 행위자 차원의 문제였다. 노무현 정부의 집행능력 을 제약한 가장 큰 요소는 무엇보다 집권 여당과의 새로운 정치적 실험에서 비

이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석 111 롯되었다. 노무현 대통령은 대통령이 집권당을 제왕적으로 지배하는 현실이 정 당정치와 민주정치의 발전에 저해된다고 판단하고, 대통령과 집권여당의 수평적 이고 생산적인 관계를 지향하였다. 그는 대통령이 겸임해오던 집권당의 총재 자 리에서 물러나 평당원에 머물렀으며, 집권당과 수평적인 협력관계를 염원하였 다. 다시 말해 당정분리는 노무현 정부가 추구한 핵심적인 정치개혁 의제의 하 나였다. 1) 보다 구체적으로는 제왕적 대통령제의 해소와 탈권위적 정치문화의 활성화를 강조하면서, 노무현 대통령은 소속당인 민주당을 2003년 9월 29일 탈당하였다. 이어서 노무현 대통령과 뜻을 같이하는 민주당 소속의원들이 탈당하여, 이해 11 월 11일 열린우리당을 창당하게 되었다. 다시 말해 노무현 대통령은 자신의 대 통령 당선의 기반이 되었다고도 할 수 있는 민주당과 결별하고 보다 분명한 정 치개혁의 실험을 위하여 새로운 정당을 창당함으로써 스스로 소수파 정당 소속 의 길을 걷게 되었다. 다수 의석을 가진 한나라당, 호남에 기반을 둔 민주당에 이어서 열린우리당은 제3당으로 등장하게 되었다. (물론 노무현 정부 기간 동안 에 민주당과 열린우리당은 복잡다단한 분당, 신당, 정당통합 등의 과정을 거쳐서 하나의 세력으로 실질적으로 통합되는 과정을 거치게 되었다.) 그러나 이러한 새로운 정치실험은 적지 않은 의미에도 불구하고, 실제로는 노 무현 정부의 집행능력의 약화로 이어졌다. 탈권위적 대통령 여당 관계는 한편 으로 수평적 관계를 가져왔지만, 노무현 대통령이 파병이나 한미 FTA 등과 같은 실용적 선택을 할 때마다, 대통령과 여당의 극심한, 그리고 공개적인 대립을 불 러왔다. 아래에서도 우리가 논의하게 되듯이, 노무현 대통령의 정치적 동지인 열 린우리당은 자신의 이념적 정향을 고집하였으며, 대통령의 실용적 선회에 대해 서 지지를 보내지 않았다. 게다가 열린우리당은 스스로 적지 않게 분열되어 있 었으며, 호남에 기반한 민주당과의 경쟁관계는 대통령과 집권여당의 관계를 더 욱 어렵게 만들고 있었다(장훈 2013; 전용주 2006). 1) 대통령 선거 직후, 대통령 당선인의 선거에 따른 선거 위임이 가장 강력한 시기에 노무현 당선인은 대통령에 취임하더라도 당직 임면권과 공천권을 행사하지 않고 평당원으로 남 아 비상사태에만 의견을 내겠다 는 견해를 밝힌 바 있다(2002년 12월 27일).

112 분쟁해결연구 제13권 제2호 대통령 여당 관계뿐만 아니라, 대통령의 핵심 참모들 및 행정부 내부의 응집 력 역시 노무현 정부의 집행능력을 제약하고 있었다. 주요 대외정책 사안에 대 해서, 대통령의 핵심 참모들과 행정부는 현실주의파(한미 동맹 중시파)와 이상주 의파(자주파)로 나뉘어 갈등을 벌였으며, 이러한 갈등은 종종 노무현 정부의 집 행력의 약화로 이어지곤 하였다. 이라크 파병의 사례를 통해서 보자면, 그동안 국방, 외교분야에서 경험 등을 쌓아온 노무현 대통령의 참모들과 국방부는 이른 바 동맹파로서 한미동맹을 중시하는 맥락에서 이라크 파병, 나아가 전투병 파병 에 대해서도 적극적인 입장을 취하고 있었다. 2) 예를 들면 당시 외교통상부 장관 은 미국 측이 준비해야 할 사항이 있는 만큼 파병결정이 너무 늦어져서는 곤란 하다 는 입장을 언론을 통해서 밝힌바 있다(동아일보 2003.10.1 정여진 2005, 31 에서 재인용). 또한 파병에 적극적이었던 국방부를 대표하는 조영길 국방장관은 한미연례안보회의(SCM)가 열리는 11월 말까지는 추가파병의 방향과 원칙이 결 정되야 한다는 입장을 내비침으로써(한국일보 2003.9.24; 정여진 2005: 31) 파병 에 적극적인 입장을 표명하였다. 이와 대조적으로 자주파는 386 학생운동 출신의 대통령 참모들과 이들을 지 원하는 청와대 젊은 실무진들로 주로 구성되어 있었다. 당시 NSC사무처는 파병 에 소극적이었으며, 파병을 하더라도 비전투병으로 파병하고 그 규모도 최소화 하여야 한다는 생각을 감추지 않았다. 이들 갈등하는 그룹들은 주한미군 감축이나, 전시작전권 전환시기와 방법, 용 산기지 이전협상 등과 같은 핵심적 대외정책 이슈들에서 거의 예외 없이 충돌하 였다. 이들 동맹파와 자주파의 갈등은 단지 최종결정권자인 대통령에게 내는 보 고서의 내용이나 청와대의 회의 석상에서만 충돌한 것이 아니라 종종 언론 인터 뷰, 미국 측 관계자와의 대화 등을 통해서 자신들의 입장을 관철하고자 하였 다. 3) 이러한 동맹파와 자주파의 갈등은 종종 언론에 의해서, 대외정책결정 써클 2) 대통령의 참모들 가운데 김희상 국방보좌관, 반기문 외교보좌관, 조윤제 경제보좌관 등이 파병에 적극적인 동맹파로 분류되고 있었다. 한편 유인태 정무수석비서관, 박주현 국민참 여수석비서관 등은 적극적인 파병반대론자로, 이종석 NSC 사무처장 등은 소극적 파병반대 론자로 분류되고 있었다(김종대. 2010. pp.106-108). 3) 예를 들자면, 김희상 국방보좌관은 2003년 9월 14일 자신의 소신대로, 동아일보 인터뷰에

