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1 연구논문 선거행정과정치발전 : 18대대선에서선거관리위원회의역할을중심으로 * 고경민 ( 제주대학교 ) 요약선거관리위원회는선거행정의원칙으로서자유롭고공정한민주선거의구현과민주주의의질을높이기위한정치발전촉진을주된임무로하고있다. 이글은 18대대선에서나타난선거행정관련주요이슈들과그동안제기되었던정치발전을위한선관위의역할에대한검토를바탕으로선관위의역할을제시하는것을목적으로하고있다. 이를위해이글은선거행정과정치발전을중심축으로하는선관위의역할을모형화하고, 안정적인선거관리의여전한중요성과민주주의의질을높이기위한정치발전의촉진방향을제시했다. 주제어 : 선거행정, 정치발전, 중앙선거관리위원회, 선관위

2 100 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 1. 서론 10) 2012년 18대대선종료직후발생한개표과정의혹과재검표요구논란은중앙선거관리위원회 ( 이하선관위 ) 에대한국민적신뢰에적지않은타격을입힌것으로보인다. 다음의 아고라 뿐만아니라백악관의 We the People 에서까지재검표서명운동이전개되었다. 이러한논란은사태의진실성여부를떠나, 엄정중립과공정관리를생명으로하는선관위에대한국민적불신과나아가한국정치와민주주의에대한국제사회의의문을초래하지않을까우려된다. 그동안에도소소한선거행정상의실수나오류에서부터부정선거의혹에이르기까지선관위의선거관리를둘러싼여러문제점들이제기된바있다. 그러나 18대대선에서는인터넷과 SNS를타고선거불복종운동이제기되기도했다. 따라서선관위의선거행정의중요성이새삼부각된선거가 18대대선이었다. 선관위본연의역할로서선거관리는단순히소극적인행정관리로치부될문제가아님을이번사태는보여주고있는것이다. 한편, 18대대선은정책대결을유도하려는매니페스토운동이무색할만큼정책이슈가실종된선거였다. 대형공약도없었고후보들간의정책적차별성도크지않았다. 관심을끈것은안철수전대선예비후보의등장과그에따른후보단일화문제, 그리고선거막판불거진네거티브공방이었다. 이중에서도안철수전예비후보의등장은기존양당간경쟁구도를흔든가장큰선거이슈였다. 그에대한국민적지지는이른바 새정치 에대한국민적갈증의표현이었던것으로보인다. 이러한현상은여전히한국정치의과제가정치발전이며, 이를위한선관위의적극적인역할의필요성을방증하고있는것이다. * 본연구는 2012 년중앙선거관리위원회의 제 18 대대선외부평가 학술용역연구결과보고서중필자의집필부분을수정 보완한것이다 년 1 월 25 일한국정치학회가주최한 제 18 대대통령선거외부평가 발표회에서건설적인토론과제언을해주신건국대곽진영교수와익명의심사자들께감사를드린다.

3 선거행정과정치발전ㆍ 101 그동안선관위는선거민주주의정착이후기본적인행정관리뿐만아니라정치발전을위한보다적극적인역할수행이라는이중적과제에직면하여나름의역할을수행해온것으로평가되고있다. 그에따라향후선관위의역할에관한논의와제언도정치개혁과선진화, 관련법제의선진화, 시민교육강화, 선거문화재정립등과같은정치발전역할로모아지고있다. 이글은 18대대선에서나타난선관위의활동과역할에관한논의를바탕으로정치발전을위한선관위의역할과발전방향을제시하는것을목적으로하고있다. 이를위해이글은우선국내의기존연구와선관위의역할을이론적으로검토하고, 선거행정과정치발전을중심축으로하는선관위의역할모형을설정했다. 그리고 18대대선에서의선거행정관련주요이슈와그동안논의되어온선관위의정치발전역할을분석했다. 이러한논의들을토대로안정적인선거관리의여전한중요성을강조하고또민주주의의질을높이기위한정치발전촉진방향을제시할것이다. 2. 기존연구의검토 선거에관한연구를크게선거행태와선거제도로분류할때, 기존연구는선거행태에더많은관심을집중해왔다. 누가왜어떤정당과후보자에게투표하는가하는행태적인문제가현실정치적으로의미가더크기때문일것이다 ( 김용철 2013). 이런현상은선진민주주의국가들에서도마찬가지이다 (Clark 2012, 2). 선거제도연구중에서도 선거관리 에대한국내연구의큰흐름은세가지로구분할수있다. 첫째는가장많은연구가이루어진주제로선거운동규제에관한연구들이고, 둘째는선거관리의원칙인자유와공정의조화에관한논의, 그리고셋째는선거관리를관장하는선관위의역할과방향에관한

4 102 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 연구들이다. 우선, 선거운동규제에관한연구들은거의공통적으로정치관계법의과도한규제와선관위의규제중심적선거관리의문제를지적한다. 우리의정치관계법은미국, 독일, 영국, 프랑스등의선진외국에비해방대한규제조항을갖고있으며내용면에서도많은규제적요소들을담고있는규제중심적법률이라는것이다 ( 강원택 2003; 김현태 2007; 한국선거학회 2009; 한국정치학회 2009). 그리고그원인은대개금권과관권동원, 야당탄압, 현직자의이점지속등과거의유산 ( 심지연 김민전 2006; 김용철 2011; 박명호 2012; 박경미외 2012) 에서찾으며, 역사적으로형성된선거법, 즉제도의경로의존성으로설명하기도한다 ( 유현종 2011). 선거운동규제에대한문제는그동안빠르게변화되어온선거환경과유권자의의식변화에도여전하다는데많은연구들이문제제기를한다. 새로운선거운동수단으로인터넷과 SNS의이용, 그리고유권자의선거문화및의식수준개선에도불구하고기존의규제중심적제도가지속되고있다는것이다 ( 김용철 2011; 유현종 2011; 박명호 2012). 또한과도한규제중심적선거관리는규제적용의공정성시비와선거결과에대한불복가능성을높임으로써선거후사법적논란으로이어짐으로써선거결과자체가논란이되고최악의경우선거결과가무효화될가능성도배제할수없는 선거관리패러독스 ( 임성호 2007; 2008a; 2008b) 의원인으로지적되기도한다. 이러한경향의연구들은과도한규제가유권자들의알권리와표현의자유를차단함으로써선거무관심을유발하기때문에선관위는특히유권자를규제의대상이아니라서비스수요자로파악하고다양하고효율적인선거행정서비스를제공해야한다고주장한다 ( 한국정치학회 2009). 그리고공통적으로선거운동의규제완화와자유의확대가필요하며, 다만선거법을위반하는행위에대해서는엄중하게단속하는기조를취할필요가있다고주장한다. 둘째, 이처럼선거운동규제완화와자유확대는선거관리의원칙으로서

5 선거행정과정치발전ㆍ 103 자유와공정을어떻게조화시킬것인가의문제로귀결되며, 이것이선거관리연구의또다른큰흐름을구성하고있다. 선거운동에서자유와공정은선거과정의핵심적가치로두이념의조화가필요하다고주장한다 ( 김용철 2011; 성낙인 2009). 그리고많은연구들이선거운동의자유와공정이궁극적으로민주주의실현으로이어진다는데동의하는가운데, 선거운동제도가민주주의발전에기여하기위해서는규제의완화와자유의확대가필요하다고주장한다 ( 김현태 2007; 임성호 2008a; 한국정치학회 2009). 이러한주장은상대적으로더많이제약받던자유의확대에초점을맞춘것일뿐공정이중요하지않다는것은아니다. 이는그동안자유보다는규제에초점을맞춰선거관리가이루어져왔으며, 상대적으로자유가소홀하게취급되어왔기때문이라고할것이다. 선거법은선거관리를위한활동의지침이된다. 규제중심적법제하에서선거관리를담당하는선관위의역할, 특히중립적역할이강조되는기관특성상규제중심적관리가불가피한측면이있음을간과할수없다는지적도없지않다 ( 성낙인 2009, 94; 박명호 2012, 35). 그러나선거의자유와공정의합리적조화를위해서는규제보다는자유에초점을맞춰정치관계법의개정과선거관리의전환이필요함을주장한다 ( 김현태 2007; 한국선거학회 2009; 한국정치학회 2009; 박명호 2012). 셋째, 선거관리의역할과방향에관한연구는주로선관위라는구체적인선거관리기관의역할과활동방향, 그리고과제를제시하는처방적성격의연구들이대부분이다. 그런만큼선관위의활동에대한비판과정책적제언이논의의중심축을이룬다. 앞서도지적했듯이, 선관위의역할과관련하여많은연구들이공통적으로지적하는문제가규제중심적선거관리이다. 이종우 (2009) 는우선적으로해결해야할제도적과제로투표율문제해소와선거문화개선을위한민주시민교육강화, 선거운동에대한규제의합리화, 건전한정당발전의기반조성, 재외선거의성공적관리등을제시한다.

