서울특별시학술연구용역보고서 서울특별시지속가능한재정을위한재정진단 2012 년 10 월 고려대학교산학협력단

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1 서울특별시학술연구용역보고서 서울특별시지속가능한재정을위한재정진단 2012 년 10 월

2 서울특별시학술연구용역보고서 서울특별시지속가능한재정을위한재정진단 2012 년 10 월 고려대학교산학협력단

3 제출문 서울특별시장귀하 이보고서를 서울특별시지속가능한재정을위한재정진단 에 관한연구의최종보고서로제출합니다 년 10 월 고려대학교산학협력단대표김상식 책임연구원 : 김태일 ( 고려대학교교수 )

4 목 차 요약문 ⅺ 제 1 장서론 1 Ⅰ. 연구배경및목적 1 Ⅱ. 연구의범위 2 Ⅲ. 연구내용 2 제 2 장서울시재정현황 4 Ⅰ. 예산현황 4 1. 예산규모 4 2. 중앙정부, 지방정부대비예산규모 6 3. 회계별예산규모 7 4. 회계간전 출입 8 5. 법정의무경비 실집행예산, 사업비예산 11 Ⅱ. 세입예산현황 세입예산추이 재정자립도 세입결산 서울시세수입 17 Ⅲ. 세출예산현황 세출예산추이 지방정부세출예산추이 20 - i -

5 3. 세출결산 21 Ⅳ. 기금현황 23 Ⅴ. 통합재정정보 27 제 3 장서울시채무와부채의개념과범위 29 Ⅰ. 국가채무의정의 29 Ⅱ. 정부의범위 30 Ⅲ. 채무의범위와재정위험 32 Ⅳ. 국가채무와국가부채의구분 34 Ⅴ. 서울시의채무와부채 서울시의범위 : 공기업의포함여부 채무와부채의정의와차이점 채무와부채의유형 38 제 4 장서울시채무와부채의현황 40 Ⅰ. 서울시채무현황 40 Ⅱ. 서울시부채현황 44 Ⅲ. 서울시부채와채무의차이 46 Ⅳ. 재정위험 : 충당부채와우발부채 서울시본청 산하기관 51 Ⅴ. 서울시채권현황 52 Ⅵ. 채무 ( 부채 ) 관리를위한현황정보 종류별채무현황 이자비용현황 60 - ii -

6 3. 채무의만기구조 이자율별채무현황 국가채무, 서울시 GRDP, 예산대비비교 지방채무잔액지수와지방채무상환비비율 서울시민의주요재정지표 77 제 5 장서울시채무와부채의증가원인 78 제1절서울시채무의증가원인 78 Ⅰ. 서울시채무의증가추이 78 Ⅱ. 서울시본청채무의증가원인 80 Ⅲ. SH공사채무의증가원인 81 제2절서울시본청의재정악화원인 84 Ⅰ. 세입측면 중앙정부의감세정책 지방세감면정책 공유재산관리소홀 88 Ⅱ. 세출측면 경제위기대응위한재정지출확대 경제위기대응위한재정조기집행 지속적인재정지출을수반하는사업 타당성이부족하거나부당한협약체결등으로인한재정손실사업 107 제 3 절산하기관채무와부채의증가원인 122 Ⅰ. 공기업경영분석 iii -

7 1. 지방공기업현황 SH공사경영분석 서울메트로경영분석 서울도시철도공사경영분석 출연기관 145 Ⅱ. SH공사의주요사업분석 동남권유통단지조성사업 마곡지구도시개발사업 은평뉴타운중심상업용지통합개발 PF사업 156 제 4 절서울시채무와부채의증가원인요약 159 Ⅰ. 민선 3 기 ( 02 ~ 06) 159 Ⅱ. 민선 4 기 ( 07 ~ 11) 160 제 6 장채무와부채의감축 관리방안 162 Ⅰ. 세입증대 지방소비세재원확충 국고보조금현실화 레저세 지방세감면축소및사후관리 공유재산대부료현실화 170 Ⅱ. 세출관리 대규모투자사업에대한조정 사고이월 173 Ⅲ. 산하기관 지방공기업 iv -

8 2. 출연기관과사내근로복지기금 197 Ⅳ. 민간투자사업제도개선 우면산터널의사례 202 Ⅴ. 투자심사제도 206 Ⅵ. 중기지방재정계획의실효성확보 208 Ⅶ. 감채기금의확충 210 제 7 장재정건전성확보를위한제도개선방안 212 Ⅰ. 재정정책패러다임의전환 212 Ⅱ. 재정규율강화 재정위험관련통계의정비와공개 평가체제개혁 중장기재정계획강화 주민참여직접통제강화 224 Ⅲ. 중앙 지방간재정배분개선 226 Ⅳ. 사업타당성검증제도강화 - 공공투자센터를중심으로 230 Ⅴ. 지속가능한재정을위한주민참여예산제강화 236 부록 : 캘리포니아주재정위기와주정부의대응 244 참고문헌 v -

9 표목차 < 표 Ⅱ- 1> 서울시세입및세출결산추이 4 < 표 Ⅱ- 2> 중앙정부, 지방정부, 서울시예산규모 6 < 표 Ⅱ- 3> 서울시회계별예산규모추이 7 < 표 Ⅱ- 4> 지방정부회계별예산규모추이 8 < 표 Ⅱ- 5> 서울시회계간전 출입내역 9 < 표 Ⅱ- 6> 서울시의법정의무경비 11 < 표 Ⅱ- 7> 서울시의실집행예산과사업비예산 12 < 표 Ⅱ- 8> 서울시세입예산 ( 순계 ) 14 < 표 Ⅱ- 9> 특별시 광역시재정자립도추이 15 < 표 Ⅱ-10> 서울시세입결산추이 16 < 표 Ⅱ-11> 서울시세목별지방세수입 18 < 표 Ⅱ-12> 서울시세출예산추이 19 < 표 Ⅱ-13> 지방정부전체세출예산추이 20 < 표 Ⅱ-14> 서울시세출결산추이 22 < 표 Ⅱ-15> 서울시기금의규모및지출내역 23 < 표 Ⅱ-16> 2011년도재정투융자기금예수 예탁현황 24 < 표 Ⅱ-17> 재정투융자기금융자금현황 25 < 표 Ⅱ-18> 기금별시금고자금예치현황 26 < 표 Ⅱ-19> 서울시통합재정정보 28 < 표 Ⅲ- 1> 공기업및준정부기관의구분 31 < 표 Ⅲ- 2> Polackova(1998) 국가채무분류 33 < 표 Ⅳ- 1> 서울시채무현황및추이 40 < 표 Ⅳ- 2> 지하철양공사채무현황 43 < 표 Ⅳ- 3> 지하철건설부채원리금상환실적 43 < 표 Ⅳ- 4> 지하철건설부채상환재원현황 43 < 표 Ⅳ- 5> 서울시부채현황및추이 44 < 표 Ⅳ- 6> 서울시본청과산하기관의부채와채무비교 46 < 표 Ⅳ- 7> 서울시산하기관의부채및채무현황 47 < 표 Ⅳ- 8> 서울시의 MRG 지급실적 49 < 표 Ⅳ- 9> 서울시의 MRG 지급예상액 50 < 표 Ⅳ-10> 서울시채권추이 53 < 표 Ⅳ-11> 서울시본청의종류별채무현황및추이 56 - vi -

10 < 표 Ⅳ-12> SH공사의종류별채무현황및추이 57 < 표 Ⅳ-13> SH공사의사업지구별채무현황 59 < 표 Ⅳ-14> 서울시본청과산하기관의이자비용현황및추이 60 < 표 Ⅳ-15> 서울시본청의채무와이자비용현황 61 < 표 Ⅳ-16> 시금고평잔과이자수입 62 < 표 Ⅳ-17> 서울시산하기관이자비용점유비율 62 < 표 Ⅳ-18> SH공사의이자비용현황및추이 63 < 표 Ⅳ-19> SH공사의금융비용자본화효과제거시당기순이익현황 64 < 표 Ⅳ-20> SH공사의평잔과이자수입 65 < 표 Ⅳ-21> 서울시본청채무의만기구조 - 발행만기 66 < 표 Ⅳ-22> 서울시본청채무의만기구조 - 잔존만기 67 < 표 Ⅳ-23> SH공사채무의만기구조 68 < 표 Ⅳ-24> 서울메트로채무의만기구조 69 < 표 Ⅳ-25> 서울도시철도공사채무의만기구조 70 < 표 Ⅳ-26> 서울시본청의이율별채무현황 72 < 표 Ⅳ-27> SH공사의이율별채무현황 73 < 표 Ⅳ-28> SH공사의이자율 6% 이상차입금현황 74 < 표 Ⅳ-29> 중앙정부, 지방정부의채무와서울시채무의비교 75 < 표 Ⅳ-30> 서울시 GRDP 대비채무 76 < 표 Ⅳ-31> 지방채무잔액지수와지방채무상환비비율 76 < 표 Ⅳ-32> 서울시민 1인당주요재정지표 77 < 표 Ⅴ- 1> 연도별채무증가추이 78 < 표 Ⅴ- 2> 서울시본청채무의주요증감원인 80 < 표 Ⅴ- 3> SH공사채무의주요증감원인 82 < 표 Ⅴ- 4> 2008년감세정책에따른지방자치단체별세수감소추정 85 < 표 Ⅴ- 5> 지방자치단체별지방세입, 지방세, 지방교부세현황 86 < 표 Ⅴ- 6> 지방자치단체별교부세현황 86 < 표 Ⅴ- 7> 서울시의지방세비과세 감면현황 87 < 표 Ⅴ- 8> IFC Seoul 오피스 Ⅰ 임대현황 91 < 표 Ⅴ- 9> 시유재산무상대부현황 92 < 표 Ⅴ-10> 서울시 SOC분야예산집행현황 94 < 표 Ⅴ-11> 서울시주요사업추진현황 94 < 표 Ⅴ-12> 재정조기집행목표및실적 97 < 표 Ⅴ-13> 재정조기집행을위한일시차입금, 이자지급액 98 - vii -

11 < 표 Ⅴ-14> 기금별전용내역 99 < 표 Ⅴ-15> 서울시버스연도별재정지원액 103 < 표 Ⅴ-16> 서울시의지하철 9호선재정지원액 105 < 표 Ⅴ-17> 서울시의지하철 9호선재정지원예상액 105 < 표 Ⅴ-18> 서울시의 MRG 지급실적 ( 우면산터널 ) 106 < 표 Ⅴ-19> 서울시의 MRG 지급예상액 ( 우면산터널 ) 106 < 표 Ⅴ-20> 창의문화도시마스터플랜연차별투자계획 111 < 표 Ⅴ-21> 주요사업중사업타당성부족등으로예산낭비한사례 115 < 표 Ⅴ-22> 디자인서울사업중위원회운영예산 116 < 표 Ⅴ-23> 서울시지방공기업의일자리창출사업집행액 122 < 표 Ⅴ-24> 지방공기업현황 123 < 표 Ⅴ-25> SH공사의재무상태및경영실적 (2002~2011년 ) 125 < 표 Ⅴ-26> SH공사부채의주요증감원인 126 < 표 Ⅴ-27> SH공사의주요재무지표 127 < 표 Ⅴ-28> 전국도시개발공사의부채비율 130 < 표 Ⅴ-29> SH공사의용지보유현황 132 < 표 Ⅴ-30> 장기전세주택 (SHift) 공급실적 133 < 표 Ⅴ-31> 장기전세주택보증금현황 (2012년 4월말현재 ) 134 < 표 Ⅴ-32> SH공사의인건비 137 < 표 Ⅴ-33> 서울메트로의재무상태및경영실적 138 < 표 Ⅴ-34> 서울메트로의주요재무지표 139 < 표 Ⅴ-35> 서울도시철도공사의재무상태및경영실적 142 < 표 Ⅴ-36> 서울도시철도공사의주요재무지표 143 < 표 Ⅴ-37> 출연기관현황 146 < 표 Ⅴ-38> 출연기관의 2011년결산현황 147 < 표 Ⅴ-39> 서울시복지재단기금수입및지출현황 148 < 표 Ⅴ-40> 동남권유통단지조성사업개요 150 < 표 Ⅴ-41> 가든파이브의증액사업비현황 151 < 표 Ⅴ-42> 가든파이브사업의건설비변동추이 151 < 표 Ⅴ-43> 마곡지구사업비재원조달실적및계획 155 < 표 Ⅴ-44> 은평뉴타운용지매매계약중도금일정및세부금액 156 < 표 Ⅴ-45> 알파로스PFV 주주현황 157 < 표 Ⅵ- 1> 주요 OECD 국가의국세대지방세비율 163 < 표 Ⅵ- 2> 서울시 2010년레저세현황 viii -

12 < 표 Ⅵ- 3> SOC 사업비변동추세 (2003~2012년) 171 < 표 Ⅵ- 4> 주요미완료대규모투자사업투자계획 172 < 표 Ⅵ- 5> 서울시의세출예산의이월및예산전용현황 173 < 표 Ⅵ- 6> 용지매각수입과다계상현황 174 < 표 Ⅵ- 7> 서울시지방공기업의사고이월현황 175 < 표 Ⅵ- 8> SH공사의채무관리계획변경현황 186 < 표 Ⅵ- 9> SH공사의채무목표, 예산, 실적비교 187 < 표 Ⅵ-10> 서울메트로의총괄원가분석 190 < 표 Ⅵ-11> 서울도시철도공사의총괄원가분석 190 < 표 Ⅵ-12> 서울메트로의운수사업수익손실현황 191 < 표 Ⅵ-13> 서울도시철도공사의운수사업수익손실현황 191 < 표 Ⅵ-14> 서울메트로의무임수송에따른운임손실 192 < 표 Ⅵ-15> 서울도시철도공사의무임수송에따른운임손실 192 < 표 Ⅵ-16> 지하철양공사적자와무임수송운임손실 193 < 표 Ⅵ-17> 서울메트로의인건비 194 < 표 Ⅵ-18> 서울도시철도공사의인건비 194 < 표 Ⅵ-19> 퇴직금누진제미폐지기관현황 196 < 표 Ⅵ-20> 기관별퇴직금누진제도운영현황 196 < 표 Ⅵ-21> 문화관련출연기관현황 197 < 표 Ⅵ-22> 서울시산하기관사내근로복지기금현황 199 < 표 Ⅵ-23> 서울시민간투자사업운영현황및추진실적 201 < 표 Ⅵ-24> 우면산인프라웨이 ( 주 ) 재무상태및경영실적 204 < 표 Ⅵ-25> 서울시투자심사현황 206 < 표 Ⅵ-26> 감채기금적립및부채상환현황 211 < 표 Ⅶ- 1> 1990년대이후미국지방재정위기사례 213 < 표 Ⅶ- 2> 재정위기단체지정기준 214 < 표 Ⅶ- 3> 각국별재정준칙사례 217 < 표 Ⅶ- 4> 서울시재정준칙시행방안 218 < 표 Ⅶ- 5> 서울시재정규율강화방안 221 < 표 Ⅶ- 6> 지방정부재정자립도의변화 226 < 표 Ⅶ- 7> 일본삼위일체개혁의내용 227 < 표 Ⅶ- 8> OECD 국가의세원공유방식지방세확충사례 229 < 표 Ⅶ- 9> 서울시참여예산조례주요내용 238 < 표 Ⅶ-10> 주민참여예산제에관한핵심쟁점 ix -

13 그림목차 [ 그림 Ⅱ- 1] 서울시세입세출결산추이 5 [ 그림 Ⅱ- 2] 서울시재정자립도현황 15 [ 그림 Ⅲ- 1] 공공부문의분류 31 [ 그림 Ⅳ- 1] 서울시채무현황 (2011년말현재 ) 41 [ 그림 Ⅳ- 2] 서울시부채현황 (2011년말현재 ) 45 [ 그림 Ⅴ- 1] 서울시채무의증가현황및원인 ( 02~ 11) 78 [ 그림 Ⅴ- 2] 시기별채무증가현황및원인 79 [ 그림 Ⅶ- 1] KDI 공공투자센터조직도 x -

14 요약문 지난 10 년간 ( 02~ 11 년 ) 급격하게증가한서울시채무의실태및원인에대한 재정진단을통해채무관리및재정건전화방안도출 서울시예산현황서울시총예산은 2011년기준 21조원으로비교적큰규모입니다. 하지만교육청과구청에의무적으로지원해야하는금액등을제외하면서울시가실제집행할수있는금액은 11.2조원에그칩니다. 이금액도대부분은공무원인건비와같은경직성경비나이전부터해오던계속사업 ( 예. 지하철9호선, 강남순환고속도 ) 에들어가며, 신규사업에쓸수있는예산은 3,673억원 ( 총예산의 3.8%) 에불과합니다. 채무현황 2002년 6.9조원이던서울시채무는 2011년말현재 18.7조원으로늘었습니다. 이는서울시 1년예산규모에맞먹는수준입니다. 기관별로보면 SH공사가 66% 가량인 12.3조원, 서울시본청과지하철양공사가각각 17% 가량인 3.2조원정도씩의채무를지고있습니다. 채무증가의주요원인서울시채무의 2/3를차지하고있는 SH공사의채무는 2002년 2천억원에서 2011 년에 12.3조원으로증가하였습니다. 대행사업으로순차적으로진행하던택지개발사업등을 2005년이후채무에의존하여동시다발적으로직접수행하였기때문입니다. 사업지구별채무발생액을보면마곡지구 4.1조원, 은평뉴타운 3.6조원, 동남권유통단지 1.6조원, 강일지구 1.1조원, 그밖에세곡 내곡 문정 위례지구등 5.8조원입니다. 부동산경기침체등으로투자비회수가늦어져채무가누적되었고, 10년간이자비용도 2.8조원에달합니다. 막대한채무규모에도불구하고서울시장학금, 사내근로복지기금등에 1천억원의기부금을지출하고, 본연의사업과무관한세빛둥둥섬에 128억원을출자하고 239억원의대출보증을제공했으며, 은평뉴타운민간투자사업에도 239억원을출자하여손실을입었습니다. 서울시본청의채무는지난 9 년간 1.4 조원증가하였습니다 년과 2010 년경제 - xi -

15 활성화를위한 SOC 및일자리창출사업이채무증가의직접적인원인입니다. 경제활성화를위한재정지출은필요한측면이있습니다. 그런데실제내용을보면한강르네상스등필요성이낮은사업이다수있었습니다. 세빛둥둥섬의사례처럼부당한협약을체결하거나, 양화대교구조개선공사처럼타당성이부족한사업을추진하였습니다. 지출측면뿐만아니라중앙정부의감세정책과부동산경기침체로인하여세수가감소하는등수입측면에서도서울시재정여건은악화되었습니다. 지하철양공사의채무는 2002년 4.9조원에서 2011년 3.2조원으로 1.7조원감소하였습니다. 지하철건설부채는서울시의재정지원으로대부분상환된반면, 운영부채는누적된운영적자로인하여 3.3배 (2.1조원 ) 증가하였습니다. 운영적자의주된원인은원가에못미치는낮은요금과무임수송손실등의구조적요인때문입니다. 과거 10년간이자비용 1.5조원과높은인건비수준도한몫을했습니다. 시기별채무증가현황 민선 3 기 ( 이명박시장, 02~ 06 년 ) 에는 4.8 조원이증가하였고, 민선 4 기 ( 오세훈시장, 06~ 11 년 ) 때는 7 조원이증가하였습니다. 민선3기에서울시본청과지하철양공사채무는총 1.5조원감소한반면, SH공사채무는 6.3조원증가하여전체적인채무는증가하게되었습니다. 이명박시장은 청계천복원, 교통체계개편, 서울숲조성등대형사업을성공적으로이끌면서도서울시부채 5조원을 2조원으로줄였다 고했습니다. 그러나지하철양공사채무의경우서울시가재정지원한건설부채만감소하였고운영부채는오히려증가하였습니다. SH공사채무가급증한원인은서울시가직접하던택지개발사업등을 SH공사로하여금채무조달로개발하게한결과로, 채무부담주체가서울시에서 SH공사로변경되었을뿐서울시채무총액은변함이없습니다. 민선4기에는채무가 SH공사 5.7조원, 본청 2조원씩각각증가되었으나지하철양공사채무가 8천억원감소된결과 7조원의채무가늘어났습니다. 오세훈시장은 2006년중기지방재정계획을통하여본청채무를 2010년말 8,640억원으로감축하는계획을수립하였습니다. 그러나 2010년결산결과본청채무는오히려 3.8조원으로증가하였습니다. SH공사의채무가증가한원인은마곡지구등대규모택지개발사업을동시다발적으로추진하면서그사업비를대부분채무로조달하였기때문입니 - xii -

16 다. 본청의채무증가원인은지하철 9 호선건설과지방채발행을통한확대재정정책 과조기집행때문입니다. 민선 3, 4 기공통적으로시장취임초기에는강력한의지를표명하면서채무감축목표 를수립하였습니다. 그러나임기말로갈수록채무에의존한대규모시책사업을추 진한결과당초감축목표와달리채무가증가하게되었습니다. 공식적인채무이외에도향후서울시의재정부담을초래할가능성이높은잠재부채 ( 충당 우발부채 ) 는최소 2.3 조원에달합니다. 지하철 9 호선등최소운영수입보장, 버 스준공영제에따른운송적자재정지원금, SH 공사의우발부채등이이에해당합니다. 채무관리및재정건전성확보방안경기침체로세입은감소하고사회복지및도시안전에대한세출수요는증가하고있습니다. 서울시채무수준을고려해볼때과거처럼대규모개발사업을동시에추진하기어렵습니다. 심지어사업을하지않고가만히있어도채무가증가될수밖에없는실정입니다. 서울시채무를적정수준에서관리하면서미래세대에게재정적부담을주지않고시정을운영할수있는운영의묘가필요합니다. 세입측면에서는지방소비세인상, 차등지원되고있는국고보조사업의국비지원현실화, 시세감면축소, 공유재산의효율적관리, 누락세원발굴등세입을확대하는노력이필요합니다. 세출측면에서도기존대규모개발사업에대한전면적인재검토와조정, 불요불급한신규사업에대한억제, 사고이월의엄격한관리등재정건전화노력이필요합니다. 특히지하철9호선 3단계, 강남순환고속도로등완료되지않은대규모투자사업의경우당초계획대로추진시 2012년 6,342억원, 2013년 9,859억원, 2014 년이후 2조 4천억원이상의예산이소요되어재정운영에큰부담이되고있습니다. 가용재원범위내에서지속추진하되채무관리등재정여건을고려하여신축적으로사업계획과사업완료시기를조정할필요가있습니다. 신규사업의경우에도공공투자관리센터의엄격한검증을거쳐반드시필요한경우에만시행하여야합니다. SH공사채무의경우대응자산이있는금융성채무이지만, 채무규모가크고부동산경기침체에따라재무적위험이높아지고있습니다. 사업지구별타당성에대한심사를강화하고, 채무한도와일시차입금관리를엄격하게하고, 사업계획이나경영평가에있어재정건전성항목에대한개선이필요하며, 국제회계기준에따른분기별결산공개 - xiii -

17 로투명성을높여야합니다. 또한본래의기능에만집중할수있는제도적장치가필 요합니다. 지속가능한재정을위해서는민간투자사업과투자심사제도에대한관리가보다투명하고엄격하게이루어질필요가있습니다. 이를위해서울시공공투자관리센터를중심으로대규모투자사업에대한타당성검증제도를강화하는것이필요합니다. 아울러향후재정위험과관련된통계를정비하고이를공개해야하며, 예산평가에대한체제를개편하여사전평가뿐만아니라집행과정과성과, 그리고사후관리에대한평가도면밀히이루어져야할것입니다. 또한주민참여예산제가강화될필요도있습니다. 예를들면중장기계획및대규모사업에대해주민의견이반영될수있도록하여서울시재정건전성확립에실질적인도움이될수있도록해야할것입니다. - xiv -

18 1. 연구목적및주요연구내용 금융위기이후유럽을비롯한세계각국과지방정부들은채무의급격한증가로인하여재정위기에직면하고있음. 서울시역시 2008년말글로벌금융위기이후급격하게늘어난채무 ( 부채 ) 에대해시민의관심이증가하였으며, 정치권과언론에서도이를이슈화하고문제를제기하고있음. 따라서현재의서울시채무 ( 부채 ) 에대한실태및이의원인에대한명확한분석과 평가를한후향후바람직한서울시재정운용을위한대안을마련할필요가있음. 이상의문제의식에따라본연구는다음의과제를수행함. - 서울시채무와부채의개념정립및실태분석 - SH공사등산하기관에대한채무분석 - 기존재정운용의실태, 문제점과재정악화원인분석 - 서울시재정운영의개선과제도출및대안제시 2. 서울시재정현황 서울시의살림규모는늘어나고있지만순세계잉여금은줄어드는추세임. * 세입결산액 : 02 년 15 조 6,007 억원 09 년 23 조 6,830 억원 11 년 21 조 5,533 억원 * 순세계잉여금 : 02 년 2 조 7,029 억원 09 년 706 억원 11 년 6,273 억원 살림규모 ( 세입결산액 ) 는 2009년까지지속적으로증가하다가 2010년에경제위기와중앙정부의감세정책의영향으로전년대비 11.6% 감소한후 2011년에다소회복되었으나아직여파가가시지않은상황임. 순세계잉여금이감소하고있는원인은세입증가율보다세출증가율이높기때문이며, 특히 2009년과 2010년에는경제위기로인한적자재정운영과재정조기집행등으로인하여순세계잉여금이대폭감소함. - xv -

19 [ 그림 1] 서울시세입세출결산추이 중앙정부나지방정부와비교하면서울시예산이차지하는비중은감소추세임. ( 일반회계의총계기준최종예산기준 ) * 중앙정부대비지방정부예산점유비 : 2007년 63.8% 2011년 60.8% * 중앙정부대비서울시예산점유비 : 2007년 8.2% 2011년 7.0% * 지방정부대비서울시예산점유비 : 2007년 12.9% 2011년 11.5% 중앙정부와비교해서지방정부나서울시의예산비중이줄어드는원인은국세에편중된세수구조로인해지방재정분권이미약하기때문임. 지방정부대비서울시예산비중이줄어드는원인은 2010년부터부동산교부세지원이중단되고, 복지분야등국고보조사업에대한국비지원이다른지방자치단체보다 6~50% 낮으며, 교육청전출금과지역상생발전기금등을추가로부담하고있기때문임 년서울시최종예산 ( 총계기준 ) 은 20 조 9,999 억원임. 회계별예산규모를살펴보면총예산중일반회계가약 70% 인 14 조 6,314 억원 을, 11 개특별회계가약 30% 인 6 조 3,685 억원으로구성되어있음. - 서울시의특별회계비중 30% 는전체지방자치단체의특별회계비중 20% 에비해 10% 포인트가량높음. 이는서울시의특별회계가다른지방자치단체보다도시철도건설, 교통사업, 주택사업및도시개발등 SOC분야에대규모사업비가투자되기때문임. - xvi -

20 순계기준최종예산은회계간전 출입 1 조 6,831 억원 ( 일반회계 특별회계 1 조 6,645 억원, 특별회계간 186 억원 ) 을제외한 19 조 3,168 억원임. * 회계간전 출입 : 09 년 2 조 5,551 억원 10 년 2 조 1,819 억원 11 년 1 조 6,831 억원 - 회계간전 출입규모는최근감소하는추세에있으나국비와시비부담률조정을 통한전출금감축노력이필요함. 현재시비부담률은광역도로건설 50%, 의료급 여기금의법정시비부담 50% 등임. 서울시의 2011년실집행예산은순계기준최종예산 19조 3,168억원에서법정의무경비를포함한타기관지원및채무상환 8조 1,064억원을제외한 11조 2,104 억원임. * 타기관지원및채무상환 : 09년 7조7,042억원 10년 7조1,368억원 11년 8조1,064억원 * 실집행예산 : 09년 13조8,945억원 10년 12조2,672 억원 11년 11조2,104억원 - 법정의무경비를포함한타기관지원및채무상환예산이증가함에따라실집행예 산은감소하는추세이며, 서울시의법정의무경비는향후에도지하철건설부채와지 방채등의채무상환, 지역상생발전기금출연등에따라증가될것으로예상됨. - 따라서서울시가실제집행할수있는예산을확보하기위해서는타기관지원및 채무상환예산에서법령개정, 국고보조금확보등의세출절감방안을적극적으로 강구하여야함. 서울시의 2011년사업비예산은실집행예산에서행정운영경비 ( 인건비와기본경비등경직성경비 ) 및예비비 1조 5,797억원을제외한 9조 6,307억원임. 2011년사업비중계속사업이 9조 2,634억원으로대부분을차지하고신규사업예산은 3.8%(3,673억원 ) 에불과함. * 행정운영경비 : 09년 1조1,229억원 10년 1조1,289억원 11년 1조1,959억원 * 예비비 : 09년 2,281억원 10년 1,888억원 11년 3,838억원 * 사업비 : 09년 12조5,435억원 10년 10조9,496억원 11년 9조6,307억원 * 신규사업예산 ( 비중 ) : 09년 1조 2,646억원 (10.1%) 10년 6,731억원 (6.1%) 11년 3,673억원 (3.8%) - xvii -

21 - 서울시의재정여건은사회복지, 일자리, 수해방지등도시안전분야에대한재정수요는증가하고있는반면, 채무감축등재정건전성제고가필요한상황임. 따라서채무감축등재정건전성을제고하기위해서는대규모재원이소요되는기존투자사업에대한집행시기등의미세조정 (fine-tuning) 이필요하며신규사업은꼭필요한분야에한정하는등투자사업에대한구조조정이필요함. 서울시의 2011 년재정자립도는 88.8% 로광역시평균 68.6% 보다높으나, 2007 년도부터 90% 이하로내려가면서세원발굴및자체수입증대노력이필요함 년에자체수입 ( 지방세와세외수입 ) 은전년대비 2.9% 증가한반면지방채는 전년대비 223% 급증하였으며, 2010 년에는자체수입이전년대비 3.9% 감소함. 자체수입의절반가량은 25 개자치구, 교육청등에법정의무경비로이전하게되어 있어실질적인세입규모는크게낮음. * 자체수입대비법정의무경비 : 09 년 46.3% 10 년 49.7% 11 년 51.2% [ 그림 2] 서울시재정자립도현황 서울시의 13개기금의운용규모는감소추세이며, 경기부양을위한기금의투입으로인해기금예치금잔액도감소하고있음. * 기금운용규모 : 07년 4조 4,784억원 11년 3조 5,510억원 * 기금예치금 : 07년 1조 2,970억원 11년 6,259억원 서울시의일반회계, 특별회계및기금을포함한통합재정규모는최근 3 년간게속 줄어드는가운데통합재정수지도계속하여적자임. - xviii -

22 * 통합재정규모 : 09 년 21 조 8,625 억원 10 년 18 조 8,435 억원 11 년 17 조 9,085 억원 * 통합재정수지 : 09 년 2 조 3,554 억원 10 년 1 조 3,261 억원 11 년 8,587 억원 통합재정규모가줄어들고있는주된원인은세입감소이며, 통합재정수지는 2009 년과 2010 년경제위기대응위한재정지출확대에따라큰폭의적자를기록함. 통합재정수지의균형을달성하기위해서는세입확충, 세출절감및채무감축노력 이필요함. 3. 채무와부채의개념과범위 서울시산하기관의채무 ( 부채 ) 는서울시채무 ( 부채 ) 에포함하여관리하여야함. SH 공사등서울시산하기관의사업내용은일반기업의업무라기보다공공임대주택 사업등서울시업무를대신하는성격이기때문임. 지방재정법 에의한관리대상채무는지방채증권, 차입금, 채무부담행위, 보증채무부담행위의네가지로규정되어있으므로서울시의 1차적인관리책임은채무에있음. 하지만서울시와산하기관의임대보증금, 미지급금, 분양선수금, 퇴직급여충당부채와같은부채도장래재정부담을초래할수있으므로적절한관리가필요함. - 채무는 지방재정법 상의법률적인개념이며지방자치단체가관리책임을지는 행정적인개념으로서예산회계 ( 단식부기, 현금주의 ) 로표현되는데비해, 부채는 경제적이고회계적인개념으로서재무회계 ( 복식부기, 발생주의 ) 로표시됨 IMF 등에서재정위험에대한관리의중요성을강조하고있듯이, 공식적인채무와부채의범위에는포함되지않더라도서울시의재정운영에부담을줄수있는우발적 ( 암묵적 ) 채무 * 를고려하여관리하여야함. * 우발적 ( 암묵적 ) 채무의사례 : 지하철9호선등민간투자사업의 MRG( 최소운영수입보장 ) 재정지원금, 버스준공영제에따른재정지원금, 진행중인소송사건, SH공사의 ABS( 부외부채 ), 지급보증등 - xix -

23 서울시산하기관의채무 ( 부채 ) 는대부분대응자산이존재하는금융성채무 ( 부채 ) * 에해당하지만, 그규모가과도할경우재정위험이증가하게됨. 또한부동산경기침체등경제상황의변화에따라대응자산의가치가하락하고이자비용이증가하게되면서울시또는서울시민의부담으로돌아올수있으므로채무 ( 부채 ) 를적정수준으로관리하여야함. * SH 공사가공공임대주택이나도시개발사업을하면서지게되는채무 ( 부채 ) 는대 부분토지와주택이라는대응자산을갖고있는금융성채무 ( 부채 ) 임. 4. 서울시채무와부채의현황 서울시채무현황 [ 그림 3] 서울시채무현황 (2011 년말현재 ) 서울시채무는 2011년말현재본청 3조 1,761억원, 산하기관 15조 5,083억원등총 18조 6,844억원으로, 2002년부터 2011년까지 9년사이 11조 7,782 억원증가함. 이는 9년동안매일약 36억원씩의채무가증가한셈임. - 서울시채무규모 18조 6,844억원은한해예산규모 19조 3,168억원 (2011년순계기준최종예산 ) 에맞먹는수준임. - xx -

24 년말현재지하철양공사의채무중건설부채 2,197 억원 ( 시효경과미상환 공채포함 ) 은서울시본청의채무로분류하는것이타당함. < 표 1> 서울시채무현황 ( 단위 : 억원 ) 구 분 2002년 2006년 2007년 2009년 2011년 총 합 계 6조9,062 11조7,191 13조4,865 19조5,220 18조6,844 본 청 1조7,665 1조1,462 1조3,632 3조2,453 3조1,761 산하기관 5조1,397 10조5,729 12조1,233 16조2,767 15조5,083 SH공사 2,408 6조5,770 8조5,344 13조5,671 12조2,672 지하철양공사 4조8,747 3조9,825 3조5,750 2조7,046 3조1,815 산하기관의채무는이자발생부채를의미함. 본청과산하기관의내부거래 9,925억원포함. 서울시채무는민선 3 기 ( 이명박시장, '02~'06 년 ) 에 4 조 8,129 억원, 민선 4 기 ( 오 세훈시장, '06~'11 년 ) 에 6 조 9,653 억원증가하였음. [ 그림 4] 시기별채무증가현황및원인 - 민선 3 기 ('02~'06 년 ) 에본청채무는뚝섬용지매각수입등에힘입어 6,203 억원 감소되었으나, 산하기관채무가 SH 공사의동남권유통단지등대규모개발사업추 진으로 5 조 4,332 억원증가한데따라전체적으로는 4 조 8,129 억원증가됨. - xxi -

25 - 민선4기 ('06~'11년) 에본청채무는지하철9호선건설과 SOC 및일자리창출사업으로인하여 2조 299억원증가되었고, 산하기관채무도 SH공사의마곡지구등대규모택지개발사업추진등으로 4조 9,354억원증가한결과전체적으로 6조 9,653억원증가됨. - 민선 3, 4 기모두임기초반에비해임기말에채무액이증가함. * 민선 3 기 : '03~'04 년 4,677 억원감소, '05~'06 년 5 조 2,806 억원증가 * 민선 4 기 : '07~'08 년 2 조 1,511 억원증가, '09~'10 년 5 조 7,287 억원증가 서울시부채현황 서울시부채는 2011 년말현재본청 4 조 5,093 억원, 산하기관 22 조 3,632 억 원등총 26 조 8,725 억원으로, 2007 년부터 2011 년까지 4 년간 10 조 5,602 억 원증가함. 이는 4 년동안매일약 72 억원씩부채가증가한셈이됨. [ 그림 5] 서울시부채현황 (2011 년말현재 ) - xxii -

26 < 표 2> 서울시부채현황 ( 단위 : 억원 ) 구 분 2007년 2009년 2011년 총 합 계 16조3,124 25조2,727 26조8,725 본 청 1조5,541 4조6,851 4조5,093 산하기관 14조7,583 20조5,876 22조3,632 SH공사 9조7,257 16조3,455 17조5,254 지하철양공사 4조7,891 3조9,638 4조3,418 서울시부채와채무의차이 부채와채무의차이는미지급금, 임대보증금, 퇴직급여충당부채등발생주의 복식 부기로인한차이임. 2011년말현재부채와채무의차이 8조 1,881억원의내역은 SH공사의임대보증금 3조 5,206억원, 본청의미지급금등 1조 3,392억원, 산하기관의미지급금등 2조 6,968억원, 퇴직급여충당부채 6,553억원, 채무부담행위 238억원임. - SH공사의임대보증금중 2007년부터시작한 SHift로인한부채가 2조 6,735억원으로대부분을차지함. 재정위험 : 충당부채와우발부채 향후서울시의재정부담을초래할가능성이높은충당 우발부채는최소 2조 2,834 억원에달함. - 서울시본청의충당 우발부채는최소 1조 5,626억원으로서, 그내역은민선 3~4기에이루어진민자사업 (BTO) 의 MRG( 최소운영수입보장 ) 재정지원금 1조 449억원 ( 지하철 9호선 9,545억원, 우면산터널 904억원 ), 버스준공영제에따른운송적자재정지원금 5,138억원, 진행중인소송사건 39억원등임. SH공사의충당 우발부채도최소 7,208억원으로, 그내역은 ABS발행 (5,300억원 ), 은평뉴타운민간사업자에대한지급보증 (1,430억원 ) 과출자의무이행 (239억원 ), 세빛둥둥섬민간사업자에대한지급보증 (239억원 ) 등임. - xxiii -

27 서울시는법령, 조례, 협약 ( 계약 ) 등에따라재정부담을초래할것으로추정되는잠재부채가어느사업에얼마나되는지를총괄적으로관리하지못하고있으며, 충당부채와우발부채는서울시본청과산하기관의예산회계나재무회계결산상제대로반영되지않고있음. 하지만장래재정부담이초래될가능성이매우높은잠재부채는재정운영의제약요인이되므로합리적으로추계하여관리할필요성이있음. 채무의종류 2011년말현재서울시본청의채무 3조 1,761억원은지방채증권이 2조 3,914 억원 * 으로가장많고, 차입금 7,609억원, 채무부담행위 238억원으로구성됨. * 지방채증권 : 지하철9호선건설 1조 4,283억원, SOC 및일자리창출 6,640억원, 지역개발사업 2,991억원 2011년말현재 SH공사의채무 12조 2,672억원은공사채 4조 8,560억원, 민간금융기관 2조 9,300억원, 정부자금 2조 5,180억원, 토지보상채권 1조 2,590 억원, 서울시자금 7,042억원으로구성됨. - SH공사는 2004년까지정부와서울시자금으로만채무를조달하였으나, 법령상사채발행한도가순자산의 10배로늘어난 2005년부터공사채발행과민간금융기관대출이급증하였음. 이자비용 최근 5 년간채무에대한이자비용은 3 조 7,894 억원 ( 본청 4,039 억원, SH 공사등 산하기관 3 조 3,855 억원 ) 이발생하였는데이는하루에 21 억원씩발생한셈임. < 표 3> 연도별이자비용현황 ( 단위 : 억원 ) 구 분 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 계 총 합 계 6,573 6,620 7,945 8,691 8,065 3조7,894 본 청 ,039 산하기관 5,716 5,939 7,165 7,704 7,332 3조3,855 SH공사 3,602 4,136 5,482 5,907 6,095 2조5,222 지하철양공사 2,114 1,799 1,681 1,795 1,232 8,621 - xxiv -

28 이자비용이많은원인중의하나는높은이자율로차입하였기때문임. - 본청 : 09 ~ 11년 SOC 및일자리창출사업채무 3,000억원 (5.27%) - SH공사의 6% 이상고금리채무 ( 잔액 ) : 2007년 2,200억원, 2008년 6,483억원, 2009년 9,283억원, 2010년 8,283억원, 2011년 5,399억원. 채무증가에따라이자비용은늘어난반면, 재정조기집행등으로재정자금이감소함에따라이자수입은줄어든결과, 순이자부담은더욱더늘어남 년 3조 1,892억원이던시금고의예금평균잔액은 2010년 3,945억원으로줄어들었고, 같은기간이자수입은 1,551억원에서 86억원으로크게줄어듦. < 표 4> 시금고평잔과이자수입 ( 단위 ; 억원 ) 구 분 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 평균잔액 2조9,517 3조1,892 7,139 3,945 1조1,740 이자수입 1,230 1, 평균수입이자율 SH 공사도 2011 년이자비용은 6,095 억원에달하는반면, 이자수입은 86 억원 ( 예금평균잔액 3,614 억원 ) 에그치고있음. SH 공사는이자비용을비용이아닌자산으로회계처리한결과로과거 10 년간 1 조 3,296 억원의순이익을냈으나, 금융비용자본화효과 1 조 7,836 억원을제거하 면오히려 4,540 억원의순손실로됨. 채무의만기구조 서울시가발행한채무는중기채 ( 만기 5년 ~9년 ) 가대부분이나, 2009년과 2010년에각각 8,090억원, 5,300억원의단기채 ( 만기 1~4년 ) 를발행함. 특히단기채중만기 1년의채무는 2009년 4,450억원, 2010년 5,300억원이며, 이는 SOC 및일자리창출등경기부양을위하여 9,200억원을발행하고재개발임대주택매입을위하여 550억원을발행한것임. - xxv -

29 잔존만기를기준으로할때 4 년내에갚아야될단기채무비중이본청기준 2007 년 5.4% 에불과하다가 2011 년 55.4%(3 조 1,522 억원중 1 조 7,456 억원 ) 로 급증하여상환시기가빨라지는등채무상환을위한재정부담이가중되고있음. SH공사의잔존만기 1년이내단기채무비중은 2007년 12.6% 에서 2011년 48.6% 로급증함. 택지개발과임대주택건설을위한장기사업자금을단기성채무로조달한결과만기구조불일치갭 (Gap) 이심각하여차환, 만기연장, 공사채발행등이원활하지못할경우유동성위험을겪을수있는상태임. 서울시민의주요재정지표 서울시민의 2011년도 1인당예산액은 183만원 ( 부담액은 150만원 ) 이며, 1인당채무는 177만원 ( 부채는 255만원 ) 임. 2002년부터 2011년까지최근 9년간서울시민 1인당예산액 ( 부담액 ) 보다 1인당채무액 ( 부채액 ) 의증가폭이훨씬큼. 채무 ( 부채 ) 는미래세대와차기시장에게부담으로귀착되므로현시점에서채무 ( 부채 ) 의관리가중요함. < 표 5> 서울시민의주요재정지표 ( 단위 : 만원 ) 재정지표 1 인당재정지표값증가율 (%) 2002 년 2007 년 2011 년 02 대비 07 대비 시민 1인당예산액 시민 1인당부담액 시민 1인당채무액 시민 1인당부채액 N/A N/A 63.1 * 예산액 : 순계기준최종예산, 부담액 : 서울시자체수입 ( 서울시세와세외수입 ), 채무액 / 부채 액 : 투자 / 출연기관포함 - xxvi -

30 5. 서울시채무와부채의증가원인 [ 그림 6] 서울시채무의증가현황및원인 ( 02~ 11) 1) 서울시본청채무와부채의증가원인 (1) 채무와부채의증가원인 서울시본청채무와부채의주된증가원인은지하철 9 호선건설을위한공채발행 과 SOC 및일자리창출사업을위한모집공채발행임. 2009년에 SOC 및일자리창출등경기부양의명목으로발행한지방채 1조 540 억원등 2009년및 2010년 2년간총 6차례에걸쳐서울시의회의심의 의결없이지방채를발행하여조달한계 1조 5,840억원을주요사업의사업비등에포괄적으로사용함. 지방정부의재정운용은수입을헤아려서지출을계획하는것을원칙으로함. 따라서구조적으로적자재정운용에따른채무는발생하기어려움. 그러나서울시본청은중앙정부의감세정책등으로세입이감소하는반면, 경제위기에대한대응으로 SOC 및일자리창출사업등재정지출을확대하고재정을조기집행하였고, 타당성 - xxvii -

31 이부족하거나부당한협약체결등으로재정손실을초래하는사업을추진하고공 유재산관리를소홀히하는등의원인으로재정이악화되어최근 3 년간계속통합 재정수지적자를기록함. (2) 세입측면의재정악화원인 세입측면에서재정이악화된원인은경제위기와부동산경기침체로인한세입여건 이어려워진것도있으나중앙정부의감세정책으로세입이감소한영향이더크며, 공유재산의관리가소홀한영향도있음. 소득세및법인세의세율인하, 종합부동산세경감등국세감세정책으로인하여 서울시의세입은 08~ 12 년 3 조 1,503 억원 (12.6%) 감소한것으로추정됨. 주택거래세감면등지방세감세정책으로인한서울시세감면액이 06~ 10 년 매년평균 2 조 6,805 억원에이른것도세입여건이악화된원인임 년서울시세감면비율 25% 는국세감면비율 16% 에비해매우높음. - 07~ 10 년서울시세수입은연평균 2.4% 증가한데그친반면, 서울시세감면 액은연평균 13.5% 나증가함. 공유재산관리가소홀한사례로는시유재산 20만m2를경찰청과삼정중학교에무상대부하고있는것과시가 2,471억원에이르는뚝섬승마장을서울승마협회가무상사용하도록방치한것을들수있음. - 서울시는서울국제금융센터 (IFC Seoul) 부지를외국인투자기업에 99년이라는장기간동안낮은임대료로임대하고있으나, 2012년 7월현재외국계금융기관의임대면적비율은 18% 에불과함. 2016년이후외국인투자기업은서울국제금융센터를매각할수있으며, 서울시는특별한사유가없으면동의하도록되어있음. (3) 세출측면의재정악화원인 - xxviii -

32 세출측면에서의재정악화원인은경제위기대응위한재정지출확대와재정조기 집행, 지속적인재정지출을수반하는사업의추진, 재정손실사업등임. 중앙정부는경제위기극복을위하여지방채발행을통한확대재정정책을주문하였음. 이에따라서울시는 SOC 및일자리창출사업에대한재정지출을확대하는과정에서부족재원을지방채발행 ( 09~ 10년 1조 5,840억원 ) 으로조달함으로써채무가증가하게됨. 09~ 11년 SOC분야신규투자사업은한강르네상스, 디자인서울등시책사업이대부분임. 중앙정부는확대재정정책과더불어재정의상반기조기집행을요구함. 서울시는이에부응하여조기집행목표를초과달성함. 그러나조기집행에따라시금고가비게되어이자수입이크게줄고, 조기집행에따른부족자금을일시차입함에따라이자부담이증가되었으며, 기금가용재원 8,028억원을일반회계로부당전용함. * 서울시예금잔액 ( 이자수입 ): 08년 3조1,892억원 (1,551억원) 09년 7,139억원 (184억원) 10년 3,945억원 (86억원) * 조기집행에따른일시차입금 ( 이자 ): 09년 1조6,200억원 (44억원) 10년 2조2,200억원 (31억원) 지속적인재정지출을수반하는사업의대표적인사례는버스준공영제와민간투자 사업임 월부터도입된버스준공영제로시내버스운송사업의적자를전액메워주 게되어있으며, 이에따른재정지원금은 2011 년까지 1 조 5,541 억원 ( 매년평균 1,943 억원 ) 에이르며, 2012 년재정지원액은 4,951 억원에달할것으로예상됨. - 지하철 9 호선과우면산터널등민간투자사업으로인한 2011 년까지재정지원액은 948 억원이며, 향후에도 1 조 449 억원을지원해야될것으로예상됨. 부당한협약체결로서울시재정에부담을초래한대표적인사례로세빛둥둥섬을 들수있음. 법령이정한시의회동의절차를거치지않았으며, 두차례나협약을 - xxix -

33 변경하며총투자비와무상사용기간을무리하게확대하는등민간사업자에게일방 적으로유리하게협약을체결함. 타당성이부족한사업을추진하여예산을낭비한사례로는양화대교구조개선공사, 올림픽대로입체화사업, 서해연결한강주운기반조성사업, 광화문광장조성사업, 아 리수사업, 신청사건립공사등을들수있음. - 양화대교구조개선공사는부적정한설계로공사비가 44 억원늘어났으며, 규정에 맞지않게예비비 182 억원을집행하였음. - 올림픽대로입체화사업은사업타당성이없음에도공사를강행하여 89 억원의예 산이낭비되었음. - 노을공원경사형엘리베이터설치사업 ( 총사업비 494억원 ), 서남권지역문화체육콤플렉스건립사업 ( 총사업비 1,406억원 ), 서해연결한강주운기반조성사업 ( 총사업비 2,731억원 ) 은사업타당성이부족한데도행정안전부의투자심사와서울시의회의예산심의를회피한채지방채를재원으로무리하게사업을추진한결과예산낭비가우려됨. 특히서해연결한강주운기반조성사업가운데주운수로 ( 서해뱃길 ) 사업과한강아라호사업으로인한예산낭비요인은 155억원에이름. - 광화문광장조성사업은부당하게 119 억원의예비비를사용하고불필요한시설물 설치등으로예산낭비를초래하였음. - 아리수사업은관련법령이미비함에도불구하고무리하게집행하여 88 억원의예 산을낭비함. - 신청사건립공사는설계변경과정에서의검토미흡등으로인하여 22 억원의예산 을낭비함. - 이밖에도세운초록띠공원조성사업은사업타당성이미흡한불요불급한사업으로 선투자한 968 억원의회수가의문시됨. - xxx -

34 2) 산하기관채무와부채의증가원인 산하기관채무 ( 이자발생부채 ) 는 2002 년 5 조 1,397 억원에서 2011 년 15 조 5,083 억원으로 9 년간약 3 배 (10 조 3,686 억원 ) 증가하였는데, SH 공사의채무 가같은기간 12 조 264 억원증가한것이주된원인임. 산하기관부채는 2002 년 6 조 5,773 억원에서 2011 년 22 조 3,632 억원으로 9 년 간약 3.4 배 (15 조 7,859 억원 ) 증가하였는데, SH 공사의부채가같은기간 16 조 6,314 억원증가한것이주된원인임. (1) SH 공사 SH공사의총자산은 9년간약 10배 (20조 8,340억원 ) 증가한반면, 총부채는같 은기간약 20배 (16조 6,314억원 ) 증가하였고, 총부채중채무는같은기간약 51배 (12조 264억원 ) 증가함. * 총자산 : 02년 2조 2,986억원 11년 23조 1,326억원 * 총부채 : 02년 8,940억원 11년 17조 5,254억원 * 채무 : 02년 2,408억원 11년 12조 2,672억원 SH공사의채무와부채가급증한결과단기지급능력 ( 당좌비율 ) 이매우악화되었 고, 부채비율이급격히높아졌으며, 이자보상비율은 10년간평균 0.68배에불과하 여영업이익으로채무에대한이자도갚지못해빚을내서빚을갚고있는실정임. * 당좌비율 : 02년 231% 11년 17% * 부채비율 : 02년 64% 11년 313% SH 공사의 2011 년부채규모는전국도시개발공사의부채 40 조 8,439 억원의 43% 를차지하며, 부채비율은전국도시개발공사의평균부채비율 287% 보다높음. SH 공사의채무와부채규모가급증하고부채비율이높아진것은 2005 년 3 월법령 상사채발행한도가순자산의 10 배로대폭확대된이후서울시대행사업으로하던 택지개발사업을 SH 공사가채무에의존하여직접수행한결과임. - xxxi -

35 SH공사의 2005년부터 2011년까지택지개발및주택건설을위한차입은 16조 2,554억원에달함. SH공사의채무가증가한주요원인은은평뉴타운 (3조 5,543 억원 ), 마곡지구 (4조 1,158억원 ), 동남권유통단지 (1조 6,435억원 ), 이자비용 2 조 8,058억원등임. - 가든파이브의경우사업비는 2003 년계획당시 5,170 억원이었으나 1 조 8,705 억 원으로 3.6 배늘어났으며, 미분양으로인해인테리어비용등지원금 585 억원, 홍보비 200 억원등추가비용이소요됨. - 마곡지구는총사업비가 2007년 5조 1,624억원에서현재 9조 5,048억원으로늘어났으며, 이를위한채무가 4조 1,158억원발생하였고향후에도 3조원이상의채무가필요함. SH공사는 2009년한해에마곡지구토지보상비로 3조 4,417억원을일괄지출한결과채무가급증하게됨. < 택지개발사업내역 : 16조 2,554억원 > 서북권 : 은평1,2지구 1조 4,756억원, 은평3지구 2조 787억원, 상암2지구 5,210억원 동북권 : 신내2지구 953억원, 신내 3지구 6,106억원 서남권 : 마곡지구 4조 1,158억원, 천왕 1,2지구 4,865억원, 신정3지구 2,816억원 동남권 : 강일1,2지구 1조 962억원, 동남권유통단지 1조 6,435억원, 문정지구 7,226억원, 우면2지구 3,493억원, 세곡1,2지구 9,207억원, 마천지구 3,405억원, 내곡 8,025억원, 위례 7,150억원 SH 공사는막대한부채규모와이자비용에도미치지못하는영업이익에도불구하고 과거 10 년간서울시장학금, 사내근로복지기금등기부금 1,084 억원을지출함. SH공사는은평뉴타운중심상업용지통합개발민자사업을추진하면서토지매각대금 5,004억원중중도금 1,166억원을회수하지못한한편, 민간사업자의차입금 1,430억원에대한지급보증을제공하고사업성개선명목의용적률완화, 오피스의오피스텔로의용도변경등을승인함. - xxxii -

36 주택건설및택지개발사업은사업비를먼저투자하고분양등을통해자금을회수 하는 ' 선투자후회수 ' 사업구조로인해부동산경기침체의상황에서투자비회수 지연등으로인해재정구조가악화됨. (2) 지하철양공사 지하철양공사의총부채는 2002년 5조 7,516억원에서 2011년 4조 3,418억원으로 1조 4,098억원 (24.5%) 감소하고, 총부채중채무는 2002년 4조 8,747억원에서 2011년 3조 1,815억원으로 1조 6,932억원 (34.7%) 감소함. - 양공사의채무로인한이자비용은과거 10년간 1조 5,470억원임. 지하철양공사의채무와부채규모는서울시와중앙정부의지원으로건설부채를상환함에따라전체적으로는감소되었으나, 지하철운영적자에따른운영부채는오히려 9년간 3.3배 (2조 720억원 ) 증가함 ( 건설부채는시효경과미상환공채포함 ). * 건설부채 : 02년 3조 9,773억원 11년 2,197억원 (94.5% 감소 ) * 운영부채 : 02년 9,037억원 11년 2조 9,757억원 (3.3배증가 ) 지하철양공사의과거 10년간누적적자는 4조 6,967억원에이르며, 이중영업손실은 3조 6,191억원이고순이자비용 ( 이자비용-이자수익 ) 은 1조 3,301억원임. 영업활동으로인한현금흐름은 1조 5,400억원의적자를기록함. 운영적자가누적되고있는원인은원가에미치지못하는낮은지하철요금수준에있으며, 무임수송손실과높은인건비수준도운영적자의중요한요인임. 지하철양공사가과거 10년간계속하여대폭적인적자를기록한주된원인은수송원가에미치지못하는운임수준에있음. * 과거 10년간연평균요금현실화율 : 도시철도공사 57.2%, 서울메트로 67.9% * 과거 10년간연평균적자규모 : 도시철도공사 2,677억원, 서울메트로 2,020억원 (3) 출연기관과사내근로복지기금 서울신용보증재단등 12 개출연기관의총부채는 2002 년 6,383 억원에서 2011 년 - xxxiii -

37 3,523 억원으로감소한반면, 총부채중채무는같은기간 242 억원에서 322 억 원으로증가함 년출연기관의수입은 6,669 억원, 지출은 5,904 억원으로집행잔액은 765 억원임. 출연기관에대한출연금교부시집행잔액을고려하여분기별로적정액을 교부하여야함. 서울시복지재단기금은 2008년부터서울시출연금과기부금수입등으로 1,083억원을조성하고, 희망통장등의사업에 1,034억원을지출하여 2011년잔액은 49 억원임. 기금의재정상황을감안하지않은채희망통장등의사업을무리하게확대하고기금의목적을벗어나 30억원을일반회계에서사용한결과기금원금이고갈되었음. 산하기관중 7개기관에서사내근로복지기금에 2011년까지 1,002억원을출연하여임직원대여, 콘도회원권등으로운영되고있음. 산하기관은막대한채무 ( 부채 ) 속에서도법정한도를초과하여사내근로복지기금에출연하고, 복리후생비를중복지원하는등예산을방만하게집행함. 6. 채무와부채의감축 관리방안 국내외적인경기침체로세입이감소하고, 세출증가율이세입증가율보다높으며, 사회복지및사회간접자본에대한재정수요는증가하고있음. 반면에중앙정부의충분한재정지원을기대하기어렵고서울시의채무는적정수준에서관리가필요할정도로재정여건은어려워지고있음. 이러한재정여건을고려할때과거처럼대규모사업을동시에추진할수없고, 심지어사업을하지않고가만히있어도채무가증가될수밖에없는실정임. 따라서서울시채무를적정수준에서관리하면서미래세대에게재정적부담을주지않고시정을운영할수있는운영의묘가필요함. 세입을증대하는노력과더불어과거답습적으로이미벌여놓은사업이라고해서관성적으로추진하기보다기존사업에대한전면적인재검토를실시하고불요불급한신규사업을억제하는등세출측면의재정건전화노력이필요함. - xxxiv -

38 1) 서울시본청 세입을증대하여서울시재정을확보할수있는노력이필요함. 현행 5% 인부가가치세의지방소비세전환율은 20% 까지인상되어야함. 서울시의경우부동산교부세 (2010년폐지 ), 국고보조금차등보조, 지역상생발전기금, 교육청전출금추가부담등으로인한재정부담을완화하기위해지방소비세인상이필요함. 국고보조사업에대한차등적인지원이개선되거나현실화되어야함. 서울시는복지분야 47개국고보조사업에대해다른지방자치단체에비해 6%~50% 까지차등보조율이적용되어연간 5,481억원의재정을추가로부담하고있으며, 여성 가족분야에대한국비지원역시차등지원으로인한재정부담이가중되고있음. 복권, 체육진흥투표권, 외국인전용카지노등에대한레저세과세와불합리한레저 세과세표준안분기준의개정을건의할필요가있음. 서울시세감면비율 (2009 년 25.0%) 이국세감면비율 (2009 년 15.8%) 보다높은 것을감안할때, 시세감면을축소하고엄격한사후관리가필요함. 공유재산의대부료를현실화하여시재산에대한적절한관리와함께세외수입 확대를고려해야함. 세출측면에서는대규모투자사업에대한조정과사고이월에대한엄격한관리가 필요함. 지하철9호선 3단계, 강남순환고속도로등완료되지않은대규모투자사업의 2012 년이후사업비는 4조 202억원에달하여서울시재정에부담으로작용하고있음. 따라서기존대규모투자사업은가용재원범위내에서지속추진하되채무관리등재정여건을고려하여신축적으로사업계획과사업완료시기를조정할필요가있음. - xxxv -

39 또한신규투자사업은 시행하고불요불급한투자를방지하여야함. 공공투자관리센터의검증을거쳐꼭필요한경우에만 서울시의과거 10년간사고이월규모는 7조 2,745억원에달하며, 2009년과 2010년에는세수결손을보전하기위해사고이월비 5,273억원을부당전용하기도함. 사고이월의지출원인행위와불가피한사유를구체적으로규정하고엄격하게관리하여예산의이월을최소화하여야함. 2) 산하기관 (1) SH 공사 SH공사에부동산경기변동에따른재무적위험이집중되어있으므로향후사업타당성에대한엄격한심사를통해재무위험에대한관리가필요하고, SH공사의정관에법령상정해진사채발행한도 6배보다엄격하게채무한도를규정하고, 사업계획이나경영평가에있어채무와부채관련항목에대한개선이필요함. SH공사는마곡지구등을조기매각하여 2011년 10월현재 13조 5,789억원인채무를 2014년말 7조 807억원으로감축하겠다는계획을수립하고있음. 채무감축이라는목표이외에다양한측면의공익에대한고려도함께이루어져야함. - 마곡지구용지등을조기매각하기위하여지역 지구변경, 용도변경, 용적률이나건폐율완화, 매각대금납부조건완화등의혜택을부여할경우부작용이우려됨. - 택지나주택은공익적으로활용되어야하는시민의재산이므로채무상환재원을마련하기위하여헐값이나특혜매각을통해민간사업자에게과도한이익이돌아가지않도록신중하게매각하여야함. - SH공사의마곡지구등과관련된채무는적자성채무가아니라대응자산이있는금융성채무이므로시급히상환해야할채무라기보다는적정수준의채무관리가중요함. - 예컨대토지수익연계채권발행등의대안적방법을통하여마곡지구등의산업단지와택지를매각하면, 서울시의도시계획, 산업및주택정책등공익적목적에부합되게단계적이고계획적으로매각할수있고채무를안정적으로관리할수있음. - xxxvi -