이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석 113 밖으로 알려지게 되었으며 이는 종종 시민사회 내의 파병 찬반갈등의 심화를 가 져오고 궁극적으로는 노무현 정부의 집행능력의 약화로 이어지곤 하였다. 이 같은 대통령의 실행력의 약화라는 흐름 속에서 드러난 첫번째 중대한 과제 가 바로 부시 미국 행정부의 이라크 추가파병 요청이었다. 2003년 여름 무렵부터 비공식 채널을 통해서 한국군의 추가파병을 거론하던 미국 행정부는 2003년 9월 초에 노무현 정부에 대해서 추가파병 요청을 공식화하였다. 미래 한미동맹 정책 구상(FOTA)에 참석차 서울을 방문한 롤리스 국방부 부차관보는 청와대의 외교안 보분야 참모들에게 추가파병 가능성을 타진하였다. 이어서 부시 미국 대통령은 9 월 7일 한국을 포함한 29개국에게 추가파병을 공식적으로 요청하였다. 4) 노무현 대통령이 선거운동 당시에 보여줬던 강렬한 반미주의적 수사와는 대 조적으로, 미국의 추가파병 요청에 대해서 고민을 하게 된 현실적 고려는 크게 두 가지 요인 때문이었다고 할 수 있다. 첫째는 북핵 위기에 따른 미국과의 공 조 문제였고, 둘째는 미국과의 동맹 재조정을 위해서 진행되고 있는 다양한 정 책협의라는 문제가 도사리고 있었다. 먼저 북핵 위기의 경우, 당시에 외교안보정 책결정에 깊이 관여하고 있던 인사들의 의견을 종합해보자면, 노무현 대통령이 서 대규모 파병이 한미동맹에 효과적 이라고 공개적으로 발언한 바 있다. 이에 대응해서 파병에 반대하던 유인태 정무수석비서관은 청와대 국방, 외교라인의 시각이 파병찬성으로 편향되어 있다 고 공개적으로 비판하였다(조선일보 2013.10.9.). 또 다른 예로서는 강한 자주파가 장악하고 있던 청와대 공직기강비서관실은 2003년 11월 한미간에 진행되던 용산 미군기지 이전협상에 임하고 있는 외교북 북미국, 국방부 정책실 및 용산기획과, NSC 전 략기획실 등이 협상과정에서 대미추종적 자세 를 보인바 있다고 대통령에게 보고하기까 지에 이르게 된다(김종대 2010, 127-135). 4) 부시 미국 대통령이 한국을 포함한 29개국에게 이라크 추가파병을 요청하게 된 배경은 이 렇다. 대량살상무기를 보유하고 있다는 이유를 내세워 이라크의 후세인 정부를 공격한 부 시 행정부는 초기에 군사적 승리를 빠른 시일 내에 거두는 데에는 성공하였지만, 군사적 승리 이후에도 이라크 전역에서 벌어지는 게릴라전 형태의 저항과 시민들의 무관심과 반 발에 따른 극심한 혼란에 시달리고 있었다. 따라서 이라크 정규군과의 종전 이후에도 거의 이라크 전역에서 전후안정과 재건을 노력이 시도되었지만, 성과는 지극히 미미하였다. 따 라서 부시 행정부는 한편으로 이러한 수요를 감당할만한 지원군을 여러 국가로부터 얻기 를 원하였을 뿐만 아니라 국제적인 비판에 직면하고 있는 이라크전쟁의 정당성을 높이기 위한 방편으로서 20여 개국에게 추가 파병을 요청하게 되었다.

114 분쟁해결연구 제13권 제2호 미국의 파병요청을 받아들여서 궁극적으로 3천명을 파병하는 타협의 정책을 내 놓게 된 가장 결정적인 동인은 바로 북핵 위기와 그에 따른 미국과의 협력의 필 요성이었다는 것이다. 5) 강렬한 반미 구호와 함께 등장한 노무현 정부가 불과 수 개월 만에 북핵 해결 과정에서 미국의 역할을 인식하고 그에 따른 협력을 중시하게 된 배경에는 무엇 보다 최악의 관계까지 치닫게 된, 북미간 갈등을 완화시켜야 한다는 현실인식이 작용하고 있었다고 할 수 있다. 2001년 등장한 부시 행정부는 전임 클린턴 행정 부의 포괄적 관여정책과 같은 연성접근을 채택하지 않았다. 이른바 부시 행정부 가 전임 민주당 정부의 정책을 지나친 연성정책이라고 비판하면서 내세운 접근 법은 매우 강경한 것이었다. 부시 대통령은 북한을 이란, 이라크와 함께 이른바 3대 악의 축 국가로 지명하며, 북한에 대한 강력한 적대의식을 드러낸 바 있다. 따라서 북한이 내부적으로 약화되거나 혹은 개혁개방의 길로 들어서기를 기대하 기보다는, 이른바 정권교체 혹은 정권변화라는 정책목표가 제시될 정도로 부시 행정부는 대북정책에 있어서의 강경기조를 유지하였다(남궁곤 이상현 2002; 서 보혁 2004 특히 제5장; 장달중 외 2011). 따라서 노무현 정부로서는 극한 대립으로 치달을 수 있는 북미대립을 완화하 고 그 틀 안에서 북핵 해결의 대화기조를 살려야 할 필요성을 절실히 느끼고 있 었다. 달리 말해, 민주당 출신 클린턴 행정부가 견지하던 포괄적 관여정책이라는 우호적 환경은 찾아볼 수 없었으며, 따라서 노무현 정부는 남북관계의 협력의 복원보다는 북미대립의 축을 완화시키기 위한 한미관계에 우선 순위를 둘 수 밖 에 없었다고 할 수 있다(장달중 외 2011: 225) 결국 복수의 외교안보 분야 참모 들의 증언에서 드러나듯이, 이라크 파병요청을 받은 노무현 정부로서는 북핵 위 기의 해소라는 관점에서 한미협력의 중요성을 어느 다른 축보다도 절실하게 의 식하지 않을 수 없었다는 것이다. 5) 필자는 노무현 정부에서 안보수석을 역임한 서주석 박사, 당시 여당인 열린우리당의 핵심 인사였던 김영춘 전의원과 인터뷰를 가진 바 있다. 각각의 인터뷰에서 세 인물은 공통적으 로 이라크 추가파병이라는 현실적 선택의 가장 큰 동인은 북핵 위기 해소를 위한 미국과 의 정책협력이었다고 밝히고 있다. 김영춘 인터뷰 2008년 4월 22일, 서주석 안보수석 인터 뷰 2008년 4월 24일.

이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석 115 Ⅲ. 분열된 시민사회와 대통령의 타협과 설득 6) 실제 행정부를 떠맡은 후 선거과정 때의 정치적 수사와는 사뭇 상반되는 현실 에 마주쳐 고민을 거듭하던 노무현 대통령에게 커다란 영향을 미치게 된 것은 이라크 파병안에 대한 시민사회의 극심한 대립이었다. 한국의 민주화는 시민사 회에서 대외관의 날카로운 분열을 촉발하였다(김재한 2001). 1990년대 후반과 2002년 대선을 거치면서 더욱 뚜렷해진 친미와 반미주의의 갈 등은 이라크 파병이라는 이슈를 만나면서 파병찬성과 파병반대로 뚜렷하게 갈라 지게 되었다. <표 2>에서 보는 바와 같이, 파병논의가 시작된 초기부터 거의 절반 에 달하는 시민들은 이라크 파병에 대해서 반대의사를 갖고 있었으며 따라서 이라 크 파병의 찬반 여부는 노무현 정부 초기의 핵심적인 대외 균열로 부상하였다. 이라크전 1차파병안 찬성 반대 2003/03/18 한국갤럽 2003/03/22민노당 2003/03/29 한겨레 전투병 (16.1%) 비전투병(54.2%) 전투병 (75.6%) 비전투병(37.0%) 이라크전 2차파병안 2003/09 국정홍보처 2003/10/08 민주평화통일자문회의 미국단독요청 (48.4%) 찬성 35.0% 유엔결의시 (73.9%) 반대 58.8% <표 1> 이라크 추가파병 찬성 반대 여론의 추이 38.2% 50.6% 59% 47.4% 미국단독요청 (51.6%) 유엔결의시 (26.1%) 2003/10/18 KBS 56.1% 42.3% 6) 이 절의 논의는 장훈(2008)의 276-278쪽의 내용에 크게 의존하고 있으며 내용상으로 부분 적 중복이 있을 수 있다. 한국의 외교정책을 둘러싼 대통령과 여당의 타협에 관한 사례연 구를 시도하고 있는 이 연구에서, 저자는 임기 초반 대통령의 외교정책결정에 대한 여당 (열린우리당)의 이념적 타협의 사례로서 이라크 파병을 검토하고 있다.