6 104 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 유현종 (2011) 은기존의규제를갑자기폐지하여자유주의적인선거법제로전환하기보다는현행규정중내적충돌또는모순이있거나사문화된규정을적극발굴하여현실에맞게개정하는것을향후선거운동규제의제도적설계방향으로제시한다. 박명호 (2012, 52) 는 포괄적규제에서선택적제한으로, 소극적최소기회부여에서적극적최대기회부여로 의방향으로의법제개선이필요하다고주장한다. 또한국정치학회 (2009) 는 유권자중심의선거서비스제공 을향후선관위의발전방향으로제시하면서선거거버넌스체제구축을통한선관위이미지재정립과민주주의공고화와선거문화의재정립을중장기적목표로제시하고각각에대한구체적인방향들을제시한다. 이런경향의연구들은대체로선관위의보다적극적인정치발전형선거관리 ( 임성호 2007) 에동의하는가운데다양한방안들을제시한다. 예컨대, 구체적인제도개선방향으로선거운동의정의규정등의삭제, 선거운동기간의획기적확장, 선거운동방법과수단의과감한폐지 완화, 유권자들의건전한선거문화형성노력, 인터넷이용환경을반영할수있는건전한선거문화조성, 공명정대한관리자로서선관위의위상정립등을제시한다 ( 김현태 2007; 한국인터넷자율정책기구 2010; 김용철 2011; 박명호 2012). 이상과같이세가지로분류되는기존연구의경향은논리적으로상호연결되어있다. 논의의출발은과도한규제중심적선거관리문제이다. 그리고그개선방향은자유를확대하는것이고, 이는선거관리의두원칙인자유와공정의균형또는조화의논의로연결된다. 그러나상대적으로공정강화보다자유확대에논의의초점이모아지고있다. 이는역사적제도로서의정치관계법의규제중심성에서연유하는것으로보이며, 민주주의의공고화단계에서진일보된선거관리의방향모색논의로이어진다. 따라서향후선거관리의방향으로민주주의의질적심화를위한정치발전형선거관리가제시되고있다. 그런데 18대대선직후제기된선거부정에관한논란은여전히엄정한선

7 선거행정과정치발전ㆍ 105 거관리의중요성을상기시킨다. 안철수현상 을통해서제기된새로운정치를향한국민적열망은민주주의의질을높이기위한선관위의역할필요성도동시에제기하고있다. 바야흐로선관위는그동안소극적역할로평가절하되던선거행정을보다더효율적이고투명하게구현함으로써선관위의신뢰를강화해야하고, 제도적으로모호한위상속에서새로운정치에대한국민적열망에부응하기위한적극적인역할을모색해야하는이중적과제에직면해있다고할것이다. 3. 선거관리위원회의역할모형 : 이론적검토 1) 선거관리 선거관리는선거의체제정당성을부여하는임무뿐아니라선거의절차성을넘어실질적민주주의를가능케하는역할을해야한다 ( 홍재우 2010, 131). 선관위는선거와국민투표의공정한관리, 정당및정치자금에관한사무를처리하기위하여설치된헌법상의독립기관으로각종선거관리, 정당및정치자금사무관리, 민주시민정치교육, 선거ㆍ정치제도연구등을업무범위로하고있다. 선관위는핵심추진과제로 < 표 1> 과같이완벽한선거관리체제구축, 선진정치환경조성, 건전한정당발전기반조성등세가지를제시하고있다. 따라서포괄적인의미의선거관리는선거행정과정치발전으로나눌수있다. 한동안선거관리는선거행정에초점이맞춰져왔고, 따라서그다지중요한연구대상으로간주되지않았다. 선진외국에서도선거행정에대한관심이낮은데, 그이유중하나는선거관리와관련된문제, 특히분쟁의경우법원에서해결하기때문이다. 따라서선거관리기관이나그것의역사를주제로

8 106 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 한연구도거의없고, 선거나민주주의에관한연구들도선거관리기관, 선거행정과관련된내용들을생략하는경향을보여왔다. 이처럼선거관리에대한낮은관심은너무도오랫동안정치학자들이 4-Ps (politics, parties, polling, and proportionality) 의측면에서선거제도를정의하고연구해왔기때문이라고지적된다 (Pastor 1999, 6-7). 한국에서도민주주의의발전과정에서선관위의역할은크게주목받지못했다. 선거관리는중립적절차사무관리이기때문에정치적논란의대상이되지않았으며, 그임무도절차적민주주의를확립하는것으로한정된다는인식이자리잡고있었기때문이다. 그러나선거는투표행위그이상의과정과절차를수반하기때문에선거행정조차도그리단순하지는않다. 선거관리활동에영향을미치고영향을받는행위자들, 즉선거관리이해관계자의범주에는정당과후보자, 선관위 ( 직원 ), 정부부처, 국회, 선거분쟁해결기관, 국내외선거옵저버, 미디어, 유권자, 시민사회등다양하다 (International IDEA 2006, 201). 선거관리는이처럼성격이상이한다수의행위자들이참여하는복잡한정치과정을동반한다. 또매스미디어와인터넷뿐만아니라 SNS와같은새로운정보통신매체의등장도선거행정, 특히규제업무의수행을어렵게만들고있다. 표 1 선관위의핵심추진과제 완벽한선거관리체제구축선진정치환경조성건전한정당발전기반조성 절차사무완성및선거서비스확대 글로벌시대의재외선거관리모델정립 전자선거의성공적도입 중대범죄및비용중심의조사 단속 위탁선거확대에따른대국민서비스강화 정치관계법제선진화 홍보패러다임전환을통한자발적참여확대 정치교육활성화로건전한민주시민육성 매니페스토정책선거정착및확산 뉴미디어선거운동활성화및선거보도의공정성확보 당내민주주의정착을위한제도개선 지원 건전한정당발전을위한역할강화 정치자금투명성확보및후원문화조성 자료 : 중앙선거관리위원회 (

9 선거행정과정치발전ㆍ 107 또한 < 표 1> 에서처럼, 선거관리또는선관위의역할은절차적민주주의뿐만아니라정당과정치발전을통한실질적민주주의의증진을또다른핵심적임무로하고있다. 즉선거민주주의를달성하고민주주의의질을높임으로써정치의선진화를이루어야할과제가선관위에부여되어있는것이다. 따라서적어도한국적맥락에서선거관리는선거행정과정치발전이라는두가지의미를함축하고있다. 1) 이처럼선거관리를선거행정과정치발전을포괄하는의미로볼때, 선관위활동의준거는선거행정의원칙으로서자유롭고공정한민주선거의구현과민주주의의질을높이기위한정치발전촉진이될것이다. 2) 선거행정 자유와공정은국제적인선거표준 (electoral standard) 이다 (Goodwin-Gill 2006). 국내에도선거관리의원칙으로자유와공정에관한논의들이있다 ( 김 현태 2007; 성낙인 2009; 김용철 2011). 선거에서자유와공정은, 후보자 나유권자들에게는선거운동의규칙 (Hartyn et al. 2008) 이고, 선거관리기 관에게는선거법을기초로후보자나유권자들의구체적인선거관련행위들 을해석하고결정하여처분할때기초해야하는선거행정의기본원칙이다. 2) 선거에서자유는유권자와정당및후보자들이누릴수있는권리이기때문에주로선거운동의자유에초점이맞춰진다. 선거운동의자유란어떤형 태의강제나제한없이유권자들이선거에참여하는것과관련된요소들과 관련된다 (Elklit & Svensson 1997, 35). 유권자입장에서는후보자에대 한알권리, 표현의자유, 집회및결사의자유가보장되어자유롭게선거활동 1) 선거관리 와 선거행정 은동어반복일수있다. 그러나이글에서는선관위의역할을선거행정과정치발전으로구분하기위해선거관리를좀더광의개념으로, 그리고선거행정을선거와관련된행정절차라는보다협의의개념으로사용하고있다. 2) ACE Electoral Knowledge Network 는선거관리의지도원칙 (guiding principles) 으로독립성, 공명성, 진실성, 투명성, 효율성, 서비스지향성등을제시한다. ACE Electoral Knowledge Network. 검색일 : ).

