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1 2018 년도연구용역보고서 국가별청년대상고용서비스정책의 효과성분석 이연구는국회예산정책처의연구용역사업으로수행된것으로서, 보고서의내용은연구용역사업을수행한연구자의개인의견이며, 국회예산정책처의공식견해가아님을알려드립니다. 연구책임자 서울대학교권일웅

2 국가별청년대상고용서비스정책의 효과성분석 책임연구원 : 연구보조원 : 연구보조원 : 권일웅서울대학교행정대학원교수 이준범서울대학교행정대학원박사과정 한서영서울대학교행정대학원석사과정 이연구는국회예산정책처의정책연구용역사업으로수행된것으로서, 본연구에서제시된의견이나대안등은 국회예산정책처의공식의견이아니라본연구진의개인의견임.

3 요약문 [ 연구배경 ] q 청년실업문제의심각성 청년고용률은최근 10여년간 OECD 평균이약 40% 인반면, 우리나라는약 25% 수준으로상대적으로매우낮음. 다만청년실업률은 OECD 평균이약 13% 인반면, 우리나라는약 10% 수준으로낮은것처럼보이지만, 이는구직을포기한청년인구가많기때문임. 또한중장년층실업률대비청년층실업률도 OECD 평균에비하여높아서우리나라청년계층의고용문제가매우심각함. q 청년실업문제의중요성및특수성 청년은인적자본축적을통해미래생산성을높일수있는연령대이기때 문에실업으로인해인적자본축적이이루어지지않으면, 개인이나국가 전체차원의경제성장에부정적영향을미칠수있음. 청년은중장년층근로자와달리본인의특성에맞는직종을탐색하고, 능력에대한불확실성을해소하며, 인적자본을축적하는특수성을가지고있음. 따라서, 현재운영되는고용서비스가청년실업문제에는효과적이지않을수있음을인지할필요가있음. q 다양한고용서비스전달체계의등장과고용서비스범위의확대 신공공관리 (New Public Management) 의등장과함께기존의중앙정부주 도의재정사업에서지방정부, 센터및민간이참여하는다양한고용서비 스전달체계가등장하고있음. 특히, 기존에상담, 훈련, 알선에국한되었던고용서비스가교육, 훈련에대한근로자및기업보조금지급, 고용에대한기업보조금지급, 실업급여와같은거의모든고용정책수단과연계되어패키지형태로제공되는전달체계가등장.

4 이러한새로운패키지형고용서비스분석을위해서는고용서비스의범위를적극적고용정책 (active labor market policy) 을포괄하는개념으로확대하여정의할필요가있음. 따라서본연구에서는 고용서비스 와 고용정책 을혼용하여사용하고자함. q 청년고용서비스사업에대한체계적분석미흡 다양한청년고용서비스및전달체계가도입, 확대되고있지만, 대부분의서비스가시행초기에있어정량적데이터를통한효과분석이어려움. 따라서이러한고용서비스가먼저도입된해외국가의사례분석을통하여, 청년고용서비스성과를분석할필요가있음. 다만서로상이한고용서비스의성과를비교하는것은의미가없음. 유사한전달체계로집행된유사한고용서비스의성과를정리하여야보다엄밀한성과분석이가능함. 이를위해서는고용서비스와전달체계를유형화하여유사한유형내에서의성과분석이필요하지만, 기존연구에서는이러한유형화가엄밀하게이루어지지않았음. [ 연구목적 ] q 고용서비스정책유형화를위한체계적분석기준마련 기존의고용서비스정책유형화는고용단계별, 서비스공급자위주로분류되어있음. 즉, 고용단계를교육및훈련, 취업, 실업및경제활동비참여, 창업, 제도및거시경제환경으로나누고, 각단계별로해당정책부서에서고용서비스를제공하고있음. 본연구에서는실업원인별, 서비스수요자입장의유형화를병행, 통합하고자함. 실업은시장에서수요 ( 기업, 정부등일자리제공자 ) 보다공급 ( 청년 ) 이지속적으로많아서생기는시장의실패 (market failure) 라고볼수있음. 따라서실업원인별, 정책수요자입장의유형화로서근로자의노동공급에대한서비스, 기업의노동수요에대한서비스, 시장에서수요와공급의매칭에대한서비스로구분할수있음

5 결론적으로, 본연구에서는청년고용서비스를서비스공급자입장의유형 화 ( 고용단계별유형화 ) 와서비스수요자입장유형화 ( 실업원인별유형화 ) 를동시에실시하고, 이를종합한체계적인유형화방안을도출하고자함. q 고용서비스전달체계유형화를위한체계적분석기준마련 아무리좋은의도의정책일지라도정책대상자에게정책이전달되는과정 이비효율적이면정책이실패할수있음. 이는정부의실패 (government failure) 라고볼수있음. 이러한정부의실패혹은전달체계의문제점을해결하기위해, 우리나라를포함한많은국가에서는정책전달체계에서민간부문의참여를증대시켜시장의효율성을도입하고자하는신공공관리론 (New Public Management) 이확대되고있음. 또한지방분권화가확대되면서지방정부의책임과역할이강화되고있음. 따라서정책을전달하는주체별유형화가가능함. 특히, 다양한고용서비스들을패키지화하여서비스수요자에게종합적으로제공하여편의를도모하며, 정책간연계성을강화하는패키지 (package) 형전달체계가등장하고있음. 따라서이러한패키지형전달체계의특성과성과에대한분석이요구됨. 이에고용서비스전달체계에관한유형화논의들 ( 민간부문과지방정부의 참여정도에따른고용서비스전달주체별유형화, 단독사업또는패키지 사업해당여부별유형화 ) 을종합한유형화방안을도출하고자함. q 국가별청년고용서비스성과에대한연구 본연구에서는 OECD 주요국가들의청년고용서비스에대한기존의성과분석연구결과들을메타분석기법을통해정리, 분석하되, 새롭게개발한고용서비스및전달체계유형화방안을적용하여, 각고용서비스- 전달체계유형별로일관적으로긍정적, 혹은부정적효과가나타났는지분석하고자함. 이러한분석을통해청년고용정책의성과를효과적으로높일수있는정 책 - 전달체계조합에대한시사점을제시하고자함

6 [ 연구방법 ] 고용서비스유형화를위해프로그램논리모형 (program-logic model) 에기반한취업단계별정책수단을도출하고, 서비스혹은정책공급자입장의유형화방안을도출하고자함. 또한노동시장수요-공급이론에기반하여, 실업원인별혹은서비스수요자입장의유형화방안을도출하고자함. 이를통해서비스공급자와수요자를종합적으로고려할수있는세부유형화방안을도출하고자함. 고용서비스전달체계유형화를위해서신공공관리이론에기반한지방정부, 민간이참여하는전달체계유형을구분하고장, 단점을비교하고자함. 또한프로세스거버넌스이론과주인-대리인이론에기반하여연계형패키지고용서비스의효과에대한이론적근거를도출하고자함. 청년고용서비스사업의성과분석을위해서는기존성과분석문헌을메타 (meta) 분석기법으로분석하되새롭게개발한유형화방안을적용하여보다엄밀한비교, 분석을시도하고자함. 특히기존에정책전달체계를고려하지않고, 정책유형별로메타분석한연구들이있는만큼, 이들연구에사용된기존문헌을정책전달체계로재분류하여객관성과대표성을확보하고자함. 다만, 기존의성과분석문헌에기반한메타분석이기때문에기존에성과분석이아직이루어지지않은고용서비스혹은전달체계에대해서는평가할수없는한계가있음. 또한기존의연구들도데이터의가용성, 국가의중요성등에의해연구범위의편이 (bias) 가존재할수있음. [ 대한민국청년노동시장현황 ] q 국내시계열분석 우리나라청년실업문제에대한시계열자료를분석한결과, 최근청년고 용문제가심각해지고있는추세임을확인할수있음. - 첫째, 청년취업자의수가 2009 년이후지속적인경제성장에도불구하 고크게변하고있지않음

7 - 둘째, 청년생산가능인구감소추세에도불구하고청년경제활동참여율 이증가하고있음. 즉, 청년구직자가늘어나고있음. 이에따라청년 실업률이증가하고있는추세임. - 셋째, 장년층비정규직비중은감소하고있는반면청년층비정규직비 중은감소하지않아, 상대적으로청년고용의질이감소하고있음. q OECD 평균과국제적비교분석 청년실업률, 청년경제활동참가율, 청년고용률를통해 OECD 평균과의비교를진행함. 또한중장년층실업률대비청년실업률, 중장년층실업률대비경제활동참가율대비청년경제활동참가율, 중장년층고용률대비청년고용률배율을통해 OECD 주요국과의비교를진행함. 대한민국청년실업률은 OECD 평균에비해절대적으로낮은축에속하지만, 고용 시장노동지표결과들을종합하면청년실업문제가상당히심각한것으로판단됨. - 첫째, 중 장년층실업률대비청년실업률 배율이국제적으로매우 높은수준에속하므로, 실업을경험한계층의인구비율이중장년계 층보다청년계층에서높은것으로나타남. - 둘째, 대한민국청년의경제활동참가율이국제적으로매우낮은수준 에속하므로, 대한민국청년계층의취업의지가낮은것으로나타남. - 셋째, 고용률및 중 장년층고용률대비청년고용률 배율이모두 국제적으로낮은수준에속하므로, 대한민국의청년노동시장상황이 전반적으로바람직하지못한상태에놓여있는것으로판단됨. - 넷째, 우리나라의청년층경제활동참가율이 OECD 수준으로계속해서 높아지는추세를보인다면, 향후우리나라의청년실업문제는더욱악 화될것으로예상됨. 국제적으로비교했을때, 대한민국에서청년실업률이낮음과동시에고용 률도함께낮은이유는다른국가에비해취업유예기간의증가, 높은대학 진학률등의이유로인해상대적으로청년의경제활동참여율이낮기때문

8 [ 이론적배경 ] q 청년노동시장특수성의이론적배경 청년노동시장은인적자본이론, 직업탐색이론, 정보이론관점에서중장년 층노동시장과는다른특수성을지님. - 인적자본이론은근로자의생산성이인적자본에대한투자로인해누 적적으로증가할수있다는이론임. 청년기의인적자본투자는장기간 인적자본을증대시키므로가장중요한시기라고볼수있음. - 직업탐색이론은근로자와기업은서로가장좋은매칭 (matching) 을탐색하여고용이결정된다는이론으로, 기존의완전경쟁시장이론의즉각적매칭가정과상반되는이론임. 본인의재능과선호에불확실성이많은청년기구직자에게특히적용될수있음. - 정보이론은근로자본인은자신의특성에대해정보를가지고있으나기업은알지못하는정보비대칭성 (asymmetric information) 문제를강조하고있음. 기존의근로경험이없는청년에대해서는이러한정보의비대칭성문제가특히심각할수있음. q 청년고용서비스의이론적배경 청년고용서비스제공을위해서는청년이취업하는단계를파악하고각 단계별대책의논리적성과를평가하는프로그램논리모형 (program logic model) 을적용할수있음. - 교육, 훈련, 알선, 취업, 실업후재취업, 혹은창업과같은취업경로를 파악하고각단계별서비스를제공할수있음. - 단계별서비스공급주체를명확히하고각서비스의성과를측정, 평 가하기용이한장점이있음. 실업의원인은수요보다공급이많은데서오는구조적실업과수요와공 급의매칭의실패에서발생하는마찰적실업이있음