116 분쟁해결연구 제13권 제2호 이라크전 2차파병안 2003/10/19 한겨레 2003/10/21 2003/11/13 SBS 한국사회여론연구소 찬성 56.6% 66.2% 46.6% 반대 41.6% 32.0% 51.0% 이라크전 2차파병안 2003/11/19 한겨레 2004/06/09 한국일보 2004/06/24 SBS 찬성 38.0% 41.0% 48.5% 반대 57.8% 57.5% 49.2% 이라크전 파병연장 2004/06/29 한국사회여론연구소 2004/12/03 한국사회여론연구소 2005/09/13 임종인의원실 찬성 53.4% 44.5% 파병연장 (13.0%) 연장하되 규모축소 (33.0%) 반대 44.4% 51.4% 철수 (53.0%) 출처:이혜정(2006)에서 재인용 <표 1>에서 정리된 내용에서 드러나듯이, 이라크 파병에 대한 여론은 거의 양 분된 상태에서 파병찬성이 다소간 우세하게 유지하게 되었다. 2차 파병이 이뤄 진 2004년 전반기까지의 여론의 추이를 보자면, 두 차례의 여론조사 (2003년 3 월 민노당 조사와 2003년 11월 한겨레조사)를 제외한다면, 대부분의 여론조사에 서 파병찬성 의견이 약간이나마 우세를 보여주었다. 다만 이러한 파병찬성도 무 조건적인 찬성이라기보다는 비전투병 파병에 대한 찬성이 압도적으로 높았으며 또한 파병의 전제조건 역시 미국의 단독요청에 따른 파병보다는 유엔결의를 기 반으로 한 파병의 찬성이었음을 알 수 있다. 이러한 여론의 대립을 이끌고 주도해 간 주체는 진보적 시민사회의 여러 활동 적 단체들과 보수 시민사회의 단체였다고 할 수 있다. 특히 2002년 노무현 후보 의 당선과정에서부터 적극적인 시민참여와 동원을 이끌어냈던 진보 시민사회는 이라크 추가파병이라는 중대한 정책논쟁이 노무현 정부의 앞으로의 향방을 가늠 하게 될 결정적인 계기로 보았을 뿐만 아니라, 그간 오랫동안 누적되어 온 비대

이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석 117 칭적 한미관계를 교정하고 새로운 자주적 한미관계 를 지향하는 중대한 계기로 서 인식하고 있었다(강태호 2003; 김성보 외 2007). 7) 진보 시민사회는 이라크 추가파병에 대한 반대를 단지 노무현 정부에 대한 일 회적인 비판이라기보다는, 그동안 꾸준하게 추진해온 한미동맹의 해체 내지는 수정, 미국 부시 행정부의 일방주의에 대한 비판이라는 차원에서 접근하고 있었 다. 냉전 시대에 공고화된 한미관계를 종속적 군사동맹 이라고 파악하는 진보 시민사회는 1990년대 중반부터 한미동맹, 주한미군의 성격과 지위, 그에서 파생 하는 여러 이슈들에 대해서 비판적 활동을 전개해왔다. 1993년에 주한미군범죄 근절운동본부 가 출범한 이래로 진보 시민사회는 다양한 미군기지의 반환운동, 매향리 국제폭격장 반대운동, SOFA 개정운동 등을 통해서 기존의 한미동맹을 비판, 교정하려고 꾸준하게 시도해왔다(정욱식 2004). 이들 다양한 운동들이 나름의 사회적 영향을 발휘해왔지만, 2002년 미군 장갑 차에 의한 여중생 효순, 미선양 사망사건은 다양한 반미반전 운동단체들이 역동 적으로 결집하는 계기로 작용하였다(김태현 2004). 따라서 2003년 노무현 정부 출범과 더불어 이라크 파병이 크게 쟁점화되면서, 효순, 미선양 사건의 대책위원 회가 다양한 진보 시민단체들과 연계하면서 파병반대운동을 주도하게 되었다. 구체적으로는 2003년 2월 이라크 1차 파병이 쟁점화되면서부터 그동안 아프간 파병반대운동을 해오던 공동실천 은 여중생범대위 와 합동운영위원회를 구성하 고, 이들 기구를 중심으로 5월까지 1차 파병철회, 파병부대의 출국저지 운동 등 을 벌여나갔다. 또한 이 합동운영위원회에는 민주노총, 민주노동당, 참여연대, 녹색연합, 다함께, 전국민중연대 등이 두루 참여하였다(김현미 2007: 60-61). 이어서 2003년 10월 미국 부시 행정부의 파병요청이 표면화되자, 300여개가 7) 이라크파병반대 국민행동은 정부의 파병결정이 공식화되자 강력히 반발하면서, 다음과 같 은 성명서를 발표하였다. 미국의 명분없는 침략전쟁은 갈수록 패배의 나락으로 빠져들고 있다. 세계 여러나라들이 이 무모하고 비인간적인 전쟁에 동참할 것을 거부하고 있다... 잘못된 파병결정을 철회하라. 이것은 이제 아무도 거스를수 없는 국민의 명령이다. 그러나 노무현 대통령과 정부는 국민의 목소리에는 귀를 닫아걸고 국민의 안전과 생명은 도외시 한 채 오직 미국의 요구에 충실하여 무모한 파병을 강행하고 있다... 대통령과 4당의 파 병강행에 대한 입장과 파병저지 국민행동계획 2003.12.04.

118 분쟁해결연구 제13권 제2호 넘는 진보적 시민단체들은 이라크 파병반대 국민행동 (이하 국민행동) 이라는 이 름의 연합체를 결성하고 다양한 방식을 동원하여 파병반대에 나서게 되었다. 이 들의 활동은 아래의 표에서 정리하고 있는 바와 같이, 대체로 (1) 노무현 대통령 과 청와대 핵심참모들에 대한 반대와 설득 (2) 파병반대 이슈의 공론화를 위한 홍보 선전활동 (3) 파병동의안의 열쇠를 쥐고 있는 여야 의원들에 대한 설득과 압박 그리고 (4) 미국 행정부에 대한 반대시위 및 압박 등으로 구성되어 있었다. <표 2> 진보단체의 이라크 파병 (반대) 관련 단체 및 성명 집회 내용(1인 시위 제외) 진보 단체명 연합단체명 및 성명 집회 주체단체 날짜 성명 및 집회 내용 민주노총, 민주노동당, 참여연대, 녹색연합, 다함께, 전국민중연대 등이 참여 합동운영위원회 2002.10.26 반전평화행동:석유와 패권 위한 미국의 대이라 크 전쟁 반대 2003.02.15 2 15 국제공동반전평화대행진 2003.03.15 3 15 반전평화 촛불대행진 2003.04.12 2003.05.14 공무원노동조합 2003.03.23 이라크 공격 중단 주장 민족문학작가회의 소속 문학인 민주노총 소속 전국 운송하역노동조합원 참여연대, 다함께, 전국민중연대, 사회진보연대, 보건의료단체연합, 민주노총 등 351개 시민단체 연합 이라크전투병파 병반대국민행동 결성 2003.03.25 2003.03.28 반전평화 국제행동의 날:미국의 이라크 침략 전 쟁 중단, 한국군 파병철회, 한반도 전쟁위협 반대 파병부대 출국 저지 시위에서 한미공조 파기하고 민족공조 실현 및 한반도 평화 지키자 주장. 이라크 침공 규탄하는 집회 열고 미 대사관으로 행진 기름값 폭등 부추기는 미국의 이라크침공 반대 현수막 걸고 시위 2003.09.23 이라크전투병파병반대비상시국회의 개최 2003.10.11 범국민대회 개최, 이라크에서의 민간인 학살과 이 라크 포로 학대 등의 문제 밝히며 인권 및 생명 강조 2003.10.25 범국민행동의 날 2003.11.15

