시민들과고객들의경험을충분히이해하지도못한다는사실을발견했다. 이러한비판적시각에따르면과학적전문성을더발전시킨다고해도, 현대사회의많은어려운정책문제를해결하지못하게된다. 이것은지식격차가아닌가치체계의충돌로이해해야만한다. 일반적으로정부의정책은전문가들이주도하는합리적이고포괄적인활동으로이해

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1 공공문제는어떻게난제 (Wicked problem) 가되는가? : 성매매문제를중심으로 2012 한국행정학회동계학술대회 윤영근 ( 서울대학교행정대학원 BK21 사업단 ) 이글은초고수준으로구성한것이며, 계속수정 보완중에있음을알려드립니다. < 국문요약 > 오늘날정책문제는문제의정의와해답을발견하기어려운난제 (wicked problem) 인경우가많다. 정책문제의문제의복잡성 (complexity) 과참여자의포괄성 (diversity) 이높을수록난제가된다. 오늘날우리사회에서민감한성매매문제는전형적인난제로볼수있다. 그러나성매매문제는정부초기부터난제로취급받지않았다. 해방직후성매매문제는정부의뜻대로관리되는용이한문제였다. 그리고 1950년대부터 1980년대까지정부는문제를인식하고있었으나정부이외에이문제에주된영향력을행사할수있는집단이없었기때문에, 정부의입장에서성매매정책은큰어려움이없었다. 그러나 1990년대들어여성계의영향력이커지면서이문제는정부와의견을달리하는여성계가개입하였고, 정책문제는난제로변하였다. 그리고현재는성매매의성격에대한다양한논의가전개되면서무엇이문제인지를정의하는것자체가힘든심한난제로진행하고있다. 난제를해결하는결정적인어떤방법은존재지않는다. 다만새로운사고와과정이필요하다는사실은분명하며, 장기적이고일관된행동이필요하다. Ⅰ. 서론 전세계적으로오늘날정부는그능력에서많은한계를보이고있다. 최근의유럽의금융위기와이에대응하는과정, 그리고뉴욕월가시위는정부가직면하는공공문제가얼마나해결하기어려운것인지를잘보여주고있다. 그러나돌이켜보면정부가늘이렇게무력했던것은아니다. 근대이후과학기술의발달, 그리고전문지식을갖춘전문가들이정부운영에참여하면서정부는많은일을수행할수있었다. 대규모의도시를설계하고건설하였으며, 이를효율적으로관리하였다. 그리고보건위생과생활환경개선에있어놀랄만한성과를거두었다 (Rittel & Webber, 1973). 이것이가능했던것은정부의운영이과학적지식에기초하며, 의사결정과집행이합리적-기술적접근을따랐기때문이다. 합리적-기술적접근은명확한목표, 충분한정보, 그리고목표를달성하는데효율적이고효과적인적절한방법의선택을가정한다. 그러나합리적-기술적의사결정에기초한정책과기획의틀은 1970년대와 80년대를거치면서점차비판을받았다. 미국의사회복지와경제개발프로그램을분석한연구자들은거대계획들이실제효과적인집행에있어서는복수의목표와기관, 그리고다수의이해관계자들로인해커다란장애물들이있음을보여주었다 (Pressman & Wildavsky, 1973). 학자들은기술적합리성이복잡한문제를정확하게파악하지도못하며, 정책의영향을받는

2 시민들과고객들의경험을충분히이해하지도못한다는사실을발견했다. 이러한비판적시각에따르면과학적전문성을더발전시킨다고해도, 현대사회의많은어려운정책문제를해결하지못하게된다. 이것은지식격차가아닌가치체계의충돌로이해해야만한다. 일반적으로정부의정책은전문가들이주도하는합리적이고포괄적인활동으로이해되었다. 그런데이것은 Simon(1971) 이말한정형화된문제에서가능한것이다. 정형화된문제는문제자체가비교적잘알려져있고, 프로그램된절차를거치면서문제가자연스럽게해결이된다. 이러한시각에가장도전적인비판을제시한것이 1973년에 Rittel과 Webber가함께발표한 Dilemmas in a General Theory of Planning 이다. 그들은이글에서공학적방법으로큰공공문제를해결하던시절은끝났다고주장하였다. 오늘날사회는동질적이지않은다원적사회이며, 위로부터의일반적해법이잘먹혀들지않는다는것이다. 사회집단들은가치체계와관점, 그리고희망사항들에있어점차중요한차이점을나타내고있다. 현대의사회적 정책적문제들은과학과기술이다루는문제정의가가능하며답을증명할수있는용이하고 (tame) 쉬운 (benign) 문제들과는차이가있다. 오늘날사회문제는일반적으로정의하기가어렵고, 과학적확신보다는정치적판단에의존한다. 이런관점에서대부분의큰공공정책문제는난제 (wicked) 인것이다. 즉본질적으로뚜렷하고합의된해답을거부하는문제들이다 (Head & Alford, 2008). Rittel & Webber(1973) 는난제의원인으로가치관의다원화처럼문제가형성되는사회적맥락 (social context) 의변화를강조했다. 이것은주로현상학이나프랑크푸르트학파같은유럽적사고라는점에서매우놀라운일이며, 보통구조주의혹은후기구조주의로불리는것이다 (Coyne, 2005: 12). 그리고이러한상황하에서는지식의증가및다양화는문제를해결하는것이아니라오히려복잡하고불확실하게하고, 서로다른준거틀과인식을가진행위자들이형성하는공공문제의정의와해결책에대한사회적합의를더욱어렵게만든다 ( 송희준, 2008: 72). 이글에서는정책문제의난제화에대한이론적논의를바탕으로실제정책문제가어떻게난제로변화하는지를밝혀보고자한다. 이를위해성매매정책을연구의대상으로한다. 성매매문제를다루는이유는이문제가 겉과속이다른 대표적인문제라고보기때문이다. 다른공공정책문제와는달리성매매문제는극단적인이중적태도를반영하고있다. 성매매를필요악으로보는사람도성매매허용을공식적으로주장하기란쉽지않다. 이는우리사회의성도덕과윤리문제가개입되어있기때문이며, 이로인해대부분의사람들, 특히남성들의경우이에대한공개적언급을피하는우리사회의미묘한문제, 그야말로곤란한 (wicked) 문제가성매매문제였다. 그러는동안에이문제는사실상방치된채로있다가지난 2004년성매매특별법이제정되면서집중적인관심을받게되었다. 그러나특이한점은논란은있었지만법안통과를적극적으로반대하는목소리도거의없었고, 이후성매매정책의실효성도크게높지않다는것이다. 이는도덕성이높은문제에대해서는반대할명분이없기때문에대체로문제의해결에는동의하면서도, 어떻게해결할것인가하는집행방법론의문제에서어려움을겪는경우가많기때문이다 (Nelson, 1984). 바로성매매문제의난제적성격을전형적으로보여주는것이라하겠다. 연구를위해먼저이론적측면에서난제의특성과난제를구성하는문제유형을설명한다. 그리고성매매문제와이에대한정책의변화를살펴보고, 이론적배경을바탕으로성매매문제가난제로변화하는과정을분석한다