40 - 장기사업비를단기성채무로조달한결과 SH 공사의만기구조불일치갭 (Gap) 이 심각한실정임. 대규모택지개발사업이나임대주택사업과같은장기성사업은장기 성자금을조달하여시행함으로써자금의미스매치문제를해소할수있음. 서울시채무 ( 부채 ) 의대부분을차지하는 SH공사의채무 ( 부채 ) 관리를위해서는다음과같은방안을고려할수있음. - SH공사의자체사업최소화 : 택지개발이나주택사업의자체사업추진을최소화하고, 서울시가직접택지개발이나주택사업을추진하되 SH공사가이를위탁이나대행사업으로추진하는사업방식을고려할수있음. 이경우지방공기업의채무조달로사업을하도록하는채무의전가행위를예방하는효과가있음. - 사회기반시설투융자회사 ( 또는신탁 ) 를설립하여임대주택사업을 SH공사와별도로분리운영하거나 SH공사가유동화전문회사를설립하여임대주택사업부문을분할하는것을고려할수있음. 사회기반시설채권에대한지방소득세감면조항을신설하거나임대주택입주신청자에게보증금이나전세금대신사회기반시설채권매입의무조항을신설함으로써임대주택사업의재원을시민채권으로조달가능함. 이경우서울시채무총량에는영향이없으며, 오히려공공임대주택민영화논란우려도있음. 그러나임대주택건설및유지관리의효율화, 장기적인투자사업비에대한만기구조불일치갭해소, 고금리의단기채무의장기채무전환에따른금융비용절감이가능함. 또한사회기반시설투융자회사 ( 또는신탁 ) 를상장하여시민주주로운영하는방안도가능함. - 임대주택ABS( 자산유동화증권 ) 발행을통하여기존고금리 단기대출금을상환함으로써이자비용을절감하고유동성을제고할수있으며, 장기적인임대주택사업비를장기자금으로조달함으로써안정적인임대주택사업추진이가능함. - 부동산경기침체로보유토지를당장처분하기어려울경우보유토지를기초자산으로하여토지수익연계채권을발행함으로써장기자금조달이가능함. 이를통해자금미스매치문제를해결하고금융비용을절감할수있음. 또한토지수익연계채권을발행할경우계획적인토지매각추진이가능하고, 채무상환위한성급한토지매각으로인한헐값매각이나특혜시비를예방할수있음. SH 공사의일시차입금은사업의용도가불분명하고, 총액기준이아닌잔액기준으 - xxxvii -

41 로운용됨으로써만기연장이나차환발행방식으로영구화되는경향이있음. 따라서 서울시장의승인을받지않아도되는일시차입금의범위와관리절차를명확히규 정하는등일시차입금에대한엄격한관리가필요함. 서울시는 2014년까지 7조원의채무감축을추진하는한편으로임대주택 8만호공급을추진하고있음. 임대주택가용토지의부족과막대한토지보상비로인한재정부담을극복하기위해비영리법인등민간보유토지를활용하여공공임대주택을공급하는방안을검토할수있음. SH공사는마곡지구일괄보상, 동남권유통단지분양결손등으로인하여채무가급증할것이라는것을충분히예측할수있었음. 그럼에도불구하고 2009년과 2010 년채무규모를서울시에축소 지연보고하는등채무급증을예방하고실효성있는대책을수립할수있는시스템이부족하였음. SH공사의부채관리규정을제정하고국제회계기준을도입하여분기별결산공개를의무화하는등제도적장치를마련하여야함. - SH공사가 2011년 12월발행한 5,300억원의 ABS( 자산유동화증권 ) 는투자 회수기간의불일치를완화하는효과가있으나우발부채에해당되고, ABS 발행시인수한제2종수익증권 37억원은자산성이없음. SH공사가실질적으로채무및부채를관리하도록경영평가나사장경영성과계약에있어채무감축이라는단일한계량적목표대신부채의종합적관리로평가방식이개선되어야함. (2) 지하철양공사 지하철적자와채무를해결하기위해서는시민 ( 요금인상 ), 중앙정부와서울시 ( 무 임수송운임손실보전등 ), 양공사 ( 인건비합리화등경영개선 ) 등 3 자간의고통 분담이필요함. - 지하철요금인상에따른정치적부담으로인하여과거 10 년간 3 차례 * 만요금을인 상하는등상당기간요금이동결됨에따라양공사의경영적자가지속적으로누적 되고, 경영적자를채무로보전함에따라재무구조의악화를초래하고있으므로지 - xxxviii -

42 하철요금의현실화가필요함. * 월, 월, 2007 년 4 월각각기본요금 100 원씩인상 - 노인, 장애인등무임수송으로인한손실은 2011 년 2,316 억원에달하여양공사 적자의중요한원인이되고있으며, 이러한손실규모는향후지속적으로증가할것 으로예상되므로, 무임수송손실을보전하기위한국고보조금확보노력이필요함. - 서울메트로와서울도시철도공사의지하철양공사모두매년큰폭의적자를기록하는가운데서도많은성과급 (2010년 1,109억원, 2011년 790억원 ) 을지급하고, 퇴직금누진제로인한양공사의퇴직금소요액이 2011년말 1,932억원에달하는등인건비수준이높은편이므로, 양공사노조와의대화와설득을통하여인건비에대한합의를이끌어내야함. (3) 출연기관과사내근로복지기금 서울문화재단과세종문화회관은장기적으로 ( 가칭 ) 서울문화예술재단으로통합하는 방안을추진하는등출연기관의경영효율성과재정건전성을제고할수있는대책 이필요함. 산하기관사내근로복지기금은비정규직근로자와협력업체소속근로자에게도복 리후생혜택이돌아가도록개편할필요성이있음. 7. 재정건전성확보를위한제도개선방안 서울시와산하기관의채무상환과부채규모를감축하기위해서는감채기금의적립 대상과적립한도를확대할필요성이있음. 투명한재정관리와낭비성사업을사전에방지하기위해서는민간투자사업이나투 자심사제도등에대한개선을통해관리감독이보다철저해질필요가있음. - 서울시나 SH 공사의민자사업의경우, 공공성과공익성을확보하는제도적방안을 - xxxix -

43 마련하여민간사업자의사업성이나이윤을보장하는제도로전락하였다는지적이없도록제도적보완이필요함. - 지방공기업의민자사업에대하여도서울시지방공기업조례에 민간투자사업에관한기본조례 의제도와절차를준용하도록규정할필요가있음. - 투자심사의경우, 무리한투자사업으로인해예산낭비가초래되지않도록투자심사위원회의독립성을제고하고시민참여를보장하는방향으로조례를개정할필요성이있음. - 서울시공공투자관리센터를중심으로대규모투자사업에대한타당성검증제도를강화하여향후예산낭비사업이발생하지않을수있도록해야함. 이를위해서는공공투자관리센터의독립성과전문성을확보할수있는제도적보완이필요함. 장기적인대안마련을위해서는중기지방재정계획의실효성확보가필요할것임. - 중기재정계획은서울시의행정, 재정사업에대한평가의중요한지표로활용될수있어균형재정달성을위한중요한계획임. - 계획수립에보다전문성을강화하고심의위원회를내실있게운영함으로써장기적인전망, 계획성, 예산의효율성과건전성을실질적으로높이는것이필요함. - 중기재정계획수립과정에대한주민참여가필요하며, 이를통해서울시발전과주민의욕구를반영할수있는예산의기틀을마련하는노력이필요함. - 중기재정계획을통해연도별채무계획뿐만아니라기금을포함한총계기준및순계기준의재정규모대비채무관리수준을명확히제시하고, - 지방공기업과출연기관을포함한서울시전체적인채무계획을수립하여관리하여야할것임. 재정위험과관련된통계를정비하고이를공개해야하며, 예산평가에대한체제를 개편하여사전평가뿐만아니라집행과정과성과, 그리고사후관리에대한평가도 면밀히이루어져야함. 중앙과지방간재원배분의개선을위해노력해야함. - 국가사업의지방이양과국고보조사업증가에도불구하고충분한재정이전및지원이이루어지지않아국가의재정부담이지방자치단체에전가되는양상이지속됨. - 지방정부의재정부담을줄이기위해서는중앙과지방간동일세원을공유하는공 - xl -

44 동과세제도의확대를검토할필요가있음. - 또한중앙정부주도로이루어지고있는지방세비과세 감면축소및보전대책마련도필요할것임. - 향후재정전반에대한타당한분석과추정을하고, 이를바탕으로필요하다면지방재정에대한국가지원의전반적확충을요구할수있을것임. 지속가능한재정을위해주민참여예산제가강화될필요가있음 - 1천만명의대규모인구규모와관내에별도의자치구를포함하고있는등의특성을고려하여시와자치구참여예산이각각의독립성을유지하면서도상호보완적으로기능하여공히발전할수있는시스템을강구해야함. - 중장기계획및대규모사업에대해주민의견이반영될수있도록하여서울시재정건전성확립에실질적인도움이될수있도록해야함. - xli -

45 채무증가원인, 채무관리방안및기대효과 채무원인채무관리방안기대효과 중앙정부 - 감세정책 - 국비차등지원 - 부동산교부세폐지 - 무임수송손실 감세정책세수손실보전 - 감세세수결손보전 - 국비형평성및현실화 - 지방소비세인상 - 국비확보노력 지방재정분권강화세입기반확대 대규모개발사업및투자사업 - 경제활성화및재정조기집행 - 가용재원부족, 단기채무의존 - 동시다발적추진 ( 택지개발 ) 재정여건고려한계획수립 -Pay-you-go - 계속사업재검토및시기조정, 신규사업은우선순위결정 - 단계적개발 (SH 공사 ) 지속가능한안정적재정집행 재정부담사업 - 버스준공영제 - 민간투자사업 (MRG) 재원조달방안명확화 - 공공투자센터검증강화 - 협약재검토및재협상 재정부담완화 예산낭비사업 - 서해뱃길사업 - 세운초록띠공원등 사업타당성검증제도강화 - 예산낭비방지시스템마련 예비비, 사고이월엄정관리, 설계변경검토강화등 예산책임성확보 채무관리시스템미비 - 잠재부채미관리 - 형식적채무대책 - 보고체계미흡 (SH 공사 시 ) 중기지방재정계획내실화 - 잠재부채관리및공개 - 채무관리시스템정비 - 분기별결산의무화 ( 산하기관 ) 효과적채무관리 고비용구조 - 성과급등인건비과다지급 ( 지하철양공사 ) 경기침체에따른채무감축목표한계 (SH) 인건비절감 -성과급, 퇴직금누진제등채무관리방법론일부수정 -토지수익연계채권발행등 운송원가절감 공기업경영합리화 효과적채무관리 - xlii -

46 제 1 장서론 Ⅰ. 연구배경및목적 1. 연구배경 금융위기이후유럽을비롯한세계각국과지방정부들은채무 ( 부채 ) 의급격한증가로인하여재정위기에직면하고있음. 서울시역시 2008년말글로벌금융위기이후급격하게늘어난채무 ( 부채 ) 에대해시민의관심이증가하였으며, 정치권과언론에서도이를이슈화하고문제를제기하고있음. 그러나아직까지채무와부채의개념이불명확하며, 서울시의채무실태에대해 다양한의견이존재하고있음. 서울시재정악화의원인에대해서도 SH 공사의경영부실등을비롯한다양한문 제점이제기되고있으며이견이존재함. 따라서현재의서울시채무 ( 부채 ) 에대한실태및이의원인에대한명확한분석 과평가가필요함. 또한이러한분석과평가를바탕으로향후바람직한서울시재정운용을위한대안 을마련할필요가있음. 2. 연구목적 채무와부채의개념을명확히하고, 이에의거하여채무 ( 부채 ) 실태를파악함 서울시의채무의원인을분석하고재정운용의문제점을분석함

47 시민의, 시민에의한, 시민을위한 지속가능한시민재정요구증대에따른재 정정책과재정운용의혁신과제및대안을제시함. Ⅱ. 연구의범위 대상은서울시 ( 본청 ) 와산하기관 (SH 공사, 서울메트로, 서울도시철도공사, 시설관 리공단, 농수산물공사, 출연기관 ) 이며, 예산과기금을분석함 년부터 2011 년까지의자료를분석함. Ⅲ. 연구내용 서울시채무와부채의개념정립및실태분석 - 유형별, 분야별, 시기도래별채무와부채현황을분석함. - 채무 / 부채에대한증가원인을분석하고효과적인관리방향을제시함. SH공사등산하기관에대한채무분석 - 주요지방공기업 (SH공사, 서울메트로, 서울도시철도공사, 시설관리공단, 농수산물공사 ) 의채무현황을분석하고발생원인을규명함. - 세입 세출결산서, 재무보고서, 기타회계자료등을종합적검증함. 기존재정정책및재정운용의실태, 문제점과재정악화의원인분석 - 재정악화의원인을규명하고문제점을분석함. 세입감소및세출증가요인, 비효율적예산집행등 정책환경변화및내부구조적요인등 대규모사업추진과지방재정과의관계등 - 2 -

48 다양한재정상태및재정운용지표에대한추세를파악함. 서울시재정운영의개선과제를도출하고, 대안을제시함. - 채무감축 관리방안제시 - 신규세원발굴등을통한세입확보및재정지출관리방안제시 - 건전재정을위한재정규율정립방안제시 개선대안별타당성과실효성을검증함. - 학계 시민단체등재정전문가의의견수렴 - 3 -

49 제 2 장서울시재정현황 Ⅰ. 예산현황 1. 예산규모 세입및세출 ( 결산 ) 추이를통해본서울시예산규모는다음 < 표 Ⅱ-1> 과같음. < 표 Ⅱ-1> 서울시세입및세출결산추이 ( 단위 : 백만원 ) 구분 세입결산 (A) 세출결산 (B) 차인잔액 액수증가율액수증가율 (A-B) 순세계잉여금 ,600, % 12,099, % 3,500,755 2,702, ,845,099 8% 13,618, % 3,226,456 1,973, ,782, % 15,090, % 1,692,025 1,039, ,184, % 15,850, % 1,333, , ,194, % 15,189, % 3,005,647 2,428, ,694, % 17,859, % 2,835,402 1,926, ,790, % 19,432, % 2,358,645 1,125, ,683, % 22,767, % 915,558-70, ,925, % 19,978, % 947,404 54, ,553, % 20,499, % 1,053, ,253 자료 : 각연도세입세출결산서 주 : 일반회계, 기타특별회계및공기업특별회계의결산기준임. 증가율은전년대비증가율임. - 최근 10 년간서울시살림규모 ( 세입결산 ) 는지속적으로증가하는추세를보이지만, 2010 년글로벌경제위기와중앙정부의감세정책의영향등으로큰폭의감소가 나타난바있으며, 아직여파가가시지않은상황임

50 - 전반적으로세입증가율보다세출증가율이높은편으로서, 이에따라순세계잉여 금이 2002~2011 년간감소하는추세에있음 년의경우세입과세출증가율은높은수준이나순세계잉여금이적자인것은글로벌경제위기로인한적자재정운영과재정조기집행기조가반영된것이라고할수있음. 이에따라 2010년세입 세출규모가공히큰폭으로감소했으며, 그결과순세계잉여금도예년에비해대폭감소하였음. [ 그림 Ⅱ-1] 서울시세입세출결산추이 - 5 -

51 2. 중앙정부, 지방정부대비예산규모 중앙정부및지방정부와비교한서울시예산규모는다음 < 표 Ⅱ-2> 와같음. < 표 Ⅱ-2> 중앙정부, 지방정부, 서울시예산규모 ( 단위 : 억원, %) 연도중앙정부지방정부 서울시 예산액중앙대비비중지방대비비중 ,096, ,151 83, ,181, , , ,201, , , ,352, , , ,469, , , ,565, , , ,795,537 1,153, , ,035,497 1,257, , ,012,835 1,218, , ,099,303 1,276, , ,232,861 1,222, , 자료 : 재정고, 서울시연도별예산정보의예산개요 주 : 일반회계의총계기준최종예산기준임. 2012년은당초예산임. - 서울시를포함한지방정부대중앙정부예산규모를비교하면 2002~2012년간전 체 ( 중앙 + 지방 ) 예산에서지방정부가점유하는비중은감소하는추세임. - 중앙정부나지방정부와비교할때서울시예산점유비중은 2002~2012년간다소 불규칙한등락을보이고있으나대체로감소하는추세를보이고있음. - 중앙정부와비교해서지방정부나서울시예산비중이줄어드는원인은국세에편중된세수구조로인해지방재정분권이미약하기때문임. 지방정부대비서울시예산비중이줄어드는원인은 2010년부터부동산교부세지원이중단되고, 복지분야등국고보조사업에대한국비지원이다른지방자치단체보다 6~30% 낮으며, 교육청전출금과지역상생발전기금등을추가로부담하고있기때문임

52 3. 회계별예산규모 서울시회계별예산규모 ( 총계기준 ) 추이는다음 < 표 Ⅱ-3> 과같음. < 표 Ⅱ-3> 서울시회계별예산규모추이 ( 단위 : 백만원 ) 연도 합계 일반회계 비중 (%) 특별회계 ,957,841 8,398, ,559, ,543,249 10,349, ,193, ,855,254 11,281, ,574, ,866,973 11,763, ,103, ,985,407 10,668, ,317, ,070,057 12,879, ,190, ,974,402 14,489, ,484, ,153,807 17,045, ,108, ,585,900 15,614, ,971, ,999,913 14,631, ,368, ,782,900 15,201, ,581,200 자료 : 재정고 ( 주 : 2011년까지는최종예산, 2012년은당초예산기준임. - 서울시총계기준예산규모는 2011 년 20 조 9,999 억원임. - 서울시예산규모는 2009 년까지지속적으로확대되어왔으나경제위기와중앙정부 의감세정책및세입감소에따라 2010 년부터예산규모가감소함. - 서울시전체예산에서일반회계가차지하는비중은연도별로다소간등락이있으 나대략 70% 전후를차지하고있음

53 지방정부전체의일반회계비중은다음 < 표 Ⅱ-4> 와같음. < 표 Ⅱ-4> 지방정부회계별예산규모추이 ( 단위 : 백만원, %) 연도 합계 일반회계 비중 특별회계 ,115,397 69,815, ,300, ,525,626 75,836, ,689, ,892,366 75,866, ,025, ,062,460 83,643, ,418, ,472,172 89,823, ,548, ,036,585 99,814, ,221, ,453, ,312, ,141, ,702, ,775, ,927, ,779, ,895, ,883, ,256, ,674, ,582, ,095, ,295, ,799,400 자료 : 재정고 ( 주 : 2011년까지는최종예산, 2012년은당초예산기준임. - 지방정부전체예산에서특별회계가차지하는비중은약 20% 정도로, 서울시의특별회계비중 30% 는지방정부에비해 10% 포인트가량높음. 이는서울시의특별회계가다른지방자치단체보다도시철도건설, 교통사업, 주택사업및도시개발등 SOC분야에대규모사업비가투자되기때문으로풀이됨. 4. 회계간전 출입 서울시의순계기준예산을파악하기위해회계간전 출입내역을살펴보면다음 < 표 Ⅱ-5> 와같음. - 서울시의 2011 년도순계기준최종예산은총계기준최종예산 20 조 9,999 억원에 서회계간전 출입 1 조 6,831 억원을제외한 19 조 3,168 억원임

54 - 일반회계에서특별회계로전출된금액은 2008 년 1 조 9,568 억원, 2009 년 2 조 5,551 억원, 2010 년 2 조 1,819 억원으로증가추세를보였으나, 2011 년에는 1 조 6,831 억원으로크게감소하였음. - 재원부족분지원을위한전출, 공공임대주택확대공급, 운영경비지원등의전출 을줄이는방안이필요할것으로판단됨. 한편, 국비와시비부담률조정을통한전출금감소를도모할수있을것임. 현재광역도로의건설부담은지방비가 50%, 의료급여기금의법정시비부담은시비가 50%, 광역전철건설부담은지방비가 2007년에는 50% 였다가 2011년에는 25% 로낮아졌음 년에는 9 호선건설비에서시비가 40%( 국비 40%, 민자 20%), 3 호선연장 건설에서시비가 60%, 7 호선연장건설에서시비가 40% 로매우높은편이었음. - 향후국비와시비부담에관한체계적인대응이필요할것임. < 표 Ⅱ-5> 서울시회계간전 출입내역 ( 단위 : 백만원, %) 구분 합계 1,956,792 2,555,085 2,181,873 1,683,087 일반회계 특별회계 1,924,738 2,534,527 2,162,203 1,664,488 도시철도 - 70, 도시철도및경전철사업비 - 70, 교통사업 538, , , ,639 주차장사업법정지원 ( 도시계획세의 10%) 99,472 88,694 84, ,698 주행세법정지원 ( 운수업체유가보조 ) 414, , , ,441 재원부족분지원 ( 교통관리계정 ) 3, , ,000 - 재원부족분지원 ( 교통방송계정 ) 21,100 26,400 27,400 24,500 광역교통 138, , ,200 - 광역도로건설부담 ( 국비 50, 지방비 50) 48,941 67,404 76,780 - 광역전철건설부담 ( 국비 75, 지방비 25) 34, 광역전철및공영차고지건설지원 54, , ,420 - 주택사업 230, , ,669 89,875 도시및주거환경정비 ( 도시계획세의 10%) 131,782 90,862 84,001 89,875 공공임대주택확대공급 98,713 62, ,668 - 도시개발 413, , , ,

55 도시개발법정지원 ( 도시계획세의 70%) 413, , , ,725 재원부족분지원 - 212,511 50,000 - 하수도사업 2,034 25, 관광호텔하수도감면분 2, 재원부족분지원 - 25, 도시재정비 275,743 97,372 83,699 89,875 법정지원 ( 도시계획세 10%) 275,743 97,372 83,699 89,875 의료급여기금 318, , , ,374 법정시비부담 ( 국비 50 시비 50) 318, , , ,374 수도사업 7, 관광호텔상수도감면분 2, 상수도전출금 ( 기초수급자, 장애생활시설, 청계천주변화장실 ) 소방용수감면분 4, 특별회계 특별회계 32,054 20,558 19,670 18,599 하 수 도교통 사업 한강 수질 수도 17,595 17,858 17,009 15,872 상수도통합고지비용분담수수료 (34.1%) 17,595 16,870 16,148 14,738 상수도연구원운영경비지원 ,134 교통사업 11, 교통개선부담금계정전출 11, 수도 2,906 2,700 2,661 2,727 물이용부담금위탁징수수수료 (1.5%) 2,906 2,700 2,661 2,727 자료 : 서울시홈페이지, 연도별예산정보의예산개요 주 : 결산기준임. 5. 법정의무경비 서울시의법정의무경비예산은다음 < 표 Ⅱ-6> 과같음. - 서울시의법정의무경비는증가하는추세이며, 자치구및교육청지원과특별회계법정전출금이 85% 이상을차지하고있음. - 서울시의 2011년법정의무경비예산은 8조 647억원이었으며, 여기에추가로 416억원의예산을타기관지원및채무상환에편성한결과타기관지원및채무상환최종예산은 8조 1,064억원임. - 서울시의법정의무경비는향후에도지하철건설부채와지방채등의채무상환, 지 역상생발전기금출연등에따라증가될것으로예상됨

56 < 표 Ⅱ-6> 서울시의법정의무경비 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 총규모 7,573,353 7,530,467 7,758,905 8,064,745 일반회계 7,387,771 7,352,320 7,453,527 7,926,097 법정경비 7,048,899 6,756,005 6,746,792 6,963,359 자치구지원 2,749,273 2,774,084 2,863,264 2,729,621 교육청지원 2,553,548 2,444,525 2,428,800 2,486,007 특별회계법정전출 1,654,034 1,437,777 1,350,935 1,639,988 기금법정출연 92,044 99, , ,743 채무상환 329, , , ,394 반환금 기타 8,880 37,401 44,880 26,801 지역상생발전기금 ,543 특별회계 185, , , ,648 법정경비 48,339 26,815 28,887 28,686 자치구지원 48,339 26,815 28,887 28,686 채무상환 132, , , ,751 반환금 기타 4,581 2,882 1,435 8,211 자료 : 서울시홈페이지, 연도별예산정보의예산개요 주 : 최종예산기준임. 6. 실집행예산, 사업비예산 실집행예산은순계예산에서법정의무경비를포함한타기관지원및채무상환을제외한것이며, 실집행예산에서경직성경비인행정운영경비 ( 인건비, 기본경비 ) 와예비비를제외한금액이사업비예산임. 서울시의실집행예산과사업비예산규모모두 2009년에최고치를기록한후줄어들고있음. - 실집행예산 : 09 년 13 조 8,945 억원 10 년 12 조 2,672 억원 11 년 11 조 2,104 억원 - 사업비예산 : 09 년 12 조 5,435 억원 10 년 10 조 9,496 억원 11 년 9 조 6,307 억원

57 < 표 Ⅱ-7> 서울시의실집행예산과사업비예산 ( 단위 : 억원 ) 구 분 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 총계규모 209, , , , ,829 일반회계 144, , , , ,017 특별회계 64,847 71,086 59,718 63,686 65,812 회계간전출입 19,568 25,551 21,819 16,831 18,333 순계규모 190, , , , ,496 일반회계 125, , , , ,866 특별회계 64,526 70,880 59,521 63,500 65,630 타기관지원및채무상환 72,196 77,042 71,368 81,064 81,708 실집행규모 117, , , , ,788 일반회계 63,123 76,282 70,389 62,611 68,416 특별회계 54,857 62,663 52,283 49,494 49,372 행정운영경비및예비비 13,298 13,510 13,177 15,797 14,985 사업비 104, , ,496 96, ,803 일반회계 53,251 65,955 60,029 51,546 56,842 특별회계 51,431 59,480 49,467 44,761 45,962 계속사업 92, , ,765 92,634 96,084 신규사업 12,379 12,646 6,731 3,673 6,719 자료 : 서울시홈페이지, 연도별예산정보의예산개요 주 : 최종예산기준임. 2012년은당초예산. - 사업비예산중계속사업을제외한신규사업예산은 2010 년이후대폭감소하여 2011 년신규사업예산은 3,673 억원으로전체사업비예산의 3.8% 에그쳤음 년의신규사업예산 6,719 억원은전체사업비의 6.5% 로전년대비소폭증 가하였으나여전히 2009 년이전의절반수준에불과함. - 서울시의재정여건은세입이감소하고사회복지, 일자리, 수해방지등도시안전 분야에대한재정수요는증가하고있는반면, 채무감축등재정건전성제고가필요 한상황에처해있음. 따라서채무감축등재정건전성을제고하기위해서는대규모

58 재원이소요되는기존투자사업에대한집행시기등의미세조정 (fine-tuning) 이필요하며신규사업도꼭필요한분야에한정하는등투자사업비에대한구조조정이필요함. 또한법정의무경비를포함한타기관지원및채무상환예산에서법령개정, 국고보조금확보등을통한세입확보및세출절감방안을적극적으로강구하여야함. Ⅱ. 세입예산현황 1. 세입예산추이 최근 11 년간서울시세입예산 ( 순계기준 ) 추이는다음 < 표 Ⅱ-8> 과같음. - 순계기준으로본서울시세입예산은 2009 년 21 조 5,719 억원을정점으로하여 2010 년과 2011 년연속으로감소하였음. - 자체수입비중은 2004 년이후낮아지다가 2010 년부터다시높아졌으며, 서울시 자체수입비중은다른광역자치단체에비해서높은편임 년지방교부세감소는부동산교부세가폐지되어지방소비세로대체된영향임. - 보조금은 2005 년약 1 조원이었던것이최근에는약 2 조원수준을보이고있음

59 < 표 Ⅱ-8> 서울시세입예산 ( 순계 ) ( 단위 : 백만원, %) 구분 합계 자체 수입 비중 지방세 세외 수입 의존 수입 지방 교부세 보조금 지방채 및예치 금회수 ,812,430 9,899, ,923,958 2,975, ,811 12, ,632 1,175, ,315,327 11,944, ,608,231 4,336, ,170 2, , , ,386,226 12,801, ,498,611 4,302, ,289 4, , , ,041,927 13,318, ,681,783 4,636,512 1,148,449 68,856 1,079, , ,977,583 11,989, ,766,303 3,222,873 1,423,891 99,076 1,324, , ,160,183 14,582, ,944,322 5,637,950 2,004, ,362 1,536, , ,010,892 15,801, ,797,539 5,003,733 2,603, ,877 1,824, , ,571,940 16,253, ,216,511 5,036,970 3,359,946 1,073,964 2,285,982 1,958, ,361,573 15,627, ,595,724 4,031,912 2,221, ,404 2,084,233 1,512, ,272,372 15,767, ,200,566 4,567,246 2,274, ,266 2,070,242 1,230, ,890,230 16,967, ,639,724 4,328,190 2,258, ,000 2,138, ,948 자료 : 재정고 ( 주 : 2011년까지는최종예산, 2012년은당초예산기준임. 비중은전체예산중자체수입 ( 지방세 + 세외수입 ) 이차지하는비율을의미함. 2. 재정자립도 최근 11 년간서울시재정자립도 1) 를여타광역시와비교하면 < 표 Ⅱ-9> 와같음. - 서울시의재정자립도는다른광역시와비교했을때현저히높음. 하지만 2007 년부 터는재정자립도가 90% 이하로내려가면서서울시의경우도세원발굴및자체수 입비중을높이는노력을기울여야할것으로보임. 1) 재정자립도 = ( 지방세 + 세외수입 ) 자치단체예산규모 지방세 : 보통세 + 목적세 ( 지방교육세제외 ) + 과년도수입 - 세외수입 : 경상적세외수입 + 임시적세외수입 - 자치단체예산규모 : 지방세 ( 지방교육세제외 ) + 세외수입 + 지방교부세 + 조정교부금및재정보전금 + 보조금 + 지방채및예치금회수 ( 세입기준 )

60 < 표 Ⅱ-9> 특별시 광역시재정자립도추이 ( 단위 : %) 구분 평균 서울시 부산 대구 인천 광주 대전 울산 자료 : 재정고 ( 2012년재정자립도는지방자치단체예산개요참고 주 : 특별시 광역시의일반회계총계예산규모를기준으로함. [ 그림 Ⅱ-2] 서울시재정자립도현황

61 3. 세입결산 서울시세입결산의상세추이는다음 < 표 Ⅱ-10> 과같음 년의경우세입은특별시분재산세신설 (6,398억원 ), 신용카드및현금영수증사용증가에따른주민세증가 (2,663억원 ), 과표적용률인상에따른도시계획세및공동시설세증가 (1,155억원 ) 등지방세세입증가 9,849억원, 특별회계사업수익금 1,018억원증가등으로전년대비 5.0%(1조 962억원 ) 증가함 년의경우시세세입은중앙정부감세정책, 법인수익감소등으로전년대비 4.2% 감소 (4,688억원 ), 상암동 DMC 등재산매각수입등으로일반회계세외수 입 2.4% 증가 (503억원 ), 정부의예산조기집행및재정지출확대등으로인한교 부세, 보조금, 지방채등의예산액증가로전년대비 8.7%(1조 8,921억원 ) 증가 하였음. < 표 Ⅱ-10> 서울시세입결산추이 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 세입결산합 21,790,937 23,683,001 20,925,638 21,553,270 일반회계합 14,792,752 16,359,345 14,634,416 14,693,158 -지방세 11,295,077 10,826,303 10,953,331 11,698,960 -세외수입 2,114,655 2,164,900 1,586, ,162 -지방교부세 385, , , ,811 -보조금 997,854 1,517,447 1,422,514 1,434,425 -지방채및예치금회수 - 1,065, , ,800 특별회계합 6,998,185 7,323,656 6,291,222 6,860,112 공기업합 1,109,811 1,000, , ,407 -지역개발기금 155,822 6,895 2, 수도사업 953, , , ,875 기타특별회계합 5,888,374 6,322,792 5,422,908 5,997,705 -도시철도건설사업비 663, , ,225 1,074,879 -교통사업 1,136,781 1,229,177 1,085,723 1,173,856 -주택사업 742, , , ,

62 -도시개발 1,060,076 1,361, ,800 1,065,861 -하수도사업 544, , , ,529 -집단에너지공급사업 192, , , ,384 -의료급여기금 664, , , ,804 -한강수질개선 14,037 13,370 12,502 14,194 -광역교통시설 257, , , ,967 -재정비촉진 422, , , ,153 -기반시설부담금 189, 자료 : 서울시홈페이지 ( 년에는경기불황등으로세입여건이어려워져징수결정액 (22 조 1,927 억원 ) 보다 1 조 2,670 억원이미수납되었음. - 세입결산액은 2008 년에서 2009 년에는증가 (1 조 8,920 억원 ), 2009 년에서 2010 년에는감소 (2 조 7,573 억원 ), 2010 년에서 2011 년에는증가 (6,276 억원 ) 하는행 태를보임. 4. 서울시세수입 결산으로본서울시세목별지방세수입은다음 < 표 Ⅱ-11> 과같음. - 최근서울시세는특별시분재산세, 지방교육세의증가로크게증가하였지만, 이둘은타기관에전출되므로서울시재정에도움이되는것은아님. - 국세대비서울시세비중은점차낮아지는경향을보이고있으며, 지방세대비서울시세비중은거의변화가없는상태임. - 서울시의경우지방소득세 ( 구. 주민세 ) 의비중이가장높음. 그다음으로부동산과관련된취득세와등록세가그뒤를잇고있음 년국세를비롯한서울시세도감소추세를보이고있는데, 이는중앙정부의감세정책과연관이있는한편, 경기하락역시이유가될수있음

63 < 표 Ⅱ-11> 서울시세목별지방세수입 ( 단위 : 백만원, %) 과목 취득세 1,913,495 1,680,881 1,667,349 1,511,159 1,347,609 2,794,054 등록세 2,121,596 1,876,864 1,822,785 1,840,404 1,608,565 - 주민세 2,381,331 2,889,118 3,155,404 2,758,553 42,220 59,471 특별시재산세 , , ,907 1,758,279 자동차세 471, , , , ,199 1,008,261 지방소비세 , ,867 지방소득세 ,773,008 3,444,582 도축세 3,702 3,807 3,923 3,993 5, 레저세 90, , , , , ,238 담배소비세 582, , , , , ,799 주행세 503, , , , ,884 - 도시계획세 599, , , , ,676 - 지역개발세 ,241 공동시설세 131, , , , ,883 - 지방교육세 1,059,130 1,080,742 1,149,549 1,153,156 1,097,411 1,125,760 과년도수입 145, , , , , ,882 서울시세 10,005,543 10,310,205 11,295,077 10,826,303 10,953,331 11,698,960 성장율 3.0% 9.6% -4.2% 1.2% 6.8% 국세 138,044, ,459, ,306, ,638,200 성장율 17.0% 3.6% -1.6% 지방세 41,293,700 43,524,300 45,479,700 44,457,500 성장율 5.4% 4.5% -2.2% 국세대비 7.2% 6.4% 6.8% 6.6% 지방세대비 24.2% 23.7% 24.8% 24.4% 자료 : 행정안전부, 각년도세정연감

64 Ⅲ. 세출예산현황 1. 세출예산추이 서울시세출예산의사업분야 ( 기능 ) 별규모추이는다음 < 표 Ⅱ-12> 와같음. < 표 Ⅱ-12> 서울시세출예산추이 ( 단위 : 억원, %) 분 야 증가 2010 증가 2011 증가 계 194, , % 212, % 205, % 일반공공행정 34,635 35, % 37, % 41, % 공공질서및안전 4,492 1, % 1, % 1, % 교육 23,837 25, % 25, % 26, % 문화및관광 5,128 6, % 5, % 4, % 환경보호 22,142 20, % 19, % 17, % 사회복지 38,925 40, % 45, % 47, % 보건 3,958 3, % 4, % 2, % 농림해양수산 % % % 산업중소기업 2,583 1, % 2, % 1, % 수송및교통 33,542 43, % 38, % 32, % 국토및지역개발 23,785 19, % 20, % 15, % 예비비 1,224 1, % 1, % 2, % 기타 11, % 11, % 11, % 자료 : 재정고 ( 주 : 2010년까지는최종예산, 2011년은당초예산기준임. - 세출이감소하고있는분야는공공질서및안전, 문화및관광, 환경보호, 보건, 산 업중소기업, 수송및교통, 국토및지역개발등임. 반면세출이늘어나고있는분 야는일반공공행정, 교육, 사회복지, 농림해양수산등임. - 일반공공행정은행정운영경비절감등으로증가를억제할수있으며, 교육분야역 시정책결정에따라절감이가능한분야로볼수있음

65 2. 지방정부세출예산추이 우리나라지방정부전체의세출예산추이는다음 < 표 Ⅱ-13> 과같음. < 표 Ⅱ-13> 지방정부전체세출예산추이 ( 단위 : 억원, %) 분 야 증가 2010 증가 2011 증가 계 1,249,666 1,375, % 1,398, % 1,410, % 일반공공행정 109, , % 119, % 125, % 공공질서및안전 19,870 19, % 21, % 23, % 교육 69,551 78, % 81, % 90, % 문화및관광 60,475 70, % 77, % 69, % 환경보호 136, , % 149, % 150, % 사회복지 216, , % 265, % 284, % 보건 18,951 19, % 22, % 20, % 농림해양수산 80,576 92, % 97, % 97, % 산업중소기업 25,803 29, % 30, % 30, % 수송및교통 163, , % 164, % 151, % 국토및지역개발 129, , % 128, % 116, % 과학기술 7,053 7, % 4, % 3, % 예비비 22,483 23, % 21, % 23, % 기타 189, , % 214, % 224, % 자료 : 재정고 ( 주 : 2010년까지는최종예산, 2011년은당초예산기준임. - 지방정부전체적으로는서울시와달리공공질서및안전, 환경보호, 산업중소기업 등이증가경향을보이고있으며, 사회복지비의지출이두드러지고있음

66 3. 세출결산 서울시의세출결산추이는다음 < 표 Ⅱ-14> 와같음 년세출은사회복지부문 5,793 억원, 교부금과지방채상환을위한지원및 기타경비 5,434 억원, 환경보전부문 4,187 억원증가등으로전년대비 8.1%(1 조 5,730 억원 ) 증가하였음 년세출은수송및교통, 국토및지역개발분야의 SOC 사업등이전년대비 286%(2조 8,380억원 ) 증가하고도시개발특별회계가전년대비 109%(6,878억원 ) 증가하였으며, 국내경제위기조기극복을위한일자리창출, 서민생활안정화등의사업이확대됨에따라사회복지부문이전년대비 56.3%(1조 2,146억원 ) 증가한결과전년대비 17.1%(3조 3,351억원 ) 증가됨 년에는경제위기극복을위한사회복지분야의세출이지속되는가운데 2009 년에대폭증가되었던 SOC 및도시개발특별회계의세출이전년대비 30.9%(1 조 5,919 억원 ) 감소함에따라전년대비 12.3%(2 조 7,892 억원 ) 감소 년세출은전년대비 2.6%(5,210 억원 ) 증가한 20 조 4,993 억원으로, 도시 철도건설과교통사업의세출이전년대비 35.5%(5,269 억원 ) 증가한것이주된 요인임

67 < 표 Ⅱ-14> 서울시세출결산추이 ( 단위 : 백만원 ) 구분 합 계 19,432,292 22,767,443 19,978,233 20,499,280 소계 13,913,465 16,260,091 14,589,232 14,502,962 일반공공행정 3,479,094 3,560,780 3,559,917 4,106,119 공공질서및안전 78, , , ,770 교육 2,593,877 2,473,965 2,411,948 2,553,936 일반회계 문화및관광 374, , , ,151 환경보호 522, , , ,308 사회복지 2,157,202 3,371,809 3,334,250 3,349,780 보건 211, , , ,424 농림해양수산 8,819 11,055 14,964 7,171 산업중소기업 228, , , ,568 수송및교통 553,864 2,246,943 1,498, ,638 국토및지역개발 438,110 1,583,047 1,217,999 1,154,939 기타 3,266, , ,372 1,048,158 소 계 5,518,827 6,507,352 5,389,001 5,996,318 공 기 업 소계 809, , , ,145 지역개발기금 149,353 5,142 2,102 3 상수도사업 660, , , ,142 특별회계 기 타 소 계 4,709,199 5,614,465 4,622,292 5,216,173 도시철도건설사업비 560, , , ,875 교통사업 986,952 1,031, ,324 1,053,579 주택사업 671, , , ,407 도시개발 628,619 1,316, , ,368 하수도사업 379, , , ,752 집단에너지공급사업 175, , , ,133 의료급여기금 659, , , ,304 한강수질개선 12,771 12,001 10,880 12,857 광역교통시설 197, , , ,664 재정비촉진 347, , , ,234 기반시설 89, 자료 : 각연도세입세출결산서

68 Ⅳ. 기금현황 서울시기금의규모및지출내역은다음 < 표 Ⅱ-15> 와같음. < 표 Ⅱ-15> 서울시기금의규모및지출내역 ( 단위 : 백만원 ) 연도 운용규모 ( 가 ) 중복계상분 ( 나 ) 순계규모 ( 다 = 가 - 나 ) 예치금 ( 라 ) 실집행규모 ( 마 = 다 - 라 ) 실집행내역 ( 바 ) 목적사업비융자금차입원리금상환 기타지출 ,478,374 1,350,075 3,128,299 1,296,959 1,831, , ,922 99, , ,146,087 1,680,583 2,465, ,494 1,519, , ,374 41, , ,447,685 1,058,191 2,389, ,386 1,762, , ,597 51, , ,197,195 1,731,937 2,465, ,274 1,897, , , , , ,550,988 1,721,881 1,829, ,864 1,203, , , ,499 76,034 자료 : 각연도세입세출결산서중기금결산보고서재구성주 : 운용규모는전년도이월액 ( 사고이월등 ) 과당해연도수입의합계액, 중복계상분은기금간또는기금과특별회계간의내부거래, 예치금은다음연도이월액을포함한당해연도말시금고예치잔액임 년결산기준 13개기금수입총액은 3조 5,510억원규모로 2007년대비 9,274억원 (20.7%) 이감소되었고, 중복계상분 ( 내부거래 ) 을제외한순계규모는 2007년대비 41.5% 인 1조 2,991억원이줄어든 1조 8,291억원임. - 기금의지출중내부거래와예치금을제외한실집행규모는 2007년 1조 8,313억원에서 2011년 1조 2,032억원으로 34.3% 감소됨. - 기타지출의대부분은감채기금의지하철건설부채양공사지원금액으로, 2007년 876,099백만원, 2008년 690,219백만원, 2009년 828,306백만원, 2010년 97,548백만원, 2011년 64,190백만원임. - 다음연도이월액은재난관리기금 ( 재난계정 ) 의 2009년 62,255백만원, 2010년 53,853백만원, 2011년 98,667백만원임. - 신청사건립기금과한강예술섬건립기금은 자폐지되어 2009년말잔액 64,958백만원중결산잉여금 37,397백만원은일반회계로귀속시키고사고이월 27,560백만원만 2010년수입결산됨

69 2011년결산기준내부거래 ( 중복계상분 ) 의내역은다음 < 표 Ⅱ-16> 과같음 년재정투융자기금의특별회계로부터의예탁금은 321,968백만원이고, 특별회계의재정투융자기금으로부터의예수금은 670,615백만원임. - 재정투융자기금을특별회계의세입재원으로활용하는것은회계의건전화, 재정투융자기금의유동성확보를위하여일시차입으로제한하거나금지할필요성이있음. < 표 Ⅱ-16> 2011 년도재정투융자기금예수 예탁현황 ( 단위 : 백만원 ) 수입지출기금명예탁금예탁금예수금예수금예수금상환이자예탁금상환이자재정투융자기금 376, , , , , ,152 계 ( 재투대응 ) 767, , , , , ,519 중소기업육성기금 250,000 44,464 식품진흥기금 8,333 2,255 5,000 기후변화기금 822 여성발전기금 963 자원회수시설주변영향지역주민지원기금 325 5,000 사회복지기금노인복지계정 620 사회복지기금장애인복지계정 554 사회복지기금청소년복지계정 671 사회복지기금자활계정 1, ,000 사회복지기금주거지원계정 5, 체육진흥기금 936 2,317 감채기금 36,392 재난관리기금재난계정 97,200 33,334 5,701 3,197 재난관리기금구호계정 36,666 9,038 43,221 남북교류협력기금 3, 대외협력기금국내협력계정 2, 대외협력기금국제협력계정 1, 도시개발특별회계 175,820 41,635 주택사업특별회계 - 국민주택계정 123, 주택사업특별회계 - 도시주거환경계정 118,060 36, ,968 광역교통시설특별회계 115,580 도시철도건설사업비특별회계 54,784 9,419 하수도사업특별회계 40,000 재정비촉진특별회계 9, ,000 지역개발기금특별회계 490 교통사업특별회계교통관리계정 292,000 5,800 18,485 교통사업특별회계주차장관리계정 1,811 81,000 수도사업특별회계 100,000 22,840 11,981 자료 : 서울시내부자료 주 : 내부거래 ( 중복계상분 ) 는표의굵은선내의금액을합산한 1,721,881백만원임

70 재정투융자기금의특별회계, 기금및공기업에대한융자금의각연도말현재약 정잔액은다음 < 표 Ⅱ-17> 과같음. - 특히 2010 년에전년대비융자금잔액이 437,065 백만원감소한주된원인은 SH 공사에대한융자금중 500,000 백만원을조기회수하였기때문임. < 표 Ⅱ-17> 재정투융자기금융자금현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 총계 3,489,245 4,202,785 4,568,725 4,131,660 4,155,235 도시철도건설사업비특별회계 교통사업특별회계교통관리계정 주택사업특별회계국민주택계정 172, , , , , , , , ,035 하수도사업특별회계 ,000 광역교통시설특별회계 ,580 수도사업특별회계 126, , , , ,420 중소기업육성기금 1,308,000 1,470,000 1,564,000 1,111, ,000 감채기금 240, , , , ,000 재난관리기금재난계정 , ,200 서울메트로 69,020 42,680 26, , ,400 서울도시철도공사 179, ,360 66, ,500 67,500 SH공사 1,200,000 1,200,000 1,200, , ,000 자료 : 서울시내부자료 주 : 각연도말현재약정잔액기준임. 서울메트로에대한융자금은 2011년말현재 3,650억 원에서출납폐쇄기한중정기상환분 156억원을제외한금액임

71 기금별시금고예치금현황은다음 < 표 Ⅱ-18> 과같음. - 각기금의서울시금고에의예치금은 2007 년 1 조 2,970 억원에서 2011 년 6,259 억원으로 6,711 억원 (51.7%) 감소함. - 예치금감소는재정투융자기금 4,525 억원, 재난관리기금 896 억원, 중소기업육 성기금 357 억원이각각감소한것이주된원인이며, 2009 년부터경기부양을목 적으로공공개발사업에기금을투입했기때문임. 기금명 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 합계 1,296, , , , ,864 재정투융자기금 629, , , , ,469 중소기업육성기금 154, , ,956 87, ,846 식품진흥기금 32,660 10,493 3,902 7,914 10,898 기후변화기금 21,798 17,968 22,236 36,096 41,834 도로굴착복구기금 29,041 23,773 19,455 15,656 16,509 여성발전기금 675 1,095 1, ,069 자원회수시설주변영향지역주민지원기금 < 표 Ⅱ-18> 기금별시금고자금예치현황 ( 단위 : 백만원 ) 4,240 4,863 4,361 6,767 8,532 사회복지기금 22,245 22,057 16,125 11,745 14,642 체육진흥기금 ,320 감채기금 44,461 13,213 38,711 25,026 24,200 재난관리기금 291, , , , ,113 남북교류협력기금 940 1, ,158 6,203 대외협력기금 1,891 2,524 3,954 1,014 2,229 신청사건립기금 45,798 48,049 16, 노들섬예술센터건립기금 17,051 22,391 20, 자료 : 각연도세입세출결산서중기금결산보고서 주 : 재난관리기금의다음연도이월액포함

72 Ⅴ. 통합재정정보 지방재정법 제 59 조의규정에의한최근 4 년간 (2008~2011) 서울시통합재정 정보 2) 는다음 < 표 Ⅱ-19> 와같음. - 서울시의통합재정규모는 2011 년 17 조 9,085 억원으로, 2009 년이후세입이감 소함에따라계속적으로축소되고있는추세임. - 통합재정수지는 2008 년흑자를기록한이후 2009 년부터 2011 년까지계속적으 로적자를기록하고있음. 특히 2009 년과 2010 년에는경제위기대응위한재정 지출확대등으로인하여큰폭의재정적자를기록함 년에는채무감소에따라통합재정수지가다소개선되었으나여전히 8,587 억 원의재정적자를기록함. - 통합재정수지의균형을달성하기위해서는세입확충, 세출절감및채무감축노력 이필요함, - 재정운영공시자료에의하면, 2008년부터 2011년까지기타특별회계의적자가통합재정수지에부 (-) 의영향을미치고있으나, 이는재정운영공시의작성이순계기준 3) 이기때문이며, 총계기준으로보면기타특별회계의지출이수입을초과하지는않음. 2) 통합재정규모는일반회계 기타특별회계 공기업특별회계 기금을모두포괄하고회계간의내부거래를상계한서울시전체의 1 년동안의순수재정활동규모를의미하며, 지출 ( 경상지출 + 자본지출 ) 에순융자 ( 융자지출 - 융자회수 ) 를더한금액으로산출함. 통합재정수지는당해연도의순수한재정수입에서순수한재정지출 ( 지출 + 순융자 ) 을차감한수치로재정의적자또는흑자규모를의미함. 3) 총계는일반회계 기타특별회계 공기업특별회계 기금의회계간전출금등중복된금액을공제하지않고계상한것이며, 순계는중복계상된금액을공제하고계상한것임

73 < 표 Ⅱ-19> 서울시통합재정정보 ( 단위 : 십억원 ) 구분세입지출순융자순세계 잉여금 통합재정규모 ( 지출 + 순융자 ) 통합재정수지 ( 세입 - 지출 - 순융자 + 순세계잉여금 ) 총계 16,327 18, ,073 19, 일반회계 13,342 11, ,138 12,053 2, 기타특별회계 2,105 4, ,903 2,282 공기업특별회계 641 1, , 기 금 ,264 1, 총 계 18,477 21, ,030 21,862 2,355 일반회계 15,481 13, ,721 2, 기타특별회계 2,163 5, ,940 3,385 공기업특별회계 기 금 198 1, ,340 1,142 총 계 17,390 18, ,844 1,326 일반회계 14,600 12, ,614 1, 기타특별회계 2,031 4, ,638 2,549 공기업특별회계 기 금 총 계 16,662 18, , 일반회계 14,026 12, ,135 1, 기타특별회계 1,848 4, ,096 2,910 공기업특별회계 기금 자료 : 서울시홈페이지, 각연도재정운영공시주 : 최종예산기준임

74 제 3 장서울시채무와부채의개념과범위 채무와부채의차이, 혹은채무의포괄범위등에대한논의는국가채무의크기에대한논쟁에서촉발되었음. - 수년전중앙일보등언론사에서이에대한논쟁을하였으며, 관련학회나국회에서도이에관련한토론회를수차례개최하였음. - 이러한과정을거침으로써비록국가채무와국가부채의개념과범위에대하여학자들간에일치된견해는없으나, 대략적인구분에대해서는대체로동의할수있는기준이정립되었다고할수있음. - 지방정부의채무와부채의개념과범위는국가채무와국가부채의개념과범위로부터유추할수있음. - 따라서이하에서는국가채무와국가부채의개념과범위에대한논의를우선검토하기로함. - 이를위해서는국회예산결산특별위원회 (2010) 의 재정건전성제고를위한국회재정통제강화방안 세미나자료를기본으로하고기타자료를추가함. Ⅰ. 국가채무의정의 기존의 국가재정법 등에따른국가채무의정의는다음과같음. - 중앙및지방관서의장이관리ᆞ운용하는회계또는기금이발행하는채권, 차입금, 국고채무부담행위 - 현금주의에기초하여정부가직접적인상환의무를부담하는확정채무 - 정부 ( 중앙및지방 ) 가정부이외 ( 민간, 해외 ) 에진채무 이는 IMF 의정부재정통계 (Government Financial Statistics : GFS) 작성지침에 따라외환위기때우리정부가 IMF 와공동으로마련한것으로서당시의국제기준 에부합하는국가채무통계작성기준임. 4) 4) IMF 는 1972 년부터세계각국의재정통계를정부재정통계연감 (Government Financial Statistics Yearbook) 으로발간하고있다. 그리고 1986 년에는정부재정통계작성지침 (GFSM : Manual on

75 그런데 2001년 IMF의정부재정통계작성기준이변경됨. - 정부범위설정기준이제도단위로변경되고발생주의회계의도입으로포괄하는부채항목이수정됨. - 제도단위 는자신의명의로자산을소유하고부채를부담하며경제활동및거래활동을수행하는경제적실체를의미함. 5) - 우리나라정부도이새로운국제기준에의한국가채무 ( 부채 ) 통계작성을준비하고있음. 새로운국제기준에의한국가채무통계작성시쟁점은정부의범위와포괄하는 채무의범위임. Ⅱ. 정부의범위 GFSM(Manual on Government Finance Statistics) 에따르면공공부문 (public sector) 은일반정부와공기업으로구성됨. - 일반정부는정부, 정부가통제하고주로자금을조달해주는비영리기관 ( 비영리공공기관 ), 사회보장기금으로구성됨. - 공공부문이지만기업적 ( 영리 ) 성격을갖는공기업은일반정부에서제외됨. - 기업적성격을보유하고있는가여부를판단하는기준은 경제적으로의미있는가격 임. 그러나구체적인기준은불분명함. EU 기준인매출액이생산비용의 50% 를초과하는지여부가일반적으로적용되고있음. - 우리나라의경우공공부문중에서 ( 중앙및지방 ) 정부를제외한나머지단위들은 공공기관 으로정의하고있음. Government Finance Statistics) 을제시하였다. 5) UN 은 1953 년부터국민계정체계 (SNA : System of National Accounts) 를작성, 발간하면서일반정부 (general government) 개념을제시하였다. 이는정부의조직형태나예산처리방식등에상관없이실질적으로정부기능을수행하는모든기관을포함하여정부부문으로규정한것이다. 정부부문통계에대한국가간비교를위해서는일관된기준이필요한데, 국가에따라구체적인조직형태나예산처리방식은다를수있으므로, 실제로하는일을기준으로한것이다. 제도단위 는 1993 년의 SNA 지침에서도입된개념으로서국민경제의부문분류를위한기본적인단위를지칭한다. 국민경제는 가계부문, 비금융기업부문, 금융기업부문, 가계지원비영리부문 일반정부부문 의 5 개부문으로구성된다

76 공공기관및공기업의정의 - 공공기관의운영에관한법률 에따르면공공기관의범위 ( 제4조 ) 는 1 법률에따라직접설립되고정부가출연한기관, 2 정부지원액이총수입액의 2분의 1을초과하는기관, 3 실질적으로지배 ( 지분이 50% 이상이거나, 지분이 30% 이상이고사실상지배 ) 하고있는기관, 4 공공기관이설립하고, 정부또는설립기관이출연한기관임. - 공공기관의분류는 공공기관의운영에관한법률 제5조에따름. 이에의하면직원정원이 50인이상이고, 자체수입액이총수입액의 1/2 이상인공공기관중에서기획재정부장관이지정한기관을공기업으로분류함. < 표 Ⅲ-1> 공기업및준정부기관의구분 유형 분류기준 공기업 준정부기관 1 시장형 (6 개 ) 2 준시장형 (18 개 ) 1 기금관리형 (16 개 ) 2 위탁집행형 (64 개 ) 자체수입 / 총수입 50% 자체수입 / 총수입 85% 자산 2 조원이상 시장형공기업이아닌공기업 공기업이아닌공공기관중지정 국가재정법 상기금을관리 ( 위탁포함 ) 하는기관 기금관리형준정부기관이아닌준정부기관 기타공공기관공기업 준정부기관이아닌기관 (193 개 ) 주 : 자체수입액및총수입액의구체적인산정기준과방법은대통령령으로정함 자료 : 기획재정부 [ 그림 Ⅲ-1] 공공부문의분류

77 Ⅲ. 채무의범위와재정위험 GFSM에의하면국가채무는 통합재정기준으로일반정부가직접적인원금또는원리금의상환의무를지고있는확정채무 를의미함. - 기업적활동을수행하는공기업의채무는일반정부에포함되지않기때문에국가채무가아님. - 사회보장제도에의한책임준비금의부족, 보증채무등은확정채무가아니므로국가채무가아님. 그런데 IMF 는비록공식적인국가채무에는포함되지않더라도정부의통제혹은 책임하에있는모든채무를관리대상채무로규정하여관리해야할필요가있다 고함. World Bank(2002) 도일반정부 (general government) 의재정위험이외에공기업등정부이외의주체들이수행하고있는준재정활동 (quasi-fiscal activities) 에대한재정위험 (fiscal risk 또는 fiscal vulnerability) 도측정하여관리할것을권고하고있음. 아울러재정위험에대한체계적인분석및관리를위해서는우발채무및암묵적채무에대한파악도중요함을강조하고있음. IMF(2008) 는재정위험을 예산편성이나전망시점의예상과는다른재정적결과가나타날가능성 이라고정의하고있는데이에는다음과같은네유형이포함됨. - 유형1: 거시경제변수가달라지는경우 ( 예 : 성장률, 환율, 이자율변동 ) - 유형2: 구조적으로재정적자나부채가발생하여재정의지속가능성을위협하는경우 - 유형3: 우발적인재정부담가능성이존재하지만, 정부가해당위험을대비한재원을마련하지않고있는경우 - 유형4: 구조적이거나우발적인재정위험이존재하지만정부의부담여부가불확실한경우 두번째유형의대표적인예는고령화로인하여정부의복지분야지출이증대하

78 는것을들수있음. - 예를들면미래연금지급에대한약속은확정된반면이를지급할자산은충분히 적립되지않고있는국민연금은구조적인재정위험에해당함. 세번째유형의예로는정부의보증을들수있음. - 정부가손실분을지원하는민간투자 (BTO) 는미래의재정부담에대한재원적립이 없으므로세번째유형의재정위험에해당함. 네번째유형의예로는공기업의재정활동을들수있음. - 이경우의재정위험은공기업이경영위기에직면하여, 정부가재정지원을하게되 는것을의미함. 이상의재정위험을포함하여국가채무의유형을이론적으로분류한연구로는 Polackova(1998) 가있음. - 직접채무와우발채무, 명시적채무와암묵적채무로분류함. - 직접채무 (direct liability): 어떤상황이발생하든정부가질것으로예상되는재정부담 - 우발채무 (contingent liability): 특정의불확실한상황 ( 예 : 공기업파산 ) 이발생했을때발생하는재정부담 - 명시적채무 (explicit liability): 법률또는계약에의해정해진재정부담 - 암묵적채무 (implicit liability): 국가가반드시부담할책임은없으나국민들의기대와정치적압력으로인해지는재정부담 - 명시적인직접채무는 확정채무, 나머지는 잠재적채무 라고할수있음. < 표 Ⅲ-2> Polackova(1998) 국가채무분류 구분직접채무우발채무 명시적채무암묵적채무 국가채무임대형민간투자 (BTL) 국민연금, 장애연금한은통안증권예금보험 보증채무, 신용보증, 수익형민간투자 (BTO) 공기업 위 < 표 Ⅲ-2> 에제시된주요채무에대한설명은다음과같음

79 - 수익형민간투자사업 (Build-Transfer-Operate : BTO) 의재정위험은최소운영 수입보장제도에기인함. 우발적인정부채무임. - 임대형민간투자사업 (Build-Transfer-Lease : BTL) 은정부가총사업비대부분 을장기간민간기업에임대료로지급하는것으로서재정지출이소규모장기간발 생함. 미래에지급할임대료가명시적이고, 확정적인정부채무임. - 보증채무는정부가정부이외의기관이진채무의상환을보증하는것임. 따라서 주채무자인정부이외의기관이채무를상환하지못하는경우에만정부가채무를 인수하므로우발 (contingency) 채무에해당함. - 공기업의재정위험은정부의부담여부가불분명함. 예를들어한국전력공사등증시상장기관은자유로운주식거래를통해위험또는수익이배분되므로정부의파산책임은거의없다고할수있음. 반면에준시장형공기업은시장형공기업에비해공공기관성격이더강하므로재정위험이발생하는경우정부가재정위험을인수할가능성이시장형에비해상대적으로높음. 그리고준정부기관등공기업을제외한공공기관은정부가사실상소유, 지배하고있는것이므로공공기관의채무는궁극적으로정부의채무임. Ⅳ. 국가채무와국가부채의구분 전술하였듯이공식적인국가채무는 통합재정기준으로일반정부가직접적인원금또는원리금의상환의무를지고있는확정채무 를의미함. - 이는 < 표 Ⅲ-2> 의직접채무이자명시적채무칸에포함되어있는국가채무를의미함. 국가부채에는공식적인 국가채무 이외에 < 표 Ⅲ-2> 에제시된나머지채무들중의일부가포함됨. - < 표 Ⅲ-2> 의나머지항목들중에서무엇을포함해야하는가에대해서는학자들간에의견이갈림

80 - 이에대한기준으로서참고할수있는것은유럽연합 (EU) 의마스트리히트조약 (1993) 에따른기준임. - 이기준에따르면거래신용, 미지급금, 파생금융, 보험책임준비금은국가부채 (general government financial liabilities) 에는포함되지만국가채무 (general government gross public debt) 에서는제외됨 ( 옥동석, 2007). - 이조약의취지에따르면임대형민간투자 (BTL) 의임대료는국가부채에포함되어야함. - 보증채무도국가부채에포함해야한다는주장이있으나확정된것이아니라는점에서논란의여지가있음. Ⅴ. 서울시의채무와부채 이상과같은국가채무와국가부채에대한논의를바탕으로이하에서는서울시의 채무와부채의범위에대하여논의함. 1. 서울시 의범위 : 공기업의포함여부 전술하였듯이공기업은일반정부에포함되지않기때문에국가공기업의채무와부채는국가채무혹은국가부채의범위에서제외됨. - 일반정부채무 ( 부채 ) 에공기업채무 ( 부채 ) 를포함한것을공공부문 (pubic sector) 채무 ( 부채 ) 라고정의하고이를별도로관리하는경우는있지만, 공식적인국가채무 ( 부채 ) 에서공기업채무 ( 부채 ) 는제외됨. 이를서울시의채무 ( 부채 ) 에적용하면서울시산하공기업의채무 ( 부채 ) 는서울시채무 ( 부채 ) 에서제외해야한다고생각할수있음. - 그러나이는타당하지않음. 이는국가공기업과지방공기업의성격이다르기때문임. - 한국전력등의국가공기업은산출물의경제사회적중요성과독점성으로인하여공기업형태로운영되고있을뿐이며, 사업내용은일반기업과다를바없음. 또한