이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석 119 진보 단체명 연합단체명 및 성명 집회 주체단체 날짜 성명 및 집회 내용 2003.11.29 2004.07.03 2003.09.23 2003.10.24 2003.11.26 2004.07.01 비상시국회의 조국통일범민족연합 남측본부(이후 통일연대 합류) 출처:김현미(2007: 46-98)에서 재정리 2003.09.27 국제반전공동행동의 날 2004.06.30 2003.10.25 세계반전평화공동행동의 날 2003.11.10 럼스펠드(D.H. Rumsfeld) 국방장관 방한에 맞춰 미국의 노골적 파병압력 규탄 집회 2003.12.13 한국 중동 공동반전행동 2004.03.20 이라크침공 1주년 집회 2004.04.15 2004.07.09 2003.12.10 딕 체니(Dick Cheney) 부통령 방한에 맞춰 이라 크 파병압력 반대집회 콘돌리자 라이스(C. Rice) 대통령 특사 방문에 맞 춰 파병 철회 집회 65일 동안 이라크파병저지반미애국단식 진행 및 릴레이 단식 먼저 파병반대국민행동의 일차적인 압박 활동은 파병결정이라는 중대한 외교 안보정책의 궁극적 행위자인 노무현 대통령에게 초점이 맞춰져 있었다. 참여정 부라는 별칭에서 드러나듯이 노무현 정부는 정책결정에 있어서 시민들의 자유롭 고 적극적인 참여를 증진하기 위해 다양한 노력을 기울여왔으므로(특히 다양한

120 분쟁해결연구 제13권 제2호 정부 위원회의 구성을 통해서 진보적 시민사회의 의견을 수렴하기 위해서 많은 노력을 기울였다고 할 수 있다) 8) 노무현 대통령으로서는 파병이라는 이슈를 둘 러싸고 진보 시민사회와의 소통과 설득은 매우 중대한 과제였다. 실제로 노무현 대통령은 미국 정부에 의한 파병요청이 공식화된 9월 중순부터 하순 사이에 시 민단체의 지도자들을 연쇄적으로 면담하였다. 이 자리에서 파병반대를 이끄는 진보 시민사회 지도자들은 이라크 전쟁의 부도덕한 측면을 강조하고 따라서 국 군의 추가 파병이 이뤄져서는 안 된다는 입장을 강조 하였다. 이에 대해서 노무 현 대통령은 아직 파병여부가 구체적으로 결정된 바는 없다는 점을 강조할 뿐 이들에 대해서 적극적인 설득에는 나서지 않았다. 이어서 진보 시민사회 지도자 들은 유인태 청와대 정무수석, 박주현 국민참여수석을 잇따라 면담하고 여기서 파병에 적극적인 입장을 가진 것으로 알려진 국방장관을 문책하고, 파병에 앞서 서 이라크 현지조사에 나섰던 정부합동조사단에 대해서 부실조사를 이유로 문책 할 것을 요구하였다. 하지만 노무현 대통령과 시민단체의 대화는 별다른 결과를 낳지 못하였다. 이 해 10월 18일 국무회의는 3천명 규모의 이라크 추가파병을 정부의 공식적인 입장으로 결정하기에 이른다. 이에 따라서 국민행동의 파병반대 운동의 초점도 노무현 대통령에서 국회와 정당, 일반 여론에게로 옮겨가게 된다. 일반여론에 대한 설득을 위해서 국민행동 측은 파병반대 범국민행동의 날을 통해서 전국적으로 다양한 곳에서 파병반대 시위를 전개하였다. 집회 이외에도 결의문 발표, 성명서 발표, 국회 조사단 구성 에서 민간전문가 참여보장의 요구 등의 다양한 방식으로 국민행동은 파병반대운 동을 전개해나갔다(한국일보 2003.10.25). 국민행동의 파병반대운동에 하나의 중대 계기를 제공한 것은 이 해 11월 서울에서 열린 한미연례안보협의회였다. 여기에 참석차 서울에 온 럼즈펠트 미국 국방장관의 방한에 맞추어 국민행동은 파병반대 기자회견, 럼즈펠트를 하루 종일 따라다니는 이른바 그림자 시위, 숙 소 앞의 1인 시위, 파병반대 퍼포먼스 등을 통해서 파병반대 여론을 환기하는 8) 노무현 정부 기간 동안에 중앙정부에 수많은 위원회가 설치되고 여기에 다양한 민간전문 가들과 시민사회의 활동가들이 참여함으로써 시민사회와의 소통을 중시하게 되었는데, 이 후에 비판적인 시각에서는 노무현 정부를 위원회 공화국 이라고 부르는 계기가 되었다.