3 Ⅱ. 난제 (Wicked problem) 의특성과문제의유형 1. 정책문제는난제인경우가많다. 정책문제는본질적으로과학자들이나기술자들이다루는문제와는차이가있다. 자연과학과는달리사회문제에대한정책기획에서는문제를정의하기가매우어렵고, 이로인해문제에대한해답 (solution) 이아닌어떤합의 (resolution) 를위한정치적판단에더의존하는경우가많다. 따라서사회적문제는결코완벽하게해결될수없으며, 기껏해야재해결하는 (re-solved) 수준으로반복할뿐이다. 과학자나기술자들은일반적으로용이하거나 (tame) 쉬운 (benign) 과제들에만집중하는경우가있다. 문제가해결되었든그러지못했든간에답은존재할수있다. 이에반해, 사회적난제들은특성이분명하지도않고, 고속도로의위치나조세율조정, 학교교과과정, 범죄문제등공공정책이슈의거의모든것들을포함할정도로광범위하다. 이런난제들은최소한 10 가지정도의구분되는특성이있다. 우리가난제로부르는이유는이문제들의속성이윤리적으로개탄스럽기때문이아니다. 어려운 (wicked) 이유는문제가악성 (malignant) 이거나, 사악하거나 (vicious), 까다롭고 (tricky), 공격적 (aggressive) 이기때문이다 (Rittel & Webber, 1973). Rittel & Webber(1973) 가제시하는난제의특성은다음과같다. 1) 1) 난제에대한확정적인공식이란없다. 용이한문제에대해서는문제해결자가문제를이해하고푸는데필요한모든정보를담은완전한공식이제시될수있다. 그러나난제는이것이가능하지않다. 문제를이해하는데필요한정보는문제를푸는아이디어에의존한다. 다시말해난제를충분히자세하게묘사하기위해서는상상할수있는해답에대한포괄적인목록을사전에누군가가만들어야만한다. 추가적인정보를요구하는모든질문은문제의이해에달려있기때문이다. 문제의이해와해결은상호수반되는것이다. 따라서모든질문을예측하기위해서는상상가능한답안에대한모든지식이필요하다. 예를들어빈곤문제 (poverty problem) 의속성을정의한다고하자. 빈곤의의미는낮은수입 (low income) 을말하는가? 아니면국가나지역경제의결핍또는노동계내에서인식과직업적기술의부족을의미하는가? 만일후자라면이문제에대한해결책은교육과정까지포함해야만할것이다. 그렇다면, 교육체계내에실제문제가존재하는것인가? 교육체계를개선한다는것은무엇을의미하는가? 혹시빈곤문제가육체적정신적건강결핍으로인한것은아닌가? 만일그렇다면우리는우리가가진정보속에그러한원인론들 (etiologies) 을추가하고, 타당한원인에대해보건서비스내에서탐색해야만할것이다. 또빈곤이문화적박탈, 공간적단절, 자아정체성문제, 정치적사회적기술의부족등을모두포함하는것은아닌가? 만일우리가어떤종류의자료를탐색하여문제를구성할수있다면, 우리는바로여기가문제 1) 2007 년호주공공서비스위원회 (The Australian Public Service Commission: APSC) 도난제의 8 가지핵심특성들을다음과같이제시하였다. 1 명확하게정의하기힘들다. 2 상호의존성이많고복수의인과관계가존재한다. 3 제시된방안이예상하지못한결과를가져올수있다. 4 문제가고정적이지않고계속발전한다. 5 분명하고올바른해답이없다. 6 문제에다수의이해관계자가있어사회적으로복잡하다. 7 책임이다수의조직들에걸쳐있다. 8 해답은시민과이해집단에의한행태적변화를필요로할수있다

4 가있는부분이라고말할수있을것이다. 즉바로이문제가현실 (is) 과이상 (ought to be) 의차이를가져오는근본원인이라고말할수있으며, 그에따른문제의해답도구성할수있을것이다. 문제를발견하는것은해답을발견하는것과같다. 문제는해답을찾을때까지는정의되지않는다. 난제는문제를구체적으로구성하는것도문제다. 문제를구체화하는것과답을찾는것은동일한개념이다. 문제의구체화는해답의방향도구체화하기때문이다. 고전적인체계적접근은기획이각기개별적인단계로구성되어있다는전제에기초하고있다. 모든시스템공학교과서들은 문제또는임무의파악 (understand the problems or the mission), 정보수집 (gather information), 정보분석 (analyze information), 정보의종합과창조적도약을위한대기 (synthesize information and wait for the creative leap), 해답의도출 (work out solution) 등의문구를열거하며시작한다. 그러나난제는이러한형태의계획이작동하지않는다. 문제의맥락에대한지식이없으면아무도문제를이해할수없다. 문제의해답에대한방향이없으면의미있는정보를구할수도없으며, 문제를먼저이해하고해답을찾는것도어렵다. 2) 난제는종료규칙이없다. 체스나수학식같은경우유일한해답혹은해답가운데하나를발견할수있다. 그러나기획문제에서는그렇지않다. 앞서본것처럼문제를푸는과정은문제의속성을이해하는과정과동일하다. 충분한이해를위한기준도없고, 개방체제와상호연결된인과관계고리의최종종료지점도알수없다. 따라서잠재적인기획자들은늘더나은시도를할수있다. 추가적인노력은더나은해답을발견할수있는기회를높여준다. 기획자는문제에내재하는논리가아닌다른이유로난제를종료한다. 즉시간과돈, 인내력의고갈같은문제외적인고려가있는것이다. 기획자는그정도면충분하다거나자신이과제의한계내에서최선을다한결과라거나이해답이좋다는식으로말한다. 3) 난제의해답들은 참또는거짓 이아닌 좋거나또는나쁘다 이다. 문제의해답에대한고전적인기준은옳거나아니면틀린것이다. 이기준들은기준수립에익숙한다른자격있는사람들에의해독립적으로점검되고, 해답은보통분명할것이다. 난제는진실또는거짓의답이없다. 보통많은참여자가동등하게준비되고, 관심가지며, 해답을판단할자격을가진다. 아무도올바름을결정할수있는공식적인결정규칙을설정할수있는권한을갖지못한다. 그들의판단은집단또는개인적관심, 특별한가치체계, 그리고이념적선호에따라매우다르다. 제안된해답에대한그들의평가는 좋다또는나쁘다 이며, 그게아니면 더좋거나더나쁘다 혹은 만족한다, 충분하다 등이다. 4) 난제에대해즉시내놓거나최종적이라고할수있는해답은없다. 용이한문제의경우어떻게하면최선의해결책을찾을지즉각결정할수있다. 정확하게 말해서해답을찾는테스트는그문제와관련되어있고관심을가진소수의통제하에있다. 그러나난제는어떤해답이든실행된이후에는지속적으로그결과의파장을만들어낼것이 - 4 -

