Choi JW et al. Health crisis response and communication in Korea 정보를제공함으로써 위기관리대응에정부의신뢰를확보하는데있다 고기술하고있다. 우리나라의보건복지부가일컫는정보공개에대한시의적절성은언제일까? 전술한바와같이, 미국

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1 FOCUSED ISSUE OF THIS MONTH J Korean Med Assoc 2015 July; 58(7): pissn / eissn 공중보건위기관리대응과소통체계구축 : 중동호흡기증후군사태의경험과교훈 최재욱 1-3* 김경희 1* 문지원 1 김민수 1 고려대학교환경의학연구소 Public health crisis response and establishment of a crisis communication system in South Korea: lessons learned from the MERS outbreak Jae Wook Choi, MD 1-3* Kyung Hee Kim, PhD 1* Jiwon Monica Moon, BA 1 Min Soo Kim, BSc 1 1 Institute for Occupational and Environmental Health, Korea University, 2 Department of Preventive Medicine, Korea University College of Medicine, 3 Research Institute for Healthcare Policy, Korean Medical Association, Seoul, Korea It is widely believed that effective communication is critical for the containment of the spread of emerging infectious diseases. Various media outlets and studies have pointed out communication failure as one of the key components that contributed to the wide and rapid spread of Middle East respiratory syndrome coronavirus in South Korea. To address these concerns, we first outline the definitions of risk and crisis communication and why they are important. We then illustrate communication models and guidelines utilized in three organizations (World Health Organization, US Centers for Disease Control and Prevention, and UK Public Health England) for health or disaster control. By analyzing the current guidelines for infectious diseases in South Korea and they were actually applied during the Middle East respiratory syndrome situation, we will assess what went wrong and what went right. Finally, we will suggest various measures that will help to ensure similar tragedies do not happen again. Key Words: Coronavirus infections; Communicable diseases; Risk communication; Crisis communication 서론 186 명, 사망자 33 명 ( 치사율 17.74%) 이발생하였다 [1]. 전문 가들은메르스초기대응에있어서실패원인으로안이한대 2015 년 5 월 20 일, 국내에서중동호흡기증후군 (Middle East respiratory syndrome, MERS; 메르스 ) 확진환자가 처음발생한것을시작으로 2015 년 7 월 6 일현재확진환자 응조치와확진환자발생또는경유병원 ( 소위메르스병원 ) 정보의비공개등의비밀주의를지적하고있다. 