이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석 121 데에 노력을 기울였다. 다른 한편, 2003년 10월 국무회의에서 파병 결정이 내려짐에 따라서 파병결정 의 최종 열쇠는 국회의 파병동의안 처리로 옮겨가게 되었고 국민행동은 여야 정 당들과 의원들에 대해서도 적극적인 파병반대 운동을 전개하였다. 마침 다음 해 인 2004년 4월로 예정된 17대 국회의원 선거로 인하여, 여야 의원들은 시민단체 들의 압박에 대해서 상대적으로 민감한 시기였다고 할 수 있다. 의원들에 대한 압력들 가운데 가장 주목할 만한 것은 이라크 추가파병 동의안에 찬성하는 의원 들에게 다가오는 2004년 총선에서 낙선운동을 전개하겠다는 파병반대 단체들의 압박이었다. 실제로 국민행동은 2003년 10월 기자회견을 갖고 파병동의안에 찬 성하는 의원들에 대해서는 17대 총선에서 낙선운동을 벌이겠다는 입장을 공식화 하였다(한국일보 2003.10.25). 9) 이미 지난 2000년 16대 총선에서 수백 개의 진 보 시민단체로 구성된 총선연대는 수십명에 달하는 낙선운동 대상자를 정하고, 이들에 대한 反 캠페인을 통해서 상당수의 낙선자를 냈던 성과를 기록한 바 있 다. 10) 따라서 선거를 불과 수 개월 앞두고 전개되는 낙선운동의 위협은 의원들 에게 상당히 의미 있는 압력으로 작용하게 되었다. 이와 더불어 국민행동은 모든 의원들에게 파병에 대한 찬반의견을 묻는 질의 서를 발송하기도 하였고, 또한 여야 정당의 지도부를 만나서 직접 파병에 대해 서 명확한 태도를 밝히기를 요구하기도 하였다. 2003년 12월 국민행동은 민주당 의 조순형 대표를 방문하여 파병반대를 당론으로 채택할 것을 압박하였으나, 조 순형 대표는 신중하게 결정하겠다는 원칙적인 입장을 일관되게 견지하였다(시민 의 신문 2003.12.18). 또한 파병동의안의 주관 상임위원회인 국방위원회에서 논 의가 시작되자, 국민행동은 동의안 처리를 물리적으로 저지하기 위한 행동에도 돌입하였다. 장영달 국방위원장의 출근을 물리적으로 저지하기 위해서 행동에 나서기도 하였고, 또한 본회의 처리를 앞두고는 박관용 국회의장의 공관을 방문 9) 예컨대, 파병반대 국민행동은 2004년 4월 2일 즉 4.15 총선 직전에 이라크 파병찬성 국회 의원에 대한 2004 총선 유권자 심판을 위한 기자회견을 갖고, 한국군의 파병은 위헌적 결정이며, 국제법 질서를 훼손하는 행위 라고 주장하면서 후보들에게 선거상의 압력을 가 하였다(김현미 2007: 93). 10) 이에 대한 보다 상세한 논의는 강경태(2003), 장훈(2003)을 볼 것.

122 분쟁해결연구 제13권 제2호 하고 출근 저지를 시도하기도 하였다. 진보 시민사회의 파병반대 운동에 맞서서 보수적 시민사회는 파병에 대한 긍 정 논리를 펴면서 노무현 정부가 파병을 통해서 미국과의 동맹을 새로운 21세기 환경에 걸맞게 현대화하면서 또한 국가이익을 확보할 수 있을 것이라는 주장을 펴나가는 활동을 벌였다. 보수적 시각의 파병 찬성론은 대체로 다음의 몇 가지 논리에 기반하고 있었다. 첫째, 21세기 테러전의 시대에 맞추어 미국의 군사전 략은 근본적으로 변화하고 있으며, 그간 지속되어 온 냉전형 한미동맹도 21세기 형 유연한 포괄적 동맹으로 변화하고 있다는 것이다. 따라서 이라크 파병은 이 러한 포괄적 동맹으로의 진화 속에서 이해되고 추진되어야 한다는 것이다. 구체 적으로 말하자면, 한국과 미국은 21세기에도 민주주의와 시장경제라는 중대한 가치를 공유하고 있는 가치동맹이며, 이를 바탕으로 전통적인 군사위협에 대처 하는 냉전형 동맹으로부터 새로운 안보 위협, 즉 테러, 마약, 환경오염, 불법인구 이동, 해적 행위 등에 포괄적으로 대응하는 21세기형 포괄적 지역안보동맹으로 진화하고 있는 중이라는 것이다. 이 같은 관점에서 이라크 파병은 유연하고 신 속하게 비전통안보위협에 대처하는 참전으로 이해되어야 한다는 것이다(김성한 2003: 16). 둘째, 이라크 파병을 통해서 한국의 에너지 안보능력을 강화할 수 있다는 실 용적 논리이다. 이라크는 이 지역에 매장되어 있는 석유의 방대한 양뿐만 아니 라, 중앙아시아, 발칸지역 등에 매장되어 있는 방대한 양의 석유와 가스를 운송 하는 에너지 수송로의 핵심고리라는 점에서 향후 국제 에너지 공급시장의 중대 한 열쇠 역할을 할 것이라는 점이다(홉커크 2008; 브레진스키 2000). 따라서 이 라크 전쟁이 끝난 후에, 미국과 파병 참가국들을 중심으로 이러한 거대 에너지 시장을 재편하는 게임이 진행될 것이며, 우리의 이라크 파병은 이러한 전후 에 너지 재편경쟁서 확고한 위치를 확보하는 데에 도움이 될 수 있다는 것이다(김 성한 2003, 12-13). 셋째, 진보적 시각에서 이라크 전쟁을 인권과 평화에 대한 위협으로 이해하는 바와는 매우 대조적으로, 보수적 시각에서는 이라크 전쟁을 통해서 그동안 후세인 독재체제 하에서 신음해 온 이라크의 보통 사람들의 인권 과 삶의 질을 개선하는 계기로 삼을 수 있다고 본다. 이라크의 보통사람들의 인

이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석 123 권, 자유, 사회적 형평성 등을 개선하기 위해서 국제사회가 개입하는 것이 타당 하고 불가피하다는 이른바 인간안보 의 개념을 수용하는 것이 보수적 시각이 견 지하는 파병의 정당성 논리였다고 할 수 있다(김성한 2003, 14-15). 이러한 실용주의, 현실주의 국제정치관, 그리고 한미동맹의 진화론에 입각해 서 보수세력은 이라크 파병을 지지하는 다양한 활동을 전개하였다. 아래의 표는 여러 보수단체들이 주도한 파병지지 운동의 양상들을 정리한 것이다. <표 3> 보수단체의 이라크 파병 (찬성) 관련 단체 및 성명 집회 내용 보수 단체명 한국기독교총연합회 주도, 10여개 보수단체 연합 한 미 우호협회 주도, 자유 시민연대, 자유민주민족회의, 재향군인회, 북핵저지시민연 대, 청년우파연대, 주권찾기 시민모임, 성우회 및 한나라 당 주한미군철수단대국회의 원모임 의원 등 보수 인사 참여 바른사회를위한시민회의 해병전후회, 재향경우회, 주권찾기시민모임 등 30대 단체 참여 연합단체명 및 성명 집회 주체단체 구국협의회 (2003년 01월 발족) 3 1절 국민대회 집행위원회 날짜 성명 및 집회 내용 2003.03.01 2003.03.01 2003.03.21 2003.03.25 2003.03.28 나라와 민족을 위한 구국 금식 기 도회 개최: 조용기 목사 등이 기도 회 연설 통해 한미 공조 강화와 북 한 인권 향상 주장. 반핵반김 3 1절 국민대회 열고 북 한의 핵개발 포기, 주한미군 감축과 재배치 반대 주장. 정부에 자유민 주주의와 국가 번영 위해 미국과 손 잡으라 촉구. 정부가 미국의 대 이라크 정책 지지 한 것을 환영, 전투부대 파병 촉구. 미국에 군사지원하면 이라크 문제 해결 이후 북핵문제를 평화적 정책 수단으로 관철시킬 기회 생길 것이 라면서, 조속한 시일 내에 큰 규모 의 지원 주장. 파병찬성 긴급 궐기대회 개최, 이라 크 파병안 즉시 통과 및 반미 친북 세력 척결과 한미동맹 공고화 주장.