10 108 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 에참여할수있는기회가부여되는것이다. 그리고정당및후보자입장에서는자유롭게공직에출마할권리와자신의정견을자유롭게표현하고토론하며전파할수있는선거활동의자유가보장되는것이다 ( 김용철 2011, 86). 선거에서공정은정당및후보자와선거관리기관이준수하고관리해야할공통의가치이다. 선거운동과정에서는모든참여자들에게동등한조건이보장되어야하며공평한경쟁의장에서경쟁할수있어야한다 (OSCE/ODIHR 2010, 22). 모든후보자의정보가왜곡없이전달되어유권자들의합리적선택을가능하게하고, 후보자들간의선거운동자원의형평성이확보되어야하며, 모든후보자들에게선거운동기간이균등하게제공되어야한다. 뿐만아니라선거운동규칙이편파적으로적용되거나선거운동자원이차별적으로배분되는것은공정의원칙에위배되기때문에선거관리기관은모든후보자와유권자들에게공평하게선거법을적용해야한다. 그런데선거행정의시각에서자유와공정은양립시키기쉽지않은가치이다. 선거법제가규제중심적일수록충돌또는긴장을유발할수있다. 극단적으로과도한자유보장은공정을해치고또과도한공정은자유를제약한다. 따라서선거행정은자유와공정의조화라는양립이어려운두가치를동시에추구해야하는난제를안고있다. 이론적으로선거관리에서는공정보다자유가상대적으로더강조되는가치이다. 자유는민주적선거과정의목적적가치이며, 공정은선거의자유를보장하기위한수단적가치 (Elklit and Svensson 1997, 38) 라는지적에비추어볼때, 민주적선거에서자유가보다근본적인가치이고공정은보완적가치로보인다. 그러나선거법에서자유와공정을어떻게규정하고있는지, 그리고선거관리가그사회의정치적 사회적 역사적 문화적맥락과어떻게연관되는지에따라자유와공정사이의강조점내지는균형점은달라질수있다.

11 선거행정과정치발전ㆍ 109 그림 1 선거에서의자유와공정 출처 : Elklit and Svenson(1997, 42). 그림 2 선거행정발전의경로모형 높음 B D 공정 낮음 A C 낮음 자유 높음

12 110 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) Elklit and Svenson(1997) 은선거에서의자유와공정의수준을분석하기위한틀을 < 그림 1> 과같이표현했다. 이를토대로할때, < 그림 2> 와같이자유와공정의원칙을바탕으로한선거행정발전의경로모형을도출할수있다. 자유와공정이이상적으로조화되는것을 D 라고하면, 이를향한경로는 A D, A B D, 그리고 A C D 의세가지가될수있을것이다. 3) 기존의평가들을통해서보면한국은 B 영역에있을것이고, 독일이나미국은 C 영역일것이며, 프랑스와영국은 D 영역일것이다 ( 김현태 2007; 엄기홍 2008). 그러나프랑스와영국이 D 영역에있다고해서자유와공정을이상적으로조화시키는단계에있다고보기는어렵다. 자유와공정의조화를지향하는거시적특징으로볼때 D 영역에속한다는의미이다. 그런데한국의선거관리에대한기존논의들대부분은규제완화와자유확대를주장한다는점에서지향하는목표가마치 C 인것처럼보일수있다. 4) 그러나이는경로의존적으로발전해온규제중심적선거법의역사적특성 ( 유현종 2011) 과그동안의숱한개정에도불구하고자유에비해공정이상대적으로더강조되어온데따른학계의비판적대안제시때문인것으로보인다. 그렇다면한국의선거행정관리의경로는 A B D 가될것이며, 따라서선거관리에서공정성의가치를훼손하지않는가운데지속적으로자유의확대를통해양자의조화와균형을모색해나가는것이선거행정의변치않는과제가될것이다. 3) 정치발전촉진 한국은자유롭고공정하며정기적인선거를통해정치권력을교체하는절 3) 물론이외의다른경로도생각해볼수있을것이다. 예컨대 A B C D, 그리고 A C B D 같은경우이다. 그러나여기서는논의의단순화를위해이런지그재그식의경로는제외할것이다. 4) 예를들면, 박명호 (2012) 는미국형의자유중심적선거관리를주장하는것으로보인다.

13 선거행정과정치발전ㆍ 111 차적민주주의의단계를넘어민주주의의공고화단계를거쳐심화단계를목표로하고있다 (Chu and Im 2011; 박경미외 2012). 그에따라선관위도선거행정이라는본연의역할을넘어민주주의의질을높이기위한보다적극적인역할을요구받고있다. 국민의정치에대한기대수준은높아지는데반해, 정치는이러한기대에부응하지못하고정치불신과무관심이높아지고있는현실도선관위의역할을기대하게만들고있다. 선관위의역할모형은선거관리의지향점내지는목표를무엇으로보느냐에따라 소극적행정관리형 과 적극적정치발전형 이라는두이상형 (ideal-type) 이제시된바있다 ( 임성호 2007). 소극적행정관리형은공정한선거관리에서의엄정중립의입장을토대로준법성 적법성을강조하며, 공정성시비가예상되는사안에대한개입을자제하면서절차적민주주의의성취에만족하는모형이다. 이에반해적극적정치발전형은헌법상의독립된권한을가진기관으로서그위상에걸맞는역할을요구한다. 선거관리기관도민주주의의중요한정치행위자라는입장하에법적논쟁이나정치적논란도불사하면서정치발전의관점에서기존실정법의문제를지적하고시정을제안함으로써실질적인민주주의를달성해가고자하는모형이다. 이러한모형구분에따라선관위의미래지향적역할모형으로적극적정치발전형이광범위한지지를받고있다 ( 김종철 2004; 이현우 2008; 이종우 2009; 한국선거학회 2009; 한국정치학회 2009 등 ). 그런데정치발전을위한구체적인역할에대해서는연구의성격또는논자의관심에따라다양하게지적되고있다. 이종우 (2009) 는 1989년동해시국회의원재선거를계기로선관위의역할이선거행정중심에서실질적민주주의정착에기여하는적극적정치발전형으로변화해왔다고지적하면서, 그핵심축의하나로 정치관계법제의선진화 를들고있다. 또유현종 (2011) 에의하면, 1994년통합선거법 ( 공직선거및선거부정방지법 ) 입법을전후해서는주로과열및혼탁선거방지를위해돈선거를차단하는정치개혁이정치발

14 112 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 전의목표였다. 보다포괄적인측면에서정치발전의의미를규정하는연구들도있다. 이현우 (2008) 는장기적인관점에서시민교육을통한정치참여의활성화와현명한유권자의육성을정치발전으로보았다. 한국선거학회 (2009) 는변화된정치 선거환경에조응한선거운동 기부행위 정당등선거전반에관한규제의개선, 그리고정치인과시민의식수준, 권력구조와정당체계등의연계속에서이루어지는제도개혁으로본다. 또한국정치학회 (2009) 는선거문화의재정립과투표율제고, 그리고시민의민주주의의식의향상등을중요한과제로제시한다. 그림 3 선관위의정치발전역할모형 선거과정 시민 질높은참여 최선의대표 정치 민주시민교육 자유 정 정치관계법개선 시민교육기능 선관위 연구기능 의견제출기능