미국질병통제센터 (Centers for Disease Control and Prevention, CDC) 의위기 응급리스크커뮤니케이션 (crisis Received: July 6, 2015 Accepted: July 11, 2015 Corresponding author: Jae Wook Choi shine@korea.ac.kr *These authors contributed equally to this work. Korean Medical Association This is an Open Access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution Non-Commercial License ( org/licenses/by-nc/3.0) which permits unrestricted non-commercial use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited. and emergency risk communication, CERC) 가이드라인은감염병과같은국가적인위기상황발생시가장중요한원칙으로 Be first( 신속성 ) 를제시하고있다. 위기상황에서는관련정보를신속하게소통하는것이항상중요하다고지적한다 [2]. 우리나라의보건복지부의감염병위기관리표준매뉴얼 (2014년 12월 )[3] 은 정부가위기시에정확하고시의적절한 624 대한의사협회지

2 Choi JW et al. Health crisis response and communication in Korea 정보를제공함으로써 위기관리대응에정부의신뢰를확보하는데있다 고기술하고있다. 우리나라의보건복지부가일컫는정보공개에대한시의적절성은언제일까? 전술한바와같이, 미국 CDC는위기상황시정보공개에대한원칙으로 Be first 를강조하고있으며 [2], 세계보건기구 (World Health Organization, WHO) 역시, 정부의공표지연으로인하여인적, 경제적, 사회적피해가커질수있다는의구심이생길때, 지도자의역량을평가받을수있기때문에신속한정보공개가필요함을시사하고있다 [4]. 물론, 과학적불확실성과정치경제적요소등의이유로발표를미루는것이바람직하다고생각할수있지만위기상황이확산될경우그에따른반발과정부정책에대한의심은더욱거세질수있다. 정확한정보를제공하되불확실한부분이있다면솔직하게밝히는것이오히려정부에대한신뢰를높일수도있다. 나아가정보에대한투명성도중시해야함을제시하고있다. 그러나, 우리나라정부는 메르스병원 에대해비공개원칙을고수하다가, 2015년 6월 5일메르스확진환자가발생한이후 15일이지나서야메르스국내첫확진환자가발생한병원에관한정보를공개하였다. 이후, 정부의폐쇄주의적인정책에대한악화된여론등으로인하여 6월 7일메르스병원에관한정보를전면적으로공개하였다. 이는 5월, 첫확진환자가발생한직후 18일만에공개한것이었다. 메르스에대한정부의안이한대응조치와메르스병원정보공개에대한비밀주의정책등은국민들의메르스에대한공포감 ( 두려움 ) 을증가시키는결과를초래하였다. 정부의비밀주의정책은사회적네트워크서비스 (social network service) 등을통해근거없는루머를지속적으로확산시켜국민들의메르스에대한위험인식을증가시키는등의사회적인혼란이가중되었다. 또한, 국민들의정부에대한신뢰에영향을줌으로써, 정부의메르스대응정책에대한불신과비협조가증가하는결과를초래하였다. 실제한시민단체가시행한정부의메르스정책에대한여론조사결과 ( 대상자 1,000명 ), 조사대상자의 70% 는정부의메르스대응정책을불신하는것으로나타났다 [5]. 선행연구에서불신은국민들의위험인식을증가시키는요인으로알려져있다. 즉, 정부에대한신뢰 가낮아질수록공중보건위기등에대한위험인식은증대하는부적관계를형성한다 [6]. 신종감염병등의공중보건위기발생시정부의효과적인리스크커뮤니케이션또는위기커뮤니케이션전략실행에따라서국민과의신뢰를형성하고, 위기대응시간을단축할수있다. 이러한리스크커뮤니케이션과위기커뮤니케이션에대한정의또는전략적접근에대해서는전문가별로견해의차이를보여두커뮤니케이션의관점을먼저정의하고자한다. National Research Council[7] 은리스크커뮤니케이션을개인, 단체, 기관간의정보와의견을상호적으로교환하는과정으로, 위해요소와그위협을완화할수있는행동을제시함으로써행동의변화를유도하기위한것으로정의하고있다. 이는국민이위험에대해알권리가있다는전제하에시행되는것이다. 즉, 리스크커뮤니케이션은국민에게는행동에대한결정을판단할수있도록정보를제공함으로써의사결정과위험분담을가능하게해준다. 위기커뮤니케이션은부정적사건발생전, 내, 후에일어나는기관과이해관계자의언어적, 시각적, 문서적교류를의미한다 [8]. 피해의완화와예방을포함하며이해관계자에게특정한정보제공, 위기회복착수와증진, 책임에대한인식관리, 타당성확보와원조창출, 활동에대한정당화근거제시, 사과및회복에대한피드백과변화를촉진시키는것을목적으로한다 [9]. 즉, 위기커뮤니케이션은특정한사건을이해시키고, 결과를예측하고, 피해를완화시킬수있는정보를솔직하고, 정직하고, 신속하고, 정확하고, 완전하게제시하는것이다. 요약하면, 메르스사태이전에앞서, 감염병위기대응매뉴얼구축및교육등과같은사전에이행되었던커뮤니케이션전략은리스크커뮤니케이션이라고할수있으며, 메르스사태발생직후, 우리나라의정부가실행한전략은위기커뮤니케이션이라고할수있다. 본논문은우리나라에서발생한메르스사태에대한정부의위기소통대응을평가하고국제기구및선진국등의커뮤니케이션전략을고찰하여현재우리나라메르스대응상황에서필요한커뮤니케이션전략을제안하고자한다. 공중보건위기관리대응과소통체계구축 : 중동호흡기증후군사태의경험과교훈 625