124 분쟁해결연구 제13권 제2호 보수 단체명 민주참여네티즌연대, 한국자유총연맹중앙청년회, 피랍탈북인권연대, 애국의사회 대표들 및 보수 인사 연합단체명 및 성명 집회 주체단체 반핵반김자유통일 국민대회청년본부 출처:동아일보 한국일보(2003.3.1~2004.3.1) 날짜 성명 및 집회 내용 2003.04.19 2004.03.01 4.19 청년대회 개최, 4.19 정신 이 어받아 김정일 독재 타도하고 북한 동포를 구해내자고 주장. 친북 좌익세력과 부정부패 척결을 위한 국민대회 개최 정리해서 살펴보자면, 보수 시민사회와 진보 시민사회는 이라크 파병이라는 중대한 계기를 통해서 보수세력과 진보 세력이 그동안 견지해온 현실주의 동맹 관과 이상주의 자주관의 지속성과 변화를 아울러 보여주었다고 할 수 있다. 먼 저 보수세력의 경우에는 굳건한 한미동맹의 유지가 우리 대외정책의 근간임을 다시 한 번 확인하였다고 할 수 있다. 한미동맹의 지속과 유지라는 관점에서 이 라크 파병을 옹호하고 있는데, 다만 보수세력 내에서도 냉전형 보수와 탈냉전형 보수의 흐름이 공존하고 있다고 할 수 있다. 냉전형 보수세력이 파병을 찬성하 는 논리는 한미간의 전통적인 안보협력과 오랜 동맹국으로서의 신의를 강조하는 것이었다. 주로 기독교 보수단체, 참전경험자 단체들이 이러한 냉전형 보수세력 의 주축을 이루고 있다고 할 수 있다. 11) 다른 한편으로 21세기 테러전 시대에 미국의 새로운 군사논리를 예민하게 인 식하는 탈냉전형 보수그룹이 보수세력의 다른 한 축을 구성하고 있다. 주로 현 실주의 성향의 국제정치학자들과 국방, 외교정책의 실무 경험을 갖춘 이들로 구 성된 이들 그룹은 한미동맹이 21세기의 논리에 맞추어서 글로벌 무대에서 (동맹 11) 재향군인회는 다음과 같은 성명서를 통해서 이라크 파병을 지지, 옹호하고 나섰다. 이 라크 파병은 미국의 도움에 대한 보답이자 세계평화에 공헌하는 길이다. 북한 핵문제, 주한미군 재배치문제 등 우리안보와 직결된 한미간의 현안을 고려할 때 이라크 파병은 미국이 우리 입장에서 당면문제를 해결하고 도움을 줄 수 있는 계리를 마련할 것이다. 정부당국은 파병문제를 국민여론에 의존하여 해결하려는 소극적 자세로 사회적 갈등과 논란을 증폭시킬 것이 아니라 정부안을 제시하고 국민적 합의를 조기에 도출해야 할 것 이다. 2003.9.22.

이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석 125 의 공간) 신축적이고 유연하게 (동맹의 운영방식), 새로운 안보위협에 대응하는 (동맹의 근거) 탈냉전형 동맹으로 진화해야 한다는 인식에 서있었고, 이러한 관 점에서 이라크 파병이 바로 탈냉전형 한미동맹으로의 진화를 보여주는 시금석이 될 것이라고 파악하고 있었다. 12) 다른 한편, 진보 시민사회 역시 파병반대 운동을 통해서 기존의 자주 논리에 기반한 대외관의 지속성과 변화를 동시에 보여주었다고 할 수 있다. 먼저 파병 반대국민행동 등의 진보적 시민사회가 내세운 파병반대의 논리는 전통적인 반미 논리의 맥을 잇는 측면이 강하다. 이들은 부시 행정부 이후에 강화된 미국 외교 의 힘의 논리와 일방주의 논리가 전세계의 평화와 인권을 위협하고 있다고 본 다. 진보 시민사회는 대테러전에서 부시 행정부가 강조하는 선제적 타격, 테러전 을 수행하기 위한 새로운 정전개념, 이러한 테러전 수행을 위한 미군의 전세계 적 재배치와 기동군화 등에 대한 비판과 반대가 곧 기존의 진보적 관점의 대외 적 가치, 즉 인권과 평화를 지키는 길이라고 본다. 동시에 파병반대운동은 진보적 대외관의 새로운 진화 양상을 드러내기도 하 였다. 미국의 대외정책에 대한 반대와 반전평화운동에 있어서 진보 시민사회는 국제적인 연대활동을 대폭 강화하기 시작하였다. 기존에 진보 시민사회가 벌여 온 통일운동, 미군범죄근절운동, SOFA 개정운동 등이 주로 한국사회 내의 영역 에 머물러 있었다면, 이라크 파병반대운동은 해외의 반전평화단체와 행동과 논 리를 공유하는 측면이 적지 않았다(황인성 2003). 파병반대운동의 2차 국민행동 의 날인 10월 25일 전국 30여개 도시에서 이뤄진 파병반대 집회는 미국, 일본, 터키 등지에서 전세계적으로 동시에 진행된 이라크 파병반대, 미군철수 요구집 회와 동시적으로 기획되고 진행되었다. 결국 노무현 대통령은 파병의 찬반을 둘러싸고 분열된 여론 앞에서, 자신의 지지 세력이었던 진보적 시민사회의 요구를 수용하기보다는, 비전투병의 파병이 12) 동아시아연구원 국가안보패널, 9.11 이후 국제질서의 재편과정에서 미국은 동맹관계를 평가하는 데 있어 미국이 주도하는 반테러전쟁의 참여 여부를 가장 큰 기준으로 적용해 오고 있다... 미국이 동맹국들에게 세계화된 국제사회를 살아가는데 꼭 필요한 신용을 제공하는 대신 미국의 리더쉽을 인정하도록 하는 것이다... 이 점에서 이라크 파병은 미 국과의 신맹을 이룩하기 위한 투자, 즉 용신의 과정이다. (2003, 1)

126 분쟁해결연구 제13권 제2호 라는 중간형의 타협책을 선택하였다고 할 수 있다. 다시 말해 여론이 어느 한 방향으로 크게 기울지 않은 상태에서, 노무현 대통령에게는 다소간의 정책 자율 성을 발휘할 여지가 있었다고 할 수 있다. 다만 노무현 대통령은 이러한 타협책 을 제시하면서, 반대여론에 대한 적극적인 설득 노력을 기울이지는 않았다. Ⅳ. 국회와 정당:수평적 견제의 실종 이라크 파병은 노무현 대통령에게 뿐만 아니라 한국의 정당과 국회에도 중대 한 역사적 결절점이었다고 할 수 있다. 대외정책은 이제 종종 사회적 대립과 분 열 속에서 진행되며 따라서 국회와 정당은 한편으로는 대통령의 대외정책을 감 독하고 견제해야 할 뿐만 아니라 동시에 대외정책의 이슈를 둘러싸고 벌어지는 사회적 분열과 갈등을 조정하고 통합해야 하는 역할을 떠맡게 되었다. 다시 말 해, 대부분의 국내정책과 마찬가지로 대외정책에서도 국회, 정당의 견제와 통합 의 역할이 현저하게 중요해졌다고 할 수 있다(장훈 2008). 이 같은 새로운 기대에도 불구하고, 국회와 정당은 이라크 파병동의안의 처리 에 있어서 이 같은 역할을 거의 제대로 수행하지 못하였다. 첫째, 파병동의안의 구체적 내용을 검토하고 그와 관련된 찬반 양론을 토의해야 하는 국회 국방위원 회는 이러한 역할을 지극히 제한적으로만 시행하였다. 둘째, 파병을 찬성하던 보 수 성향의 한나라당은 단지 투표장에서 찬성표를 던졌을 뿐, 파병찬성론을 적극 적으로 옹호하거나 혹은 반대론자들을 적극적으로 설득하는 데에 나서지는 않았 다. 셋째, 이념적으로는 파병을 반대하던 열린우리당은 노무현 대통령과의 연대 감과 정치적 고려 때문에 상당수 의원들이 찬성하기는 하였지만, 역시 적극적으 로 파병 반대론에 대해서 설득 노력을 기울이지는 않았다. 첫째, 파병안에 대해서 가장 심층적인 논의가 이뤄져야 하는 마당인 국회 국 방위원회는 시민사회의 갈등을 수용하거나 대통령의 결정을 제어하는 데에 있어 서 제 역할을 충분히 수행하지는 못하였다. 국방위의 회의록을 심층분석한 한