9 - 이러한노동시장수요 - 공급이론에기반하여, 고용서비스를노동수요 에대한서비스, 노동공급에대한서비스, 마찰적실업에대한서비 스로나눌수있음. - 실업의원인에대한종합적대책을마련하기용이하며, 서비스수요자 입장에서서비스를제공하고평가하기용이한장점이있음. q 고용서비스전달체계의이론적배경 고용서비스를포함한사회서비스전달체계는사회복지정책을공공서비스및재정적지원등의형태로전환시키는서비스공급자와수급자간의조직적인연결체계를의미하며, 이를정책수혜자에게전달함에있어서어떤조직체계를통해서전달할것인가를전략적이고효율적으로선택하는과정을말함. 신공공관리론의확대와함께지방정부및민간의참여가증가하고있지 만, 주인 - 대리인의문제, 책무성의문제등새로운문제가대두되고있음. 고용서비스의범위가확장되면서개별서비스를제공하는주체와수단이다 양화되면서, 중복, 누락, 혼동의문제가나타남. 이에따라개별고용서비스 를연계하여패키지형태로제공하는패키지형고용서비스가등장하고있음. 패키지형서비스는중복, 누락의문제를줄여서비스효율성을높임과동시에연계에따른의무조항을삽입하면, 근로자의도덕적해이나역선택의문제와같은전략적행동을줄일수있어효과성을극대화할수있는장점이있음. [ 청년고용서비스정책유형화 ] 본연구에서는고용단계별, 서비스공급자입장의정책분류와실업원인 별, 정책수요자입장의정책분류를병행, 통합하였음. - 첫째, 서비스공급자 ( 제공자 ) 의관점에서체계적인정책집행에대한의 사결정이이루어질수있도록, 고용단계별 (1 교육및훈련, 2 취업, 3 실 업및경제활동비참여, 4 창업, 5 제도및거시경제 ) 로유형화를시도함

10 - 둘째, 서비스수요자의관점에서더높은정책효과가달성될수있도록, 실업원인별 (1 노동수요 ( 기업, 정부등일자리제공자 ), 2 노동공급 ( 청년 ), 3 매칭 ) 로유형화를시도함. < 고용서비스정책유형화 > 기존고용서비스재구성된고용서비스 정책유형화 ( 정책공급자입장 ) 사업내용별유형화직접일자리직업훈련고용서비스고용장려금창업지원 è 정책유형화 ( 정책공급자및수요자입장 ) 2. 실업원인별유형화 1. 고용단계별유형화수요공급매칭교육및훈련취업실업및경제활동비참여창업제도및거시경제정책 * 고용단계별유형화 5가지 실업원인별유형화 3가지조합으로분석하고자함. * 단, 창업정책에서의노동수요-노동공급구분은일반적인고용정책에대한분류기준인정책대상 ( 기업 vs 청년 ) 을적용하지않고, 스타트업기업설립시점 ( 설립이전-설립이후 ) 을적용. 이는창업정책의특수한속성상, 기업의설립이중요한정책목표이기때문. * ( 노동 ) 수요는기업, 정부등일자리제공주체를의미하며, ( 노동 ) 공급은청년을의미함. [ 청년고용서비스전달체계유형화 ] 본연구에서제시한고용서비스전달체계에대한첫번째유형화기준은선 행연구의논의를종합한서비스전달주체별구분임. < 고용서비스전달체계유형화 (1)> 기존선행연구유형화체계재구성된유형화체계고용서비스고용서비스사업고용서비스 제공주체 중앙형 독립적 중앙형지자체및 중앙정부협력형지방자치 재정부담주체비교부형 사업 교부형 사업 지자체형 Ÿ 전액정부지원금 Ÿ 정부지원금 + 구직자자기부담금 è 공공 부문형 전달주체 1 중앙정부형 2 중앙 - 지방혼합형 3 지방자치단체형 단체형 사업 부분위탁 정부지원금 + 기업부담금 4 공공-민간혼합형 전체위탁 N/A 5 민간부문형 - 8 -

11 본연구에서제시한고용서비스전달체계에대한두번째유형화기준은패 키지형태를통한세부프로그램들의통합여부임. 즉단독사업또는패키 지사업해당여부별로유형화를실시하였음. [ 청년고용서비스성과분석 ] 48 개의고용서비스사업에대한각각의성과문헌들을종합하여국가별로분류 한결과, OECD 국가중미국, 영국, 독일, 덴마크등대표국가 12 개가선정됨. 청년대상고용서비스의성과에대한엄밀한계량적연구는상대적으로많 지않음. 특히, 본연구의세분화된유형을적용하면각유형별성과분석 의수는더욱줄어드는한계가있음에유의할필요가있음. 우선, 본연구에서제시한두번째전달체계유형화기준인단독사업 / 패키지사업여부에따라그룹을나누었음. 이어서, 정책유형화기준인고용단계별-실업원인별, 그리고첫번째전달체계유형화기준인서비스제공주체별로세부유형화작업을실시하였음. 분류된결과를바탕으로, 단독 / 패키지사업별시사점, 국가별시사점, 종합 적시사점, 국내상황에의적용등다양한각도에서유의미한결론을이끌 어내고자하였음. 1 중앙정부형 < 단독사업유형화 > 서비스전달주체 2 3 중앙 - 지방 지자체형 4 공공 - 민간 5 민간부문형 소계 혼합형 혼합형 수요 (-)(-)(-) (+) 1. 교육및공급 (+)(+)(+) (+)(-)( )( ) (+) (+) 8/2/4 훈련매칭 (+) 고수요 (+)(+)( )( ) 용 2. 취업자공급 2/2/0 단 매칭 계 3. 실업자및 수요 (+) 경제활동 공급 (+) 8/0/1 비참여자 매칭 (+)(+) (+)(+) (+) (+) (-) 소계 8/2/3 6/2/1 2/0/0 2/0/0 0/0/1 18/4/5 * 소계는각항목별로 (+)/( )/(-) 개수의순서임. * ( 노동 ) 수요는기업, 정부등일자리제공주체를의미하며, ( 노동 ) 공급은청년을의미함

12 첫째, 고용및훈련프로그램단계에서는실업원인별 [1 수요 ( 기업, 정부등 일자리제공자, 2 공급 ( 청년 ), 3 매칭 ] 그리고서비스전달주체별로다양한 시사점이도출되었음. - (1) 수요 ( 기업, 정부등일자리제공주체 ) 측면에서중앙정부가제공하는인턴쉽프로그램은고용성과에모두음 (-) 의영향을야기하였음. 그러나중앙정부이외의주체를통해전달된 ( 예 : 대학과의연계 ) 인턴쉽프로그램에서는음 (-) 의효과가양 (+) 의효과로전환되었음. - (2) 공급 ( 청년 ) 측면에서제공되는고용서비스프로그램은 ( 예 : 직업훈련 ) 서비스전달주체에따라효과성이크게달라졌음. 즉, 직업훈련으로대표되는교육및훈련단계의공급측면지원정책에서중앙-지방혼합형전달체계의장단점이뚜렷하게보였음. 둘째, 취업자단계의사업은주로수요측면에집중되어고용보조금이나기업에대한세제혜택과같은금전적인센티브형태로제공되었고, 중앙정부에의한전달체계가나타났음. 성과측면에서는고용보조금을통한직접적지원방식이세금혜택을통한간접적지원방식에비해효과가높은것으로나타났음. 셋째, 실업자및경제활동비참여자대상프로그램은수요, 공급, 매칭관점에서그리고서비스전달주체관점에서골고루제공되고있었음. 성과측면에서는민간단독형을제외하고는전달체계유형과관계없이프로그램의효과성이모두확인되었음. < 패키지사업유형화 (1)> 일반 예외 의무조항결부 (+)(+)(+)( )(+)(+)( ) (-)(+)(-)* * 의무조항이결부된패키지사업에서는주로긍정적인효과가발견되었으나, 예외적 으로국가의노동시장상황에따라부정적인효과가발견되는경우도있었음. 첫째, 패키지사업에서는의무조항결부여부가프로그램성과에중요한요소로작용하였음. 즉, 의무조항이결부된패키지사업에서긍정적고용성과가나타날가능성이매우높았음. 단의무조항이결부된사업이더라도사업의일부또는일부참여자에게만긍정적효과가나타나는경우도존재하였음. - 그러나국가별노동시장상황에따라, 예외적으로부정적인효과가도

13 출되는경우 ( 예 : 포르투갈사례 ) 도존재하였음. < 패키지사업유형화 (2)> 중앙-지방혼합형 중앙정부형 / 공공-민간협력형 의무조항비결부 (-)(-)(-)(-)(-)(-) (+)( )(+)( ) * 의무조항이결부되지않은패키지사업에서 중앙-지방혼합형 전달체계를취할경우 에는부정적인효과가발견되었으며, 중앙정부형 또는 중앙 - 민간혼합형 전달체계 를취할경우에는주로긍정적인효과가발견되었음. 둘째, 의무조항이결부되지않은패키지사업에서는고용서비스전달주체 에따라사업의효과성이민감하게변하는것으로나타났음. - 의무조항비결부패키지사업에서 중앙-지방혼합형 전달체계를취할경우효과가좋지못한것으로분석되었음. 그러나 중앙정부형 또는 공공-민간협력형 전달체계를취할경우, 패키지사업의효과성이긍정적으로나타날가능성이높은것으로분석되었음. [ 정책적시사점 ] 국내생산가능인구는출산율저하에따른청년층인구감소에의해꾸준히감소하고있음. 하지만, 청년층경제활동참여율이높아지면서청년층실업률은오히려증가하고있는추세임. 따라서증가하는노동공급 ( 청년 ) 을충족할수있도록정체된노동수요 ( 기업, 정부등일자리제공자 ) 를증대시키거나, 시장의불완전성에따른매칭불일치를해소해야함. 이에본연구결과를바탕으로한다음세가지항목을통해국내상황에적용가능한정책적시사점을도출하고자함. (1) 탐색적지원및역량강화중심의단독형고용서비스사업제공, (2) 패키지형고용서비스사업의효과성을높일수있는의무조항의활용, (3) 의무조항을활용하지않는패키지형고용서비스사업의경우최적전달체계구축을통한효과성제고. (1) 다양한일자리정책중질높은인적자원의기반을마련하고이들의진로방향성을제시한다는측면에서단순한일자리를제공하는인턴쉽과재정지원프로그램보다는구직역량을높이고고용가능성을확대시킬수있는역량중심의고용서비스정책이중요함