81 주식회사이기때문에운영이부실화된다고해도국가는이에대한재정책임이없음. - 이에비하여 SH공사등의서울시산하공기업은서울시가해야할업무 ( 예. 공공주택공급 ) 를대신하는성격으로서사업내용은일반기업의업무이기보다는서울시업무에더가까움. - 일반정부 라는정부의정의가조직이나예산형태가아닌하는일의내용에의하여정해짐을고려하면 SH공사등서울시산하기관의채무 ( 부채 ) 는서울시의채무 ( 부채 ) 에포함하는것이더타당할것임. 이처럼서울시채무 ( 부채 ) 라고할때서울시의범위에산하공기업을포함할경우 적자성채무와금융성채무혹은총부채와순부채의구분이중요한의미를지니는 데, 이에대해서는이하의 3. 채무와부채의유형 에서살펴봄. 2. 채무와부채의정의와차이점 지방자치단체관련법에제시되어있는채무의정의는다음과같음. - 채무는금전지급을목적으로하는지방자치단체의의무 ( 지방재정법 제2조제5 호 ) - 지방재정법 에서는관리대상채무를지방채증권, 차입금, 채무부담행위, 보증채무부담행위의네가지로규정하고있음 ( 지방재정법 제87조, 같은법시행령제 108조 ). 6) - 채무부담행위는지방자치단체에채무부담의원인이될계약의체결이나그밖의행위 ( 지방재정법제44조 ) 를의미하고, 보증채무부담행위는공익을위하여필요하다고인정될때채무의이행에대하여지방자치단체가보증을제공하는행위를의미함. 지방자치단체관련법에제시되어있는부채의정의는다음과같음. - 부채는과거사건의결과로회계실체가부담하는의무로서그이행을위하여미 래에자원의유출이예상되는현재시점의의무임. 경제적효익이유출될것이거 6) 국가재정법 제 91 조에서는관리대상금전채무를국채, 차입금, 국고채무부담행위, 국가보증채무중대지급이행이확정된채무로규정하고있다. 즉대지급이행이확정된경우만을채무로규정하고있다는점에서 지방재정법 과차이를보인다

82 의확실하고신뢰성있게측정할수있는금액을부채로인식함 ( 지방자치단체회 계기준에관한규칙제 11 조, 제 12 조 ). 채무와부채의차이점은다음과같음. - 채무는 지방재정법 상의법률적인개념이며지방자치단체가관리책임을지는행정적인개념인데비해, 부채는경제적이고회계적인개념임. - 채무는예산회계 ( 단식부기, 현금주의 ), 부채는재무회계 ( 복식부기, 발생주의 ) 상의개념임 - 보고형식에있어채무는 지방재정법 제51조 ( 예산회계의결산 ) 에따라세입세출결산서의채무결산보고서에의하여보고하고, 부채는 지방재정법 제53조 ( 재무회계의결산 ) 에따라재무보고서의재정상태보고서에의하여보고함. 부채에포함되나채무에는제외되는항목 - 전술한 지방재정법 에의한채무의정의 ( 금전지급을목적으로하는지방자치단체의의무 ) 에따르면임대보증금, 미지급금, 선수금등은채무에포함된다고해야할것임. 그런데 지방재정법시행령 은관리대상채무를지방채증권, 차입금, 채무부담행위, 보증채무부담행위의네가지로규정하고있음. - 따라서임대보증금, 미지급금, 선수금은공식적인채무의정의에서는제외하고부채에포함하는것이적절할것으로판단됨. 채권과의비교 - 금전지급의무를내용에따라구분한것이부채와채무라면, 의무에대응되는권리는채권임. - 미수세금이나예금채권은 지방재정법시행령 제109조에의하여관리대상채권에해당되지않지만, 재무회계상으로는채권으로자산에해당됨. - 임대보증금은관리대상채무에해당하지않으므로예산회계의결산상채무결산보고서에포함되지않지만임차보증금은관리대상채권에해당하여채권결산보고서에포함됨. - 미수세금은관리대상채권에해당하지않는반면에재산매각미수금은관리대상채권에해당하여채권결산보고서에포함됨

83 채무와재정위험 - 전술하였듯이재정위험은공식적인채무및부채보다넓은개념임. - 즉명시적이고직접적인채무이외에우발채무와암묵적채무도포함됨. - IMF 등에서재정위험에대한관리의중요성을강조하고있듯이, 서울시의경우도비록공식적인채무와부채의범위에는포함되지않더라도서울시의재정운영에부담을줄수있는행위, 즉우발적및암묵적채무를명시적으로고려하고그에대한적절한관리를할필요가있을것임. 3. 채무와부채의유형 채무혹은부채증가를우려하는이유는이것이나중에는국민의부담으로돌아오기때문임. 채무와부채중에서대응자산이있어서나중에국민의부담으로돌아오지않는것은국민의부담으로돌아오는채무혹은부채와는구별하여관리할필요가있음. - 이처럼나중에국민의부담으로돌아오는가의여부를중시할경우적자성채무와금융성채무, 총부채와순부채의구분이필요함. 적자성채무와금융성채무 - 적자성채무는조세등국민부담으로상환해야하는채무를의미함. 이의예로는일반회계의적자보전을들수있음. - 금융성채무는자산매각과융자금회수등을통해자체상환이가능한채무를의미함. 국가채무중에서는외화자산매입 ( 외환시장안정용채권 ) 이나주택자금지원 ( 국민주택채권 ) 이이에해당함. - 국민부담여부라는관점에서는당연히금융성채무의증가보다는적자성채무의증가가우려해야할채무임. 총부채와순부채 - 순부채는총부채에서자산금액을차감한것을의미함. - 이를적자성채무와금융성채무개념에유추하면, 총채무 ( 적자성채무 + 금융성채무 ) 는총부채에대응하며, 적자성채무는순부채에대응한다고할수있음

84 서울시채무 ( 부채 ) 의논의에서이러한적자성 / 금융성채무혹은총부채 / 순부채의구분이중요한의미를갖는이유는주로공기업의채무 ( 부채 ) 를포함하고있기때문임. - 공기업의채무 ( 부채 ) 는대부분이금융성채무혹은대응자산이존재하는부채에해당함. - 예를들면 SH공사가공공임대주택사업을하면서지게되는채무 ( 부채 ) 는거의전부가토지와주택이라는대응자산을갖고있음. - 따라서공기업채무 ( 부채 ) 는그금액모두가실제로국민의부담혹은서울시정부의부담으로돌아오는것은아님. - 이러한금융성채무혹은대응자산을보유한부채가국민또는정부의부담으로돌아오는것은이자비용및경제상황의변화 ( 예. 부동산가격의폭락등 ) 로인하여대응자산의가치가채무 ( 부채 ) 의가치를하회할경우에그차액이됨. 금융성부채인경우도금액이크다면재정위험은증가한다고할수있음. 그러나 금융성부채는국민의부담이라는측면에서적자성부채와는성격이다르므로, 적정 채무 ( 부채 ) 의관리방안을세울때는이를고려할필요가있음

85 제 4 장서울시채무와부채의현황 Ⅰ. 서울시채무현황 2002~2011 년기간서울시채무현황은 < 표 Ⅳ-1> 과같음. < 표 Ⅳ-1> 서울시채무현황및추이 ( 단위 : 백만원 ) 구분 2002 년 2003 년 2004 년 2005 년 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 총합계 6,906,225 6,512,313 6,438,510 7,831,033 11,719,112 13,486,475 13,870,226 19,522,018 19,598,947 18,684,444 서울시본청 1,766,507 1,111,628 1,070,877 1,093,306 1,146,242 1,363,174 1,856,317 3,245,354 3,817,701 3,176,122 일반회계 58,544 51,779 44,043 33,660 26,710 21,282 14,250 1,076,800 1,217, ,900 특별회계 1,707,962 1,059,849 1,026,834 1,059,645 1,119,532 1,341,892 1,842,067 2,168,554 2,600,351 2,494,222 공기업특별회계 114, , ,641 89, , , , , , ,224 지역개발기금 , , , , , ,093 상수도사업 114, , ,641 89,464 26,047 23,188 20,547 17,700 32,555 36,131 기타특별회계 1,593, , , , ,559 1,169,784 1,522,387 1,851,760 2,268,703 2,158,998 도시철도건설사업비 624, ,400 88, , ,267 1,036,054 1,507,732 1,428,299 주택사업 698, , , , , , , , , ,831 도시개발 ,000 - 하수도사업 255, , , , , ,718 96,605 79,114 68, 집단에너지공급사업 15,081 11,600 8,350 5,779 4,707 3, 서울시산하기관 5,139,718 5,400,685 5,367,632 6,737,727 10,572,870 12,123,301 12,013,909 16,276,664 15,781,245 15,508,321 SH공사 240, , ,821 2,591,897 6,577,026 8,534,408 8,946,645 13,567,090 12,751,625 12,267,154 서울메트로 2,892,284 2,565,010 2,463,455 2,269,232 2,260,982 2,188,587 1,909,654 1,784,848 2,210,808 2,438,252 서울도시철도공사 1,982,438 2,534,881 2,048,399 1,854,571 1,721,486 1,386,449 1,151, , , ,263 농수산물공사 ,582 3,090 1, ,468 서울의료원 12,000 12,000 11,700 11,700 5,700 2, 산업통상진흥원 12,221 11,640 11,257 10,327 7,675 6,575 3,249 3,407 3,382 32,185 자료 : 서울시본청 - 각연도서울시세입세출결산서상채무결산보고서. 서울시산하기관 - 각연도감사보고서상재무상태표의채무 ( 이자발생부채 ) 주 : 2009년도결산기준변경으로 2007, 2008년채무에서일반회계의세입세출외현금과기 타채무 ( 발생주의 복식부기상채무 ) 는제외함. 서울시전체로볼때산하기관의채무중 재정투융자기금차입금 (2011년말현재 992,500백만원 ) 은내부거래에해당됨

86 2011 년말현재서울시의채무는 18 조 6,844 억원 ( 채무부담행위 238 억원포함 ). - 서울시산하기관의채무가 15 조 5,083 억원으로서울시총채무의 83% 를차지하 고있음. 특히 SH 공사의채무가 12 조 2,672 억원으로서울시총채무의 2/3 인 66.7% 를차지하고있음. - 서울시본청의채무는취득세인하조치 ( 대책 ) 에따른공공자금관리기금 차입액 5,418 억원이행정안전부지침에따라제외된금액임. [ 그림 Ⅳ-1] 서울시채무현황 (2011 년말현재 ) 동기간중특히 2006년과 2009년에채무가대폭증가함 년에는서울시총채무가전년대비 3조 8,881억원 (50%) 만큼증가하였음. 서울시본청채무는전년대비 529억원증가한반면에, 산하기관채무는 3조 8,351억원 (57%) 이증가함. 특히 SH공사의채무가 2006년에전년대비 3조 9,851억원 (154%) 증가함 년에는서울시총채무가전년대비 5조 6,518억원 (41%) 증가하였음. 서울시본청채무는전년대비 1조 3,890억원 (75%) 증가하였고, 산하기관채무는 4조 2,628억원 (35%) 증가함. 특히 SH공사의채무가전년대비 4조 6,204억원 (52%) 증가함

87 지하철부채의유형과귀속기관 - 서울메트로와서울도시철도공사가채무로결산하여관리하고있는도시철도공채 와장기차입금중서울시가발행하여원리금상환의무를지는채무는 2011 년말 현재 2 조 3,760 억원임. - 감사원은 2010 년지방재정운용실태감사결과를통하여서울시채무에서제외한 도시철도공채발행금액 (2009 년말현재 2 조 5,020 억원 ) 을서울시채무에반영 하여관리하고만기경과채권 165 억원의상환방안을강구하도록통보조치함. - 서울시결산검사에서도 2004 년말현재양공사도시철도공채 3 조 8,752 억원이 서울시채무결산보고서에누락된것을지적하였으며시효경과미상환공채 165 억 원의상환노력을촉구하였음. - 서울메트로의경우 2011년말현재상환기일이도래하였으나상환되지않은금액은 89억원임. 서울시도시철도공채조례시행규칙 제15조제3항에따라원리금의수령을지체한일수에대하여는이자를지급하지아니하므로서울메트로는시효경과미상환공채를미지급금으로회계처리하고있으며, 이보고서에서의채무는이자발생부채를의미하므로시효경과공채를서울메트로의채무에서제외함. 서울시와지하철양공사어느쪽의채무로분류하더라도서울시와산하기관의채무총액은변동이없을것임. - 그러나행정안전부의채무한도승인에있어어느쪽에귀속되느냐에따라서울시와지하철양공사의채무발행한도가달라지고, 이자비용이양공사의적자원인이되어지하철요금인상의빌미가됨. - 또한채무관련예산에대한승인권한이서울시의회와양공사이사회중어느쪽에귀속되는지가달라지며, 예산총칙및예산과목이달라지는영향이있을것임. 건설부채는서울시의채무로분류하고, 운영부채는지하철양공사의채무로분류 하는것이합리적인분류방안으로판단됨 년말현재양공사의건설부채 ( 시 효경과미상환공채포함 ) 는 2,197 억원, 운영부채는 2 조 9,757 억원임

88 < 표 Ⅳ-2> 지하철양공사채무현황 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 합 계 4,880,942 5,106,687 4,520,197 4,132,122 3,994, ,590 3,073,599 2,719,307 3,040,881 3,195,391 건설부채 3,977,252 3,860,053 3,005,253 2,528,049 2,087,154 1,419, , , , ,691 운영부채 903,690 1,246,634 1,514,944 1,604,073 1,906,942 2,168,992 2,167,031 2,490,520 2,761,792 2,975,700 서 울메트로 2,903,430 2,574,724 2,473,123 2,277,500 2,270,249 2,196,681 1,917,486 1,793,859 2,220,117 2,447,135 건설부채 2,244,547 1,677,312 1,325,318 1,115, , , ,589 26, , ,232 운영부채 658, ,412 1,147,805 1,162,139 1,398,468 1,570,897 1,570,897 1,767,519 2,073,885 2,310,903 서울도시철도공사 1,977,512 2,531,963 2,047,074 1,854,622 1,723,847 1,391,909 1,156, , , ,256 건설부채 1,732,705 2,182,741 1,679,935 1,412,688 1,215, , , , ,857 83,459 운영부채 244, , , , , , , , , ,797 자료 : 지하철양공사내부자료 주 : 미지급금으로회계처리한시효경과미상환공채 13,877백만원 ( 서울메트로 8,884백만 원, 서울도시철도공사 4,993백만원 ) 으로인하여결산서상채무잔액과차이가있음. 지하철양공사의건설부채는서울시와중앙정부의지원에힘입어 2002 년 3 조 9,773 억원에서 2011 년 2,197 억원으로 94.5% 감소한반면, 누적된운영적자로 인하여운영부채는같은기간 9,037 억원에서 2 조 9,757 억원으로 3.3 배증가함. < 표 Ⅳ-3> 지하철건설부채원리금상환실적 ( 단위 : 억원 ) 구분합계 상환 원금 47,510 9,706 8,548 4,771 4,409 6,676 5,130 6, 이자 11,313 2,118 1, ,134 2,101 1,795 1, 합계 58,823 11,824 10,223 5,432 5,543 8,777 6,925 8, 자료 : 서울시내부자료 재원 구분합계 상환실적 59,123 12,121 10,224 5,434 5,543 8,777 6,921 8, 서울시 57,761 12,121 10,124 5,234 5,322 8,577 6,721 8, 국고보조 1, 자료 : 서울시내부자료 < Ⅳ-4> 지하철건설부채상환재원현황 ( 단위 : 억원 )

89 Ⅱ. 서울시부채현황 < 표 Ⅳ-5> 에는 2007~2011 년기간서울시부채현황이제시되어있음. < 표 Ⅳ-5> 서울시부채현황및추이 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 총합계 16,312,385 17,439,087 25,272,742 25,785,621 26,872,547 서울시본청 1,554,071 2,082,153 4,685,142 4,979,460 4,509,338 서울시산하기관 14,758,314 15,356,933 20,587,600 20,806,161 22,363,209 지방공기업 14,615,208 15,202,155 20,390,311 20,556,954 22,010,890 SH공사 9,725,716 10,808,995 16,345,483 16,231,570 17,525,390 서울메트로 3,031,902 2,785,766 2,710,064 3,070,134 3,240,496 서울도시철도공사 1,757,154 1,519,185 1,253,747 1,152,144 1,101,305 시설관리공단 58,119 51,437 42,330 61,227 75,400 농수산물공사 42,317 36,772 38,687 41,879 68,300 출연기관 143, , , , ,319 자료 : 서울시본청 - 각연도재무보고서, 산하기관 - 각연도재무상태표 주 : 서울시본청은 2007년부터도입된재무보고서의재정상태보고서상부채총계 ( 기금회계 포함, 내부거래상계후순계기준 ) 임. 서울시산하기관은각연도감사보고서상재무상태표의부채총계임 2011년말현재서울시총부채는 26조 8,725억원임. - 서울시본청 4조 5,093억원 (16.8%), 서울시산하기관 22조 3,632억원 (83.2%) 으로서울시산하기관의부채가서울시부채의대부분을차지하고있음. - 산하기관중 SH공사의부채가 17조 5,254억원으로서울시총부채의 65.2% 를차지하고있음 년에는전년대비 7 조 8,337 억원 (45%) 이증가하여, 다른해에비하여부채 증가가두드러짐

90 - 서울시본청부채는 2 조 6,030 억원증가하였고, 산하기관부채는 5 조 2,307 억 원이증가하였음 - 산하기관중 SH 공사의부채가전년대비 5 조 5,365 억원 (51%) 증가함. [ 그림 Ⅳ-2] 서울시부채현황 (2011 년말현재 ) 2011 년말현재서울시본청부채는이자발생부채 3 조 1,523 억원 (69.9%), 단 기예수보관금등의기타부채 1 조 3,392 억원 (29.7%), 퇴직급여충당부채 178 억 원 (0.4%) 으로구성되어있음 년말현재서울시산하기관부채 22 조 3,632 억원중거의전부인 98.4% 가 5 개지방공기업의부채임. 지방공기업의부채는최근 5 년간 51.2% 증가하였음. 2011년말현재지방공기업부채 22조 109억원중 80% 에해당하는 17조 5,254억원이 SH공사의부채이며, 서울메트로의부채는 3조 2,405억원 (15%), 서울도시철도공사의부채는 1조 1,013억원 (5%) 임. - 지방공기업부채 22조 109억원의구성내역은이자발생부채 15조 4,761억원 (70%), 보증금부채 3조 6,744억원 (17%), 선수금, 예수금등기타부채 2조 2,524억원 (10%), 퇴직급여충당부채 6,080억원 (3%) 임

91 2011년말현재 12개출연기관의부채는 3,523억원임. - 서울신용보증재단의부채가 1,966억원으로출연기관부채의 56% 를, 서울산업통상진흥원의부채는 841억원으로 24% 를, 서울의료원의부채가 315억원으로 9% 를차지하고있음. - 서울신용보증재단은보증업무를취급하는금융기관의특성이있다는점을고려하여야함. 2011년말현재출연기관부채 3,523억원의구성내역은서울신용보증재단의보증관련부채 1,800억원 (51%), 매입채무, 미지급금, 예수금, 선수금등상거래부채 805억원 (23%), 보증금부채 288억원 (8%), 이자발생부채 322억원 (9%), 퇴직급여충당부채 294억원 (8%), 기타발생주의부채 14억원등임. Ⅲ. 서울시부채와채무의차이 서울시본청과산하기관의채무와부채현황은 < 표 Ⅳ-6> 과같음. < 표 Ⅳ-6> 서울시본청과산하기관의부채와채무비교 ( 단위 : 백만원 ) 구분 2007 년 2011 년증감액 본청산하기관합계본청산하기관합계본청산하기관합계 부채 1,554,071 14,758,314 16,312,385 4,509,338 22,363,209 26,872,547 2,955,267 7,604,895 10,560,162 채무 1,363,174 12,123,301 13,486,475 3,176,122 15,508,321 18,684,444 1,812,948 3,385,020 5,197,968 차이 190,897 2,635,013 2,825,910 1,333,215 6,854,888 8,188,103 1,142,319 4,219,875 5,362,194 주 : 2011년서울시본청의채무는채무부담행위 23,831백만원이포함된금액임 년대비최근 4 년간부채는 10 조 5,602 억원증가하였고, 채무는 5 조 1,980 억원증가하였음. 채무보다부채의증가폭이 5 조 3,622 억원만큼더많은 원인은 SH 공사의임대보증금이 2 조 9,898 억원증가한데주로기인함

92 년말현재 SH 공사의임대보증금 3 조 5,206 억원중 SHift 로공급한 18,787 세대에대한임대보증금부채는 2 조 6,735 억원으로 SHift 사업을시작한 2007 년이후 SH 공사임대보증금부채증가액의대부분은 SHift 로인한것임. 부채와채무의차이는미지급금, 임대보증금, 퇴직급여충당부채등발생주의 복식 부기로인한차이임. 2011년말현재산하기관을포함한서울시의총부채 26조 8,725억원과총채무 18조 6,844억원의차이 8조 1,881억원은 SH공사의임대보증금 3조 5,206억원, 산하기관의미지급금, 예수금, 선수금등기타부채 2조 6,968억원, 서울시본청의미지급금, 보관금등 1조 3,392억원, 퇴직급여충당부채 6,553억원, 채무부담행위 (-)238억원임. 서울시산하기관을세분하여부채및채무현황을살펴보면다음과같음. < 표 Ⅳ-7> 서울시산하기관의부채및채무현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분 SH 메트로도철농수산물시설관리출연기관합계 총부채 893,973 3,570,946 2,180,688 26,357 60, ,343 7,370,665 채무 240,775 2,892,284 1,982, ,221 5,139,718 총부채 1,147,311 3,035,274 2,818,280 26,114 63, ,864 7,881,296 채무 277,153 2,565,010 2,534, ,640 5,400,685 총부채 1,735,121 2,910,216 2,396,798 28,938 73, ,386 8,078,562 채무 832,821 2,463,455 2,048, ,957 5,367,632 총부채 3,362,779 2,861,409 2,235,775 30,422 72, ,728 8,740,031 채무 2,591,897 2,269,232 1,854, ,027 6,737,727 총부채 7,378,607 2,944,917 2,111,858 32,693 75, ,177 12,675,151 채무 6,577,026 2,260,982 1,721, ,375 10,572,870 총부채 9,725,716 3,031,902 1,757,154 42,317 58, ,106 14,758,314 채무 8,534,408 2,188,587 1,386,449 4,582-9,275 12,123,301 총부채 10,808,995 2,785,766 1,519,185 36,772 51, ,778 15,356,933 채무 8,946,645 1,909,654 1,151,271 3,090-3,249 12,013,909 총부채 16,345,483 2,710,064 1,253,747 38,687 42, ,290 20,587,600 채무 13,567,090 1,784, ,721 1,598-3,407 16,276,

93 2010 총부채 16,231,570 3,070,134 1,152,144 41,879 61, ,207 20,806,161 채무 12,751,625 2,210, , ,382 15,781,245 총부채 17,525,390 3,240,496 1,101,305 68,300 75, ,319 22,363, 채무 12,267,154 2,438, ,263 27,468-32,185 15,508,321 자료 : 각산하기관의결산서, 감사보고서주 : 채무는단기차입금, 유동성장기부채, 장기차입금, 사채, 공채, 금융리스부채등이자발생부채를의미함. 부채와채무의차이가시사하는바는, 서울시의부채를감축하기위해서는미지급 금의관리를강화하여야한다는것임. 임대보증금은단기적으로관리하기어려운 부채이지만, 미지급금은사고이월 7), 예산전용, 사업계획변경등으로인하여발생하는부분도있으므로예산단년도주의와회계연도독립의원칙의실행을통해어느정도관리가가능할것으로판단됨. - 퇴직급여충당부채는퇴직연금제도를실시하면부채를감축하고퇴직급여충당금한도초과로인한법인세부담을경감할수있으나퇴직연금의일시납부에따른초기재정부담을고려하여야함. Ⅳ. 재정위험 : 충당부채와우발부채 서울시는법령, 조례, 협약 ( 계약 ) 등에따라재정부담을초래할것으로추정되는잠재부채가어떤사업에얼마나되는지를총괄적으로관리하지못하고있으며, 충당부채와우발부채는서울시본청과산하기관의예산회계나재무회계결산상제대로반영되지않고있음. 하지만장래재정부담이초래될가능성이매우높은잠재부채는재정운영의제약요인이되므로합리적으로추계하여관리할필요성이있음. 지방자치단체회계기준에관한규칙 제59조 ( 우발상황 ) 에따르면, 우발상황은미래에어떤사건이발생하거나발생하지아니함으로인하여궁극적으로확정될손실또는이익으로서발생여부가불확실한현재의상태또는상황으로서, 우발상황에는진행중인소송사건, 채무에대한지급보증, 배상책임등이포함됨. 7) 사고이월이란연도내에지출원인행위를하였으나불가피한사유로인하여연도내에지출을하지못한경비를다음연도에이월하여사용할수있는제도를말함. 사고이월이되기위해서는구체적으로지출의원인이되는계약또는기타의행위가존재하여야함

94 - 재정상태보고서일현재우발손실의발생이확실하고그손실금액을합리적으로추정할수있는경우 ( 충당부채 ) 에는우발손실을재무제표에반영하고, 재정상태보고서일현재우발손실의발생이확실하지아니하거나우발손실의발생은확실하지만그손실금액을합리적으로추정할수없는경우 ( 우발부채 ) 에는우발상황의내용, 우발손실에따른재무적영향을주석으로표시하는방법으로회계처리하도록규정되어있음. 아래에열거한충당부채와우발부채는몇가지사례를예시한것에불과하며, 서 울시와투자기관및출연기관의모든충당부채와우발부채를포괄하는것은아님. 1. 서울시본청 1) 손실부담계약 서울시의손실부담계약의대표적인사례는서울시메트로 9 호선과우면산터널에최 소운영수입보장 (MRG : Minimum Revenue Guarantee) 에따라향후지급하여야 할재정부담액을들수있음. - 서울시가서울시메트로 9 호선과우면산터널민간사업자에게 2006 년부터 2011 년까 지지급한 MRG 에따른재정지원금은 948 억원임. < 표 Ⅳ-8> 서울시의 MRG 지급실적 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 합계 서울시메트로9 호선 ,417 32,296 46,713 우면산터널 15,547 9,232 8,084 6,445 4,993 3,740 48,041 합 계 15,547 9,232 8,084 6,445 19,410 36,036 94,754 자료 : 서울시내부자료 주 : 서울시 2011년세입세출결산서상일반회계 ( 도시교통본부 ) 의지하철 9호선최소운임수입 보장및무임승차손실금지원결산액은 37,966백만원임. - 서울시가 2012 년이후서울시메트로 9 호선과우면산터널민간사업자에게지급할 MRG 에따른재정지원금추정액은 1 조 449 억원임

95 < 표 Ⅳ-9> 서울시의 MRG 지급예상액 ( 단위 : 억원 ) 구 분 이후 합계 서울시메트로9 호선주1) ,675 9,545 우면산터널주2) 합 계 ,187 10,449 자료 : 우면산터널 - 서울연구원, 우면산터널교통수요예측용역 (2011년) 활용 서울시메트로9호선 - 서울시내부자료 주1 : 물가상승률 3.5%, 기본요금 3년마다 100원인상, MRG는개통후 15년간지급 주2 : 물가상승률은최근 3년간평균물가상승률 3.15% 적용 - 서울시는민간사업자와의협약에따른 MRG의지급이확실하고그금액을합리적으로추정할수있음에도불구하고 1조 449억원의충당부채를결산 ( 재정상태보고서 ) 에반영하지아니하고재무보고서에 BTO 계약의내역 을주석으로표시하고있을뿐임. 2) 버스준공영제재정지원금 서울시는 2004년 7월서울시버스운송사업조합과버스준공영제협약서를체결하고버스준공영제를시행한이후전체운송적자에대해전액서울시예산으로재정지원을해주고있으나, 해당연도적자대비실제재정지원예산액이부족하여매년이월적자액이발생하고있음. - < 표 Ⅴ-15> 서울시버스연도별재정지원액에서보듯이 2004년하반기이후 2011년까지총 1조 5,541억원의예산을지원함. 2012년에는이월분 2,658억원을포함하여총 4,951억원의운송적자가예상되나예산편성액은 2,120억원에불과하여 2,831억원이이월될것으로예상되며, 2013년에는이월분을포함하여 5,138억원의재정지원이필요할것으로추정됨. - 따라서버스준공영제에따라지원하여야하는 2013 년재정지원액은 5,138 억원에 이를것으로추정됨

96 3) 계류중인소송사건 소송충당부채는피소사건에따른소송가액지급예상액임. - 서울시는재무보고서에 계류중인소송사건 으로우발부채의내용과금액 (16 건, 3,885 백만원 ) 을주석으로표시하고있을뿐, 패소가확실할것으로예상되는소 송사건을별도구분하여재무제표에반영하고있지는않음. - 경기도와부산광역시의경우 2011 회계연도재무보고서상계류중인소송사건에 대하여각각 8,970 백만원, 1,047 백만원의우발채무를부채로계상함. 2. 산하기관 서울시산하기관의우발부채로는다음과같은사례를들수있음. - 출자의무 : SH 공사가출자자약정에따라알파로스 PFV 에향후출자하여야할금 액 23,880 백만원 - 지급보증 : SH 공사가알파로스 PFV 의금융기관차입금에대하여미상환시토지 매각중도금을 1,430 억원한도로지급보증제공 - 지급보증 : SH 공사는세빛둥둥섬민간투자사업자인 ( 주 ) 플로섬의대출원리금중 출자지분율 (29.9%) 상당액의자금제공약정 년말현재 ( 주 ) 플로섬의차입 금액 799 억원 ( 차입한도액 899 억원 ) 에대한지분율상당액은 239 억원임. - ABS : SH공사가 2011년 12월발행한 5,300억원은부채와채무에계상되지아니한부외부채임. 기초자산 ( 택지분양대금채권과주택분양대금채권 ) 의부실로인하여기초자산교체나대금지불의무발생가능성이있는우발부채에해당됨. LH공사등의공기업은 2011년부터한국채택국제회계기준 (K-IFRS) 을적용하여 ABS 를부채로회계처리하고있음

97 한편, SH공사는 ABS를발행하면서인수한제2종수익증권 ( 에스에이치하우징제일차유동화전문회사 ) 3,711백만원을매도가능증권으로자산계상하고있으나, 이수익증권은일종의후순위채권으로서신용보강의성격이있고기초자산의부실로인하여회수가능성이낮아질위험성이있어장래손실화 ( 회계상손상차손 ) 될가능성이높음. ABS의기초자산중알파로스PFV에매각한택지분양대금채권 575억원의납부기한은 이었으나 월말현재미납부되고있으며, SH공사는알파로스PFV출자금 239억원을 2012년상반기에전액지분법손실로손실처리함. Ⅴ. 서울시채권현황 서울시와산하기관의순채무를파악하기위하여서울시채권현황을살펴보면다 음 < 표 Ⅳ-10> 과같음. - 채무에서채권을뺀순채무는 2007 년 9 조 3,681 억원에서 2011 년 14 조 5,757 억원으로 5 조 2,076 억원만큼증가하였음. - 같은기간채권은 96 억원감소한반면, 채무는 5 조 1,980 억원증가한결과임

98 < 표 Ⅳ-10> 서울시채권추이 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 총합계 259, ,8373,657,7535,532,8556,014,1004,118,3154,439,6345,197,8415,036,4914,108,732 서울시본청 - 647,1793,243,4595,195,130 5,611,738 3,336,078 3,470,7523,725,0563,542,493 2,694,084 일반회계 - 56,127 87, , , , , , , ,520 특별회계 - 591, , , , , , , , ,850 공기업특별회계 - 1,958 2,243 4,038 3,630 6,073 4, , , ,265 지역개발기금 , , ,200 상수도사업 - 1,958 2,243 4,038 3,630 6,073 4, 기타특별회계 - 589, , , ,859 95, , , , ,585 도시철도건설사업비 , 교통사업비 - 128, ,575 97,712 26,089 3,800 9,669 10,220 10,059 7,681 주택사업 - 459, , , ,083 74, , , , ,896 도시개발 ,659-4,719 4,937 4,277 하수도사업 집단에너지공급사업 재정비촉진 ,719 20,005 20,005 의료급여기금 - 1,105 1,211 1, 기금 - 2,573,4423,554,6334,273,4843,078,5113,183,8513,202,7582,965,5302,184,140 재정투융자기금 - -1,660,5012,416,8872,861,9201,451,0881,358,0401,293,0201,442, ,900 중소기업육성기금 ,6811,083,5571,360,4051,583,3491,774,7811,846,9031,457,802 1,144,156 식품진흥기금 - - 7,671 9,042 7,784 4,049 15,576 13,585 11,295 7,398 기후변화기금 ,873 35,070 32,919 29,264 28,376 36,720 36,705 32,427 재난관리기금 ,990 1,990 1,964 감채기금 , 사회복지기금 - - 7,116 10,076 10,456 10,760 7,078 10,540 15,238 15,869 서울시산하기관 259, , , , , , ,8821,472,7841,493,9981,414,648 지방공기업 211, , , , , , ,3641,352,8551,352,3071,215,667 SH공사 152, , , , , , ,6071,235,4161,148,6951,024,395 서울메트로 34,952 46,461 56,796 71,015 61,660 87, ,966 65, , ,390 서울도시철도공사 16,750 28,343 32,228 40,089 38,140 47,645 42,462 38,441 48,922 64,092 농수산물공사 3,572 3,687 3,751 6,808 7,061 4,292 4,888 5,003 5,585 7,980 시설관리공단 3,778 3,379 4,029 3,492 3,636 5,862 6,442 8,072 9,626 8,809 출연기관 47,628 72,833 92,403 96,247 96,629 99, , , , ,982 자료 : 서울시 - 세입세출결산서상채권결산보고서, 산하기관 - 감사보고서및결산서주 : 서울시본청의경우, 원금과이자를포함한금액이며, 이행기간도래액과이행기간미도래액의합계임. 채권은보증금, 융자금, 미수금 ( 재산매각, 분양, 환지청산등 ), 기타 ( 소송공탁등 ) 임. 2003년의경우기금회계가채권결산에미포함됨. 산하기관의채권종류는매출채권 ( 장기포함 ), 미수금 ( 장기포함 ), 장 / 단기대여금, 보증금등

99 서울시본청의 2011년말채권현재액 2조 6,941억원의내역은융자금채권 2조 5,948억원 (96.3%), 재산매각미수금등미수금채권 752억원, 보증금채권 230억원임. 융자금채권은중소기업육성기금 1조 1,425억원, 재정투융자기금 9,769억원, 지역개발기금 1,642억원등으로구성되어있음. - 재정투융자기금의 2011년채권잔액 9,769억원은출납폐쇄기한중서울메트로융자금상환액 156억원이제외된금액임. 서울시본청의채권이변동한주요내역을연도별로살펴보면, 년에채권이 1조 9,516억원만큼증가한요인은일반회계의시유지 ( 뚝섬부지등 ) 매각대금미수금 7,376억원, 교통사업및주택사업관련융자금 2,449억원, 재정투융자기금 7,564억원, 중소기업육성기금의생계형영세상공인특별경영안정자금지원금등 4,459억원등임 년에채권이전년대비 2 조 2,757 억원감소한요인은주택사업특별회계융 자금채권 7,630 억원, 일반회계미수금채권등 3,201 억원등임 년에는중소기금육성기금의소상공인과영세자영업자특별자금융자등의 채권증가로전년대비 4%(1,347 억원 ) 증가하였음 년에는지역개발기금특별회계의채권증가등으로전년대비 7.3%(2,543 억 원 ) 증가하였음 년에는전년대비 4.9% 인 1,825 억원이감소한바, 중소기업육성기금의채 권이전년대비 3,891 억원감소한것이주된요인임 년에는전년대비 24% 인 8,484 억원이감소한바, 재정투융자기금 4,656 억 원, 중소기업육성기금 3,136 억원이감소한것이주된요인임

100 Ⅵ. 채무 ( 부채 ) 관리를위한현황정보 1. 종류별채무현황 1) 서울시본청 서울시본청의채무는과거 10 년간지방채증권, 차입금, 채무부담행위로구성되어 있으며, 보증채무부담행위는없음 년말현재채무 3 조 1,761 억원을종류별로보면, 지방채증권 2 조 3,914 억 원, 차입금 7,609 억원, 채무부담행위 238 억원임. 과거 10 년간채무중에서지방채증권이차지하는비중은 2002 년 29% 에서 2011 년 75% 로증가하는추세인반면, 차입금의비중은 2002 년 71% 에서 2011 년 24% 로감소하는추세임. 2011년말현재지방채증권 2조 3,914억원의내역은지하철9호선건설을위한도시철도공채발행액이 2006년부터크게증가하여 2011년말현재잔액은 1조 4,283억원이고, SOC 및일자리창출사업을위한모집공채는 2009년 9,040억원을발행하여 2011년말현재잔액은 6,640억원이며, 지역개발사업및지방공기업사업을지원하기위한지역개발공채는 2006년과 2008년각각약 1,500억원씩발행하여 2011년말현재발행잔액은 2,991억원임. 차입금은 2002년부터 2008년까지지속적으로줄어오다가 2009년과 2010년일시증가한후 2011년에감소세로돌아섰음. 차입금은공공임대주택매입을위한국민주택기금차입금 6,718억원과하수관거정비차입금 589억원이대부분을차지하고있음. 우리은행으로부터 2009 년재개발임대주택매입 (550 억원 ) 과 SOC 및일자리창 출사업 (1,500 억원 ) 을위하여차입하였으며, 2010 년에는우리은행으로부터 SOC

101 및일자리창출사업을위하여 5,300 억원을차입하였음 년말현재우리은 행의차입금은상환완료하였음. 채무부담행위의내역을보면, 2005년에는지하철9호선 824억원이고, 2010년 346 억원은강남순환도시고속도로건설 (90억원 ), 서해연결한강주운기반조성 (30억원 ), 월드컵대교및겸재교건설 (50억원 ), 상수도특별회계의고도정수처리시설등 (176억원 ) 이며, 2011년에는상수도특별회계의고도정수처리시설등 238억원임. < 표 Ⅳ-11> 서울시본청의종류별채무현황및추이 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 2002년 2003년 2004년 2005 년 2006년 2007년 2008년 2009 년 2010년 2011년 합 계 1,766,507 1,111,628 1,070,877 1,093,306 1,146,242 1,363,174 1,856,317 3,245,354 3,817,701 3,176,122 지방채증권 509,279 70,860 45,389 25, , ,734 1,047,685 2,239,147 2,470,825 2,391,392 차관 22,913 18,723 12,661 8,720 4,640 1, 사무라이본드 63,543 52,136 32,729 16,687 15,170 5,390 9, 매출공채 422, 모집공채 , , ,000 도시철도공채 , , ,538 1,036,054 1,507,732 1,428,299 지역개발공채 , , , , , ,093 차입금 1,257,228 1,040,769 1,025, , , , ,902 1,006,207 1,312, ,900 농안기금 32,966 26,639 19,563 12,060 7,560 4, 국민주택기금 698, , , , , , , , , ,831 재특자금 284, , , ,504 44,950 39,800 34,650 29,500 24,350 19,430 교특자금 51, 환특자금 163, , , , ,402 94,860 87,737 79,114 68,991 58,868 환경기금 7,955 6,731 5,507 4,283 3, 공공자금관리기금 ,000 11,000 10,770 에너지자금 15,081 11,600 8,350 5,779 4,707 3, 토특자금 3,500 3,000 2,500 2, 우리은행 , ,000 - 채무부담행위 , ,729-34,555 23,831 자료 : 각연도세입세출결산서상채무결산보고서. 주 : 차관 - IBRD, OECF차관

102 2) SH 공사 SH 공사의채무는 2004 년까지민간금융기관으로부터의대출이나사채발행이없었 으나 지방공기업법 상사채발행한도가순자산의 10 배로늘어난 2005 년부터민 간금융기관으로부터의대출과사채발행이증가하는추세임. 특히 2006년과 2009년민간금융기관대출과사채발행이급증한바, 2006년채무증가액 3조 9,851억원중민간금융기관채무가 3조 1천억원 (78%) 을차지함. 마곡지구, 문정지구등 4개지구의용지보상이이루어진 2009년채무증가액 4조 6,204억원중공모사채가 4조 800억원 (88%) 을차지하였고, 토지보상채권으로지급한보상액은 9,046억원에그쳤음. < 표 Ⅳ-12> SH 공사의종류별채무현황및추이 ( 단위 : 백만원 ) 구분 2002 년 2003 년 2004 년 2005 년 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 채무잔액 240, , ,821 2,591,897 6,577,026 8,534,408 8,946,645 13,567,090 12,751,625 12,267,154 정부자금 240, , , ,704 1,552,201 1,887,593 1,971,911 2,057,802 2,122,194 2,517,959 서울시 , ,193 1,050,187 1,200,165 1,344,343 1,344, , ,200 토지보상채권 , , ,391 1,134,967 1,025,231 1,258,995 공모사채 ,000 4,720,000 5,050,000 4,856,000 민간금융기관 ,000 3,880,000 5,240,000 4,760,000 4,310,000 3,750,000 2,930,000 채무구성비 정부자금 100% 100% 76% 37% 24% 22% 22% 15% 17% 21% 서울시 % 33% 16% 14% 15% 10% 6% 6% 토지보상채권 % 2% 3% 8% 8% 10% 공모사채 % 35% 40% 40% 민간금융기관 % 59% 61% 53% 32% 29% 24% 자료 : SH공사감사보고서재구성 주 : 민간금융기관 - 기업어음, 중장기할인어음, 은행여신, 사모사채 정부자금 - 국민주택기금, 에너지합리화자금 서울시 - 재정투융자기금, 지역개발기금

103 2011년말현재차입금구성 ( 포트폴리오 ) 내역은공모사채 4조 8,560억원 (40%), 민간금융기관 2조 9,300억원 (24%), 정부자금 2조 5,180억원 (21%), 토지보상채권 1조 2,590억원 (10%), 서울시자금 7,042억원 (6%) 임. 채무포트폴리오에서공모사채와토지보상채권의비중이증가하고민간금융기관의비중이감소하고있는것은긍정적방향임. 그러나공모채권에비해상대적으로고금리인민간금융기관에대한의존도가아직높은실정으로채무리스크를관리하고금융비용부담을줄이기위해서는민간금융기관으로부터의자금조달비중을적정한차입리스크분산수준으로축소할필요성이있음. SH공사는아래와같은택지개발및주택건설사업을위해 16조 2,554억원의채무를발행하면서그자금을주로민간금융기관으로부터의차입금에의존함. 서북권 : 은평1,2지구 1조4,756억원, 은평3지구 2조787억원, 상암2지구 5,210억원 동북권 : 신내2지구 953억원, 신내 3지구 6,106억원 서남권 : 마곡지구 4조1,158억원, 천왕 1,2지구 4,865억원, 신정3지구 2,816억원 동남권 : 강일1,2지구 1조 962억원, 동남권유통단지 1조 6,435억원, 문정지구 7,226억원, 우면2지구 3,493억원, 세곡1,2지구 9,207억원, 마천지구 3,405억원, 내곡 8,025억원, 위례 7,150억원

104 SH 공사의 2011 년말현재채무의사업지구별내역은 < 표 Ⅳ-13> 과같음. < 표 Ⅳ-13> SH 공사의사업지구별채무현황 (2011 년말기준 ) ( 단위 : 억원 ) 사업지구 채무잔액 종류별잔액 국민주택기금 24,889 공사채 77,860 총계 122,671 재정투융자금 5,600 지역개발기금 1,442 에너지합리화자금 290 토지보상채권 12,590 강일2지구 1,774 국민주택기금 1,144 공사채 630 국민주택기금 714 내곡지구 8,024 공사채 5,947 토지보상채권 1,363 동남권유통단지 13,848 공사채 13,848 국민주택기금 4,405 마곡지구 39,232 공사채 27,600 토지보상채권 7,227 문정지구 8,883 공사채 7,215 토지보상채권 1,668 상암2지구 3,076 국민주택기금 1,016 공사채 2,060 세곡지구 777 국민주택기금 627 공사채 150 국민주택기금 1,881 신내3지구 6,494 공사채 4,130 토지보상채권 483 국민주택기금 874 신정3지구 1,034 공사채 70 에너지합리화자금 90 우면2지구 1,983 국민주택기금 1,113 공사채 870 국민주택기금 1,283 은평3지구 4,815 공사채 800 재정투융자금 2,600 에너지합리화자금 132 국민주택기금 656 천왕2지구 3,532 공사채 2,140 토지보상채권 736 위례지구 7,150 공사채 7,150 국민주택기금 738 세곡 2 지구 7,101 기타지구 ( 준공임대주택 ) 자료 : SH 공사내부자료 14,948 공사채 5,250 토지보상채권 1,113 국민주택기금 10,438 재정투융자금 3,000 지역개발기금 1,442 에너지합리화자금

105 2. 이자비용현황 2002~2011 년기간서울시채무에대한이자비용현황은 < 표 Ⅳ-14> 와같음. 서울시본청및산하기관의이자비용은 2007 년 6,573 억원에서 2011 년 8,065 억 원으로증가함 년부터이자비용이가파르게증가하였음 년부터 2011 년까지최근 5 년 간의총이자비용은 3 조 7,894 억원에달함. < 표 Ⅳ-14> 서울시본청과산하기관의이자비용현황및추이 ( 단위 : 백만원 ) 구분 2002 년 2003 년 2004 년 2005 년 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 총합계 N/A N/A N/A N/A N/A 657, , , , ,451 서울시본청 N/A N/A N/A N/A N/A 85,714 68,067 78,025 98,758 73,309 서울시산하기관 336, , , , , , , , , ,142 SH 공사 8,381 9,208 17,458 59, , , , , , ,467 서울메트로 207, ,958 91,217 41,441 60,161 81, ,055 96, ,827 92,815 서울도시철도공사 119,738 94, ,993 40,829 53, ,838 76,860 71,670 63,635 30,349 농수산물공사 서울의료원 산업통상진흥원 자료 : 서울시본청은각연도재무보고서, 산하기관은각연도감사보고서 주 : 서울메트로와서울도시철도공사는예산회계결산상지급이자이며, 보조금과상계처리한 이자비용을포함한금액임. 본청은 2007 년부터복식부기실시로 2006 년이전자료없음. 1) 서울시본청의이자비용 서울시본청의 2007 년부터 2011 년까지최근 5 년간이자비용은총 4,039 억원 ( 발생주의기준 ) 으로연평균이자비용발생액은 808 억원이며, 채무가증가함에따 라이자비용도증가하는추세임

106 < 표 Ⅳ-15> 서울시본청의채무와이자비용현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 채무잔액 1,363,174 1,853,587 3,245,354 3,783,146 3,152,292 이자비용 85,714 68,067 78,025 98,758 73,309 주 : 채무잔액은매연도말잔액으로서채무부담행위가제외된금액이며, 이자비용은재무보고 서상발생주의기준임. 특히 2009년과 2010년에는일시차입금에대한이자상환을위하여예비비를사용하기도함. 일시차입금이자상환을위한예비비사용액은 2009년 2,717백만원, 2010년 8,676백만원 * 임. * 2010년 8,676백만원은시금고를통한일시차입금이자 6,429백만원과서울시재정투융자기금등기금으로부터의일시차입금에대한이자를포함한금액임. 서울시시금고의연평잔과이에대한이자수입은 2009 년이후크게줄어듦 년이전은자금사정이좋아정기예금예치율이높고필요시당일해지하여 사용가능한만기예금의보유가많았기때문에평잔과이자수입이높았음 년과 2010년은재정조기집행등으로자금의수급이불안정함에따라평잔이크게줄어들었고, 이에더해이자율도하락한결과이자수입이급감하였으며, 정기예금예치율도 76.0%~88.1% 로낮아졌음. 예산과비교할때도이자수입실적은크게감소하여세외수입의이자수입중공공예금이자수입 ( 일반회계와기타특별회계 ) 의 2009년예산현액은 1,178억원이었으나결산액은 180억원 ( 예산현액대비 15.2%) 에그쳤으며, 2010년예산현액은 375억원이었으나결산액은 90억원 ( 예산현액대비 24.1%) 에불과함 년도 1월 ~2월은평잔이 5,200억원 ~7,700억원대로여전히낮았고조기집행에대비하여정기예금가입을일시적으로보류하였으나, 3월이후정부주도의일률적인조기집행참여대신서울시재정건전성이악화되지않도록최소화한다는방침에따라 2011년말에는평잔이다소회복되었으며, 정기예금예치율도 90.4% 로회복되었음

107 < 표 Ⅳ-16> 시금고평잔과이자수입 ( 단위 : 억원 ) 구 분 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 평균잔액 29,517 31,892 7,139 3,945 11,740 이자수입 1,230 1, 평균수입이자율 자료 : 서울시내부자료 주 : 이자수입은일반회계와기타특별회계기준의예산회계결산상금액이며, 공기업특별회계 와기금은포함되지않음. 민간융자금회수이자수입과보관금에대한이자수입등기타이자 수입은제외한공공예금이자수입이며, 정기예금해지등의사유로평잔에대한이자수입과 세입세출결산서상이자수입과다소차이가있음. 채무증가에따라이자비용은크게늘어난반면에재정조기집행등에따라이자 수입은감소한결과순이자부담 ( 이자비용에서이자수입을뺀금액 ) 은더욱더늘 어나게됨. 2) SH 공사의이자비용 - SH 공사의이자비용은 2011 년서울시산하기관이자비용의 83% 를차지함. - SH 공사의이자비용이산하기관의이자비용에서차지하는비중은 2003 년까지 3% 수준에불과하였으나 2005 년 31%, 2006 년 57%, 2008 년 70%, 2011 년 83% 로 급격히증가하고있음. < 표 Ⅳ-17> 서울시산하기관이자비용점유비율 ( 단위 : %) 구 분 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 SH공사 지하철양공사 SH 공사의총이자비용은최근 10 년간 2 조 8,058 억원으로, 연간이자비용은 2002 년 84 억원수준에서 2011 년 6,095 억원으로급증하였음

108 - SH 공사의금융비용은경직성경비로서경상예산의탄력성을떨어뜨리는요인임 년부터 CP 발행을통한은행차입금이증가하고자금조달의만기구조가단기 화됨에따라부담이자율수준이점차적으로높아지는추세임. - 따라서자금시장여건에적합하게자금조달의만기구조를최적화하고, 자금조달금 융기관과발행수단을다양화하여야함. < 표 Ⅳ-18> SH공사의이자비용현황및추이 ( 단위 : 백만원 ) 연도 손익계산서 재고자산 건설중인자산 총이자비용 가중평균이자율 , , , , , , % ,185 29,933 9,557 59, % , ,968 36, , % , ,326 71, , % , ,262 70, , % , ,384 74, , % , ,376 54, , % , ,012 42, , % 합계 1,022,234 1,422, ,359 2,805,842 자료 : SH공사내부자료 주 : 1. 손익계산서상이자비용은임대매출원가와영업외비용중이자비용의합계임. 2. 가중평균이자율은해당연도이자비용을이자발생부채의연중평균잔액으로나눈이자율임

109 - SH 공사는이자비용을비용이아닌자산으로회계처리 ( 금융비용자본화 8) ) 한결과 로과거 10 년간 1 조 3,296 억원의순이익을냈으나, 금융비용자본화효과 1 조 7,836 억원을제거하면오히려 4,540 억원의순손실로됨. < 표 Ⅳ-19> SH 공사의금융비용자본화효과제거시당기순이익현황 ( 단위 : 억원 ) 구분 누계 손익계산서상 당기순이익 ,739 1,867 2,140 4,307 13,296 금융비용자본화 ,651 2,886 2,162 3,322 3,518 3,874 17,836 금융비용자본화효과제거시당기순이익 자료 : SH 공사의각연도감사보고서 ,367 1, ,456 1, ,540 주 : 금융비용자본화금액은 < 표 Ⅳ-18> 의재고자산과건설중인자산으로처리한이자비용임. - SH 공사의이자비용은재고자산과건설중인자산에건설자금이자로자본화되거나 임대매출원가로처리되어택지, 용지, 분양주택, 임대주택등의원가를높이는요 인이되고있음. - SH공사는상암2지구 ( 택지조성기간 : ~ ) 의경우택지조성원가를산정하면서, 자본비용을 548억원만큼과다산정하여 1m2당택지조성원가를 281,330원높게산정한결과국민임대주택의임대보증금과임대료를높게징수함. 또한강일지구등 4개택지개발지구도위와같이자본비용을부당하게산정하여택지조성원가를 1m2당최대 280천원과다산정함으로써그만큼높은가격으로주택건설용지등을공급함 ( 감사원, 지방공기업개발사업추진실태감사결과처분요구서 ). 8) 자산취득등을위한차입금의이자를관련자산의취득원가에포함하는것으로 기업회계기준 에서 기업별선택사항으로허용, 주로전년도손실을본기업들이도입하는경향 ( 한국회계학회, 2006 년 )

110 - SH 공사의 2011 년도이자비용은 6,095 억원에달하는반면에, 이자수입은 86 억 원에그치고있어순이자부담액은계속적으로증가하고있음. < 표 Ⅳ-20> SH공사의평잔과이자수입 ( 단위 : 백만원 ) 구분 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 평균잔액 203, , , , ,418 연간이자수입 7,815 7,961 10,744 4,945 8,590 평균수입이자율 자료 : SH공사내부자료 주 : 이자수입은세입조치된이자수입임. 2009년의일평균잔액과이자수입이많은것은 2009년마곡, 문정, 신내3, 천왕2지구의토지보상을시작 ( 약 3조 9천억원 ) 하고, 강일지 구, 강일2지구, 상계장암지구, 상암2지구, 신내2지구, 신정3지구, 은평2,3지구, 천왕지구등 의사업비를지출 ( 약 2조 1천억원 ) 하면서 2009년현금이수반되지않는토지보상채권을 제외한연간차입누계액 9조 9천억원, 상환누계액 6조 2천억원, 순채무증감액이 3조 7천억원으로많은현금흐름이있었기때문임. 3. 채무의만기구조 적정한채무관리를위해서는채무의만기구조를파악하는것이중요함. 따라서 이하에서는서울시본청및산하기관채무의만기구조에대하여상세하게살펴봄. 1) 서울시본청 (1) 발행만기기준 지방채증권, 차입금등채무발행당시의상환조건상만기구조는다음 < 표 Ⅳ-21> 과같음

111 서울시가발행한채무의상환기간은 5년에서 9년사이에만기가도래하는중기채가대부분이나, 2009년과 2010년에각각 8,090억원, 5,300억원의단기채를발행함. 단기채중만기 1년의채무는 2009년 4,450억원, 2010년 5,300억원이며, 이는 SOC 및일자리창출등경기부양을위하여 9,200억원을발행하고재개발임대주택매입을위하여 550억원을발행한것임. < 표 Ⅳ-21> 서울시본청채무의만기구조 - 발행만기 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 단기채 1~4년 , ,000 - 중기채 5~9년 62, , , , , ,733 - 중장기채 10~15년 20,000 15,000 15, , 장기채 16년 ~ 합 계 82,619 15,000 15, , , ,883 1,416,516 1,141,733 - 자료 : 서울시각연도세입세출결산서 주 : 채무의신규발생액을기준으로분류한것이며, 채무부담행위는포함되지않은금액임. (2) 잔존만기기준 매년말현재상환만기가도래하기까지남은기간을기준으로한만기구조는다음 < 표 Ⅳ-22> 와같음. 서울시본청의채무 ( 채무부담행위제외 ) 는계약상만기가단기화되는추세를보이 고있으며, 2011 년말현재만기 1 년이내 (2012 년말까지상환만기도래분 ) 가 3,902 억원으로전체채무의 12.4% 를차지하고있음. 잔존만기 3 년이내 (2014 년말까지상환기한도래분 ) 는 9,707 억원으로총채무 의 30.8% 를차지하고있음. 반면만기 5 년이상의장기채무 9) 는 1 조 4,067 억 원으로총채무의 44.6% 에그치고있음. 9) 행정안전부는 2009 년까지재정고를통한지방채현황통계공개시상환기간별로 1~4 년채를단기채, 5~9 년채를중기채, 10~15 년채를중장기채, 16 년이상을장기채로분류하고있음. 본보고서에서는서울시본청의채무중잔존만기 5 년미만을단기채무, 5 년이상을장기채무로분류함

112 < 표 Ⅳ-22> 서울시본청채무의만기구조 - 잔존만기 ( 단위 : 백만원 ) 구분 1년이내 2년 3년 4년 5년이상 합계 2007년 23,082 20,835 15,445 14,795 1,289,017 1,363,174 구성비 1.7% 1.5% 1.1% 1.1% 94.6% 100% 2008년 27,710 18,886 21,422 69,378 1,716,191 1,853,587 구성비 1.5% 1.0% 1.2% 3.7% 92.6% 100% 2009년 463,924 21, , ,060 2,115,418 3,245,354 구성비 14.3% 0.7% 11.9% 8.0% 65.2% 100% 2010년 698, , , ,027 2,104,778 3,783,146 구성비 18.5% 10.3% 7.1% 8.5% 55.6% 100% 2011년 390, , , ,873 1,406,738 3,152,292 구성비 12.4% 8.5% 10.0% 24.6% 44.6% 100% 자료 : 서울시각연도재무보고서재구성 주 : 채무부담행위는제외함 2) SH 공사 SH 공사의채무 ( 이자발생부채 ) 는계약상만기가단기화되는추세를보이고있으 며, 2011 년말현재만기 1 년이내 (2012 년말까지상환만기도래분 ) 가 5 조 9,629 억원으로전체채무의절반가까이 (49%) 를차지하고있음. - 잔존만기 1 년이내채무의구성내역은사채 4 조 1,591 억원 ( 공모사채 2 조 3,500 억원, 토지보상채권 1 조 91 억원, 사모사채 8 천억원 ), 민간금융기관대출금 1 조 7,500 억원, 국민주택기금대출등 538 억원으로구성되어있음. 만기 2년이내 (2013년말까지상환기한도래분 ) 는 7조 6,635억원으로전체채무의 62% 를차지하고있으며, 잔존만기 3년이내 (2014년말까지상환기한도래분 ) 는 9조 4,956억원으로총채무의 77% 를차지하고있음. 반면만기 5년이상의장기채무 10) 는 2조 3,873억원으로총채무의 19.5% 에그치고있음. 10) SH 공사등투자 / 출연기관은일반기업회계기준에따라 1 년을기준으로단기와장기로구분함. 매연도말로부터 1 년이내에만기가도래되는채무를단기차입금으로, 만기가 1 년을초과하는채무를장기차입금으로, 장기차입금중 1 년이내에상환되는채무는유동성장기부채로분류함. 본보고서에서는지방공기업도서울시본청과같은기준에따라잔존만기 5 년이상을장기채무로분류함

113 < 표 Ⅳ-23> SH공사채무의만기구조 ( 단위 : 백만원 ) 구분 1년이내 2년 3년 4년 5년이상 합계 2002년 13,220 10,320 4,639 5, , ,773 구성비 5.5% 4.3% 1.9% 2.3% 86.0% 100% 2003년 20,414 1,787 10,430 12, , ,153 구성비 7.4% 0.6% 3.8% 4.7% 83.6% 100% 2004년 29,769 96,055 78,477 19, , ,820 구성비 3.6% 11.5% 9.4% 2.3% 73.1% 100% 2005년 665, , ,321 31,266 1,338,225 2,591,897 구성비 25.7% 10.3% 11.2% 1.2% 51.6% 100% 2006년 433, ,010 4,039,763 40,022 1,847,827 6,577,027 구성비 6.6% 3.3% 61.4% 0.6% 28.1% 100% 2007년 1,073,785 3,682,277 1,732,232 40,008 2,006,105 8,534,407 구성비 12.6% 43.1% 20.3% 0.5% 23.5% 100% 2008년 4,209,820 1,496, , ,547 2,125,592 8,946,646 구성비 47.1% 16.7% 10.0% 2.4% 23.8% 100% 2009년 3,990,437 3,199,969 3,585, ,855 2,443,746 13,567,091 구성비 29.4% 23.6% 26.4% 2.6% 18.0% 100% 2010년 4,477,377 4,413, , ,270 1,946,426 12,751,625 구성비 35.1% 34.6% 7.8% 7.2% 15.3% 100% 2011년 5,962,925 1,700,579 1,832, ,200 2,387,345 12,267,154 구성비 48.6% 13.9% 14.9% 3.1% 19.5% 100% 자료 : SH공사각연도감사보고서 택지개발이나임대주택공급과같은장기사업을수행하는데필요한사업자금을주로단기성이자발생부채에의존하여조달하는만기구조불일치갭 (Gap) 이심각하여차환, 만기연장 (Revolving), 공사채발행승인등이원활하지못할경우유동성위험을겪을수있는상태임. - SH 공사의 2011 년말현재서울시대행사업자금등사용이제한된예금을제외한 가용자금보유액은 1,696 억원에불과함. - SH 공사는유동성위험을관리하기위하여 2011 년말 5 천억원의무보증당좌차월 약정 ( 이자율 5.53%) 을체결하였으나 2012 년 1 월초순이를해지하였음

114 3) 서울메트로 서울메트로의이자발생부채는 2010년부터계약상만기가단기화되는추세를보이고있으며, 2011년말현재만기 1년이내 (2012년말까지상환만기도래분 ) 가 7,164억원으로전체채무의 29% 를차지하고있음. - 잔존만기 1년이내채무의구성내역은도시철도공채 4,109억원 ( 만기경과미상환공채 89억원제외 ), 서울시재정투융자기금 3,055억원으로구성되어있음. 만기 2년이내 (2013년말까지상환기한도래분 ) 는 9,528억원으로전체채무의 39% 를차지하고있으며, 잔존만기 3년이내 (2014년말까지상환기한도래분 ) 는 1조 5,243억원으로총채무의 63% 를차지하고있음. 반면만기 5년이상의장기채무는 8,488억원으로총채무의 35% 에그치고있음. 서울메트로채무의만기구조는비교적양호하고차입포트폴리오는건전한것으로 평가되나단기성채무의비중을줄이기위한대책이필요할것으로판단됨. < 표 Ⅳ-24> 서울메트로채무의만기구조 ( 단위 : 백만원 ) 구분 1년이내 2년 3년 4년 5년이상 합계 2002년 748, , , ,555 1,104,770 2,892,844 구성비 25.9% 12.1% 14.2% 9.6% 38.2% 100% 2003년 517, , , ,823 1,183,093 2,565,293 구성비 20.2% 14.6% 9.5% 9.5% 46.1% 100% 2004년 375, , , ,933 1,303,562 2,463,558 구성비 15.2% 9.9% 9.9% 12.0% 52.9% 100% 2005년 244, , , ,605 1,162,290 2,269,232 구성비 10.8% 10.8% 12.3% 14.9% 51.2% 100% 2006년 244, , , ,954 1,022,665 2,260,982 구성비 10.8% 12.3% 15.0% 16.6% 45.2% 100% 2007년 278, , , , ,692 2,188,587 구성비 12.7% 15.5% 17.2% 17.2% 37.5% 100% 2008년 338, , , , ,758 1,909,654 구성비 17.7% 19.7% 19.7% 21.5% 21.4% 100%