3 J Korean Med Assoc 2015 July; 58(7): 연구내용및방법 본연구의내용및방법은다음과같다. 첫째, 미국 CDC 가제안하는위기 응급리스크커뮤니케이션 (CERC) 의 6가지원칙에근거하여, 우리나라의메르스대응에대한정부의의사소통의전략을평가하였다. 둘째, 감염성질환발생등의공중보건위기상황에서 WHO와미국, 영국이실행하는리스크커뮤니케이션또는위기커뮤니케이션전략을소개하였다. 또한대만과싱가포르의 SARS에대한대응사례를고찰하였다. 마지막으로, Peter Sandman의 위해 분노모형리스크커뮤니케이션원칙 에근거하여현재우리나라메르스대응상황에서필요한리스크커뮤니케이션전략을제안하였다. 1. 우리나라의중동호흡기증후군대응에대한위기커뮤니케이션사례평가미국 CDC는 CERC를통해위기커뮤니케이션의 6가지원칙을강조하고있다 [2]. 주요 6가지원칙은신속성, 정확성, 신뢰성, 교감과위로, 행동지침, 존중으로동원칙에근거하여우리나라의메르스첫확진환자가발생한후부터메르스대응에대한커뮤니케이션사례를평가하였다. 2. 국제기구와주요선진국의공중보건위기상황의위기커뮤니케이션전략및대응사례소개 WHO의공중보건위기상황시커뮤니케이션전략은다음과같은문헌자료를이용하였다. Consultation on the health emergency risk management framework and improving public health preparedness [10], Pandemic influenza risk management WHO interim guidance [11], Emergency risk management for health fact sheets [12], Outbreak communication planning guide [13], Outbreak communication. best practices for communicating with the public during an outbreak [14] 의 5종이다. 미국 CDC의경우 Crisis and emergency risk communication 가이드라인을고찰하여위기상황발생전, 발생단계, 발생후에따른리스크커뮤니케이션전략방안을요약하였다 [2]. 또한, 영국보건부의 Communicable disease outbreak management operational guidance [15] 를고찰하여감염성질환발생등의위기상황시위기커뮤니케이션전략방안을제시하였다. 마지막으로중증급성호흡기증후군 (severe acute respiratory syndrome, SARS) 발생시대만과싱가포르에서실행했던위기커뮤니케이션대응전략사례를고찰하였다. 3. 향후리스크커뮤니케이션전략개선방향및제언 Peter Sandman은대중의위해인식설명모형으로위해분노모형 (hazard[ 위해 ]+outrage[ 분노 ]) 개념을제시하였으며, 리스크커뮤니케이션역시, hazard+outrage 로 4가지로유형화하여대응전략을제시하고있다 [16]. 위해분노모형과분노관리에대한원칙에근거하여현재우리나라의메르스사태를분석하고향후메르스대응조치에대한구체적인전략방안을제시하였다. 연구결과 1. 우리나라의중동호흡기증후군대응에대한위기커뮤니케이션사례평가미국 CDC의위기커뮤니케이션의 6가지원칙을근거로우리나라의메르스대응에대한커뮤니케이션에대한평가결과는다음과같다 [2]. 첫째, 신속성측면이다. 위기는시간의영향을매우크게받으므로정보를신속하게소통하는것이항상중요하며, 국민들은처음으로제공되는정보원을가장선호한다는특징이있다. 앞서기술한바와같이정부의메르스병원등에대한정보공개가지연되어, 메르스확산감소를위한초기대응이실패했다는문제점을지적할수있다 [17]. 둘째, 정확성측면이다. 정보등에대한정확성은신뢰도를높인다. 제공하는정보는이미알려진정보, 불확실성에대한시나리오와대안을포함해야한다. 메르스확진환자발생직후, 낮은감염력과 1시간, 2 m 이내공간에서의감염성이있다는지나친낙관론은안이한메르스대응책을양산 626 대한의사협회지