14 (2) 고용가능성을높이기위해서는 OECD 국가의개혁과같이복지중심이아닌의무조항이포함된 고용 중심의고용 + 복지패키지설계가필요함. 고용서비스의비중을늘리고재정적지원은엄격하게의무조항을포함시킴으로서국내청년의고용가능성을향상시킬수있도록패키지내운영체계재정립이필요함. 아울러의무조항이외에철저한개인관리성격의모니터링과사후관리를제공하는당근-채찍효과를활용하여효과성을향상시킬수있음. (3) 중앙-지방혼합형체계의장점이모든상황에서발현되는것이아닌, 국가및고용서비스의특정상황에따라발휘됨을알수있음. 이러한현상은특히의무조항이결부되지않은패키지형고용서비스사업에서두드러짐. 고용서비스정책에있어서공급자집중형이아닌수요자맞춤형고용서비스를제공하기위해서는지자체이외의다양하고폭넓은운영주체들과의체계적인협력적거버넌스구축이중요함. 다만, 각국가마다정치적, 경제적환경이매우상이하기때문에한국가에서성공적인고용서비스혹은전달체계가우리나라에서도성공적이라고단정할수없음에유의하여야함. 특히국가의지방자치제발달정도와시장경제발달정도에따라지방정부및민간의참여역량및방법이달라질수있으며, 근로자보호정책강도에따라가용한고용서비스의범위가국가별로상이할수있음을고려해야함. 본연구는미래에각국가별로계속해서추가분석될고용서비스성과결과 를체계적으로비교, 분석할수있는분석틀을제공하고있다는점에서도 의의가있음

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16 목차 Ⅰ. 서론 1 제 1 절연구배경및목적 1 1. 연구배경 1 2. 청년실업문제의중요성 3 3. 연구목적 5 제 2 절연구내용및방법 8 1. 연구내용 8 2. 연구방법 11 Ⅱ. 대한민국청년노동시장현황 14 제 1 절고용실태분석 노동시장고용지표의개념 청년의개념 청년고용시장의국내현황 : 시계열분석 OECD 주요국과의비교 23 제 2 절역대정부별청년고용정책 제 15 대김대중정부 제 16 대노무현정부 제 17 대이명박정부 제 18 대박근혜정부 37 제 3 절문재인정부의청년고용정책 정책배경 정책방향및내용 40 Ⅲ. 이론적검토 42 제 1 절청년노동시장의이론적배경 42 제 2 절청년고용서비스사업의이론적배경 고용서비스의범위 고용서비스와적극적노동정책 연계형고용서비스의이론적근거 47 제 3 절고용서비스전달체계의이론적배경 사회서비스전달체계개념 50

17 2. 사회서비스전달체계주요원칙 고용서비스전달체계형태 52 Ⅳ. 청년고용서비스정책및전달체계유형화 55 제 1 절청년고용서비스정책유형화 선행연구 청년고용서비스정책유형화 청년고용서비스정책유형화사례 67 제 2 절청년고용정책전달체계유형화 선행연구 청년고용서비스전달체계유형화기준 청년고용서비스전달체계유형화사례 81 Ⅴ. 청년고용서비스성과분석 90 제 1 절국가별고용서비스성과검토 : OECD 국가를중심으로 미국 영국 독일 덴마크 스웨덴 핀란드 노르웨이 네덜란드 프랑스 포르투갈, 벨기에, 이탈리아 134 제 2 절국가별고용서비스사업성과요약및유형화 국가별고용서비스사업성과요약 국가별고용서비스사업유형화 138 제 3 절성과분석을통한시사점 단독사업 패키지사업 150 Ⅵ. 결론및정책적시사점 [ 단독사업 ] 탐색적지원및역량강화중심의고용서비스제공 154

18 2. [ 패키지사업 - 의무조항有 ] 의무조항을통한패키지사업의효과성향상 [ 패키지 - 의무조항無 ] 서비스제공전달체계를통한효과성제고 연구의한계및향후연구방향 160 참고문헌 162

19 표목차 < 표 1-1> 청년대상일자리사업연도별예산액 2 < 표 2-1> 중앙정부및지자체별청년연령 17 < 표 2-2> 대한민국통계청청년 (15세 ~29세 ) 고용지표비교 ( 단위 : 천명, %) 22 < 표 2-3> 국가별청년실업률유형 ( 기준 : 최근 3년평균 ) 24 < 표 2-4> 국가별 중 장년층실업률대비청년실업률배율 유형 ( 기준 : 최근 3년평균 ) 25 < 표 2-5> 국가별청년경제활동참가율유형 ( 기준 : 최근 3년평균 ) 26 < 표 2-6> 국가별 중 장년층경제활동참가율대비청년경제활동참가율 배율유형 ( 기준 : 최근 3년평균 ) 27 < 표 2-7> 국가별청년고용률수준 ( 기준 : 최근 3년평균 ) 29 < 표 2-8> 국가별 중 장년층고용률대비청년고용률 배율유형 ( 기준 : 최근 3년평균 ) 29 < 표 2-9> 대한민국의고용통계작성방식 31 < 표 2-10> 평균고용지표비교 (2000년 ~ 2017년연도평균값 ) 33 < 표 2-11> 청년고용대책추진현황 (2003~2016) 38 < 표 2-12> 청년고용촉진방안추진과제 41 < 표 3-1> 민간고용서비스구분및역할 53 < 표 4-1> 청년일자리사업연도별예산 55 < 표 4-2> 청년관련고용노동부단위사업목록 ( 단위 : 십억원 ) 56 < 표 4-3> 청년일자리사업분류 ( 단위 : 개, 억원 ) 57 < 표 4-4> 청년대상교육및훈련고려요소 59 < 표 4-5> 고용서비스정책유형화 67 < 표 4-6> 교육 / 훈련관련수요, 공급, 매칭차원문제점및처방 68 < 표 4-7> 정책유형별사례제시 74 < 표 4-8> 고용서비스전달체계유형화 79 < 표 4-9> 국내청년공공고용서비스전달체계현황 85 < 표 4-10> 취업성공패키지유형과연계사업현황 88 < 표 5-1> 국가별고용서비스사업성과요약 139 < 표 5-2> 단독사업유형화 145 < 표 5-3> 패키지사업유형화 (1) 146 < 표 5-4> 패키지사업유형화 (2) 147 < 표 6-1> 수급자에대한요구강화 (Demanding) 방안 157

20 그림목차 < 그림 2-1> 연령별생산가능인구변화 ( 단위 : 명 ) 19 < 그림 2-2> 청년층경제활동인구비율, 비경제활동인구비율, 실업률변화 29 < 그림 2-3> 기업체규모별노동인력미충원률및부족률 20 < 그림 2-4> 중소규모및대규모기업체직능수준별미충원인원수 21 < 그림 2-5> 청년층실업률변화 21 < 그림 2-6> 연령별비정규직근로자비중 22 < 그림 2-7> 청년층첫일자리근로형태 22 < 그림 2-8> 연도별청년실업률 (OECD평균 vs 대한민국 ) 24 < 그림 2-9> 연도별 중 장년층실업률대비청년실업률 배율 (OECD 평균 vs 대한민국 ) 25 < 그림 2-10> 연도별청년경제활동참가율 (OECD평균 vs 대한민국 ) 26 < 그림 2-11> 연도별 중 장년층경제활동참가율 대비 청년경제활동참가율 배율 (OECD평균 vs 대한민국 ) 27 < 그림 2-12> 연도별청년고용률 (OECD평균 vs 대한민국 ) 28 < 그림 2-13> 연도별 중 장년층고용률대비청년고용률 배율 (OECD 평균 vs 대한민국 ) 29 < 그림 3-1> 고용노동부의대표적고용서비스사업 48 < 그림 4-1> 고용단계별유형화 58 < 그림 4-2> 고용복지플러스센터체계 86 < 그림 5-1> MFIP 와 SSP에의무조항부가시고용성과차이 96

21 Ⅰ. 서론 제 1 절연구배경및목적 1. 연구배경 q 청년실업문제의심각성 한나라의청년은곧그나라의미래와직결되므로청년들이활발하게경제활동에참여하지않거나일정수준이상의고용이창출되지않는다면, 해당국가는머지않은미래에목표한만큼의국가경제성장률을달성할가능성이매우낮음. 노동시장상황을나타내는 3 가지대표적지표 ( 실업률, 경제활동참가율, 고용 률 ) 에따르면, 모든 OECD 주요국에서청년계층의실업문제가다른연령계 층에비해특히심각한것으로보고됨. 특히우리나라에서는 OECD 국가에비하여청년계층의실업문제가더욱심각함. 국제통화기금 (IMF) 은청년고용확대를한국의가장중요한과제로제시함. 청년실업에대한자조섞인신조어들 ( 예 : N포세대, 문송합니다, 이태백, 열정페이, 88만원세대등 ) 이다수등장하고있음. q 청년대상일자리사업예산의가파른증가 청년실업문제가심화되고사회적이슈화되면서청년대상일자리사업예 산은최근 3 년들어급격하게증가하는추세임 년청년대상일자리사업예산은전년대비 16.1% 증가 (2017년: 2조 5,933억원, 2018년 : 3조 125억 ) 하여, 전체일자리사업의예산증가율 12.4% (2017년: 17조 1000억원, 2018년 : 19조 2000억원 ) 대비약 3.7% 더높은증가율을보임. - 단, 2015년의경우박근혜정부의창조경제패러다임아래, 창업지원예산이상당히많게책정되었음. 구체적으로, 2015년도청년일자리사업예산에는 1조 7,442억원 (2016년대비약 1조 3천억원가량많은수치 ) 의순수한창업지원예산액이포함되었음

22 < 표 1-1> 청년대상일자리사업연도별예산액 결산 본예산 추경 본예산 추경 예산 금액 3조 3,612억 2조 3,492억 2조 4,398억 2조 5,935억 2조 8,325억 3조 125억 자료 : 국회예산정책처 (2017, 2018a) 문재인정부는대통령집무실에 일자리현황판 을설치하고, 일자리위원 회 를별도로구성하는등 일자리정부 를표방함. - 정책적으로보면, 성별 연령별맞춤형일자리계획 ( 문재인정부국정운영 5개년계획 (2017년 7월 ) ) 을통한다양한청년고용서비스사업 ( 예 : 중소기업청년추가고용장려금, 청년내일채움공제, 취업성공패키지, 청년희망키움통장등 ) 이신설및확충되고있음. q 다양한고용서비스전달체계의등장과고용서비스범위의확대 기존의중앙정부주도의재정사업에서지방정부, 센터및민간이참여하는 다양한고용서비스전달체계의등장. 기존에상담, 훈련, 알선에국한되었던고용서비스가교육, 훈련에대한근로 자및기업보조금지급, 고용에대한기업보조금지급, 실업급여와같은거 의모든고용정책수단과연계되어패키지형태로제공되는전달체계의등장. 이러한새로운패키지형고용서비스분석을위해서는고용서비스의범위를적극적고용정책 (active labor market policy) 으로확대하여정의할필요가있음. 따라서본연구에서는 고용서비스 와 고용정책 을혼용하여사용하고자함. q 새로운고용서비스사업및전달체계의효과분석이미흡 다양한고용서비스및전달체계가도입, 확대되고있지만, 대부분의서비스가 시행초기에있어정량적데이터를통한효과분석이어려움. 따라서이러한고용서비스가먼저도입된해외국가의사례분석을기반으로 고용서비스사업과전달체계의효과를분석할필요가있음