115 2009년 375, , , , ,229 1,784,848 구성비 21.1% 21.0% 23.0% 13.2% 21.6% 100% 2010년 920, , , , ,099 2,210,808 구성비 41.7% 18.6% 10.7% 8.2% 20.9% 100% 2011년 716, , ,543 65, ,839 2,438,252 구성비 29.4% 9.7% 23.4% 2.7% 34.8% 100% 자료 : 서울메트로각연도감사보고서 4) 서울도시철도공사 서울도시철도공사의 2011년말현재이자발생부채 7,433억원중만기 1년이내 (2012년말까지상환만기도래분 ) 가 2,035억원으로전체채무의 27% 를차지하고있음. - 잔존만기 1년이내채무의구성내역은도시철도공채 1,348억원, 서울시재정투융자기금과정부자금 687억원으로구성되어있음. 만기 2년이내 (2013년말까지상환기한도래분 ) 는 2,971억원으로전체채무의 40% 를차지하고있으며, 잔존만기 3년이내 (2014년말까지상환기한도래분 ) 는 3,989억원으로총채무의 54% 를차지하고있음. 만기 5년이상의장기채무는 3,386억원으로총채무의 46% 임. 서울도시철도공사채무의만기구조는서울메트로에비하여양호하고차입포트폴리 오도건전한것으로평가됨. < 표 Ⅳ-25> 서울도시철도공사채무의만기구조 ( 단위 : 백만원 ) 구분 1년이내 2년 3년 4년 5년이상 합계 2002년 311, , , , ,276 1,982,438 구성비 15.7% 22.3% 10.4% 5.5% 46.2% 100% 2003년 570, , , ,313 1,000,038 2,534,881 구성비 22.5% 12.6% 7.5% 18.0% 39.5% 100% 2004년 308, , , , ,693 2,048,

116 구성비 15.1% 9.2% 21.8% 12.7% 41.2% 100% 2005년 189, , , , ,459 1,854,571 구성비 10.2% 23.4% 14.0% 17.9% 34.5% 100% 2006년 426, , , , ,210 1,721,486 구성비 24.8% 15.1% 19.1% 15.4% 25.7% 100% 2007년 259, , , , ,553 1,386,449 구성비 18.7% 23.8% 19.1% 11.5% 26.9% 100% 2008년 354, , , , ,061 1,151,271 구성비 30.8% 23.0% 13.8% 15.1% 17.3% 100% 2009년 264, , ,492 93, , ,721 구성비 28.8% 17.3% 18.9% 10.2% 24.9% 100% 2010년 269, ,492 93, , , ,006 구성비 33.0% 21.3% 11.5% 12.5% 21.7% 100% 2011년 203,492 93, ,810 5, , ,263 구성비 27.4% 12.6% 13.7% 0.8% 45.6% 100% 자료 : 서울도시철도공사각연도감사보고서 5) 기타산하기관 (1) 서울시농수산물공사 - 서울시농수산물공사의 2011년말현재이자발생부채 27,468백만원 ( 연리 3%) 은 2011년중가락시장시설현대화사업과관련하여농수산물유통공사의기금차입금을서울시로부터국고융자금으로교부받은장기차입금으로서 7년거치 13년분할상환조건으로 2019년이후상환기간이도래하므로채무의만기구조는적정함. (2) 서울산업통상진흥원 - 서울산업통상진흥원의 2011 년말현재이자발생부채는 322 억원으로서잔존만기 1 년이내분이 152 억원 (47%), 잔존만기 2 년이내분이 160 억원 (50%), 잔존만 기 3 년이내분이 312 억원 (97%) 임

117 - 서울산업통상진흥원은 2011년중 DMC문화콘텐츠센터건물을 40,197백만원에취득하였으며, 이에필요한자금부족분을우리은행일반운전자금 290억원 ( 단기차입금 145억원과장기차입금 145억원 ) 으로충당하였음. - 건물취득비를시설자금으로조달하지않고일반운전자금으로조달함으로써채무의만기구조가단기화됨. 4. 이자율별채무현황 1) 서울시본청 서울시본청의이자율별채무현황을보면, 2008년까지는 3% ~ 4% 의채무가대부분을차지하고있으나, 2009년과 2010년에는 4% 이상의채무비중이크게증가함 년과 2008년 6% 이상의채무는일반회계의삼풍사고재해보상등재난특별기금차입금임 년부터 2011년까지 5% 이상의채무 3,000억원은일반회계의 SOC 및일자리창출사업모집공채 ( 이율 5.27%) 임. < 표 Ⅳ-26> 서울시본청의이율별채무현황 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 금액구성비금액구성비금액구성비금액구성비금액구성비 3% 미만 629, % 1,818, % 1,335, % 1,875, % 1,805, % 3% ~ 4% 689, % - - 1,012, % 702, % 671, % 4% ~ 5% 28, % 20, % 597, % 905, % 375, % 5% ~ 6% , % 300, % 300, % 6% 이상 16, % 14, % 합 계 1,363, % 1,853, % 3,245, % 3,783, % 3,152, % 자료 : 각연도재무보고서재구성 주 : 배급수관정비재난특별자금차입금 2007년 231억원, 2008년 204억원, 2009년 177 억원은 4.28~6.1% 로 (4% ~ 5%) 로분류함. 2007년서남권도매시장농안기금차입금 4,582백만원은 (3%~ 4%) 로분류함

118 2) SH 공사 SH공사의이자율별이자발생부채현황을보면, 2007년과 2008년에는 5% 대의이자발생부채의비중이가장높았으나, 2009~2011년에는 4% 대의이자발생부채비중이높아지고있어시장이자율의하락추세에따라 SH공사의전체적인이자율수준도지속적으로하락하고있는것으로나타남. < 표 Ⅳ-27> SH 공사의이율별채무현황 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 금액구성비금액구성비금액구성비금액구성비금액구성비 3% 미만 % 151, % 1,018, % 253, % 323, % 3% ~ 4% 1,044, % 1,279, % 2,195, % 2,545, % 4,060, % 4% ~ 5% 2,741, % 2,570, % 4,400, % 4,774, % 4,603, % 5% ~ 6% 4,528, % 4,297, % 5,023, % 4,349, % 2,739, % 6% 이상 220, % 648, % 928, % 828, % 539, % 합 계 8,534, % 8,946, % 13,567, % 12,751, % 12,267, % 자료 : 각연도감사보고서재구성 주 : 일정구간이자율의경우중간이자율로분류함. 감사보고서에는이자율이차입금종류별로 최고-최저구간으로표시되어있어실제이자율과다소차이가있음

119 2008 년부터 6% 이상의고금리이자발생부채비중이높아졌는바, 이는대부분공 모사채의발행에따른이자발생부채임. < 표 Ⅳ-28> SH 공사의이자율 6% 이상차입금현황 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 이자율금액이자율금액이자율금액이자율금액이자율금액 용지보상 ,323 18,323 채권 ~6.08 ~6.08 ~ , ,865 기업어음 ,000 ~ , 공모채권 ,000 ~7.5 ~ ,000 6~ , ,000 사모사채 ,000 합계 220, , , , ,865 주 ) 각연도말현재차입금의실제이자율중 6% 이상현황 2011년사모사채 2,000억원은변동금리 ( 직전 3영업일평균 CD금리 %) 로 상환완료됨. 5. 국가채무, 서울시 GRDP, 예산대비비교 1) 국가채무, 지방채무와서울시채무의비교 중앙정부와지방정부의채무는매년증가하는추세이며, 서울시의채무는 2008 년 부터 2010 년까지증가하다가 2011 년에감소세로전환됨. 중앙정부및지방정부의채무와대비한서울시의채무비중은 2008 년부터 2010 년까지지속적으로증가하는추세를보이다가 2011 년에는감소세로전환됨

120 < 표 Ⅳ-29> 중앙정부, 지방정부의채무와서울시채무의비교 ( 단위 : 조원, %) 구 분 2008년 2009년 2010년 2011년 중앙정부 (1) (GDP 대비 ) (29.0) (32.5) (31.9) (32.6) 지방정부 (2) N/A 서울시채무 (3) 중앙정부대비 (3/1) 지방정부대비 (3/2) N/A 자료 : 중앙정부 - 기획재정부, 국가결산결과, 지방정부 - 행정안전부재정고, 지방채무현황 주 : 서울시채무는서울시본청기준임. 2) 서울시 GRDP 대비서울시채무의비중 서울시지역내총생산 (Gross regional domestic product : GRDP) 대비서울시 채무의비중은매년지속적으로증가하는추세임. 이는서울시 GRDP 의증가폭보 다서울시채무의증가폭이높았기때문임. - 서울시 GRDP 는 2006 년부터 2010 년까지 5 년간 24.8% 증가하였으나, 서울시본 청채무는같은기간 233% 증가하고, 산하기관을포함한서울시전체채무는 67.2% 증가함 년 GRDP 대비서울시본청채무비중 1.39% 는전국지방자치단체중울산 (1.02%) 다음으로낮은수준이며, 전국평균 2.78% 의절반수준임. 다른지방자치단체에비하여 GRDP 대비채무비율이낮은편이지만, 서울시 GRDP보다채무의증가속도가매우가파르고, 산하기관을포함한서울시전체채무를기준으로할경우서울시 GRDP 대비채무비중이 7% 를상회하고있다는점을볼때, 적정수준에서의채무관리가필요한상태로평가됨

121 < 표 Ⅳ-30> 서울시 GRDP 대비채무 ( 단위 : 억원 ) 구 분 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 서울시GRDP(1) 2,201,346 2,365,167 2,483,832 2,575,980 2,747,786 서울시본청채무 (2) 11,462 13,632 18,563 32,454 38,177 비중 (2/1) 0.52% 0.58% 0.75% 1.26% 1.39% 서울시전체채무 (3) 117, , , , ,989 비중 (3/1) 5.32% 5.70% 5.58% 7.58% 7.13% 자료 : 서울시GRDP - 서울시지역내총생산 ( 통계청지역소득통계자료, 기준년도 : 2005년 ) 주 : 2010년 GRDP는잠정치. 서울시전체채무는산하기관의이자발생부채를포함한금액임. 6. 지방채무잔액지수와지방채무상환비비율 지방채무잔액지수는향후상환의무가수반되는채무현재액수준을나타내는지표 로서울시는전국지방자치단체평균보다는양호한수준이나 2010 년도에전년대 비악화된것으로나타남. 지방채무상환비비율은자치단체의채무상환능력을표시하는지표로서울시는전국 지방자치단체평균보다는양호한수준이나, 2010 년도에전년대비악화된것으로 분석됨 < 표 Ⅳ-31> 지방채무잔액지수와지방채무상환비비율 구분 2009 년 2010 년 지방채무잔액지수 지방채무상환비비율 서울시 15.36% 18.90% 전국평균 서울시 0.93% 1.91% 전국평균 자료 : 한국지방행정연구원, 지방자치단체재정분석종합보고서

122 7. 서울시민의주요재정지표 서울시민의 2011년도 1인당예산액은 183만원 ( 부담액은 150만원 ) 이며, 1인당채무는 177만원 ( 부채는 255만원 ) 임. 2002년부터 2011년까지최근 9년간서울시민 1인당예산액 ( 부담액 ) 보다 1인당채무액 ( 부채액 ) 의증가폭이훨씬큼. 채무 ( 부채 ) 는미래세대와차기시장에게부담으로귀착될것이므로현시점에서채무 ( 부채 ) 의관리가중요하다는점을시사함. < 표 Ⅳ-32> 서울시민 1 인당주요재정지표 ( 단위 : 원 ) 재정지표 1 인당재정지표값증가율 (%) 2002 년 2007 년 2011 년 02 대비 07 대비 인 구 ( 명 ) 10,280,523 10,421,782 10,528, 예산액 ( 백만원 ) 11,812,430 17,160,183 19,272, 시민 1인당예산액 1,149,011 1,646,569 1,830, 자체수입 ( 백만원 ) 9,899,087 14,582,272 15,767, 시민 1인당부담액 962,897 1,399,211 1,497, 채 무 ( 백만원 ) 6,906,225 13,486,475 18,684, 시민 1인당채무액 671,778 1,294,066 1,774, 부 채 ( 백만원 ) N/A 16,312,385 26,872,547 N/A 64.7 시민 1인당부채액 N/A 1,565,220 2,552,296 N/A 63.1 주 : 인구수 : 주민등록인구 ( 서울통계 ), 예산액 : 서울시본청의순계기준최종예산, 부담액 : 서울시자체수입 ( 지방세수입과세외수입 ), 채무액 / 부채액 : 투자 / 출연기관포함

123 제 5 장서울시채무와부채의증가원인 [ 그림 Ⅴ-1] 서울시채무의증가현황및원인 ( 02~ 11) 제 1 절서울시채무의증가원인 Ⅰ. 서울시채무의증가추이 민선 3 기와민선 4 기로나누어서울시채무의증가추이를요약하면다음 < 표 Ⅴ -1> 과같음. < 표 Ⅴ-1> 연도별채무증가추이 ( 단위 : 백만원 ) 구분 민선 3 기 ( 이명박시장 ) 민선 4 기 ( 오세훈시장 ) 2002 년 2003 년 2004 년 2005 년 2006 년 총합계 6,906,225 6,512,313 (-5.7) 6,438,510 (-1.1) 7,831,033 (21.6) 11,719,112 (49.6) 4 년 총괄 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 ,486,475 (15.1) 13,870,226 (2.8) 19,522,018 (40.7) 19,598,947 (0.4) 5 년 총괄 18,684, 서울시 본청 1,766,507 1,111,628 (-37.1) 1,070,877 (-3.7) 1,093,306 (2.1) 1,146,242 (4.8) ,363,174 (18.9) 1,856,317 (36.2) 3,245,354 (74.8) 3,817,701 (17.6) 3,176, 서울시 산하기관 5,139,718 5,400,685 (5.1) 5,367,632 (-0.6) 6,737,727 (25.5) 10,572,870 (56.9) ,123,301 (14.7) 12,013,909 (-0.9) 16,276,664 (35.5) 15,781,245 (-3.0) 15,508, SH 공사 240, , ,821 2,591,897 6,577,026 8,534,408 8,946,645 13,567,090 12,751,625 12,267,

124 민선3기 ( 이명박시장, 2002년 ~2006년 ) 초기에는채무가줄어드는추세를보임. 그러나 2005년부터채무가증가함에따라민선3기의총채무증가율은 69.7% 임. - 서울시본청의채무는 35.1% 감소되었으며, 채무감소의가장큰원인은 2003 년제2기지하철건설채무 6,249억원상환임. - 서울시산하기관의경우는 SH공사의채무가 6조 5,770억원늘어난데따라 105.7% 증가하였음. - 청계천사업의후속사업인동남권유통단지의개발, 강일지구등의개발등으로인한채무가 SH공사채무증가의가장큰요인임. - 이명박시장은 청계천복원, 교통체계개편, 서울숲조성등대형사업을성공적으로이끌면서도매년예산을수천억씩절감하며서울시부채 5조원을 2조원으로줄였다 고함 ( 온몸으로부딪쳐라, 이명박지음, 랜덤하우스 ). 지하철부채가감소한내역을보면, 지하철양공사의건설부채는서울시의재정지원에따라 4조원에서 2조 1천억원으로 1조 9천억원만큼줄었으나, 운영부채는 9천억원에서 1조 9천억원으로되레 1조원이늘어남. 또한서울시가직접하던택지개발사업과청계천후속사업인동남권유통단지를 SH공사로하여금채무조달로개발하게한결과 SH공사의채무가급증하게됨. 채무부담주체가서울시에서 SH공사로변경되었을뿐실질적인서울시채무총액은변함이없음. [ 그림 Ⅴ-2] 시기별채무증가현황및원인

125 민선4기 ( 오세훈시장, 2007년 ~2011년 ) 에는서울시본청의채무증가율이서울시산하기관의채무증가율보다높은것으로나타남. - 서울시본청의채무는지하철 9호선건설에따른순차입 1조 4,898억원, SOC 및일자리창출사업을위한순차입 6,640억원등으로인하여 1조 8,129억원증가되었음. - 산하기관의채무역시마곡지구개발을위한선보상등 SH공사의사업확대로인해임기초에비해 3조 3,850억원증가됨. 민선 3, 4 기공통적으로시장취임초기에는채무감축에대한강력한의지를표명 하면서채무감축목표를수립함. 그러나임기말로갈수록채무에의존한대규모시 책사업을추진한결과당초감축목표와는달리채무가증가하게됨. Ⅱ. 서울시본청채무의증가원인 서울시본청채무의연도별주요증가원인은 < 표 Ⅴ-2> 와같음 < 표 Ⅴ-2> 서울시본청채무의주요증감원인 ( 단위 : 억원 ) 연도채무총액채무증감액증가원인감소원인 ,116 6,549 하수관거정비정부자금 150 억원 제2기지하철건설채무상환 6,249억원하수처리장건설채무상환 228억원서남권도매시장건설채무등상환 68억원국민주택기금상환 67억원배수관급정비채무상환 52억원노원지역난방사업채무상환 35억원 , 하수관거정비정부자금 150 억원 하수처리장건설채무상환 346억원서남권도매시장건설채무등상환 77억원배수관급정비채무상환 64억원국민주택기금상환 37억원노원지역난방사업채무상환 33억원 , 지하철 9 호선건설채무부담행위 824 억원 하수처리장건설채무상환 314억원배수관급정비채무상환 132억원서남권도매시장건설채무등상환 104억원노원지역난방사업채무상환 26억원국민주택기금상환 24억원

126 , 지하철 9 호선등지역개발공채 1,489 억원 지하철 9 호선건설매출공채 887 억원 지하철9호선건설채무부담행위 824억원배수관급정비채무상환 634억원하수관거종합정비채무상환 308억원서남권도매시장건설채무등상환 70억원노원지역난방사업채무상환 11억원 ,632 2,170 지하철 9 호선건설매출공채 2,912 억원 하수관거종합정비채무상환 643억원서남권도매시장건설채무등상환 54억원배수관급정비채무상환 28억원노원지역난방사업채무상환 11억원임대주택매입국민주택기금상환 6억원 ,563 4, ,454 13, ,177 5,723 지하철9호선건설매출공채 3,597억원지하철9호선등지역개발공채 1,502억원지하철9호선건설채무부담행위 27억원 SOC 및일자리창출사업 1조 540억원지하철9호선건설매출공채 2,965억원재개발임대주택매입 550억원지방교부세감액분정부자금 110억원 SOC 및일자리창출사업 5,300억원지하철9호선건설매출공채 6,117억원채무부담행위 346억원 삼풍사고재해보상등채무상환 70억원하수관거종합정비채무상환 51억원노원지역난방사업채무상환 36억원배수관급정비채무상환 27억원임대주택매입국민주택기금상환 11억원하수관거종합정비등채무상환 175억원배수관급정비채무상환 29억원지하철9호선건설채무부담행위 27억원삼풍사고재해보상등채무상환 24억원임대주택매입국민주택기금상환 19억원 SOC 및일자리창출채무상환 3,900 억원지하철9호선건설채무상환 1,401억원임대주택매입채무상환 586억원하수관거종합정비정부자금상환 101억원배수관급정비채무상환 27억원수해복구및삼풍사고재해보상 25억원 ,761 6,416 채무부담행위 238 억원 SOC 및일자리창출채무상환 5,300 억원지하철9호선건설채무상환 794억원채무부담행위 346억원배수관급정비채무상환 27억원하수관거종합정비정부자금상환 101억원수해복구및삼풍사고재해보상 25억원임대주택매입국민주택기금상환 61억원 자료 : 서울시내부자료재구성 Ⅲ. SH 공사채무의증가원인 SH 공사채무의연도별주요증가원인은 < 표 Ⅴ-3> 과같음

127 < 표 Ⅴ-3> SH 공사채무의주요증감원인 ( 단위 : 억원 ) 연도채무총액채무증감액증가원인감소원인 , ,328 5, ,919 17, ,770 39, ,344 19, ,466 4, ,671 46, ,516 8,155 국민주택기금 364억 ( 상암, 장월, 당산지구 ) 국민주택기금 3,556억 ( 상암, 장지, 발산, 강일지구 ) 서울시재정투융자기금 2,000억국민주택기금 3,291억 ( 장지, 발산, 은평지구 ) 서울시재정투융자기금 6,500억금융기관차입금 7,800 억 ( 강일, 은평2지구, 동남권유통단지등사업비조달 ) 국민주택기금 5,607억 ( 장지, 발산, 강일1.2, 구산, 은평, 상계. 장암, 마천, 신정3. 세곡, 천왕, 상암2, 신내2지구 ) 서울시재정투융자기금 2,000억토지보상채권 946억 ( 마천, 세곡, 우면2, 강일2) 에너지합리화자금 298억 ( 은평지구 ) 금융기관차입금 3조1,000 억 ( 장지, 발산, 신내2, 천왕, 은평2지구등사업비조달 ) 국민주택기금 2,954억 ( 우면2, 은평1.2.3, 상계. 장암, 신내2지구 ) 서울시재정투융자기금 1,500억토지보상채권 1,120억 ( 마천, 세곡, 우면2, 강일2, 은평3지구 ) 에너지합리화기금 400억 ( 은평2, 발산지구 ) 금융기관차입금 1조3,600 억 ( 강일, 은평1.2.3 지구, 우면2, 천왕지구등사업비조달 ) 국민주택기금 738억 ( 은평3, 상암2, 강일2, 마천, 장지, 세곡, 발산, 천왕2, 신내3지구 ) 서울시지역개발기금 1,442억토지보상채권 237억 ( 우면2, 강일2, 문정, 신내3지구 ) 에너지합리화기금 105억 ( 은평2지구 ) 금융기관차입금 1,600 억 ( 강일, 동남권유통단지, 상계. 장암, 은평2.3지구등사업비조달 ) 국민주택기금 896억 ( 강일, 은평2, 천왕, 신정 3, 우면2, 상계. 장암, 마곡, 다가구매입임대, 기존주택전세임대 ) 토지보상채권 9,046 억 ( 은평3, 문정, 신내3, 마곡, 천왕2지구 ) 금융기관차입금 3조 6,300억 ( 상암2, 마천, 세곡, 신내2, 신내3, 은평3지구등사업비조달 ) 국민주택기금 836억 ( 다가구매입임대, 기존주택전세임대, 강일2, 신내2, 은평3, 세곡2, 내곡지구 ) 에너지합리화기금 37억상환서울시재정투융자기금 5,400억상환금융기관차입금 2,300억상환에너지합리화기금 194억상환

128 ,671 4,845 자료 : SH 공사내부자료 국민주택기금 4,240 억 ( 마천, 신정3, 세곡1.2, 천왕, 우면2, 마곡, 내곡, 항동, 다가구매입임대, 기존주택전세임대 ) 토지보상채권 2,337억 ( 내곡, 세곡2지구 ) 토지보상채권 1,097억상환 상환재원 : 동남권유통단지용지분양수입및은평3, 상암2, 강일2, 장지, 마천지구아파트및용지분양수입서울시재정투융자기금 1,000억상환에너지합리화기금 282억상환금융기관차입금 1조140억상환 상환재원 : 동남권활성화단지, 은평, 강일 2, 신정3지구용지분양수입및마천, 신정3, 우면2, 천왕지구등아파트분양수입 서울시채무증가의가장큰비중을차지하는것은 SH공사의개발사업으로인한채무증가임 년부터채무의증가폭이높은것으로나타나고있음. - 각종택지개발을통한주택사업의확대와산업단지의개발이주된요인임. 지방정부의재정운용은양입제출 ( 量入制出, 수입을헤아려서지출을계획함 ) 을원칙으로함. 따라서서울시본청의경우는 2009년과 2010년경제위기에대한대응으로지방채발행으로확대재정정책을운용한것을예외로하면, 구조적으로적자재정운용에따른채무는발생하기어려움. - 그러나장기간에걸쳐재정소요가발생하는개발사업의추진은서울시본청의재정운용에경직성을초래함. - 특히장래에대한낙관적인전망 ( 예. 부동산경기호황계속등 ) 과타당성이떨어지는비용추계에기초하여개발사업이추진될경우, 이는이후의재정운용에부담으로작용할뿐만아니라예산낭비로귀결될가능성이있음. 이하에서는서울시본청과산하기관을구분하여채무발생의원인을분석함. - 전술한바와같이서울시본청의경우는 2008년에발생한글로벌경제위기에대한대응으로 2009~2010년기간에지방채를발행한경우를제외하면명시적인채무발생의원인을분석한다는것이적절하지못한측면이있음. - 그러나서울시본청의현행재정운용에부담으로작용하는개발사업들은다수존재함. 따라서서울시본청의경우는채무발생의원인대신재정악화의원인이라는측면에서분석을실시함

129 제 2 절서울시본청의재정악화원인 Ⅰ. 세입측면 지방정부재정운용은양입제출 ( 量入制出 ) 을원칙으로하기때문에세입을예측하고그에따라세출을편성하게됨. - 따라서세입이감소하면이에맞추어세출도감소해야하기때문에세입감소는재정운용의부담을초래함. 세입은경제위기와부동산경기침체로인하여세입여건이악화된데따라감소된 측면이있겠으나중앙정부의감세정책으로인하여세입이감소한영향이더큰것 으로평가됨. 1. 중앙정부의감세정책 국회예산정책처 (2011) 의분석에따르면정부의감세정책이지방재정에미친영향은다음과같음. - 정부는글로벌금융위기극복과경기회복지원을목적으로 2008년세제개편에서소득세율및법인세율의단계적인하와종합부동산세경감을중심으로대규모감세개편을시행하였음. - 국세인소득세및법인세의감세는그감소금액의 10% 에해당하는지방세수입의감소를가져옴. - 내국세감세 ( 소득세, 법인세, 부가가치세, 개별소비세등에서의세액감면과세율인하 ) 는법정률 ( 지방교부세 19.24%, 지방교육재정교부금 20%) 에해당하는교부금수입의감소를가져옴. - 종합부동산세경감은부동산교부세의감소를초래함. - 정리하면, 중앙정부의감세정책은 1차적으로는중앙정부의내국세수입을감소시키며, 2차적으로는지방정부의자체재원인지방세와의존재원인지방교부금을감소시키는결과를가져옴

130 - 이러한점을감안할때 2008 년감세정책의영향으로 2008~2012 년동안지방세 입의총 22.9 조원 ( 국세감소분 61.1 조원의 37.5%) 감소로나타날것으로추계됨. - 이러한지방세입감소분을실제배분율에근거해지방자치단체별로배분해보면 서울은 4 조 3,005 억원으로 12.6% 감소하는것으로나타남. - 서울시본청과자치구의 2009 년예산 ( 총계기준당초예산 ) 비례로배분하면, 서울 시본청의세입은 3 조 1,503 억원감소하는것으로나타남. < 표 Ⅴ-4> 2008 년감세정책에따른지방자치단체별세수감소추정 (2008~2012 년 ) ( 단위 : 억원, %) 구분 지방세 지방교부세 지방소득세법정교부세부동산교부세 지방세입감소합계 서울 -15, ,049-43,005(12.6) 경기 -8,332-5,699-10,944-24,975(6.4) 합계 -42,014-84, , ,034(11.1) 주 : 1. 지역별배분은 2009 년실제배분율을적용 2. ( ) 의값은 2009 년지자체별예산총계규모기준지방세입감소분비중 - 국세세목의실제징수액을기준으로감세효과를보면, 2009 년에지방세입이전 년대비 1.5 조원감소하지만, 이후에는국세의감세효과축소와경기회복세등의영 향으로증가세를지속함. - 이러한실제국세징수액감소에따른지방세입감소에대해 2008년감세효과를보정해주면, 지방세입은 2009년에도전년대비 1.6조원가량의세수증가가있었을것으로예상됨 ( 단, 기타세입 ( 세외수입 + 국고보조금 + 지방채 ) 증가분은고려치않음 ). - 실제의지방세입은 2009 년에는 16 개시 도모두에서전년대비증가세를유지한 반면 2010 년에는감소됨

131 < 표 Ⅴ-5> 지방자치단체별지방세입, 지방세, 지방교부세현황 ( 단위 : 조원, %) 구분 지방세입지방세지방교부세지방세입지방세지방교부세지방세입지방세지방교부세 합계 (10.1) 45.8 (5.3) 31.1 (23.2) (10.4) 45.1 (-1.7) 28.5 (-8.5) (-6.9) 50.1 (11.1) 28.2 (-0.9) 서울 31.4 (8.8) 13.0 (9.3) 0.6 (24.6) 34.6 (10.3) 12.0 (-7.6) 1.0 (62.2) 30.5 (-11.8) 12.9 (7.2) 0.3 (-70.3) 경기 40.4 (4.3) 11.7 (2.2) 2.1 (12.2) 44.6 (10.5) 11.7 (0.1) 2.0 (-1.2) 41.0 (-8.1) 12.9 (9.9) 2.0 (0.5) 자료 : 행정안전부 주 : ( ) 안의값은전년대비증가율임 < 표 Ⅴ-6> 지방자치단체별교부세현황 ( 단위 : 억원, %) 구분 법정교부세 보통교부세 부동산교부세 법정교부세 보통교부세 부동산교부세 법정교부세 보통교부세 부동산교부세 합계 282,137 ( - ) 257,959 ( - ) 28,853 ( - ) 251,868 (-10.7) 230,321 (-10.0) 31,328 (8.6) 269,907 (8.2) 257,755 (11.5) 10,221 (-55.4) 서울 1,607 ( - ) - ( - ) 4,477 ( - ) 1,558 (-3.0) 0 (30.4) 8,233 (83.9) 1,685 (20.8) 0 (26.2) 1,183 (-85.6) 경기 18,773 ( - ) 16,007 ( - ) 1,898 ( - ) 17,069 (-9.1) 13,947 (-13.2) 3,331 (75.5) 19,464 (7.9) 16,668 (7.0) 922 (-72.3) 자료 : 행정안전부 주 : 1. 법정교부세는보통 특별 분권교부세의합으로전년도정산분을포함 2. ( ) 안의값은전년대비증가율임 2. 지방세감면정책 - 서울시의 2010 년도총지방세감면액은 3 조 617 억원으로 2009 년도 3 조 6,124 억원대비 15.24%(5,507 억원 ) 감소했으며, 지방세수입대비지방세감면비율 11) 은 21.85% 수준으로전년대비 3.17%P 하락한것으로나타남. 11) 지방세감면비율 = 지방세감면액 / ( 지방세수입 + 지방세감면액 )

132 - 서울시의지방세감면비율 (2009 년 25.02%) 은국세감면비율 (2009 년 15.8%) 에 비하여높은수준을나타내고있음 ~2010 년까지서울시의지방세수입은연평균 2.41% 증가에그쳤으나, 지방 세감면액은연평균 13.45% 증가함. - 지방세법 에의한조세지출이 2006 년부터크게증가한것은유상거래주택에 대한취득세와등록세감면이시행된것에기인함. - 서울시시세감면조례 에따른조세지출액도매년증가하는추세임. < 표 Ⅴ-7> 서울시의지방세비과세 감면현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분 지방세법 조세특례제한법 감면조례 합계 지방세수입 감면비율 2003년 105,556 61, , ,354 8,843, % 2004년 127,748 81, , ,679 8,504, % 2005년 180,795 53, , ,865 8,878, % 2006년 1,701,832 37, ,613 1,973,668 10,005, % 2007년 1,760,617 94, ,447 2,078,467 10,310, % 2008년 2,175, , ,051 2,676,245 11,295, % 2009년 2,772, , ,533 3,612,422 10,826, % 2010년 2,465, , ,744 3,061,736 10,953, % 합계 11,289,462 1,019,276 2,199,697 14,508,436 79,617, % 자료 : 행정안전부, 지방세정연감

133 3. 공유재산관리소홀 1) 공유재산매각 서울시의 2002 년부터 2011 까지대규모공유재산매각 (3,000 m2또는매각금액 30 억원이상 ) 실적은토지 401,529 m2, 매각대금 1 조 3,786 억원임. SH 공사나재개발조합등에의무매각한공유재산은 234,982 m2, 2,711 억원이며, 공개매각한공유재산은뚝섬상업용지 3 개구역 54,692 m2, 1 조 522 억원과여미 지식물원 111,855 m2, 553 억원임. 뚝섬상업용지는뉴타운사업을추진하기위한자금을마련하기위하여녹지지역을상업용지로용도변경후매각한것임. 서울시는뚝섬개발계획 ( 강남과의인도교건설, 서울숲과한강의연결, 글로벌비즈니스센터건립등 ) 을공표하여상업용지를평균매각가액 19,239,183원 / m2이라는매우높은가격으로매각함. 뚝섬상업용지매각사례는시유재산매각시에세입의증대이외에도부동산시장 에미치는영향, 지구단위계획과의연계개발등신중한접근이요구된다는것을시 사함. 2) IFC Seoul( 서울국제금융센터 ) 사례 위치및면적은서울영등포구여의도동 23번지 16,529m2, 23-1번지 16,529m2이며임대기간은 2006년부터 2055년까지 50년임대후계약상채무불이행이없을경우에 2056년부터 2104년까지 49년간임대계약을연장할수있도록하였음. 임차인의계약의무위반시임대갱신을하지않을수있음. 외국인투자촉진법 제13조제2항및제10항에의거하여 50년임대, 49년연장으로하였음. IMF 사태이후외국인투자를유치하기위하여중소기업전시장으로활용하던부지 를당초국제입찰매각추진하였으나 2 회유찰로수의계약을추진함

134 AIG와의수의계약추진시초기 LOI(Letter of Intent, 기본의향서 ) 및 MOU(Memorandum of Understanding, 양해각서 ) 에는민관합동개발방식으로서울시가지분을갖는방식으로추진하였으나, 이후기본협력계약부터 5개프로젝트회사와의개별임대계약및 2007년사업비변경에따른수정계약에서는임대계약으로변경되었음. 2015년까지매각금지 (Lock) 되어있어최소보유기간이규정되어있으나 2016년이후서울시의동의하에매각이가능하며, 특별한사유가없으면서울시가동의하도록되어있고, 이경우서울시의우선매수청구권 (Call Option) 은규정되어있지아니함. 임대료는기본임대료등 3 가지임대료중큰금액으로하되, 건축공사기간등 5 단 계기간으로구분하여징수하는것으로계약하고있음. 이에따라 2011 년분법정최소임대료 27.8 억원 (2011 년공시지가 2,777 억원의 1%) 을 2012 년에징수 수납하였음. 서울시공유재산및물품관리조례 제30조제1항제1호나목에따라외국인투자금액이 2천만달러이상인사업에대해서외국인투자기업에사업목적으로공유재산을대부하는경우대부료를전액감면할수있으며, 5개의프로젝트회사는 외국인투자촉진법 제21조제1항의규정에의하여외국인투자기업으로등록되어있으며 5개프로젝트회사의사업목적은부동산개발및임대업임 년 5 월말현재여의도역과 IFC Seoul 을연결하는지하공공보도의기부채 납절차가진행중인바 2011 년에기부채납한건물은없음. 서울시는외국금융회사의입주비율을명시하는것을추진하였으나이는사실상재계약에해당하며금융사입주비율을명시하는것이공실률을높일수있는위험이있어 AIG 측에서도투자자의동의를얻지못해명시할수없었음. 계약상서울국제금융센터의건립목적은 1. 주요국내외금융기관및기타다국적기업, 국내기

135 업을유치입주시킬목적으로프로젝트부지를복합상업빌딩으로개발, 국제기준에따라건축하고, 운영하며 2. 임대인및임차인에게장기적인재정이익을창출하며 3. 서울시에외국인투자를유치하며 4. 동북아시아의금융센터가되고자하는서울시의노력을제고한다는 4가지의목적을가지고있음. 금융회사입주비율의명시는공실률증가로인해서울시의임대료감소라는재정적불이익을가져올수있는측면이있으나공익적인목적에비추어외국금융회사의입주율을제고할수있는방안을마련할필요성이있음. 2011년 11월개장한오피스Ⅰ의 2012년 7월현재임대계약체결현황을보면, 금융사및지원기관 21개사가 56.1%, 비금융사 8개사가 40.2% 의임대면적을차지하고있으며, 금융사및지원기관 21개중 10개사는국내금융기관및지원기관 ( 딜로이트, 삼성증권, 기업은행, 국민은행, PAK자산운용등 ) 임. 가장많은면적을임대하고있는딜로이트는대부분안진회계법인이사용하므로사실상국내금융지원기관으로분류할수있음. 비금융사 8개사중 4개사는국내회사 (LG하우시스, LG화학등 ) 임. 국내회사 14개 ( 딜로이트, 삼성증권, LG하우시스, LG화학등 ) 의임대면적은 55,088m2로임대면적비율은 64.9% 인반면, 외국계기업은 15개 29,849m2로임대면적비율은 35.1% 에불과함. 서울국제금융센터의사례는공유재산의매각이나대부를위한계약의절차와계약 내용이공유재산의공익적인목적에부합되게투명하고공개적인절차에따라효 율적으로관리되어야한다는점을시사함

136 < 표 Ⅴ-8> IFC Seoul 오피스 I 임대현황 (2012 년 7 월현재 ) 금융사및지원기관 21개사 ( 약56.1%) 임차인 딜로이트 ING 자산운용 CBRE 부동산 RAK 다이와증권자산운용자산운용뉴욕멜론은행 국가 영국 네덜란드 미국 일본 한국 미국 계약일자 ' ' ' ' ' ' 계약기간 16년 6년 6년 8년 6년 11년 사용층수 9개층 1개층 1개층 2개층 1개층 1개층 면 적 28,023 m2 2,116 m2 603 m2 3,955 m2 848 m2 2,768 m2 임차인 선가드 삼성증권 Gooch Financial Credit Lyonnais Investment Securities Asia 자오상증권 국가 미국 한국 미국 프랑스 중국 계약일자 ' ' ' ' ' 계약기간 5년 6년 11년 11년 6년 사용층수 1개층 1개층 1개층 1개층 1개층 면 적 860 m2 1,165 m2 1,160 m2 2,707 m2 336 m2 임차인 인베스코 기업은행 글로벌비즈니스센터 AZ Worth Trust 대우증권헤지펀드 국가 미국 한국 한국 한국 한국 계약일자 ' ' ' ' ' 계약기간 6년 6년 1년 6년 5년 사용층수 1개층 1개층 1개층 1개층 1개층 면 적 353 m2 815 m2 285 m2 785m2 887 m2 임차인 국민은행 Riverside Quantum Consulting AIG Services FG Korea 국가 한국 미국 한국 미국 한국 계약일자 ' ' ' ' ' 계약기간 6년 2년 3년 3년 3년 사용층수 1개층 1개층 1개층 1개층 1개층 면 적 614 m2 237 m2 303 m2 230m2 385 m2 비금융사 8 개사 임차인아사히카세이소니레이스타 LG 하우시스 국가 일본 일본 한국 한국 계약일자 ' ' ' ' 계약기간 6년 6년 6년 4년 사용층수 1개층 2개층 1개층 5개층 면 적 2,162 m2 6,045 m2 240 m2 14,241 m2 ( 약40.2%) 임차인 LG화학 LG MMA OSIsoft Korea 필립모리스 국가 한국 한국 미국 미국 계약일자 ' ' ' ' 계약기간 4년 5년 3년 6년 사용층수 1개층 1개층 1개층 2개층 면 적 4,966 m2 1,531 m2 428 m2 5,889 m2 자료 : 서울시내부자료 3) 시유재산무상대부

137 서울시의 2002년부터 2011년까지대규모공유재산대부 (3,000m2또는평정액 30억원이상 ) 실적자료에따르면, 2010년말현재경찰청과삼정중학교에 202,202.54m2를무상대부하고있음. 경찰청의경우지방자치가시작되기전서울시의부서 ( 경찰국 ) 로있었던관행에따라무단점유하다가 2006년경부터무상대부하고있으며, 삼정중학교는공립학교로서울시교육청과교육자치제이후공유재산정리가되지아니하였기때문으로보임. 경찰청과삼정중학교등국가기관이나교육청에무상대부하고있는공유재산에대 하여는유상대부로전환하거나매각또는교환하는것이타당할것임. < 표 Ⅴ-9> 시유재산무상대부현황 ( 단위 : m2 ) 대부자 소재지 구분 대부면적 무상대부기간 강서구외발산동 425 토지 59, ~2010 년건물 9, ~2010 년 노원구상계동 토지 ~2008년 노원구상계동 580-9외4필지 건물 6, ~2010년 경찰청 노원구상계동 토지 8, ~2010년 마포구상암동 438외 7필지 토지 58, 년건물 8, 년 송파구문정동 379-1외 2필지 일반 27, 년 강남구대치동 건물 4, 년 삼정중학교 강서구방화동 856 토지 11, 년 합 계 202, 자료 : 서울시내부자료 4) 뚝섬승마장방치 (2009 년결산검사 ) 뚝섬승마훈련원은성동구성수동1가 685-6번지의부지 12,692m2에건축물 ( 마장, 마사동, 사무실 ) 8,917m2로구성된공유재산으로서, 사단법인서울특별시승마협회 ( 이하 서울승마협회 ) 가무상사용기간종료 ( ) 이후공유재산에대한사용허가및위탁관리에대한적정한조치없이무단사용이장기화되고있음. 서울시가 무단사용에따른 3,102 백만원의변상금을부과하자서울

138 승마협회에서변상금부과처분취소소송을제기한결과 서울시의패소 로확정판결됨. 서울시는공유재산반환을요구하였으나, 서울승마협회는 법원판결로무상사용이확정되었으며 서울승마장개 보수협약체결과이에따른기부채납은승마장에대한무상사용의승낙및보장과같다 고주장하며반환요구의철회를요청함. 서울시는변상금소송법원확정판결에따라묵시적 추정적계약 ( 사용승인 ) 이 성립된것으로보아 서울승마협회에 1,984 백만원의사용료를대체부 과함. 서울특별시공유재산및물품관리조례 제14조에따르면, 행정재산으로할목적으로기부채납하게하는경우에는기부재산이행정목적에적합하도록하게하여야하며, 기부채납을할때에는재산관리에지장을초래하거나기부한사람에게부당한특혜를주는조건을붙이지않도록하여야함. 같은조례제15조에따르면, 공유재산인토지위에건물등시설물을설치하여기부채납한경우의무상사용 수익허가대상재산은기부채납된재산에한하여야하며, 토지에대하여는유상사용허가하여야함. 서울시는서울숲조성과정에서 서울승마장시설물개 보수에관한협약서를체결하여 172명에불과한승마회원으로구성된서울승마협회가무상으로사용하도록부당한특혜를제공하였으며, 유상사용허가하여야할토지에대하여도무상사용허가하는특혜를제공함. 공유재산및물품관리법 제25조에따라사용 수익을허가한행정재산을국가나지방자치단체가직접공용또는공공용으로사용하기위하여필요로하게된경우에는그허가를취소할수있음. 시가 2,471억원에달하는공유재산 (*) 이특정소수의전유물로사용되지않고모든시민이이용할수있도록난지골프장 ( 노을공원 ) 의전례를거울삼아뚝섬승마장의공유재산을반환받는조치가필요함. * 뚝섬승마장의공시지가는 7,044백만원 ( 기준개별공시지가 555,000원 / m2적용 ) 이지만, 2009년서울시의뚝섬상업용지매각가격 (19,471,635원/ m2 ) 을적용하면시가는 2,471억원에달함

139 Ⅱ. 세출측면 1. 경제위기대응위한재정지출확대 SOC 및일자리창출사업 - 서울시는 2008년글로벌금융위기에대응하여 2009년과 2010년 SOC 및일자리창출사업에대한세출예산을크게늘렸으며, 이에부족한재원을 2009년 1조 540 억원, 2010년 5,300억원지방채발행으로조달함으로써채무가증가하였음. < 표 Ⅴ-10> 서울시 SOC분야예산집행현황 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 결산액 17,859,275 19,432,292 22,767,443 19,978,233 20,499,280 SOC(401) 2,760,018 3,303,939 4,168,517 3,029,307 2,623,841 SOC/ 예산액 15.5% 17.0% 18.3% 15.2% 12.8% 자료 : 세입세출결산서의기능별 성질별결산현황. 주 : SOC는일반회계및특별회계의자본지출중시설비및부대비임 ( 통계목 401). 위 SOC 투자 ( 시설비및부대비 ) 의주요내역은다음 < 표 Ⅴ-11> 과같으며, 신규사업에대한투자보다는강남순환도시고속도로, 도시철도와경전철, 물재생센터등기존사업에대한계속적인투자가대부분이고, 한강르네상스사업 ( 한강공원7개권역특화사업, 서해연결한강주운기반조성등 ) 과디자인서울 ( 디자인서울거리조성, 동대문디자인플라자등 ) 과관련된시책사업이 SOC투자신규사업의중요한부분을차지하고있음. < 표 Ⅴ-11> 서울시주요사업추진현황 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 합계 2009년 2010년 2011년 디자인서울거리조성 55,170 27,429 26,241 1,500 보라매병원리모델링 55,928 14,440 33,819 7,669 IT COMPLEX 건립 76,427 14,174 22,386 39,867 외국인학교신규건립 157, ,666 1,095 13,

140 ART FACTORY 조성 13,452 10,509 2,943 - 서남권문화체육컴플렉스 64,991 8,832 22,915 33,244 상상어린이공원조성 22,874 22,874-7,462 강남순환도시고속도로건설 551, , , ,375 동대문디자인플라자 223,690 75,308 52,388 95,994 이대동대문병원공원화 136, ,306 7,468 24,450 북서울꿈의숲조성 185, ,136 4,152 - 도시철도9호선 1단계건설 47,447 47, 도시철도9호선 2단계건설 220,306 61,593 83,981 74,732 도시철도9호선 3단계건설 146,540 15,260 25, ,240 우이~신설경전철건설 144,606 9,413 74,226 60,967 난곡 GRT건설 28,990 18,110 10, 한강공원 7개권역특화사업 217, ,943 35,625 20,372 서해연결한강주운기반조성 44,079 1,979 22,590 19,510 한성백제박물관건립 48,880 12,806 26,710 9,364 서울의료원신축이전 203,388 82, ,046 19,930 광화문광장조성사업 42,116 42, 여의도샛강생태공원조성 46,106 31,864 14,242 - 물재생센터고도처리설치 242,468 45, ,696 91,370 차고지조성및녹화 122,824 62,612 48,720 11,492 합 계 3,098,321 1,441, , ,049 자료 : 세입세출결산서, 서울시산하기관은제외 주 : 강남순환도시고속도로건설, 도시철도9호선 1단계건설, 우이 ~ 신설경전철건설은민간투 자사업으로서서울시비재정부담액이며, 국비와민간투자비는포함되지아니한금액임. 중앙정부의지방채발행한도확대를통한확대재정정책주문과지방재정조기집행요구도서울시의채무가증가한제도적요인으로평가됨. - 행정안전부는 경제위기극복을위한지방채확대발행업무처리방침통보 ( ) 를통하여경제위기상황의조기극복을위한지방재정지출확대와조기집행이원활히이루어질수있도록자치단체의지방채한도액초과발행사업에대해서도한시적으로행정안전부장관의심사를받은것으로간주처리하고사후보고로갈음토록함

141 2. 경제위기대응위한재정조기집행 1) 재정조기집행목표초과달성 행정안전부는 2009 년과 2010 년 지방재정조기집행추진계획 을서울시에통 보 ( , ) 하였으며, 서울시는이에따라재정을조기집행한 결과목표를초과달성함. - 지방재정조기집행추진계획 의주요내용은자치단체 ( 자치구, 투자기관포함 ) 예산의 60% 이상을상반기중에집행하되, 조기집행대상예산은 2009년예비비, 인건비, 보전재원, 내부거래를제외한전체예산이었으나 2010년에는일자리지원, 서민생활안정, SOC확충분야의국가중점사업중지방비부담이있는사업등집행효과가큰경비위주로선정되었음. - 조기집행을위하여행정안전부는조기집행 TF 를구성하고서울시는비상대책단 ( 조기집행상황실 ) 을가동하여집행상황을점검하고독려하였으며, 평가를통해우 수자치단체에 250 억원규모의재정인센티브부여를통보함. - 행정안전부는지방재정조기집행을위한구체적방법까지세부적으로통보하였는바, 그주된내용은예산안의회통과즉시회계연도개시전예산및자금배정, 예산배정전계약체결, 긴급입찰제도활용, 수의계약범위확대, 매칭펀드사업의계약방식개선, 선금의무지급율 70% 까지적극활용, 주계약자공동도급제도전면실시, 조기집행을위한일시차입금은특별교부세로이차보전 (2009년 1%, 2010년 2%), 자치단체자금흐름관리강화, 수시배정국고보조사업의보조금조기배정등임. - 재정조기집행결과서울시는목표를초과달성 (2009 년과 2010 년 102%) 하여 우수기관으로선정되어행정안전부로부터특별교부세를교부받음

142 < 표 Ⅴ-12> 재정조기집행목표및실적 ( 단위 : 억원 ) 구 2009년 2010년분실적실적목표목표집행액목표대비집행액목표대비계 194, , % 146, , % 서울시 155, , % 119, , % 본청 98,422 98, % 89,037 86, % 투자기관 56,901 58, % 30,153 32, % 자치구 39,115 42, % 27,728 30, % 자료 : 서울시내부자료 2) 재정조기집행에따른부족자금의일시차입 서울시는재정조기집행에따른부족재원을일시차입금을통하여조달하였는바, 차입금누계액은 2009년 1조 6,200억원, 2010년 2조 2,200억원, 이에대한이자지출액은 2009년 60억원, 2010년 64억원이며, 행정안전부의이자보전액은 2009년 16억원, 2010년 34억원이었음. 재정조기집행에따라 2008년 3조 1,892억원에달하였던시금고평잔 ( 공금예금과정기예금등시금고에예치된재정자금의연평균잔액 ) 은 2009년 7,139억원, 2010년 3,945억원으로크게감소하였으며, 평잔감소에따라 2008년 1,551억원에달하던이자수입은 2009년 184억원, 2010년 86억원으로급감함

143 < 표 Ⅴ-13> 재정조기집행을위한일시차입금, 이자지급액 구분 2009년 2010년 차입한도액 7,000억원 10,000억원 차입총누계액 1조 6,200억원 2조 2,200억원 운용기간 ~ ~ 차입금리 CD 연동금리 +1.31% (3.72%~3.74%) CD 연동금리 +1.31% (3.76%~4.09%) 이자지급액 5,987 백만원 6,429 백만원 이자보전액 ( 행정안전부 ) 1,603 백만원 ( 차입액의 1%) 3,353 백만원 ( 차입액의 2%) 실이자지급액 4,384 백만원 3,076 백만원 자료 : 서울시내부자료 주 : 2011 년에는재정조기집행과관련한일시차입금은없으며, 중앙정부이자보전액도없음. 3) 기금가용재원의부당전용 서울시는 서울시재정투융자기금설치조례 상기금의재원및용도를일반회계로확대하여개정 시행함 개정되기전조례의재원및용도에는일반회계로전용할수있는근거가없었음. 서울시는이개정조례가시행되기전인 월말에지방재정법제78조 ( 세계현금의전용 ) 12) 에따라재정투융자기금등기금의가용재원을일반회계로전용하여재정조기집행에따른부족자금을조달함 현재재정투융자기금을비롯한 13 개기금의가용재원은 8,027 억 원이었으며, 서울시는이중재정투융자기금 7,000 억원, 감채기금등타기금 102,837 백만원등총 802,837 백만원을일반회계로전용함. - 기금별세부전용내역은다음 < 표 Ⅴ-14> 와같음. 12) 지방재정법제 78 조 ( 세계현금의전용 ) 지방자치단체의회계에있어서세계현금 ( 歲計現金 ) 에부족이생긴회계는동일회계연도에한하여다른회계로부터자금을전용할수있으며, 전용한자금은그회계연도의수입으로변제하여야한다. 이경우전용자금에대하여는이자를붙이지아니할수있다

144 < 표 Ⅴ-14> 기금별전용내역 ( 단위 : 백만원 ) 기금명 전용금액 전용일시 재정투융자기금 700, : 6,000억원, : 1,000억원 감채기금 35,000 도로굴착복구기금 4,000 기후변화기금 16,200 재난관리기금 25,000 남북교류협력기금 년 6 월 30 일 국내협력계정 1,267 국제협력계정 1,000 한강예술섬건립기금 4,600 신청사건립기금 15,000 합 계 802,837 자료 : 서울시내부자료 주 : 상환기한은 1개월이내 ( 단, 재정투융자기금은 3개월이내 ), 일시차입금금리로이자지급 하되, 폐지된한강예술섬건립기금과신청사건립기금의가용자금은일반회계로세입조치 ( 이 자미지급 ) 함. 특히재난관리기금으로부터 250억원을전용하였는바, 재난관리기금은자금을활용하여수익을확보할수있는유휴자금이라기보다는재난관리에대비하여언제든지지급이가능한상태로두어야할지급준비금의성격이라는점에비추어볼때재난관리기금의용도에부합되지않는전용이라고할것임. 기금을일반회계로전용하는것은단순히자금이오고가는것이라는사유로기금 운용계획의변경절차를거치지아니하였으며, 각전용한자금은기금이예치하고 있던정기예금 ( 특정신탁포함 ) 으로서중도해지에따른이자수입의상실을초래함. 기금조례상일반회계로의전용을금지하는규정이없으며지방재정법제 78 조에 세계현금의전용이허용되어있다는근거를들어기금을일반회계로전용한것은 서울시가법령을확대해석한것이라고할것임

145 - 재정투융자기금의재원운영범위를일반회계로까지확대하여내부재원이탄력적으로활용될경우, 대규모사회간접자본확충등부족한재정수요를충당할수있는재원조성능력이확보되는장점이있음. 반면, 일반회계와특별회계및다른기금간에이체 이용 전용등회계간의혼용으로인하여재정운영의투명성이결여될뿐만아니라, 개별사업의타당성과예산의효율적인운용을감독하는의회의예산심사를의도적으로회피할우려가있는단점도있음. - 서울시의부채문제가심각한상황에서, 집행부가정치적우선순위등을고려하여조성재원과용도를자의적으로변경할여지가매우크며, 일반회계와특별회계및기금간에복잡한재정구조로인한재정운용의투명성과효율성이저하될우려가있음. 이에따라 재정투융자기금의재원조성및용도에서일반회계를삭제함. SH공사는 2010년중재정투융자기금차입금 5,400억원을재정투융자기금에상환하였으며, 이중 5,000억원은 월중세계현금의전용시조기상환하였음. 재정투융자기금의이자율은 3~4.77% 로 SH공사의다른채무에비하여상대적으로낮은금리였음에도불구하고서울시의재정조기집행에따른부족자금을충당하기위하여조기상환하였음. < 표 Ⅳ-27> 에서나타나듯이 SH공사의 2010년말현재재정투융자기금의이자율보다높은 5% 이상의채무는 5조 1,777억원에달하였음에도서울시의요구에따라재정투융자기금을조기상환함에따라 SH 공사의재정부담이가중되었음. 3. 지속적인재정지출을수반하는사업 서울시의재정부담을초래하는사업은두유형으로구분할수있음. 하나는개발 사업 (SOC 사업혹은토건사업 ) 이며다른하나는복지사업임. - SOC 사업이초래하는재정부담은건설기간에집중됨. 물론완공이후관리운영 과정에서도상당한재정부담이발생하는경우도있지만주로건설비용이문제가 됨

146 - 복지사업은한번제도가시행되면지출이지속적으로발생하기때문에재정운용 의경직성을초래함. - SOC 사업이든복지사업이든서울시민을위하여필요한사업은실시해야함은당 연함. 그러나해당사업이초래하는재정소요를면밀히예측하고그에따른재정조 달계획이병행되어야함도분명함. 대규모지출을수반하는복지사업은대부분중앙정부가추진하고지방정부는집행 을담당하는국고보조사업임 ( 예. 기초생계급여, 기초노령연금, 영유아보육지원등 ). - 전국적으로동일한기준에따라중앙정부가시행하는복지사업이지만지방정부는 매칭지방비를부담해야하는데이규모가매년증가하여지방재정운용에큰부 담이되고있음. - 특히서울시의경우다른지자체에비하여국고보조사업에대한매칭지방비비 율이높아서국고보조사업의확대는다른지자체에비하여더많은재정부담을초 래함. - 중앙정부가전국적으로실시하는복지사업에대하여지방정부가매칭지방비를 부담하는것의타당성에대해서는많은논란이있으며, 서울시재정운용의경직성 을줄이는데는국고보조사업에대한매칭지방비부담완화가도움이될수있음. 한편명시적으로 복지사업 에해당하지는않지만서울시민의교통복지정책의일 환으로서울시가자체적으로시행하는사업으로서매년지속적인재정부담을초래 하는사업으로는버스준공영제사업을들수있음. 재정측면에서버스준공영제사업의핵심은시내버스운송사업의적자를서울시가 메워주는것인데, 적자보전을위하여서울시는지난 3 년 (2009~2011) 간매년평 균 2,341 억원을지원하였으며, 지원규모는증가추세에있음. 버스준공영제는서울시민의대중교통편의성증진에기여한것으로평가할수있

147 음. 그러나적자보전이라는특성상버스업체의도덕적해이 (moral hazard) 를야기 할소지가많음. 비록사업자체는서울시민을위해필요한것이라고해도, 사업운영이방만하게이루어지는것은혹은더효율적 효과적으로운영할수있음에도 ( 즉동일한편익을창출하면서도더비용을줄일수있음에도 ) 그렇게하지못한다면, 이는바람직하지못하며마땅히고쳐져야할것임. 그외에도사업이필요성은있으나민자사업자와의부당한협약체결이나타당성결과의부당함등으로인해재정손실및향후지속적인재정수요가발생하는사업도있음. - 지하철 9호선 1단계사업과우면산터널사업이이에해당한다고할수있음. 1) 버스준공영제사례 최근서울시버스운송사업조합과버스운송노조간의임금및수당에대한협의가있었음. - 이는서울시의버스준공영제와연관된것으로서울시가시내버스운송사업의적자부분을메워주는방식을선택하고있기때문에업체가임금동결또는인상폭최소화에대하여얼마나노력하고있는지검토할필요가있음. - 이는버스준공영제라는정책이본연의목표를달성하기위해서는업체의경영개선노력이반드시수반되어야하기때문임. - 그러나최근서울연구원이발표한보고서에따르면민간부문의노력없이단순히서울시의재정부담만증가하고있음을지적하고있음. (1) 사업내용 2004년 7월 1일버스준공영제도입을근간으로하는대중교통체계의전반적인개편이시행됨. - 버스준공영제는공공인서울시가노선, 요금, 버스운행수준을정해서관리하고민간버스업체들은정해진기준에따라버스운행을담당하게됨

148 - 이는대중교통체계개편후, 대중교통통합환승할인요금제도입, 중앙버스전용차로 시행, 버스서비스개선등을통해시민들의버스이용편의를대폭확대시켰다는 평가를받음 준공영제시행당시공공부문과민간부분의역할을분리하여보다효율적인대중교통체계를확립하려고하였음 - 공공부문은노선조정및요금결정, 수입금관리및정산, 버스운영관리감독을, 민간부문은버스운영과경영투명화및운영보고등을담당하기로했음. - 이를통해버스라는대중교통의공공성과함께, 민간부문이경영효율화부분을담당하여불필요한재원이추가되지않을효과를기대함. (2) 문제점 현재버스준공영제를유지하기위한서울시의재정투입은매년확대되는추세임. - 버스준공영제시행이후시내버스운송사업의운송적자에대해 100% 서울시의재 정으로지원하는구조로인해매년상당한예산이필요함 < 표 Ⅴ-15> 서울시버스연도별재정지원액 ( 단위 : 억원 ) 구분 당해연도적자분 (A) 1,246 2,277 2,070 1,703 2,056 2,556 3,087 3,204 2,293 2,307 전년도이월분 (B) ,678 2,658 2,831 총운송적자액 ( 누적적자, A+B) 1,246 2,707 2,556 2,309 2,729 3,391 3,578 4,882 4,951 5,138 실재정지원액 ( 당해연도예산액 ) 816 2,221 1,950 1,636 1,894 2,900 1,900 2,224 2,120 - 자료 : 서울시내부자료 주 : 2011년까지는결산액기준이며, 2012년은예산편성액, 2013년은예상액임. - 위의 < 표 Ⅴ-15> 에따르면전년도이월액을포함한누적적자에대하여지원해야 하는재정액이 5,000 억원에이름. 이의해소를위해서는각버스회사의경영개 선과함께노선정리등의운영상에발생할수있는손실을최소화하도록해야함

149 에도불구하고민간의경영개선노력은눈에띄지않음. 서울시는버스준공영제를위한경영합리화에적극적으로개입할필요가있음. - 이는수입금을공동관리하고운행실적에따라버스회사에적자분을지급해주고 있기때문에노선조정이나버스회사의개별적인운영시스템에대한평가등에 서울시의개입이보다과감하게이루어져야함. - 하지만준공영제의기본취지와는달리여객운송사업관련법규나현실적인운행 여건상전면적인노선의개편에한계가있었으며, 이는결국적자의원인이됨. - 무료환승등의요금체계로인해서울시가부담해야할재정지원액이해마다늘어날소지가있음. 그러나시민의대중교통서비스증진차원에서제도의개편이나요금인상은이루어지기어려운여건임. 따라서장기적으로요금조정이필요하나, 그에앞서시민을위해최선의비용감축노력이필요함. - 따라서서울시가매년적지않은재정을투입하고있는만큼민간부문에대한평 가를엄밀하게하여서울시의재정지원액이늘어나는것을방지해야함. 2) 지하철 9 호선 1 단계 (1) 사업개요 지하철 9 호선은강서구개화역과강남구신논현역을잇는노선으로, 2002 년 4 월 착공되어, 2009 년 7 월 1 단계건설공사구간개통 전체공사비 3 조 4,580 억원가운데 16.3% 인 5,631 억원을민간사업자가투자 하고민간에서운영하는형태로추진 (2) 문제점