15 선거행정과정치발전ㆍ 113 이상과같이, 선관위의적극적역할로서정치발전의개념은좁게는선거법제개혁에서넓게는민주시민교육, 선거전반에관한규제개혁, 선거문화재정립등으로확대되고있다. 이러한논의를통해서보면, 선관위의역할은어떤행위주체를대상으로하는가에따라크게정치부문과시민부문의두영역으로구분될수있다. 이러한구분에따라선관위가가진기능의적극적수행및향후의기능확대등을고려하여 < 그림 3> 과같이선관위의정치발전을위한역할을모형화할수있을것이다. 선관위는시민및정치영역과상호작용한다. 선관위의정치부문에서의역할로, 의견제출권을적극활용한정치관계법의지속적개선이될것이고, 다른하나는시민부문에서의역할로선거문화의개선을위한민주시민교육의활성화이다. 그리고정치부문과시민부문은상호관계에있다. 시민의질높은참여가있을때최선의정치적대표가이루어질수있기때문이다 (Bühlmann et. al 2008). 그리고정치관계법의지속적개선과민주시민교육의활성화가이를뒷받침할뿐만아니라, 더나아가선거과정의자유와공정이조화를이루는방향으로진화될것이다. 바로이러한바람직한부문별역할과민주적인선거과정의중심에선관위가존재하게된다. 그리고선관위가이러한역할을적극적으로수행하기위한기능의확보내지는확대도필요할것이다. 그럼으로써선관위는자유와공정에입각한선거행정의관리를넘어질높은민주주의를추동하는중심기관으로자리매김하게될것이다. 4. 선관위의선거행정 : 18 대대선에서의주요이슈 18 대대선은 75.8% 의비교적높은투표율과참정권확대를위한재외국 민선거와선상투표실시, 낮은선거법위반행위 5) 등에서는긍정적으로평가 5) 선거법위반행위는 17 대대선 (648 건 ) 에비해 18 대대선 (373 건 ) 에서 42.4% 감소한것으로나타났다 ( 중앙선거관리위원회 2012).

16 114 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 될수있다. 그러나비방이나흑색선전등네거티브공방이치열하게전개되었고, 6) 야당의후보단일화이슈로인해정책경쟁구도의형성이지체되면서정책이슈대결은약화되었다. 그러나이처럼표면적으로드러난특징이외에 18대대선에서제기되었던선거행정에관한몇가지이슈들이있었다. 1) 인터넷과 SNS 를이용한선거운동 18대대선에서관심을끌었던이슈중의하나는인터넷을이용한선거운동이었다. 2011년 12월 29일 공직선거법 제93조제1항등이한정위헌으로판결 ( 헌재 , 2007헌마1001) 되면서인터넷을이용한상시적선거운동이가능해지게되었다. 또 2012년 8월 23일에는 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 ( 이하 정보통신망법 ) 제44조의5 제1항제2호등이위헌으로판결되면서 ( 헌재 , 2010헌마252) 선거기간동안인터넷실명제의유지여부를놓고논란이일었다. 7) 무엇보다이두차례의판결로그동안인터넷상의불합리하고위헌적인관행과법제도가사라짐으로써선거에관한표현의자유수준은한층높아지게되었다. 그런데인터넷실명제에관한후자의판결은 정보통신망법 조항에관한판결이었기때문에 공직선거법 제82조의 6( 인터넷언론사게시판 대화방등의실명확인 ) 상의인터넷실명제는존속될수있는상황이었다. 그러나이판결이내려진다음날인 8월 24일중앙선관위는전체회의를열고헌재위헌결정취지를 공직선거법 에도반영하여인터넷실명제를폐지하기로의견을 6) 선거법위반행위유형별로볼때, 비방 흑색선전행위 는 17 대대선에비해 18 대대선에서 3 배이상증가한것으로나타났다 ( 중앙선거관리위원회 2012). 예를들면, 노무현전대통령 NLL 포기발언의혹, 국정원여직원댓글의혹, 박근혜후보의신천지연관설, TV 토론회아이패드커닝설, 문재인후보의고가의자논란, 문후보아들의취업특혜논란 등이다. 이러한공방전은선거가박빙승부가되면서선거막판으로갈수록더치열해졌다는것이언론들의공통된지적이었다 ( 동아일보, 1012/12/14; 경향신문, 2012/12/14). 7) 이들두사건판결에대한상세한내용은헌법재판소홈페이지 ( 를참조

17 선거행정과정치발전ㆍ 115 모았고, 8월 29일국회에 공직선거법 의인터넷실명제폐지의견을제출했다. 그리고 정보통신망법 상의인터넷실명제가위헌판결을받자일부인터넷언론사들을중심으로 인터넷실명제폐지공대위2012( 가칭 ) 를구성하고불복종하자는움직임이나타났다. 그러나국회가이를처리하지않고늑장을부림에따라중앙선관위는대선을 2주여앞둔 12월 3일 공직선거법 의인터넷실명제가이번대선에서도여전히유효하다는견해를밝혔다. 공직선거법 상의인터넷실명제위반으로 미디어다음 과 딴지일보 에과태료가부과됨으로써결과적으로법률적으로는건재했지만사실상은폐지된것이나다름없었던것으로보인다. 따라서 18대대선은인터넷과 SNS 에서의자유로운표현이가능해짐으로써전례없이선거운동에인터넷과 SNS가적극적으로활용된선거로평가되고있다. 물론이번대선은그에따른부작용이만만치않았던것도사실이지만, 인터넷과 SNS를통한유권자의정치적의사표현을획기적으로풀어놓은선거였다는점에서큰의미를가진다고할수있다. 인터넷과 SNS에대한획기적인규제완화는기존규제중심적선거관리의틀이자유를확대하는방향으로나아갈수있는신호탄이될것으로보인다. 2) 투표시간연장문제 투표시간연장문제는 9월 4일민주통합당진선미의원이투표마감시간을현행오후 6시에서 9시로연장하는 공직선거법 개정안을대표발의하고, 18일국회행정안전위원회 ( 이하행안위 ) 법안심사소위에서개정안처리가보류되면서논란이확산되기시작했다. 민주노총과참여연대등은 9월 27 일국회앞에서선거일유급공휴일지정과투표시간연장을촉구하는 나도투표하고싶다 국민선언을발표 ( 머니투데이 12/09/28) 했고, 다음아고라 에서는투표시간을 10시까지연장해달라는청원도벌어졌다.

18 116 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 투표시간연장을놓고여야간첨예한대립으로확대되면서대선승패의핵심변수로회자되었고, 안철수전후보가 10월 27일 국민행동출범식 을갖고투표시간연장을위한국민입법청원운동에들어가면서첨예한대결이지속되었다. 11월 19일행안위법안심사소위에서관련법안이논의되지못하면서무산될때까지 10월에서 11월중순까지이이슈를놓고여야및찬반진영이격돌하면서정치적 사회적으로큰반향을불러일으켰다. 투표시간연장은투표율제고의한방안으로충분히고려할만한가치가있는것으로보인다. 특히비정규직근로자투표참여에관한한국정치학회 (2011, 22) 의실태조사중에 18대총선에불참한비정규직노동자들의 64.1% 가 참여가불가능한상황이었다 는조사결과는그필요성의주요근거로활용되었다. 그러나투표시간연장문제가선거를앞두고등장했기때문에과도하게정치화된측면도부인할수없다. 투표시간연장이코앞대선을앞두고제기됨으로써여야간정치적이해득실과맞물려논란을증폭시켰기때문이다. 투표시간연장은비용대비효과의논쟁이여전히남아있지만궁극적으로참정권확대를근거로하기때문에반대하기쉽지않은이슈이다. 문재인후보는정치혁신부문공약의하나로투표시간연장을내세우기도했다. 선관위의입장에서도투표율제고는핵심적인임무중의하나이다. 그런데정치참여의한지표인투표율의중요성을지나치게강조하는경향도지적될필요가있다. 투표시간연장은전자투표와함께투표촉진을위한대표적인실행가능한제도의하나로거론되어왔지만, 투표율자체가투표참여수준과민주주의의성숙도를측정하는절대적인지표가되기는어렵다 ( 동아시아연구원 2010, 3). 투표시간이기존대로유지되었음에도비교적높은투표율을기록했다는점에서보면선거경쟁성의강화가투표율제고의요인이었다고할수있다. 또이와더불어젊은층의투표율제고, 부재자투표대상확대, 재외선거참여율및투표율제고와같은투표참여대표성 ( 동아시아연구원