5 다. 또해답의결과는바로그다음날에완전히예상못했던바람직하지않은역효과를불러올수있으며, 그역효과는의도했던이익이나지금까지달성한이익들을능가할수도있다. 그런경우에는차라리계획이아예실행되지않은편이더나을것이다. 종합적인결과는역효과의파장이완전히멈출때까지는평가할수없다. 그리고모든역효과를사전혹은한정된시간적제한내에추적할방법도없다. 5) 난제에대한모든해답은 단사연산 (one-shot operation) 이다. 때문에시행착오를통해 학습할기회가없고, 모든시도가중요하게간주된다. 과학의영역, 수학의영역, 혹은기계공학적설계등에있어서는문제해결자가어떤불이익없이도다양한시도를해볼수있다. 개별시도에따른결과가무엇이든지간에, 주제체계혹은사회문제의과정에는그다지중요하지않다. 체스게임에한번진것은다른체스게임의결과나체스게임을하지않은사람에게거의영향을미치지않는다. 그러나난제의경우모든실행결과가다중요하다. 각실행은되돌릴수없는흔적을남긴다. 대규모공공사업의경우효과적으로되돌릴수없으며, 사업의결과는아주긴반감기 (half-lives) 를갖는다. 많은사람들이돌이킬수없는영향을받으며살게될것이고, 또다른돌이킬수없는조치에대규모의비용이들것이다. 똑같은일이대부분의다른대규모공공사업과사실상모든공공서비스프로그램에서도벌어진다. 어떤결정을뒤집거나바람직하지않은결과를바로잡으려는모든시도는같은딜레마에직면하게만드는또다른난제를제기한다. 6) 난제는잠재적해답들로구성된하나의완전한가산집합 (enumerable set), 또는기획에 결합될수있는잘설명된허용가능한운영집합을갖고있지않다. 난제에대한해답들을입증할수있는기준은없다. 어쩌면문제의논리적비일관성으로인해해답을발견하지못할수도있다. 2) 또는해답에대한아이디어를발전시키는데실패했기때문일수도있다. 그러나일반적으로는난제를다루는과정에서다수의잠재적인해답들이나타나기도하고, 다른해답들은전혀떠오르지않기도한다. 그러고나면, 누군가가이용가능한해답의집합들을확대할지말지의여부는판단의문제가된다. 물론이러한해답들을실행할것인지말것인지도판단의문제이다. 체스게임의경우발생할수있는모든상황을고려한한정된규칙을갖고있다. 그러나실제사회정책에서는그렇지않다. 결국잘못정의된문제와그에따른잘못된해답들, 그리고일련의실행가능한기획들은현실적인판단에의존한다. 이색적인아이디어를평가할수있는능력과정책기획자와정책고객간의상당한신뢰가 한번시도해보자 고하는합의를이끌어낼수있다. 7) 모든난제는본질적으로독특하다. 본질적으로독특하다는것의의미는현재의문제와이전의문제들간에많은유사성에도불 2) 예를들면문제의해답이 A 와 A 아닌것 모두를동시에요구하는경우가그렇다 (Rittel & Webber, 1973: 164)

6 구하고, 항상구분될수있는다른무엇보다도더중요한추가적인속성이있다는것이다. 모든종류의난제에맞게개발될수있는해답은없다. 수학에서는문제를유형화하는규칙이있으며, 이는문제에맞도록잘구체화된특정한규칙이다. 용이한문제 (tame problem) 들의경우서로간에유사성을확인하면, 유사한해결기법들도효과적으로적용할수있었다. 그러나난제의경우유사성이보임에도불구하고, 문제의특성이이미다루어진다른문제들의공통점을무시할수없을것이라고는절대로확신할수없다. 복잡한사회정책의기획에서는처해진모든상황이그자체로한종류의유형이다. 만약우리가과학적 공학적방법을바로적용하게된다면사회정책은제기능을하지못하거나해로울수도있다. 익숙한문제에적용되는해답들이문제와전혀어울리지못할수있다. 8) 모든난제는또다른문제의징후로고려될수있다. 문제란어떤일의현상태와이상적인상태사이의차이로묘사될수있다. 문제를푸는과정의첫시작은이러한차이를만들어내는인과관계의설명을찾는것이다. 다른문제를제기하는원인을제거하고남은고유한문제가징후 (symptom) 이다. 다시말해, 여전히남은또다른고차원적문제의징후로간주되는것이다. 거리범죄는일반적인도덕적타락, 성적방종, 기회의부족, 부, 빈곤, 또는인과적설명을할수있는무엇인가의징후로간주된다. 문제가해결되는수준은분석가의자기확신에의존하며, 어떤논리적근거에따라결정되지는않는다. 난제의자연적수준같은것은없다. 물론문제형성이더높은수준에서이뤄질수록문제는더포괄적이고일반적인형태가될것이며, 더어려워질것이다. 반면에누구도징후를치료하려고해서는안되며, 되도록높은수준에서문제를해결하려고시도해야만한다. 여기에점증주의의어려움이존재한다. 점증주의는전체적인향상에기여할것을희망하며, 정책의작은개선을옹호한다. 그러나만일문제가지나치게낮은단계에서만다뤄진다면, 문제의해답이상태를악화시키는결과를가져올수있다. 왜냐하면그러한해답은더고차원적인문제를다루기가점점더어렵기때문이다. 한계적개선 (marginal improvement) 은전체적인개선을보장하지못한다. 예를들어행정과정의컴퓨터화는비용을절약하고운영을쉽게하는효과가있지만, 동시에조직의구조적변화를힘들게한다. 왜냐면기술적인완벽성은조직의패턴을더강화시키고, 이것이일반적으로전환비용을높이기때문이다. 9) 난제를보여주는어떤괴리현상의존재는다양한방식으로설명된다. 어떤설명을선택하 는것은문제해결의속성을결정한다. 거리범죄는불충분한경찰력, 너무많은범죄자와총기, 일탈현상등으로설명된다. 각각은거리에서범죄를막을방향을제시한다. 어느것이옳은가? 올바른설명이나조합을결정할수있는규칙이나절차는없다. 그이유는난제를다루는것에는과학에서허용하는것이상으로가설을다투는몇가지방식이있기때문이다. 3) 난제를다루는데있어서는논쟁에이용 3) 과학에서대립적인증거를다루는형태는다음과같다. C 라는조건하에서가설 H 가타당하다면, 효과 E 는반드시나타난다고가정하자. 이제 C 라는조건에서 E 가나타나지않았다. 결과적으로 H 는기각된다. 그러나난제의맥락에서는더많은형태가가능하다. 누군가가효과 E 가발생하지않았음을부인하거나또는가설 H 를버리지않고개입과정에의해 E 의불발을설명할수있다. 예를들면, 누군가가거리범죄를충분하지않은경찰력때문인것으로설명하였다고가정하자. 이것은계획의근거가되고, 경찰력은늘어난다. 이제몇년간에걸쳐검거되는범죄자의수는늘었지만, 범죄율의증가 - 6 -

7 되는추론의형태들이과학적논의에서허용되는것보다더많다. 왜냐하면문제의본질적인독특함 ( 전제 7) 과엄밀한실험기회의부족 ( 전제 5) 으로인해가설 H에대한결정적인검증이가능하지않기때문이다. 다시말해, 논리적관점에서볼때, 설명의선택이임의적인것이다. 실제로사고방식의기준이선택을좌우한다. 사람들은자신들에게가장그럴싸한설명을선택한다. 다소과장이있지만, 모든사람들은자신의의도에가장잘맞고, 자신에게가능한행위와전망이일치하는설명을선택한다. 분석가들의세계관은괴리현상을설명하고, 난제를해결하는가장강력한결정요인이다. 10) 기획자는오류를범할권리가없다. 칼포퍼가주장한것처럼문제에대한해답은단지반박을위해제공되는가설일뿐이란것이과학의원칙이다. 이것은가설에대한입증이란없으며, 단지잠재적인논박만이있을뿐이라는통찰에근거한다. 어떤가설이무수히많은논박을버텨낼수록점점더가설의확정력 (corroboration) 은나아진다고보는것이다. 결론적으로, 과학공동체는게임의룰을준수하는한나중에논박되는가설을상정하는구성원에대해비난하지않는다. 그러한기획과난제의세계에서는그러한면책은용인되지않는다. 그것은목적이진리를탐구하는것이아니라우리가살고있는실제세계의어떤특성을개선하는것이기때문이다. 기획자들은자신들이만들어낸행위의결과에대해책임질의무가있다. 그것은기획자들이취한어떤행위의효과가많은사람들에게매우중요할수있기때문이다. 기획자들이반드시다뤄야만하는문제들은어렵고구제불능인경우가있다. 개방체제에서일하는기획자들은인과관계망의모호성속에붙잡혀있다. 뿐만아니라잠정적인해답들은오늘날대중들의다양성확대에따라계속제기되는모순들에직면하게된다. 2. 복잡성과포괄성에따른문제의유형 이러한특성을지닌난제에대해 Head & Alford(2008) 는핵심적인두가지측면을지적하고있는데, 하나는복잡성 (complexity) 이고다른하나는포괄성 (diversity) 이다. 결론적으로말해복잡성과포괄성이높아질수록어떤문제는난제가된다. 복잡성은난제와잠재적인해답에대한지식을획득하는데있어서의어려움들을의미한다. 이러한어려움은파편적인지식, 과정과구조의복잡한상호의존성, 사회적이슈와과정의변화무쌍한속성, 그리고여러위험과잠재적균형 (trade-off) 간의비교불가능성 (incommensurability) 때문에발생한다. 포괄성은관련된행위자들의수와다양성을의미한다. 포괄성은행위자와그들의제도적위치 (institutional location), 그리고맥락을모두아우르는의미다. 의사결정자의입장에서는행위자혹은문제가발생하는제도적위치가다양한것은비슷한종류의어려움이다. 문제를 는 GNP 의증가보다도조금더낮은수준이라고하자. 효과 E 가나타난것인가? 만일그렇지않다고대답한다면, 가설 H( 경찰력의증가는거리범죄를줄인다 ) 를지지하기위해몇가지의비과학적인설명이시도되었을것이다. 만일우리가경찰관수를늘이지않았다면, 범죄증가는더크게나타났을것이다, 이사례는범죄요인들의불법적인유입이있었기때문에가설 H 의예외이다, 효과를체감하기에는아직시간이너무짧다 등이그것이다. 물론 검거된범죄자수가늘었다 고하면서효과 E 가나타났음을항변할수도있다