150 특혜에가까운최소운영수입보장규정과타당성조사결과를기준으로협약을체결 함으로써, 지난 2 년간 ('10~'11 년 ) 467 억원의재정손실이발생함 년협약당시 MRG 의수익률은중앙정부나타지방자치단체가체결하는민 자사업의수익률 5% 대보다훨씬높은 8.9% 로책정 < 표 Ⅴ-16> 서울시의지하철9호선재정지원액 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 2010년 2011년 합계 계 14,417 32,296 46,713 MRG 13,141 29,288 42,429 무임 1,128 3,008 4,136 자료 : 서울시메트로구호선 ( 주 ) 각연도감사보고서 서울시메트로 9 호선에향후 2024 년까지 9,545 억원의재정을추가로부담할것 으로예상됨. < 표 Ⅴ-17> 서울시의지하철9호선재정지원예상액 ( 단위 : 억원 ) 구분 이후 합계 계 ,675 9,545 MRG ,536 무임 자료 : 서울시내부자료 주 : 물가상승률 3.5%, 기본요금 3년마다 100원인상, MRG는개통후 15년간지급 3) 우면산터널 (1) 사업개요 우면산터널은예술의전당에서우면동선암로를연결하는 2.96 km, 왕복 4 차선의 터널로서 서울시와민간사업자인우면산인프라웨이 ( 주 ) 사이에체결 한민간투자사업 (BTO) 실시협약에따라 준공됨

151 (2) 문제점 잘못된타당성조사결과를기준으로협약을체결함으로써, 지난 8 년간 ('04~'11 년 ) 최소운영수입보장 (MRG) 에의한 480 억원의재정지원금이지급되었으며, 2012 년 이후 MRG 지급예상액은 904 억원에달함. - 교통량을과다산정한사업자의수요예측결과를충분한검증없이수용함으로써 재정부담을초래하게됨. 구분 04 년 05 년 06 년 07 년 08 년 09 년 10 년 11 년 협약교통량 34,673 35,424 36,193 36,979 37,782 38,603 39,440 40,299 실교통량 13,927 16,030 17,659 19,459 21,138 23,485 26,247 27,057 협약대비 40.17% 45.25% 48.79% 52.62% 55.95% 60.84% 66.55% 67.14% 협약운영수입 (A) 22,648 23,291 23,475 23,537 24,023 24,510 24,753 25,416 실제수입내역 (B) 8,711 10,193 11,247 12,410 13,465 14,868 16,608 17,264 협약대비 38.46% 43.76% 47.91% 52.72% 56.05% 60.66% 67.09% 67.93% 재정지원금 (C) (A 79%-B) ( 단위 : 대 / 일, 백만원 ) 10,540 9,604 8,707 7,246 5,532 4,516 2,969 2,815 MRG 지급 (D) ,547 9,232 8,084 6,445 4,993 3,740 자료 : 서울시내부자료 < 표 Ⅴ-18> 서울시의 MRG 지급실적 ( 우면산터널 ) < 표 Ⅴ-19> 서울시의 MRG 지급예상액 ( 우면산터널 ) ( 단위 : 억원 ) 구분 이후합계 우면산터널 자료 : 서울연구원, 우면산터널교통수요예측용역 (2011 년 ) 활용 주 : 물가상승률 3.5%, 기본요금 3 년마다 100 원인상, MRG 는개통후 15 년간지급

152 4. 타당성이부족하거나부당한협약체결등으로인한재정손실사업 재원조달계획이구체적이지않거나또는계획때추정한비용보다시행과정에서 비용이대폭증가된대규모개발사업이다수이루어졌는데, 이러한사업들은서울 시재정상태를악화시키는요인이됨. 사업계획시예정했던본연의목적을달성하지못한개발사업은결국예산을낭비 한셈이되는데, 서울시의회나서울시자체진단, 혹은감사원평가등을보면이러 한유형에해당하는사업들이존재함. 이러한개발사업들은결국서울시재정부담을초래한셈이되는데, 이하에서는이 러한사업들에대한기존보고서의평가내용을간략하게정리함. 1) 세빛둥둥섬 : 민간사업자와의부당한협약체결로인한재정손실 (1) 사업개요 세빛둥둥섬은반포대교남단에총 9,995 m2규모의인공섬 3 개를조성하는총 1,390 억원규모의민자사업으로민간이 30 년간운영한후기부채납하기로함. - 문화 레저시설및판매점등편의시설운영 2011 년 5 월일부개장을하였으나, 현재까지운영사업자를선정하지못하여개장 을하지못하고있으며 2012 년 10 월전면개장을목표로추진하고있으나이마저 도불확실한상황임 (2) 문제점 1 사전절차등을무시하고잘못된타당성분석을기반으로사업추진 세빛둥둥섬사업추진의법적근거가미비한상태에서사회기반시설로보고민자사 업추진

153 - 수익성이과다산정된홍익대연구용역의타당성분석결과에서도수익성이떨어져 시재정지원이필요하다고하였는데도관련부서 기관협의등민자사업추진절차를 이행하지않은채사업추진 공유재산및물품관리법 위배 ( 무상사용후기부채납, 무상사용기간 20 년초 과 ) 로공유재산심의회에서사업추진보류되었는데도무시하고사업추진 사업자귀책사유로해지시에도해지시지급금지급등사업자에게유리하게불공정 협약체결 - 사회기반시설로볼수없는데도사업자귀책해지시에도해지시지급금지급 2 사업자에게일방적으로유리한불공정협약을체결함으로써 506 억원상당재정 부담가중 부도등민간사업자의잘못으로협약이해지되는경우에도해지시지급금을지급하도록협약함으로써, 만약현시점 ( 운영 1년차 ) 에서협약이해지될경우서울시는민간사업자에게 1,061억원을해지시지급금으로지급하여야하며, SH공사가출자한 128억원은전액손실을보게되는불공정한협약을체결함. 2 차례의변경협약을통해총투자비를 728 억원 (662 억원 1,390 억원 ) 을증액하 여결국무상사용기간을 20 년에서 30 년으로연장함으로써미래잠재적재정부담 을가중시킴. - 사업자요구등으로인한추가비용 254억 71백만원을총사업비에부당포함하여무상사용기간연장 (20년 30년) - 사업시행자와시공사간의분쟁으로인한추가비용 78억원을공사비로부당승인 - 사업자의귀책사유로인한경우에도공사기간을부당연장승인해줌으로써지체상금 72억원을면제하고, 공사기간연장에따른건설이자등 125억원의총투자 ( 사업 ) 비증가로해지시지급금증가및무상사용기간연장되는결과초래

154 한강반포공원내주차장 188 면을민간사업자에게무상제공하게하여 30 년간총 18 억 9 천만원의위탁수수료면제 3 SH 공사의고유사업이아닌데도총 367 억원상당의재정을투입 세빛둥둥섬사업은민간수익사업임에도불구하고 SH 공사의목적사업해당여부, 출자타당성검토없이자본금 128 억원을출자하고 239 억원의대출보증등총 367 억원에해당하는재정부담을지게되어공사의재정건전성악화 4 현재까지시설운영업체를선정하지못하여정상영업지연 2010 년 9 월 1 차운영사로선정된 CR101 은 25 년간보증금 97 억원, 월세 10 억 8 천만원에계약했으나보증금을납부하지못해 2011 년 7 월계약을해지하였고, 시설물을준공하여현재사업자는 6 개운영희망사와계약협상을진행 중이나, 10 억원의월세부담및 200 억원에달하는인테리어비용부담으로계 약을하고자나서는업체가없어정상운영개시시점이불투명한상황임 2) 양화대교구조개선공사 : 타당성이미흡한사업추진으로인한예산낭비 (1) 사업개요 대형선박이자유롭게한강을운행할수있도록폭 35~42m 의좁은경간장을 112m 로확장하기위해추진된사업임. - 현재까지투입된예산은총 488 억원임 년 2 월 22 일공사착공이후서울시의회와의마찰로 'ᄃ' 자형으로구부러진 가설교량을이용해차량이우회통행하는등의상황이지속되어시민들의불편과 안전상문제를초래하고있음

155 (2) 문제점 부적정한설계로인한추가공사비 43.62억원이증가함 - 중앙정부에서추진하는경인아라뱃길사업과일정을맞추기위해설계단계에서부터급하게추진하다보니설계과정에누락또는오류등이발생하여공사비가늘어나는요인이발생하였음. - 공사에필요한강교조립장적출잔교설치등 6개의부대시설이설계용역사의불성실로설계누락되어 12.14억원이추가로소요되었으며, 현장여건을충분히반영하지못한설계의공법변경등의과정이추가되어 31.48억원이추가로소요됨 규정에맞지않게예비비 182억원을불법집행 - 서울시의회에서 2011년도양화대교공사사업비 182억원을전액삭감하자, 시장방침으로시의회에서삭감된사업비 182억원을예비비로집행하는것으로결정하고공사를재개하였음. - 이는지방자치단체예산편성운영기준및기금운영계획수립기준 ( 행정안전부 ) 에서지방의회심의과정에서삭감된경비는예비비로지출해서는안되는것 ( 내재적제약 ) 으로규정하고있는사항을위반한행위임. 3) 창의문화도시마스터플랜 : 사업추진타당성및점검체계의부실 (1) 사업개요 본사업은서울의다양한문화컨텐츠를위한환경을조성하고, 그를통한고부가 가치를창출함과동시에도시의경쟁력을높이는것을목표로하고있음. 세계문화를창조하는도시, 창의문화로성장하는도시등을추진방향으로하고 3 개분야 10 대핵심과제, 148 개단위사업을과제로함 본사업에대한연차별투자계획은다음 < 표 Ⅴ-20> 과같음

156 < 표 Ⅴ-20> 창의문화도시마스터플랜연차별투자계획 ( 단위 : 백만원 ) 사업명연차별투자계획 합 계 계 2008 년 2009 년 2010 년 1,853, , , , 유휴시설이문화예술의창의발신지로바뀝니다. 81,505 29,305 26,100 26, 유구한역사를복원하여서울의매력을만들어나가겠습니다. 217,335 49,221 75,006 93, 문화예술에대한기업투자를활성화하겠습니다. 12,700-5,100 7, 서울을상징하는문화특화지역을육성하겠습니다. 444, , , , 한강을물과사람이만나는서울상징문화공간으로만들겠습니다. 6. 문화갈증을해소하기위해곳곳에문화의샘을만들겠습니다 421,018 65, , , ,045 23,174 54,174 37, 물처럼공기처럼생활속에문화가흐르도록하겠습니다. 134,926 47,379 41,767 45, 서울을세계최고의디자인도시로만들겠습니다. 130,689 70,989 26,520 33, 문화의창의를바탕으로문화산업을육성하여일자리를창출하겠습니다. 10. 관광객 1,200만시대로서울경제에활력을불어넣겠습니다. 자료 : 창의문화도시마스터플랜연차별계획서 157,306 37,055 78,383 41, ,013 50,151 55,984 31,878 주 : 총사업비의경우, 민자유치, 여타연계사업이있는경우의사업비는제외됨. 서울시의문화와관련된모든사업을망라한계획이라할것임 - 광화문광장조성, 각종거리조성, 워터프런트조성, 등을모두포함한것으로새로운사업계획이라기보다는서울시의문화관련사업을모두망라한플랜이외에특별한것이라고보기는힘듦. (2) 문제점 마스터플랜이아니라모든사업을망라한것을벗어나지못하는한계를지님. - 본사업계획은서울시의재개발계획과도연계되어있고, 성곽보전, 워터프론트등 3년동안실행되기힘든사업등으로구성되어있음. - 따라서마스터플랜을기획한것이라고평가하기보다는서울시의각종문화, 디자인관련사업을모아이름을붙인것으로보임

157 - 당초마스터플랜의기획을보면도시를상징할수있는문화를만들어냄으로서 그도시의경쟁력을갖추는것을목표로하고있으나, 본계획은문화시설의확대 와한강르네상스사업의일환으로보이는세부사업이많은부분을차지함. 문화도시마스터플랜의절반가까이는건설사업 - 148개세부사업중 69개 ( 약 47%) 의사업이거리조성및성곽복원, 한강관련사업등건설사업들임. - 지구계획의경우, 여전히계획단계이거나해당지구의재개발계획등이확정되지않은상태이기때문에그에따른세부계획조차나와있지않은상태임. - 문화와관련된마스터플랜은하드웨어에집중하기보다는그계획에충실할수있는소프트웨어의개발과함께그에맞는건설계획이부가적으로수립되어야할것임. 한강의문화공간계획의부실 - 한강을서울의상징적인문화공간으로만들겠다는계획은서울의지리적인특성과도일맥상통한다고할수있음 - 그러나본계획의대부분은현재문제가되고있는마곡지구를비롯한워터프런트, 공연유람선, 플로팅아일랜드등사업의추진단계에서부터문제시되고있는사업들임. - 이는한강을시민에게문화공간으로돌려주겠다는계획보다는오세훈전시장이계획으로내세웠던한강르네상스사업의일환으로설명될수있을것임. 4) 세운초록띠공원조성사업 : 사업타당성이미흡한불요불급한사업추진 (1) 사업개요 세운초록띠공원조성사업은종묘와남산사이에위치한상가 8 개동을헐고이일 대에대형녹지를조성하는것으로써, ' 단계사업으로현대상가가헐 린자리에 ' 세운초록띠공원 '( 길이 70m, 폭 50m) 을조성하는사업임

158 2 단계는 2012 년까지세운 청계 대림상가를철거하고, 3 단계는 2015 년까지삼풍 풍 전 신성 진양상가자리에공원을조성하는것이었으나, 2 년째사업중단되고있음. (2) 사업추진경과 ' 세운초록띠공원조성사업 ' 은공원조성에필요한비용을주변지역토지등소유자에 게부담시키는대신재개발용적률을높여개발인센티브를공유하는방식으로재 원을마련하는구조였으나, 문화재청이문화재심의에서종묘경관을고려해인근지역건축높이를낮추도록 하여사업실현성문제로추진에어려움을겪고있음. (3) 문제점 1 사업타당성에대한면밀한검토없이사업추진 세운상가를허물고일대를공원으로만드는세운초록띠공원조성사업은선거공약당시부터주변아파트와상가에대한엄청난보상비가예상되어현실성이없다는비판여론이많았으나, 용적률인센티브를통한투자금회수가가능할거라는판단으로사업을추진하였음 - 녹지축조성에필요한비용을먼저시비로집행한후주변지역건물소유주에게용적률을높여 (750% 850%) 조성비를회수할계획이었으나, - 문화재청심의결과종묘경관을고려해 122m(36층 ) 으로계획한세운4구역설계를 62m(16층 ) 으로낮추라고결정하여사업성이떨어짐 부동산경기악화시선투자비용회수방안등을충분히고려하지않고추진함으로 써 1 단계사업에선투자한 968 억원회수가언제가능할지의문인상황임. 2 세운초록띠공원 2 단계사업관련여러건의보상절차나처우에관한소송이걸려 있어, 언제끝날지알수없는상황임. 초록띠공원 1 단계사업은현대상가소유주가 1 인으로되어있어빠르게진행되었

159 으나 2 단계사업부터는소유관계가복잡하게얽혀있음. - 청계상가는분양할때토지주와건물주가다르고, 건물주만 390 여명에세입상인까 지끼어있어보상문제가복잡하게얽힐수밖에없음. 5) 올림픽대로입체화사업 : 타당성이미흡한사업 사업타당성없는 올림픽대로입체화사업 강행으로인한낭비발생 - SH공사로부터운행비절감, 시간절약등의편익이발생하지않아경제성이없다는사업타당성검토용역결과를통보받고도해당문제에대한검토없이사업착공으로인해공사비 89억원이낭비되었음. - 올림픽대로지하화공사중단으로인해시공자가진행했던부분까지의공사비지급은물론 추후공정을위한준비일체 를보상해주어야함. - 타당성이없는사업의무리한추진으로인한낭비뿐만아니라사업중단으로인해추후발생하는행정비용에이르기까지낭비요소가상당함. 6) 서해연결한강주운기반조성등 : 타당성이미흡한사업 서울시는 2009 년및 2010 년 2 년간총사업비 300 억원이상의주요사업에대해 사업비전액을지방채를발행하지않고자체재원으로조달하는것처럼계획을수 립하여행정안전부의투융자심사도받지않고세출예산에편성함. 또한, 실제로는 2009년에사회간접자본및일자리창출등경기부양등의명목으로발행한지방채 1조 540억원등 2년간총 6차례에걸쳐지방의회의심의 의결없이지방채를발행하여조달한계 1조 5,840억원을총사업비가 300억원이상인주요사업의사업비등에포괄적으로사용함. 그결과 < 표 Ⅴ-21> 과같이서울시에서추진한총사업비 300 억원이상의주요 사업중일부는사업타당성등이부족한데도지방채를재원으로무리하게사업을 추진하게되어예산낭비가우려되고있으며, 행정안전부의투융자심사와시의회의

160 예산심의를회피하여사업을추진하게되어중앙부처의투융자심사및시의회의 예산심의권을무력화시킨결과를가져옴. < 표 Ⅴ-21> 주요사업중사업타당성부족등으로예산낭비한사례 ( 단위 : 억원 ) 사 업 명 총사업비 지방채 중앙투융자심사여부 사업성검토 노을공원경사형엘리베이터설치사업 X 2010년 6월사업타당성부족으로사업취소 서남권지역문화체육콤플렉스건립사업 1, X 타당성분석결과비용편익비율이 1 보다낮아사업타당성없는것으로확인 서해연결한강주운기반조성 2, X 2011년 6월사업타당성이없다고기지적 자료 : 감사원감사결과보고서 ( 지방재정건전성진단 점검, ) 서해연결한강주운기반조성사업의경우, 경인운하건설에대비한것이었으나, 대표적인전시 홍보성토목사업 으로평가되어중단되었음. - 주운수로조성사업은경제적타당성이낮음에도불구하고무리한사업추진하였고, 그로인한설계비 43억 5,200만원의낭비가발생함. - 선박건조비 850억원과무상사용기간의 23년제안으로인한 231억원등관련법령의미숙지로인해 1,081억원의재정부담이추가적으로발생할것임. - 한강아라호의경우, 수요예측등의사전타당성조사가필요함에도불구하고사업의조기추진을위해조건부로투자심사를통과시켰고, 조건을이행하지않았음에도불구하고시의재정을투입하는등경제성 타당성없는사업이무리하게추진되고있음. - 한강아라호의경우, 선투자된 112억원은매몰비용으로낭비가될것으로보임. 7) 디자인서울사업 : 계획과실행이다른사업 (1) 사업개요 서울의디자인가이드라인을제정해시정전반에적용하고도시디자인의기본계 획을수립, 시행

161 디자인서울총괄본부신설 - 디자인관련기능을총괄하기위한부서를신설하여업무를통합관리 (2) 문제점 센터지원운영에편중된예산집행 년디자인서울총괄본부총예산 453억원중위원회및센터지원및운영을위한예산비중이 32%( 약 145억원 ) 에달함 - 그외에도 2008년부터시작된사업중당초계획인서울의디자인과관련된사업보다는각종위원회및센터등의운영및지원에대한예산편중현상이있음. < 표 Ⅴ-22> 디자인서울사업중위원회운영예산 ( 단위 : 백만원 ) 연도 2011 년 사업명 예산현액 지출액 미술장식심의위원회운영 서울디자인지원센터운영 2,051 1,090 재단법인서울디자인재단운영 7,121 5,148 글로벌디자인도시서미트협의체구성및운영 서울디자인창작지원센터운영 마포 강남 구로디자인지원센터운영 2,687 2,164 서울디자인마케팅지원센터운영 서울디자인센터지원 서울디자인위원회운영 미술장식심의위원회운영 재단법인서울디자인재단운영 6,394 3,900 서울디자인연구소운영 14,927 9,200 합계 ( 디자인총괄본부예산대비 ) 14,469.5 (32%) 2010 년 2009 년 서울비전영상관설치운영 서울디자인위원회운영디자인서울포럼운영 ,990 (30%) 세계디자인수도 (WDC) 추진 5,990 4,199 서울디자인센터운영 서울디자인창작스튜디오운영 중소기업디자인지원센터운영 1,450 1,450 서울디자인마케팅센터운영 1,500 1,500 미술장식심의위원회운영 ,219 UNESCO 창조도시지정추진 (19.8)

162 2008 년 서울디자인센터운영 중소기업디자인지원센터조성 2,000 1,737 서울디자인위원회운영 디자인서울포럼운영 세계디자인수도 (WDC) 추진 5,685 5,681 서울디자인올림픽 ,310 9,115 월드디자인플라자운영주체설립 6,265 6,264 미술장식심위위원회운영 서울특별시경관위원회운영 서울디자인위원회운영 디자인서울포럼운영 서울디자인센터운영 1,350 1,276 서울개최영화제지원 2,753 2,740 서울영상위원회지원 충무로영상센터운영 세계디자인수도 (WDC) 사업추진 5,650 5,448 16,923 (20.5%) - 유네스코창의도시, 세계디자인수도선정등의성과를남겼으나, 이에대한효과가과대포장되어있고, 이과정에서열렸던서울디자인올림픽의경우 올림픽 이란용어사용의문제와실제행사의부실함등으로인해제역할을못했음 년예산을살펴보면, 디자인센터라는이름으로된사업명만 4개임. 서울디자인센터에대한운영과지원의성격이어떻게다른지에대한것도명확하지않음. 특정사업에치중된디자인서울사업 - 디자인서울사업의중요목표중하나는서울의각종디자인에대한중장기계획을설계하고집행하는것임. - 그러나사업의가장큰부분을차지하고있는것은동대문플라자설립과디자인거리조성사업, 간판이아름다운거리조성사업이차지하고있음 년의경우, 디자인총괄본부의예산이 921억원인데, 이중디자인서울거리조성의예산이 502억원을차지하고있어절반을넘어서는수준임. 당초계획과다르게중장기적계획의추진이불투명함 년신설된디자인총괄본부는현재존재하지않음. - 문화관광디자인본부내에각사업으로분배되어있는상태임. - 당초총괄본부의설립의한계로인해사업의효율성을위해조직본부가바뀐것으로생각됨

163 - 그러나구체적사업별로구성된현조직은당초 디자인서울 의총괄적인계획을구체화하기에는무리가있어보임. - 지난시장으로부터연결된사업의내용에대한구체적인평가와함께향후중장기적사업계획을반영할수있는서울시의계획을수립하는것이필요함. 8) 광화문광장조성 : 예산편성과심의를무시한사업집행 (1) 사업개요 본광장은 2008년 5월에착공하여 2009년 7월에완공되는것을목표로하였음. 이중공사비는 592억원임. - 당초계획은 2007년 12월 31일에최초의계약을통해 355억원의사업비를들여 2009년 7월 8일에완공되는사업이었음. - 그러나 4차례의변경계약을통해완공시점이약 10개월가량연장되고사업비역시약 362억원가량이증가하여약 722억원으로일괄입찰방식을통한계약이성사되었음. 본광장조성목적은자연경관조망공간을조성하고, 육조거리복원을통한역사문화체험 - 총 18,840m2의넓이에해치마당, 중앙광장, 역사물길, 세종대왕동상, 이순신동상, 분수등이조성되었고대규모플라워카펫도설치되었음. (2) 문제점 광장조성을위한예비비사용의부적정 - 지방재정법 제43조에따르면예비비의사용은지방자치단체가예측할수없는예산외의지출또는예산초과지출에충당하기위해예비비로서상당하다고인정되는금액을예산에계상하여야한다고되어있음. - 광화문광장조성을위한약 119억원 ( 세종대왕동상조성비약 4억원포함 ) 의예비비사용의경우, 전년도에사업계획에따른광장조성이므로예측할수없는

164 예산외의지출이라보기어려움. - 또한예산초과지출에충당하기위해서라면사업계획의변경또는추가적인지출이발생했다는것이므로이에대한타당성여부가반영되어야할것임 년감사원의지적에따르면광화문광장조성과연관성이없는 3개의사업 ( 중학천물길조성사업, 청계천주변정비사업, 세종이야기조성사업 ) 을추가하면서공사기간역시연장되었음. 이때, 추가공사의설계서도없어시의회승인이필요한추가경정예산을요구하지않고예비비의사용을최종결정하였음. - 이는시의회의예산심의를회피하기위한방편임과동시에, 무리한사업추진으로인한예산낭비를초래한것으로보임. 불필요한시설물설치등으로인한예산낭비초래 - 시설물의설치를위해사전검토를통해낭비를최소화해야함에도불구하고임의적인시설물설치가반복되었음. - 플라워카펫의경우, 동절기에꽃이제대로유지되지못하게됨에따라스케이트장을설치하거나개장초기스노우보드대를설치하여일회적인행사에사용하는등광장본래의취지보다는행사성에동원되는광장의성격이짙게드러남. - 감사원에서는광화문광장조성사업에서의불필요한시설물설치나변경등으로인한예산낭비를다음과같이지적하였음. 당초계약에없던석재화분대 326개 ( 전체설치비 1,519백만원 ) 를설치한후너무많다는내부지적이있자불필요한 261백만여원상당의석재화분대 56개를인근서울광장등으로이전 광화문광장내에시민의휴식공간을제공하라는지시 ( 공정회의, 주관 : OO본부장 ) 가있자당초계약에없던철재화분대 270개 ( 전체설치비 3,325백만원 ) 를설치하였으나위철재화분대가설치되자좁은광장에너무많은시설물이설치되어미관을해치고광장공간이부족하다는사유로불필요한 1,748백만원상당의철재화분대 142개를인근공원등으로이전 세종대왕동상뒤편에플라워카펫을추가설치하면서당초에는화강암판석포장 ( 설치비 560백만원 ) 으로계약하였으나광장내녹지공간을조성한다는사유로잔디광장으로설치하던중전통문양인단청을형상화한다는사유로이를다시플라워카펫 ( 설치비 1,191백만원 ) 으로변경설치, 그런데식재된꽃이계절적 ( 겨울철 ) 요인으로낙화하자이를철거한후동절기에적합한스케이트장 ( 임시설치 ) 및잔디광장으로다시변경설치

165 - 위의내용을살펴보면, 당초계획에없던사업의집행또는제대로된사전조사가 이루어지지않은채사업을집행함으로서발생한예산낭비를지적하고있음. 광화문광장조성사업의경우, 예산의편성및심의과정을원칙대로처리하지 않았을뿐만아니라당초계획에없거나불필요한사업추진으로인한예산낭비가 많았던사업으로평가됨. 9) 아리수사업 : 관련법령미비에도불구하고무리한집행으로인한예산낭비 행정안전부에서수립한 2009 년도지방자치단체예산편성운용기준및기금운영 계획수립기준 에따르면예산과관련된법령과조례는반드시사전에제정된후 에예산을편성하도록규정하고있음. 그런데서울특별시에서병입수아리수공급량은연간최대 80만여병으로연간 1 천만여병을생산할수있는기존의강북정수장시설만으로충분할뿐만아니라수돗물재판매를허용하는내용의 수도법 개정안이 2008년 8월경에국회에상정되어논의되고있었으므로그결과를지켜본후추가로병입수생산시설을설치하여야했음. 수도법 개정안이통과되어수돗물재판매가허용될것으로미리예상하고는공급량을증가시켜야한다는사유로 2009년 2월 영등포정수센터내페트병아리수생산시설건설계획 을수립하여같은해 공사를착공하고 최종준공하였음. 하지만수돗물재판매를허용하지않는것으로 수도법 개정안이 월통과됨에따라중복적인운용의비효율성을이유로정상적으로운영되던기존강북정수장내병물공장을 가동중단하고폐쇄한실정으로추가로설치한병입수생산시설설치비 88억원만낭비한결과를야기함 ( 자료 : 감사원감사결과보고서 )

166 10) 신청사건립공사 : 설계변경과정에서의검토미흡으로인한예산낭비 신청사건립공사는 2005 년 4 월 시청사증개축추진계획 에따라일괄입찰방 식으로 2006 년 6 월공사를발주함 - 지하 5 층, 지상 13 층의연면적 90,788 m2로 2,989 억원의사업비가소요됨. 설계변경에따른계약금액을산출하면서다수공종으로구성된복합공사에대한종 합적검토및확인소홀로인해 22 억 4,500 만원의예산이낭비됨. - 같은종류의본관동천장공사시물량을중복반영하는등동일공사를공사비내 역서에이중으로반영한사례 7 건으로 6 억 8,600 만원낭비함. - 시공하는벽체구조틀을공사비내역서에반영하는등시공하지않았거나저가품 목으로시공으로고가로적용한사례등 4 건으로인해 8 억 1,400 만원을낭비함. - 기계적철근이음재단가를과다산정하는등공종별단가를고가로산출하여내역 서에반영하는등 8 건에대해 7 억 4,500 만원낭비함

167 제 3 절산하기관채무와부채의증가원인 서울시채무 ( 부채 ) 의대부분은산하기관의채무 ( 부채 ) 임. 따라서서울시채무 ( 부채 ) 의증가원인을파악하려면산하기관에대한분석이필 수적임. 이하에서는이에대한분석을실시함. 우선경영분석을통하여산하공기업의채무 ( 부채 ) 증가의원인을파악한이후에, 공기업부채의대부분을차지하는 SH 공사에대하여채무 ( 부채 ) 증가를가져온대 표적인사례를분석함. 서울시지방공기업의일자리창출사업과관련한예산집행은다음 < 표 Ⅴ-23> 에서보듯이최근 3년간 369억원에그치고있음. 지방공기업자체의예산절감액을재원으로하여일자리창출사업을추진한것이므로일자리창출사업으로인하여지방공기업의경영실적이악화된것은아닌것으로평가됨. < 표 Ⅴ-23> 서울시지방공기업의일자리창출사업집행액 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 2009년 2010년 2011년 합 계 SH공사 954 7,601 4,355 12,910 서울메트로 N/A 5,608 4,859 10,467 서울도시철도공사 1,226 5,178 3,535 9,939 농수산물공사 시설관리공단 356 1, ,977 합 계 2,789 20,151 13,984 36,924 자료 : 각기관내부자료 주 : 집행액은결산액기준임. 서울메트로는 2009년자료없음. Ⅰ. 공기업경영분석 1. 지방공기업현황

168 구분서울메트로서울도시철도공사시설관리공단농수산물공사 SH 공사 설립목적 지하철운영 (1~4 호선 ) 지하철운영 (5~8 호선 ) 주요시설물의효율적관리 농수산물유통원활및적정가격유지 택지개발공급주택건설개량공급및관리 설립년도 김익환김기춘이용선이병호이종수대표자 ~ ~ ~ ' ~' '12.5.9~ 본부 6실 21처, 1원, 5본부, 7실, 1연구소, 37팀, 5본부, 20처 ( 실 원 장 ), 3실 3본부 1지사 1센터 29 6본부, 3실, 1연구소, 8처, 조직 1단, 2소, 16사업소, 1원, 4센터, 12단, 24팀, 22현장관리소팀 67팀, 8통합관리센터 9센터 33관리소 이사현황 정현원 정원외인력자본금 정원 14명 14명 12명 10명 13명 현원 14명 14명 9명 8명 13명 정원 9,150 6,524 1, 현원 9,096 6,374 1, ( 결원 ) ( 54) ( 150) ( 135) ( 8) ( 44) % 무기 기간제 단시간 수권 95,000억원 120,000억원 250억원 10,000억원 50,000억원 납입 75,609억원 107,647억원 235억원 8,081억원 39,827억원 '12 예산규모 17,235 억원 9,750억원 1,977 억원 1,424 억원 63,270 억원 2012 년 주요사업 영업노선 4 개노선 km (120 개역 ) 전동차 200 편성 1,954 량 2012 수송목표 : 1,478백만명 (4,039천명/ 일 ) 2011년실적 : - 승차 : 1,111 백만명 (3045천명/1일) - 유입 : 398백만명 (1091천명/1일) 자료 : 서울시내부자료 < 표 Ⅴ-24> 지방공기업현황 ( 월현재 ) 영업노선 4 개노선 152km (148 개역 ) 전동차 200 편성 1,561 량 2012 수송목표 : 851 백만명 (2,324 천명 / 일 ) 2011 년실적 : - 승차 : 632 백만명 (1,731 천명 /1 일 ) - 유입 : 267 백만명 (732 천명 /1 일 ) 지하도상가월드컵경기장어린이대공원시립승화원서울추모공원 자동차전용도로 ( 시설 ) 자동차전용도로 ( 청소 녹지 ) 교통정보시스템장애인콜택시 청계천공동구공영주차장공영차고지혼잡통행료체납징수지원시공사감독상수도공사감독 학교급식지원사업 - 대상 : 700 개교 - 제 3 센터건립추진 위치 : 가락시장 규모 : 600 개교공급 가락시장시설현대화 -1 단계공사 ( 11.6~ ) 부지 : 54,828 m2 연면적 : 210,971 m2 사업비 :1,300 억원 농수산물의안정적공급 - 거래목표 : 2,855 천톤 - 도매시장차원수급대책 주택건설 : 33,525 세대 - 도시개발 : 12,491 - 국민임대 : 8,024 - 보금자리 : 12,174 - 기타 : 836 택지조성 :11,573 천m2 - 택지개발 : 1,675 천m2 - 도시개발 : 6,277 천m2 - 국민임대 : 1,367 천m2 - 보금자리 : 2,254 천m2 임대주택관리 : 340 개단지 138,172 세대도시재생 : 2,361 천m

169 2. SH 공사경영분석 1) 재무상태및경영실적 SH공사의총자산은 2011년 23조 1,326억원으로 2002년 2조 2,986억원에서 10년사이 20조 8,340억원 (10.1배) 증가하였고, 총부채는 17조 5,254억원으로 2002년 8,940억원대비 16조 6,314억원 (19.6배) 증가한반면, 자기자본은같은기간 4조 2,026억원 (4배) 확충되는데그쳤음. 총자산 - 10년간총자산증가액 20조 8,340억원의주요내역은재고자산 ( 용지와택지등 ) 10조 1,919억원과임대주택 9조 8,506억원임. - 유동자산은 10조 8,844억원증가하여총자산증가액의 52.2% 를차지함. 유동자산중재고자산의증가 10조 1,919억원이가장큰몫을차지하며, 당좌자산중매출채권의증가액은 8,194억원임. 재고자산중용지 5조 8,597억원과택지개발건설계정 3조 4,399억원이재고자산증가의주요요인임. - 비유동자산은 9조 9,496억원증가하여총자산증가액의 47.8% 를차지함. 비유동자산중유형자산의증가 9조 8,352억원이가장큰몫을차지하며, 유형자산은임대주택 ( 토지, 건물, 건설중인자산 ) 이 9조 8,506억원증가함. 총부채 - 10년간총부채증가액 16조 6,314억원의주요내역은이자발생부채 12조 264 억원과임대보증금 3조 5,748억원임. - 유동부채는 7조 3,911억원증가하여총부채증가액의 44.4% 를차지함. 유동부채중이자발생부채증가액은 5조 9,497억원, 선수금은 6,437억원임. - 비유동부채는 9조 2,404억원증가하여총부채증가액의 55.6% 를차지함. 비유동부채중이자발생부채증가액은 6조 767억원, 임대보증금은 3조 5,748억원임

170 < 표 Ⅴ-25> SH 공사의재무상태및경영실적 (2002~2011 년 ) ( 단위 : 백만원 ) 과목 2002 년 2003 년 2004 년 2005 년 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 Ⅰ. 유동자산 797,540 1,218,282 1,973,670 3,119,210 5,908,480 7,567,521 8,619,178 12,776,445 10,906,216 11,681,954 당좌자산 579, , , , , ,495 1,156,400 1,652,070 1,591,912 1,271,916 Ⅱ. 비유동자산 1,501,075 1,537,453 1,574,809 2,214,366 3,660,389 4,647,813 5,117,053 6,802,365 9,832,144 11,450,657 유형자산 1,377,390 1,432,922 1,469,132 2,113,674 3,576,397 4,535,997 4,948,378 6,601,498 9,597,313 11,212,638 자산총계 2,298,615 2,755,736 3,548,480 5,333,576 9,568,869 12,215,334 13,736,231 19,578,810 20,738,360 23,132,611 Ⅰ. 유동부채 250, , , , ,011 1,604,711 5,091,518 5,246,940 5,490,816 7,641,623 Ⅱ. 비유동부채 643, ,696 1,330,851 2,410,098 6,661,085 8,121,006 5,717,477 11,098,543 10,740,754 9,883,767 차입금 ( 채무 ) 240, , ,821 2,591,897 6,577,026 8,534,408 8,946,645 13,567,090 12,751,625 12,267,154 부채총계 893,973 1,114,098 1,735,121 3,362,779 7,367,097 9,725,716 10,808,995 16,345,483 16,231,570 17,525,390 자기자본 1,404,642 1,641,638 1,813,359 1,970,797 2,201,772 2,489,618 2,927,236 3,233,327 4,506,791 5,607,221 총자본 2,298,615 2,755,736 3,548,480 5,333,576 9,568,869 12,215,334 13,736,231 19,578,810 20,738,360 23,132,611 영업현금흐름 190, ,008-1,058,595-1,312,121-2,659, , ,145-2,677,199 3,246,504 1,413,217 Ⅰ. 매출액 348, , , , ,547 1,130,767 2,776,200 2,859,004 3,290,511 2,709,965 Ⅱ. 매출원가 321, , , , , ,472 2,362,475 2,504,550 2,831,883 2,076,332 Ⅲ. 영업이익 8,157 28,309 59,588 18,088 54, , , , , ,422 이자비용 1,156 1,427 9,708 11,653 12,176 19,112 27,094 74,426 90,759 30,660 Ⅳ. 세전순이익 28,994 49,243 57,981 11,968 44, , , , , ,447 Ⅴ. 당기순이익 20,383 34,311 41,848 7,579 28,390 91, , , , ,722 자료 : SH 공사의각연도감사보고서 SH 공사부채의연도별주요증감원인은다음 < 표 Ⅴ-26> 과같음

171 < 표 Ⅴ-26> SH 공사부채의주요증감원인 ( 단위 : 억원 ) 연도 부채총액 부채증감액 증가원인 감소원인 ,473 2,533 매입채무의증가 2,397억원특별수선충당기금의감소 377억원임대보증금 (387억원), 금융채무 (364억원), 예수금 (262 억원 ), 미지급금 (250 억원 ), 미지급장기미지급금 (210억원), 선수금 (79억원), 배당금 (15억원), 기타운영부채 (6억원) 감소미지급비용 (6억원) 증가 금융채무증가 5,558억원 대행사업사업비등예수금감소 107억원 ,351 5,878 미지급금 (411억원), 임대보증금 (76억원), 매입채무의감소 100억원 미지급비용 (74 억원 ), 증가 선수금 (22억원), 기타운영부채 (12 억원 ) 감소 ,628 16,277 금융채무증가 17,590억원매입채무의감소 1,581억원분양선수금등선수금증가 922억원미지급금의감소 810억원임대보증금 (345 억원 ), 이연법인세부채 (84억원 ), 예수금 (147억원 ), 미지급비용 (143 억원 ) 감소기타운영부채 (17억원) 증가 ,786 40,158 금융채무증가 39,851억원매입채무의감소 757억원이연법인세부채 (356 억원 ), 임대보증금 (336 억원 ), 대행사업사업비등예수금감소 57억원선수금 (327 억원 ), 미지급비용 (96억원 ), 기타미지급금감소 21억원운영부채 (27억원) 증가 금융채무증가 19,575억원임대아파트등임대보증금증가 1,415 억원 ,257 23,471 분양선수금등선수금증가 1,052 억원 기타운영부채감소 41억원 이연법인세부채 (615억원 ), 예수금 (587억원 ), 미지급금 (141 억원 ), 미지급비용 (127 억원 ), 증가 ,090 10,833 금융채무증가 4,121억원임대아파트등임대보증금증가 3,187 억원분양선수금등선수금증가 2,209 억원예수금 (337 억원 ), 미지급금 (324 억원 ), 미지급비용 (295 억원 ), 이자율스왑부채 (184 억원 ), 이연법인세부채 (164억원 ), 기타운영부채 12억원증가 금융채무증가 46,205억원임대아파트등임대보증금증가 5,267 억원 ,455 55,365 분양선수금등선수금증가 2,035 억원이자율스왑부채감소 161억원미지급비용 ( 이자, 법인세 ) 증가 832억원대행사업사업비등예수금감소 89억원 미지급금 (859 억원 ), 이연법인세부채 (394 억원 ), 기타운영부채 (23억원) 증가 ,315 1,140 임대아파트등임대보증금증가 9,741 억원금융채무감소 8,155억원대행사업사업비등예수금증가 886억원분양선수금등선수금감소 3,817억원이연법인세부채의증가 481억원공사비등미지급금감소 776억원미지급비용 ( 이자, 법인세 ) 증가 477억원이자율스왑부채감소 23억원기타운영부채의증가 46억원 ,254 12,939 임대아파트등임대보증금증가 12,118 억원금융채무감소 4,844억원분양선수금등선수금증가 3,652 억원장기미지급금 ( 서울시방화2-1지구등임대공사비등미지급금증가 2,181억원주택용지대금정산등 ) 감소 1,016 억원이연법인세부채의증가 678억원기타운영부채의감소 230억원미지급비용 ( 이자, 법인세 ) 증가 400억원 금융채무는단기차입금, 유동성장기부채, 유동성사채, 장기차입금, 사채등이자발생부채임

172 2) 주요재무지표 < 표 Ⅴ-27> SH 공사의주요재무지표 ( 단위 : %, 배 ) 안 전 성 구 분 비 유동비율 당좌비율 부채비율 차입금의존도 영업이익대이자보상율 매출액영업이익률 율 매출원가율 수익성성장성 매출액순이익률 총자산순이익률 자기자본순이익률 총자산대영업현금흐름 (-) (-) (-) (-) 2.04 (-) 매출액증가율 영업이익증가율 당기순이익증가율 유동자산증가율 매출채권증가율 재고자산증가율 유형자산증가율 총자산증가율 (1) 안전성 모든안전성지표가크게악화된상태로안전성이매우낮은수준임. - 당좌비율 ( 당좌자산 / 유동부채 ) 은 2002년 231% 에서 2005년 28% 로떨어진후 2011년 17% 로단기지급능력이매우악화된상태임. 이는단기성차입금등의유동부채가크게증가하였기때문임. - 유동비율 ( 유동자산 / 유동부채 ) 은 2002년 318% 에서 2011년 153% 로하락하였지

173 만 100% 를상회하는안정적인수준임. 재고자산에대한투자가증가하였기때문에유동비율은높은수준을나타내고있는반면에당좌비율은매우낮은수준을보이고있는것임. - 부채비율 ( 총부채 / 자기자본 ) 은 2002년 64% 에서 2011년 313% 로, 차입금의존도 ( 차입금 / 총자산 ) 도 2002년 10% 에서 2011년 53% 로급격히높아졌음. - 영업이익대비이자보상율 13) ( 영업이익 / 이자비용 ) 은 2002년 7배에서 2011년 18 배로상승한것으로나타나지만, 재고자산과유형자산에자본화된이자비용을고려하면이자보상율은 2002년부터 2011년까지 10년간평균 0.68배 (2011년 0.91 배 ) 로이자부담능력이매우떨어지는것으로나타남 (< 표 Ⅳ-18> 참조 ). (2) 수익성 대부분의수익성지표는양호한것으로나타남. - 매출액영업이익률 ( 영업이익 / 매출액 ) 은 2002년 2.3% 에서 2011년 20.5% 로, 매출액순이익률 ( 당기순이익 / 매출액 ) 은같은기간 5.8% 에서 15.9% 로증가하여영업효율성이양호하여진것으로나타남. - 총자산순이익률 ( 당기순이익 / 평균총자산 ) 은 2002년 0.9% 에서 2011년 1.96% 로소폭상승하였으나, 투하된총자산대비경영성과는낮은수준을나타내고있음. - 자기자본순이익률 ( 당기순이익 / 평균자기자본 ) 은 2002년 1.5% 에서 2011년 8.5% 로상승하여자기자본효율성이개선된것으로나타남. - 발생주의에따른수익성은양호한것으로나타나는반면에, 현금주의에따른영업활동으로인한현금흐름측면에서보면 2004~2007년, 2009년에부 (-) 를나타내는등현금흐름지표는악화된상태를보이고있음. 2011년에는총자산대비영업현금흐름비율이 6.4% 로개선되었음. 장 / 단기임대보증금을재무활동으로인한현금흐름으로재분류할경우 2011년의총자산대비영업현금흐름비율은 0.9% 에그치는것으로나타남. 13) 이자보상배율은영업활동을통해벌어들인수익으로이자비용을어느정도부담할수있는지를나 타내는지표

174 3) 현금흐름표를통해본 SH 공사의재정악화원인 2002년부터 2011년까지의영업활동으로인한현금흐름은 3조2,108억원, 투자활동으로인한현금흐름은 10조3,043억원, 재무활동으로인한현금흐름은 13조4,011억원으로같은기간현금흐름의감소액은 1,139억원임. 즉, 은행차입, 사채발행등의타인자본을끌어다운영자금부족분을메우고투자재원을마련함. 영업활동으로인한현금흐름에서 3조 2,108억원의순유출이발생한것은재고자산 ( 용지, 택지, 분양주택등 ) 에대한투자가 8조 9,174억원증가한것이주된원인이며, 매출채권의증가 8,097억원도한몫을하였음. 이는 SH공사의자금흐름을개선하기위해서는재고자산의매각과매출채권의회수가중요하다는점을시사함. 영업활동으로인한현금흐름의주된유입요인은장 / 단기임대보증금이 3 조 804 억 원증가한것이며, 누적당기순이익 1 조 3,296 억원, 감가상각비와퇴직급여 7,130 억원, 미지급금, 선수금등의유동부채증가액 1 조 1,480 억원등임. 임대보증금의증가는일반적으로재무활동으로인한현금흐름으로분류되는항목인바, SH공사의장 / 단기임대보증금의증가를재무활동으로인한현금흐름으로재분류할경우영업활동으로인한현금흐름은 6조 2,912억원의순유출을나타내게됨. 투자활동으로인한현금흐름은 10조 3,043억원의순유출을나타냈는데, 이는건설중인자산 ( 택지조성, 주택건설등 ) 이 9조 8,253억원순증가한것이주된요인이며, 임대주택토지 / 건물의순취득 1,756억원, 기타의유형자산의순취득 1,191억원, 단기금융상품순예치 1,504억원, 정부보조금의수령 1,034억원, 드림허브 PFV 등타법인순출자 434억원, 장 / 단기대여금의증가 112억원등임. 재무활동으로인한현금흐름은 13조 4,011억원의순유입을나타냈는데, 이는타인자본 ( 장 / 단기차입금, 사채 ) 12조 392억원을순조달한것이주된요인이며, 자기자본 ( 서울시출자금 ) 은 1조 3,762억원에그쳤으며, 서울시로의배당금지급액은 143억원에그쳤음

175 4) 다른지방공기업과의비교 SH공사의 2011년도부채비율 312.6% 는지방공기업중전국 16개도시개발공사의평균부채비율 286.6% 보다높은수준이며, SH공사의부채규모 17조 5,254억원은전국도시개발공사부채 40조 8,439억원의 42.9% 로가장큰부분을차지하고있음. 채무 ( 이자발생부채 ) 역시전국도시개발공사의 42.3% 를차지함. < 표 Ⅴ-28> 전국도시개발공사의부채비율 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 자산 부채 자본 부채비율 채무 차입금의존도 계 55,097,123 40,843,909 14,253, % 28,978, % 광역시 39,622,997 29,702,929 9,920, % 22,429, % SH공사 23,132,611 17,525,390 5,607, % 12,267, % 부산도시공사 3,540,379 2,629, , % 2,150, % 대구도시공사 1,076, , , % 452, % 인천도시공사 9,623,314 7,364,510 2,258, % 6,416, % 광주도시공사 950, , , % 428, % 대전도시공사 742, , , % 318, % 울산도시공사 558, , , % 394, % 도 계 15,474,125 11,140,980 4,333, % 6,548, % 경기도시공사 9,379,503 7,091,097 2,288, % 3,374, % 강원개발공사 1,676,207 1,298, , % 905, % 충북개발공사 470, , , % 287, % 충남개발공사 723, , , % 373, % 전북개발공사 446, , , % 243, % 전남개발공사 1,082, , , % 530, % 경북개발공사 649, , , % 274, % 경남개발공사 869, , , % 554, % 제주개발공사 175,670 63, , % 5, % 자료 : 행정안전부, 지방공기업경영정보공개시스템 ( 클린아이 )

176 도시개발공사의부채규모가크고부채비율이높은것은사업초기투자비용을차입하는사업특성에기인함. 또한 지방공기업법시행령 의개정으로도시개발공사의사채발행한도가순자산액 ( 자산총액에서부채총액을공제한금액 ) 의 10배 ( 배로축소됨 ) 로확대되고택지개발등사업이활발히추진되어매년부채및자산이급격히증가함. 수도권도시개발공사 (SH, 인천, 경기 ) 의자산 (42조 1,354억원 ) 및부채 (31조 9,810억원 ) 가도시개발공사전체자산및부채의 76.5%, 78.3% 를차지하여, 수도권에서의도시개발사업이활발히진행되는것을알수있음. 특히 SH공사의경우부동산경기변동에따른재무적위험이집중되어있으므로향후지구 지역별사업타당성에대한엄격한심사등을통해 SH공사의재무위험에대한철저한관리가필요함. SH공사는행정안전부의공사채발행승인기준에따라 지방공기업법 상정해진사채발행한도 6배보다축소된 4배이내에서채무를관리하고있음. SH공사의채무 ( 부채 ) 를적정수준에서관리하기위해서는사채발행한도를정관에 4배이내로명시할필요가있으며, SH공사의사업계획, 기관및사장경영평가에부채비율, 차입금의존도, 이자보상비율과같은부채관련지표를반영하고이에대한평가비중을높이는방안을고려할수있을것임. 5) SH 공사채무의문제점과개선방안검토방향 (1) 재고자산의매각 년말현재 SH공사의재고자산은 10조 4,100억원으로총자산의 45% 를차지하고있음. - 재고자산의종류는용지 5조 9,705억원, 미완성택지 3조 4,399억원, 분양주택 / 택지 / 상가 8,042억원, 미완성주택 1,954억원으로구성되어있음. - 재고자산중용지의세부내역은다음 < 표 Ⅴ-29> 와같으며, 마곡지구가절반이상을차지하고있음

177 < 표 Ⅴ-29> SH공사의용지보유현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분 소재지 2011년말 월말 서울시 ( 마곡 ) 3,017,865 3,067,032 서울시 ( 문정 ) 515, ,018 서울시 ( 세곡2) 680, ,984 서울시 ( 신내3) 250, ,271 용지 서울시 ( 우면 2) 180, ,164 서울시 ( 은평 3) 122,675 78,120 서울시 ( 내곡 ) 709, ,274 서울시 ( 천왕2) 117, ,175 서울시 ( 위례 ) - 28,107 서울시 ( 신정3등 ) 376, ,831 합 계 5,970,513 5,535,976 자료 : 2011년사업보고서, 2012년반기보고서 - 부동산경기침체로인하여재고자산의원활한매각이나분양이어려운실정으로 장기미분양으로인한손실위험이높아질가능성이크고, 미분양에따른채무원리 금상환부담은재무구조의안정성에심각한악영향을미칠수있음. - SH공사의재고자산의매각을위한민간투자사업방식의선례로는알파로스PFV ( 현대건설컨소시엄의은평뉴타운도시개발구역중심상업용지통합개발 PF사업 ) 가있음. 그러나은평뉴타운 PF사업은오피스텔용도변경등민간사업자의과도한수익성추구로인한문제점이있음. 따라서민자사업을통하여재고자산을매각하는방식은한계가있음. - 마곡지구등재고자산의매각을통한 SH공사의채무감축방안은부동산경기침체속에민간자본의활용도어려운여건을고려할때실현가능성이높지않음. 따라서서둘러재고자산의매각에나서기보다는토지수익연계채권발행등을통하여채무를안정적으로관리하면서장기적으로재고자산을매각할수있는방안을검토하여야할것으로판단됨

178 (2) SHift( 장기전세주택 ) 에대한출구전략 - SHift 는중산층과실수요자를위해주변전세시세의 80% 이하로최장 20 년까지 살수있는중대형주택 (59 m2, 84 m2중심 ) 임 년부터 2011 년 12 월까지 SHift 의공급실적은총 18,780 호임. 이중국민주 택 (85 m2 ) 이하가 16,467 호 (88%) 로대부분을차지하고있음. < 표 Ⅴ-30> 장기전세주택 (SHift) 공급실적 ( 월현재 ) 유 형 계 소계 18,780 3,529 7,367 3,243 2,625 2,016 49m2이하 전체 59 m2이하 10,124 1,603 3,685 2,072 1,319 1, m2이하 6,299 1,123 2,756 1, m2이하 2, m2초과 9 9 소계 17,354 3,429 7,271 2,269 2,423 1,962 49m2이하 공사자체건설 59 m2이하 9,105 1,540 3,589 1,283 1,263 1, m2이하 5,904 1,097 2, m2이하 2, m2초과 9 9 소계 1, 재건축매입 ( 서울시 ) 49 m2이하 m2이하 1, 자료 : SH 공사홈페이지 84 m2이하 장기전세주택사업은분양분을전세로전환하여공급한결과분양수입결손이생기는대신전세금부채가발생하게되고, 임대분을전세로전환하여공급함으로써임대보증금보다많은전세금으로인하여부채가누증되며, 임대료수입이없는관계로유지운영비재원을조달하지못하는문제점이있음

179 < 표 Ⅴ-31> 장기전세주택보증금현황 (2012년 4월말현재 ) ( 단위 : 세대, 백만원 ) 세대당유형면적세대수임대보증금평균임대보증금 59m2이하 9, ,949 자체건설 84 m2이하 5, , m2초과 2, ,100 소계 17,354 2,364, m2이하 1, ,367 재건축매입 84 m2이하 ,547 소계 1, ,914 합계 18, ,673,530 자료 : SH 공사내부자료 (3) CP 등은행여신에대한통제 - SH 공사는 2004 년까지 CP( 기업어음, 할인어음 ) 발행, 은행여신등의차입금잔액 이없었으나 2005 년부터 CP 등은행여신이증가하고있음. - CP 발행등일시적인자금부족을메우기위한일시차입금 14) 은 지방공기업법 제 62 조 ( 이사회 ), SH 공사정관제 24 조 ( 의결사항 ), 예산총칙제 3 조 ( 일시차입금 ) 의 규정에따라서울시와사전협의후이사회의승인을받고있음. - 행정안전부의공사채승인대상중민간자금범위에는금융기관자금, 모집공채자 금 ( 사모채, 공모채 ) 이모두포함되므로일시차입금외은행여신, 중장기할인어음등 은행정안전부승인한도내에서차입하고있음. - CP 등은행여신이증가한원인은사업확대에따른자금부족과행정안전부나서울 시의승인을받지않아도되는일시차입금조달절차의용이성때문으로판단됨. 14) 일시차입금은일시적인자금의부족을보전하기위하여금융기관으로부터자금을융자하여쓰고당해연도내의수입으로서상환해야하는것을말함. 일시차입금은세출의재원이될수없으며, 이점에서지방채증권이나차입금과다름

180 년부터 2008 년까지 SH 공사의채무중 CP 등은행여신의비중은 20% 를상 회하였음 년말현재 SH 공사의 CP 등은행여신잔액은 1 조 9,300 억원 ( 채무대비 15.7%) 으로만기 1 년이내가 1 조 7,500 억원으로대부분 (91%) 을차지하고있음. - CP 등은행여신은일시적인자금부족을메우기위한융통성있는수단으로활용 될수있고공채발행에차질이빚어질경우차입금조달수단을다변화 ( 포트폴리 오 ) 하는장점이있음. - 단기성자금이며공사채에비하여시장금리에따른변동성이큰단점이있음. - CP 발행등민간금융기관여신에대해 SH 공사의정관, 규정및예산총칙에 SH 공 사의이사회와서울시의승인을거치도록하는등의제도적절차를마련할필요가 있음. (4) 자금조달수단의다변화 - SH 공사의자금조달수단은 2011 년말현재공사채 ( 토지보상채권, ABS 포함 ) 58%, 국민주택기금과서울시융자금 26%, CP 16% 로단순함. - 토지매입에따른토지보상채권이나공사채와별도로자산유동화기업어음 (ABCP), 자산유동화증권 (ABS), 토지수익연계채권, 변동금리부채권 (FRN), 이표채권등으로 자금조달수단을다변화할필요성이있음. - 이를통해 CP, 은행일시차입금등단기유동성에대한의존도를낮추어채무의만 기구조를장기적이고안정적으로운용할수있을것임

181 (5) SH 공사의경비절감 기부금 - 사회공헌활동이라는측면에서기부금의필요성은인정되나, 법정한도를벗어나거나 행사성, 선심성으로기부금을지출하는부분은축소되어야함 년부터 2011 년까지총기부금지출액은 108,449 백만원으로서울시장학금 과사내근로복지기금이 101,672 백만원으로 94% 를차지함. - 서울시장학금이 80,177 백만원 (74%) 으로가장큰부분을차지함. - 사내근로복지기금에 2002년부터 2011년까지총 21,495백만원 (20%) 출연 (1992년이후출연누계액은 32,495백만원 ) 사내근로복지기금은출연금을 2011년말현재장기대여금 14,015백만원, 정기예금등여유자금 17,147백만원, 콘도회원권 48구좌 1,295백만원으로운용하고있으며, 직원대여와예금이자에서발생한운용소득은 2011년 879백만원임. - 동아일보사에마라톤행사후원금으로 2005 년부터 2011 년까지매년 3 억원씩총 21 억원을기부협찬함. - 서울시체육회에 2002 년부터 2011 년까지매년 1~2 억원씩총 1,562 백만원기부 - 기타각종단체에지출한지정기부금은 2002 년부터 2011 년까지 3,115 백만원임. - 법인세법 상비용으로인정받지못하는비지정기부금지출액은 2002 년부터 2011 년까지 2,254 백만원임. 기타경비 - 법인세법 상한도를초과하여지출함으로써비용으로공제받지못한접대비가 2009 년 681 백만원등 2002 년부터 2011 년까지 898 백만원임

182 - 우면산인프라웨이, 임직원등특수관계자에게금전대여한결과비용으로공제받지 못한이자비용과 법인세법 상인정이자는 2002 년부터 2010 년까지 1,505 백만 원임. 성과급 - SH 공사의 1 인당인건비와성과급지급액은매년지속적으로증가하는추세임. - 노동생산성은수치상으로최근 5년간큰폭으로증가한것처럼나타남. 하지만과거 10년간의감가상각비 6,619억원을제외한순부가가치와 < 표 Ⅳ-19> 의금융비용자본화효과 1조 7,836억원을고려할경우실질적인노동생산성은대폭하락하게되어 1인당인건비에비해크게높은수준은아님. - 막대한부채규모와이자비용에도미치지못하는영업이익에도불구하고성과급 지급액이증가하고있는것은경영효율성을저해하는요인임. < 표 Ⅴ-32> SH공사의인건비 ( 단위 : 천원 ) 구분 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 1인당인건비 42,292 46,129 45,433 43,239 45,289 47,421 48,357 48,927 51,340 52,381 노동생산성 108, , , , , , , , , ,714 성과급 ( 백만원 ) 2,173 2,743 2,923 2,695 2,497 3,379 3,999 4,136 6,183 4,449 자료 : SH공사각연도결산서주 : 1인당인건비는인건비를상시종업원수로나눈금액임. 인건비는급료와임금, 제수당, 인건비성복리후생비, 성과급, 잡급 ( 공익요원, 인턴직원, 기간제직원제외 ), 퇴직급여의합계액이며, 상시종업원수에는인턴직원, 기간제직원미포함. 2007년이전택지개발관리사무소관련인건비는전기오류수정에따라 1인당인건비계산시제외하였으며, 2005년이전재개발관리사무소인건비는수탁관리사업비로분류되어결산서인건비명세에제외되어있어 1인당인건비계산시포함함. 노동생산성은부가가치액 ( 감사보고서상부가가치관련자료에영업이익을가산하여계산함 ) 을상시종업원수로나눈금액임. 2005년이전성과급은포상비등으로분류된금액임

183 3. 서울메트로경영분석 1) 재무상태및경영실적 < 표 Ⅴ-33> 서울메트로의재무상태및경영실적 (2002~2011 년 ) ( 단위 : 백만원 ) 과목 2002 년 2003 년 2004 년 2005 년 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 Ⅰ. 유동자산 190, , , , , , , , , ,733 당좌자산 162, , , , , , , , , ,088 Ⅱ. 비유동자산 2,650,538 2,714,651 2,727,614 2,867,244 2,954,917 3,207,812 3,420,551 3,878,150 4,292,116 4,258,610 유형자산 2,633,211 2,694,314 2,699,166 2,831,965 2,913,253 3,155,354 3,356,250 3,788,192 4,193,998 4,165,955 자산총계 2,841,342 2,904,626 3,144,842 3,308,772 3,574,031 3,950,391 3,942,392 4,147,241 4,520,848 4,538,344 Ⅰ. 유동부채 1,019, , , , , , , ,038 1,369,735 1,025,120 Ⅱ. 비유동부채 2,551,115 2,126,079 2,204,733 2,186,284 2,208,104 2,187,987 1,906,476 1,752,026 1,700,399 2,215,376 차입금 ( 채무 ) 2,892,844 2,565,293 2,463,558 2,269,232 2,260,982 2,188,587 1,909,654 1,784,848 2,210,808 2,438,252 부채총계 3,570,946 3,035,274 2,910,216 2,861,409 2,944,917 3,031,902 2,785,766 2,710,064 3,070,134 3,240,496 자기자본 -729, , , , , ,489 1,156,626 1,437,178 1,450,714 1,297,848 총자본 2,841,342 2,904,626 3,144,842 3,308,772 3,574,031 3,950,391 3,942,392 4,147,241 4,520,848 4,538,344 영업현금흐름 -397, ,795-90, ,796 69, ,451 7,478-54, ,932-30,575 Ⅰ. 매출액 677, , , , , , , , , ,300 Ⅱ. 매출원가 808, , , , , ,251 1,023,652 1,028,366 1,058,891 1,026,526 Ⅲ. 영업이익 -182, ,744-47,119-40, , , , , , ,705 이자비용 166, , , ,478 97,345 83,901 48,791 49,880 53,573 66,423 Ⅳ. 세전순이익 -363, , ,704-81, , , , , , ,369 Ⅴ. 당기순이익 -363, , ,704-81, , , , , , ,369 자료 : 각연도감사보고서