23 2. 청년실업문제의중요성 q 청년실업문제의특수성 청년시기는학교교육뿐만아니라직업활동을통한인적자본 (human capital) 의축적이활발하게일어날수있는때임. - 이러한시기에실업때문에인적자본의축적이적절히이루어지지못하 면, 장년기에들어서도생산적인경제활동을할수가없음. 이는개인적 불행뿐만아니라경제전체의성장에해가될수있음. - 따라서청년실업에대한대책에있어서이러한인적자본의축적을중요시 할필요가있음. 청년계층은구직이유, 구직목적, 일자리탐색과정등에서다른연령계층 과차별화되는특성을보임. - 청년층은일반적으로생계유지, 가족부양과같은책임감에근거한 의무 적노동 보다자아실현, 미래준비, 적절한직무역량습득과같은 선택적 노동 을제공하는경향이높음. - 더나은일자리를획득하기위해, 청년층은의도적으로취업기회를유예 하는방식을이용하여자발적실업상태에놓이기도함. - 따라서청년노동시장에서는이러한탐색적활동을지원하여그기간을 단축하고효과성을제고할필요가있음. 청년노동시장에는정보의불완전성이내재되어있음. - 실업고교생, 특수기술을보유한청년들, 그리고인턴경험이있는청년들을제외한대부분의청년들은자신의직무역량을객관적으로평가받고개선할기회를갖지못한채로졸업과동시에사회에첫발을내딛게됨. 즉구직자는자신의보유역량에대한이해수준이높지않아, 직장선택에있어잘못된의사결정을내릴가능성이많음. - 또한일자리제공자 ( 대표적으로기업 ) 의입장에서도사회에처음으로진입 하게되는청년들에대한평판이나과거기록 (track record) 조회가쉽지 않아, 구직자의역량을판단할마땅한정보를획득하기어려움. 따라서학 - 3 -

24 점, 시험점수, 인적성검사와같은정량지표에의존하는경향이높음. - 결국, 청년의직무역량이감추어진특성 (hidden type) 으로작용하여, 구직 자이든일자리제공자이든정보의불완전성 (incompleteness) 상태에동시 에놓이게됨. - 따라서청년노동시장에서정보의비대칭성을완화할수있는일자리매 칭 (matching) 이중요하게강조되어야함. 결론적으로, 청년실업문제는청년계층의특수성과청년노동시장의불완전성을고려하여, 사회전체적실업과구별될필요가있음. 특히장년층실업문제에효과적인고용서비스가청년실업문제에는효과적이지않을수있음을인지할필요가있음. q 청년실업문제해결의필요성 사회적관점에서, 청년의경제활동수준및고용상태는단기적으로국가경제성장과도밀접하게연결된다는점에서중요성을가짐. 또한청년실업은현재사회전체적실업의일부만을구성하고있지만, 시간이지남에따라장기적으로는국가전체의실업으로확대되어갈것임. 개인적관점에서, 다수의실증분석연구결과에따르면청년기에서의고용 경험이향후구직자의직업선택과임금수준에지속적인영향을미치는것 으로나타남. - 구체적으로, 청년기에실업을경험하거나혹은실업기간이장기화될경우 향후고용상태또는임금수준에 부정적 인영향을주는것으로나타남. (Kroft 외, 2013; Erikson 외, 2014; 남재량외, 2013; 한요셉외, 2017) 결론적으로, 청년실업은사회적관점에서국가의경제성장을좌우하는문제 임과동시에개인적관점에서구직자의생애주기를좌지우지할수있는중 대한문제임. - 따라서청년실업문제는청년노동시장구조, 정책환경, 정책전달체계의 특수성하에서종합적으로해결되어야함

25 3. 연구목적 q 국가별청년고용서비스성과에대한연구 기존연구에서제시된국가별고용서비스성과평가결과는유형화를하고있지 않거나, 특정한서비스유형에만한정되어있어종합적인비교평가가어려움. 특히, 동일한고용서비스에대한성과를평가함에있어서도, 국가별, 서비스 별로서로다른전달체계를고려하고있지않아엄밀한비교가어려움. - 본연구에서는기존의청년고용서비스에대한성과분석연구결과들을메타분석기법을통해정리하되, 각정책유형과각전달체계유형별로구분하여동일한정책및전달체계에서일관적으로긍정적, 혹은부정적효과가나타났는지비교하고자함. - 특히, 동일한서비스유형이지만성과에는차이가발생한원인에대하여 국가별상이한전달체계혹은서비스유형자체가원인이아닌지중심으로 규명하고자함. - 궁극적으로는, 청년고용정책의성과를효과적으로높일수있는정책 - 전 달체계조합에대한시사점을제시하고자함. q 시장의실패와청년고용서비스유형화 청년계층의지속적실업문제는노동시장에서공급이수요보다많거나, 수요 와공급의미스매칭 (mis-matching) 에의해발생하는시장의실패 (market failure) 로볼수있음. 이러한시장의실패를해결하기위해많은국가들은다양한정책을제공하고 있으며, 다른국가들의사례를비교하여다양한정책의효과성을분석하기 위해서는정책을유형화하여유사한유형별로비교하는것이필요함. 기존의고용서비스유형화는고용단계별, 서비스공급자위주로분류되어있음. - 즉, 고용단계를교육및훈련, 취업, 실업및경제활동비참여, 창업, 제도 및거시경제환경으로나누고, 각단계별로해당정책부서에서고용서비스 를제공하고있음

26 - 예를들어, 교육대책은교육부에서, 취업및실업대책은고용노동부에서, 창업정책은중소벤처기업부에서, 거시경제정책은기획재정부에서주관하 는형태를띠고있음. - 이와같이고용단계별, 정책공급자중심의정책유형화는책임정부부 처가명확하며, 고용단계별문제점을파악하기쉬운장점을가지고있음. - 하지만근로자와기업과같은정책수요자입장에서는다양한정부부처의 다양한정책에종합적영향을선택적으로받기때문에이와같은유형화 는종합적효과를분석하기어려운단점이존재함. 따라서본연구에서는실업원인별, 정책수요자입장의정책분류를병행, 통합하고자함. - 실업문제는근본적으로근로자의노동공급이기업의노동수요보다많기때문에발생하는현상임. 또한노동공급과노동수요가전체적으로동일해도시장의불완전성에의한매칭의실패에의해발생하는마찰적실업이발생할수있음. - 따라서청년실업과고용에대한근본적인대책은근로자의노동공급에 대한대책, 기업의노동수요에대한대책, 시장에서수요와공급의매칭에 대한정책으로구분할수있음. - 근로자와기업은정부의고용정책의대상이자수요자이므로, 이와같은 실업원인별, 서비스수요자입장의서비스유형화가가능함. 본연구에서는청년고용서비스를고용단계별, 서비스공급자입장의유형화 와실업원인별, 서비스수요자입장유형화를동시에실시하고, 이를종합한 유형화방안을도출하고자함. q 정부의실패와청년고용서비스전달체계유형화 아무리좋은의도의정책일지라도정책대상자에게정책이전달되는과정이비효율적이면정책이실패할수있음. 이는정부의실패 (government failure) 라고볼수있음. 따라서청년계층고용서비스의효과성을분석하기위해서는서비스전달체계를유형화하고어떤유형에서정부의실패가발생하는지파악하는것이필요함

27 이러한정부의실패혹은전달체계의문제점을해결하기위해, 우리나라를포함한많은국가에서는정책전달체계에서민간부문의참여를증대시켜시장의효율성을도입하고자하는신공공관리론 (New Public Management) 이확대되고있음. 또한지방분권화가확대되면서지방정부의책임과역할이강화되고있음. 따라서정책을전달하는주체에따른유형화가가능함. 특히, 다양한고용서비스들을패키지화하여서비스수요자에게종합적으로제공하여편의를도모하며, 정책간연계성을강화하는패키지 (package) 형전달체계가등장하고있음. 따라서이러한패키지형전달체계의특성과성과에대한분석이요구됨. 이에고용서비스전달체계에관한유형화논의들 ( 민간부문과지방정부의참 여정도에따른고용서비스전달주체별유형화, 단독사업또는패키지사업 해당여부별유형화 ) 을종합한유형화방안을도출하고자함

28 제 2 절연구내용및방법 1. 연구내용 q 청년노동시장및정책현황분석 먼저, 청년의범위및노동시장고용지표의정의제시하고, 국내현황및 OECD 주요국과의비교를시도하고자함. - 다양한각도의노동시장지표들 ( 실업률, 경제활동참가율, 고용률 ) 을사용하 여, 우리나라청년노동시장상황을시계열적으로분석하고자함. - 특히, 중 장년층을비교집단으로설정하여, 청년계층의상황을상대적으로 비교, 분석하고, 또한 OECD 국가들과비교하여우리나라와해외청년노동 시장을비교, 분석하고자함. 또한노무현정부이후역대정부가시행한청년고용정책의내용및방향을 정리하고자함. q 청년고용서비스및전달체계에대한개념설정 청년노동시장에대한전반적인이론 ( 예 : 인적자본이론, 직업탐색이론, 정보이론 ) 을 제시하고, 청년노동시장의특수성을정리하고자함. 기존고용서비스개념을개관하고, 새롭게등장하는고용서비스와전달체계를반영할수있는개념적범주화를시도하고자함. 특히, 다양한적극적노동시장정책을연계하는패키지형고용서비스를포괄할수있는광의의고용서비스개념을제시하고자함. 사회복지서비스는노동취약계층 ( 예 : 청년 ) 을대상으로하는노동정책으로 기능하고있는바, 이러한사회복지서비스개념을통해고용서비스전달체계 의속성과다양한이론적형태제시하고자함