19 선거행정과정치발전ㆍ , 5) 을높이기위한노력들이지속되어야할것이다. 3) 선관위의정치적편향성논란 선거에즈음해서거의항상등장하는선관위관련이슈중의하나가정치적편향성논란이다. 18대대선과정에서도이러한논란이재연되었다. 선관위가제보를통해새누리당현영희의원의공천헌금의혹사건과홍사덕전의원의불법자금수수의혹사건을조사하여검찰에수사를의뢰했는데, 당시새누리당일각에서는음모론을의심하는분위기였다는보도가있었다 ( 세계일보 12/08/13). 또선관위가 안철수재단 에대해대선일이전의기부행위를공직선거법위반이라고유권해석한데대해서도민주통합당내에서는정치적의도를의심하는기류가있었다고보도되었다 ( 한국일보 12/09/19). 한우파인터넷언론은국민행동본부의 안철수의생각 비판광고에대해서울시선관위의위법이라는해석에대해좌편향성이의심된다고보도한바있다. 서울시선관위가안철수교수가공식출마선언을한것은아니지만객관적으로입후보한것으로볼수있으며, 공직후보자에대해 공직선거법 이정한방법이외의방법으로비판하는것은선거법위반으로규정했다. 이에대해안교수를입후보자로볼수있다면그때까지의안교수의행태들은사전선거운동이되기때문에오히려그가위법을저지른것이라고비판하면서, 안교수의사전선거운동은봐주고안철수의자기선전책자를비판하는것은위법이라는선관위의주장은궤변이라고지적했다 ( 조영환 2012). 지난 2010년 6 2 지방선거에서도유사한논란이제기된바있다. 시민단체들이선거기간전에 4대강살리기사업 및 무상급식 과관련하여내건현수막과배지등은선거에영향을미치게하기위한행위로금지되었다. 지난 19대총선전에는 백만송이국민의명령 의 2012년바꿉시다 라는표현이사전선거운동금지에해당한다고해석했다 ( 정태호 2011). 이들사건역시한

20 118 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 편으로는지나친규제중심적선거법의문제라고비판하면서도동시에정치적편향성이작용했다는의혹도같이제기했다. 이러한편향성에관한논란들로인해선관위는사안에따라보수와진보로부터양면협공을당하는형국이다. 이러한논란은공정선거를위한선관위의 공직선거법 에대한적극적인해석의의도하지않은결과일수있을것이다. 그러나다른한편으로는선관위가국민과정치권으로부터신뢰를잃고있음을보여주는단초라고할수도있다. 정권의향배나국정주도권을놓고벌이는선거전이니만큼선거관리에대해민감할수밖에없을것이다. 따라서선관위의법해석의신중함과법집행의공정성이선관위의가장기본적이면서도중요한역할임을보여주는것이다. 4) 부정선거및재검표논란과선거행정의문제 18대대선종료후최대의스캔들은부정선거의혹에따른재검표논란일것이다. 대선개표과정에서부정이있었다는소문이 SNS와인터넷을타고확산되었고촛불집회까지이어졌다. 부정선거의혹이공식적인주체에의해서보다소문을통해확산되면서다양한의혹들의제기되었다. 부정선거의심사례로제기된의혹들은크게 1 무효표로분류된문재인지지표, 2 투표수와개표수의차이, 3 개표당일수시간동안박근혜-문재인의득표율고정, 4 로지스틱함수로짜맞춘듯한득표곡선, 5 투표지분리기의안정성문제등이다 ( 허재현 2012). 이러한의혹들은사실적근거없이막연한가정이나거친추론에입각해있으며, 그로인해대부분의의혹들은성급한일반화의오류, 오류의면역성, 양자택일의오류등을범하고있다고지적한다 ( 변상욱 2013). 선진국수준의선거관리를자랑하는한국에서이같은의혹이불거진데는현재한국사회의불신의수준이반영된것이라는지적이있다. 선관위의상세한해명에도불구하고 ( 중앙선거관리위원회 2013), 그러한의혹들이수그러들지않는데는그동안쌓여온권력기관에대한불신뿐만아니라 DDOS테러사건으로대표

21 선거행정과정치발전ㆍ 119 되는중앙선관위의선거관리에대한신뢰하락등이누적되어온결과라는것이다 ( 프레시안 13/01/03). 다른한편으로, 제기되었던의혹들은주로선거행정상의불철저한관리로인한실수나착오가대부분이었던것으로평가되고있다. 지난 19대총선에서도서울강남을구부정선거의혹의경우도대체로비슷한사례이다 총선에서서울종로구와강남을구개표참관인으로개표전과정을현장에서취재한 신동아 의보도에따르면, 투표함바꿔치기같은과거의부정선거는아니지만, 개표의절차를규정한개표관리매뉴얼은제대로지켜지지않았다. 법적근거가미비한전자개표기 ( 투표지분류기 ) 에대한맹신, 눈대중으로확인하는약식개표, 봉인 봉함안된개표함등의문제가지적되었다 ( 배수강 2012). 이러한선거관리상의문제는이번 18대대선에서도거의그대로나타났다. 여기에선거관리및중앙선관위에대한불신을조장할수있는문제들이여러가지제기되었다. 예를들면, 사이버선거부정감시단인력배치에서광주와호남지역에집중됨으로써공정선거시비뿐만아니라선관위의지역편향성에대한문제제기가있었다 ( 뉴시스 12/10/02). 또 NFC(Near Field Communication) 기술을적용한신형투표함을둘러싸고 투표함을바꿔치기하려는계획 또는 투표함개폐부분을테이프로만봉인한다 는근거없는괴담들이횡행했었다 ( 조선일보 12/12/06; 아이뉴스 12/12/19). 기존의종이재질을강화플라스틱으로바꾸고잠금장치까지강화하는조치였음에도이에대한괴담의유포는선관위에대한불신의반영인것으로보인다. 중앙선관위는이러한근거없는의혹에대해적극적으로대응하지는않았다. 18대대선에서제기된부정선거의혹에따른재검표논란은선관위의선거행정의중요성을재인식할필요성을제기한다. 투 개표과정은관리매뉴얼대로엄정하게이루어져야한다. 선거관리에대한근거없는의혹제기나유포에대해서는보다적극적으로대처할필요가있다. 또투 개표참관인의증원뿐만아니라선거관리의공정성을객관적시각에서평가할수있는