184 2) 주요재무지표 < 표 Ⅴ-34> 서울메트로의주요재무지표 ( 단위 : %, 배 ) 구 분 비 율 유동비율 안 전 성 당좌비율 부채비율 (-) (-) 1, 차입금의존도 영업이익대이자보상율 매출액영업이익률 수 익 성 매출원가율 매출액순이익률 총자산순이익률 자기자본순이익률 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 총자산대영업현금흐름 (-) (-) (-) (-) (-) (-) 매출액증가율 영업이익증가율손실손실손실손실손실손실손실손실손실손실 성 장 성 당기순이익증가율 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 유동자산증가율 매출채권증가율 재고자산증가율 유형자산증가율 총자산증가율 (1) 안전성 - 모든안전성지표가크게악화된상태로안전성이매우낮은수준임. - 당좌비율 ( 당좌자산 / 유동부채 ) 은 2002년 16% 에서 2007년 82% 로개선된후 2011년 23% 로단기지급능력이매우악화된상태임. 이는공채의만기도래에따라유동부채가증가하고단기성자금이감소하였기때문임

185 - 유동비율 ( 유동자산 / 유동부채 ) 은 2002년 19% 에서 2011년 27% 로소폭상승하였지만 100% 를크게하회하는불안정한수준임. - 부채비율 ( 총부채 / 자기자본 ) 은 2004년에완전자본잠식상태에서벗어나며 2009년 189% 까지개선되었다가다시악화되어 2011년에는 250% 로높아졌음. 차입금의존도 ( 차입금 / 총자산 ) 도 2002년 102% 를기록한후 2009년 43% 까지낮아지다가 2011년 54% 로높아지고있음. - 영업이익대비이자보상율 ( 영업이익 / 이자비용 ) 은과거 10년간계속영업손실이므로자체영업이익으로이자를부담할능력이없는것으로나타남. (2) 수익성 - 과거 10년간계속된영업손실과당기순손실로인하여대부분의수익성지표는매우낮은것으로나타남. - 매출원가율 ( 매출원가 / 매출액 ) 은과거 10년간평균 108% 로영업효율성이매우낮은것으로나타남. - 발생주의에따른수익성뿐만아니라현금주의에따른영업활동으로인한현금흐름측면에서보더라도 2005~2008년을제외하고는부 (-) 의현금흐름을나타내고있어수익성이매우낮은것으로나타남. 3) 현금흐름표를통해본서울메트로의재정실태 년부터 2011년까지의영업활동으로인한현금흐름은 9,245억원, 투자활동으로인한현금흐름은 2조 4,393억원, 재무활동으로인한현금흐름은 3조 4,401억원으로같은기간현금흐름의증가액은 764억원임. 즉, 운영자금부족분과투자재원을서울시의현금출자로마련하였음. - 영업활동으로인한현금흐름에서 9,245 억원의순유출이발생함. 누적된적자 ( 당 기순손실 ) 는 2 조 195 억원이었으나적자의주된원인은감가상각비 1 조 4,433 억 원과퇴직급여 7,321 억원과같은비현금비용때문이었음. 순금융비용 ( 이자비용

186 이자수익 ) 8,222 억원과퇴직금지급액 9,102 억원이영업활동현금흐름의순유 출이발생한주된요인임. 향후서울메트로의영업현금흐름을개선하기위해서는 이자비용의감축과퇴직연금제도의도입이필요하다는것을시사함. - 투자활동으로인한현금흐름은 2조 4,393억원의순유출을나타냈는데, 이는건설중인자산 ( 선로설비, 전로설비, 전동차량등 ) 등유형자산을 2조 3,988억원순취득한것이주된요인이며, 장 / 단기대여금의증가 542억원, 지분법적용투자주식 ( 부산-김해경전철운영 ( 주 )) 의취득 14억원이있음. 투자활동의내용은건전한것으로판단되며, 임직원자녀학자금대여는사내근로복지기금사업으로전환하는것이필요함. - 재무활동으로인한현금흐름은 3 조 4,401 억원의순유입을나타냈는데, 이는자기 자본 ( 서울시현금출자금 ) 3 조 6,020 억원을조달한것이주된요인이며, 타인자본 ( 장 / 단기차입금, 공채 ) 은 3,217 억원을순상환하였음

187 4. 서울도시철도공사경영분석 1) 재무상태및경영실적 < 표 Ⅴ-35> 서울도시철도공사의재무상태및경영실적 (2002~2011 년 ) ( 단위 : 백만원 ) 과 목 2002년 2003년 2004년 2005년 2006 년 2007년 2008년 2009 년 2010 년 2011년 Ⅰ. 유동자산 102, , , , , , , , , ,172 당좌자산 68, , , , , , , , ,385 98,415 Ⅱ. 비유동자산 7,822,278 7,555,684 7,419,858 7,397,470 7,232,062 7,187,573 7,064,473 7,042,093 6,937,756 6,740,518 유형자산 7,750,172 7,482,832 7,344,810 7,320,391 7,153,995 7,104,829 6,968,549 6,945,798 6,837,265 6,635,659 자산총계 7,925,051 7,819,767 7,750,590 7,631,121 7,481,576 7,541,115 7,394,661 7,353,162 7,134,713 6,857,689 Ⅰ. 유동부채 379, , , , , , , , , ,711 Ⅱ. 비유동부채 1,800,947 2,140,188 1,979,648 1,960,774 1,542,383 1,386,652 1,027, , , ,594 차입금 ( 채무 ) 1,982,438 2,534,881 2,048,399 1,854,571 1,721,486 1,386,449 1,151, , , ,263 부채총계 2,180,688 2,818,280 2,396,798 2,235,775 2,111,858 1,757,154 1,519,185 1,253,747 1,152,144 1,101,305 자기자본 5,744,363 5,001,486 5,353,792 5,395,346 5,369,718 5,783,961 5,875,476 6,099,414 5,982,569 5,756,385 총자본 7,925,051 7,819,767 7,750,590 7,631,121 7,481,576 7,541,115 7,394,661 7,353,162 7,134,713 6,857,689 영업현금흐름 -151, ,446-61,934 25,931-75,837-73,850-19,951-66,506-39,357-25,382 Ⅰ. 매출액 363, , , , , , , , , ,553 Ⅱ. 매출원가 562, , , , , , , , , ,522 Ⅲ. 영업이익 -228, , , , , , , , , ,967 이자비용 119,738 94, ,394 87,848 80,281 17,932 19,127 19,705 18,793 20,796 Ⅳ. 세전순이익 -329, , , , , , , , , ,257 Ⅴ. 당기순이익 -329, , , , , , , , , ,257 자료 : 서울도시철도공사의각연도감사보고서

188 2) 주요재무지표 < 표 Ⅴ-36> 서울도시철도공사의주요재무지표 ( 단위 : %, 배 ) 구 분 비 율 유동비율 안 전 성 당좌비율 부채비율 차입금의존도 영업이익대이자보상율 매출액영업이익률 수 익 성 매출원가율 매출액순이익률 총자산순이익률 자기자본순이익률 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 총자산대영업현금흐름 (-) (-) (-) 0.34 (-) (-) (-) (-) (-) (-) 매출액증가율 영업이익증가율 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 당기순이익증가율 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 손실 성 장 성 유동자산증가율 매출채권증가율 재고자산증가율 유형자산증가율 총자산증가율

189 (1) 안전성 - 모든안전성지표가크게악화된상태로안전성이매우낮은수준임. - 당좌비율 ( 당좌자산 / 유동부채 ) 은 2002년 18% 에서 2007년 89% 로개선된후 2011년 28% 로단기지급능력이매우악화된상태임. 이는공채의만기도래에따라유동부채가증가하고단기성자금이감소하였기때문임. - 유동비율 ( 유동자산 / 유동부채 ) 은 2002년 27% 에서 2011년 34% 로소폭상승하였지만 100% 를크게하회하는불안정한수준임. - 부채비율 ( 총부채 / 자기자본 ) 은 2002년 38% 에서 2011년 19% 로매우낮은수준임. 차입금의존도 ( 차입금 / 총자산 ) 도 2002년 25% 에서 2011년 11% 로양호한수준임. - 영업이익대비이자보상율 ( 영업이익 / 이자비용 ) 은과거 10년간계속영업손실이었으므로자체영업이익으로이자를부담할능력이없는것으로나타남. (2) 수익성 - 과거 10년간계속된영업손실과당기순손실로인하여대부분의수익성지표는매우낮은것으로나타남. - 매출원가율 ( 매출원가 / 매출액 ) 은과거 10년간평균 140% 로영업효율성이매우낮은것으로나타남. - 발생주의에따른수익성뿐만아니라현금주의에따른영업활동으로인한현금흐름측면에서보더라도 2005년을제외하고는부 (-) 의현금흐름을나타내고있어수익성이매우낮은것으로나타남. 3) 현금흐름표를통해본서울도시철도공사의재정실태 년부터 2011년까지의영업활동으로인한현금흐름은 6,155억원, 투자활동으로인한현금흐름은 6,258억원, 재무활동으로인한현금흐름은 1조 2,492 억원으로같은기간현금흐름의증가액은 79억원임. 즉, 운영자금부족분과투자재원을서울시의현금출자로마련하였음

190 - 영업활동으로인한현금흐름에서 6,155억원의순유출이발생함. 누적된적자 ( 당기순손실 ) 는 2조 6,772억원이었으나적자의주된원인은감가상각비 2조 21억원과퇴직급여 4,071억원과같은비현금비용때문이었음. 순금융비용 ( 이자비용- 이자수익 ) 5,079억원, 퇴직금지급액 3,316억원이영업활동현금흐름의순유출이발생한주된요인임. 향후서울도시철도공사의영업현금흐름을개선하기위해서는이자비용의감축과퇴직연금제도의도입이필요하다는것을시사함. - 투자활동으로인한현금흐름은 6,258억원의순유출을나타냈는데, 이는선로설비, 전로설비, 전동차량등의유형자산을 6,201억원순취득한것이주된요인이며, 장기대여금의증가는 101억원임. 투자활동의내용은건전한것으로판단되며, 임직원자녀학자금대여는사내근로복지기금사업으로전환하는것이필요함. - 재무활동으로인한현금흐름은 1 조 2,492 억원의순유입을나타냈는데, 이는자기 자본 ( 서울시현금출자금 ) 3 조 2,623 억원을조달한것이주된요인이며, 타인자본 ( 장 / 단기차입금, 공채 ) 은 1 조 9,996 억원을순상환하였음. 5. 출연기관 1) 출연기관현황 서울시산하 12 개출연기관의현황은다음 < 표 Ⅴ-37> 과같음

191 < 표 Ⅴ-37> 출연기관현황 ( 월현재 ) 구분서울의료원서울연구원서울산업통상진흥원 설립목적 시민의보건향상 공공의료질향상 보건의료사업발전 시책과제의전문적연구를통해시정발전에기여 市중소기업종합지원및육성 서울신용보증재단 소기업, 소상공인신용 문화창달기여보증및경영지도 문화복지구현 세종문화회관서울여성가족재단서복지재단울 서울문화재단 양성평등실현 시민의복지서비스 문화예술진흥및 여성의사회참여수준향상을통한시민문화예술활동지및복지증신삶의질개선원 서울시립교향악단 시민문화예술향유기회확대 문화도시로서의역량강화 디자인재단 디자인산업진흥 디자인문화확산 봉사센터 ( 사 ) 자원 시민의자발적참 사회 필요인력 여문화고양 양성 시민자원봉사 빈곤청소년 활동지원 육성 지원 설립근거 -지방의료원설립및운영에관한법률및운영에관한법률 -의료원설립조례 -시정연육성조례 -지자체출연연구원설립 -지역균형개발및지방중소 -지역신용보증재단법기업육성에관한법률 -재단설립조례 -재단설립조례 - 민법 32 조 - 재단설립조례 - 민법 32 조 - 재단설립조례 - 민법 32 조 - 재단설립조례 - 민법 32 조 - 재단설립조례 - 민법 32 조 - 재단설립조례 - 민법 32 조 - 재단설립조례 -자원봉사활동- 공익법인설립기본법 -자원봉사활동운영에관한법률지원조례 -재단설립조례 설립일 ' ' ' ' ' ' ' ' ' 대표자 ( 임기 ) 김민기 ( ~ ) 이창현 ( ~ ) 이전영 ( ~ ) 서재경 ( ~ ) 박인배 ( ~ ) 박현경 ( ~ ) 임성규 ( ~ ) 조선희 ( ~ ) ( 공석 ) 문화관광디자인본부장직무대행 백종원 ( ~ ) 박윤애 ( ~ ) 이경희 ( ~ ) 조직 4 부 1 사업단 8 센터 23 진료과 2 실 18 팀 1 연구소 3 실 1 본부 5 실 1 센터공공투자관리센터 1 실 5 본부 20 팀 2 부문 2 실 4 부 17 영업점 2 본부 1 실 10 팀 9 예술단 3 실 1 센터 5 팀 1 보좌관.1 사무국, 1 조정관,4 실부 2 본부 1 센터 9 팀 (3TFT 팀 ) 1본부 4팀 1처 7팀 1감사역 1국 3부 1사무국 1감사역 1예술단 인정원 844명 108명 136명 199명 명 71명 71명 141 명 99명 24명 8명 력현원 799명 100명 119명 199명 명 71명 66명 138 명 86명 24명 4명 이정원 11명 12명 10명 8명 15명 20명 10명 15명 9 명 15명 25명 11명사현원 6명 10명 5명 8명 15명 12명 9명 14명 8명 14명 17명 11명감사정원현원 1 명 2명 2명 1명 2명 2명 2명 2 명 1명 2명 2명 2명 1 명 2명 1명 1명 2명 2명 2명 1 명 1명 2명 1명 2명 '12 본 1,135억원 219억원 1,296억원 1,831억원 394억원 90억원 175억원 253억원 179억원 302억원 22억원 164억원예예산산추경 538백만원 649백만원 백만원 예산市 ~'11 1,892억원출 ( 누적금 1,594억원 1,505억원 2,525억원 2,869억원 494억 402억원 1,185억원 763억원 459억 83억원 184 억원 ( 보조금누적액 ) 연액 ) 170억금 '12 ( 보조금 ) 68억원 120억원 214억원 208억 58억 137억원 184억원 111억원 86억 44억원 77억 - 운영성과향상 - 연구사업 - 창업지원망확충 - 신용보증지원 - 다양한연계공연 - 여성가족정책 - 복지시설운영효율화 - 문화네트워크촉진 - 공익목적공연 - DDP 운영준비 - 마을봉사단 - 대학원분야 - 병원경쟁력강화 자체과제 - 판로마케팅지원 - 구상채권관리 - 문화네트워크추진연구개발 - 미래형품질관리 - 예술창작활성화 - 해외공연 - 동대문역사문화운영장학사업 - 수탁병원운영 수탁과제 - 지식서비스지원 - 기본재산관리 - 축제성이강화된 - 여성역량강화시스템구축 - 시민창의력개발 - 판매공연 ( 정기공연, 공원운영 - 시민참여확대를 - 대학분야내실화 협약과제 - 문화콘텐츠산업육성 - 경영지도공연예술제운영 - 성인지력향상 - 지역복지활성화 - 생활속문화복지증진기업공연등 ) - 시민서비스디자인위한기획봉사장학사업 - 공공의료서비스 - 공개학술행사 - 권역별클러스터활성화 -중소기업육성자금지원 - 예술단창작활성화 여성가족관련 - 민간네트워크확충 - 문화도시브랜딩제고 - 문화예술교육사업사업활동 - 하나고교분야주요강화 - 국내외협력사업 - 소상공인종합지원 - 시민소통증대문화활동 - 정책및모델연구 - 음반녹음, 발매 - 서울디자인지원 - 수요맞춤형장학사업사업 - 의료서비스질 - 사회적기업업무지원 국내외여성교류개발활성화센터운영자원봉사교육 -- 재능분야향상 - 글로벌바이오메디컬신 서울여성플라자 - 연구개발인프라 - DMC 창업센터등국내외교류장학사업 - 시민감동서비스성장동력투자펀드관리운영관리확충등수탁사업협력

192 2) 출연기관잉여금과다 년 12개서울시출연기관의수입결산액은총 6,669억원, 지출결산액은총 5,904억원으로집행잔액 ( 잉여금 ) 은 765억원임. 출연금을집행함에있어출연기관의잉여금규모를고려하여분기별로적정액을집행함으로써한정된예산이사장되는일이없어야함. < 표 Ⅴ-38> 출연기관의 2011년결산현황 ( 단위 : 백만원 ) 출연기관 수입결산액 지출결산액 집행잔액 여성가족재단 10,167 8,944 1,223 복지재단 12,327 10,009 2,318 산업통상진흥원 137, ,224 9,605 디자인재단 35,211 15,727 19,483 의료원 129, ,130 12,370 장학재단 17,015 14,710 2,305 문화재단 26,552 24,381 2,171 시립교향악단 42,647 39,862 2,786 서울연구원 22,990 19,813 3,177 신용보증재단 172, ,183 22,223 세종문화회관 55,792 56, 자원봉사센터 4,477 4, 합 계 666, ,418 76,494 자료 : 각출연기관의감사보고서, 결산보고서 주1 : 지출결산액은사고이월등을포함한금액임. 주2 : 세종문화회관과자원봉사센터는발생주의기준임

193 3) 출연기관의기금 출연기관중기금을설치한기관은서울연구원과서울시복지재단의두곳임. 재단법인서울시복지재단 ( 이하 복지재단 이라함 ) 은 개정된 서울특별시복지재단설립및운영에관한조례 제11조의2( 기금 ) 에따라복지재단의시설 운영및사업에필요한자금을충당하기위하여기금을설치하여운영하고있으며, 기금의주요사업은희망플러스통장, 꿈나래통장, 인턴쉽사업, 어려운청소년지원사업, 희망온돌프로젝트등임. 복지재단기금의수입및지출현황은다음 < 표 Ⅴ-39> 와같음. 기금의재원은서울 시의출연금, 시금고인우리은행의기여금등기부금, 이자수입으로조성되어, 기금사 업비와일반회계전출금으로운용되고있음. < 표 Ⅴ-39> 서울시복지재단기금수입및지출현황 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 2008년 2009년 2010년 2011년 계 13,331 33,808 60,582 51,212 이월금 8,406 11,786 17,091 21,730 수입 출연금 - 12,992 17,604 22,313 기부금수입 4,523 4,338 21, 이자수입 기타수입 - 4,224 4,109 6,835 계 1,545 16,717 38,852 46,355 사업비 1,542 16,715 38,849 43,355 지출 기금관리비 여유자금운용 일반회계전출금 ,000 기타지출 잔 액 11,786 17,091 21,730 4,856 자료 : 서울시복지재단각연도결산서상결산액기준 주 : 기타수입은사회복지공동모금회지원금임

194 복지재단은우리은행으로부터받은시금고기여금과그이자수익금 84억원 (2006년 51억원, 2007년 33억원 ) 을이익잉여금의처분으로기금에적립한후, 기금설치근거조례가신설되자이월금의과목으로 84억원을기금수입으로처리함. 2006년과 2007년에기금을적립한것은복지재단의조례나정관상기금의설치근거가없는데도불구하고조례가개정될것을전제로기금을설치한부당한예산집행임. 조례제13조에따라기금운용과관련한이자수익금에대해서만일반회계의운영재원으로할수있음에도 2011년 30억원의기금원금을일반회계에전출하여사용함. 이는서울시의출연금예산이부족하자기금의원금을일반회계에전출하여사용토록한것으로기금의설치목적을훼손하는예산집행임. 복지재단은희망통장등의기금사업을크게확대하였으나서울시의출연금예산이부족하자 2009년 25억원, 2011년 75억원, 합계 100억원의기금원금을사용함. 기금사업의확대와기금원금의사용 100억원및일반회계로의전출금 30억원등이겹쳐 2011년말현재기금잔액은 49억원에그치고있어기금이고갈된실정임. 기금의재정상황을고려하지않고희망통장등의사업을무리하게확대한결과로기금이고갈된것이므로, 향후에는예산과재정상태를고려하여기금사업을적정하게추진하여야할것임. 기금은특정한개별사업이나특정한자금의운용을목적으로설치되어야하나, 복지재단의기금은조례상시설 운영및사업에필요한자금을충당한다는일반적이고포괄적인목적으로규정되어있어기금의설치목적이특정되어있지아니함. 또한조례상기금의운영재원이나용도에대한규정이미비함. 따라서조례상기금의설치목적을특정한사업이나자금으로한정하도록개정하거나기금을폐지하여일반회계사업으로통합할필요성이있음

195 Ⅱ. SH 공사의주요사업분석 1. 동남권유통단지조성사업 1) 사업개요 동남권유통단지조성사업은 2003년청계천복원사업으로인해그자리를떠나게될상인들과각종업체들을이전시키는과정의일환으로시작된것으로볼수있음 - 물류시설의개발및운영에관한법률 ( 구유통단지개발촉진법 ) 에의거한사업임 - 동남권유통단지의조성계획은 < 표 Ⅴ-40> 과같음 동남권유통단지위치 : 서울특별시송파구문정동 280 번지일대 면적 : 169,609 평 (560,694 m2 ) 사업시행자 : SH 공사 개발기간 : ~ 물류단지이주단지활성화단지 - 부지규모 : 261,038 m2 (78,964 평 ) - 조성시설 : 물류터미널 / 가공 제조 / 집배송센터 / 창고 - 공급방법 : 임대 - 개발방식 : SPC 에의한민 관합동개발 - 공급방식 : 임대 - 추진계획 : ~ < 표 Ⅴ-40> 동남권유통단지조성사업개요 - 부지규모 : 145,052 m2 (36,907 평 ) 전문상가건립부지 83,598 m2 - 건축규모 : 3 개블록으로구분건축, 높이 53 미터이하, 건폐율 60% 이하, 용적률 600% 이하 - 블럭별수용점포 수용건물용도점포계 8,360 의류, 신발, 전기전 가 자, 생활용품등 5,358 판매 나산업용제조 ( 아파트형공장 ) 734 다 산업용판매시설 2,268 - 부지규모 : 154,604 m2 (46,767 평 ) - 조성시설 : 대규모점포및 복합시설, 전시시설, 숙박시 설등 - 택지공급 : 분양 - 개발방식 : 민간개발 - 추진계획 : 매각 자료 : 서울특별시의회, 서울시재정구조의패러다임전환을위한전략과추진방안,

196 가든파이브의초기건설비는약 1 조원가량이었음. 그러나 3 차례에따른계약변 경과정에서공사비가대폭증가하게됨 < 표 Ⅴ-41> 에따르면, 세번의계약및설계변경으로인해 6 개월의기간동안 증가한공사비는약 668 억원가량임. < 표 Ⅴ-41> 가든파이브의증액사업비현황 ( 단위 : 백만원 ) 증액사업비 구분 초기건설비 (A) 1차계약변경 2차계약변경 3차계약변경 가블럭 508, , , ,359 ( ) ( ) ( ) 나블럭 121, , , ,856 ( ) ( ) ( ) 다블럭 297, , , ,632 ( ) ( ) ( ) 증액사유 1차 E/S 2차 E/S 3,4차 E/S 및설계변경 준공정산 (B) 554,215 ( ) 126,739 ( ) 313,034 ( ) B-A 46,160 4,950 15,707 < 표 Ⅴ-42> 를보면 2003년도계획당시동남권유통단지전체조성면적 9만평, 사업비 5,170억원을계획하였으나 2012년현재개발계획변경 ( 이주전문상가포함 ) 에따라조성면적 17만평으로증가하였고, 이주전문상가 ( 가, 나, 다블럭 ) 의건설비는 2006년공사계약대비 2008년최종계약변경에따라 668억원증액되었으며, 2009년시의회에보고된건설비총액은공사비외공사간접비및토지비가포함된금액임 < 표 Ⅴ-42> 가든파이브사업의건설비변동추이 ( 단위 : 억원 ) 구 분 2003 ( 계획당시 ) 2005 ( 실시계획승인서 ) 2006 ( 공사도급계약서 ) 2008 ( 준공정산 ) 2009 ( 시의회보고 ) 가블럭 5,080 5,542 7,846 건설비 나블럭 1,218 1,267 1,527 5,170 9,765 다블럭 2,973 3,130 4,020 계 9,271 9,939 13,393 자료 : 서울특별시의회, 서울시재정구조의패러다임전환을위한전략과추진방안,

197 2) 문제점 (1) 금융채무관리부실 현재가든파이브조성에소요된 1조 8,705억원중 1조 6,435억원을차입하여지원했으나 2012년 7월현재수입금은 7,540억원 ( 분양금 7,148억원, 임대료 392억원 ) 에그치고있어이에따른채무는 SH공사의재정적부담이되고있음 - SH공사는 2010년도에도여전히약 2조원가량의수익을낼수있을것이라는낙관적판단을하고있었으나, 향후수입예상액은 9,899억원 ( 분양금 8,671억원, 임대료 1,228억원 ) 임. - 재정에대한객관적인판단을하지못하고무리한수요예측을하고있는것으로보임. (2) 편법을통한임대업자편의봐주기 감사원감사보고서에따르면동남권유통단지의활성화를위해편법등이활용되어 문제라고지적하고있음. 다블록웰빙문화시설임대사업자에대한각종특혜및부당행위를통해사업의신뢰를상실함. - SH공사가임대차인에게부당한용도변경을해준것임 - 웰빙문화시설임대사업자가공급받은임대시설중 판매시설 인클리닉에대해본시설은근린시설및판매시설 15) 내에서만용도변경이가능하다는것을알면서도문화및집회시설 16) 로용도변경을승인해줌. 15) 근린생활시설 : 일반음식점, 휴게음식점, 이용원, 미용원, 목욕장, 의원, 치과의원, 한의원, 골프연습장, 체력단련장등판매시설 : 도매시장 ( 농수산물도매시장, 농수산물공판장등 ), 소매시장 ( 시장, 대형점, 백화점, 쇼핑센터등 ), 상점등 16) 건축법시행령 제 3 조의 4 에따른문화및집회시설공연장, 집회장 ( 예식장, 회의장등 ), 관람장 ( 경마장, 경륜장등 ), 전시장 ( 박물관, 미술관, 박람회장등 ), 동 식물원

198 - SH공사의경우, 웰빙문화시설임대차계약을체결함에있어가든파이브의분양률과입점률이저조한입점초기에임대시설중 판매시설 인클리닉에대하여집객효과가큰예식장을유치함으로써상권활성화에기여할것으로판단하여문화및집회시설로용도변경에동의했다고하나이는최초입찰공고문과다른내용으로부당하게처리한사항임. - 또한임대료를입점일 ( 영업개시일 ) 로부터산정 부과하도록되어있음에도불구하고 가든파이브전체가개장되는시점에맞추어임대료를부과하여편의를제공하였음. 청계천이주상인들의시설변경요구에따른설계변경및설계비증가로인한분양가상승, 그로인한분양률저조등의구조적문제가서로연결되어있음. - 이는집객능력이있다고판단되는시설또는업체를유치하는것으로조기상권활성화를위한방안이라고주장을하나, 이를위해일정정도의부당한방법은용인된다고생각하고있는것은행정편의적인태도에불과함. 2. 마곡지구도시개발사업 서울시는행정안전부의지방채발행한도에묶여있기때문에채무의발생을수반 하는대규모개발사업을 SH 공사로하여금추진토록함. 이에따라 SH 공사의채무 가급격하게증가하였는바, 마곡지구도시개발구역이대표적인사례임. 마곡지구는강서구마곡동일대 3,665,336m2에일반산업단지, 공원 ( 워터프론트등 ), 주거단지등을개발하는도시개발사업임. 서울시가 마곡 R&D시티 (MRC) 도시개발사업이주대책기준일을공고하고, 마곡도시개발구역지정및개발계획을수립 고시한후본격적으로착수한사업임 년 12 월최초개발계획을수립할당시총사업비 ( 추청 ) 는 5 조 1,624 억원이 었으나, 5 회 17) 에걸쳐개발계획을변경하면서 2012 년 2 월현재총사업비는금융 17) 총사업비 : 1 차 ( ) 및 2 차 ( ) 5 조 1,624 억원,, 3 차 ( ) 6 조 6,148 억원, 4 차 ( ) 7 조 40 억원, 5 차 ( ) 8 조 9,146 억원

199 이자를포함하여 9 조 5,048 억원 18) 으로증가함. 서울시는공영개발방식으로 SH공사로하여금마곡지구개발사업을시행하도록하였으나, 본격적인토지보상이시작되기직전인 2008년말현재 SH공사의여유자금은 3,846억원 ( 현금성자산에서대행사업자금을뺀금액 ) 에불과하였고기왕에추진중이던문정, 신내3, 천왕2지구택지개발사업으로인하여마곡지구에투자할자체재원이전혀없었음. SH공사는당초사업비를기준으로하더라도 5조원이상의투자비가부족하였음에도 SH공사는국고보조금이나서울시출자금등의자기자본확보계획이없는가운데 2009년한해사이에토지보상비를일괄적으로집행함. SH공사는 2009년마곡지구토지보상비로 3조 4,417억원을집행하였으며, 이를위한재원은대부분사모사채와 CP( 기업어음 ) 등만기 3년이내의단기성자금으로조달한결과 2009년에 SH공사의채무가급증하게되었음. < 표 Ⅴ-43> 의 2012년 2월현재마곡지구사업투자비재원조달실적및계획자료에따르면, 총사업비 8조 4,472억원중 87.5% 에해당하는 7조 3,936억원을타인자본으로조달할계획임. 분양수입과용지매각대금은 2014년과 2015년에집중적으로회수할계획이므로 2013년까지계속적으로 SH공사의채무가증가할수밖에없는실정임. 18) 2012 년 2 월현재총사업비 9 조 5,048 억원의내역은토지비 3 조 8,703 억원, 건축비 2 조 3,940 억원, 단지조성비 2 조 961 억원, 간접비 868 억원, 금융이자등 1 조 576 억원임

200 < 표 Ⅴ-43> 마곡지구사업비재원조달실적및계획 ( 단위 : 억원 ) 구 분 계 2011이전 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 2017이후 소계 84,472 39,055 5,939 18,087 12,230 5,493 2,340 1,328 토지비 38,703 35,405 1,202 2, 사업비 건축비 23, ,797 8,758 5,217 3,527 1,987 1,328 단지조성비 20,961 2,769 1,895 7,099 6,912 1, 간접비 소계 86, ,984 8,720 52,311 13,945 2,767 4,559 사업수입 분양금 28, ,556 15,064 4,285 2,767 4,559 용지매각금 58, ,984 7,164 37,247 9, 대토보상금 소계 78,420 41,625 14,349 11,937 5,566 3,732 1, 자기자본계 4, ,588 1, 국고보조금 시출자금 4, ,588 1, 재원조달 타인자본계 73,936 41,231 14,218 11,472 3,978 2, 국민주택기금 5,763 4, 금융차입금 54,579 29,600 13,756 11, 토지보상채권 7,227 7, 임대보증금 6, ,491 2, 소계 78,376 6,394 9,224 2,570 45,647 10, ,507 채무상환 원금 67,800 2,000 7, ,067 10, ,592 이자 10,576 4,394 2,006 2,330 1, 현금과부족 2,512-3,170 3, ,429 1, 자료 : SH공사내부자료재구성 (2012년 2월현재 ) 주 : 총사업비 9조 5,048억원은사업비 8조 4,472억원과채무상환이자 1조 576억원임. SH 공사는마곡지구등대규모개발사업을추진하면서자체재원조달이어려워지자 민간사업자와공동사업을추진하였는바, 그대표적인사례로은평뉴타운상업용지 PF 사업을들수있음

201 3. 은평뉴타운중심상업용지통합개발 PF 사업 사업의기본내용 - 사업부지위치 : 서울시은평구진관동일원 ( 은평뉴타운도시개발구역중심상업지내 10,11,12 블럭 ) - 사업부지면적 : 상업용지 50,425.2m2 - 사업부지의용도 : 주거시설, 상업시설, 주차장, 근린생활체육시설등 - 사업기간 : 프로젝트회사설립일부터사업대상지내건축물전체의사용검사일이후 3년이되는날까지 (2018년 8월 31일예정 ) 용지매매계약 l 계약자 : 서울특별시 SH공사와알파로스PFV 2 매매대금 : 500,377백만원 ( 연부이자 53,259백만원별도 ) 3 대금지급방법 : 계약금지급후지급약정일에따라중도금및잔금지급 < 표 Ⅴ-44> 은평뉴타운용지매매계약중도금일정및세부금액 ( 단위 : 천원 ) 구 분 납부약정일 매매대금납부 연부이자납부 납부액소계 납부액누계 계약금 ,037,691-50,037,691 50,037,691 1차중도금 ,037,691-50,037, ,075,382 2차중도금 ,037,691 12,107,750 62,145, ,220,823 3차중도금 ,037,691 10,421,549 60,459, ,680,063 4차중도금 ,037,691 9,080,813 59,118, ,798,567 5차중도금 ,037,691 7,485,090 57,522, ,321,348 6차중도금 ,037,691 6,053,875 56,091, ,412,914 7차중도금 ,037,691 4,466,378 54,504, ,916,983 8차중도금 ,037,691 3,026,938 53,064, ,981,612 잔 금 ,037, ,903 50,654, ,636,206 합 계 500,376,910 53,259, ,636,206 - 자료 : 알파로스PFV 감사보고서, 용지매매계약서 ( 변경계약서 ) 4 최초계약시 ( ) 용지공급대금을 까지 5 회분납 ( 계약 금, 1~3 차중도금, 잔금 ) 하는조건이었으나, 상기 < 표 Ⅴ-44> 와 같이분납회수와납부기간을 까지연장하는변경계약을체결함

202 2011 년말현재은평뉴타운중심상업용지통합개발 PF 사업의사업시행자인알파 로스 PFV 의주주현황은 < 표 Ⅴ-45> 와같음. < 표 Ⅴ-45> 알파로스PFV 주주현황 주주명 주식수 ( 주 ) 불입자본금 ( 백만원 ) 지분율 (%) SH공사 4,776,000 23, 건설공제조합 6,000,000 30, 한국산업은행 1,812,000 9, ( 주 ) 국민은행 1,812,000 9, ( 주 ) 하나은행 1,812,000 9, 현대건설 ( 주 ) 3,115,200 15, 롯데건설 ( 주 ) 2,373,600 11, 지에스건설 ( 주 ) 2,299,200 11, 합계 24,000, , 자료 : 알파로스PFV 감사보고서 주주균등배정유상증자 500 억원실시함. 증자후자본금 1,200 억원, 증 자후 SH 공사출자액은 23,880 백만원 ( 지분율은 19.9% 로변동없음 ) 출자자협약서제6조에따르면, 회사설립 ( ) 후 6개월이내 ( ) 에 500억원을추가출자하여야하지만, 추가출자기한을 1년가까이경과하여서야출자이행. 자본금은 2,400억원이었으나착공시납부하는 1,200억원은 월말현재공사미착공으로인하여미납부상태임. 사업수익률 - 사업계획상총수입 1조 7,698억원, 총사업비 1조 4,842억원 ( 총투자비 1조 3,217억원, 관리운영비 1,625억원 ), 수익 2,856억원 ( 순현재가치 1,030억원 ) 으로사업수익률 (IRR) 은 12.67% 임. 사업수익률은협약체결당시시장평균수익률보다높은것으로평가됨. SH 공사의지급보증 년말현재알파로스 PFV 의단기차입금은은평뉴타운제일차유한회사로부터

203 기업어음 (ABCP) 으로차입한 1,400억원 (2012년 7월말현재 1,430억원 ) 으로만기시알파로스PFV가채무를미상환할경우서울특별시SH공사는알파로스PFV 와의토지매매계약체결에따른중도금을은평뉴타운제일차유한회사에양도승낙함. - 출자자협약서제4조에따라본사업과관련된이행보증금의납부, 지급보증및사업비조달등은출자지분율에따라분담하도록되어있음. 토지매매대금미납액 년말현재알파로스PFV가 SH공사에미지급한금액은총 59,760,083천원이며, 월말현재총미납액은 116,641,285천원 (4차중도금과 5차중도금으로매매대금과연부이자의합계액, 연체이자미포함 ) 임. - 알파로스PFV가 SH공사에지급하여야할매매대금 553,636,206천원 ( 연부이자포함 ) 중 월말현재미납액 ( 연부이자포함 ) 은 330,956,143천원임. - 용지매매계약서에따르면, 납부기간내미납부시계약을해제할수있으나 SH공사는매매대금납부이행의최고등계약의해제절차를밟지아니하고있음. 사업계획변경승인 - SH공사는현대건설민간컨소시엄이 사업협약서제14조 ( 사업계획의이행및조정 ) 에따라사업계획변경을요청한다음사항에대하여 사업성개선을위한조정의명목으로수용하여조정함. 1 사업계획서와비교하여지구단위계획상용적률을 % 에서 426% 로완화, 건폐율을 58.18% 에서 59.6% 로증가, 건물높이를 98m2에서 100m2로상향조정 2 주거시설 ( 공동주택 ) 의비율을 35.35% 에서 34.35% 로낮추면서평균평수를 53평형에서 45평형으로축소함으로써세대수가 486세대에서 540세대로증가시켜분양성을높여수지를개선하는효과. 3 상업시설은 52.77% 에서 54.94% 로 8,466m2만큼증가시킴. 오피스는입지취약성과매각불투명을이유로당초 33,530m2에서 13,206m2로축소하고, 당초계획에없던오피스텔을 23,723m2 (6.1%) 신규로허용함. 4 전략시설은 11.88% 에서 10.72% 로축소함. 호텔은사업타당성이결여되었다며 6,525m2를줄여 200실규모에서 174실로축소하고, 아동체험시설은 1,043m2를줄이고, 멀티플렉스는 2,925m2증가시킴. 5 웨딩홀은입지적취약성으로사업성이결여되었다는이유로 1,744m2전체를감소시킴

204 제 4 절서울시채무와부채의증가원인요약 앞에서논의한서울시채무와부채의증가원인을민선 3 기 ( 이명박시장, 임기 ~ ) 와민선 4 기 ( 오세훈시장, 임기 ~ ) 로나 누어정리하면다음과같음. Ⅰ. 민선 3 기 ( 02~ 06) 서울시본청의채무는 6,203 억원감소하고지하철양공사의채무도 8,923 억원 감소하였으나, SH 공사의채무가 6 조 3,363 억원증가한결과서울시전체의채무 는 4 조 8,129 억원증가함. 1. 서울시본청의채무감소원인 부동산경기활성화에따른지방세수입증가와공유재산매각수입 (2005년뚝섬상업용지 2필지와여미지식물원 ) 7,375억원에힘입어발생한순세계잉여금을재원으로제2기지하철건설부채 6,250억원등을상환한결과서울시본청의채무는 2002년 1조 7,665억원에서 2006년 1조 1,462억원으로 6,203억원감소함. 2. SH 공사의채무증가원인 청계천후속사업인동남권유통단지조성사업, 강일지구등대규모택지개발사업을 SH 공사로하여금직접수행하도록한결과 SH 공사의채무는 2002 년 2,408 억원 에서 2006 년 6 조 5,770 억원으로급격히증가함

205 3. 부채의증가원인 서울시는 2007 년부터복식부기를도입하였으므로이명박시장재임기간동안부 채의변동을파악할수없음. 5개지방공기업의경우부채는 2002년 6조 7,323억원에서 2006년 12조 5,440 억원으로 5조 8,117억원증가함. 같은기간 5개지방공기업의채무증가액 5조 4,511억원을제외하면기타부채증가액은 3,606억원에불과하므로부채의증가원인은대부분채무증가에기인함. Ⅱ. 민선 4 기 ( 07~ 11) 2006 년말대비 2011 년말현재서울시본청의채무는 2 조 299 억원증가하였 고, 지하철양공사의채무는 8,010 억원감소하였으나 SH 공사의채무가 5 조 6,902 억원증가한결과서울시전체의채무는 6 조 9,653 억원증가함. 1. 서울시본청의채무증가원인 경기부진과국세및지방세감세정책으로인하여세입여건이제약된속에서경제위기에대응한경제활성화재정정책수행과한강르네상스, 디자인서울등대규모시책사업추진및사회복지분야세출증가등으로세출수요가증대하는가운데낭비성예산집행으로인하여재정난이야기됨. 부족한세출재원을채무발행을통하여조달함으로써서울시본청의채무는 2006 년 1 조 1,462 억원에서 2011 년 3 조 1,761 억원으로 2 조 299 억원증가함. 채무증가의주된내역은지하철 9 호선건설을위한도시철도공채 1 조 3,396 억원, SOC 및일자리창출사업을위한모집공채 6,640 억원임

206 2. SH 공사의채무증가원인 SH공사는마곡지구, 문정지구등대규모택지개발사업을직접수행하는과정에서토지보상비등재원을대부분채무조달에의존한결과단기간에채무가급증하였고, SHift사업에필요한재원역시채무발행으로조달한결과 SH공사의채무는 2006년 6조 5,770억원에서 2011년 12조 2,672억원으로 5조 6,902억원증가함. 3. 부채의증가원인 서울시본청의부채는복식부기가도입된 2007년 1조 5,541억원에서 2011년 4 조 5,093억원으로 2조 9,552억원증가함. 같은기간채무증가액 1조 7,891억원을제외한기타부채의증가액은 1조 1,661억원으로서대부분미지급금과보관금등의증가에기인함. 서울시산하기관의부채는 2006년 12조 6,752억원에서 2011년 22조 3,632억원으로 9조 6,881억원증가함. 같은기간채무증가액 4조 9,355억원을제외한기타부채의증가액은 4조 7,526억원으로대부분 SH공사의임대보증금과선수금증가에기인함. SH 공사기타부채의주된증가내역은임대보증금 3 조 1,311 억원증가, 후분양제 로인한선수금 5,133 억원증가등임. 은 2007 년부터공급한 SHift 에기인함. SH 공사의임대보증금이크게증가한것

207 제 6 장채무와부채의감축 관리방안 최근들어국내외적인경기침체로인하여재정세수가감소하고있고, 세출증가율이세입증가율보다높으며, 사회복지및사회간접자본에대한재정수요는증가하고있음. 반면에중앙정부의충분한재정지원을기대하기어렵고서울시의채무는적정수준에서관리가필요할정도로재정여건은어려워지고있음. 이러한재정여건을고려할때과거처럼대규모사업을동시다발적으로추진할수없고, 심지어사업을하지않고가만히있어도채무가증가될수밖에없는실정임. 따라서서울시채무를적정수준에서관리하면서미래세대에게재정적부담을주지않고시정을운영할수있는운영의묘가필요함. 세입을증대하는노력과더불어과거답습적으로이미벌여놓은사업이라고해서계속추진하기보다는기존사업에대한전면적인재검토를실시하고불요불급한신규사업을억제하는등세출측면의재정건전화노력이필요함. Ⅰ. 세입증대 1. 지방소비세재원확충 1) 현황 국세에편중된세수구조로인해재정분권미약 - 국세대지방세비율은 79% 대 21% 수준으로 '95 년지방자치시행이후거의 변함이없고, 주요 OECD 국가에비해서도낮은수준임 - 이로인해지방자치단체는자주재원보다정부의재정지원금에의존하여지방자치에부합한재정분권미약및재정자립도매년하락 전국광역자치단체재정자립도 ( 평균 ) 63.5%('95) 56.2%('05) 53.9%('08) 53.6%('09) 52.2%('10) 51.9%('11)

208 < 표 Ⅵ-1> 주요 OECD 국가의국세대지방세비율 ( 단위 : %) 구분 한국 독일 미국 일본 프랑스 국세 : 지방세 79:21 50:50 56:44 57:43 75:25 자료 : 국세청, 국세통계연보 자치단체재정여건이매우어려운상황 년지방세규모는 49.7 조원으로전국 244 개자치단체중 137 개 (56%) 지 자체는지방세세입으로인건비도충당하지못하는상황 - 국고보조금과매칭하여지출하는지방비부담 (35~38%) 이 2008년 12.2조원에서 2011년 18.5조원으로 6.3조원증가하여재정압박가중 지방비부담 : 12.2조원 (2008년) 15.2조원 (2009년) 17.5조원 (2010 년 ) 18.5조원 (2011년) 2) 문제점 2010 년부터지방소비세를신설하면서부동산교부세를폐지함에따라지방자치단 체의재정감소초래, 서울시는연간약 1 조 6 천억원추가부담발생 - 서울시는보통교부세불교부단체이며지방교부세지원후기준재정수요대비재정충족도 (103.6%) 는보통교부세를교부받는타광역시 ( 평균 103.0%) 와비슷한상황에서 재정충족도 = [( 기준재정수입액 + 지방교부세 ) 기준재정수요액 ] 타시 도보다 6~30% 낮은국고보조율적용으로정부의국고보조사업에대하여 연간약 9,300 억원추가부담하고있으며, - 지방소비세도입후경기, 인천과함께지역상생발전기금을부담하고있고, 타

209 시 도에비해교육청전출금을 5% 나더부담하고있어연간약 6,100억원의불합리한재정부담가중 지방소비세의 35% 지방상생발전기금등출연 : 1,642억원 ('12년) 보통세의 5% 교육청전출금추가부담 : 4,504억원 ('12년) 서울시의교육청전출금은지방세보통세의 10%, 타시 도는 5% 수준 3) 재원확충방안 지방소비세세율 ( 부가가치세의지방소비세전환율 ) 을현행 5% 에서 20% 로인상 - 지방소비세재원을확충하는방안은자치단체에게의존재원이아닌자주재원으로 서의지방세입기반을확대하는효과가있음. - 정부에서는 '09 년지방소비세도입시 '13 년부터세율인상 (5% 10%) 을발표하 였으나, 서울시실질적세입은부동산교부세시행당시와비교할때 10% 로세율 인상시 3,300 억원감소, 15% 로세율인상시 1,300 억원이감소함 - 향후복지수요증가등자치단체재정여건을감안시, 최소 20% 로인상필요 한국지방세연구원 ('11. 9월 ), 서울연구원 ('11. 12월 ) 연구보고서에도지방소비세 20% 로인상필요성주장 국회예산정책처 ( 10.7월) 예산정책보고서도 2008년감세정책으로인한지방재정수입감소분을보전하기위해서는지방소비세 18.1% 로인상필요성주장 4) 지방소비세세율인상효과 지방소비세세율 5% 20% 인상시 - 전국지방세 8 조 367 억원, 서울시 1 조 2,831 억원증가

210 - 지방소비세세율인상에따른지방세증가율은전국 22.5%, 서울시 10.3% 수준으로지방이더높게증가 정부는지방소비세세율인상으로자치단체간재정불균형심화를우려하고있으나, 오히려서울보다는지방의재정확충에도움이큼 - 서울시의경우, 지방소비세가 20% 로인상되어도타시 도보다추가부담하는 1 조 6 천억원에도미치지못하는규모임 부가가치세의합리적재원배분가능 - 부가가치세는지역에서창출된경제가치에대한세금임에도현재국가에 95% 가귀속되고있으므로지방소비세세율인상을통해국가와자치단체간부가가치세의합리적배분효과 ( 국가 80%, 지방 20%) 발생 주요 OECD 국가는부가가치세의 25%~62% 지방이양 - 일본 25%, 독일 45.4%, 스페인 35%, 캐나다 62%(2011, 한국지방세연구원자료 ) 국세에편중된세수구조다소개선 - 국세대지방세비율이현행 79% 대 21% 에서 76% 대 24% 로조정되어지방세 비율 3%p 증가 2. 국고보조금현실화 최근서울시를비롯한지방자치단체들의지방비확충을위한국비지원확대등의요구가지속되고있음. - 지방세수입에직접적인연관이있는부동산경기하락과함께전반적인경기침체, 감세등으로인한국비지원액의감소등으로인한요인임. - 복지정책의확대등으로인해지방자치단체의세출확대로인한지방재정의위기를해소하기위해국고보조금의현실적지원등이요구되고있음

211 서울시의경우, 대규모재정이투입되는사업이반복되고복지정책의확대로인해재정적어려움이지속되고있기때문에이에대한해결을위해국비지원의확대가요구되고있음. - 사업의역할과책임의주체등의문제를보다명확히하고부족한재원의확충을위한국비또는국고보조금의확대를요구하고있음. - 서울시의재정력지수가 07년이후 1.01 수준으로하락하고있음. 따라서서울시의재정적어려움을타개하기위해서는국고보조사업에대한차등적인지원에대한개선이요구되어짐. 복지분야국고보조사업에대한국비지원이차등지원되는상황에대한개선이필요함. - 현재서울시는복지분야 47개사업에대해차등보조율이적용되어연간약 5,481 억원의추가적인재정마련이요구됨. - 6%~50% 까지차등지원을받고있는현사업에대해타시 도수준으로상향조정될필요가있음. - 특히, 노인장기요양보험부담금의경우, 08년시행후부담금을시에서전액부담하고있어이에대한국고보조사업으로의전환할수있는노력이요구됨. - 이를위한 보조금관리에관한법률시행령 제4조의개정과 노인장기요양보험법시행령 제28조의개정이필요할것으로보임. 여성 가족분야에대한국비지원역시타시 도와차등적으로지원되고있어서울시부담이가중되고있음. - 국가지원대상의복지시설의약 20% 가서울에집중되어있음에도불구하고국고보조율이타시 도에비해낮은수준이어서재정부담이가중되고있음. - 또한해당 65개매칭사업중 35개사업에대해차등지원을하고있어이에대한서울시부담이가중될수있음. - 13년부터시행될어린이집이용만 0~5세아동에게지원하게될보육료전액지원은추가적인재정부담이될수있음. - 서울시의경우, 국고보조율이 20% 수준이어서타시 도의 50% 와비교하면현저히낮은수준임

212 도시철도이용의노인무임승차로인해발생하는지하철양공사의재정부담에대해정부의국비보조를요구함으로서장기적인재정적자를축소시킬수있음. - 매년 2억명이넘는무임수송인원으로인해무임손실비율이 46.9% 로액수는 2,316억원에이름. - 한국철도공사의경우 철도산업발전기본법 에따라수도권지하철무임수송손실액을일부지원하고있어서울시도시철도와의형평성에문제가있음. - 무임수송에따라발생하는손실비용보전을위해국고보조금지급근거를마련하고무임승차에따른손실금을형평성에맞게보전받을수있도록해야함. 3. 레저세 서울시의레저세세입결산액은 2009 년 1,712 억원, 2010 년 1,812 억원, 2011 년 2,257 억원임 ( 레저세에대한지방교육세 4% 포함 ). 1) 레저세과세대상보완 사행산업통합감독위원회법 제2조제1호에따르면, 사행산업이라함은카지노업, 경마, 경륜 경정, 복권, 체육진흥투표권의 4가지를열거하고있으나, 지방세법 제40조 ( 과세대상 ) 에레저세과세대상은경륜및경정, 경마, 소싸움의 3가지로열거되어있어, 카지노업, 복권, 체육진흥투표권에대하여는레저세가과세되지아니하고있음. 복권은조세없이 2010 년도수익금 6,829 억원전액이기금으로편입되었고, 체 육진흥투표권도조세없이수익금 5,354 억원전액이기금으로편입되었음. 외국 인전용카지노는세금없이관광진흥개발기금으로 2010 년 935 억원을납부함. 레저세과세대상에외국인전용카지노, 체육진흥투표권 ( 스포츠토토 ), 복권 ( 로또, 연 합복권 ) 을추가하는 지방세법 개정건의. 관광진흥개발기금, 체육진흥기금등 을납부하고있으므로이중과세라거나기금의재원이줄어든다는반론이제기될 수있음. 경마나경륜 경정도축산발전기금등의각종기금을납부하고있으므로

213 이중과세가아님. 관광진흥개발기금이나체육진흥기금은중앙정부의세입으로만귀속되고지방정부의직접적인세입은없으므로지방재정의자주권에부합되지않음. 서울지역외국인전용카지노는 3곳으로서그랜드코리아레저 ( 주 )(GKL) 가운영하는세븐럭카지노힐튼호텔점과서울강남점, 파라다이스가운영하는파라다이스워커힐카지노임. 이들 3곳의 2010년매출액 ( 관광진흥개발기금부과대상기준매출액 ) 은 7,132억원임. 여기에레저세가과세될경우서울시레저세는매출액의 10% 에해당하는 713억원의세입확충효과가있음. 2) 레저세과세표준안분기준의불합리개정건의 지방세법 제43조 ( 신고및납부 ) 및같은법시행령제57조 ( 안분기준 ) 에따라본장은소재지에모두납부하는반면, 장외발매소는본장과장외발매소소재지에각각 50% 씩납부하는것은불합리함. 지역균형발전을위하여서울지역매출비중을기준으로레저세를징수하기는어려울것임. 그러나본장이위치한과천, 하남, 광명, 제주, 부산, 창원등특정지역에레저세가과도하게납부되고있는것도지역균형발전의취지에부합되지않는것으로평가됨. < 표 Ⅵ-2> 서울시 2010년레저세현황 ( 단위 : 억원 ) 구 분 경 마 경 륜 경 정 합 계 총매출액 75,765 19,617 6, ,890 서울지역매출액 21,381 8,099 2,759 32,239 서울지역매출비중 28.2% 41.3% 42.4% 31.6% 레저세 10,607 2, ,265 서울시레저세 1,812 서울시레저세비율 12.7% 자료 : 사행산업통합감독위원회, 2010년사행산업통계집 한국마사회가운영하는경마의 2010 년총매출액 ( 마권매출액기준 ) 은 7 조 5,765 억원이며, 본장과장외발매소의매출액비중은본장 28.1%, 장외발매소 71.9% 로

214 매년장외발매소의매출액비중이증가하는추세임 년도경마의서울지역 장외발매소 12 개소의매출액은 2 조 1,381 억원으로총매출액의 28.2% 를차지함. 국민체육진흥공단이운영하는경륜의 2010년매출액은 1조 9,617억원이며, 본장과장외매장의매출액비중은본장 24.7%, 장외매장 75.3% 임. 2010년도경륜의서울지역장외매장 8개소의매출액은 8,099억원으로총매출액의 41.3% 를차지함. 국민체육공단이운영하는경정의 2010년매출액은 6,508억원이며, 본장과장외매장의매출액비중은본장 14.1%, 장외매장 85.9% 로매년장외매장의매출액비중이높아지는추세임. 2010년도경정의서울지역장외매장 6개소의매출액은 2,759억원으로총매출액의 42.4% 를차지함. 한국마사회가 2010년에납부한레저세 ( 교육세포함 ) 는 1조 607억원, 국민체육진흥공단이납부한레저세는경륜 2,747억원, 경정 911억원등 1조 4,265억원으로서서울시레저세수납액 1,812억원은 12.7% 의비중을차지하고있음. 4. 지방세감면축소및사후관리 서울시의지방세감면비율 (2009년 25.02%) 은국세감면비율 (2009년 15.8%) 에비하여높은수준을나타내고있으며, 2007~2010년서울시지방세수입은연평균 2.41% 증가에그친반면지방세감면액은연평균 13.45% 증가함. 지방세감면중 서울시시세감면조례 에따른감면액도매년증가하는추세를보이고있음. 현행 서울시시세감면조례 에따른감면의종류는 13 가지로매년지속적으로 정비되어왔으나서울시세감면을더욱더축소하고사후관리를엄격히하여야함. 서울시시세감면조례 제7조의외국인투자유치지원을위한취득세감면의경우감면기간은 15년간으로 조세특례제한법 제121조의2 제4항제1호에규정된 5년보다감면기간을연장하고있음. 내국인의경우수도권과밀억제권역안에서투자하는경우중과세되고있는것과형평이맞지않으며, 외환위기와같은특수한사정이아니므로감면기간을 조세특례제한법 에규정된 5년간으로단축할

215 필요가있음. 외국인투자기업에대하여감면된취득세의사후관리를엄격히하여야함. 서울시시세감면조례 제7조단서에는외국인투자에대한감면세액의추징사유 6가지 19) 가열거되어있는바, 추징대상에해당하는지에대한지속적인점검체계가필요함. 조례제 15 조에따라시세감면에관한사무는구청장에게위임하여처리하고있는 바, 일정금액 ( 예시 : 1 억원 ) 이상의시세감면에대하여는서울시장의사전승인을 얻도록제도를개선하고, 구청의시세감면사후관리실태를점검할필요성이있음. 5. 공유재산대부료현실화 서울시공유재산및물품관리조례 에따라서울시는공유재산의대부료를면 제, 경감또는감면하고있음. 공익성이낮거나대부료의감면필요성이낮은공유 재산대부의경우대부료를현실화할필요성이있음. 특히 서울시공유재산및물품관리조례 제 26 조제 5 항에열거된 13 개사항에 대하여는공유재산대부료의요율은재산평정가격 ( 공시지가 ) 의 1% 로매우낮은 수준임. 외국인투자기업등의경우대부료의요율을현실화할필요성이있음. 용산국제학교등외국인학교에대한무상임대를유상대부로전환하거나임대료감 면을축소하는것을고려할수있음. 19) 외국인투자에대한감면세액의추징사유 1. 외국인투자촉진법 에따라등록이말소된경우 2. 제 121 조의 2 제 1 항각호외의부분에따른조세감면기준에해당하지아니하게된경우 3. 신고한내용을이행하지아니하여 외국인투자촉진법 제 28 조제 5 항에따른시정명령을받은자가이를이행하지아니한경우 4. 외국투자가가이법에따라소유하는주식등을대한민국국민또는대한민국법인에양도하는경우 5. 해당외국인투자기업이폐업하는경우 6. 제 121 조의 2 제 1 항제 1 호외의사업을하는외국인투자기업이외국인투자신고후 5 년 ( 고용관련조세감면기준은 3 년 ) 이내에출자목적물의납입및 외국인투자촉진법 제 2 조제 1 항제 4 호나목에따른장기차관의도입또는고용인원이제 121 조의 2 제 1 항에따른조세감면기준에미달하는경우

216 Ⅱ. 세출관리 1. 대규모투자사업에대한조정 1) 2012 년도 SOC 투자현황 : 2011 년도대비 4,054 억원증가 2012년도예산편성당시가용재원이부족했음에도수방, 도로유지등시민안전분야투자는확대됨 년도도로, 수해방지, 지하철건설등 SOC 관련분야에 2011년보다 4,054 억원증가한 1조 5,640억원반영 < 표 Ⅵ-3> SOC사업비변동추세 (2003~2012년) ( 단위 : 억원 ) 구 분 03년도 04년도 05년도 06년도 07년도 08년도 09년도 10년도 11년도 12년도 사업예산 (A) 6조5,475 7조3,851 8조4,298 8조4,127 9조4,850 11조353 13조 3,220 11조 6,089 10조 5,563 10조 2,803 SOC사업비계 (B) 1조2,392 1조4,174 1조4,542 1조4,562 1조6,528 1조6,867 2조417 1조4,527 1조1,586 1조5,640 점유비 (A/B) 도로확장개설 3,913 4,237 3,453 3,324 3,430 5,591 8,313 6,949 3,768 4,293 도로유지관리 2,857 2,817 2,527 1,960 2,121 2,301 3,364 2,387 1,925 1,941 수해방지 2,161 (232) 2,817 (311) 1,441 (188) 1,308 (474) 1,549 (410) 2,433 (820) 1,702 (968) 1,689 (1,391) 1,798 (1,826) 4,317 (1,503) 지하철건설등 3,461 4,303 7,121 7,970 9,428 6,542 7,038 3,502 4,095 5,089 자료 : 서울시내부자료 주 : 수해방지예산중 ( ) 는재난관리기금이며, 사업비에는미포함

217 2) 미완료대규모투자사업 (SOC 포함 ) 으로인한재정부담가중 지하철 9 호선 3 단계, 강남순환고속도로등완료되지않은대규모투자사업의 2012 년이후사업비는 4 조 202 억원에달하여서울시재정에부담으로작용하고있음. 또한대규모시설건립후소요되는운영비는경직성경비로재정부담을초래 - 동대문역사문화공원운영 ( 운영준비금 2013 년도 272 억원, 2014 년도 71 억원 ), 시립미술관강북분관운영 (2013 년도 45 억원 ) 등 < 표 Ⅵ-4> 주요미완료대규모투자사업투자계획 ( 단위 : 억원 ) 구 분 08 년도이전 09 년도 10 년도 11 년도 12 년도 13 년도 14 년도이후 소계 4,251 7,927 5,859 5,791 6,342 9,859 24,001 기반시설건설 3,568 6,636 4,556 4,304 4,997 7,327 23,484 9 호선 3 단계 ,182 6,776 9 호선 2 단계 280 1, , 우이 ~ 신설경전철 65 1, , 강남순환고속도로건설 ( 민자구간제외 ) 1,837 2,682 1,400 1,369 1,612 1,600 5,017 신림봉천터널건설 ,787 동부간선도로확장 ,328 사가정길 ~ 암사동간도로개설 ( 구리암사대교 ) 월드컵대교 ,947 기타도시계획시설 683 1,291 1,303 1,487 1,345 2, IT-Complex 서남권돔야구장건립 동대문역사문화공원건립 시립미술관강북분관건립 자료 : 서울시내부자료 주 : 2008 년 ~2012 년도예산기준