29 q 청년고용서비스정책유형화 기존의청년고용정책 ( 혹은광의의고용서비스 ) 은사업내용에따라 5 가지 ( 또 는 6 가지 ) 범주로유형화하고있음. - 고용노동부 (2015) 는 1 직접일자리, 2 직업훈련, 3 고용서비스, 4 고용장려금, 5 창업지원, 6 실업소득유지 라는공식적인 6 가지범주를이용하여, 청년 고용정책사업을분류함. 그러나이러한범주구분의이론적근거가부족함. 정책수요 - 정책공급, 노동수요 ( 기업, 정부등일자리제공주체 )- 노동공급 ( 청년 ) 관점에서유형화를실시하고자함. - 프로그램논리모형 (Program Logic Model) 에따라고용단계별로 정책공급자 의체계적인정책집행에대한의사결정이용이하게이루어질수있도록, 근로자의취업과정에따른고용단계 (1교육및훈련, 2취업, 3실업및경제활동비참여, 4창업, 5제도및거시경제 ) 별로 5가지유형화할수있음. - 실업원인별로 정책수요자 에대한의사결정이용이하게이루어질수있도록, 실업의원인에대한파악이선결되어야함. 이는실업의원인별로정책지원대상이달라져야더높은정책효과를달성할수있기때문. 따라서, 실업의원인별 (1노동수요( 기업, 정부등일자리제공주체 ) 측면, 2노동공급 ( 청년 ) 측면, 3매칭 ) 3가지유형화가가능함. - 이와같은정책혹은서비스공급자입장의유형화와서비스수용자입장 의유형화를종합하여보다체계적이고, 세부적인서비스유형화방안을 제시하고자함. q 청년고용서비스전달체계유형화 고용서비스전달체계를유형화한선행연구는주로 (1) 서비스제공주체별유 형화와 (2) 재정지원방식행위별유형화로분류됨. 고용서비스를제공하는주체와재정 ( 예산 ) 을제공하는행위별관점에서전달체계를보았을때, 양쪽간중앙정부-지자체와공공부문-민간부문으로나뉜다는점에서공통점이있으나, 서비스제공측면에서부여되는자율성과재정제공의주도권은또다른조합으로나타남

30 - 예를들어, 정부가민간부문에고용서비스의효율성을달성하기위해자 율성을부여하는반면, 민간부문의성과를평가함으로서제공하는재정 을달리하여이들을관리를하는방식이나타남. 따라서본연구에서는첫번째전달체계유형화로이상의논의와유사한맥락 에서고용서비스전달주체별유형화를다음과같이 5 가지로제시하고자함. - 공공부문형 (1 중앙정부형, 2 중앙 - 지방혼합형, 3 지방자치단체형 ), 4 공 공 - 민간부문형, 5 민간부문형 - 이후앞서언급한정책유형화와전달체계유형화를혼합하여같은정책 유형이라도전달체계에따라효과가어떻게달라지는지분석해보고자함. 이어서본연구에서활용될두번째전달체계유형화는단독 / 패키지형유형 화이며, 개별단위로정책을수혜자에게전달할지, 혹은패키지형으로묶어서 전달할지에대한여부임. - 연계형패키지로고용정책을정책수요자에게전달할경우사업중복성 방지, 효율성달성, 수요자중심의맞춤형 체계적인원스톱서비스전 달등측면에서효과가있을것으로예상함. - 따라서패키지고용정책의효과성을보다명확히파악하기위해앞서언 급한정책의유형화와연계형패키지의여부를조합하여효과를비교분 석하고자함. q 국가별고용서비스성과분석 성과문헌들을종합하여국가별로분류한결과, OECD 국가중미국, 영국, 독 일, 덴마크등대표국가 12 개가선정됨. 우선, 본연구에서제시한두번째전달체계유형화기준인단독사업 / 패키지사업여부에따라그룹을나누었음. 이어서, 정책유형화기준인고용단계별, 그리고첫번째전달체계유형화기준인서비스제공주체별로세부유형화작업을실시하였음. 분류된결과를바탕으로, 단독 / 패키지사업별시사점, 국가별시사점, 종합적시 사점, 국내상황에의적용등다양한각도에서유의미한결론을도출하고자함

31 q 정책적시사점도출 앞서분석한국내청년노동시장현황, 정책및전달체계유형화, 그리고국가 별고용서비스성과분석을종합하여국내현고용서비스에적용할수있는정 책적시사점을도출함. 특히고용서비스전달에있어서 1 단독사업으로전달되는경우, 2 다른유 형의고용정책이연계된패키지사업에서의무조항이포함된경우, 그리고 3 의무조항이포함되지않는경우로나누어정책적함의를논의하고자함. 2. 연구방법 q 청년실업현황및정책현황 기존이론적, 실증적연구를통한청년실업관련개념적정의를도출하고자함. 국내고용노동부자료와 OECD 통계자료를통하여현황을분석하고, 우리나라의시계열적분석과, 해외와의비교분석을시도하고자함. 특히 OECD가제공하는노동시장기초통계와실태보고서를이용하여비슷한수준의노동시장위험도를나타내는국가들을그룹핑 (grouping) 하여지표별로상대적비교를하고자함. 또한국내외학술자료를수집, 분석하여청년실업의추세및전망에대해정 리하고자함. q 고용서비스사업에대한이론적유형화 노동시장현황유형화분석 고용서비스정책유형화분석 고용서비 스전달체계유형화분석 으로이어지는유형별분석에서는최대한다양한 유형화기준이제시되도록함. - 첫째, 청년실업의원인과처방에대한다양한이론적모형을분석, 정리 하여유형화에활용하고자함. - 둘째, 정책전달체계에대한다양한이론적모형과문헌을분석하여, 유형 화에활용하고자함

32 - 셋째, 기존의유형화방식의한계점을논의하고다양한유형화방식을종 합, 선별하여본연구의목적에맞는유형화방안을도출하고자함. q 국가별청년고용서비스사업의선정 기존에청년고용서비스사업의성과분석을한문헌들을유형별로정리하는메타 (meta) 분석기법을활용하고자함. 즉정책전달체계를고려하지않고, 정책유형별로메타분석한연구들이있는만큼, 이들연구에사용된기존문헌들을전달체계로재분류하여하고자함. - 좀더구체적으로, 1 유럽의적극적고용정책을메타분석한 Kluve(2010) 논문과 2 전세계청년대상고용프로그램을메타분석한 Kluve 외 (2016) 논문에제시된사업중 OECD 국가에서수행된사업을중심으로, 특정유형에치우침없이해당문헌에제시된사업과하위문헌들을포괄하여본연구목적에맞게재분류함. 메타분석시기존문헌들을정리함에있어서, 적정기준 (Protocol) 을통해편향 되지않는연구샘플을선정하여객관성과대표성을확보하는것이중요함. - Kluve(2010) 논문에서는해당논문의분석대상이되기위해충족되어야할네가지기준을제시하였음. 1 개인수준의분석연구 (Microeconometric studies assessing treatment effects at the individual level), 2 실험설계구성을갖춘연구 (Empirical academic studies controlling for selection into treatment and control groups), 3 개별프로그램에대한분석연구 (Studies evaluating particular programs; no pooling measures), 4 프로그램비참여대비성과연구 (studies assessing effects relative to non-participation; not relative to other programs) - Kluve 외 (2016) 의논문에서도처리 (Intervention), 비교집단 (Comparison Group), 성과 (Outcome), 실험설계 (Experimental Design) 의관점에서논문의 분석대상이되기위해갖춰야할조건들을제시하였음. (Kluve et al., 2014) Kluve(2010) 과 Kluve 외 (2016) 에포함된문헌을중심으로한본연구에서도 이상에서제시된기준들이적용됨으로써논문선정에대한편향이감소하고, 연구표본의대표성과객관성이충분히확보되었다고볼수있음

33 한편, 내용이미흡하다고판단되는부분에대해서는별도의연구문헌및사업을추가적으로조사하였음. 특히고용서비스사업정보를제공하는각국정부및공공기관의인터넷홈페이지를활용하여전달체계에대한추가정보를확보하였음

34 Ⅱ 대한민국의청년노동시장현황 제 1 절고용실태분석 1. 청년노동시장고용지표의개념 q 실업률 (Unemployment Rate) 의정의및유용성 실업률은실업자수를경제활동인구수로나눈값으로정의됨. 1) - 실업자란적극적인구직활동을수행했음에도불구하고직장에고용되지 못하거나, 스스로독자적인경제활동에종사하지않는인구를의미함. - 경제활동인구란한나라안에서경제활동의사를가진인구를의미하며, 실업자와취업자로구성됨. 실업률은노동시장고용상태의개선및악화를판단할수있는일차적인지 표로기능할수있지만, 경제활동인구의변화가심할경우판단의신뢰성이 저하된다는한계점이존재함. - 예컨대, 실업률이동일하게유지되거나감소했더라도구직포기등의이 유로인해비경제활동인구수가증가했다면, 노동시장의고용상황이악화 된것으로판단할수있음. q 경제활동참가율 (Labor Force Participation Rate) 의정의및유용성 경제활동참가율은경제활동인구를생산가능인구 ( 노동가능인구 ) 로나눈값으로 정의됨. 2) 1) Unemployment rate is the number of unemployed people as a percentage of the labour force, where the latter consists of the unemployed plus those in paid or self-employment. Unemployed people are those who report that they are without work, that they are available for work and that they have taken active steps to find work in the last four weeks. ( 출처 : 2) The labour force participation rates is calculated as the labour force divided by the total working-age population. The working age population refers to people aged 15 to 24. ( 출처 :

35 - 경제활동인구란한나라안에서경제활동의사를가진인구를의미하며, 실업자와취업자로구성됨. - 생산가능인구 ( 노동가능인구 ) 란경제활동인구및비경제활동인구까지모두 포함하게되며, 결국한나라안에서노동을제공할수있는실질적인인 구규모전체를의미함. 경제활동참가율은노동시장의활성화정도를측정하는지표로기능하며, 높 은경제활동참가율은국가경제발전에대한선결조건임. - 경제성장을위해서는생산의 2 대요소인노동력과자본이필수적. - 노동력은직접적으로또는생산기술과의상호작용을통해경제성장을창 출및촉진하게되므로, 노동시장에노동력이풍부하게유입될수록 ( 경제활 동참가율이높아질수록 ) 활발한경제성장이담보될수있음. 경제활동참가율은노동계층별로노동시장에대한관여정도를비교할수있 다는점에서도유용함. - 국가전체에대한경제활동참가율도중요한의미를가질수있으나, 장애인, 여성, 청년등상대적으로취약한계층만을별도로추출하여계산된경제활동참가율은해당계층의경제활동참여정도와노동시장으로의접근가능성을별도로보여준다는점에서유용함. q 고용률 (Employment Rate) 의정의및유용성 고용률은취업자를노동가능인구 ( 생산가능인구 ) 로나눈값으로정의됨. 3) 고용률은취업자로활용되고있는노동가능인구의비율에관한유용한정보 를제공함. 고용률은단기적인경기변동에따라민감하게반응하지만, 고용률의장기적 인추세는정부의다양한정책 ( 예 : 고등교육정책, 소득지원정책, 여성및 취약계층의고용을높이는정책 ) 들에의해좌우되는경향이높음. 3) Employment rates are defined as a measure of the extent to which available labour resources (people available to work) are being used. They are calculated as the ratio of the employed to the working age population. ( 출처 :