8 정의하기위해다양한지식이있어야하고, 그문제들에대한적합한답을생각해야한다. 이러한지식과답들은다양한이해또는가치를포함하고있고, 이로인해문제의속성과이를어떻게다룰것인가를놓고갈등하게한다. 이두가지기준에따라다음과같은문제유형을제시할수있다. 복잡성 포괄성 문제와해답을아는경우 문제는알고있으나해답은모르는경우 ( 원인과결과간의관계가불명확 ) 단일체 1 용이한문제 (Tame problem) 각기제한적인지식을가진복합체 2 가치관과이해관계가충돌하는복합체 < 표 1> 문제의유형 8 난제 (Wicked problem) 9 문제도해답도모르는경우심한난제난제 (Very wicked problem) (Wicked problem) 출처 : Head, B. & Alford, J. (2008, March). Wicked Problems: The Implications for Public Management. Paper presented at the International Research Society for Public Management 12 th Annual Conference. Brisbane. (p.10) < 표 1> 을보면복잡성과포괄성에따라다양한형태의문제유형이있을수있으며, 난제역시특정조합에서나타나는것을알수있다. 먼저 1은문제와해답을알고있으며, 행위자는단일체이다. 이런상태에서의정책문제는해결이가장용이한문제가된다. 문제와해답을알고있기때문에행위자가각기제한적인지식을가진복합체이건 (2), 가치관과이해관계가충돌하는복합체이건 (3) 상관없이정책문제는용이한문제로취급된다. 문제는알고있으나해답은모르는경우 (4), 문제도해답도모르는경우 (7) 는 1보다는해결이어려운상황이다. 그러나행위자가단일체이기때문에정책문제는단일행위자의뜻대로해결된다. 5는이상적인상황이라고할수있다. 복수의행위자가문제에대한인식을공유하면서, 해답은모르지만각자가진제한적지식으로서로협력하여정책문제를해결해나가는형태이다. 이제난제는다음단계부터시작된다. 각기제한적지식을갖고있을뿐인데, 문제조차정확하게모르는경우 (8) 는정책문제는그야말로어디서부터손을대야할지모르는난제가된다. 또문제를알고있다하더라도답은모르는상태에서복수의행위자가가치관과이해관계를달리하여충돌하는경우 (6) 에도정책문제는제대로해답을찾을수없는난제가된다. 마지막으로 9번상황은가장심각한상태이다. 문제도해답도모르는상태에서다수의행위자는가치관과이해관계마저달라끊임없이의견충돌만일으키는것이다. 이상태에서는정책문제를정의하기위해행위자들끼리서로협의하는것조차힘들고, 정책문제는방향을못잡고끝없이표류하게된다. 결국어떤문제가처음에는용이한문제였다가도정책환경의변화에따라문제의복잡성과행위자의포괄성이높아지게되면난제로변할수있다

9 Ⅲ. 성매매문제와정책의변화 현행한국의성매매정책은 2004년성매매특별법으로제정된 성매매알선등행위의처벌에관한법률 ( 이하 성매매처벌법 ) 과 성매매방지및피해자보호등에관한법률 ( 이하 성매매방지법 ) 그리고 2009년개정된 아동 청소년의성보호에관한법률 4) ( 이하 청소년성보호법 ) 등에근거하고있다. 우리나라의성매매정책은성매매처벌법과청소년성보호법이라는기본적인법률을토대로일관되게금지주의의입장을견지하면서, 계속적인법률의개정을통하여성매매의처벌및방지에역점을두고있는상황이다 ( 박찬걸, 2012: 299). 그러나한국의성매매정책은기본적으로금지주의원칙을취하면서도시기에따라차이가있었다. 일반적으로성매매정책의변화는세시기로구분한다 ( 김복규 김선희, 2006; 박찬걸, 2012). 먼저해방이후공창제폐지령이적용되던 1961년까지, 그리고 1961년 윤락행위등방지법 이제정된이후시기, 마지막으로 2004년성매매처벌법과성매매방지법제정된이후시기이다. 각시기별성매매문제와정책의특징은다음과같다. 1. 해방이후공창제폐지령 조선조말기에성매매여성으로불리는유녀 ( 遊女 ) 들이점점늘어났지만, 성매매를전문으로하는여성들을국가가공인하고공창제를실시한적은없었다. 이러한조선의성매매형태는일본에의한식민지화과정에서공창제하에편입되어갔다 ( 박찬걸, 2012: 305). 해방이후미군정은 1946년 부녀자의매매혹은매매계약의금지령 을공포하여부녀자의매매를금지하였으며, 1947년남조선과도입법의원에서 공창제도등폐지령 이제정됨으로써일제시대의공창제도는공식적으로폐지되었다. 그러나이러한조치에는몇가지한계가있었다. 먼저미군정은부녀자의매매를금지하였으나, 이는인신매매만금지하였을뿐개인의자유의사에의한 자발적성매매 는무방하다고발표하였다 ( 박찬걸, 2012: 308). 또한공창제폐지령논의당시성매매업자들의생활고문제를핑계로벌금부과금액이논란이될정도로법집행에대한의지가강하지못하였다. 1953년제정된형법은별도의성매매행위에대한처벌규정을두지않음으로서, 공창제폐지령은 1961 년 윤락행위등방지법 이제정될때까지성매매단속의법적근거로활용되었다. 이러한사항들은정부가성매매에관하여심도있는논의자체가없었다는것을의미한다 ( 박찬걸, 2012: 310). 그결과한국의성매매정책은초기부터이중적인성격을갖게되었다. 해방직후군정산하부녀국은공창제폐지업무를담당하게하고, 1947년에여성경찰서를설립하여밀매춘을단속하였다. 그러나성매매를일방적으로성매매를하는여성에게 ( 즉성명의전염 ) 만해당되는문제로인식하였고, 성병검진의실시와그결과에따라밀매춘영업의허용을의미하는허가증을발부하기도하였다. 더나아가직업대책과관련하여서는그당시유흥영업정지령에의해법적으로도금지된유흥업소로대부분의공창들을알선하는결과를가져왔다 ( 박찬걸, 2012: 311). 이에따라기존의공창들은급속하게사창화되었고, 오히려사회적으로성매매가보편화되는현상을낳았다. 또이시기에주목할점은공창제가없어진대신새로운성매매문화인기지촌이나타난점이다. 특히 1953년미군의주둔이영속화됨에따라미군주둔지를중심으 4) 이법은원래 2000 년도에 청소년의성보호에관한법률 로제정되었다가, 2009 년에개정된것이다