이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석 127 연구에 따르자면, 비교적 솔직한 분위기에서 파병의 찬반론이 개진된 것은 1차 파병 동의안이 논의된 2003년 4월의 국방위였다. 이때에는 파병에 따른 장단기 적 이해와 손실에 대한 명확한 대차대조표 가 나오지 않는 현실에 대한 답답함 이 토로되기도 하면서 파병 동의에 대한 나름의 솔직한 토론과 입장이 개진되었 다(이혜정 2006). 하지만 2차 파병 동의안이 제출된 2004년 2월 13일의 국회 국방위원회는 1차 동의안을 논의할 때보다도 소극적인 양상을 보였다. 여야 의원들은 공통적으로 군사, 안보 이슈에 있어서의 대통령의 우월적 권한을 강조 하거나 혹은 대외정 책 논의 과정에서 정치적 대표자들(의원들)의 주도적 역할을 강조하였다. 따라 서 시민사회에서 강력하게 대두되어 있는 사회적 분열은 제대로 이해되거나 반 영될 기회를 거의 갖지 못하였다고 할 수 있다. 13) 결국 국회는 통합과 수용의 역할을 하지 못한 채, 노무현 정부가 제출한 2차 파 병동의안을 2004년 2월 13일 본회의에서 처리하였다. 재석의원 212명 가운데 155 명이 찬성하였고, 반대한 의원은 50명, 기권한 의원은 7명이었다. 이는 2003년의 1차 파병 당시에 표결에 참여하였던 278명에 비하여 현저하게 줄어든 숫자였다. 둘째, 국회와 정당이 적극적인 역할을 하지 못한 데에는, 파병에 따른 장단기 적 이해관계를 명확히 이해하고 설득하려는 의지와 능력의 부족뿐만 아니라 복 잡하게 뒤엉킨 여야 관계와 이념적 갈등이 자리 잡고 있었다. 먼저 보수정당인 한나라당의 경우에는 이념적으로는 파병에 대해서 긍정적이었지만, 상대당 소속 인 노무현 정부가 주도하는 타협적 파병에 대해서 적극적으로 찬성할 의지를 갖 고 있지 않았다. 국회의원 선거를 불과 2개월여 앞두고 이뤄진 파병동의안에 대 해서 마지못한 찬성표를 던졌지만, 그 밖의 적극적인 역할을 거의 시도하지 않 13) 오늘 국가적인 이 중요한 안건을 두고 아침 10시부터 지금까지 이 위원회 운영문제 절 차문제를 가지고 갑론을박한 데 대해서 먼저 국민들에게 부끄러운 생각이 들고 국민들에 게 송구하다는 말씀을 드립니다. 위원장도 뭔가 깊이 느끼는 것이 있어야 할 것이다 이렇 게 생각을 합니다. 그리고 지나간 이야기를 할 필요는 없지만 이 파병동의안이 작년 12월 24일에 우리 국회에 제안이 되었습니다. 그 후로 한나라 민주 할 것 없이 주로 야당위원 들은 국가적 견지에서 이것을 빨리 처리해야 되겠다는 생각으로 위원회를 할 때마다 여러 번 독촉을 했습니다(245회 국회 임시회. 국방위원회 회의록. 7쪽, 이만섭 의원 발언).

128 분쟁해결연구 제13권 제2호 았다(구체적으로는 한나라당 의원 가운데 108명이 찬성하고, 반대 4명, 기권 4명 이었다). 달리 말해, 의회정치에서 흔히 나타나곤 하는 책임회피의 정치(politics of blame avoidance)가 선거를 앞둔 보수정당의 행동을 제약했다고 할 수 있 다. 14) 다른 한편, 이념적으로는 파병에 동의하기 어려웠던 열린우리당의 경우에는 다수 의원들이 실제 표결에서는 노무현 대통령의 결정을 받아들여 찬성표를 던 졌다. 26명은 찬성하였고 반대는 12명, 기권은 1명이었다. <표 4> 파병에 대한 국회 및 정당 입장 분포 (2003.09.04 미 파병 공식 요청~10.18 국무회의에서 이라크 추가파병 결정~11.17 한미 연례 안보협의회 개최~12.14 청와대-4당 대표 회담 개최) (+:찬성, :불분명, -:반대) 주체 시점 9/3 10/18 10/27 10/31 11/17 11/18 12/1 12/14 국회와 정당 한나라당 + + 출처:정여진(2004: 33) 민주당 - - 통합신당 - + + + + + 국회 국방위원회 + + <표 5> 여야의원 전투병 파병에 대한 찬반 분포도 100%(총 216명) 전투병 파병찬성 비전투병파병 찬성 반대 유보 33.3%(72명) 24.1%(52명) 5.5%(12명) 37.1%(80명) 출처:세계일보(2003.10.22); (정여진 2004: 45에서 재인용) 14) 이 부분의 논의는 Jaung (2005, 49-68)의 논의에 크게 의존하고 있음을 밝혀 둔다. 이 연 구는 한국외교정책결정에서 정당의 민주적 통제 역할이 매우 취약함을 밝히는 세 개의 사례의 하나로서 (나머지는 한 칠레 FTA 비준과 독도를 둘러싼 한일갈등) 이라크 파병 을 간략히 다루고 있으며, 이라크 파병결정에서 정당의 역할이 취약한 이유의 하나로서 정당들의 책임 회피의 정치를 꼽고 있다.