36 구직활동여부는고용률에영향을주지않기때문에, 고용률은다른노동시 장고용지표들과비교하여비교적정확하게한나라의고용상태를측정하는 지표로기능하고있음. - 실업률이하락했다면노동시장에서고용상태가개선되고있다는일차적인판단을내릴수있음. 그러나구직포기자가늘어남으로써비경제활동인구가증가하여실업률이하락하게된경우, 반드시고용상태가개선되었다고단정할수없음. - 이에반해, 고용률은비경제활동인구변화에의해의존하지않으므로, 실 업률하락에근거한노동시장개선에대한판단착오를보완할수있음. - 그럼에도불구하고, 청년인구자체가감소함으로써노동가능인구가감소 하여고용률이상승하는경우, 고용시장개선에대한또다른판단착오의 가능성이여전히잔존함. q 청년고용시장과고용지표 청년계층은앞에서논의한바와같이자발적탐색적실업, 마찰적실업이많 으며, 특히실업이예상되거나지속되는경우경제활동을포기하는경향이 높음. 따라서실업률, 경제활동참가율, 혹은고용율과같은지표하나만으로는청년 고용시장을정확히파악하기어려우며, 이들지표들을동시에활용하여분석 할필요가있음. 청년계층노동시장의특수성을반영하기위하여, 중장년계층을청년계층의비 교집단으로설정한후실업률배율, 경제활동참가율배율, 고용률배율지표를 통해, 청년노동시장고용상황의심각성과차별성에대해서도고려하고자함. 2. 청년의개념 청년의연령범위는명확히합의된바가없이, 국가별 기관별 정책별로상 이하게규정됨

37 - 이는청년계층이 아동, 청소년, 청년, 중장년, 노인 으로이루어지는개 인의생애주기단계에서청소년과중장년사이에위치함으로써, 청소년 계층과중장년계층범위에모두영향을받기때문. 청년계층의연령범위에대한구체적인사례 - 경제협력개발기구 (OECD) 는청년실업률 (Youth Unemployment Rate) 의국가 별비교를위해청년의연령범위를만 15 세이상 ~ 만 24 세이하로설정하 여별도로실업률통계를제공하고있음. 4) - 경제협력개발기구 (OECD) 는청년무직자 (Not in Education Employment or Training; NEET 족 ) 에대한통계에있어연령범위를만 15 세이상 ~ 만 29 세이하로확장함. 5) - 대한민국통계청은청년을만 15 세이상 ~ 만 29 세이하로규정하고청년고 용동향에대한정보를자체적으로제공하고있음. - 한국고용정보원이시행하는청년패널조사 (Youth Panel Survey) 는만 15 세 이상 ~ 만 29 세이하의연령을청년인구로보아패널표본을구성함. - 청년고용촉진특별법, 조세특례제한법등청년지원을위한실정법에서규 정된청년연령의범위는만 15 세이상 ~ 만 29 세이하가일반적. 초고령화사회의도래로인해국민들의중장년계층에대한진입연령인식이 높아지는방향으로변화함에따라, 청년계층의범위는점차넓어지고있음. - 중앙정부및지자체는청년계층의취업을장려하기위한목적으로써다 양한청년고용촉진정책을시행중. - 다만, 정책대상인청년의연령범위는이하의 < 표 2-1> 과같이정책의 목적및방향에따라차별화됨. < 표 2-1> 중앙정부및지자체별청년연령 < 성남시청년배당 > 성남시에 3년이상거주한만24세청년 < 서울시청년수당 > 서울에거주중인만19~29세미취업청년 < 공공기관청년의무고용제도 > 만15~34세일반정규직 4) 5)

38 < 고용노동부청년내일채움공제 > 만15~34세중소 중견기업에취업한정규직청년 < 고용노동부청년구직수당 > 만18~34세미취업청년 < 창업성공패키지 ( 청년창업사관학교 )> 만39세이하 < 청년발전기본조례 > 서울 경기등 : 만15~29 세, 충북 전남 광주등 : 만15~39 세, 의성 영광등 : 만19~45세, 곡성 장흥 함평등 : 만19~49세 청년계층의연령범위에대한일반화 - 실업률집계를비롯한통계자료생산의목적에서, 청년의의미는국제적 으로는만 15 세이상 ~ 만 24 세이하그리고국내적으로는만 15 세이상 ~ 만 29 세이하의연령층으로정의되고있음. - 청년층에대한지원정책목적에서, 청년의범위는연령대가높아지는방 향으로확장되는추세가나타남. 이러한흐름은싱가폴, EU 를비롯한많 은해외국가들에서도유사하게발견되고있음. 3. 청년고용시장의국내현황 : 시계열분석 1) 청년고용시장의실업률, 경제활동참여율 q 생산가능인구를연령별로분석결과, 15 세에서 29 세의청년층, 그리고 30 세에서 39 세는감소추세에있으며, 은퇴를앞둔 50 세에서 59 세, 그리고 60 세이상은증 가추세인것을볼수있음. 이는생산가능인구감소의요인이저출산과고령화로인한현상임을추정할 수있으며, 노동시장에지속적으로진입하는청년층의감소로인해향후인 력난을우려할수있음. q 우리나라의경우 < 그림 2-1> 에서볼수있는바와같이생산가능인구가꾸준히 감소하고있음. 이는출산율저하에따른청년층인구의감소에의한것으로보임. 하지만, 특이하게도우리나라의경우청년층경제활동참여율이높아지면서경 제활동인구의수는최근오히려증가하는추세를보이고있음. 따라서생산가능인구의감소에도불구하고노동시장의노동공급은오히려증가하 고있으며, 따라서 < 그림 2-1> 와같이청년층실업률은오히려증가하는추세임

39 < 그림 2-1> 연령별생산가능인구변화 ( 단위 : 명 ) 자료 : 통계청경제활동인구조사 q 생산가능인구를구성하는경제활동인구와비경제활동인구를비율로분석한결 과 < 그림 2-2> 과같이비경제활동인구의비율이감소하며경제활동인구의비율 이증가하는것을볼수있음. 비경제활동인구비율의감소는청년층의구직활동의사가증가, 그리고노동공급의증가를의미하기때문에실업률증가에따른처방은증가한노동공급을충족할수있도록정체된노동수요를증대시키는처방이필요한것으로보임. < 그림 2-2> 청년층경제활동인구비율, 비경제활동인구비율, 실업률변화 ( 단위 : %) 자료 : 통계청경제활동인구조사 2) 기업규모별청년고용시장현황 q 우리나라청년노동시장의또다른특이성은대기업과중소기업간의차이에있음. 노동수요및공급과관련하여기업체규모별로달라지는미충원인원율과부족율분석결과, 300인미만의중소규모의기업체에서 300인이상의대규모기업체보다높은노동수요를가지고있지만, 높은수요에따른노동인력을공급받지못하는현상이발생함

40 ( 미충원인원 ) 아래의 < 그림 2-3> 과같이각기업체의미충원인원 6) 및미충 원율 7) 을분석한결과, 300 인미만의중소규모의기업체에서전체미충원율 보다더높은미충원율이있음을볼수있음. - 특히 300 인이상의대규모기업체미충원율보다약 3 배이상이며, 이는 중소규모의기업체에서노동인력의수요와공급이원활하게균형점을이 루지못함을알수있음. ( 부족율 ) 부족율 8) 또한중소규모의기업체가대규모기업체보다약 3 배가량 높은것을볼수있으며, 이는노동인력의수요가중소규모의기업체에서더 높음을알수있음. < 그림 2-3> 기업체규모별노동인력미충원률및부족률 자료 : 고용노동부직종별사업체노동력조사통계자료 노동인력수요에있어서기업체에서필요로하는직능수준 ( 최종학력및경력등 ) 을기준으로미충원율을기업체규모별로분석한결과아래와같이 300인이상의대규모기업체보다 300인미만의중소규모기업체에서미충원인력이더발생함을알수있음. - 특히대규모와중소규모기업체모두최종학력이고졸인노동인력에대한 미충원률이전문대졸및대졸자보다높음. 이는고등지식을필요로하는 대학교육이아닌직업교육과실무위주노동인력의부족을시사함. 전반적으로청년층의경제활동참여가증가하였지만대부분이대기업위주로 구직활동을하고있어서, 중소기업의노동수요가존재함에도불구하고실업 률이높게지속되고있는것으로보임. 다만이와같은이중노동시장의분석 6) 미충원인원 = 구직인원 ( 기업체내대외적인구인활동을통하여구인한인원으로채용인원이아닌최초모집공고당시채용하려했던인원 )- 채용인원 ( 최종적으로채용을확정한인원 ) 7) 미충원율 = 미충원인원 구직인원 100 8) 현재인원대비채용계획과무관하게당해사업체의정상적인운영등을위해현재보다더필요한인원의비율

41 과해결은고용정책의영역이아니라산업구조의개혁을위한산업정책의일 환이라고볼수있으며, 따라서본연구의분석범위를벗어남. < 그림 2-4> 중소규모및대규모기업체직능수준별미충원인원수 자료 : 고용노동부직종별사업체노동력조사통계자료 q 청년실업문제의심각성은중장년층을포함한총실업률의변화는큰변동폭 이없지만, 청년실업률 (15 세 ~29 세 ) 은크게증가하는것에서도볼수있음. 청년연령층을세분화하여실업률을보면모두함께증가하고있는추세이 며, 특히 25 세 ~29 세의고학력자실업률증가가눈에띄며, 이는국내실업문 제에있어서고학력화의문제를보여줌. < 그림 2-5> 청년층실업률변화 자료 : 통계청경제활동인구조사 3) 청년고용과고용의질 q 청년실업문제에있어, 고용여부도중요하지만고용의질도중요한문제임. 연령별비정규직근로자비중을보면, 2010 년 8 월부터 30~39 세와 40~49 세는 감소하고있으나 50~59 세와 15~29 세는다소다른추세를보이고있음. 50~59 세는증가하고있으며, 15~29 세는 2013 년 8 월까지는감소하다가그이

42 후증가하며감소하지않고유지되고있는것을볼수있음. - 이는노동시장이중구조의심각성이은퇴연령인 50~59 세와 15~29 세의청 년층에서나타난다는것을알수있음. 또한청년층대상첫일자리근로형태를보면전일제는 2014년급격한감소후조금씩증가하고있는한편, 시간제는지속적으로급격하게증가함. 청년층의첫일자리에있어서시간제와전일제의변화또한노동시장의이중구조를확인할수있음을보여줌. < 그림 2-6> 연령별비정규직근로자비중 < 그림 2-7> 청년층첫일자리근로형태 자료 : 통계청경제활동인구조사 < 표 2-2> 대한민국통계청청년 (15 세 ~29 세 ) 고용지표비교 ( 단위 : 천명, %) 생산가능인구 9,868 9,829 9,735 9,660 9,531 9,439 9,395 9,380 9,363 9,282 경제활동인구 4,456 4,340 4,269 4,229 4,150 4,053 4,179 4,253 4,334 4,333 취업자 4,138 3,992 3,930 3,907 3,837 3,728 3,802 3,864 3,908 3,907 실업자 실업률 경제활동참가율 고용률 자료 : 국가지표체계