4 Choi JW et al. Health crisis response and communication in Korea 하는결과를초래하였다. 최근까지도병원내메르스공기감염가능성에대해서는전문가들간의의견차이가있다. 분명한것은관련증거가불확실한상황에서는선제적인대응조치를감안하여정보를제공해야한다는것이다 [18]. 미국 CDC (2015년 6월개정 ) 와사우디아라비아보건부 (2014 년 12월개정 ) 의경우, 병원내메르스감염가능성에대한예방조치를취하도록권고하고있다 [19,20]. 미국 CDC는한국의메르스상황을통해판단컨대, 병원내공기감염매개주의를다시한번강조한다며기존가이드라인을개정하여발표하였다 [19]. 또한, 사우디아라비아보건부는감염경로를파악할수없는메르스환자의발생과 Middle East respiratory syndrome coronavirus (MERS-CoV) 에감염된낙타를사육하던농장에서공기샘플을채취하여분석한결과, MERS-CoV 에감염된남성과공기샘플의 MERS- CoV의유전자단편이서로일치한연구결과에근거하여병원내공기감염매개주의가필요하다고강조하고있다 [21]. 정부는병원내공기감염이없다고단언하기보다는불확실성에대한정보를모두공개하고이에따른대응가이드라인을국민들과의료기관에제안해주는것이적절하였다고판단된다. 정부는국민들에게과도하게안심을요구하기도했다 [22]. 또한메르스를단순히 중동식독감 이라칭하거나손씻기와같은 건강습관만잘실천하면메르스같은것은무서워할필요가전혀없다 는등국민의두려움을고려하지않고일방적인소통메세지를전달하는것은문제가있었다고지적할수있다. 셋째, 신뢰성측면이다. 솔직함과진실함은위기상황에서도타협되어서는안된다. 신뢰성은메르스대응초기시 메르스병원비공개 등과같은비밀주의로인해정부의메르스정책에대한불신을초래하였다. 전세계에서메르스환자가가장많이발생한국가인사우디아라비아역시, 메르스발생초기에는국민과해외보건기관과의투명한소통이부족하였고 [23], 외부와의협업을회피하여국제적으로많은문제점이발생했었다. 그러나 2014년 4월부터새로임명된보건부장관이솔직하고개방적인자세를취하면서환자수가급격하게줄어든것을확인할수있었다고보도된바있다 [24,25]. 2015년 6월, 고려대학교환경의학연구소와 대한의사협회의료정책연구소가메르스사태발생전과발생후일반인을대상으로보건복지부에대한신뢰정도를조사한결과 [26], 메르스사태이전에는 4.01점 ( 최고점 : 7점 ) 에서메르스사태이후 2.95점 ( 최고점 : 7점 ) 으로신뢰도가현저히낮아졌다는결과를보도한바있다. 보통감염성질환초기단계에서국민은새로운감염성질환에대한두려움과통제의어려움으로불안감이증폭될수있다. 이러한국민의감염성질환에대한위험인식은정부에대한신뢰에의해매우많은영향을받는것으로알려져있다 [27]. 즉, 질병에대한불확실성, 예상불가한측면등과함께정부의과장된확신과대중의공포를비이성적으로판단하는태도, 일관성없는정보와정보전달체계등은정부에대한신뢰도를떨어뜨리게된다. 넷째, 교감과위로측면이다. 위기는위험을유발하고, 위해에서오는고통은대화로직접위로를받아야한다. 사람들이직면하고있는힘든상황과감정을말로표현하는것은신뢰와화합을쌓는길이다. 우리나라에서메르스확진환자가증가되고정보에대한부족으로 SNS 등을통한근거없는루머가확산되었을때 [28], 보건복지부 [29] 는미확인된, 올바르지않은감염경로, 치료법, 예방법등과같은유언비어를의도적으로퍼뜨리는행위에대해서는수사를통해바로처벌하는등엄정한조치를취할것이라는발표등을통해국민들의정서를존중하지않는태도를보이기도하였다. 메르스확산원인에대한자성의목소리를내는것이선행되었어야마땅하다. 다섯째, 행동지침측면이다. 상실된통제력과질서그리고고조된불안감은행동지침등의의미있는일이주어짐으로써해소할수있다. 위기관리매뉴얼은이전에발생하였던질병또는위기시보고된내용을근거로작성된가이드라인이다. 메르스대응은과거가이드라인을고집하며, 융통성없이적용함으로써초기대응실패를유발하였다. 또한, 2015년 6월개정한메르스대응지침 3판에조차교육과홍보부족등으로인해일선현장의의료진들에게신속히전달되지못한것이문제점으로지적된바있다 [30,31]. 여섯째, 존중측면이다. 존중을드러내는커뮤니케이션은사람들이취약하다고느낄때특히중요하며신뢰와화합을 공중보건위기관리대응과소통체계구축 : 중동호흡기증후군사태의경험과교훈 627

5 J Korean Med Assoc 2015 July; 58(7): 형성한다. 즉, 대중의두려움, 즉메르스에대한위험인식은전문가들의두려움에대한판단과달리, 그들의신념과가치, 경험에의해판단된다. 대중들의두려움등을있는그대로존중하는것도필요하였다. 2. 국제기구와선진국의공중보건위기상황시위기커뮤니케이션전략및대응사례 1) 세계보건기구의공중보건위기상황시위기커뮤니케이션전략 WHO는공중보건위기를대비한성공적이고조직적인대응전력의핵심은준비라고강조한다 [9]. WHO는각국가별로상황과위험종류에따라대응방법이달라질수는있지만모든위험상황에서공통적으로적용할수있는건강에대한응급위험관리 (emergency risk management for health) 체계를구축할것을권고하고있다. 이러한체계는모든위험에대응할수있는역량을갖추고예방, 완화, 대응및회복의모든단계를준비하는것을가능케한다. WHO의건강에대한응급위험관리에는 7개의주요원칙이있다 [11]. 첫째, 포괄적인위험관리는사건자체보다는위험평가, 예방, 준비, 대응, 회복의모든단계를준비하는전략이다. 둘째, 종합적인위해접근은모든위기상황에서공통적으로일어날수있는위해에대해준비하는것이다. 셋째, 다중부문접근은정부, 사업체, 사회의모든구성원이공동으로위기관리에중요한역할을할수있다는것을인정하는것이다. 넷째, 다학문적접근은위험관리에있어보건학의다양한분야가포함되어야한다. 