10 로기지촌은확산되었고, 당시국회속기록에미군상대성매매를장려할정도였다. 이러한현 상은미국에대한우호적인분위기와성매매여성에대한부정적인인식이복합적으로작용한 결과로볼수있다 ( 조형 장필화, 1990) 년 윤락행위등방지법 제정 군사정권이들어선후 1961년에 윤락행위등방지법 이제정되었다. 이법의제정취지에대해당시보건사회부는미군정당시부녀자의인심매매또는매매춘을불법화시키고처벌규정을두었으나, 그운용에있어사실상묵인상태로창녀를재활시켜그간사회에적지않은물의를일으켰기때문이라고하였다 ( 오영근 박미숙, 1996). 그러나이법의시행령은 8년이지난 1969녀에제정되었으며, 그후 1976년에보사부의예규로서 부녀상당원의임용및배치규칙 이, 1996년에시행규칙이마련되었다. 이러한법률의후속조치지연은선언적의미의법률이라는오명을씻을수없게한요인이되었으며, 실제정책집행의지가있는지에대해강한의구심이제기되었다. 게다가윤락행위를 성을파는행위 에구간하고성을사는행위를하는남성손님은윤락행위자가아닌그상대방으로규정함으로써동법의쌍벌규정과는상반되게일차적인처벌의초점이 성을파는행위를한자 ( 성매매여성 ) 에게맞춰져있었다 ( 박찬걸, 2012: 313). 5) 더욱모순적인사실은금지주의에기초한 윤락행위등방지법 이제정되었지만, 같은해제정된 관광사업진흥법 은예외규정을두어부분적으로사창을허용하였다는점이다. 정부는서울역과이태원같은기지촌등전국에 104개특정지역을설치하고, 특정지역내성매매에대하여선도위주로대응하였는데, 이는법적인근거없이이루어졌다. 특정지역은소위 관광특구 로외국인관광객의유치촉진등을위하여관광활동과관계된관계법령의적용이배제되거나완화되는지역이며, 1971년제정된관광사업진흥법에따라이지역이법적금지대상에서제외된것이다. 6) 정부는미군을상대로하는업소에면세혜택을주는등기지촌육성정책을폈으며, 1971년부터 1976년까지는 군기지정화운동 의일환으로기지촌마다성병진료소를두어여성들로하여금매주정기적으로성병검사를받게하였다. 즉기지촌성매매는정책적으로후원을받았으며, 이는공창제도와유사하면서도법적근거는없는것이었다 ( 박찬걸, 2012: ). 결국성매매는불법인동시에비공식적으로는합법화된것이나마찬가지였다. 정부의이중적태도로인해성매매는제대로규제되지도못하였고, 성매매여성들의인권역시보호받지못하였다. 윤락행위등방지법은윤락행위와이와관련된행위를처벌하는형법적성격과요보호자의사회복귀를지원하는사회복지법적성격을동시에가지고있었다. 윤락행위와그상대자가되는행위뿐아니라윤락행위를하도록권유 유인 알선또는강요하거나그상대자가되도록강요하는행위, 이를위한장소를제공하는행위등을금지하고있으며요보호자를위한복지시설및복지상담소등의규정을두었다. 한편, 윤락행위등방지법은몸을파는여성을 요보호자 로규정해왔는데 1990년대에들어 요보호자 에대한인신구금이위헌시비 7) 에휘말리게되자 1995년대폭적인개정과정을거쳤다. 그리하여 1961년법률제771 5) 실제이법에의해성을구매한남성이형사입건된사례는 1989 년에 2 명이최초였다 ( 박찬걸, 2012: 314). 6) 소위 기생관광 이라는불명예도여기서비롯된것이었다. 7) 이사건의단초는 1995 년매춘여성과가출소녀들의재활기관인경기도여자기술학원에서일어난방화사건이다. 이사건으로원생 40 명이사망하고 12 명이부상하였다. 현주건조물방화혐의로기소된원생 17 명은소년부송치라는판결을받았다. 이사건으로직업보도시설이교육이라는미명하의강제

11 호로제정된윤락행위등방지법은 1995년법률제 4911호로전면개정되었다. 하지만개정된윤락행위등방지법이성매매를방지하지도, 성매매여성을더이상보호하지도못한다는인식하에지난 2004년성매매방지법이제정됨으로써기존의윤락행위등방지법은폐지되었다 ( 김복규 김선희, 2006: 170) 년성매매특별법제정 1970 년대말부터호스티스, 마사지걸, 면도사, 이용사등새로운유형의성매매가등장하였 고, 서울올림픽을전후하여성매매문제가인신매매의성행과 AIDS 확산의원인으로지목되 면서성매매에대한강력한단속과아울러성판매여성의인권보장이강조되었다. 이러한변화 에따라윤락행위등방지법은그실효성을놓고논란이있었지만, 보수적인성윤리관은엄격하 게유지됨으로써성에대한올바르고일관된정책이확립되거나수행되기어려웠다 ( 오영근 박 미숙, 1996: 14). 비록 1995 년에윤락행위등방지법제정 34 년만에처음으로법이개정되었 으나, 성매매의원인이성매매종사여성들에게있다는인식에는변함이없었다 ( 박찬걸, 2012: 318). 특이한점은대부분의형사법학자들이이문제에대해침묵을지키고있었다는점이다 ( 이경재, 2009). 그러다가 2000 년발생한군산성매매업소화재사건은순식간에성매매를모든 학문분야에서다루어야될중요한논점으로부각시켰으며, 여성의성매매가여성에대한폭력 이라는인식을하는획기적인계기가되었다 ( 박찬걸, 2012). 8) 2001 년출범한여성부는성매매문제를주요업무로다루었고, 성매매업소화재사건을반 영한범정부차원의 성매매종합방지대책 을발표하는등적극적인국가개입을천명하였다. 또 한국여성단체연합을중심으로한여성단체들도법안마련에노력하였다. 한국여성단체연합은 조배숙의원실을통해 성매매알선등범죄의처벌및방지에관한법률 제정청원을국회에 제출하였다. 그런데이법은급진적여성주의의색체가진한스웨덴의 성적서비스구매금지 에관한법 을그입법례로한것이다 ( 박찬걸, 2012: 323). 이는성매매여성이남성적권력구 조와폭력의희생자이기때문에성판매행위는처벌대상이될수없는반면, 성매매알선 또는구매자는강력히처벌하여야한다는논리를담고있었다. 그러나이법안은강한사회적 저항을우려해후에쌍벌처벌주의로조정되고, 여러차례의논의과정을거쳐 2002 년국회의원 74 인이동법을국회에발의하였다. 법률안발의후국회의안과에서는법률내용이처벌내용 이반을넘기때문에이경우여성위원회가아닌법제사법위원회가다루어야한다는이견이 있어회부할상임위를정하지못하였다. 이런와중에도성매매대책마련을위해 2003 년국 무총리산하에성매매방지기획단이마련되는등정부의노력이계속되었고, 조배숙의원등 국회의원 86 인은기존법률안을 성매매알선등행위의처벌및방지에관한법률안 ( 일명성 매매처벌법 ) 과 성매매방지및피해자보호등에관한법률안 ( 일명성매매방지법 ) 으로분리발 의하여, 2004 년에성매매특별법이라는이름으로제정되기에이르렀다. 수용시설로서그안에서비인간적인대우와인권유린이자행되고있다는것이드러나게되었다. 법원은윤락여성을보호시설에강제수용하는것은위법이라고판시하였다. 영장에의한구속이나재판에의한형벌이아닌행정기관의복지처분에불과하고기술원측이법률이나시행령이아닌자체운영규정에근거해입퇴소를결정하고면회를제한하는것은위법행위라는것이다. 법원은나아가강제수용에대한국가의손해배상책임도인정하였다 ( 김복규 김선희, 2006: 170) 8) 이무렵집창촌에서비슷한화재사건이계속발생하였다 군산시대명동화재사건, 부산시완월동화재사건, 군산시개복동화재사건, 서울시하월곡동화재사건등이대표적이다. 공통된특징은성매매업소에감금상태에있던여성들이화재직후대피하지못하여사망한것이다