22 120 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 별도의감시단운용등을통해선거행정의공정성과효율성을확고하게유지 해나갈필요가있다. 5. 선관위의정치발전촉진역할 1) 적극적인정치관계법개선 선관위는선거관리에관한가장풍부한경험을가지고있고많은자료와 정보도축적하고있어높은전문성을가진국가기관이다. 그동안수십차례 의정치관계법개정과정에서선관위는정치개혁과정치선진화를위해수많 은개정의견을제출했다. 이는 1992 년 선거관리위원회법 제 17 조제 2 항이 신설됨으로써선관위가선거관계법에관한제 개정의견을국회에제출할 수있는 의견제출권 을갖게되었기때문이다. 8) 이규정에따라선관위는법 률에능동적으로개입할수있는채널을갖게되었고, 그동안정치관계법의 제 개정의견을국회에적극적으로제출해왔다. 이러한선관위의입법참여 기능은사실상정부의법률안제출권과유사한기능이라고할수있다. 선관위는 1992년의견제출권을갖게된이후최근까지국회에총 26차에 걸쳐거의매년정치관계법제 개정의견을제출했다. 9) 최근이형건 (2012) 은 < 표 2> 와같이 1994년 3월 16일부터 2011년 9월 30일까지모두 15차례 에걸쳐국회에제출된선관위의개정의견을심의 의결한결과를분석한바 있다. 10) 해당시기에제출된선관위의개정의견은총 632 건이었고, 긍정적의 8) 1992 년 11 월 11 일공포된개정 선거관리위원회법 제 17 조제 2 항은 중앙선거관리위원회는선거 국민투표및정당관계법률의제정 개정등이필요하다고인정하는경우에는국회에그의견을서면으로제출할수있다 라고규정하고있다. 9) 1999 년 3 월 19 일이후의개정의견에대해서는선관위정치제도연구홈페이지 ( 을참조. 이이전개정의견은이형건 (2012, 126) 참조. 10) 선관위의견제출에대한평가기준에대한상세한내용은이형건 (2012, 134) 을참조

23 선거행정과정치발전ㆍ 121 견이 97.8% 로압도적으로많았으며, 입법에반영된의견은 404건으로 63.9% 인반면, 미반영된의견은 228개로 34.5% 였다. 같은기간동안정부 (49.8%) 나국회의원 (16.4%) 이제출한법률안의가결비율과비교하면선관위가제출한의견의가결비율이훨씬높은수치이다 ( 이형건 2012, ). 선관위가제출한긍정적개정의견중에서는 선거제도의합리적개선 에관한의견이 435건으로전체개정의견의 68.8% 를차지했고, 다음으로 선거공정성확대 와 선거운동자유확대 가각각 79건 (12.5%) 과 78건 (12.3%) 이었고, 기본권보장 확대 는 26건 (4.1%) 이었다. 그러나기본권침해 ( 규제강화 ) 나선거운동자유규제, 행정편의적개정등은극소수의비율을차지했다. 표 2 선관위의견제출에대한유형별평가 ( ) 구분입법반영평균표준편차합계 기본권보장 확대 긍정적개정의견 선거운동자유확대 선거공정성확대 선거제도의합리적개선 소계 기본권침해 ( 규제강화 ) 3 3 부정적개정의견 선거운동자유규제 행정편의적개정 3 3 출처 : 이형건 (2012, 134) 재편성. 소계 합계 입법반명 미반영을포함하여가장많이제출된의견은 선거제도의합리적개선 이며, 그다음으로 선거의공정성확대 와 선거운동의자유확대 의순이며, 선거운동자유의규제 에대한의견은미미했다. 이러한실증적연구결과를통해서보면, 선관위에부여된 의견제출권 은선거관리의발전뿐만

24 122 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 아니라정치발전을위한효과적인수단으로이용되고있음을알수있다. 또선관위가선거운동에관한규제에매몰된기관이라는기존부정적이미지와달리, 선거제도의합리적개선과함께선거운동의공정과자유를확대하는데많은입법적노력을기울여왔음을보여주고있다. 아울러긍정적개정의견이압도적으로많다는것은선관위가선거관계법개정에효과적으로기여하고있음을보여주는것이라고할수있다. 이러한선관위의입법 ( 보조 ) 기능을고려할때, 선관위는선거 정당 정치자금등정치관계법의선진화를위한적극적인의견제출이필요하다. 선관위의역할개선에관한기존연구들이가장빈도높게제시하는방안중의하나가관련법제의개선이다. 또규제중심적선거관리에대한비판도점점더거세지고있다. 이런현실을감안할때, 선관위는의견제출권을활용하여공정성을해치지않는범위내에서적극적인정치관계법개선노력을수행해야할것이다. 2) 민주시민교육의확대 정치발전을고유임무중의하나로삼고있는국가기관으로는아마도선관위가유일할것으로보인다. 선관위는선거관리라는본연의역할을넘어정치과정의발전을선도하는국가기관으로확고하게자리매김해야한다. 이를위해중요한과제중의하나가선거문화를개선하는일이다. 선거문화개선을위해서는선거운동제도의혁신, 정치자금제도개선, 매니페스토정책선거의활성화등여러제도적과제들이동시에추진되어야할것이다 ( 한국정치학회 2009). 그리고이에못지않게시민차원에서중요한과제가어떻게시민의정치의식을향상시킬것인가하는것이다. 이를위한중요한방안으로제시되는것이 민주시민교육 이다. 시민들이자발적이고적극적으로정치에참여할수있도록하기위해서는투표율을높이기위한각종캠페인이나홍보와같은단기적방식도필요하지

25 선거행정과정치발전ㆍ 123 만, 보다장기적관점에서민주시민으로서의의식을함양시킬수있는민주시민교육이필요하다. 11) 그러나자칫선거교육, 정치교육, 정치참여교육등을포괄하는민주시민교육은교육주체에따라정파적논란을불러일으킬소지가크다. 선관위는정파성을초월하여중립적입장에서민주시민교육을담당할수있을뿐만아니라민주적사고와행동능력배양, 정치참여능력습득, 지속가능한민주주의발전을위한민주시민의육성은 선거 라는정치과정을통해습득될수있기때문에민주시민교육의적임자라고할수있다 ( 이현우 2008; 한국정치학회 2009). 중앙선관위산하의 선거연수원 은 소속공무원에대한교육 훈련과민주시민정치교육활성화를통해건전한민주시민을양성하고정치발전을위하여교육프로그램을연구 개발하는민주시민정치교육전문기관이다. 선거연수원은 2012년에정당ㆍ선거관계자과정, 유권자과정, 미래유권자과정, 민주시민정치교육전문가과정, 기타교육수요자의요청에의한연수등총 26개의과정을개설하여 11,215회걸쳐 611,100명을대상으로교육 연수를계획한바있다 ( 선거연수원 2012, 10). 민주적사고와행동능력배양, 정치참여능력습득, 지속가능한민주주의발전을위한민주시민의육성은 선거 라는정치과정을통해습득될수있으므로선관위가주도적으로추진해야할이유이기도하다. 금권 관권선거를넘어공정한선거문화로발전하는가운데, 정당과정치인의대표기능왜곡이나그로인한국민적불만과불신을불식시키고최선의대표와수준높은참여 (Bühlmann et al. 2008, 5) 를지향한선거문화의발전이필요하다. 민주시민교육은선진적인선거문화의재정립을위한기본인프라로기능 ( 한국정치학회 2009, 65) 해야할것이고, 이를위해민주주의 11) 민주시민교육이란민주사회의지속적인발전을위해지식 가치 태도등공동체의구성원에게요구되는자질과소양을함양하고행동으로이어지도록하는교육을의미한다 ( 신두철 2011). 민주시민교육은대의민주주의가가지는간접민주주의의문제점을보완하고민주주의사회의안정성을높이기위해필요한유권자들의정치신뢰감과효능감을높이는데기여할수있다 ( 가상준 2007).