43 4) 요약 q 우리나라청년실업문제에대한시계열자료를분석한결과, 최근청년실업률이 높아지고있는추세를확인할수있음. 하지만뜻밖에도이는취업자가감소하였기때문이아니라, 취업하고자하는 청년경제활동인구가증가하였기때문임. 청년층생산가능인구가감소하고있 는추세임에도불구하고경제활동인구가증가하고있는것은특이한현상임. q 청년실업률의증가에도불구하고중소기업미충원인원은대기업에비하여높게 존재하여노동시장이이분화되어있음을알수있음. q 장년층비정규직비중은감소하고있는반면청년층비정규직비중은감소하지 않아, 상대적으로청년고용의질이감소하고있음. 이러한현상은대학진학율의증가에따른고학력청년구직자들의증가와여 성의경제활동참여율증가등의복합적원인이있는것으로추측됨. 특히, 후술할바와같이대학진학율이낮은국가들이청년실업의대책으로 대학교육을강화하는정책을시도하고있으나이는우리나라와의현실과는 맞지않을수있다는것을시사함. 4. OECD 주요국과의비교 1) 청년실업률분석 q 청년실업률비교 OECD 통계에서청년실업률은만 15 세에서만 24 세까지의연령집단을대상으 로한실업률을의미함. < 그림 2-8> 에나타난바와같이 OECD 평균청년실업률은 2008 년금융위기 이후급격히증가한이후점차하락하는추세임. 한편, 대한민국의청년실업 률은 OECD 평균보다낮은 10% 내외를꾸준히유지중

44 < 그림 2-8> 연도별청년실업률 (OECD 평균 vs 대한민국 ) 자료 : OECD STATS 9) OECD 에속한 35 개각나라들을청년실업률수준에따라, 이하의 < 표 2-3> 와 같이범위별로유형화. 대한민국은미국, 영국, 캐나다, 덴마크등과함께실 업률 10% 이상 ~ 15% 미만집단으로분류됨. 10) < 표 2-3> 국가별청년실업률유형 ( 기준 : 최근 3년평균 ) 범위 대표국가 20% 이상 그리스, 스페인, 이탈리아, 포르투갈, 프랑스등 15% 이상 ~ 20% 미만 핀란드, 터키, 스웨덴, 아일랜드등 10% 이상 ~ 15% 미만 대한민국, 미국, 영국, 캐나다, 덴마크등 5% 이상 ~ 10% 미만 일본, 독일, 아이슬란드, 멕시코, 이스라엘, 스위스 q 중 장년층실업률대비청년실업률 배율비교 중 장년층은청년층과노년층사이에존재하는생애주기계층구분임. - 중 장년층은한국가내에서가장활발히경제활동을수행하는집단으로 써청년층에대한비교집단으로설정가능. 연령별로는만 25 세이상부터 만 55 세미만까지의연령집단을의미함. OECD 평균의중 장년층실업률은약 6.2%, 청년실업률은약 14.1% 부근에 서연도별로변화하고있음. 대한민국의중 장년층실업률은약 3.3%, 청년 실업률은약 10% 부근에서연도별로변화하고있음. 9) 10) 분류에사용된청년실업률은최근 3 년 (2015 년부터 2017 년까지 ) 동안의연도별자료를평균낸값을사용하였음

45 - 따라서청년실업이중 장년층실업에비해상대적으로심각한문제로 판단됨. - 이러한상대적심각성은 중 장년층실업률대비청년실업률배율 지표 를통해연도별 국가별로구체적으로비교가가능함. - 즉배율지표의값이클수록, 청년실업이중장년층실업에비해심각성 이높을것으로추론가능. 분석결과대한민국배율지표는 OECD 평균배율지표보다높게유지되고있는 것으로나타나, 대한민국의청년실업문제가평균적인 OECD 상황에비해상 대적으로심각한것으로판단됨. < 그림 2-9> 연도별 중 장년층실업률대비청년실업률 배율 (OECD 평균 vs 대한민국 ) 자료 : OECD STATS OECD 에속한 35 개각나라들을배율수준 ( 최근 3 년평균기준 ) 에따라, 이하 의 < 표 2-4> 와같이범위별로유형화. 대한민국은이탈리아, 스웨덴, 영국등 과함께 3 배이상의배율을가진집단으로분류됨. < 표 2-4> 국가별 중 장년층실업률대비청년실업률배율 유형 ( 기준 : 최근 3년평균 ) 범위 대표국가 3배이상 대한민국, 이탈리아, 스웨덴, 영국등 2.5배이상 ~ 3배미만 미국, 노르웨이, 핀란드, 프랑스, 벨기에등 2배이상 ~ 2.5배미만 덴마크, 그리스, 캐나다, 스페인등 2배미만 일본, 독일, 스위스, 이스라엘등

46 2) 청년경제활동참가율분석 q 청년경제활동참가율비교 청년경제활동참가율은만 15 세에서만 24 세까지의인구만을대상으로노동시 장에유입된청년의노동력혹은청년의노동시장참여정도를의미함. < 그림 2-10> 에서나타난바와같이, 대한민국의청년경제활동참가율은 OECD 평균에비해현저히낮은수준인약 30% 를나타내고있으며 ( 최근 3 년 평균기준 ), 이러한수치는 OECD 국가들중네번째로낮음. < 그림 2-10> 연도별청년경제활동참가율 (OECD 평균 vs 대한민국 ) 자료 : OECD STATS OECD 에속한 35 개각나라들을청년경제활동참가율수준 ( 최근 3 년평균기 준 ) 에따라, 이하의 < 표 2-5> 와같이범위별로유형화. 대한민국은그리스, 이탈리아, 벨기에등과함께 35% 미만집단으로분류됨. < 표 2-5> 국가별청년경제활동참가율유형 ( 기준 : 최근 3년평균 ) 범위 대표국가 35% 미만 대한민국, 그리스, 이탈리아, 벨기에등 35% 이상 ~ 45% 미만 프랑스스페인, 일본등 45% 이상 ~ 55% 미만 이스라엘, 독일, 핀란드, 스웨덴등 55% 이상 스위스, 캐나다, 덴마크, 노르웨이, 영국, 미국등

47 q 중 장년층경제활동참가율대비청년경제활동참가율 배율비교 OECD 평균의중 장년층경제활동참가율은약 81%, 청년경제활동참가율은약 48.7% 부근에서연도별로변화하고있음. 대한민국의중 장년층경제활동참가율은약 76.8%, 청년경제활동참가율은약 30% 부근에서연도별로변화하고있음. 배율지표가 1 에가까울수록, 청년층이중장년층만큼활발하게노동시장에 참여한다는실증적근거로해석될수있음. < 그림 2-11> 연도별 중 장년층경제활동참가율 대비 청년경제활동참가율 배율 (OECD 평균 vs 대한민국 ) 자료 : OECD STATS 분석결과, 대한민국연도별배율은 OECD 평균연도별배율보다높은수준 이유지되고있음. 이러한결과는국가별배율수준에따라유형화된 < 표 2-6> 에서대한민국이 그리스, 벨기에, 이탈리아등과함께 0.4 미만집단에위치하고있다는사실에 서한층강하게지지됨. < 표 2-6> 국가별 중 장년층경제활동참가율대비청년경제활동참가율 배율유형 ( 기준 : 최근 3년평균 ) 범위 대표국가 0.4 미만 대한민국, 그리스, 벨기에, 이탈리아등 0.4이상 ~ 0.6미만 프랑스, 스페인, 일본, 독일등 0.6이상 ~ 0.8미만 스웨덴, 핀란드, 노르웨이, 미국, 영국, 덴마크등 0.8이상 호주, 아이슬란드

48 q 시사점 최근우리나라의청년실업률증가는취업자의감소보다는청년층경제활동참 여율증가에따른구직자의수가늘었기때문임. 만약우리나라의청년층경제활동참여율이 OECD 국가수준으로계속해서증 가한다면, 청년실업문제는향후계속악화될수있음을시사함. 3) 청년고용률분석 q 청년고용률비교 청년고용률은만 15 세에서만 24 세까지의인구를대상으로한노동가능인구수 대비취업자수의비율을의미. - 구직활동여부는노동가능인구수에영향을주지못하기때문에, 어떠한 이유에의해서든취업상태에있지않은청년은고용률에부 (-) 의영향을 주게됨. < 그림 2-12> 에서나타난바와같이, OECD 평균및대한민국의청년고용률은 2008 년글로벌금융위기로급격히하락한이후점차회복되는모습을보임. - 그러나대한민국의청년고용률은 OECD 평균에비해현저히낮은수준을 보이고있음. < 그림 2-12> 연도별청년고용률 (OECD 평균 vs 대한민국 ) 자료 : OECD STATS

49 OECD 에속한 35 개각나라들을청년고용률수준 ( 최근 3 년평균기준 ) 에따 라, 이하의 < 표 2-7> 와같이범위별로유형화. 대한민국은스페인, 벨기에, 프 랑스등과함께 20% 이상 ~ 40% 미만집단으로분류됨. < 표 2-7> 국가별청년고용률수준 ( 기준 : 최근 3년평균 ) 범 위 대표국가 20% 미만 그리스, 이탈리아 20% 이상 ~ 40% 미만 대한민국, 스페인, 벨기에, 프랑스등 40% 이상 ~ 60% 미만 일본, 핀란드, 스웨덴, 이스라엘, 독일, 미국, 영국, 캐나다, 노르웨이, 호주, 덴마크등 60% 이상 네덜란드, 스위스, 아이슬란드 q 중 장년층고용률대비청년고용률 배율비교 청년고용률과및고용률배율흐름은 < 그림 2-13> 및 < 표 2-8> 에서나타난바 와같이, OECD 평균과대한민국에서모두유사한연도변화의흐름을보임. < 그림 2-13> 연도별 중 장년층고용률대비청년고용률 배율 (OECD 평균 vs 대한민국 ) 자료 : OECD STATS < 표 2-8> 국가별 중 장년층고용률대비청년고용률 배율유형 ( 기준 : 최근 3년평균 ) 범위 대표국가 0.3미만 그리스, 이탈리아, 벨기에, 스페인 0.3이상 ~ 0.5미만 대한민국, 프랑스등 0.5이상 ~ 0.7미만 일본, 스웨덴, 핀란드, 독일, 미국, 영국, 노르웨이등 0.7 이상 스위스, 호주, 네덜란드, 아이슬란드

50 4) 소결 q 청년고용실태분석결과 대한민국의청년실업률은 OECD 평균에비해절대적으로낮은축에속하지만, 고용시장노동지표결과들을종합해보면청년실업문제가상당히심각한것으 로판단됨. - 첫째, 중 장년층실업률대비청년실업률 배율이국제적으로매우높 은수준에속하므로, 실업을경험한계층의인구비율이중장년계층보다 청년계층에서높은것으로나타남. - 둘째, 대한민국청년의경제활동참가율이국제적으로매우낮은수준에 속하므로, 대한민국청년계층의취업의지가낮은것으로나타남. - 셋째, 고용률및 중 장년층고용률대비청년고용률 배율이모두국제 적으로낮은수준에속하므로, 대한민국의청년노동시장상황이전반적 으로바람직하지못한상태에놓여있는것으로판단됨. - 넷째, 우리나라의청년층경제활동참가율이 OECD 수준으로계속해서높 아지는추세를보인다면, 향후우리나라의청년실업문제는더욱악화될 것으로예상됨. q 청년고용실태분석결과에대한원인추론 고용통계집계과정을통해원인에대한추론을시도하였음. (< 표 2-9> 참조 ) - 노동가능인구는청년계층의전체인구수와직결됨. - 경제활동인구는노동가능인구중실제로 1 직업활동에참여한청년 ( 취업 자 ) 과 2 취업역량과구직활동의의사가모두있음에도불구하고일자리를 얻지못한청년 ( 실업자 ) 에의존함. 국제적으로비교했을때, 대한민국에서청년실업률이낮음과동시에고용률 도함께낮은이유는다른국가에비해상대적으로청년의경제활동참가율이 낮기때문인것으로판단됨