12 성매매특별법에서성매매처벌법은법무부가소관부처고, 성매매방지법은여성가족부가소관부처이다. 성매매처벌법은기존의윤락행위등방지법과차이가있는데, 성매매처벌법은성매매피해자라는개념을도입하여위계나위력등에의하여성매매를강요당한자등의성매매를처벌하지않고있다. 이점이과거법과는확연하게구별되는차이점이다. 또성매매와관련된채권채무가효력이없음을정하였다 ( 이경재, 2009). 성매매방지법에서는성매매피해여성에대한의료비지원조항을신설하고초 중 고등학생대상의성매매예방교육을의무화하고있다. 또한법의목적이윤락여성을선도하고처벌하는것이아니라피해자의인권보호및보호와자립을지원하는데있으며, 이를위해다양한지원시설을설치하도록하고있다. 성매매특별법은무엇보다용어에있어서여성의윤리적타락을의미하는 윤락 이라는용어가아니라가치중립적인용어인 성매매 를사용하며인식의혁신을요구한다는점에그특징이있다 ( 김복규 김선희, 2006: ). 그러나법이 성매매된자, ( 성매매된자와 ) 생활한자 등의모호한개념을두고있고, 성판매자에대한처벌이나외국인에대한특례규정, 보상금지급규정, 채권무효규정등은타법률과비교할때그형평성이결여되었다는의견이있다 ( 허경미, 2003: 254). 성매매정책의변화를간략하게정리하면다음 < 표 2> 와같다. 법률 공창제폐지령 윤락행위등방지법 성매매특별법 제정시기 1948년미군정 1961년국가재건위원회 2004년참여정부 목표 선량한풍속을해치는성매매 성매매알선등행위윤락행위를방지하여윤락행위를방지하고및성매매목적의국민의풍기정화와윤락행위를하거나할인신매매근절, 인권존중에기여우려가있는자선도성매매피해자의인권보호 의의및평가 해방이후최초의성매매방지정책창기들을사창으로내모는계기 < 표 2> 성매매정책의변화 상징적입법대상집단의불응성매매여성의인권유린 용어상의성중립성성매매여성에대한피해자관점, 자립지원매개자처벌강화 참조 : 1953 년제정, 범죄와형벌의내용을규정하고있는형법은성매매금지의기본적틀을제시한다고볼수있는데형법은풍속을해하는죄로음행매개죄, 간음목적약취유인죄, 부녀매매죄, 의제강간죄를두었다. 자료 : 김복규 김선희, 2006: 171. 일부수정

13 Ⅳ. 문제의유형으로본성매매문제의난제화분석 성매매정책의변화과정을통해알수있는것은초기에전면적금지라는단순명료한정책을시행하였으나, 현실적인한계를극복하지못한채암묵적인허용이공존하는묵인-관리체제가수립되었다는사실이다 ( 박정미, 2006). 이는문제를알고있지만, 그해답을찾는것도, 합의하는것도곤란한성매매의특성때문이다. 그러는동안에성매매를둘러싼다양한시각은제때공론화되지못한채, 형식적인윤리적기준만강요되었고, 그러는동안이문제는점점더난제가되었다. 여기서는이론적배경에서제시한 < 표 1> 의복잡성과포괄성기준에따라이문제에접근해보기로한다. 1. 행위자는단일체, 문제와해답을아는상황 : 공창제폐지령 해방당시식민잔재청산의목소리로공창제폐지요구가높았다 ( 박정미, 2006; 박찬걸, 2012). 당시여성계는식민잔재청산, 여성인권회복, 민주주의건설을요구한좌익여성운동과국민건강향상, 성병과성판매여성에대한통제강화, 일부일처제확립을촉구한우익여성운동으로분열되었다 ( 박정미, 2006: 89). 그러나양측모두공창제폐지에대한인식은동일했으며, 성매매문제를공창제폐지와다른별개의것으로보지않았다. 미군정은남조선과도입법의원이제정한공청제폐지령을인준함으로써이문제를해결하였으며, 성매매와관련된더이상의의미있는논의는이루어지지않았다. 또한정부수립후여성단체는국가장치로흡수되어성매매정책의성차별성에대한비판능력을상실하였다 ( 박정미, 2006: 90). 따라서미군정시기와정부수립직후의성매매문제는행위자적측면에서는단일체이며, 복잡성측면에서는문제와해답을모두알고있는 ( 정확하게말하면모두안다고여기는 ) 용이한문제 (tame problem) 로볼수있다. 2. 행위자는단일체, 문제는알지만해답을모르는상황 : 윤락행위등방지법 한국전쟁이라는사회적혼란과미군의영속적인주둔은기지촌의확대와성매매여성의증가를가져왔다. 게다가정부는전쟁중병사의사기를진작하고일반여성에대한강간을방지하는등군사적효율성측면에서위안소설립과위안부동원에직접개입하기도하였다. 정부는전쟁이후기지촌이본격적으로형성됨에따라성판매여성을무차별적으로단속하는대신, 일정한지역에격리하는방침으로선회하였고, 전염병예방법 과시행령이제정됨으로써관리대상으로서의성매매여성이포함되었다. 전쟁이라는상황에서관변여성단체들은정부에협력하였고, 정부통제에종속된여성들은정책에정면으로도전하지못하였다 ( 박정미, 2006: ). 따라서 1950년대에정부는성매매증가를문제로인식하면서도어떤해답을찾지도못한채암묵적인묵인과관리로대응하기에급급했다. 군사정권이수립된후 1961년에정부는성매매를사회악으로규정하고윤락방지법을제정하여성매매여성을적극단속하였다. 그러나이때도정부가성매매문제는인식하였으나, 해답을정확하게알고있었다고는볼수없다. 그이유는성매매를금지하면서도외화획득등을이유로특정지역의형태로성매매를암묵적으로묵인했을뿐만아니라, 유흥업소종사자의등록을법제화하고건강검진을강화하는등의관리정책을함께시행했기때문이다. 즉사회악으로규정하면서도동시에필요성을인정하는정부의조치는정부가이문제를 해결하는 해답