26 124 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 를고양해야할헌법기관으로서선관위의역할이점점더중요해지게될것 이다. 3) 연구기능의강화 중앙선관위는앞의 < 표 1> 에서처럼선거관리체제구축, 선진정치환경조성, 그리고건전한정당발전기반조성등을핵심과제로하고있다. 이들각각의과제는행정적선거관리역할만으로는달성하기어려운높은전문성이요구된다. 그러나선관위에이러한과제들을다루는전문화된연구기능은없다. 단지, 기존실무부처들에서관련된문제들의연구기능을병행하고있다. 예컨대, 법제과에서선거법제개선연구를하고있고, 정당관련및정치자금법제의경우는해당업무를담당하는과에서수행하고있다. IT를기반으로보다효율적인선거관리를위해서나선전적인제도연구를바탕으로한국적현실에맞는새로운제도로의혁신을위해서, 그리고선관위내부업무와연구수행, 즉이론과실천의시너지효과를창출하기위해서는전문화된연구기능의강화가필요하다. 선관위는의견제출권을통해실질적인정치제도관련입법의중추적역할을수행해오고있다. 민주시민교육에대한선관위의역할확대도요청되고있다. 뿐만아니라선진정치환경조성과건전한정당발전기반조성도선관위의핵심과제이다. 이러한다양한기능과역할수행을위해서는독자적인전문화된연구조직의설치 ( 한국행정학회 2012) 와같은연구기능의강화가필요하다. 뿐만아니라선거운동의자유를지속적으로확대하면서규제중심적선거관리의틀을벗어나기위해서도공정과자유의황금률을찾기위한연구가필요하다. 기존인터넷과 SNS 이외에다음세대에등장하게될새로운정보통신매체의등장에따른선거환경의변화에대응한능동적연구없이는선거운동의자유확대는한계가불가피할것이다. 그때그때등장하는규제이슈에대한대응은대증요법적대응에그칠수밖에없으며이는최근

27 선거행정과정치발전ㆍ 125 헌재의 ( 한정 ) 위원판결에서도나타나고있다. 표 3 독립적인전문화된선거전문연구기관의역할과기대효과 역할 기대효과 선거및정치제도발전에관한정책연구와홍보 보고서및각종선거자료의출간 연구수탁과제의수행을통해대한민국의정치. 선거제도의연구를주도하는싱크탱크 자료 : 한국행정학회 (2012, 80) 에서발췌. 선거제도변경의객관적 심층적논거제시와정략적차원의선거제도개편예방 정당한타협과협상에서현실적합성이높은대안을제시하여정치적선택및합의가능성제고 체계적분석에의한선거제도개선을가능하게함으로써국민의수용성제고 연구기능강화를위해서는단기적및중장기적차원의방안이제시될수있을것이다. 그러나선거행정과함께정치발전이선관위의조직목표라면, 기존과같은업무조직내에서의부수적연구기능수행이나선관위내부의조직신설과같은형태보다는정부출연연구소와같은형태의연구기관을설립이더적실성이높을것이다 ( 한국행정학회 2012). < 표 3> 은전문연구기관설립시의역할과기대효과이다. 기존과같이입법기능 ( 의견제출권 ) 과민주시민교육의지원과확대를위해서뿐만아니라앞으로제기될새로운도전들, 예컨대보다더새로운정보통신매체의등장, 선거한류의세계적확산, 통일대비선거관리및선거제도, 질높은민주주의의구현등과같은다양한미래의연구수요에대처하기위해서는연구기능확대가불가피하며, 보다장기적인시각에서전문연구기관의설립을검토할필요가있다. 4) 선거관리의민주적지향목표설정 앞서제시한선관위의정치발전을위한역할들은현재당면한문제일뿐만

28 126 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 아니라한국민주주의의질을높이기위해반드시추진되어야할과제들이라는점에는이의가없을것이다. 그러나이러한과제들에대해민주주의의진화와발전이라는측면에서어떻게접근해야하는지에대해서는거의논의가없는것으로보인다. 민주화이후선거민주주의구현에대한선관위의역할을긍정적으로평가하는가운데, 향후선관위는어떤민주주의를향해나아가야할것인지모호하다. 단지민주주의의공고화나실질적민주주의정도만언급되고있는정도이다. 선관위의정치발전을위한보다적극적인역할을모색하기위해서는지향해야할민주주의의이정표가분명해야할필요가있다. 즉민주주의를몇가지유형으로분리하여선관위의역할모형을대입함으로써분석적으로선관위의기존역할을평가하고향후새로운역할을제안할필요가있다. 민주주의가전세계적으로확산됨에따라최근학자들은민주주의의질에대한논쟁을벌이기시작했다 (O Donnell et al. 2004; Diamond and Morlino 2005; Merkel and Giebler 2009; Thomas and Silander 2011). 이논쟁은많은신생및선진민주주의국가들에서나타나는민주주의의상태를현실에가깝게파악할필요가있다는학술적관심에서비롯되었다. 또기존의민주주의의질을평가하는 Freedom House, 12) Polity, 13) Transformation Index BTI, 14) Polyarchy Dataset(Vanhanen) 15) 등의지표들이있지만, 이러한도구들은국가들간의민주주의의질의차이를분명하게보여주는데한계가있고, 보다세부적으로측정하기위한새로운도구를구축하기위한관심의반영이기도하다 (Bühlmann et al. 2008, 4). 이러한관심이제기된배경에는선진민주주의국가들의경우는정치에대한대중적불만의증가가주된원인이고, 신생민주주의국가들의경우는지속적인민주주의의정체상 12) 13) 14) 15)

29 선거행정과정치발전ㆍ 127 태, 즉준민주주의에머무는현실을개선하기위해서이다 (Morlino et al. 2011, ). 표 4 민주주의의세가지유형 유형엘리트적참여적사회적 민주주의의개념최소강령적중간적최대강령적 링컨의게티스버그정의 국민의정부국민의, 국민에의한정부 국민의, 국민에의한, 국민을위한정부 주요목표 효과적인통치 강화되고질높은참여와대표 최선의대표 / 높은수준의참여, 사회정의 자료 : Bühlmann et al.(2008, 5). 최근민주주의질에대한국제적인관심에부응할때, 선관위가민주주의의질을높이는데기여할수있는역할은무엇이고그것은어떤민주주의인가? 21 세기를위한민주주의의정의는민주적선거주의 (democratic electoralism) 를넘어서야한다고주장하는불만등 (Bühlmann et. al 2008) 의민주주의질에관한연구에의하면, 최근의민주주의이론들을기초로최소강령적정의와최대강령적정의를양극단으로하는연속체상에세가지유형의민주주의를배치하고, 이들을링컨의민주주의에관한게티스버그의정의를이용하여 < 표 4> 와같이구분한다. 첫째, 민주주의의최소강령적개념에기초한엘리트적민주주의는독단적지배로부터시민들을보호하는수단이다. 이유형의주요목표는공적인결정을하고개인적자유를보호할수있는능력을가진전문가적대표엘리트들을선출함으로써효과적인통치체제를구축하는것이다. 슘페터의엘리트모델로대표되는이유형은링컨이말하는 국민의정부 로볼수있다. 둘째, 참여적유형은민주주의의중간적개념으로정치참여를민주주의의핵심적가치로간주한다. 정치에대한관심과참여는정치적효능감과민주

30 128 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 적기술을촉진하며집합적문제들에대한관심을유발시킴으로써시민들은정치이슈에대해숙고하게되고, 결과적으로통치에직접적이고적극적으로참여하게된다. 고전적인아테네민주주의에뿌리를둔이유형은직접민주주의의이상을구현하고자하며, 심의민주주의도이유형에포함된다. 이유형은링컨의 국민의, 국민에의한정부 를목표로한다. 셋째, 민주주의의사회적유형은최대강령적이해의토대위에서있으며, 대의민주주의와참여민주주의의특징을수반하지만, 또한공정하고의미있는민주적참여에필수적인시민들의사회적전제조건을강조하며, 사회민주주의를이유형으로분류한다. 사회민주주의는시민적 정치적권리의법률적보장만으로는민주주의가작동하는데충분치않다고보며, 정부는이러한권리들을이용하는데필요한자원들을보장하고평등하게배분되도록할의무를가진다. 이유형은링컨의 국민의, 국민에의한, 국민을위한정부 로설명할수있다. 이상과같은민주주의의세가지유형을통해서보면, 선관위가추구해야할민주주의는최대강령적민주주의로최선의대표와높은수준의참여, 그리고사회정의가실현되는민주주의이며, 링컨식으로말하면국민의, 국민에의한, 국민을위한정부가되도록노력하는것이다. 최소강령력민주주의는선관위가그실현에크게기여한것으로평가되는선거민주주의에다름아니다. 그렇다면현재선관위는강화되고질높은참여와대표를달성함으로써도달할수있는참여민주주의의문턱에와있다고할수있다. 한국민주주의가참여민주주의의문턱을넘어어떻게최대강력적민주주의에도달할것인가가정치발전의과제이고, 이를위한선관위의역할을보다적극적으로고민하는가운데, 향후선관위가나가야할이정표를모색해야할것이다. 6. 맺음말 18 대대선을전후로선거를둘러싼불신이만연하다. 인터넷과 SNS 에대