이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석 129 정리해서 말하자면, 임기 종반에 접어들었던 16대 국회와 여야 정당이 이라크 파병 결정에서 이슈의 사회적 통합이나 집약에 관해서 거의 제대로 역할을 하지 못한 데에는 의회의 전형적인 취약성들과 더불어 16대 국회 후반의 고유한 요인 들이 아울러 작용하였다고 할 수 있다. 미국 의회와 대외정책에 대한 방대한 연 구들이 이미 지적해왔듯이, 우리 국회도 대외정책결정에서 제한적인 역할에 그 칠 수 밖에 없는 전통적인 요인들이 물론 작용하였다. 대외정책의 정보나 전문 성에서 의회가 행정부에 뒤진다는 것은 일반적으로 확인된 바이며 또한 의회는 지역구의 이익을 대변하고, 대통령의 행정부는 국가적 이익을 대변하기에 의원 들의 대외정책에 대한 관심이나 민감성이 상대적으로 떨어진다는 지적도 16대 국회와 이라크 파병에 대해서 적용가능한 설명이라고 할 수 있다. 이 같은 일반 적 취약성뿐만 아니라 2000년 총선에서 보여준 낙선운동의 효과는 여야 의원들이 한결 같이 책임회피의 정치 즉 이라크 파병은 노무현 대통령의 이슈이지, 의원 들의 이슈는 아니라는 에 몰두하는 중대한 기제로 작용하였다고 할 수 있다. Ⅴ. 결 론 지금까지의 논의를 요약해보자면, 이라크 추가파병 결정과정은 비단 노무현 대통령에게뿐만 아니라 민주화, 탈냉전의 환경 속에서 한국의 대통령이 궁극적 정책결정자로서 처해 있는 역설적 딜레마를 극명하게 보여준 사례였다고 할 수 있다. 대통령은 여전히 대외정책에서 가장 압도적인 정보와 책임, 영향력을 보유 한 궁극의 행위자이지만, 그에 대한 국내외적 제약은 빠르게 증가해왔다. 노무현 대통령의 경우에, 전세계적 탈냉전의 분위기에도 불구하고 악화일로를 걷고 있 는 북핵 문제의 해결을 위해서 미국의 글로벌 전략 및 동아시아 전략에 협력해 야만 하는 현실적 장애가 크게 작용하였다. 달리 말해 민주화의 진전 속에서 성 장한 이념적, 수사적 반미주의는 북핵과 미국의 대외전략이라는 현실적 제약 속 에서 타협을 모색할 수 밖에 없는 환경임을 이라크 파병사례는 보여주고 있다.

130 분쟁해결연구 제13권 제2호 또한 민주화의 진전에 따른 대통령에 대한 견제는 대외정책에서도 서서히 확 장되고 있음을 확인할 수 있다. 여기서 주목할 만한 점은 이러한 견제는 국회나 정당의 대외정책에 관한 정보, 전문성의 증진으로부터 나온다기보다는 대통령과 여당의 응집력의 약화에서 주로 발생한다는 점이다. 대통령의 탈당, 의원 후보자 선출과정의 민주화와 같은 일련의 정치개혁들은 대통령 여당의 정책적, 이념적 응집력의 약화를 가져오고 있으며 이는 대외정책의 영역에서도 점차 확산되고 있다고 할 수 있다. 아울러, 대외정책에서 대통령에 대한 민주적 통제는 국회, 정당보다도 시민사 회의 분열과 정치적 동원력이 더 강력하게 작용하고 있음을 알 수 있다. 전국적 네트워크와 프레이밍 능력, 지지자의 동원력 등을 기반으로 하여 특히 진보적 시민사회는 적극적인 파병반대 운동을 통하여, 노무현 대통령이 대외적 환경으 로부터 받는 현실주의적 고려를 적극 제약하는 데에 기여하였다. 즉 북한 핵문 제 해결과 미국과의 협력이라는 현실주의적 고려는 진보적 시민사회의 동원력과 이슈 프레이밍 능력으로부터 강한 압박을 받게 되었고, 이는 궁극적으로 비전투 병의 중규모 파병이라는 타협적 결과로 이어졌다. 달리 말해, 대외정책에서 제왕적 대통령은 이미 사라졌으며 민주화, 탈냉전이 라는 거대 흐름 속에서 대통령 정당, 대통령 국회, 대통령 시민사회의 변동 이 대통령의 대외정책결정과정을 언제, 어떤 방식으로 제약하는지를 집중적으로 분석해야 하는 연구과제가 떠오르고 있다고 할 수 있다.

이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석 131 참고문헌 강경태(2003). 16대 한국 국회의원 선거의 투표 참여 및 불참 분석: 총선시민연대의 낙천,낙선 운동을 중심으로. 국제정치연구 61-2: 57-81. 강태호(2003). 파병, 북핵, 그리고 한미동맹. 창작과 비평 120: 302-312. 고대원(2010). 한국 정부의 작전통제권 전환 결정 분석: 대통령의 문제표현(problem representation)을 중심으로. 평화연구 18-2: 5-40. 구갑우(2004). 한국 사회운동의 국제정치. 하영선 편. 변화하는 세계 바로 보기 나남출판. 김관옥(2005). 한국파병외교에 대한 양면게임 이론적 분석: 베트남파병과 이라크 파 병 사례비교. 대한정치학회보 13-1: 357-387. 김성보 김영호 박명림 박태균 최태욱(2007). 좌담: FTA, 북핵, 그리고 한미동 맹: 찬반론과 대안. 역사비평 79: 28-76. 김성한(2004). 이라크 파병과 국가이익. EAI 국가안보패널 연구보고서 2: 1-19. 김성한(2010). 한미동맹의 현황과 미래비전. 전략연구 17-1: 37-65. 김재한(2001). 분열사회와 다수제/합의제 서울: 소화. 김종대(2010). 노무현 시대 문턱을 넘다 서울: 나무와 숲. 김태현(2004). 2002년형 반미( 反 美 ): 그 정치심리학적 근원과 정치외교적 의의. 한 국과국제정치 20-1: 29-61 김현미(2007). 이라크파병반대운동의 전개와 그 동학에 관한 연구: 정치과정론적 관 점에서. 성공회대학교 석사학위논문. 남궁곤 이상현(2002). 미국 부시 행정부 외교안보 관료의 안보관과 한반도 정책. 통일문제연구 14-2: 311-336. 마상윤(2009). 데탕트기의 한미갈등: 닉슨, 카터와 박정희. 역사비평 86: 113-139. 박순성(2003). 이라크파병 논란 국익, 국가정체성, 평화운동. 창작과 비평 122: 360-369. 박인휘(2013). 북핵 20년과 한미동맹: 주어진 분단 vs. 선택적 분단. 국제정치논 총 53-3: 181-208.

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134 분쟁해결연구 제13권 제2호 Abstract An Analysis of the Decision Making Process of Sending Troops to Iraq (2003~2004): Changing Roles of the President, the Parliament and Civil Society 15) Jang, Hoon* The troop dispatch to Iraq (2003-2004) was a crucial case for examining changing dynamics of foreign policy decision making in Korea after the democratization and the end of the Cold War. The troop dispatch case was of great significance in the context of transforming international relations in reality. Also it was an important case in terms of changing roles of the president, the increasing role of civil society and the struggling role of the parliament and political parties. By concentrating on this crucial issue, this article analyzes the increasing constraints upon the president as the ultimate decision maker, with special reference to presidential relationship with the governing party and civil society. Also it examines the internal conflicts within the civil society along the line of conservative vs. progressive. Finally, this article explores how parties and parliamentary members were exposed to electoral pressure from civil society when faced with the crucial issue of troop dispatch. In conclusion, this article asserts that we need to expplore further the changing dynamics among the president and civil society, and parliament following democratization and the end of Cold War. Key words:troop dispatch, foreign policy decision making, democratization, the president and civil society, the president and the parliament. * Chung-Ang University

이라크 추가파병(2003~2004년) 결정과정의 분석 135 논문투고일:2015년 06월 15일 심사완료일:2015년 07월 30일 게재확정일:2015년 08월 11일