218 3) 투자사업에대한조정방안 기존대규모투자사업은가용재원규모범위내에서재원을효율적으로배분하여 성과가나타날수있도록지속추진하되, 채무관리등재정여건을고려하여신축적으 로사업완료시기를조정할필요가있음. 신규투자사업은 공공투자관리센터 의엄격한검증을거쳐반드시필요한경우 에만시행하고, 불요불급한투자를방지하여야함. 2. 사고이월 1) 서울시본청 서울시는과거 10 년간매년평균 7,274 억원을사고이월로결산처리함. - 예산의이월은회계연도독립의원칙에대한예외이므로 지방재정법 20) 에규정 된사고이월의사유 ( 지출원인행위와불가피한사유 ) 를과목별로구체적으로규정 하고엄격하게관리함으로써예산의이월을최소화하여야할것임. < 표 Ⅵ-5> 서울시의세출예산의이월및예산전용현황 ( 단위 : 백만원 ) 연도 사고이월 명시이월 예산전용 , ,125 68, ,956 80,553 78, ,269-46, , , ,445-45, ,773-49, ,184,967-49, ,491-97,640 20) 지방재정법 제 50 조 ( 세출예산의이월 ) 2 세출예산중다음각호의어느하나에해당하는경비의금액은사고이월비로서다음회계연도에이월하여사용할수있다. 1. 회계연도내에지출원인행위를하고불가피한사유로회계연도내에지출하지못한경비와지출하지아니한그부대경비

219 ,220 4,017 65, , ,353 39,867 합계 7,274, , ,613 자료 : 각년도세입세출결산서 세수결손을보전하기위해사고이월비부당전용 ( 감사원지적 ) - 서울시는 2009년과 2010년에용지매각수입을각각 3,298억원과 2,118억원만큼과다계상하였으나 2009년과 2010년의실제용지매각수입은당초예상한것보다각각 3,288억원과 2,475억원이적은 2,630억원과 925억원에그쳐같은금액만큼세수결손이예상되었음. < 표 Ⅵ-6> 용지매각수입과다계상현황 ( 단위 : 억원 ) 회계연도 필지 당초편성액 (A) 예산편성액 계약서근거편성액 (B) 실징수액 (C) 과다편성액 (A-B) 미징수액 (A-C) 2009년 16필지 5,438 2,140 2,630 3,298 3, 년 22필지 3,400 1, ,118 2,475 계 8,838 3,422 3,555 5,415 5,763 자료 : 감사원, 지방재정건전성진단및점검 ( ) - 그런데서울시는시의회와정치적으로대치하고있어정상적인협의가어렵다는사유로감소한세입예산에맞춰세출예산규모를줄이는등추가경정예산을편성하지않았을뿐만아니라실행예산을편성하면서도감소한세입예산에맞춰세출예산을줄이지않은채당초대로집행함. - 이와같은서울시의무리한재정운용결과 2009회계연도결산시 1조 1,063억원의세수결손이발생할것으로예상되고세출사업에집행할자금이부족해지자서울시는집행자금을마련하기위해 2010회계연도로이월하여집행하여야할사고이월비 2,144억원을 2009회계연도에부당하게사용하였으며, 2010회계연도의경우에도세수결손규모가 1조 2,680억원으로더욱늘어나자또다시사고이월비 3,129억원을부당하게 2010회계연도에사용함. - 그결과서울시는 2009회계연도와 2010회계연도세수결손에충당한사고이월비를 2011회계연도수입등으로충당해야하는재정부담을안게됨

220 2) 지방공기업 서울시지방공기업은과거 10년간매년평균 1,828억원을사고이월로결산처리함. - 예산의이월은회계연도독립의원칙에대한예외이므로 지방공기업법 21) 에규정된사고이월의사유 ( 지출원인행위와부득이한사유 ) 를과목별로구체적으로규정하고엄격하게관리함으로써예산의이월을최소화하여야할것임. - 특히 SH공사의경우택지개발과주택건설, 대규모사업지구를한꺼번에수행하는과정에서예산의이월이발생하고있으므로세부지구별로단계적으로추진함으로써사고이월을줄일수있을것임. < 표 Ⅵ-7> 서울시지방공기업의사고이월현황 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 SH공사 서울메트로 도시철도공사 시설관리공단 농수산물공사 합 계 2002년 59,147 37,779 5,717 N/A , 년 151, ,768 45,275 N/A 8, , 년 75,938 86,609 47,232 2, , 년 80,423 90,976 23,639 2,878 1, , 년 90,172 89,896 3,890 11, , 년 21, ,720 61,261 9, , 년 - 93,034 66,678 2, , 년 - 38,033 8,722 1,643 3,865 52, 년 174,821 60,366 13,881 3,403 9, , 년 43,773 39,295 2,945 1,230 45, ,225 합 계 696, , ,240 34,665 71,313 1,827,528 자료 : 각지방공기업내부자료 21) 지방공기업법 제 30 조 ( 예산의이월 ) 매사업연도의세출예산은다음의두가지경비이외에는다음연도로이월하여사용할수없음. 1. 지방직영기업의시설을건설또는개량하는데에필요한경비로서해당연도에지출원인행위를하지아니한것중지방자치단체의장의승인을받은경비 2. 해당연도에지출원인행위를하고도부득이한사유로그연도에집행하지못한경비와지출원인행위를하지아니한그부대경비

221 Ⅲ. 산하기관 1. 지방공기업 1) SH 공사 (1) SH 공사의채무관리방향 SH 공사는마곡지구등을조기매각하여 2011 년 10 월현재 13 조 5,789 억원인 채무를 2014 년말 7 조 807 억원으로감축하겠다는계획을수립하고있음. 마곡지구용지등을조기매각하기위하여지역 지구변경, 용도변경, 용적률이나 건폐율완화, 매각대금납부조건완화등의혜택을부여할계획임. IFC Seoul의사례에서보듯이채무상환재원을마련하기위하여서둘러매각을추진하다보면투자자나토지매수자에게특혜를제공했다는시비에휘말릴수있으며, 공익적인택지조성목적이나서울시의산업정책을포기하거나변경하는공익의희생을초래할수있음. 또한뚝섬상업용지매각의사례에서보듯이공유재산매각과정에서부동산투기를조장하는외부효과를야기할수있음. 경기도나인천시도재정자금을확보하고채무상환을위하여산업단지나택지의매각계획을수립하여추진하고있음. 마곡지구산업단지나택지를조성원가에매각하는등낮은가격으로공급하거나규제완화나용도변경등을통하여매각을원활하게하는과정에서경기도나인천시의이해와상충하는부작용을초래할수있는점을신중하게고려하여야함. 택지나주택은공공의목적에부합되게활용되어야하는시민의재산이므로채무 상환재원을마련하기위하여헐값이나특혜매각을통해민간사업자에게과도한이 익이돌아가지않도록신중하게매각계획을수립하여야할것임. 채무감축이라는재정적목표만을고려하여서둘러마곡지구를매각하다보면여러

222 가지부작용이발생할수있음. SH공사의마곡지구등과관련된채무는적자성채무가아니라대응자산이있는금융성채무이므로시급히상환해야할채무라기보다는적정수준의채무관리가중요할것으로판단됨. 토지수익연계채권발행등의대안적방법을통하여마곡지구등의산업단지와택지를매각하면, 서울시의도시계획, 산업및주택정책등공익적목적에부합되게단계적이고계획적으로매각할수있고채무를안정적으로관리할수있을것임. SH공사는장기성사업자금을단기성차입금으로조달하는만기구조불일치갭 (Gap) 이심각한실정임. 대규모택지개발사업이나임대주택사업과같은장기성사업은장기성자금을조달하여시행함으로써자금의미스매치문제를해소하고안정적으로사업을수행할수있을것임. (2) SH 공사의자체사업최소화 - SH 공사가택지개발이나주택사업을자체사업으로추진하는것을금지하거나최소 화하고, 서울시가직접택지개발이나주택사업을추진하되, SH 공사가이를위탁이 나대행사업으로추진하도록하는것을고려할수있음. - 이는택지나주택에대한정책수립및집행의기능을시가수행하고지방공기업은 대행하는원칙에비추어타당함. - 서울시의지방채발행한도가부족하여지방공기업으로하여금채무조달로사업을하도록하는채무의전가행위를예방하고, SH공사의채무증가를예방하는효과가있음. - 서울시는 지방공기업법 상사채발행한도가순자산의 10배로늘어난 2005년이후은평지구부터택지개발사업을 SH공사의자체사업으로추진하도록한결과, SH 공사는민간금융기관으로부터의대출과사채발행을통하여사업비를조달함으로써채무와부채가급증하게됨. - 택지개발사업은상암지구까지는서울시가 SH 공사에대행사업으로맡겼기때문에 택지매입및조성비는서울시의대행사업비세출로결산되고, 택지매각수입은서울

223 시의세입으로결산처리되었음. 상암지구이후 2005년은평지구택지개발사업부터는 SH공사의수입과지출로결산처리됨. 따라서 SH공사의자체사업으로전환된이후서울시의세입규모 ( 택지매각수입 ) 와세출규모 ( 대행사업비 ) 가감소한요인이되었음. - SH공사가중앙정부에납부한법인세는 2002년부터 2011년까지총 2,407억원임. 2002년부터 2007년까지 6년간납부한법인세는 384억원에불과하였으나, 택지개발사업을자체사업으로변경한이후택지와주택분양으로인한이익금이실현된결과 2008년부터 2011년까지 4년간 2,023억원 (2011년의경우사상최고인 929억원 ) 을법인세로납부함. 택지개발사업을대행사업으로전환할경우법인세상당액의재원을확보할수있을것임. (3) 임대주택사업부문의분리운영또는사업분할 - 서울시나 SH 공사가사회기반시설투융자회사 ( 또는신탁 ) 를설립하여임대주택사업 을 SH 공사와별도로분리운영하거나 SH 공사가유동화전문회사를설립하여 SH 공 사의기존임대주택사업부문을분할하는방안 - 사회기반시설에대한민간투자법 제 2 조 ( 정의 ) 제 1 호제조목에따라 임대주 택법 제 2 조제 2 호에따른건설임대주택중공공건설임대주택은사회기반시설에 해당함. - 사회기반시설에대한민간투자법 제 58 조에따라사회기반시설채권을발행할 수있음. - 조세특례제한법 제 29 조에따라만기 7 년이상인사회기반시설채권에대한이 자소득에대하여는종합과세되지않고 14% 의세율로분리과세가적용되는혜택이 있음. - 서울시시세감면조례 상사회기반시설채권에대하여지방소득세를감면하는조

224 항을신설하거나 임대주택공급규정 에임대주택입주신청자에게보증금이나전 세금대신사회기반시설채권의매입을의무화하는조항을신설함으로써임대주택 사업의재원을시민채권으로조달할수있을것임. - 시민채권의부작용 : 고액재산가의재산증식이나부의대물림 ( 상속, 증여 ) 수단으 로이용될소지가있음. - 사회기반시설투융자회사나유동화전문회사를통하여임대주택사업부문을분리운영하거나사업분할하더라도서울시채무총량에미치는영향은거의없으며, 오히려공공임대주택을민영화한다는논란을촉발시킬우려가있음. 그러나임대주택건설및유지관리를효율화하고, 장기적인투자사업비를만기 7년이상의장기성자금을조달하여수행할경우만기구조불일치갭을해소하여안정적으로임대주택사업을수행할수있고, 고금리의단기채무를장기채무로전환함으로써금융비용절감을도모할수있을것임. - 사회기반시설투융자회사 ( 또는신탁 ) 를상장하여시민주주로운영하는방안을고려 할수있음. (4) 국고보조금회계처리문제해결 - SH 공사는임대주택에대한국고보조금을서울시로부터출자금으로받아자산및 자본금으로회계처리하였으나, 이에대하여감사원으로부터지적 ( 지방공기업개발 사업추진실태감사결과처분요구서, ) 받아이의신청을진행하고있음. - 지방공기업법 제64조의2 제1항및 기업회계기준 제71조 ( 국고보조금등의처리 ) 에따르면자산의취득에충당할국고보조금으로자산을취득한경우에는이를취득자산에서차감하는형식으로표시하도록되어있음. 따라서국민임대주택등건설자금으로국고보조금을지원받아자산 ( 국민임대주택등 ) 을취득한경우에는 기업회계기준 에따라취득자산에서국고보조금을차감하는형식으로회계처리를하여재무상태를명확하게표시하여야함

225 - 그런데 SH공사에서국토해양부가국민임대주택등건설자금으로 2003년부터 2009년사이에서울시에교부한국고보조금계 3,809억원을회계처리하면서서울시가위국고보조금을출자금으로지급하였다는사유로자산차감으로회계처리하지않고자본금으로회계처리함에따라 2009년말결산기준으로 SH공사의자산및자본이같은금액만큼과다계상되었고, 부채비율은적정회계처리시 573% 이나 506% 로축소되었음. - 감사원감사결과가최종확정될경우 SH공사는자본금감소절차를거쳐야함. SH 공사의 2011년말현재자본금은 4조 158억원이고이익잉여금은 1조 5,994억원으로결손상태가아니어서결손의보전을위한목적의감자를할수없으므로 상법 제439조제2항및제232조에규정된채권자보호절차를거쳐야함. 채권자보호절차는채권자에대하여감자이의제출공고와최고를하고, 이의를제출한채권자에대하여변제또는담보를제공하거나신탁하여야함. - SH공사는 자본시장과금융투자업에관한법률 제159조에따른사업보고서제출대상법인임. 사업보고서등 ( 사업보고서, 분기 반기보고서, 주요사항보고서 ) 중중요사항에관하여거짓의기재또는표시가있거나중요사항이기재또는표시되지아니한경우에금융위원회는정정명령, 증권의발행제한, 임원에대한해임권고를할수있고, 5년이하의징역또는 2억원이하의벌금의형사처벌과허위공시로인한손해배상책임을질수있음. 이는 SH공사의신뢰성과투명성문제로신용도에영향을미칠수있음. (5) 임대주택 ABS( 자산유동화증권 ) 발행검토 - SH공사의 2012년 3월현재임대주택은 13만세대로임대보증금은 4조 4천억원, 연간임대료는 1,820억원수준임. SH공사가보유하고있는임대주택에서발생하는임대료, 임대보증금등을기초자산으로하여임대주택ABS( 자산유동화증권 ) 를발행할수있음. 임대주택유동화방안은공공임대사업자인 SH공사가별도의 SPC 를설립해임대주택의임대료나분양전환대금등장래채권을특수목적회사 (SPC)

226 에넘기고, SPC 는장래채권을담보로 ABS 를발행해시장에유통하는역할을맡 게되며, ABS 에대한원리금은장래임대료및분양전환대금으로상환하게됨. - SH공사의임대주택중유동화가가능한임대주택은공공임대, 국민임대주택등약 5만세대로추정됨. 주택건설비, 임대차기간, 임대료수준, 신용도 ( 할인율 ), 채권발행시장여건등에따라달라질수있으나, 세대당 1억원으로가정할때 ABS로조달가능한자금은최대 5조원으로추산됨. - LH 공사의경우임대주택의임대료를기초자산으로하여 2010 년 9 월최초발행한 후 2012 년 3 월까지 4 차례에걸쳐총 4 조 3 천억원의 ABS 를발행한바있음. - SH 공사가 2011 년 12 월택지및주택분양매각대금채권을기초자산으로하여발 행한 5,300 억원의 ABS 는매각거래에해당하여부외부채 (Balance-off) 가되는 반면, 임대주택 ABS 는차입거래에해당하므로이자발생부채로결산처리됨. - ABS 로조달된자금은기존고금리 단기대출금을상환하는데사용하여이자비용을 줄이고유동성을제고하여재무구조를개선하는데사용하거나신규임대주택건설 자금으로활용할수있을것임. - ABS 를발행함에있어보증이나신용공여 (CreditLine) 를확보하여야하는과제가 있으며, 임대주택 ABS 를발행하더라도 SH 공사의이자발생부채의총액이줄어드는 효과가없으며발행비용이수반되는문제가있음. - 장기적인임대주택사업비를장기자금으로조달함으로써안정적인임대주택사업을 추진할수있고, ABS 발행으로조달된자금으로고금리의단기채무를상환하게 되면이자비용이절감되는효과가있음. (6) 토지수익연계채권발행검토 - LH 공사의경우외환위기당시였던 1999 년에 2 회 5,325 억원, 2010 년 2 회 2 조

227 7,600 억원, 2011 년 1 회 1 조 1,500 억원의토지수익연계채권을발행함. 토지수 익연계채권은기존채권의이자외에연계토지를매각시토지매각수익률을가산 해지급하는공사채임. - SH 공사의경우부동산경기침체로인하여보유한토지를당장처분하기어려우므 로보유토지를기초자산으로토지수익연계채권을발행함으로써장기자금을조달하 는효과가있음. - 토지수익연계채권을발행함으로써채무가증가할것이라는우려가제기될수있으 나기존단기채무와고리의채무를상환하는용도로발행할경우채무증가가발생 하지는않을것임. - 토지수익연계채권의발행조건은채권만기는장기 (7~10 년 ) 이고일정기간후 (3~5 년 ) 중도상환청구권 (Put Option) 이부여됨. 표면금리에중도상환보장수익률 (YTP) 및만기보장수익률 (YTM) 을더한이자율 년 LH 공사의토지수익연계채권발행사례가있었음 년 2월에 1차로 325억원규모의 10년만기토지수익연계채권을발행하고, 1999년 5월 2차로 5천억원규모, 7년만기로발행을했는데 1차분은 4% 표면금리, 2차분은 5% 의표면금리로발행됨. 1차분의경우채권만기는 10년이었지만 5년후전액중도상환되었는데, 5년간총수익률이 218% 라연 43.6% 의수익률을보였고, 2차분은 7년만기를채워상환되었는데 57.3% 수익률이나와연 8.2% 정도의수익률을보임. 1차분에비해서는수익률이떨어지지만같은시기공사채수익률이 4% 대였던것에비하면높은수준이었음. - 불과몇달차이로발행한채권이고 2 차분의표면금리가더높았는데도수익률차 이가발생한이유는채권발행대상토지가 1 차분은수도권 42 필지에한정했고, 2 차 분은인기없는지역까지다포함한전국의여러토지를묶어서 427 필지였기때문. - LH 공사의 1999 년발행사례에비춰볼때, SH 공사가토지수익연계채권을발행할

228 경우대상토지가서울지역이라는점에서연계토지매각이익으로인한추가수익률기대가클것이므로성공적으로발행될가능성이높다는점을시사함. 2011년말현재 SH공사가보유한재고자산의용지 5조 9,705억원을감정평가하여토지수익연계채권을발행할경우 5조원이상의자금유입이기대됨. - 임대주택 ABS 와마찬가지로토지수익연계채권발행으로인하여 SH 공사의채무 총액에미치는영향은없으나자금의미스매치문제를해결하고금융비용을절감 할수있는장점이있음. - 토지수익연계채권을발행할경우계획적인토지매각을추진할수있으므로채무상 환을위하여서둘러토지매각에나섬으로써발생할수있는헐값매각이나용도변 경등의특혜시비를예방하는간접적인효과가있음. (7) 일시차입금총액관리 - 서울시에스에이치 (SH) 공사설립및운영에관한조례 제31조제1항단서및 SH공사정관제37조단서의규정에따라 SH공사는예산내의지출에있어서현금이부족할경우에예산으로정한차입한도범위내에서해당연도에상환하는일시차입금에대하여는시장의승인을받지아니함. - 일시차입금은특정사업의용도가불분명하고, 총액기준이아닌잔액기준으로운용 됨으로써만기연장 (Revolving) 이나차환발행방식으로영구화하는경향이있으며, 해당연도에상환하지못하고있는문제점이있음. - SH 공사는조례와정관에채무발행한도를자본금과적립금합계액의일정배수 ( 예 시. 3 배 ) 이내로규정할필요성이있음. - SH 공사의 2011 년말현재자본금과적립금 ( 이익준비금, 사업확장적립금 ) 의합계 액은 5 조 1,862 억원이며, 채무 ( 일시차입금포함 ) 는 12 조 2,672 억원으로채무가 자본금과적립금합계액의 2.37 배임

229 - LH 공사의경우 한국토지주택공사법 제 10 조에따라공사채 ( 토지상환채권을포 함 ) 발행한도를자본금과적립금합계액의 10 배이하로규정하고있음. - 시장의승인을받지아니하여도되는일시차입금의범위와관리절차를명확히규정할필요성이있음. SH공사의일시차입금에대한관리규정을만들어일시차입금의정의, 대상사업, 신청, 발행, 사용및상환절차를명확히하고, 자금과부족이발생하여일시차입이필요한구체적인사업이특정되어야하고, 예산상일시차입금의한도는연도말잔액기준이아닌연간일시차입금의총액을기준으로설정하여야하며, 일시차입금이발생한해당연도에상환하지못한것에대하여는그사유와상환계획을이사회의결을거쳐시장에게보고하여야함. (8) 민간보유토지의임대주택공동개발방안 - 서울시관내에임대주택을건설할수있는가용토지는한계에이르렀으며, 중앙정 부 (LH 공사 ) 의경우에도가용토지가부족하여그린벨트지역에보금자리주택을공 급하는계획을추진하고있는실정임. - 서울시는부채 7 조원상환방침에따라임대주택건설을위한막대한토지수용보 상비의재정부담여력이부족하여공공임대주택공급의차질이우려되고있음. - 다가구 다세대매입주택, 공공원룸텔등협소한부지에임대주택을공급할수밖에 없는실정으로편의시설이나복리시설이미비하여주거환경이열악한상태로최저 주거기준선을달성하기어려움. - 비영리법인등민간의유휴토지를활용하여서울시가임대주택을공급하는주거복 지분야의민관협치방안을추진하는기본적인사업방식으로민간은토지를제공하 고서울시 (SH 공사 ) 는건축공사비를부담하는민관공동개발을검토할수있음. - 민간과협약 (MOU) 을체결하여공동개발방식으로임대주택사업을추진할경우

230 민간은토지평가액에대한지분을갖고, 서울시 (SH 공사 ) 는건축공사비에대한지 분을가질수있을것임. - 민간소유부지에임대주택뿐만아니라분양용주택을함께건설할경우분양수입으 로임대주택사업비를조달할수있음. - 분양수익, 임대보증금, 임대료, 상가등편의시설운영수익등은지분에따라수익 을배분할수있을것임. - 서울시 (SH 공사 ) 가어린이집등비영리공익시설을지원할수있을것임. - 서울시는토지수용비로인한재정부담의경감또는채무발생의억제라는목적을 달성할수있을것으로기대됨. - 기존민관협치의모델로서는서울시소유각종시설 ( 사회복지시설등 ) 을민간이 위탁운영하는형태등이있으며, 임대주택공동개발은주거복지분야로민관협치를 확대하는방안이될수있음. (9) 채무관리시스템의개선 SH 공사의채무관리대책은수립되어있으나이를실효성있게추진할수있는시스템 에대한대책은부족함. SH 공사의부채축소보고 SH공사는마곡지구일괄보상과동남권유통단지분양결손으로인하여채무증가가예측되었음에도불구하고서울시에비현실적인채무관리계획을보고하고, 이미서울시가수립한채무관리계획상 SH공사의채무목표액보다채무예산액이크게증가하였음에도불구하고채무규모를축소 지연보고함

231 SH공사는서울시도시계획국과마곡지구용지일괄보상방침을 2006년에협의를마치고 2008년사업계획과 마곡지구보상추진계획 ( SH공사사장방침 ) 에따라마곡지구전체에대한감정평가를동시에실시한후 2008년 12월 26일부터보상착수를하였음. 은평지구의경우지구별로분할해서감정평가와용지보상을실시한반면, 마곡지구는단계별로보상시보상가격시점차이에따른보상금액상이등예방을이유로전체지구를동시에감정평가하여일괄보상을실시함. 따라서 SH 공사는마곡지구의일괄보상방침이수립된 2006년, 늦어도 2008년초에이미 SH공사의부채가급증할것이라는것을충분히예견할수있었음. 또한 SH공사는청계천상인들의반대에부딪혀발생한동남권유통단지의분양결손으로인하여감추경을실시한결과 SH공사의채무가증가하였음에도이를서울시에제대로보고하지않음. SH공사는 2007년 31.9%, 2008년 35% 등매년 30% 이상씩감추경을실시함. 마곡지구용지보상의지연, 동남권유통단지분양수입의감소등에따른감추경의결과로부채규모가당초에계획했던것보다급증하게됨. < 표 Ⅵ-8> SH공사의채무관리계획변경현황 ( 단위 : 억원 ) 보고시점 , ,305 95,139 69,370 67,627 34,676 N/A ,344 95, ,458 57,587 57,863 35,373 N/A N/A 89, ,504 57,018 60,348 35,510 36,440 채무결산액 85,344 89,46,6 135, , ,672 N/A N/A 자료 : SH공사재정운용계획 ( 사장방침 ) 주 : 보고시점은 SH공사가재정운용게획을수립하여서울시에보고한시점이며, 채무결산액은 각연도실제결산결과채무잔액임. SH공사의이사회속기록 ( 제234회, ) 에따르면, 2009년예산 ( 안 ) 및 2009년자금차입계획 ( 안 ) 을심의 의결하면서, 부채예산액을 2009년 12조 1,458억원, 2010년 5조 7,587억원으로각각예상함. 이러한 SH공사의부채예산액은서울시가투자기관전체를포함하여수립한 4개년부채관리계획상의 SH공사의부채관리목표액 22) 2009년 7조 2,000억원, 2010년 4조 7,000억원보다 2009년 5조원, 22) SH 공사의이사회속기록 ( 제 234 회, ) 상서울시경영기획관이발언한 4 개년부채관리계획상의목표액임

232 2010 년 1 조 1,000 억원정도의부채를더늘리는것으로편성한것임. 또한이사회에서대략 9조원범위내에서부채관리를하는것으로예산을성립시키는것으로의결하였음에도불구하고서울시에는 2009년채무관리계획을 12조 1,458억원 ( 이사회상정원안 ) 으로보고한것은이사회결의에부합되지않는것임. 실제 SH 공사의채무결산액은 2009년 13조5,671억원, 2010년 12조 7,516억원으로부채예산액과의차액은 2009년 1조 4,213억원, 2010년 6조 9,929억원에달함. 2009년말채무잔액은 13조 5,671억원으로 2008년말채무 8조 9,466억원대비 4조 6,205억원이늘어난이유는토지보상비가증가하고영업수입이감소하였기때문임. 토지보상비는 4조 7,062억원 ( 마곡지구 3조 4,417억원, 문정지구 6,065억원, 천왕2지구 2,820억원, 신내3지구 3,760억원 ) 증가하고, 영업수입은 2조 6,292 억원 ( 동남권이주전문상가계약률저조와활성화단지매각시기의 2010년으로이월에따른 1조 8,237억원, 은평2지구, 상계 장암지구, 신내3지구입주시기및은평3 지구계약시기순연에따른 8,055억원 ) 감소함. SH 공사는 재정운용계획상채무를 12 조 3,504 억원으로증액하였음에 도불구하고실제 2009 년말채무는이보다 1 조 2,167 억원이추가로늘어난 13 조 5,671 억원으로결산되었음. < 표 Ⅵ-9> SH 공사의채무목표, 예산, 실적비교 ( 단위 : 억원 ) 구분 목표액 (A) 예산액 (B) 목표 vs. 예산 (C=B-A) 결산액 (D) 목표 vs. 결산 (E=D-A) 예산 vs. 결산 (F=D-B) 2009년 72, ,458 49, ,671 63,671 14, 년 47,000 57,587 10, ,516 80,516 69,929 주 : 목표액 - 서울시부채관리계획상 SH공사의채무관리목표액 예산액 - SH공사의 2009년예산상채무예산액 결산액 - SH공사의결산서상채무결산액 ( 이자발생부채 ) 서울시의허술한채무관리계획수립 서울시는 2006 년도시계획국과 SH 공사가협의하여마곡지구일괄보상방침을수립하

233 고동남권유통단지의분양결손이발생한결과로 SH공사의채무가급증할것으로충분히예측할수있었음에도 SH공사등투자기관을포함한서울시채무관리계획을비현실적으로수립하였고, SH공사의감추경에따른채무증가를적시에파악하지못한결과로 서울시부채덩어리 22) 를자초함. 서울시는경영기획관을통하여 SH 공사로부터채무목표와채무현황을계속적으로보 고받고협의하였으나 SH 공사의채무급증을제때파악하지못하였고채무급증을예방 할수있는실효성있는대책을수립하지못함. SH 공사의채무관리실패 SH공사는 2009년예산안편성시채무예산액을 9조원범위내에서관리하기로심의 의결하였으나차입금관리계획을 12조 1,458억원으로수립하였음. 2009년결산상채무는차입금관리계획보다 1조 4,213억원만큼늘어난 13조 5,671억원에달함. 계획보다채무가늘어난원인은마곡지구등토지보상비가증가하고동남권유통단지의일반분양이나임대가저조하여영업수입이감소하였기때문임. 채무관리체계개선방안 - 부채관리규정제정과국제회계기준채택 적시에보고되지않는문제점을개선하기위하여채무관리목표, 예산, 결산을일정주 기 ( 예컨대분기별 ) 로서울시에보고하도록부채관리규정을제정하고한국채택국제회 계기준에따라분기별결산을의무화하는등의제도적장치를마련할필요성이있음. - 경영개선약정체결 부채관리등기관의경영성과목표를달성하지못할경우사업과인력의구조조정과 재무목표치의달성을포함한경영개선약정을서울시와 SH 공사간에체결하도록함. - 사장경영성과계약개선

234 지방공기업법 제58조의2에따라서울시장과 SH공사사장은임기중사장이수행하여야할경영목표, 권한과성과에따른보상및책임을포함한경영성과계약을체결함. 이에따라 2012년 SH공사사장의경영성과목표평가지표중재정건전성지표항목의배점은 30%( 영업수익 7.5%, 예산및경상비절감 7.5%, 채무감축 15%) 의비중을차지함. 채무감축이라는평가지표는부동산경기에따른외적변동성이크고채무의양적관리에치중하게하는단점이있음. 따라서충당부채나우발부채 (ABS, 지급보증등 ) 를포함한부채를기준으로부채의유형, 만기구조및부담이자율등을종합적으로고려한부채관리의평가지표를설정할필요성이있음. 2) 서울메트로와서울도시철도 (1) 지하철요금현실화필요성 - 서울메트로의적용요율은 2002년부터 2011년까지최근 10년간연평균 67.9%, 서울도시철도공사의경우 57.2% 수준에그치고있음. 서울도시철도공사와서울메트로가과거 10년간각각연평균 2,677억원, 2,019억원씩의적자를계속하여기록한주된원인은수송원가에미치지못하는운임수준에있으므로지하철요금의현실화가필요할것으로판단됨. - 그러나지하철요금인상에따른정치적부담으로인하여 2002년부터 2011년까지과거 10년간 3차례만요금이인상 (2003년 3월, 2004년 7월, 2007년 4월각각기본요금 100원씩인상 ) 되는등상당기간요금이동결됨에따라지하철양공사의경영적자가지속적으로누적되고, 경영적자를채무로보전함에따라재무구조의악화를초래하고있음 서울시지하철요금은 4년 10개월만에 900원에서 1,050원으로 150원인상되었으나여전히수송원가에미치지못하는요금수준임. - 지하철양공사의과도한적자와채무는향후막대한재원이소요될것으로전망되 는노후전동차교체, 역사환경개선등안전투자에차질을초래하여지하철교통복 지의질을떨어뜨리게됨. 지하철양공사의경영합리화와원가절감노력, 무임수

235 송에따른운임손실에대한중앙정부로부터의보조금확보노력과더불어수송원 가의상승과노후전동차교체등으로인한지하철요금인상의불가피성을서울시 민에게적극적으로설득하는노력이필요할것임. < 표 Ⅵ-10> 서울메트로의총괄원가분석 ( 단위 : 백만원, 백만명 ) 구분 2002 년 2003 년 2004 년 2005 년 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 총괄원가 1,021,845 1,032, , ,598 1,004,701 1,069,456 1,093,291 1,130,089 1,187,888 1,166,216 운수수익 579, , , , , , , , , ,236 수송인원 ( 자선 ) 1,440 1,429 1,073 1,064 1,062 1,062 1,074 1,078 1,088 1,111 1인당평균운임 인당수송원가 ,007 1,018 1,048 1,092 1,049 적용요율 56.70% 61.90% 68.26% 73.70% 69.77% 71.80% 72.30% 69.37% 66.50% 69.10% 자료 : 서울메트로각연도감사보고서 주 : 총괄원가는영업비용과자본비용의합. < 표 Ⅵ-11> 서울도시철도공사의총괄원가분석 ( 단위 : 백만원, 백만명 ) 구 분 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 총괄원가 693, , , , , , , , , ,966 운수수익 363, , , , , , , , , ,100 수송인원 ( 자선 ) 인당평균운임 인당수송원가 1,235 1,302 1,214 1,261 1,285 1,262 1,277 1,249 1,217 1,276 적용요율 52.47% 54.84% 54.86% 56.07% 53.46% 59.90% 59.52% 60.37% 61.55% 58.78% 자료 : 서울도시철도공사각연도감사보고서 주 : 총괄원가는영업비용과자본비용의합 년말기준양공사의일반승객 1 인당통행거리는서울메트로 12.1km, 서울 도시철도공사 12.7km 로 1 인당통행거리가상대적으로긴서울도시철도공사의 1 인당평균운임이높게나타남

236 적용요율이낮은또하나의원인은정부정책에의한운수사업수익손실로써, 서울메트로와서울도시철도공사의 2011년한해운임손실은 4,683억원에달함. 양공사의운수사업수익손실중가장큰부분을차지하는것은무임수송손실로서 2011년의경우총운임손실의 49.45% 를차지함. 정부정책에따른운수사업수익손실에대한중앙정부로부터의보전금을확보하기위한노력이필요함. < 표 Ⅵ-12> 서울메트로의운수사업수익손실현황 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 계 71, , , , , , , , ,400 무임수송손실 41,752 86, , , , , , , ,746 연장운행손실 29,643 28,882 26,354 27,810 32,903 19,680 21,201 22,390 22,288 대중교통환승손실 ( 서울버스 ) - 35,330 88,004 94, , , , , ,504 정기권손실 - 8,972 17,617 17,155 19,001 15,975 17,040 14,990 14,501 경기버스환승손실 ,168 8,488 11,277 12,717 13,361 자료 : 서울메트로각연도예산집행실적분석 < 표 Ⅵ-13> 서울도시철도공사의운수사업수익손실현황 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 계 29,327 78, , , , , , , ,933 무임수송손실 22,652 49,225 61,067 68,289 79,172 86,617 83,714 83,795 87,834 연장운행손실 6,675 10,962 11,352 11,834 12,924 8,364 7,813 6,748 7,941 대중교통환승손실 ( 서울, 인천버스 ) - 16,614 39,446 44,362 51,196 54,287 56,912 55,740 57,225 정기권손실 - 1,711 4,172 3,476 4,165 5,471 4,925 3,120 2,924 경기버스환승손실 ,316 5,894 6,973 7,694 8,009 서울버스와의통합요금제 : ' 시행, 경기버스와의통합요금제 : ' 시행 인천버스와의통합요금제 : ' 시행 정기권 : ' 도입

237 지하철양공사의무임수송에따른운임손실규모와무임수송인원비율은매년증가하는추세를보이고있으며, 2011년의양공사무임수송인원은 2억 2,889만명, 운임손실금규모는 2,316억원에달하고이러한운임손실규모는매년증가할것으로예상되고있음. < 표 Ⅵ-14> 서울메트로의무임수송에따른운임손실 ( 단위 : 천명, 백만원 ) 구분 2002 년 2003 년 2004 년 2005 년 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 계 87,946 97, , , , , , , , ,668 이용 인원 노인 75,469 82,997 90,770 97, , , , , , ,046 장애인 9,098 10,657 12,886 13,626 14,873 16,232 18,104 28,092 32,574 33,431 유공자 3,379 3,781 4,144 4,110 4,646 5,100 3,655 2,049 2,173 2,191 무임비율 6.1% 9.2% 10.0% 10.9% 11.6% 12.3% 12.6% 12.6% 12.6% 12.7% 손실금 28,477 41,752 86, , , , , , , ,746 자료 : 서울메트로각연도예산집행실적분석 주 : 비율은수송인원 ( 자선 ) 대비무임수송인원의비율임. 손실금은이용인원에승차권기본 운임을적용한금액 (2002년과 2003년의보전금제외 ) 이며, 2009~2011 년은이용인원에 무임손실단가 ( 실제이용한금액 ) 를적용한금액임. < 표 Ⅵ-15> 서울도시철도공사의무임수송에따른운임손실 ( 단위 : 천명, 백만원 ) 구분 2002 년 2003 년 2004 년 2005 년 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 계 45,977 53,457 61,255 67,852 75,876 81,101 85,820 83,128 83,396 87,225 이용 인원 노인 36,426 41,867 47,222 51,856 58,810 62,860 66,511 61,967 60,235 63,387 장애인 6,908 8,605 10,587 12,070 13,028 13,925 14,761 19,795 21,802 22,449 유공자 2,643 2,985 3,446 3,926 4,038 4,316 4,548 1,366 1,359 1,389 무임비율 8.2% 9.2% 10.2% 11.4% 12.8% 13.7% 14.3% 13.9% 13.5% 13.8% 손실금 14,676 22,652 49,225 61,067 68,289 79,172 86,617 83,714 83,795 87,834 자료 : 서울도시철도공사내부자료 주 : 서울시로부터무임수송보조금지원 (2002년 12,910백만원, 2003년 13,892백만원, 2004년이후없음 ) 2004 년이래지하철양공사경영적자 ( 영업손실 ) 의절반이상은무임수송에따른 운임손실때문이며, 2011 년의경우무임수송운임손실이양공사영업손실의

238 56.5% 를, 당기순손실의 46.9% 를차지하고있음. 양공사의당기순손실을기준으로 할경우에도무임수송운임손실이차지하는비중은 2005 년이래절반가량을차지 하고있음. < 표 Ⅵ-16> 지하철양공사적자와무임수송운임손실 ( 단위 : 억원, %) 구분 영업손실 (%) 4,112 (10.5) 3,309 (19.5) 2,578 (52.7) 2,716 (60.8) 3,489 (51.3) 3,592 (57.4) 3,735 (59.4) 4,233 (52.4) 4,332 (51.4) 4,097 (56.5) 당기순손실 (%) 6,935 (6.2) 6,230 (10.3) 4,206 (32.3) 3,317 (49.8) 4,443 (40.3) 3,856 (53.5) 3,743 (59.3) 4,514 (49.2) 4,786 (46.5) 4,936 (46.9) 무임손실 ,358 1,652 1,789 2,063 2,218 2,220 2,228 2,316 주 : 비율 (%) 는무임수송에따른운임손실이영업손실과당기순손실에서차지하는비율임. (2) 지하철양공사의인건비합리화 지하철양공사의과도한인건비수준은운송원가를높이는중요한요인이되고있음. 지하철양공사의종업원 1인당인건비는지속적으로상승하는추세이며, 노동생산성과비슷한임금수준을보이고있어종업원이양공사에기여하는이익 ( 부가가치 ) 에비하여임금수준이높다는것을알수있음. - 특히 2008년이후노동생산성증가율이둔화되는가운데 1인당인건비증가폭은노동생산성보다높거나비슷한수준을보이고있음. 이렇게나타나는주된원인중의하나는성과급지급액이대폭적으로늘어났기때문이며, 지하철양공사모두매년 2천억원이상의적자속에서도성과급지급액은큰폭으로증가하고있음. - 지하철양공사의경영혁신을통한원가절감은성과급, 퇴직금누진제, 사내근로복지기금, 인건비성복리후생비등인건비를손대지않고서는이루어질수없음. 지하철양공사노조와의대화와설득을통하여인건비에대한합의를모색하지않고서는서울시민에게지하철요금인상을설득할명분이없을것임 년말기준양공사의평균근속연수는서울메트로 18 년, 도시철도공사 14 년 으로평균근속연수가상대적으로긴서울메트로의 1 인당인건비가높게나타남

239 < 표 Ⅵ-17> 서울메트로의인건비 ( 단위 : 천원 ) 구 분 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 1인당인건비 51,541 52,876 50,444 53,266 55,854 61,105 61,611 59,674 63,629 62,100 노동생산성 48,286 58,854 63,626 71,172 64,105 72,939 70,546 61,071 62,578 66,100 성과급 ( 백만원 ) 12,740 13,249 14,099 13,876 14,072 17,466 17,331 68,578 42,165 자료 : 서울메트로각연도결산서 주 : 1인당인건비는인건비를상시종업원수로나눈금액임. 인건비는급료와임금, 제수당, 인 건비성복리후생비, 성과급, 잡급 ( 공익요원, 인턴직원, 기간제직원제외 ), 퇴직급여의합계 액이며, 상시종업원수에는인턴직원, 기간제직원미포함. 노동생산성은부가가치액을상시 종업원수로나눈금액임. 2009년이전성과급은포상비로분류된금액임. < 표 Ⅵ-18> 서울도시철도공사의인건비 ( 단위 : 천원 ) 구 분 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 1인당인건비 42,246 44,914 46,967 50,303 49,017 53,747 53,809 58,090 55,882 59,069 노동생산성 40,100 44,514 51,142 55,022 52,008 52,836 53,932 62,835 60,854 58,931 성과급 ( 백만원 ) ,839 32,149 31,714 41,166 29,337 42,249 42,324 36,794 자료 : 서울도시철도공사의각연도결산서 주 : 1인당인건비는인건비를상시종업원수로나눈금액임. 인건비는급료와임금, 제수당, 인 건비성복리후생비, 성과급, 잡급 ( 공익요원, 인턴직원, 기간제직원제외 ), 퇴직급여의합계 액이며, 상시종업원수에는인턴직원, 기간제직원미포함. 노동생산성은부가가치액을상시 종업원수로나눈금액임. 2009년이전성과급은포상비로분류된금액임. 성과급은순수직원에대한지급액임. (3) 기업회계기준에따른자산재평가 - 지하철양공사는 지방공기업법 제64조의2( 회계처리의원칙등 ) 제1항및 일반기업회계기준 제10장 ( 유형자산 ) 에따라유형자산을공정가치로재평가할수있으며, 또한 지방공기업법시행령 제42조 ( 자산의평가 ) 및 지방공기업자산평가요령 ( 행정자치부훈령제21호, ) 에따라매5년마다재평가할수있음. - 지방공기업자산평가요령 에따라토지를공시지가로재평가할경우장부가액과 의재평가차액은서울메트로 9,349 억원, 서울도시철도공사 300 억원예상됨

240 - 일반기업회계기준 에따라감정가액으로재평가할경우토지의재평가차액은서 울메트로 1 조 6,535 억원, 서울도시철도공사 2,498 억원으로추산됨 ( 공시지가가 감정가액의 60% 를반영한다고가정 ). - 재평가차액은자본항목으로처리되므로자기자본이확충되고부채비율이하락하는효과가있음. 서울메트로의경우부채비율이 2011년말 250% 에서재평가를실시하면 110% 로하락하는효과가있음. 3) 지방공기업의퇴직금누진제부담경감 - 서울시 5개지방공기업의퇴직금누진제적용대상자는 2000년 1월 1일이전입사자로서 2012년 4월 15일현재 14,815명 ( 퇴직금지급대상자 18,092명의 82%) 이며, 이들에게누진제적용으로인하여추가로설정된퇴직급여충당부채는 2,071억원임. SH공사의경우누진제적용으로인한증가분 ( 퇴직수당 ) 은퇴직급여충당부채로설정하지않았으나 2011년에설정함. - 누진제로인한퇴직급여충당부채추가적립액 2,071 억원은 2011 년말현재 5 개 지방공기업의퇴직급여충당부채잔액 6,080 억원 23) 의 34.1% 에해당하는금액임. - 퇴직금누진제로인하여지방공기업의경영이악화된측면이있으며, 재정부담을 경감하기위하여노사합의를통하여퇴직금누진제를폐지하거나완화하는노력을 기울여야하겠으며, 퇴직연금제도를도입할필요성이있음. 23) 서울메트로 379,408 백만원, 서울도시철도공사 184,925 백만원, SH 공사 26,466 백만원, 시설관리공단 13,378 백만원, 농수산물공사 3,820 백만원

241 공기업명 서울메트로 서울도시철도공사 서울시설관리공단 농수산물공사 < 표 Ⅵ-19> 퇴직금누진제미폐지기관현황 ( 기준 ) 누진제적용대상 이전입사자 ' 이전입사자 이전입사자 이전입사자 계 단수제적용자 소계 누진제 ( 퇴직수당 ) 퇴직수당적용자 중간정산자주 1) 퇴직급여충당부채주 2) 9,086 명 847 명 8,239 명 5,294 명 2,945 명 120,226 백만원 6,363 명 1,035 명 5,328 명 2,243 명 3,085 명 74,615 백만원 1,663 명 971 명 692 명 692 명 - 4,891 백만원 289 명 127 명 162 명 40 명 122 명 899 백만원 SH공사 691명 297명 394명 394명 - 6,459백만원이전입사자주1) 중간정산후 5년경과하면다시누진제대상 주 2) 누진제적용받고퇴직할재직자에게지급하기위해추가로설정된퇴직급여충당부채 < 표 Ⅵ-20> 기관별퇴직금누진제도운영현황 기관명 일 시 내 용 서울메트로 년 1월이후입사자와근속기간이 5년미만인퇴직자는퇴직금단수제적용 서울도시철도 년 1월이후입사자단수제도입 ( 노사합의서 ) 시설관리공단 농수산물공사 년 1 월 1 일이후입사자는퇴직금단수제를적용한다 년 1 월 1 일이전입사자로 5 년이상근무자는퇴직금중간정산을실시하고그익일부터퇴직금단수제를적용한다. 01 년 1 월 1 일이전입사자로서 5 년이상근무한자는 02 년 11 월 30 일기준으로퇴직금중간정산을실시하고그익일부터퇴직금단수제를적용 S H 공사 년 1 월 1 일이후신규로채용된자의퇴직금은누진율을적용하지아니한다 년 1 월 1 일이전입사자중 5 년이상근무하고퇴직하는자는 02 년 4 월 1 일부터법정퇴직금제를적용하되해당직원에게퇴직수당을지급한다. 퇴직금지급률비교 ᄋ 단수제 : 평균임금 1개월 근속년수 ᄋ 누진제 : ( 평균임금 1개월 근속년수 ) + 퇴직수당 - 퇴직수당지급률 : 평균임금 1개월 근속년수 ( 근속년수 + 45)/100 ( 사례 ) 월평균임금 500 만원, 근속년수 20 년의경우퇴직금지급액 ᄋ 단수제 : 500 만원 20 년 = 1 억원

242 ᄋ 누진제 : 500 만원 20 년 1 + ( )/100 = 165 백만원 단수제에비하여 13 년이누진되어 6,500 만원 (65%) 을추가지급하게됨. 2. 출연기관과사내근로복지기금 1) 문화관련출연기관통합검토 출연기관의경영효율성과재정건전성을제고할수있는대책이필요함. 이를위해 본연구에서는문화관련출연기관의통합에대하여검토함. < 표 Ⅵ-21> 문화관련출연기관현황 (2011 년 ) ( 단위 : 백만원 ) 출연기관설립일설립목적주요사업 2011 년출연금 ( 재 ) 세종문화회관 시민문화복지구현 세종문화회관, 삼청각, 북서울꿈의숲위탁운영 23,376 ( 재 ) 서울문화재단 시민의문화예술활동지원수탁사업 13,997 ( 재 ) 서울시립교향악단 시민의문화예술향수기회음악연주활동 13,196 문화관련출연기관통합의장점및기대효과는다음과같음. - 단일법인으로통합할경우서울시정책목표및방향에맞는사업수행으로시정정합성을높이고, 신속한시정목표달성가능 - 서울시문화예술중장기발전전략및기관별전략연계성확보용이 - 각기관에서수행하고있는유사, 중복사업통합운영으로업무효율성제고가능 - 문화복지사업, 문화예술교육사업, 문화체험프로그램등 통합조직운영을통한조직유연성확보및인력감축가능 - 선택, 집중형예산투입및배분, 조정가능 - 조직규모확대로우수인력확보용이, 적재적소인력배치등유연한인력운영가능 - 인사, 예산, 회계등일반업무통합으로인력감축가능

243 문화관련출연기관의통합에따른단점및부작용은다음과같음. - 기관별고유목적성및정체성, 전문성훼손가능성 - 세종 ( 공연장운영기관 ), 시향 ( 예술단체운영기관 ), 문화재단 ( 예술지원, 교육, 축제, 문화사업등서울시문화예술행정포괄적수행기관 ) 등각기관별고유목적성및정체성등을훼손할가능성있음 - 특히, 서울시향의경우, 특화된전문성상실로경쟁력약화가우려됨 - 조직비대화에따른관료화및업무비효율성초래 - 의사결정구조복잡화, 결재과정지연, 관리중심조직운영등조직의관료주의화초래가능성 - 관료주의에따른문화예술창의성저해가능성 조직및인력에대한불가피한구조조정필요 - 조직및인력조정 ( 축소 ) 시에는고용상문제발생가능 - 3개기관통합이후 : 조직 5본부 27팀 / 인력 ( 정원 ) 563명 - 기관별상이한인사제도로, 통합시인력운영에혼란과갈등초래 - 고용및처우수준에있어상향평준화가예상됨 ( 인건비인상요인 ) 문화관련출연기관의통합에따른기대효과와부작용을종합적으로고려할때, - 서울시향은독립법인화이후, 세계적인오케스트라로발전하고있으며특화된전문성이강하므로현재와같이독립법인으로계속유지하고, - 세종문화회관과문화재단통합문제는통합시장 단점및부작용에대한심도있는분석과전문가의견수렴등의절차를거쳐 ( 가칭 ) 서울문화예술재단을설립하여단일법인화하는방안을추진함이바람직함. 2) 서울시산하기관사내근로복지기금의개편 2011 년말현재서울시산하기관중 5 개지방공기업과 2 개출연기관에서사내근 로복지기금을설립 운영하고있음. 7 개사내근로복지기금의 1992 년부터 2011 년까지출연금누계액은 1,002 억원이

244 며, 2011년말현재총자산은 1,029억원임. 총자산의운용내역은임직원대여금 692억원 ( 총자산대비 67%), 여유자금 287억원 ( 총자산의 28%), 콘도회원권 200구좌 45억원 ( 총자산의 4%) 임. 2011년사업비 60억원은출연금대비 6% 로이자수입상당액을고유목적사업비로지출하고있음. < 표 Ⅵ-22> 서울시산하기관사내근로복지기금현황 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 설립일 총자산 출연금 보유자금 대여금 콘도 사업비 SH공사 ,513 35,495 17,147 14,015 1,295 1,795 서울메트로 ,547 26,700 2,365 25,711 1,347 1,241 서울도시철도공사 ,683 17,000 3,853 14, ,992 시설관리공단 ,761 11, , 농수산물공사 ,104 6,880 3,402 3, 신용보증재단 ,576 1, 산업통상진흥원 합 계 102, ,226 28,702 69,233 4,484 6,028 자료 : 각기금결산보고서 주 : 서울신용보증재단, 산업통상진흥원은 2010년말현재기준임. 사내근로복지기금의운영상문제점 - 지방공기업과출연기관이시민의세금으로조성된출자금과출연금에절대적으로의존하여운영되고있으며, 해당기관이막대한적자와부채에시달리고있음에도불구하고사내근로복지기금이임금인상의편법적인수단으로활용되고있는실정. - 서울시결산검사 (2005회계연도) 에서사내근로복지기금의출연한도 ( 직전사업연도의법인세차감전순이익의 5%) 를초과하여출연한출연한도위반과예비비지출의문제점을지적하고시정권고한바있음. - 감사원감사에서도지적했듯이사내근로복지기금과산하기관에서중복지원하는사례가없도록하여야함. 감사원은 SH 공사기관운영감사 ( ) 에서위의내용을지적한바있음 년에사내근로복지기금에서임직원에게각각 57 만원에서 80 만원까지선택 적복지 ( 자기개발, 문화생활등 ) 용도로지원하였으면서도 2010 년부터는교육훈련

245 비예산에서임직원에게각각 30만원을교육훈련과직접관련이없는복리후생적성격의문화생활 ( 공연, 스포츠관람, 도서 음반구입, 문화체험등 ) 명목으로지원 ( 소요예산 : 2억 1,000만원 ) 하기로하는등이미사내근로복지기금에서문화생활등의용도로지원하고있는데도예산으로중복지원하는것으로노사합의하였음. 사내근로복지기금의개편방안 - 사내근로복지기금의사업을확대하여비정규직근로자와협력업체소속근로자에게도복리후생증진사업을시행하는사회공헌활동사업으로확대할필요성. - 근로복지기본법 제62조제1항제6호에따라기금은해당사업으로부터직접도급받는업체의소속근로자및해당사업에의파견근로자의복리후생증진사업을시행할수있음. - 근로복지기본법 제3조에근로복지정책의기본원칙으로직접고용 간접고용비정규직및영세중소업체노동자에대한우대를명시하고있음. - 이조항의취지를보다구체화하여사내근로복지기금이고용형태에관계없이비정규직노동자전체를대상으로사업을시행하는근거를사내근로복지기금에정할수있을것임. - 사내근로복지기금의정관에직접고용비정규직 ( 기간제및단시간노동자 ) 및직접도급관계에있지않은간접고용노동자 (2차사내하청, 용역, 위탁, 2차중소협력업체노동자등 ) 에대해서도사업영역을마련할수있을것임

246 Ⅳ. 민간투자사업제도개선 서울시의민간투자사업은모두수익형민자사업 (BTO) 방식으로추진하고있으며, 2012년 5월 31일현재총 24개사업에대하여총사업비 6조 1,894억원규모의민자사업을추진중에있음. - 시공중이거나운영중인사업은 16건에총사업비 2조 6,827억원이며, 계획중인사업 ( 민자유치계획 고시 협상 설계등추진중인사업 ) 은 8건에총사업비 3조 5,067억원임. - 정부고시에의한민간투자사업은 14건에총사업비 1조 1,480억원이며, 민간제안에의한민자사업은 10건에총사업비 5조 414억원임. SH 공사는 4 건의민간투자사업을민간제안방식으로추진하고있음. < 표 Ⅵ-23> 서울시민간투자사업운영현황및추진실적 ( 현재 ) ( 단위 : 억원 ) 사업명추진단계제안방식운영 기간 총사업비 ( 실시협약불변가체결기준 ) 추진실적 합계시비국비민간기투자 12 예산 < 서울시본청 > 24 건 61,894 18,689 5,464 37,742 6,232 1,803 우면산터널운영중정부고시 30 1, , 호선 1 단계구간 ( 상부부분 ) 운영중정부고시 30 8,995 2,520 1,680 4,795 3, 용마터널시공중민간제안 30 1, , 강남순환도시고속도로시공중민간제안 30 7,736 2,365-5,371 1, 우이 ~ 신설경전철시공중민간제안 30 6,465 2, ,467 1, 거여동민자주차장운영중정부고시 구로동민자주차장운영중정부고시 면목 2 동민자주차장운영중정부고시 시흥본동민자주차장운영중정부고시 신월 3 동민자주차장운영중정부고시 신월 4 동민자주차장운영중정부고시 암사동민자주차장운영중정부고시 장안동민자주차장운영중정부고시 중곡동민자주차장운영중정부고시 흑석동민자주차장운영중정부고시 반포동민자주차장운영중정부고시 남현동민자주차장 시공준비중 정부고시 신림선경전철 협상중 ( 협약미체결 ) 민간제안 30 5,606 2, ,

247 면목선경전철 동북선경전철 은평새길 서울제물포터널 평창터널 서부간선지하도로 적격자없어협상미지정협상중 ( 협약미체결 ) 협상중 ( 협약미체결 ) 협상중 ( 협약미체결 ) 市심의준비중 ( 협약미체결 ) 협상중 ( 협약미체결 ) 민간제안 30 6,325 2, , 민간제안 30 8,768 3,332 1,052 4, 민간제안 30 2, , 민간제안 30 4,813 1,101-3, 민간제안 30 1, , 민간제안 30 5,760 2,300-3, <SH 공사 > 4 건 316, , 세빛둥둥섬운영중민간제안 30 1, , 은평뉴타운중심상업지구착공예정민간제안 3 13, , 서울복합물류 ( 추가 20 년가능 ) 용산국제업무지구 자료 : 서울시내부자료 착공예정 (BOT) 계획중 민간제안 30 3, , 민간제안 ( 코레일 ) 297, , 주 : 추진실적의기투자는실시협약체결이후 2011 년말까지의서울시예산집행실적 ( 국고및 민간투자비제외, 용산국제업무지구는 SH 공사기투자액임 ) 이며, 12 예산은 2012 년예산 에편성된서울시재정부담액예산임. 서울시의민간투자사업이나 SH 공사의민자사업은민간사업자의사업성이나이윤 을보장하는제도로전락하였다는지적이제기되고있으며, 공공성과공익성을확 보하는제도적방안을마련하여시행하여야함. 지방공기업의민자사업에대하여서울시지방공기업조례에 서울시민간투자사 업에관한기본조례 ( 시행 ) 의제도와절차를준용하도록규정할 필요성이있음. 1. 우면산터널의사례 우면산터널은 1998년 5월 19일에서울시와민간사업자인우면산인프라웨이 ( 주 ) 사이에체결한민간투자사업 (BTO) 실시협약에따라 2004년 1월 5일준공되었음 ( 총사업비 1,402억원 ). 민간사업자는 2004년 1월 6일부터 19.04년간의무상사용기간동안관리운영권을가지고있었으나 2005년 3월 2일자실시협약의변경으로무상사용기간이 30년간으로늘어났으며, 2008년 12월 18일자실시협약의변경으로최소운영수입보장율 (MRG) 이 85% 에서 79% 로줄어들었음

248 2003년중두산중공업 ( 주 ) 등이맥쿼리한국인프라투융자회사 ( 이하 MKIF"), 대한민국재향군인회및대한교원공제회에주식을양도하는이사회결의가있었으며, 서울시와 2003년 4월 18일과 2005년 3월 2일에체결한변경실시협약과 2005년 11월 22일자로체결된주주협약에따라최종적으로 2005년에주주가 MKIF 등으로변경됨. 2011년말현재우면산인프라웨이 ( 주 ) 의주주현황은 MKIF 36%, SH공사 25%, 재향군인회 24%, 교직원공제회 15% 로구성되어있음. 우면산인프라웨이 ( 주 ) 는서울시와의 2008년변경실시협약및자금재조달계획에따라 2009년 1월 16일유상감자 24) 를실시하여자본금의절반인 266억원을줄이고주주들에게 532억원을지급하는한편, 자본금감소분 266억원은주주들의지분율에따라후순위대출 25) 로전환하였음. 이에따라 SH공사는유상감자대금 133억원을수령한후 66.5억원을후순위대출금 (15년거치 3년상환, 이자율 20%) 으로우면산인프라웨이에대여함. 주주들의후순위대출금은 MKIF 9,576백만원, SH공사 6,650백만원, 재향군인회 6,384백만원, 교직원공제회 3,990백만원등총 266억원임. MKIF 가우면산인프라웨이 ( 주 ) 를인수한직후부터추진한자금재조달계획에대하 여서울시가동의한이유는서울시재정지원금 (MRG) 경감과장기간무배당문제 해소를위한것이었음. 서울시가 2006년부터 2011년까지우면산인프라웨이 ( 주 ) 에지급한최소운영수입보장재정지원금 (MRG) 은 480억원이었으며, 2008년실시협약변경이적용되는 2010년부터재정지원금이감소하는추세임 ( 표 Ⅴ-18 참조 ). 또한 SH공사는 2009년유상감자로인하여 66.5억원을회수하였음. 따라서겉으로보면재정지원금도줄어들고투자비도절반을회수하였으므로별다른문제점이없는것처럼보임. 우면산인프라웨이에후순위대출 : SH 공사의후순위대출이자는비영업대금의이 24) 유상감자란주주에게대가를지급하고자본금을줄이는것을말함. 25) 후순위대출이란대출을받은기업이파산하게될경우다른채권들에대한변제가끝난뒤에변제를받을수있는채권을말함. 이런위험성때문에후순위채권은다른채권보다높은금리가매겨짐

249 익으로취급되어 27.5% 의이자소득세를차감한후지급받으나 MKIF는이자에대한세금부담이전혀없음. SH공사는우면산인프라웨이에대한후순위대출을 법인세법 상업무무관가지급금으로취급되어이에대한지급이자손금불산입 ( 매년약 3억원 ) 으로인하여법인세 (22% 세율적용시약 66백만원 ) 를추가납부하게됨. 결국 SH공사가후순위대출로받는연간명목이자는 1,330백만원이지만, 이자소득세 366백만원및법인세 66백만원을차감한후의연간순이자소득은 898백만원에불과하게됨. 자금재조달 ( 유상감자와후순위대출 ) 이이루어진 2009년부터우면산인프라웨이 ( 주 ) 의재무상태와경영실적은급격하게악화됨. - 자산 ( 예금 ) 266억원감소, 부채 ( 후순위차입금 ) 266억원증가, 자기자본 532 억원감소로인하여완전자본잠식상태가됨. - 후순위차입금에대한이자비용 ( 연간 53.2억원 ) 으로인하여경영실적이악화되어 2011년부터적자로전환됨. < 표 Ⅵ-24> 우면산인프라웨이 ( 주 ) 재무상태및경영실적 ( 단위 : 백만원 ) 구 분 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 예금 12,568 37,183 15,575 21,475 25,360 관리운영권 138, , , , ,249 자산총계 153, , , , ,639 차입금 95, , , , ,900 부채총계 104, , , , ,191 자본금 53,200 53,200 26,600 26,600 26,600 이익잉여금 ( 결손금 ) -4, ,423 자본총계 48,866 52, ,552 영업수익 21,632 21,553 21,307 21,593 21,015 영업이익 11,665 9,980 11,264 12,078 11,728 순이자비용 6,437 6,689 11,050 11,097 11,764 당기순이익 5,230 3, ,423 영업현금흐름 11,504 9,761 6,602 5,984 3,885 자료 : 전자공시시스템의각연도감사보고서