다섯째, 지역사회회복력은위기관리에대한역량을지역사회수준에서평가하는것으로위험에대한예방및대응은총괄적인부분뿐만이아니라작은단위에서도준비해야하는것이다. 여섯째, 지속가능한개발은국가와지역사회의역량을장기적인관점에서보아야하는것을인정하는것이다. 마지막으로윤리적기반은건강위험관리에따른모든활동에대해서윤리규범을준수하여야만한다. 이런프로그램을개발하기위해서는정책과자원관리, 준비및협동메커니즘, 정보및지식관리, 공중보건인프라와실행계획, 보건관련서비스, 그리고지역사회역량등에대한부분이필수적으로포함되어야한다 [12]. WHO는감염성질환발생시위기소통방법으로 5가지원칙을고수하고있다 [13,14]. 첫째, 효과적인위기커뮤니케이션에있어가장중요한것은국민과신뢰를구축하고유지또는회복하는과정에서지속적으로소통을하는것이다. 정부또는보건당국에대한불신은각기관에서발표하는질병예방 ( 관리 ) 행동지침에영향을미쳐실천하지않을가능성이증대된다. 이는질병발생에대한관리및건강, 경제및사회에더욱더큰피해를미칠수있다. 신뢰를향상시키기위해서는전문용어를사용하지않는명확한언어선택, 과학적 의학적정확성, 정보의필요성을인지하는태도가필요하고정부기관, 전문가와미디어의조화가필요하다. 둘째, 위기소통에있어가장영향이높은첫번째정보공표의시기이다. 이는보건당국의현재와미래의관리에대한국민의인식을좌지우지할수있기때문이다. 셋째. 투명성이다. 정부가발표하는정보의투명성에대한의심이없다면실수를하더라도신뢰도는변함이없을것이다. 그러나모든정보를제공해야한다는것은아니다. WHO는입증되지않은소문, 공중보건에도움이되지않는정보, 환자의기밀정보, 환자, 환자가족, 소수집단등을차별시킬수있는정보등은제공하지않는것이바람직하다고한다. 넷째, 효과적인리스크커뮤니케이션은국민의염려를경청하는것이다. 위기상황에서가장중요한것은국민의두려움을인정하고그에대한가이드라인을제공하는것이다. 이러한국민의위험인식은미디어모니터링, 시민인식조사등을통해 커뮤니케이션감시 를할수있다. 국민뿐만아니라정부의대응에비판적인견해를가진이들의주장에도관심을기울이고그들이정부와직접소통할수있는환경을조성해야혼란과분열을예방할수있다. 마지막으로, 정보의공표시기, 투명성의정도등의내용을미리정리할수있는의사소통계획에대한준비다. 이러한준비를통해정부의여러기관, 대중매체등과의협업과지휘관리체계를구축하여신속하고효과적인관리를실행할수있을것이다. 2) 미국질병통제센터의공중보건위기상황에서위기커뮤니케이션전략미국 CDC는위기상황시 CERC 가이드라인을준용하여사용한다. 동가이드라인은기존의헬스커뮤니케이션과리 628 대한의사협회지

6 Choi JW et al. Health crisis response and communication in Korea 스크커뮤니케이션, 위기커뮤니케이션의전략들을통합한것으로다양한위기및응급상황에서포괄적으로사용할수있고위기상황별대응전략을제시하고있다 [2]. 미국 CDC는위기상황을위기발생전, 위기발생초기, 위기의진행, 해결 ( 회복 ), 그리고평가의 5개단계로구분하고있다. 첫째, 위기발생전은준비및예방의단계로발생가능한위험을감지하고그에대한대응책을준비하는것이다. 이는국민의인식및대응에대한역량평가, 전문가와기관과의조화체계구축등을포함하고있다. 둘째, 위기발생초기는불확실성이존재하므로국민에게무슨일이언제, 어디에서일어났고, 무엇을하고있는지에빠르고정확한정보를전달하는것이중요하다. 위기상황에대해국민을안심시키고소통하기위한공식적소통채널을구축하도록하며, 신뢰도와믿음을높여야한다. 이때위기상황과예방방법에대한정확한정보가지속적으로제공될것이라는확신등도언급해야한다. 셋째, 위기진행단계는초기단계와동일하게위험과위험관리정책에대한정보를제공하며초기대응에대한피드백에응답하고소문또는오해를바로잡아야한다. 넷째, 해결및회복단계는재건및회복을위한노력이무엇인지와결과에대한책임과배울점등에대한솔직한대화를해야하는시기이다. 마지막으로, 평가단계는대응및소통방법의적절성을검토하고사태를통해배울수있는점과이를차후에사용할수있는방법을모색하는단계다. 이모든단계에서미국 CDC는리스크커뮤니케이션전달과정에서대변인이지켜야하는 9가지기본원칙을제시하고있으며, 일부요약한중요내용은다음과같다 [2]. 첫째, 무리하게안심을시키지말아라이다. 국민들의위기에대한두려움 ( 또는걱정 ) 을달래는것이아닌감소를목적으로위험에대한우려와위험성을인정하며위해를줄일수있는방법을제시하는것이바람직하다. 또한, 위기상황또는위해요소에대해알려진사실에대한정보를제공할때불확실성을인정하며더자세히배우기위한노력이진행중이라는것을강조해야한다. 위기상황에대한전망을이야기할때긍정적인부분뿐아니라부정적인전망또한전달해야한다. 만일대응전략이실패를하거나실수가있었을때는 방어적인태도를보이지말고실수를인정하며상황에대한유감을표현해야한다. 둘째, 국민의염려와두려움을인정하는것이다. 국민은이미두려워하는상태이므로 두려워할필요없다 는내용은도움이되지않을수있다. 그러므로두려움을인정하되이를완화시킬수있는방법을제시하는것이효과적이라고한다. 마찬가지로국민의침울함과절망도인정해야한다. 그에반해국민의공황상태를완화시키려는행동과언어는삼가는것이좋다고한다. 