31 선거행정과정치발전ㆍ 129 한규제가완화되었음에도규제중심의선거법에대한불만은여전하고, 선거수사권을가진검찰에대한의혹의시선도거두지않고있다 ( 박수진외 2012). 선관위의유권해석이나예방활동에대해서도사전검열효과나선거운동위축효과를가져온다고문제제기를하며 ( 김대호 2011), 간혹적극적인선거관리를 전횡 이라고비판하는경우도나타나고있다 ( 정태호 2011). 급기야 18대대선에서는투 개표관리상의문제를제기하며재검표요구까지등장했다. 이런최근선거를둘러싼논란들을보면, 정치과정에서선거라는민주적방식이존재하는한선거행정의중요성은아무리강조해도지나치지않다. 그동안선거관리와관련된기존연구들은선진적선거관리로선거민주주의를완성하고선거한류를실현하는성숙단계에와있다는평가하는것이일반적이다. 더나아가선관위가이제는소극적인선거행정에머물지말고적극적인정치발전을향한노력을기울일때라고입을모은다. 물론이러한평가와지적이옳지만최근선거관리를둘러싼논란들을보면선거행정은민주적정치과정과국민통합을위해여전히중요한과제라는점이분명하게나타나고있다. 따라서선거행정을선관위의소극적행위로보기보다정치발전을위한노력과마찬가지로적극적인행위로보고 엄정중립과공정관리 를통해한점의혹없게관리해나가야할것이다. 이를위해서는선거관리자및참관인들의선거관리매뉴얼에대한철저한숙지및적용과함께유권자들에게도공지하고공동으로감시함으로써보다투명하고합리적인선거행정이되도록해야할것이다. 정치발전을촉진하기위한선관위의적극적역할에대해서는학계의공감대가어느정도형성되어있다. 16) 그러나아직까지정치발전을위한역할의초점이무엇인지에대해서는합의가없는것으로보인다. 특히정치발전에대한명확한정의없이정치관계법개선에서부터정치문화에이르기까지법 16) 선거관리상의문제가제기되면서선관위의역할확대를경계하는분위기도감지된다 ( 조기숙 2008; 최재천 2010; 김대호 2011).

32 130 ㆍ의정연구제 19 권제 2 호 ( 통권제 39 호 ) 제 선거 정당등과관련된광범위하게활동의범주를제안하고있는것으로보인다. 이는아마도한국민주주의가지향해야할목표가무엇인지에대한명확한정의없이단지민주주의의공고화, 심화등민주화이론으로접근하는데따른것으로보인다. 민주적공고화이후한국민주주의의질적수준을높이기위한심화된연구도그리많지않다. 선관위의정치발전을위한적극적역할규정을위해서는민주주의의질적심화를위한지향점을설정하고, 그에따라선관위차원에서가능한활동을범주화 유형화하고, 그에대한국민적공감대를도출하여적극적으로추진해나가야할것이다. 그런데역사적제도의특성상기존제도는경로의존적이되는경향이강하기때문에변화가쉽지않다. 선관위내부에서의기능조정차원만으로는선관위의적극적인역할수행이쉽지않을것이다. 당초선관위는공정하고민주적인선거관리를다루는독립기관으로디자인되었기때문이다. 장기적으로선관위의정치발전역할은헌법에의해보장되어야할것으로보인다. 그리고명칭도기존과달리 선거위원회 로변경되어야하며 ( 한국정치학회 2009), 다른헌법기관들처럼출연연으로서선거및정치발전을연구하는전문연구기관을두어야할것이다. 이처럼헌법적위상과전문성강화를위한인프라구축이이루어진다면, 선관위는엄정중립과공정관리에덧붙여정치발전까지공식목표로설정하여선거행정과정치발전이라는두마리토끼를모두잡기위한보다적극적인노력을기울일수있을것이다. ( 접수일 : ) ( 심사일 : ) ( 게재확정일 : )

33 선거행정과정치발전ㆍ 131 참고문헌 가상준 정치효능감및신뢰감함양을통한민주시민교육. 한국민주시민교육학회보 제12권. 1호. 강원택 한국의선거정치 : 이념, 지역, 세대와미디어. 서울 : 푸른길. 김대호 선거법인가? 비상계엄령인가? 사회디자인연구소, 4월 15일. 검색일 : ). 김용철 한국선거운동의민주적품질 : 자유와공정의관점에서. 의정연구 제17권. 제3호. 김용철 한국대선의민주적품질 : 다차원적평가모델의경험적분석과함의. 한국정당학회보 제12권. 제1호. 김종철 정치개혁을위한선관위의역할과과제. 선거관리 제50호. 김현태 한국의선거운동제도와정치발전 : 자유, 공정그리고민주주의. 서울 : 오름. 동아시아연구원 유권자투표참여에영향을미치는요인에관한연구 : 제5회지방선거사례를중심으로 ( 요약집 ). 중앙선거관리위원회. 박경미ㆍ손병권ㆍ임성학ㆍ전진영 한국의민주주의 : 공고화를넘어서심화로. 서울 : 오름. 박명호 공직선거법쟁점과평가. 한국정치학회. 제19대국회의원선거외부평가. 중앙선거관리위원회. 박수진ㆍ박성철ㆍ노현웅ㆍ오승훈 리트윗의자유를허하라 : 선거법은어떻게우리를범죄자로만들었나?. 서울 : 위즈덤하우스. 배수강 선관위선거사무허점투성이 부정선거논란자초. 신동아 5월호 (632호). 변상욱 오류에오염된개표부정논란 진실은? 노컷뉴스, 1월 4일자. 선거연수원 년도교육 연수계획. 성낙인 선거관리위원회의헌법상지위와권한에관한연구 : 헌법제7장선

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35 선거행정과정치발전ㆍ 133 중앙선거관리위원회 제18대대선, 선진선거문화정착의새로운계기가되기를. 보도자료, 중앙선거관리위원회 중앙선관위, 제18대대선결과불복에대해유감표명. 보도자료, 최재천 선관위는 권력기관 이아니다. 최재천블로그시사큐비즘 (5월 3일 ). 한국선거학회 선거의자유와공정성에관한연구 : 선거규제완화를중심으로. 중앙선거관리위원회. 한국인터넷자율정책기구 표현의자유와선거의공정성조화를통한건전한선거문화조성방안연구 : 새로운통신환경에대한대응. 중앙선거관리위원회. 한국정치학회 민주정치발전을위한선거관리위원회의바람직한역할모색. 한국정치학회 우리나라의비정규직근로자투표참여실태조사에관한연구. 중앙선거관리위원회. 한국행정학회 선거관리위원회연구기능강화를위한단계적발전방안연구. 2012년도중앙선거관리위원회연구용역보고서. 허재현 부정선거의혹다섯가지검증해보니. 한겨레 (1월 3일 ) 홍재우 민주주의와선거관리 : 원칙과평가-제 5회전국동시지방선거를중심으로 -. 의정연구 제16권. 제3호. Bühlmann, Marc, Wolfgang Merkel, and Bernhard Wessels The Quality of Democracy: Democracy Barometer for Established Democracies. Working Paper No. 10a, National Centre of Competence in Research (NCCR): Challenges to Democracy in the 21st Century. Chu, Yun-han and Hyug Baeg Im Power Rotation and Democratic Consolidation in South Korea and Taiwan. Paper prepared for delivery at an international conference on Democracy in East Asia and Taiwan in Global Perspective, organized by the Department of Political Science at National Taiwan University, Taipei, ROC, August Clark, Alistair Still A Model Democracy? Electoral Administration and the Integrity of the Electoral Process in the 2010 British General

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