250 강남순환도시고속도로의후순위대출이자와의비교 - 서울시는강남순환도시고속도로민간투자사업의시행자인강남순환도로 ( 주 ) 와 2009년 4월 15일자로재무출자자 ( 한국인프라이호투융자회사, 한국산업은행 ) 영입과자금재조달에따른 2차변경실시협약을체결하였음. - 자금재조달에따른재무출자자의후순위대출이자는 15%( 건설기간중 12%) 로비 슷한시기에자금재조달로후순위대출을받은우면산인프라웨이 ( 주 ) 의 20% 는강 남순환도시고속도로의경우보다 5%P 높은수준임. 감사원의 최소운영수입보장민자사업사후관리실태 감사결과처분요구서 ( ) 에따르면, 민자사업자들이법인세절감목적으로주주로부터높은이자율로금전을차입하여그이자비용을손비처리하고있는데도부당행위계산부인규정을적용하지아니하여법인세미부과한것을국세청장에게통보조치하였음. - 우면산터털민자사업은차입금이전액상환되는 2026년보다 8년이후까지실제수입이추정치에미치지못하더라도추정수입의 79% 를서울시로부터매년보전받으므로차입금상환에특별한문제가없을뿐만아니라위차입금에대해특별히당좌대출이자율이상의이자를지급할만한타당성이없고, 민자사업자가별도의위험성이높은사업추진을위해고리로자금을차입한것이아니라주주들에게투자수익을배당형태로조기에지급할목적으로기존에투자된자본금을투자지분비율에따라 후순위차입금 으로명칭을바꾸어이자율을고리로산정하였다고지적하였음. - 감사원이지적한바와같이후순위대출의높은이자율이타당성이없는부당행위 였음에도불구하고서울시와 SH 공사가자금재조달계획에동의한것은민간사업자 의법인세탈루와투자수익의조기회수를방조한결과를초래함

251 Ⅴ. 투자심사제도 1. 투자심사현황 - 서울시의 2004년부터 2011년까지의투자심사결과를보면, 조건부추진이건수기준 66.1%( 총사업비기준 60.4%) 로가장많고, 재검토는건수기준 17.0%( 총사업비기준 22.5%), 적정은 15.1%( 총사업비기준 14.9%), 유보와부적정은 1.7% ( 총사업비기준 2.2%) 를나타내고있음. - 투자심사결과적정은 2008 년에건수기준 34.9% 로가장많았음 년이후투자심사결과중적정의비율은감소하고, 재검토, 유보및부적정 의비율은증가하는추세임. < 표 Ⅵ-25> 서울시투자심사현황 ( 단위 : 억원 ) 심사년도 적정조건부추진재검토유보부적정합계 건수총사업비건수총사업비건수총사업비건수총사업비건수총사업비건수총사업비 2004년 6 1, , , , 년 24 17, , , , , 년 16 9, , , , 년 44 19, , , , 년 88 23, , , , 년 41 15, , , , , 년 21 10, , , , , 년 21 18, , , , ,498 합계 ,843 1, , , , ,014 1, ,930 자료 : 서울시투자심사대장재구성 주 : 자치구사업, 중앙심사포함, 일반회계, 특별회계및기금포함, 재상정, 재심사포함

252 - 2009년부터투자심사대상총사업비가급증하여 2011년까지최근 3년간 643건, 43조 6,065억원에달하며, 이중적정과조건부추진으로통과된사업은 506건, 28조 765억원에이름. 특히 2009년한해동안 261건, 22조 1,950억원의사업이투자심사에상정되어 210건, 11조 7,188억원의사업이투자심사를통과함. 2. 투자심사제도개선 - 예산낭비를사전에방지하기위해서는중앙심사를비롯한자체투자심사제도가제대로운용되어야함. 지방재정법 제37조에규정된투자심사제도는주요투자사업의타당성 필요성등을사전에심사함으로써재원을효율적으로배분하고투자효과를극대화하는데그목적이있음. - 투자심사가법정제도임에도불구하고서울시장의방침에가려제대로지켜지지않고있는실정임. 서울시투자심사위원회는서울시투자사업심사에관한규칙, 행정안전부지방재정투융자사업심사매뉴얼과서울시투융자사업심사지침에따라구성및운영되고있는바, 무리하고졸속한투자사업으로인해예산낭비가초래되지않도록투자심사위원회의독립성을제고하고시민참여를보장하는방향으로조례를개정할필요성이있음. - 투자심사에상정되어통과되는총사업비의규모는서울시의예산규모와가용재원을고려할때사업비의상당부분을채무에의존할수밖에없어채무누증이우려되고있음. 따라서투자심사에상정되는대규모사업에대한총량을조정하는제도를도입할필요가있으며, 사업비의재원을지방채로조달하는사업에대한엄격한투자심사가필요함

253 Ⅵ. 중기지방재정계획의실효성확보 - 지방자치단체는지역의특수성에맞게독창적인중 장기발전계획을수립하고있으며, 지방재정법 제33조에규정된중기지방재정계획은이러한중장기발전계획을실행에옮기기위한재정상의계획으로지방정부의장기적인발전을계획하고이를위한재원의합리적인배분과재정의건전성확보및예산편성의효율성을높이는데큰의미가있음. 중기재정계획은서울시의행정, 재정사업에대한평가의중요한지표로활용될수있어균형적인재정을위한필수적인계획임. - 중기재정계획은지역발전의청사진이되어야하고주민의욕구가반영되어야하나, 현행중기재정계획은서울시장의 방침행정 과수립시기나수립과정상의문제로인하여형식적으로운영되고있는실정임. 서울시장의정치적인이해관계에따라정해진시장방침에따라예산이운용됨으로써중기재정계획이무시되고있는것임. 시기상중기재정계획의수립은예산안의편성이전에완료되어이에근거한예산편성이되어야하지만, 중기재정계획은예산안이만들어지는과정에서함께만들어짐으로써사실상중기재정계획의의미가상실되고있음. - 중기재정계획은장기적인전망속에서재정의효율성과건전성은물론사업의우선순위를결정하는중요한계획으로고도의전문성이요구되지만, 서울시재정운영조례 에따라설치된심의기구인지방재정계획심의위원회는계획의수립에중심이있는것이아니라형식적인절차에그치고있음. 계획수립에보다전문성을강화하고지방재정계획심의위원회를내실있게운영함으로써장기적인전망, 계획성, 예산의효율성과건전성을실질적으로높여야함. - 사실상계획수립단계인중기재정계획심의나투 융자심사를거친사업이나정책이예산편성에반영되기때문임. 중기재정계획의수립과정에대한주민참여가필요하며, 이를통하여서울시의발전과주민의욕구를반영할수있는예산의기틀이마련될수있음. - 현행서울시중기지방재정계획에는채무관리계획이명확하게수립되어있지아니

254 하며, 지방공기업과출연기관을포함한서울시전체적인채무계획이수립되지아니하고있음. 연도별채무계획뿐만아니라기금을포함한총계기준및순계기준의재정규모대비채무관리수준을명확히제시하여야하며, 지방공기업과출연기관을포함한서울시전체적인채무계획을수립하여관리하여야할것임. 중기지방재정계획과결산상채무현황 - 중기지방재정계획상수립된채무관리계획과실제결산상채무잔액을비교할때, 중기지방재정계획상채무관리계획의현실성이매우떨어지는결과를나타내고있음. 이는중기지방재정계획이예산편성시형식적으로제출되어실효성이없다는것을보여주는결과이며, 시장취임초기의채무감축의지와달리임기말로갈수록채무에의존한대규모시책사업을추진한결과로해석됨. - 이명박시장이당선된 2002년에수립한중기지방재정계획상지하철건설부채 (5조원 ) 를 2006년까지절반으로줄이겠다는계획을수립함. 건설부채는 2002년 3조 9,773억원에서 2006년말에 2조 872억원으로계획대로감축하였으나, 지하철운영부채는운영적자로인하여같은기간 9,037억원에서 1조 9,069억원으로되레 1조 32억원이늘었음. 2006년말에 SH공사의채무가 2002년대비 6조 3,363억원증가하는바람에오히려산하기관을포함한서울시전체채무는 2002 년대비 4조 8,129억원증가함. - 오세훈시장이당선된 2006년에수립한중기지방재정계획상시소관일반채무를 2010년말 8,640억원으로감축하는것으로계획을수립하였으나, 2010년결산상서울시본청채무는되레 3조 8,177억원으로증가하였고, 산하기관을포함한서울시전체채무는 2006년대비 7조 8,798억원만큼증가함. 지역개발공채의경우 2006년 1,500억원발행이후잠정발행중지하는것으로계획을수립하였으나, 2006년 1,489억원, 2008년 1,502억원을발행하여총 2,991억원을발행함

255 중기지방재정계획미반영사업의사례 ( 감사원지적 ) - 서울시는 시장이중기지방재정계획에없었던한강투어선을건조할것을지시하자이미건조된한강유람선이있고, 민간업체에서운영중인유람선도많은데도같은해 신규건조계획을수립한후 지방재정투융자심사를거쳐 150억원을들여 400톤급 (150인승) 한강투어선을건조하는등 2009년에예산이배정된 10억원이상의사업 (230여개) 중 76개 (33%) 사업을중기지방재정계획에반영하지않은채사업을추진하는등비계획적으로세출예산을편성하여운영함. Ⅶ. 감채기금의확충 1. 설치및운영현황 서울시는지방채상환재원을적립하고부채규모를감축하기위하여 지방자치 법 제 142 조및 서울특별시감채기금설치및운용조례 의규정에의하여 2002 년부터감채기금을설치하고있음. 서울시와산하기관의채무상환과부채규모를감축하기위해서는감채기금의재원 을확충할필요성이있음. 현행감채기금은일반회계출연금에대하여는순세계잉여금의 50% 이상으로세부 적인적립기준을명시하고있음. 특별회계도감채기금의조성재원에포함하고있으나구체적인적립기준이규정되 어있지아니함. 지방공기업과출연기관은감채기금을설치한곳이전혀없음

256 < 표 Ⅵ-26> 감채기금적립및부채상환현황 (2002~2011) ( 단위 : 억원 ) 구분 부채상환 5,465 3,331 7,275 5,813 6,134 9,753 7,321 8,798 6,054 6,757 감채기금적립 4,483 3,196 1,543-3,232 3, 자료 : 서울시내부자료주 : 감채기금에서상환하는부채 - 서울시부채 : 정부자금 ( 국민주택기금, 공공자금관리기금, 환경개선특별회계등 ), 도시철도공채 ( 도시기반시설본부 ), 외채 ( 사무라이본드등 ) - 지하철양공사건설부채 : 도시철도공채, 정부자금, 시재투차입금, 사무라이본드 2. 감채기금의확충방안 서울시일반회계는순세계잉여금에서법정정산금을공제한금액의 70% 이상을감 채기금에출연하도록강화할필요성이있음. 서울시특별회계와기금회계는순세계잉여금에서법규에서정한의무적지출액을 공제한금액의 70% 이상을출연하도록강화할필요가있음. 지방공기업과출연기관은자체수익사업이익금의 70% 이상을감채적립금으로별 도계좌에적립하도록정관에규정할필요가있음

257 제 7 장재정건전성확보를위한제도개선방안 Ⅰ. 재정정책패러다임의전환 국내외지방재정위기내지파산사례를살펴보면, 공통적으로세입여건을고려하지않은무리한세출구조를장기간개선하지않은채적자를차입으로충당하면서대책없이시간을보내다결국파탄에이르게됨. 전상경 (2011) 은외국재정위기사례를분석하여다음과같이발생원인을정리한바있음. 1상환대책없는지방채발행등차입경영, 2무리한수익사업추진, 3중앙 지방간사무배분의불합리성과과중한복지사업부담, 4연성예산제약 26) 하의재정운영, 5조세가격개념 27) 미정립과재정정보의불투명성. 과거 1975년미국뉴욕시의재정파산사례는서울시와비견할만한거대도시지방정부의사례로서구체적으로참조할만함. 당시뉴욕시는충분한세입대책없이비용이많이드는대중교통사업, 시립대학 ( 등록금면제 ), 공립병원, 공공주택사업등을유지하느라지속적으로적자를보고있었는데, 이러한경상적자를장기간 (1960년이후 ) 단기채무로충당해왔음. 미국도경상적자충당을위한차입은금지되어있음에도불구하고, 뉴욕시는차입을마치 통상적인 재원조달행위의하나인것처럼활용하였음. 증세나지출삭감없이차입에의존하여재정을운용하던뉴욕시의사정이서서히외부에알려지면서 1975년 4월금융기관들이위험을인식하고뉴욕시에대한신용창구를폐쇄함으로써가시적인재정위기상황발생. 금융기관들은뉴욕시에공무원인원과급여삭감등강력한조치를요구하였으나뉴욕시가이를충분히수용하지못하면서채무불이행상태에빠질위험에처함. 이를동년 11월연방정부가 26) 연성예산제약 (soft-budget constraint) 이란예산제약이지출제약으로연결되지못하는것을말함. 예를들어지방정부가최종적으로국가지원을받을수있으리라는계산하에자체재정력을고려하지않고무리한사업을벌이는것과같은행태. 반대개념은경성예산제약 (hard-budget constraint). 27) 조세가격 (tax price) 개념이란세금을공공서비스에대한가격으로인식하는것을말함. 이러한개념이정립되면, 주민이공공서비스를확대내지제고하기위한비용을자기부담으로분명하게인식하게됨으로써재정운용과정에의참여욕구가높아지게되는효과가나타남

258 긴급구제하면서재정위기는진정되었으나뉴욕시는재정자율권에제약을받으면서 타율적인지출삭감및세입증대, 계약취소등제재를당함. 28) 이밖에도미국의경우지방정부재정위기및파산사례가지속적으로발생하고있는데, 참고로 1990년대이후사례를종합적으로살펴보면다음과같음. 최근사례는특히경기침체에따른세수감소에대해세입증대방안발굴, 지출구조조정등적절한대응을하지못하면서발생하는경우가많음. < 표 Ⅶ-1> 1990 년대이후미국지방재정위기사례 지방정부 위기요인 첼시시브릿지포트시 (1991) 뉴욕시 (1993) 오렌지카운티 (1994) 워싱턴D.C (1995) 마이애미시 (1996) ᆞ경제불황과산업구조개편, 도심공동화및인구유출등으로세입이축소되고, 주정부의기능이양과빈곤층유입, 실업률증가로인한복지지출확대로세출이증가하여재정적자발생 ᆞ1987년주식시장의붕괴로시작된재정 금융서비스산업부문의위축으로재산세수입이급감하고, 경기침체에따른도시내빈곤문제악화로사회복지지출확대및지방채상환부담가중 ᆞ부동산가격하락에따른재산세수입감소를보전하기위하여파생금융상품에투자하였다가 16억달러의손실을보게되어 1994년에연방법원에재정파산신청 ᆞ정치적동기에의한행 재정부문의방만한운영, 인구의급격한감소에따른세입감소, 사회복지비및인건비지출확대등에의해 1995년재정위기발생 ᆞ인구유출및비영리단체등에대한광범위한면세혜택부여에따라세입기반이약화되고, 임대료등세외수입확보노력미흡등불건전한재정운영으로인하여재정위기직면 캘리포니아주 (2009) ᆞ 부동산경기과열시재산세급증방지를위해, 주의회재적 2/3 의찬성없이 는세금인상을못하게한제안 (proposition) 13 호에따라, 부동산거품붕괴 후세수감소에도불구하고증세가어려워재정불균형초래 자료 : 서정섭 (2001), 김동욱 (2009). 국회입법조사처, < 지방재정위기관리제도의문제점및 개선방안 >, , 28 쪽재인용. 28) 전상경, < 현대지방재정론 >, 박영사, 2011, 466~476 쪽참조

259 이러한사례에서공통적으로나타나는바, 재정위기가발생할경우이를극복하기위해주민복지와밀접한각종공공서비스의축소등지출억제가불가피하며이로인한지역경제의위축, 지역이미지의추락등파생적악영향이지대함. 2009년재정위기를겪은캘리포니아주의경우주로교육, 복지, 의료분야예산대폭삭감 (155억달러 ) 을단행했으며거액의차입 ( 산하지방정부통해수십억달러차입 ) 은물론주정부재산 ( 구교도소, 박물관부지등 ) 을대량매각하여재정적자해소방안을마련하고있음. 이로인한가장큰피해자는주립대학등각급공립학교를들수있음. 이밖에빈곤층의료지원프로그램예산, 교도소운영비등을대폭삭감하고, 공공기관들을휴일과별도로월 3회추가로휴무하게하기까지함. 29) 이처럼주민의복리증진등지방정부의기능을안정적으로수행하기위해서는재정의지속가능성을확보하는것이필수적임. 특히최근국가재정여건이어려워진사정등으로인해지방재정에대한국가정책이너그러운온정주의 (paternalism) 를탈피하고있는만큼재정건전성을확보하지못할경우지방정부의자율권이침해내지박탈되는상황을피할수없음. 우리정부도 2012년도부터 지방재정위기사전경보시스템 을시행하여재정건전성에문제가발생하는지방자치단체의자율권을제한하고강제적지출삭감등재정건전화조치를취하도록할계획임. 이시스템의재정위기단체지정기준은다음과같음. < 표 Ⅶ-2> 재정위기단체지정기준 관점재정지표주의기준심각기준 재정수지통합재정수지적자비율 25% 초과 30% 초과 채무관리 예산대비채무비율 25% 초과 40% 초과 채무상환비비율 12% 초과 17% 초과 세입관리 지방세징수액현황 50% 미만 0% 미만 자금관리 금고잔액현황 20% 미만 10% 미만 공기업부채비율 순자산 4배초과 순자산 6배초과 공기업 개별공기업부채비율 순자산 4배초과 순자산 6배초과 자료 : 행정안전부, < 지방재정위기사전경보시스템기본계획안 >, ) 국회예산정책처, 지방자치단체재정난의원인과대책, ~202 쪽참조

260 서울시의경우여타지방자치단체에비해국가재정에의의존도가낮고전반적인재정여건이우수하므로단기간내재정건전성에문제가발생할것을우려할필요는없겠으나, 앞서뉴욕시의사례에서보듯중장기재정계획이부실한상태로방만하게재정을운용할경우재정위기가발생하지않으리라장담할수는없음. 특히최근수년간나타난서울시재정의위험신호를간과하지말고, 재정건전성확보등지속가능한재정운용을중점정책과제로설정하여적극추진해야함. 앞의내용을참조하여재정의지속가능성을확보하기위한기본적정책방향을다음과같이제안함. 1지방채발행등차입최소화및엄정한관리, 2대형투자사업억제및타당성검증강화, 3중앙 지방간사무및재정배분의불합리성개선활동강화, 4재정규율강화등으로재정운영의자기책임성강화, 5재정정보공개및주민참여확대로주민의조세가격개념정립등책임의식강화. 첫번째, 지방채발행등차입을최소화하는건전재정의원칙을실현하기위해서는대형투자사업및지속적인재정부담을초래하는사업에대해 PAYGO(Pay-as-you-go) 원칙을적용하여재원조달방안이명확하지않은사업및정책을무책임하게기획및착수하지못하도록해야함. 행정내에서의검증강화는물론의회의조례안발의시비용추계를강화하는등입법과정에서의재정적측면의사전검증을강화할필요가있음. 국회의법안비용추계제도에준하는조례비용추계제도를확립해야함. 두번째, 대형투자사업의억제및타당성검증강화에관해서는우선기설립된서울공공투자관리센터등타당성검증강화방안을당초계획대로충실히이행하는것이중요함. 또한시정운영계획, 중기재정계획등에대형투자사업억제등의원칙을명확히천명하여정책적의지를보여야하며, 중기재정계획의당해연도예산안에대한통제기능을강화하여실효성을확보해야함. 중기재정계획수립시기를앞당겨예산편성과정의분명한근거가될수있도록해야하며, 예산편성시 Top-down( 총액제한자율편성 ) 방식을강화하여분야별투자규모통제를통해대규모투자사업을효율적으로제어할수있도록해야함

261 세번째, 서울시가중앙 지방간사무및재정배분의불합리성을지적하고개선방안을요구하는활동을보다적극적으로수행할것을제안함. 이때서울시의이익을중점에두어서는안될것으로판단됨. 서울시는최대지방정부로서사회적영향력이다른지방정부에비해매우클뿐아니라재정여건이우수한만큼우선양보하는자세로접근하지않으면다른지방정부와의원활한소통이어려울수있음. 지방정부전체의권익확대를중심에두고중장기적으로서울시의권익확대도도모하는긴안목이필요함. 예를들어지방세를확충할경우늘어나는세수가서울시등수도권대도시에집중되지않도록지역간균형을고려한 2차배분방식을접목하는방안등을오히려서울시가적극적으로제안하여야함. 지방세확충외현시점에서우선적으로요구해야할사항은국고보조율개선및국가정책에의한지방세비과세 감면손실분보전조치등으로판단됨. 네번째, 재정규율강화방안에관해서는명시적재정목표수치를규정하는경성재정준칙은우리지방재정의역할및기능등특성에부합하지않고여러심각한부작용이우려되므로연성재정규율강화방안을동시에종합적으로추진하는편이바람직하다고판단됨. 다만, 이러한방안들이산발적으로진행되면추진과정이원활하지못하고성과검증이어렵기때문에종합적인재정규율강화계획을명시하여꾸준히과정을관리하고성과를검증할수있도록해야함. 구체적재정규율강화방안은다음절에서논하고자함. 다섯번째, 재정의투명성과주민참여강화는재정건전성확보정책의지속성을보장하기위해가장중요한방안임. 재정건전성강화는일면재정지출, 즉공공서비스의일부분위축등을초래할수있으므로다수유권자의이해와지지없이는지속적으로추진하기어려운정책임. 또한재정규율을엄정하게적용하기위해서도주민과시민단체, 언론등이내용을쉽게모니터링할수있도록재정정보를공개하는것이중요함

262 Ⅱ. 재정규율강화 재정건전성확보를위해필요한재정규율강화방안으로서대표적으로논의되어온것은재정준칙 (fiscal rules) 도입임. 재정준칙은재정수지, 재정지출, 국가채무등의총량적인재정지표에대해구체적인목표수치를동반한재정운용목표를정해법제화하는것임. 재정준칙의구성요소는 법적토대에기초한강제력, 구체적인수치로설정된총량적재정목표, 재정준칙을준수하지못했을경우부여되는제재조치등임. 재정준칙도입시의장점은 재정규모결정이단순해져정부의재정규율이확립되고 재정지출과부채감축등재정건전화가용이하며 이익집단이나정치적압력을벗어나기쉬워진다는점등임. 반면, 단점으로 법제화되지않을경우실효성없는선언에머무를수있고 재정지표의개선효과가재정준칙의효과인지경기호조의효과인지측정하기어려워자의적으로활용될우려가있으며 경기대응적재정정책의운용폭을제한하게되고 재정목표를외형적으로달성하기위한회계조작의우려가높아진다는점등을들수있음. 2011년재정준칙도입필요성을강력히주장하는삼성경제연구소의연구결과 30) 의이전외국사례를살펴보면, 재정준칙은정책목표를분명히설정하되재정운용의변동상황에유연하게대처할수있도록제정할때성공적으로운영될가능성이높아진다고분석한바있음. < 표 Ⅶ-3> 각국별재정준칙사례 구분국가준칙명핵심내용과특징 성공 스웨덴 춘계재정계획안 -재정수지 GDP 대비 2% 흑자, 27개지출분야별한도설정 -예산여유분제도로경기변동에대응 네덜란드 지출총액관리방식 -세출과세입별목표설정으로균형재정달성 -세수가증가해도지출을억제할수있는제도 호주 예산정직법 -재정수지흑자유지, 연방정부순부채 10% 대감축 30) 이동원, < 재정위기방지의유용한수단, 재정준칙 >(CEO 인포메이션제 814 호 ), 삼성경제연구소,

263 미국 재정적자통제법 - 재정정책평가의구체적기준제시 - 재정적자한도를설정하고초과시지출자동삭감의무화 - 경기변동에대한탄력성부족 실패 -증세와지출억제동시실시일본재정구조개혁법 -경기상황과인구구조를고려하지않은목표설정한계 -재정적자 GDP 3% 이내, 국가채무 GDP 60% 이내 EU 안정성장협약 -획일적인준칙기준과구속력부족자료 : 이동원, < 재정위기방지의유용한수단, 재정준칙 >, 삼성경제연구소, 한편, 2010년서울연구원의재정준칙도입방안연구 31) 에따르면, 과거영국, 미국, 캐나다등에서재정준칙을도입하여재정건전화효과를거둔긍정적사례가있으므로지금은재정여건이크게나쁘지않지만이전보다재정여건이악화되고있는것이사실인서울시도재정준칙을도입하여재정건전성을강화할필요가있다고진단하고있음. 위연구는재정준칙의 3가지상 ( 적자상한, 지출상한, 부채상한 ) 중서울시에가장적합한것은적자상한이며, 적자상한준수관습을정착시키기위해서는재정준칙도입과동시에신규자체사업에 PAYGO(Pay-as-you-go) 원칙을도입해야한다고제안함. 위연구결과제안된서울시에적합한재정준칙의상및실행방안, 시행일정등의구체적내용은아래와같음. < 표 Ⅶ-4> 서울시재정준칙시행방안 구분내용비고 재정준칙의상 적자상한 ( 재정운용의탄력성보존위해 3 년단위적용 ) - 재정건전성에가장심각한위협인재정적자억제에주안점 - 적자상한준수관습정착위해도입과동시에신규자체사 업에 PAYGO 원칙도입 재정준칙실행방안 재정준칙수행조직정비 재정건전성강화 -집행부서경영기획실 -예측기구와평가기구는독립적민관합동기구로구성 -세입확대 : 탄력세율제활용, 징세율제고및조세지출축소등 -세출조정 : 행정, 경제관련지출삭감하여확보한여력으로 31) 배준식 김범식, < 서울시재정준칙도입방안연구 >, 서울연구원,

264 재정준칙시행일정 재정운용효율화 준비단계 (2010~2012) 경성준칙단계 (2013~2015) 교육, 보건복지, 공공안전수요대응 -중기재정제, 총액제한자율편성제, 성과주의예산제등을서울시실정에맞게시행 -재정준칙주기에맞춰 3년단위예산편성으로개편 -조직정비 -중기재정제도개편 -예비타당성평가도입 -신규자체사업 PAYGO -연성준칙적용 -경성준칙최초시행 -예산안편성지침정착 -성과주의예산제도시행 경성준칙심화 (2016 이후 ) - 총액제한자율편성제도시행 - 준칙적용대상금융적적자에서구조적적자로전환 자료 : 배준식 김범식, < 서울시재정준칙도입방안연구 >, 서울연구원, 위연구에따르면, 재정준칙도입시 2013~2033년간재정적자연평균 88%, 2033년채무는 81% 감축효과가있을것으로전망했으나, 반면납세자의세부담이증가하고재정지출이축소되면서시민의반발이일어날수있고, 행정내부적으로는경영기획실의권한이커지고각부서지출에대한통제가강화되면서부서간알력이심해질수있다고우려하고있음. 아울러재정준칙이수치상목표를달성하는데급급하여형식적으로운영될경우자칫재정사업축소로인한시민복리의후퇴및경기조절기능약화, 회계조작및산하기관등으로의책임전가등심각한부작용을야기할수있다고지적함. 이러한부작용을완화내지방지하고재정준칙도입효과를제대로거두기위해서는재정건전성에중점을두는정책이자칫시민의복리증진에반하거나경기활성화를저해하는걸림돌이되지않도록사전준비를철저히해야함. 우선실효성있는수입증대방안을마련하고, 불요불급한지출요인을과감한조절하여지출여력을확보함으로써재정준칙에의한지출통제효과가시민복리증진에필요한지출이나경기대응정책에지장을초래하지않도록방지대책을강구해야함. 더불어폭넓은사회적논의를통해시민의지지에기초해이러한방안을시행하도록해야성공적으로정착될수있음

265 사회적논의가충분치못하여다수시민의지지를받지못하거나구체적인사전준비가부족할경우재정준칙도입효과는상당기간후에나타나는반면, 폐해는즉시나타날가능성이있어재정준칙이지속적으로시행되기어려울수있음. 따라서단기간내재정준칙시행여부를판단하기보다우선충분한사전연구와사회적논의시행방안을마련해야할것으로판단됨. 더구나우리지방자치단체는조세결정권이거의없어자율적으로시행할수있는세입증대방안이미흡하고, 국가에대한의존도및예산에서경직성경비가차지하는비중이높아지출구조조정의폭도좁기때문에엄격한재정준칙을적용하는것이적절치않다는지적이있음. 아울러지방채무및부채가행정기관본청보다는오히려공기업등에서발생하고있음을감안할때공기업에적용하기어려운재정준칙은실효성이크지않다고판단됨. 이미국가차원의재정준칙논의과정에서도우리나라의경우엄격한목표수치준수를요구하는재정준칙보다는다소느슨하지만종합적인방안을담을수있는재정규율강화에초점을맞추는것이바람직하다는주장이많은전문가들의동의를받아왔음. 32) 외국의예에서도재정준칙은주로국가차원에서시행되었음을감안할때국가차원의도입여부에관해서도신중론이우세한재정준칙을지방자치단체차원에서제정하는것은다소성급한판단일수있음. 따라서현시점에서는재정준칙도입여부보다종합적인재정규율강화방안을마련하는데집중하는것이보다적절할것으로판단됨. 재정규율 (fiscal discipline) 은재정준칙과혼용되는경우도있으나보다광의의개념으로서재정건전성확보를위한종합적인재정관리지침으로이해할수있음. 이경우재정준칙은재정규율의한유형으로서 재정지표에대해일정한목표치를정하고이를법제화하여보다강한구속력을부여하는제도 로정의됨. 재정규율의예로는 IMF 구제금융이후 2003~2006년간중장기적인재정건전성유지를위한재정통제강화방안으로펼친 4대재정혁신 과같은것을들수있음. 4대재정혁신이란중기재정계획 ( 국가재정운용계획, 2003년 ), Top-down 예산편성제도 ( 총 32) 일례로 2010 년 4 월 재정건전성제고를위한국회재정통제강화방안세미나 에서발제자안종범교수가재정준칙도입신중론과대안으로서종합적인재정규율강화방안을주장한데대해토론자대부분이동의의사를밝혔음

266 액배분자율편성, 2004 년 ), 성과주의예산제도 (2003 년선시행기관실시 ), 디지털 예산회계시스템 (2004~2006 년시스템구축 ) 등을말함. 33) 서울시에서시행할수있는주요재정규율강화방안은다음과같음. < 표 Ⅶ-5> 서울시재정규율강화방안 대분류소분류주요내용 재정위험관련통계의정비와공개평가체계개혁통한지출효율성제고중장기재정계획강화주민참여재정통제강화 국제기준에부합하는재정위험관련통계정립복지재정통계정비사전평가강화사후평가강화중기재정계획실효성제고주민참여예산등직접참여제도활성화, 재정투명성제고등 일반정부포함공공기관분류기준, 부채와채무기준등명확히하고각각의재정통계관리강화복지지출장기추계등객관적으로명확히제시타당성조사, 투융자심사등강화 ( 서울공공투자센터 ) 성과주의예산제및예산편성에의환류기능강화등중기재정계획수립시기및재정목표등요건명시, 예산과연계성강화위한조례개선참여예산제재정통제기능강화, 주민감사청구요건완화, 시민포상확대, 재정정보공개확대등 1. 재정위험관련통계의정비와공개 제3장에서제시하였듯이공식적인채무혹은부채에는포함되지않더라도서울시의재정운영에위험을초래할수있는잠재채무 ( 우발채무, 암묵적채무, 충당채무등 ) 역시관리할필요성이있음. 또한공식적인채무라도재정위험 ( 국민부담 ) 측면에서적자성채무와금융성채무는구분하여관리할필요가있음. 이를위해서는채무및부채와관련된다양한개념들을구분, 정비하고각각에해당하는통계를생산하고공개해야함. 이러한재정위험통계의생산과공개는서울시담당자로하여금이를재정운영과정에서명시적으로고려하게할뿐만아니라시의회및서울시민들로하여금서울시재정건전성을보다잘이해하고또한통제혹은감시 33) 박형수, 재정건전성제고를위한국회재정통제강화방안 세미나자료집 75 쪽

267 할수있게할것임. 재정위험관련통계의생산에서복지재정통계의생산과정비도고려할수있을것임. 지방정부의지출인건비등경상경비를제외하면, 가장비중이크며향후에도빠르게증가할것으로예상되는분야는복지분야임. 복지분야지출은빠르게증가할뿐만아니라대부분중앙정부가기획한정책에대하여지방정부가재원을분담하면서전달을담당하는것임. 즉지방정부입장에서는의무적지출에해당함. 또한복지분야지출은대체로일단정책이집행되면계속이어지는성격을갖고있음. 이러한복지지출의특성으로인하여복지지출은지방정부의재정운용에큰부담이되고있는실정임. 특히서울시의경우는다른지방자치단체와는달리국고보조사업의국고보조율이매우낮음. 서울시의낮은국고보조율은서울시의재정여건이다른지자체에비하여상대적으로우월하기때문임. 그러나부동산경기의침체로서울시의세입여건이안좋아지는반면에보육지원사업과같이서울시의매칭부담률이높은국고보조사업의확대가이루어짐에따라서울시의재정부담은가중되고있음. 따라서향후예상되는서울시복지재정지출에대한타당한전망을하고, 이를바탕으로전술한바와같이중앙과서울시의복지재정분담체계의재정립을요구할수도있을것임. 2. 평가체제개혁 예산평가체제중사전평가에관해서는뒤의사업타당성검증제도관련논의에서다룰것이므로생략하고, 여기서는사후평가를중심으로논하고자함. 예산평가는 계획 집행 성과 사후관리 에의한단계적평가체계구축이중요함에도불구하고, 현재는타당성조사등과같은사전평가에치중되어있음. 대표적인사후평가제도인결산심사는형식적으로이루어지고있다는비판을끊임없이받고있음. 결산심사결과가실질적으로다음해예산심의에반영되지못함으로써사업의성과검증없이계속사업이라는이유로손쉽게예산편성이이루어지는상황이반복되면서예산낭비로인한손실을가중시키고있음

268 사후평가를실질적으로강화하려면결산심사를포함한평가제도를성과검증중심으로엄정하게실시하고그결과를다음해예산편성에반영하도록하는환류체계를강화해야함. 지금도성과예산제도를시행하고있으나형식적인성과목표제시에그칠뿐구체적인성과평가와그결과의환류는거의이루어지지못하고있음. 실효성있는성과평가를위해민간전문가를중심으로하는평가기구를설치하는등개혁방안을마련해야할것으로판단됨. 아울러최근새로시행되는주민참여예산제의역할에사업성과에대한의견개진을포함하도록하여예산에대한사전적의견개진외에시민의상식에의한사후평가기능도수행하도록하는방안을모색할수있음. 또는해당사업시행지역주민을비롯한이해관계자에대한의견조사등의방법으로사업이원활히추진되고있는지, 사업의실효성이있는지등을파악하여성과평가에참조할수있음. 이러한평가내용을성과평가보고서로발간하여시의회및시민에게제공하면, 재정투명성증진효과는물론예산심의의질제고에도도움이될것으로판단됨. 3. 중장기재정계획강화 현행지방재정법의중기지방재정계획관련규정 ( 제33조 ) 은매년계획을수립할의무와지방의회및중앙정부 ( 행안부장관 ) 에보고할의무만규정하고있을뿐구체적인계획수립시기등구체적절차와요건은전혀정하고있지않음. 단지예산편성시 중기지방재정계획을기초로하여야한다 는원론적규정 ( 제36조 ) 이전부임. 이로인해중기지방재정계획이예산안수립전에미리확정되어예산안이이를기초로편성되어야하는데도뒤늦게확정되어예산편성과무관하게진행되는경우가많다는지적을받아왔음. 재정건전성확보를위해서는중장기재정목표를수립하고예산편성이이를준수하도록하는원칙을준수하여야하므로이와같은형식적인중기재정계획수립관행은우선적으로개혁해야함. 국가법령이미비한상황이므로서울시자체적으로중기재정계획의실효성을강화 하는내용을담은제도개선방안을강구할필요가있음. 중기재정계획의수립시기 및요건, 절차등을명시하고보고대상을중앙정부와시의회외에도주민참여예산

269 위원회등일반시민으로확대하고, 매년공청회등을의무화하는내용등을담을수있음. 이러한제도개선을통해명확한중장기재정목표를제시하고실제로예산을이를준수하여편성할경우재정건전성확보에크게기여할수있을것으로판단됨. 4. 주민참여직접통제강화 지방재정에대한주민의직접참여제도는크게사전적참여와사후적참여로나눌수있음. 사전적참여의대표적인예는주민참여예산제도이며, 사후적참여의대표적예는주민감사청구와주민소송임. 이밖에도주민의실질적참여를위한환경조성측면에서가장중요한것은재정정보공개제도임. 이가운데주민참여예산제는이후별도로논할것이므로생략하고, 주민감사청구및주민소송과재정정보공개에관해몇가지개선방안을제시하고자함. 주민감사청구는지방자치법 ( 제16조 ) 에의거하여지방자치단체의위법내지부당한행정행위에대해주민일정수이상의연서로상급기관 ( 시 도는주무부처장관, 시 군 구는광역단체장 ) 에직접감사를청구할수있도록하는제도임. 청구인수는 시 도는 500명, 50만이상대도시는 300명, 시 군 구는 200명을넘지아니하는범위내에서 각지방자치단체의조례로정하도록규정하고있음. 현재서울시조례가정한청구인수는 300명이상임. 그런데법률은청구인수의상한선을정하고있을뿐하한선은정하고있지않음. 따라서서울시의경우 500명을넘지않는범위내에서청구인수를보다하향조정할여지가충분히있음. 법률전문가의해당법조항해석에따르면, 최저 2명 34) 까지청구인수를낮춰도법률에위배되지않는것으로판단됨. 주민감사청구는위법 부당한행정행위에대한진상조사및고발의성격의제도임을감안할때다수의동의를요구하는것이불합리할수있음을감안할때사적이해관계등에따른감사청구남용을방지할필요를인정하더라도현행조례의청구인수는대폭하향 34) 법률이규정한 주민의연서 라는자구를엄격히해석할경우 2 명이상일때에만연서가가능하므로하한선을 2 명으로해석해야한다는법률전문가 ( 김영수변호사 ) 의해석을참조하였음

270 조정할수있다고판단됨. 실제로우리정부가입법시참조한일본의주민감사청 구제도에서는주민 1 명이라도감사청구를할수있도록하고있음. 주민소송은지방자치법 ( 제17조 ) 에근거하여재정관련행위 35) 에대해주민감사청구를한주민이감사결과에불복할경우직접행정소송을제기하여그행위로인해발생한지방자치단체의손해배상청구및부당이득반환, 행정행위의중지내지취소등을청구할수있도록하는제도임. 이제도는해당행정행위와직접적인이해관계가없는주민이공익을위해지방자치단체를대신하여예산낭비의방지내지시정을위한법적행동을하는대표적인공익소송제도임. 그런데주민소송의원고인주민은직접적인이해당사자가아닐뿐더러현행법상승소시에도전혀보상을받을근거가없어오로지공익을위해개인적시간과비용을대가없이지불해야하며, 오히려패소시에는피고측변호사비용등을부담하게될우려가있음. 이로인해주민이제도활용을기피하게됨에따라주민소송제도는 2006년부터시행되었으나활용도가극히저조한실정임. 36) 예산낭비에대한대표적인주민의직접통제장치인주민소송의실효성을강화하기위해서울시가할수있는조치는앞서제시한주민소송사전절차인주민감사청구요건완화와더불어주민소송에의적극적인소송참가 37) 등을들수있음. 아울러직접행동으로예산낭비를막아예산을절감하는데기여한주민에게포상금을지급하는방안등을강구할수있을것으로판단됨. 35) 지방자치법제 17 조 ( 주민소송 ) 1 제 16 조제 1 항에따라공금의지출에관한사항, 재산의취득 관리 처분에관한사항, 해당지방자치단체를당사자로하는매매 임차 도급계약이나그밖의계약의체결 이행에관한사항또는지방세 사용료 수수료 과태료등공금의부과 징수를게을리한사항을감사청구한주민은다음각호의어느하나에해당하는경우에그감사청구한사항과관련이있는위법한행위나업무를게을리한사실에대하여해당지방자치단체의장 ( 해당사항의사무처리에관한권한을소속기관의장에게위임한경우에는그소속기관의장을말한다. 이하이조에서같다 ) 을상대방으로하여소송을제기할수있다. ( 이하생략 ) 36) 2011 년 8 월말현재주민소송건수는총 26 건으로연평균제소건수가 5 건에도미치지못함. 37) 지방자치법제 17 조제 13 항 국가, 상급지방자치단체및감사청구에연서한다른주민과제 10 항에따라소송고지를받은자는법원에서계속중인소송에참가할수있다

271 Ⅲ. 중앙 지방간재정배분개선 현행지방세입구조의주요문제점은다음과같음. 1조세제도가국세위주로설계되어있어전체조세수입의 80% 가국세수입이고, 지방세수입은 20% 에불과함. 2지방세가재산과세에치중되어있어세수신장성및안정성이낮음. 특히최근부동산경기침체에따른세수감소를충당할다른세원이없음. 38) 3복지사업등많은국가사업의지방이양과국고보조사업증가에도불구하고충분한재원이전및지원이이루어지지않은채국가의재정부담을지방자치단체에전가하는양상이지속되고있음. 그럼에도불구하고우리나라조세제도에서는지방정부의권한이매우미약하여지방자치단체스스로세수를확충할방안을찾기힘든실정임. 근본적으로우리헌법 ( 제59조 ) 은강력한조세법률주의원칙을규정하고있어지방정부에는세목, 세율등과세결정권이부여되지않음. 지방자치단체에부여된과세결정권은일부지방세의세율조정권 ( 탄력세율제도 : 기본세율의 50% 범위내에서조례로가감 ) 과과세여부결정권 ( 임의세제도 : 도시계획세와공동시설세과세여부결정 ) 이전부임. 이에따라지방자치단체의재정자립도는낮은수준을벗어나지못하고있음. 지방자치단체의반이상 (2011년기준 51.2%) 이자체세수로인건비조차충당하지못하고있음. 더구나재정자립도는지속적으로하락하는양상을나타내고있음. 지방자치실시이후오히려지방재정의국가의존도가심화되고있는것은지방자치실시취지에역행하는것이라고볼수있음. < 표 Ⅶ-6> 지방정부재정자립도의변화 연도 재정자립도 자료 : 김재일, < 중앙 지방의사회복지재정분담제도개선방안 >, ) 2010 년기준전체지방세수중부동산과세비중이 62.5% 에이름. 이에비해소득과세, 소비과세의비중은각각 17.2%, 18.8% 에불과. 이때부동산과세는취득세, 등록세, 공동시설세, 지방교육세, 재산세, 자동차세, 도시계획세를이름. 김종순, < 지방소비세개선방안에관한연구 >, 국회예산정책처, [ 표 3] 참조

272 근래세계각국에서는중앙정부보다지방정부의역할이강화되고있는추세에따라지방정부의역할과재정을함께확충하는지방자치개혁이이루어지고있음. 특히우리나라와관련제도가유사한일본이 2000년대초실시한이른바 삼위일체 지방재정개혁조치는우리에게시사하는바가큼. < 표 Ⅶ-7> 일본삼위일체개혁의내용 기본목표 지방의권한과책임확대, 새로운지방분권형행정시스템구축 지방세입 세출양면에서의자율성제고 지방세의확충, 일반재원비율제고, 교부세의존도축소 세출구조개혁, 효율적이고작은정부의실현 개혁방안 국고보조개혁 세원이양 2006년도까지 4조엔폐지 삭감 년도 3조엔폐지 삭감 최종목표 : 2006년도까지 4.6조엔폐지 삭감 보조금의경우폐지액의 8할정도세원이양 의무적사업은경비절감이후소요액전액세원이양 개인주민세소득할의비례세율화를전제로 2006년까지소득세에서 3조엔세원이양 교부세총액억제및재원보장기능축소 지역간재정력격차조정 지방재정계획상인원 4만명이상감축교부세개혁 투자적단독사업비 1990~1991년도수준으로억제 산정방법의간소화및단계보정의개정 지방단독사업 2005년까지 2조 1,200억엔삭감자료 : 이용모, < 일본의지방재정개혁과우리나라중앙 지방간재원배분에대한정책대안모색 >, 국회예산정책처, 우리나라역시지방재정을확충하기위해지방자치단체의과세자주권확대와국세의지방세이양등근본적개선방안을마련해야한다는논의가활발해지고있음. 이과정에서서울시가지방자치단체들의공동논의와연구, 정책제안등의활동에서보다적극적인역할을담당할필요가있음. 다만, 조세법률주의원칙은헌법에규정된사항으로서빠른시일내에개정하기어려운것이현실인만큼그틀내에서가능한방안을중심으로법령개정또는국가정책의전환을통해가능한지방재정확충방안에집중해야할것으로판단됨. 김재훈 (2012) 에따르면, 지방자치단체의과세자주권을실질적으로확대할수있

273 는방안을다음과같이제시하고있음. 1지방자치단체의조례로특정법정외세목을신설할수있는권한부여. 2중앙과지방간, 광역과기초간동일한세원을공유하는공동과세제도확대. 3중앙정부주도로이루어지고있는지방세비과세 감면축소및보전대책마련. 39) 첫번째, 지방자치단체의법정외세목신설권부여는관련법령개정을필요로하는사항이지만, 헌법상조세법률주의틀내에서지방자치단체가각지역의특성을고려하여새로이발굴한신세원에대해서는해당자치단체의조례에의거과세할수있도록허용하는제도개선방안임. 일괄적인국세의지방세전환이나지방세목신설에비해국가재정의손실이없고납세자의반발을줄일수있으며지역별특성에따른과세가가능하다는장점이있음. 2011년 3월지방세법개정으로화력발전이새롭게지역발전시설세의과세대상으로포함된전례가있음. 40) 이때일부부적절한조세신설을억제하는장치로서세목신설시사전에중앙정부의승인을받도록하는등의보완대책을강구할수있음. 두번째, 공동과세제도확대는전통적인세원분리방식이아닌중앙정부와지방정부가세원을공유하는방식으로지방세입을확충하는방안으로서근래세계각국에서지방재정확충방안으로채용되고있음. 법령개정등복잡한절차없이주기적으로재원배분방법을변경하여경제여건에신속히대응할수있으며, 지방재정운용평가결과와연계하는등의방안을강구할경우지방재정의확충과책임성제고를함께도모할수있는장점이있음. 참고로 OECD 국가의세원공유방식을활용한지방세확충사례는다음과같음. 39) 김재훈, < 서울시재정건전화를위한지방세제개선방안 >, 서울시의회, 쪽. 40) 김재훈, < 서울시재정건전화를위한지방세제개선방안 >, 서울시의회, 쪽

274 < 표 Ⅶ-8> OECD 국가의세원공유방식지방세확충사례 국가별 공유대상세원 수평적재원배분방법재원배분재정조정추구결정 ( 변경 ) 절차방법변경주기여부 오스트리아 개인소득세, 법인소득세, 의회, 재산세, 부가가치세재정형평화법 4년주기 o 체 코 개인소득세, 법인소득세, 부가가치세 정부, 세원할당법 불규칙 o 덴마크 개인소득세, 법인소득세 정부, 세원공유법 매우드묾 핀란드 법인소득세 정부, 세원공유법 - 독 일 개인소득세, 법인소득세, 1970년이후의회 ( 양원 ) 부가가치세 13회 o 그리스 거래및개별서비스세 중앙정부 가끔 스페인 부가가치세, 개별소비세 의회 가끔 스위스 개인소득세 의회, 1959년이후재정형평화법전혀없음 o 자료 : 이원희, < 지방소비세제확대발전방향 >, 지방분권촉진위지방재정세미나, 세번째, 중앙정부주도의지방세비과세 감면축소및보전대책마련에관해서는 2011년 12월행정안전부가지방세비과세 감면비율을현행 23% 에서국세와같은수준인 15% 이하로단계적으로축소하기위한제도개선안 ( 지방재정법시행령개정 41) ) 을발표한바있으나, 여전히국가정책결정에의한비과세 감면으로인한지방세수손실보전대책은없음. 비과세 감면축소계획이행과정을모니터링하고지방재정보전대책을요구하는등의대응이필요함. 41) 지방재정법시행령제 35 조의 3( 지방세감면의제한 ) 1 행정안전부장관은법제 28 조의 2 제 1 항에따라해당연도의지방세징수결산액과지방세비과세 감면액을합한금액에서지방세비과세 감면액이차지하는비율 ( 이하이조에서 " 지방세비과세 감면율 " 이라한다 ) 이다음각호의연도별구분에따른비율이하가되도록노력하여야한다. 이경우비율을계산할때 1 천분의 1 미만은없는것으로한다 년까지 : 100 분의 년 : 2015 년의지방세비과세 감면율에 1 천분의 5 를더한비율 년 : 2015 년과 2016 년의지방세비과세 감면율평균에 1 천분의 5 를더한비율 년이후 : 해당연도의직전 3 년간지방세비과세 감면율평균에 1 천분의 5 를더한비율 2 제 1 항각호의지방세비과세 감면율을계산할때다음각호의금액은지방세비과세 감면액에포함하지아니한다. 1. 지방세특례제한법 제 40 조의 2 에따른취득세감면액 (2010 년감면결산액인 3 조 4 천 775 억원초과분으로한정한다 ) 2. 지방세특례제한법 제 57 조제 3 항에따른농업협동조합사업구조개편지원을위한감면등국가정책적으로지원이불가피하여일시적으로발생하는비과세 감면액 [ 본조신설 ]

275 아울러중앙정부의비과세 감면축소를요구하기이전에지방정부자체적인비과세 감면정비노력이필요함. 이러한노력없이중앙정부에요구만앞세우는모습을보일경우국민과언론의지지를얻기어려울수있음. 특히서울시의경우자치구들의재산세비과세감면조례제정으로사회적비판을받은경험등이있음. 중앙정부에대한요구와동시에지방정부자체적인비과세 감면조치의정비 축소노력이필요함. 기타지방교부세, 지방교육재정교부금등지방예산일반재원에속하는국가재정 지원의확대및국고보조사업의국고지원비율상향조정등지방재정에대한국 가지원의전반적확충방안을요구할필요가있음. 이러한방안들을전체지방정부차원에서논의하는과정에서때특히유념할점은서울시의경우재정여건이여타지방과비교할수없을정도로양호하기때문에자기이익을앞세울경우다른지방정부와원활한소통을기대하기어렵다는점임. 서울시는양보하는자세로부담은많이지고수혜는조금본다는자세로여타지방정부들의동참을끌어내야하는위치에있다고판단됨. 자칫서울시내지재정여건이비교적양호한수도권자치단체등의연대를위주로할경우여타지방자치단체는물론다수국민과언론의지지를얻지못할수있고, 이경우중앙정부의동의를이끌어내기어려울것으로예상됨. Ⅳ. 사업타당성검증제도강화 - 공공투자센터를중심으로 기존지방자치단체사업타당성검증제도는크게타당성조사제도와투융자심사제도 로나눌수있음. 양제도는공히지방재정법령 42) 에따른의무사항으로서타당성 42) 지방재정법시행령제 41 조 ( 재정투 융자사업에대한심사 ) 1 지방자치단체의장은다음각호의어느하나에해당하는투 융자사업에대하여는법제 37 조의규정에의한심사 ( 이하 " 투자심사 " 라한다 ) 를하여야한다. 다만, 재해복구등원상복구를목적으로하는사업과행정안전부령으로정하는사업은그러하지아니하다. < 개정 , , , > 1. 시 도 : 다음각목의어느하나에해당하는사업가. 총사업비 40 억원이상의신규투 융자사업나. 총사업비 10 억원이상의신규투 융자사업으로서외국차관도입사업또는해외투자사업과다른시 도와공동으로투 융자하는사업다. 총사업비 5 억원이상의신규투 융자사업으로서공연 축제등행사성사업과홍보관사업 2. 시 군및자치구 : 다음각목의어느하나에해당하는사업

276 조사제도는소요사업비가 500억원을넘는신규투융자사업에대해전문기관에의뢰하여실시함. 투융자심사제도는지방자치단체가다음회계연도부터시행하고자하는총사업비가일정규모이상인신규투자 융자사업에대해민관합동투융자심사위원회의사전타당성심사를받도록하는것임. 투융자심사는사업규모및성격에따라자체심사또는광역자치단체, 중앙정부 ( 행안부 ) 가심사함. 타당성조사제도의개요는다음과같음. 대상 : 총사업비 500 억원이상사업 < 타당성조사제도개요 > 국가재정법제 38 조의예비타당성조사를거친사업은예비타당성조사로대체 조사기관 : 지방행정또는재정분야전문기관. 다만, 건축비 ( 소요사업비중토지매입비와설계용역비등각종부대경비를제외 ) 가 100 억원이상인공용또는공공용건물의건축사업의경우행정안전부장관이정하 여고시하는전문기관에용역을실시 지방행정또는재정분야전문기관 선정시행정안전부장관이정하여고시하는전 문기관기준을준용 조사시기 : 지방재정투융자심사의뢰前 조사내용 : 1 사업추진의필요성 ( 경제성 (B/C, NPV 등 ) 재무적 ( 수익성 ) 정책적타당성 ), 2 사업계획의타당성 ( 사업수요, 입지, 시설규모 생산능력, 사업내용, 추진일정및기간, 재 원규모및조달계획등 ) 등 제출방법 : 재정투융자심사의뢰시첨부서류로제출 - 타당성조사또는예비타당성조사결과 - 타당성조사결과반영여부및미반영시그이유를적시한서류 시 도및시 군 자치구본청또는의회청사신축시리모델링가능여부검토서를함 께작성 제출 자료 : <2011 지방재정투융자사업심사매뉴얼 >, 행정안전부. 가. 총사업비 20억원이상의신규투 융자사업나. 총사업비 5억원이상의신규투 융자사업으로서외국차관도입사업또는해외투자사업과다른시 군및자치구와공동으로투 융자하는사업다. 총사업비 3억원이상의신규투 융자사업으로서공연 축제등행사성사업과홍보관사업 2지방자치단체의장은신규투 융자사업으로서그소요사업비가 500억원을넘는경우에는제1항의규정에의하여투자심사를하기전에지방행정또는재정분야등의전문기관에타당성조사를의뢰하여야한다. 이경우건축비 ( 소요사업비중토지매입비와설계용역비등각종부대경비를제외한것을말한다 ) 가 100억원이상인청사 시민회관 구민회관등공용또는공공용건물의건축사업인경우에는행정안전부장관이정하여고시하는전문기관에타당성조사를의뢰하여야한다. < 개정 > 3 지방자치단체의장은제2항에도불구하고 국가재정법 제38조에따른예비타당성조사를거친신규투 융자사업에대해서는제2항에따른타당성조사를생략할수있다. < 신설 > ( 이하생략 )

277 투융자심사제도의대상사업은다음과같음. < 투융자심사대상사업 > 자체심사 ( 특별시 광역시 도 ) - 총사업비 40억원이상 300억원미만신규투 융자사업 - 총사업비 40억원이상으로전액자체재원 ( 지방채제외 ) 으로추진하는모든사업 다만, 시 도의본청및의회청사의신축사업은중앙의뢰심사 - 시 도의총사업비 5억원이상 30억원미만의공연 축제등행사성사업 시 도의경우전액자체재원에용도가정해지지않은보통교부세는포함되며, 시 군 자치구비는포함되지않음 ( 서울특별시도공통적용 ) 중앙심사 - 시 도또는시 군 자치구의총사업비 300억원이상신규투융자사업 ( 단, 전액자체재원으로추진하는사업은제외 ) - 2개이상시 도와관련되는총사업비 10억원이상의신규투융자사업 - 외채발행, 차관등외국자본이도입되는총사업비 10억원이상신규투융자사업 - 시 도또는시 군 자치구의총사업비 30억원이상의공연 축제등행사성사업 - 총사업비 10억원이상을외국에투자하는모든사업 - 총사업비 40억원이상전액자체재원으로추진하는시 도본청및의회청사신축사업자료 : <2011 지방재정투융자사업심사매뉴얼 >, 행정안전부. 투융자심사는지방자치단체가기본계획수립이후부터실시설계용역전까지심사 를의뢰해야하며, 행사성경비는계획수립이후사업시행이전에실시함. < 재정투융자사업추진절차 > 중기지방재정계획 1 지방재정투융자 보조금등신청 예산편성 2 투자사업추진 사후관리 1 중기지방재정계획반영후투융자심사를의뢰하는것이원칙이지만, 사정변경또는예측하지못한사업의경우차기계획반영조건으로추진가능 - 사정변경또는예측하지못한사업이라함은국가정책사업의계획변경또는연도말에긴급히결정된사업, 국회심의과정에서추가된사업등을의미 2 지방자치단체의장은재정투융자사업에관한예산을편성하고자하는경우에는대통령령이정하는바에의하여그사업의필요성및계획의타당성등에대한심사를하여야함 ( 지방재정법 제 30 조 ) 자료 : <2011 지방재정투융자사업심사매뉴얼 >, 행정안전부

278 기존타당성심사제도는공히제도적한계등으로인해실효성을확보하지못하고있다는비판을받아왔음. 대표적인문제점으로타당성조사제도의경우사업시행주체가용역발주자가되어전문기관에조사를의뢰하는구조이다보니조사기관이객관적으로엄정하게조사를하지못한다는점을지적받아왔음. 투융자심사제도의경우자체심사는물론중앙심사도너무단기간에많은수의사업을심사하는구조로되어있어졸속심사논란이계속되어왔음. 이에서울시는최근 (2012 년 5 월 ) 서울연구원산하서울공공투자관리센터를설립 하여대규모투융자사업등에대한자체심사를대폭강화하는조치를취한바있 음. 서울공공투자센터의심사대상사업및절차는다음과같음. < 서울공공투자관리센터심사대상및절차 > 주요대규모투자사업 (500억원이상 ) 에대한타당성조사수행 - 市주요사업의타당성조사기관을서울공공투자관리센터로일원화 투자심사사전절차로서재무적ㆍ경제적타당성분석검토 민간투자사업사전타당성검토및사업추진단계별업무지원 < 서울공공투자관리센터 사업계획수립 ( 사업부서 ) 타당성조사수행사업 타당성조사미시행사업 민자사업 타당성조사 ( 입지, 기술, 경제성등 ) 재무적ㆍ경제적타당성검토 (B/C ratio) 사전타당성검토 (PIMAC 의뢰전 ) 투ㆍ융자심사 ( 투자심사위원회 ) 민간투자사업심의 ( 재정계획심의위원회 ) 예산편성 ( 예산담당관 ) 서울공공투자센터는 지방재정투융자심사및타당성조사는형식적인제도운영으로제기능을다하지못하고있는상황 이라고진단하면서 서울시 6년간 (2006~2011 년 ) 투 융자심사결과 1,322건중조건부추진이 861건으로 65.1% 에달하여의사결정기능에의문 을제기하지않을수없고, 타당성조사의경우에도사업부서가직접사업의타당성조사를수행함으로써사업비는낮추고, 편익은높이는등으로심사통과에급급 하다고비판. 43)

279 서울공공투자센터는이러한문제점을보완하기위해 신규투자사업의경우중앙의뢰투자심사대상사업이라도센터와서울시투자심사에서사업추진여부를먼저판단해꼭필요한사업만중앙투자심사에의뢰하도록하고, 효과가낮은전시성홍보관건립을방지하기위해홍보관사업의투자심사대상사업비를 30억원에서 5억원으로강화하는등투자심사를엄격하게관리하며, 타당성검토결과의객관성, 투명성을확보하기위해각종전문기관, 시민단체와의네트워크형성및외부전문가그룹이참여하는적정성검토회의를통해타당성조사결과를엄정히검증할계획임. 서울공공투자센터설립은기존의지방자치단체사업타당성검증제도의한계를극복하기위한적극적이고주체적인시도로서전문가, 언론은물론일반시민의반응도상당히긍정적인것으로판단됨. 다만, 센터가본래의목적을제대로구현하기위해서는독립성과전문성을확보할수있도록제도적보완대책을빠른시일내에시행하여야할것으로판단됨. 보완이필요한사항으로는첫번째, 센터의독립성을보장하기위한법적근거등제도적준비가미흡하다는점을들수있음. 현재서울공공투자센터는조례등별도의법적근거없이시장의정책적의지에의해서울연구원내의부서내지산하기관형태로설립된상태임. 센터개소기념세미나에서밝힌센터의설립근거는 시장공약 과이에따라수립된 희망서울시정운영계획 뿐임. 이처럼법적근거가미비한상태로운영할경우시장교체또는정책적변화등에의해센터의존립자체가좌우될수도있어안정적이고적극적인활동에저해요인이될우려가큼. 빠른시일내에센터설치의근거조례등을제정하여야할것으로판단됨. 두번째, 센터의독립성확보를위해조례등법적근거마련시재정적독립성을보장하는대책을강구해야할것으로판단됨. 현재센터운영계획에따르면, 센터의사업심사비용은시의연구용역비형태로충당할것으로예상됨. 그런데이는기존타당성조사의실효성을떨어뜨리는중요한문제점으로지적된사업시행부서가발주자가되는형태를답습하는것임. 설치근거조례를제정하면서시의출연금등사업시행부서와무관한안정적예산으로심사비용을충당할수있는제도를마련 43) 서울공공투자관리센터출범보도자료 ( )

280 해야함. 이러한조치가이루어지기전이라도최소한사업심사가수시로연구용역 형태로발주되지않도록사전에심사의뢰대상사업을총괄확정하여일괄적으로 발주하는방식등대안을강구해야할것으로판단됨. 세번째, 센터의전문성확보를위해인력및재정규모의확충이시급할것으로판단됨. 개소직후임을감안하더라도소장포함총인원 10명정도의규모로앞서제시한바와같은방대하고다양한사업을대상으로하는활동을원활히수행하기는어려울것으로예상됨. KDI 공공투자관리센터의경우대상범위가크게다르다는점을감안하더라도상시인력규모가 100명에가까우며, 민자사업전담민간투자지원실등이따로설치되어있는데, 현재서울공공투자센터의인력규모에서는민자사업등특수성에걸맞은전담팀을운영하기는어려울것으로보임. < 서울공공투자관리센터조직 > 조직 : 3팀 ( 기획팀, 조사1팀, 조사2팀 ) 인력 : 10명 ( 소장 1명, 팀장 3명, 연구원 5명, 행정 1명 ) 소요예산 : 780백만원 [ 그림 Ⅶ-1] KDI 공공투자센터조직도