셋째, 대변인은위기상황별가정시나리오에대한응답을준비하고있어야한다. 모든가정에대한준비를하는것은불필요하나발생할수있고, 발생에대한준비가필요한상황이라면이에대한가능성을부정하는것보다는대응방책을설명하는것이바람직하다. 또한, 국민에게위험예방 관리방법을제공하는것이중요하다. 이는자신을무력하다고인지하는것을방지하고앞으로의상황전개에대한정보를기다리는것에동기를부여할수있다. 위험예방 관리방법은활동에대한참여를다양하게할수있도록정보를제공하는것이중요하다. 마지막으로, 위의모든것을통해대중의해결책을찾거나사건의종결을위한협업을요구해야한다. 국민이사태에대한정확한정보를소유하고있고현장에서의노력을인지한다면국민으로서의책임감이증가되어사태관리에도움이될수있다. 3) 영국보건부의공중보건위기상황시위기커뮤니케이션전략영국의보건부의책임집행기관중하나인 Public Health England의감염성질환관리지침서는감염성질환이발생했을때조직화된대응및대책관리방법을기술하고있다. 동지침서는위험감지부터소집해야하는발생관리팀 (outbreak control team) 에대한핵심구성원, 각구성원및기관의역할과책임, 회의의제견본등의구체적인자료가포함되어있다 [15]. 발생관리팀의핵심구성원은감염성질환관리및건강보호전문의또는역학전문가, 미생물학자, 커뮤니케이션담당자, 공중보건국장 ( 또는대행인 ), 현장역학전문가, 환경보건전문가, 행정지원담당공무원이다. 대 공중보건위기관리대응과소통체계구축 : 중동호흡기증후군사태의경험과교훈 629

7 J Korean Med Assoc 2015 July; 58(7): 체로감염성질환관리및건강보호전문의또는역학전문가는의장역할을맡아대응팀을지휘하지만여러분야의전문가의역할과책임이명확하게구분되어있다. 역학전문가또는감염내과전문의는다부문에서진행되는대응이일관성이있는지를평가하고확인하는등의총괄적인역할을수행한다. 미생물학자와환경보건전문가는샘플을채취하고실험실에운송하는과정을책임진다. 커뮤니케이션담당자는일관성있는입장을표명할수있도록지역또는기관간의소통을담당하고국민에게필요한정보를정확하고빠르게줄수있는방법을모색한다. 또한, 감염성질환대응에대한대중매체보도와사회매체의반응등을모니터링한다. 국민에게제공되는정보는위험평가를기반으로각구성원과논의를통해결정한다. 환자또는사건발생장소에대한정보는공중을보호하는데필수적인정보라고판단되었을때국한하여제공하는것을원칙으로한다. 4) 대만과싱가포르의중증급성호흡기증후군대응사태에대한고찰 2003년홍콩을시작으로 SARS coronavirus (SARS- CoV) 에대한감염이대만, 중국, 베트남, 싱가포르, 캐나다, 미국까지전세계적으로확산하였다. 대만보건부와질병관리본부는 SARS-CoV 감염이시작하기전부터 SARS 리스크커뮤니케이션을다음과같이 3가지전략을기획하여실행하였다 [32]. 첫째, 정부와의료진, 의료기관간의의사소통을위해각지역보건부와의료기관을포함한 Project SARS Control Media Network 를구축하였다. 동네트워크를통해바이러스감염확진자를발견한모든병원은국가지정병원에통보하였으며, 국가지정병원은모든실험결과를 SARS 웹사이트에공개하여국민과정보를공유하였다. 둘째, 지역마다민관합동으로 Community Disease Control Center를세워그지역의건강증진, 예방등을도모하였다. 마지막으로, 정부는국민과의소통을위해질병에대한브로셔나동영상등의교육자료를제작하여미디어와보도자료를통해배포하였다. 또한, SARS 웹사이트에서획일화된캠페인이아닌청중의특성에맞게캠페인을시행하였다. 24시간직통전화로전화상담을실시하였고정부는주기적으로기자회견을개최하였다. 정부가직접적으로공식적인 입장을미디어를통해국민과소통하고공유함으로써국민들에게정부가감염성질환에대해잘대처하고있다는신뢰를줄수있었다. 이러한정부의정책으로국민들은정부의예방지침을준수하고스스로열을재는등자발적건강관리를적극적으로실행할수있었다. 반면에, 미디어의질병에대한과장되고부정확한보도는국민들의 SARS에대한위험을필요이상으로증가시키는문제점이발생하기도하였다 [33]. 실제적으로비교적낮은치사율에도불구하고대만국민의 SARS에대한위험인식은매우높았다 ( 매우위험 5점기준으로 4.5점으로조사됨 ). 싱가포르정부는미디어의부정확한정보와루머에의한국민들의위험인식증가와공포를관리하기위해 Singapore Network로공식적인소통채널을구축하였다. 이는지역자치단체, 외국계기업, 외교관, 다양한종교단체, 무역협회등과같은다양한기관과단시간에효과적으로접근하는소통방법이었다 [34]. 즉, 싱가포르에서영향력이가장큰방송 3사를통합하여 SARS TV 채널구축을통해질병에대한모든보도를오직한개의채널에서만보도하는것을허용하였다 [32]. 이러한싱가포르의위기대응전략은중국과대만에비해발생규모가작아과잉대응이라는일부의비판을받았지만무차별한보도를매우효과적으로통제할수있었다. 이와함께포스터, 책자, 만화, 광고, 노래등국민에게친숙한다양한방법으로국민들의질병에대한공포를중재하였고정보공유의투명성등의증가로정부에대한신뢰도증가하였다. 이례적으로싱가포르정부는비행기에 SARS 환자로의심되는싱가포르국적의료인이탑승하였다고 WHO 와다른국가들에게숨김없이보고하여, 여행경고국가로즉각결정되었다 [34]. 여행경고조치에대해부정적으로대응한캐나다와는달리싱가포르는다른국가국민들의공포를이해하고수용하는태도를취했으며 WHO가 SARS가싱가포르에서통제되었다고하였을때싱가포르보건당국에서는아직은이른조치라며더욱조심하는모습을보여주기도하였다 [35]. 싱가포르대통령은 제일최악의위기상황을가정 하는것을원칙으로하였다 [34]. 감염병발생당시마스크착용에대해냉소적인태도를보이는다른정치인들과는달리대통령 630 대한의사협회지