14 은몰랐다는사실을의미한다. 1980년대들어서면서경제성장의결과로국내성매매시장도크게확대되었지만, 정부의조치는크게달라지지않았다. 정부는단속에적발된성매매여성에대해벌금과구류를부과하거나보호시설에수용하는형태로대응하거나, 이들에대해윤락여성이라는명칭과함께유흥영업종사사, 특수업태부, 접객요원, 위생분야종사자등으로부르면서사실상노동자로호명하는분열적인시선을드러냈다 ( 박정미, 2006: 297). 1980년대까지는성매매에대한사회적인인식에큰변화가있지도못했다. 일부진보적여성단체는정부의이중적인성매매정책에대해반대하고, 자율적인쉼터를조직하려는시도도있었지만, 군사독재정부의엄혹한탄압으로진보적여성운동은정책에직접적영향을미치지는못했다 ( 박정미, 2006: 297). 정부는단독으로성매매정책을수립하고집행할수있었으며, 따라서이시기의성매매정책은난제가아니었다. 3. 행위자는가치관과이해관계가충돌하는복합체, 문제는알고있으나해답은모르는상황 : 성매매특별법 1990년대들어서면서민주화의영향으로권리의식과인권의식이향상되면서기존의성매매정책은도전을받게되었다. 이를반영하는두가지사건이있었다. 하나는 서울의윤락여성수용시설에강제수용된여성이헌법소원을청구한것이고, 다른하나는 1994년경기여자기술원방화사건으로입소생 40여명이감금된채사망한사건이다. 이것은성판매를경험한또는성판매를할것이현격하게우려되는요보호자라는미명하에국가에의한인권의사각지대에여성들이존재해왔음을드러낸사건이며, 성매매반대운동의초점이윤락행위등방지법의개정문제로모아지는결정적인계기를제공해주었다 ( 박찬걸, 2012: 318). 이에 1994년보건사회부를중심으로법개정을위한공청회가개최되었는데, 이과정에서처음으로한국사회에서성매매문제에대해얼마나합의가이루어지지않았는지가여실하게드러났다. 보건사회부는성매매여성들을강제입소시킬수있는법적근거와보호기간설정에대한타당성마련에중점을두었고, 남성토론자들은성매매는필요악이며금지정책이실효성이없으니차라리공창제를실시하자는의견을제시하였고, 여성토론자들은법이실효를거두려면먼저개정안에깔린성차별적사고부터바꿔야한다고주장하였다 ( 박찬걸, 2012: 318). 1995년윤락행위등방지법 1차개정이있은후에도위와같은대립은계속되었다. 그런데성매매에관하여다양한견해가제기되고있지만, 견해가대립하는것은 성인들사이의자발적합의에의한성매매 ( 단순성매매 ) 에대한것이다. 예컨대, 폭력이나강요에의한성매매또는성착취목적의성매매등에관하여는이론없이그불법성을인정하고있다 ( 이경재, 2009: 714). 그러나성인사이의자발적성매매에대하여는아래의표에서볼수있듯이보수주의적입장, 자유주의적입장, 사회주의적입장, 여성학적입장에따라많은차이가있다 ( 조국, 2003). 9) 9) 박찬걸 (2012) 도최근성매매논쟁의흐름을 4 가지로정리한다. 첫째, 성구매자는처벌하되성판매여성은성매매피해자로간주하여비범죄화할것을주장하는여성단체들의입장이다. 둘째, 타인을착취하는형태의중간매개자는처벌하되, 중간매개자가개입하지않는자발적성매매의경우에는성판매자와성구매자모두를비범죄화할것을주장하는형법학자들의입장이다. 셋째, ( 구 ) 윤락행위등방지법의입장과같이도덕주의적관점에서성매매를바라보며성매매와관련된모든행위를전면적으로범죄화할것을주장하는입장이다. 넷째, 성매매처벌법제정자체를반대하며공창제를주장하는입장이다

15 구분 보수적도덕주의 / 도덕적여성주의 < 표 3> 성매매에대한다양한시각 자유주의적여성주의 사회주의적여성주의 급진적여성주의 인신매매 / 강요된성매매 형사처벌 형사처벌 형사처벌 형사처벌 단순선택으로서의자본제적여성에대한도덕적타락성매매의본질노동모순으로서의노동폭력 단순성매매의조장 알선 형사처벌 불처벌 / 형사처벌 형사처벌 형사처벌 단순성판매여성 형사처벌 불처벌 불처벌 불처벌 단순성구매남성 형사처벌 불처벌 불처벌 형사처벌 자료 : 조국 (2003). 성매매에대한시각과법적대책. 형사정책, 15(2) : 267. 이렇듯단순성매매에대해서는합의된의견없이대립적견해가존재함에도불구하고, 성매매특별법제정에서는여성계의급진적여성주의시각이반영되어성매매피해자의경우면책이가능해진것이다. 그러나이러한여성계시각에정부가전적으로동의하였다고보기는어렵다. 정부는법안에서 성매매된자 와 성을파는행위를한자 를구분하였고, 성판매행위자는처벌대상임과동시에보호대상이라는 요보호여자 의모순을계승했다. 성판매여성들은피해를호소하고그피해를국가가인정해만처벌을면제받을수있었다. 그결과, 행위자와피해자의경계를둘러싸고경찰과복잡한갈등과협상이불가피해졌다. 금지정책을전면화했음에도관리정책은존속되었고, 위생분야종사자등 이라는범주도유지되었다 ( 박정미, 2006: 414). 따라서 1990년대이후부터성매매특별법이제정되는과정에서성매매정책문제의포괄성과복잡성은이전과다르게변한것을알수있다. 즉행위자의측면에서는종래정부단일체에서가치관과이해관계가충돌하는정부와여성계및사회단체들의복합체로변하였고, 여전히문제는알지만해답은알수없는상태였다. 즉성매매문제가진정한난제 (wicked problem) 로변하게된것이다. 4. 행위자는가치관과이해관계가충돌하는복합체, 문제도해답도모르는상황 : 현재진행? 성매매특별법이전면시행되자일부성매매여성들은생존권투쟁에나섰고, 성노동의권리를주장하기도하였다. 이시위는여성들만의단독시위는아니었다. 2004년 11월여성들은 한터여성종사자연맹 ( 일명한여연 ) 이라는조직을결성했는데, 여기서 한터 란 1992년업주들이결성한전국조직을일컬었다. 따라서성매매특별법제정을주도한여성운동가들은이들에대해업주에인질로잡혀있으면서도오히려업주에게공감하는스톡홀름신드롬에빠져있는병리적존재로보았다 ( 황호택, 2004). 그리고이것은오히려성매매여성들이여성단체에불신과적대감을품게된계기가되었고, 국회앞단식투쟁같은더욱단호한행동으로나타나게되었다. 이과정에서 2005년 전국성노동자연대한여연 이출범함으로써한국최초로성노동자라는정체성을전면에내건조직이탄생하였다 ( 박정미, 2006: 406). 이단체의의미는특별하다. 성매매여성들은국가가관리의대상으로붙인이름인유흥영업종사자, 위생분야종사자등의 종사자 를버리고스스로 성노동자 로칭하였다. 성노동자 는여성들이최초로자신들이수행하는 일 에낙인을제거하고긍정적인정체성을부여한호명이었다 ( 박정미, 2006: 407)