8 Choi JW et al. Health crisis response and communication in Korea 은바이러스전염에있어최대한보수적인태도를취하라고 당부하였고악수를하는대신몸을굽혀인사하는등자가예 방을직접적으로실천하여국민들의공포를공유하는모습 을보여주었다 [35]. 또한, 보건부는매일오후에지난 24 시 간동안수집한질병정보를공유하는기자회견을함으로써 국가내정보공유의투명성을유지하였다 [34]. 향후리스크커뮤니케이션전략개선방향및제언 앞서기술한바와같이, 국민들의공중보건위기에대한두 려움을인정해야한다. 국민들의공중보건위해요소에대한 두려움은전문가들이위험을판단하는근거인치사율, 발생 률등의통계학적인접근과는상이하다. 특히, 이전에경험 하지못한새로운위험과불확실성등의특성을보이는메르 스와같은신종질환에대한국민들의두려움은더욱더증가 할수있다. Peter Sandman 은 hazard+outrage 의위해분노모형을 근거로 4 가지유형의리스크커뮤니케이션을제시하고있었 다 [15]. 첫째, 낮은두려움과낮은국민들의분노를특성으 로하는리스크커뮤니케이션은 public relations, 둘째, 높 은위험과낮은국민들의분노를특성으로하는 precaution advocacy, 셋째, 높은위험과높은국민들의분노를특성 으로하는 crisis/emergency communication, 넷째, 낮 은위험과높은국민들의분노를특징으로하는 outrage management 가있다. 그렇다면, 현재우리나라의메르스대응정책에필요한리 스크커뮤니케이션전략은무엇일까? 위해분노모형에근거 한다면, 현재, 우리나라의국민들의메르스에대한위험인식 은감소하고있으며, 정부의메르스대응정책에대한불신으 로분노는증가하고있는상황으로분노관리에대한리스크 커뮤니케이션전략이필요하다고할수있다. 마지막으로분노관리를위한원칙 [36] 을근거로향후리스 크커뮤니케이션전략을제시하고자한다. 첫째, 과거의실수 나잘못된관행을인정하라. 정보는이해관계자들에게모두 제공하여야하며, 실수를인정을하지않고나중에공개될경우더욱큰문제가될수있다. 이러한경우의리스크커뮤니케이션전략예시는다음과같다. 메르스병원과감염경로에대한정보공개가지연되어신속하고투명하게이루어지지않은점을사과드립니다 메르스관련정보를신속하고투명하게다른기관과국민에게소상히 둘째, 현재의문제점을모두인정하라. 무엇인가를누락했거나, 왜곡했거나, 조작하는것은신뢰도에치명적이다. 저하된신뢰를회복하는유일한방법은문제점을정확히기술하는것이다. 어떤문제를해결하려고하기전에문제점을먼저제시하는것이필요하다. 이러한경우, 리스크커뮤니케이션전략예시는다음과같다. 2014년 12월작성된메르스대응지침은신종감염성질환에대한정보와자료부족으로인해슈퍼전파자를사전에차단하기어려웠습니다. 또한, 현재지역사회내공기감염에대해서는가능성이매우낮은편이며, 병원내공기감염에대해서는여전히많은논란이있습니다. 그러나당국은선제적으로일부경로가확인되지않는메르스확진환자의발생등을근거로병원내공기매개주의에대한예방지침을마련하고있습니다 셋째, 중도를지켜라. 앞서메르스밀접접촉자선정과관리대응시, 공기감염없다, 2 m 이내밀접접촉에의한전파이다 등의단언적인메시지를전달하였었다. 그러나 없다 와 있다 등의이분법적인메시지의전략보다는중도적입장의메시지전달이필요하다. 중도적입장메시지전략의예시는다음과같다. 메르스공기감염혹은공기매개전파우려에대해서말씀드리겠습니다. 메르스는공기감염병이아닙니다. 일상생활에서의공기감염가능성은거의없기때문입니다. 다만 병원내의제한된공간 내에서는국민들과연구자들이우려하는바와같이공기매개전파가능성을배제할수없습니다. 방역당국에서는이에관하여사전예방대응의원칙하에제한된공간내에서의공기매개전파가능성을대비하고자격리범위의확대와오염지역을확대하여관리할예정입니다 넷째, 대안 A를선택하였을경우의성과나계획에대해겸손하게이야기하라. 대안을선택하기에앞서, 많은이해관계자들이대안을제시하고논의를진행하는것이선행되어야 공중보건위기관리대응과소통체계구축 : 중동호흡기증후군사태의경험과교훈 631