16 이러한현상은새로운논쟁의시작을의미하는것이다. 이는성매매특별법이실질적으로 성매매여성을위한법 이아니라소위 성매매여성을위한다고주장하는일부여성들을위한법 이라는비판, 그리고이로인해공정성을지녀야할성매매처벌법은일부여성들의편향적인정치적수단으로전락했다는지적에서출발한다 ( 박찬걸, 2012). 지금까지주류여성주의자들은여성을단일한범주로설정함으로써보편적인여성의범주에들어가지않는소수자여성들의목소리에충분히귀기울이지않았다는것이다 ( 박정미, 2006; 박찬걸, 2012). 그런데만일성노동자의정체성을인정하고, 성매매를하나의직업으로이해하게된다면, 자발적인성매매를문제로보기어렵게된다. 강요에의한성매매는하나의범죄로서누구도이론이없기때문에결국성매매의문제는자발적인성매매를어떻게볼것이냐에달려있다. 현재의흐름으로볼때, 어쩌면앞으로는성매매가과연문제인지마저도정확하게판단하기어려운심각난제 (very wicked problem) 로변화할개연성도충분히있다. 이상의내용은 < 표 4> 로다시정리하였다. 해방직후성매매정책은용이한문제로시작하였다 (1). 그리고 1950년대부터 1980년대까지정부는문제를인식하고있었으나정부이외에이문제에주된영향력을행사할수있는집단이없었기때문에, 정부의입장에서성매매정책은큰어려움이없었다 (4). 그러나 1990년대들어여성계의영향력이커지면서이문제는정부와의견을달리하는여성계가개입하였고, 정책문제는난제로변하였다 (6). 그리고현재는성매매의성격에대한다양한논의가전개되면서무엇이문제인지를정의하는것자체가힘든심한난제로진행하고있다 (9). < 표 4> 성매매문제의변화 복잡성 포괄성 문제와해답을아는경우 문제는알고있으나해답은모르는경우 ( 원인과결과간의관계가불명확 ) 문제도해답도모르는경우 단일체 1 미군정 ~ 정부수립직후공창제폐지령용이한문제 (Tame problem) 년대 ~1980년대윤락행위등방지법 7 각기제한적인지식을가진복합체 난제 (Wicked problem) 가치관과이해관계가충돌하는복합체 년대 ~2004년성매매특별법난제 (Wicked problem) 년 ~ 현재성노동자심한난제화? (Very wicked problem)

17 Ⅴ. 결론 성매매는 1980년대까지정부에의해사실상묵인되었고, 오히려여러가지사회경제적필요성에의해정부가관리하였다. 성매매에대한도덕적잣대는이문제에대해진지한논의를가로막았고, 이로인해정부는별다른어려움없이성매매정책을유지할수있었다. 그러나 1990년대이후민주화등의영향으로여성단체의목소리가커지기시작하였고, 정부는더이상기존의성매매정책을고수하기곤란한상황에직면하였다. 성매매특별법의제정과정은성매매문제가난제로변했음을보여주고있다. 한가지주목할점은성매매문제의변화과정에서지난 50여년이상의기간동안성매매문제의해결책을찾기위해정부와관련단체들간의진지한협력 (< 표 4> 의 5번상황 ) 이거의나타나지않았다는것이다. 다시말해, 이문제를공유하고논의하려는노력이부족했다는것인데, 그러는사이성매매문제는단번에난제의형태로사회전면에등장하였다. 게다가최근에는성매매여성들의권익에대한자기목소리가높아지면서, 이문제는더욱어려운형태로전개되고있다. 이는결국윤리적측면과는무관하게정책형성과정에서관련집단들이자신들의관점을충분히제시할수있는제도적장치가필요할것이라는사실을말해준다 ( 목진휴 홍성걸, 2006). 아쉽게도난제를해결할수있는결정적인어떤방법은존재하지않는다. 오히려문제해결을위한지식의불확실성이높고, 문제에대한사회적합의도없는난제는그정의와해답을찾는과정에서행위자들은게임상황에직면하게된다 (Koppenjan & Klijn, 2006: 29). 모든형태의성매매를반대하는여성단체, 현실적인관리문제를생각하는정부, 그리고생존권등을이유로집단행동에나선성매매여성들과이문제를바라보는침묵하는다수모두가같은상황에직면해있다. 그러는동안법과현실의괴리현상은더악화되고, 성매매에대한효과적인정책은어려워지고있다. 분명한것은난제를다루기위해서는새로운사고와과정이필요하다는사실이다. 여기에는부분적이거나단선적 (linear) 인사고가아닌종합적인 (holistic) 인사고, 학습조직과같은혁신적이고유연한접근, 기관의경계를넘어일을할수있는능력, 책임성에대한이해와활발한논의, 이해관계자와시민들의효과적인연계, 커뮤니케이션능력등핵심기술의개발, 정책결정자에의한행태적변화에대한이해, 포괄적이면서도집중적인전략, 불확실성에대한인내와장기적노력의필요성등다양한내용이포함된다 (APSC, 2007). 또과거의경험에서교훈을얻는피드백전략을넘어미래의변화를탐색해나가는피드포워드 (feed-forward) 전략의필요성을주장하기도한다 (Camillus, 2008: 105). 물론이러한것들이이해관계자들이문제에대한인식을공유하고, 난제를해결하는데많은기여를못할수도있다. 그러나이러한시도는문제의최종적인해결이아닌일관된행동을목적으로한다는점에그중요성이있다 (Conklin, 2007: 5). 이는난제를대하는우리의태도, 나아가성매매문제에시사하는바가크다고하겠다

18 < 참고문헌 > 김복규 김선희 (2006). 정책의창 (policy windows) 을적용한정책변동연구 : 성매매방지법사례를중심으로. 한국지방자치연구, 8(2): 목진휴 홍성걸 (2006). 성매매방지정책에대한사례연구. 한국행정연구, 15(1): 박정미 (2006). 한국성매매정책에관한연구 : 묵인-관리체제 의변동과성판매여성의역사적구성, 1945~2005 년. 서울대학교대학원박사학위논문. 박찬걸 (2012). 한국성매매정책의변천과정에대한검토-2004년성매매처벌법제정이전까지를중심으로-. 홍익법학, 13(2): 송희준 (2008). 공공난제해결을위한행정학지식의활용방향. 한국행정학보, 42(4): 오영근 박미숙 (1996). 윤락행위등방지법에관한연구. 한국형사정책연구원. 이경재 (2009). 성매매특별법시행 4년에대한평가와제언. 형사정책연구, 20(1): 조국 (2003). 성매매에대한시각과법적대책. 형사정책, 15(2): 조형 장필화 (1990). 국회속기록에나타난여성정책시각 : 매매춘에대하여. 여성학논집, 7: 한국여성개발원 (2001). 성매매방지대책연구. 서울 : 법무부 여성부. 한국여성개발원 (2004). 성매매방지관련법령정비및피해자보호제도개선방안연구. 서울 : 여성부. 한국형사정책연구원 (2002). 성매매실태및경제규모에관한전국조사. 서울 : 여성부. 허경미 (2003). 성매매규제관련법의쟁점에관한연구. 한국공안행정학회보, 15: 황호택 (2004). 황호택기자가만난사람 : 성매매특별법 제정산파지은희여성부장관. 신동아, 11월호. Australian Public Service Commission(APSC). (2007). Tackling Wicked Problems: A Public Policy Perspective. Canberra: APSC. Buchanan, R. (1992). Wicked Problems in Design Thinking. Design Issues, 8(2): Camillus, J. (2008). Strategy as a Wicked Problem. Harvard Business Review, May 2008: Conklin, J. (2006). Wicked Problems and Social Complexity. in Dialogue Mapping: Building Understanding of Wicked Problems. Chichester: John Wiley. Coyne, R. (2005). Wicked problems revisited. Design Studies, 26(1): Head, B. & Alford, J. (2008, March). Wicked Problems: The Implications for Public Management. Paper presented at the International Research Society for Public Management 12 th Annual Conference. Brisbane. Koppenjan, J. & Klijn, E. (2006). Managing Uncertainties in Networks: A Network Approach to Problem Solving and Decision Making. London: Routledge. Nelson, B. (1984). Making an Issue of Child Abuse. Chicago: Univ. of Chicago Press. Pressman, J. L. & Wildavsky, A. (1973). Implementation: How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland. Berkeley: University of California

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