9 J Korean Med Assoc 2015 July; 58(7): 한다. 일부전문가적시각과관료주의적시각은다양한시각에서의접근을저해할수있기때문이다. 협의가도출되지않은대안은결코대안이될수없다. 다섯째, 권한을나누어주고책임을주어야한다. 문제해결의관리과정에참여하게하고, 그권한을나누어주는것은자칫하면위험해질수도있기때문에권한과함께책임을부여하여야한다. 현재, 메르스대응을위해정부가가동중인조직은범정부메르스대책지원본부, 중앙메르스관리대책본부, 민관합동종합대응대책위원회, 즉각대응팀대책위원회가운영되고있으나, 각각의조직에대한역할과책임은명확하게알려져있지않다. 단일화된목소리를내기위해서는단일화된컨트롤타워를중심으로, 각각의지원본부별명확한권한과책임을국민들에게알려주는것이필요하다. 앞서설명한바와같이, 현대사회는국가간유동인구의급증으로국가간감염병전파범위역시범세계적으로확산되고있다. 2003년 SARS, 2009년 H1N1 독감, 2014년서아프리카에볼라등이그예이다. 이러한공중보건의위협은각국가별위기대응전략에따라사회적혼란등에큰영향을미칠수있다. 미국 CDC와영국 Public Health England는공중보건위기전, 위기발생, 위기발생후단계별로효과적인리스크커뮤니케이션 위기커뮤니케이션전략을실행하기위해서공중보건커뮤니케이션전담팀을구성하여지속적인관리와대응을실행하고있다. 우리나라도, 공중보건위기상황을대비하여리스크커뮤니케이션전략에대한중장기계획을마련하고, 효과적으로목표를달성하기위한전문가를육성할수있는체계를마련하는것이시급하다. 결론 새로운공중보건위기는지속적으로우리를위협할것이다. 또한, SARS, 신종플루, 메르스등과같은생소한감염성질환은과학적불확실성과통제의어려움으로인해향후우리나라의사회적위기를언제든지초래할수있을것이다. 공중보건위험에대한불확실성을논의하고체계적인대응마련을위해서는관련분야에대한기술개발과더불어민관 합동리스크커뮤니케이션전략을구축하여다양한공중보건 위기를사전에저감하기위한노력이선행되어야할것이다. 공중보건리스크커뮤니케이션은커뮤니케이션전문가를체 계적으로양성하고, 정부내전담조직과제도를정비하는것 이필요하겠다. 리스크커뮤니케이션전문가들이향후공중 보건위기발생시다양한분야의전문가집단과미디어그 룹등과의협업을통해신속하고효과적인대응을할수있 어야만할것이다. 찾아보기말 : 중동호흡기증후군 ; 감염성질환 ; ORCID 리스크커뮤니케이션 ; 위기커뮤니케이션 Jae Wook Choi, Kyung Hee Kim, Jiwon Monica Moon, Min Soo Kim, REFERENCES 1. KBS Digital News Division. Current state of MERS infection [Internet]. Seoul: KBS Digital News Division; 2015 [cited 2015 Jun 30]. Available from: 2. US Centers for Disease Control and Prevention. Emergency preparedness and response: crisis and emergency risk communication (CERC) [Internet]. Atlanta: Centers for Disease Control and Prevention; 2015 [cited 2015 Jun 29]. Available from: 3. Ministry of Health and Welfare. Infectious disease: risk management standard manual. Sejong: Ministry of Health and Welfare; World Health Organization. Outbreak communication: best practices for communicating with the public during an outbreak. Geneva: World Health Organization; 2004 [cited 2015 Jun 20]. Available from: publications/who_cds_2005_32web.pdf. 5. Peopleʼs Solidarity for Participatory Democracy. 70% of South Koreans skeptical of governmental response to MERS [Internet]. Seoul: Peopleʼs Solidarity for Participatory Democracy; 2015 [cited 2015 Jun 30]. Available from: org/index.php?mid=press&page=2&document_srl= Amin S, Mahasan SS. Relationship between consumers perceived risks and consumer trust: a study of sainsbury store. Middle East J Sci Res 2014;19: National Research Council. Improving risk communication. Washington, DC: National Academy Press; 대한의사협회지

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