51 - 첫째, 대한민국의고성장시대가막을내림에따라취업이어려워지면서, 만15세이상 ~ 만24세이하의청년들이사설학원을비롯한민간교육기관을통해자격증획득, 영어점수확보와같은정량적인취업준비에많은시간을투입하게됨. - 정규교육과정에있는학생들도대학졸업을미루고안정적인공무원시 험준비에매진하거나휴학상태로사설학원을다니며취업준비를하는 등 취업유예기간 이증가. - 양질의일자리획득을위한전문대학원진학, 전문성을확대하기위한일 반대학원진학등 추가정규교육 에대한청년들의수요도증가. - 반대로, 직업훈련에참가하거나정부의고용서비스를이용하여취업의 예비단계 를통해취업을준비하는청년들의숫자는미미. - 결국, 대한민국의청년들은취업자도아니고실업자도아닌과도기적상 태에서입직 ( 入直 ) 을준비하는비경제활동인구로편입되어, 실업률은낮지 만고용률도함께낮은형태의노동시장구조가형성됨. < 표 2-9> 대한민국의고용통계작성방식 자료 : KDI 경제정보센터 11) 11) -

52 - 둘째, 대한민국청년층의 대학진학률 은국제적으로매우높은수준에 속함. - 대한민국의대학진학률은약 70% 를넘어서고있으며, OECD 평균에비해 약 10% 이상높은수치임. (OECD, 2012) - 따라서독일, 스위스, 오스트리아등대학진학률이비교적낮고직업학교 가특히발달한독일어권중심의유럽국가들과비교했을때, 대한민국의 청년고용지표가바람직하게나타나기는구조적으로어려움. - 셋째, 대한민국청년층의 전공불일치비율 은국제적으로매우높은수 준이며, 특히직업학교가발달한독일의전공불일치비율과비교하면더 욱높게나타남. ( 신유란, 2015; OECD 2015) - 대한민국의경우일반교육을받은청년의약 50%, 직업교육을받은청년 의약 45% 가전공이불일치하였음. 반면독일의경우일반교육을받은청 년의약 35%, 직업교육을받은청년의약 10% 가전공이불일치하였음. - 전공불일치비율이높을경우청년계층이노동시장으로신규진입하기 위한직업탐색기간이길어지고, 취업후에도전공불일치로인한이직과 마찰적실업이발생할가능성이많음. q 청년의연령범위에따른분석결과변동의가능성 이상은청년연령의범위를만15세이상 ~ 만24세이하까지로설정한분석결과임. 따라서청년연령의범위를다르게조정한다면, 상이한결과가도출될수있음. 특히대한민국남성의경우평균 2년동안의병역의무로취업이늦어지는데따른고용지표과다악화추정의가능성도존재함. 대한민국통계청에서는청년고용통계를작성함에있어, 청년의범위를만 15 세이상 ~ 만 29 세이하로설정함. 그러나국제적인관점에서, 청년의의미는 만 15 세이상 ~ 만 24 세이하로설정되는것이일반적. 청년의범위를만 15 세이상 ~ 만 29 세이하로확장하더라도, 대한민국의청년 고용상태가 OECD 평균에비해상대적으로좋지못하다는점은이하의 < 표 2-10> 에서확인되고있음

53 < 표 2-10> 평균고용지표비교 (2000 년 ~ 2017 년연도평균값 ) 구분연령실업률경제활동참가율고용률 대한민국 15~24 9.9% 29.9% 26.9% 25~29 6.9% 73.5% 68.4% 15~ % 48.7% 41.8% OECD평균 25~29 8.8% 79.8% 72.8% 자료 : OECD STATS

54 제 2 절역대정부별청년고용정책 1. 제 15 대김대중정부 (1998~2003) q 정책배경 김대중정부이전에는발전주의국가체제에서경제성장을이루는시기였고, 정부가고용에있어서기술인력을원활하게공급하는것이중요했기때문에 실업문제는큰어려움이없었음. 하지만 1997 년외환위기발생이후실업자가 150 만명에이르면서막대한실업 문제에대한해결이국가경제를되살리는방안에있어서중요한역할이됨. q 정책방향및내용 따라서김대중정부에서의청년고용정책을포함한고용정책은외환위기에따른실업사태를막기위한 실업대책 이주된목적이되었고, 이를바탕으로 1 고용안정지원, 2 새로운일자리창출, 3 직업훈련및취업알선, 4 실업자생활안정지원이라는 4개의분야로정책이세부적으로마련되었음. 특히실업자를대상으로연령, 지역등유형별로구분한실업대책을통해전체적으로실업규모를줄이려하였고, 청년실업에있어서공공부문정보화사업에대졸미취업자의 30% 를배정하는등직접적일자리창출을통해청년실업문제를해결하려는노력을하였음 ( 김영재, 정상완, 2013). 또한고용서비스제공에있어서전국적으로 166 개의고용안정센터를통해취 업알선, 직업훈련, 그리고진로지도등의서비스접근성을높였고, 민간직업 소개업의규제를완화함으로서민간부문의역할을증대시켰음. 정책전달체계는중앙정부국무총리실산하실업대책실무위원회를중심으로 실업대책기획평가단, 중앙부처, 노동부, 행정자치부, 그리고지방정부로구성

55 2. 제 16 대노무현정부 (2003~2008) q 정책배경 김대중정부의집중적인실업대책위주의정책덕분에 2002년까지 15~29세의실업률은지속적으로감소하였음. 하지만 2003년부터다시실업률이상승하면서청년실업에대한문제성이제기됨. - 실업률변화 : 5.7%(1997년 ) 12.2%(1998년 ) 10.9%(1999년 ) 7.6%(2000년 ) 7.4%(2001년 ) 6.6%(2002년 ) 7.7%(2003년 ) 청년인력공급증가와일자리부족에따른청년실업, 그리고고용없는경제 성장과사회양극화현상에대한해결책모색이시급했음. q 정책방향및내용 참여정부는고용없는경제성장과노동시장의양극화를해결하기위해성장 - 고용 - 복지의선순환고리형성을주목적으로정책을추진했음. 청년실업현황과대책 (2003.9, 관계부처합동 ) 에따르면, 청년실업문제의원인을인력공급의증가와버젓한일자리부족으로판단했고, 이를해결하기위해장기적관점에서성장잠재력을통한일자리창출등사회구조적문제의해결, 그리고단기적대책으로공공부문일자리창출, 직장체험, 직업훈련, 취업알선등의대책마련함. 이를토대로 2005 년부터 국가고용지원서비스혁신방안 을통해수요자특 성별맞춤서비스, 고용지원서비스선진화를통해체계적인실업정책을구축 하였음. 청년실업에대해서는 청년실업대책특별위원회 를통해고졸이하청년층 고용촉진대책, 고용지원센터를중심으로한위기청소년, 니트족대상취업지 원서비스를강화함. - 지역분권형고용거버넌스활성화를통해고용지원센터를중심으로지역 의특성에맞는고용서비스를제공하여맞춤형서비스를제공하려노력 - 학교와노동시장의연계를통해연수체험사업의실시와취업지원실의센 터를연결

56 - 정권에서형성된정책의틀을바탕으로차기이명박정부에서수정을통 해정책개선 또한 해외취업촉진대책 (2006.3, 관계부처합동 ) 을발표하면서국내뿐아니 라해외취업을장려시키는정책추진 실업대란해결에급급했던김대중정권과는다르게노무현정권에서는장기적이고전략적인관점에서고용정책을수립했다는측면에서긍정적이지만곧바른정권교체로인해정책을장기적관점에서유지하지못했다는점에서한계가있음. 3. 제 17 대이명박정부 (2008~2013) q 정책배경 노무현정권의체계적인청년실업정책시행이후여전히청년고용률이지속적 으로하락및청년실업자및취업준비생등취업애로층증가 청년실업의원인으로국가경제내약한고용창출과고학력화현상에따른일 자리와취업생간의미스매칭현상등이지적됨. 또한대외적으로글로벌금융위기가발생하면서경제위기에대비하여청년실 업에대한심각성이제기되었고, 이러한대내외적환경변화에대한대책이 청년고용정책의주목적이됨. q 정책방향및내용 노무현정부와마찬가지로청년실업정책은단기적대책과중 장기적대책으 로나누어제시 - 단기대책으로 1 청년친화적일자리지원 2 직업체험확대및산업수요에맞는인력양성, 그리고 3 청년고용인프라확충을통한미스매치완화가제시됨. - 중장기적대책으로수요, 공급, 인프라구축측면으로구성되었으며, 1 서비스산업선진화, 방송통신건설등분야별일자리창출 ( 수요 ), 2 대학및유사학과통합등사회수요에맞는구조개혁추진 ( 공급 ), 그리고 3 정부시행사업의대폭적인민간위탁등민간고용서비스시장을적극적으로육성 ( 인프라 ) 하는것으로추진과제가구성됨

57 이전정권과차별화되는정책은다음과같음. - 先취업 - 後진학체제구축 을통해재직자특별전형, 기업과대학이연 계된계약학과, 산업체위탁교육등고졸취업자가취업이후에도지속적 으로학습하며자기계발을할수있도록도움을주는정책 - 국가직무능력표준 (National Competency Standards: NCS) 등을통한지방대 대학생취업기회부여 - 신일자리개척을목표로하는 1 청년창업과창직 2 학력보다실력으로 인정받는고졸자취업지원프로그램, 3 청년의창의성을발휘할수있 는문화, 관광등다양한일자리창출정책제시 고용서비스의전달체계에있어서다음과같이개선됨 - 청년내일만들기 프로그램내취업아카데미등을통해학교에서일 자리로자연스럽게넘어갈수있도록함. - 또한기존에빈곤층을대상으로지원했던취업성공패키지사업을청년층 고용지원대상으로확대운영함. - 고용지원센터라는정책전달체계를통해알선, 온라인시스템, 심층상담, 집단상담등이보완되었음. 4. 제 18 대박근혜정부 (2013~2017) q 정책배경 기존성장중심의단독적일자리정책이아닌, 다양한분야에서의일자리정 책을추진함 - 박근혜정부가출범하고대통령직인수위원회에서발표한 박근혜정부국정비전및국정목표 에따르면일자리와직접적으로관련된국정목표보다각국정목표별로구성된 21개의추진전략중 15개의추진전략이일자리정책과관련이되어있음 ( 양정승, 2013). 출범당시청년고용과관련하여높은실업률과낮은고용률이문제가되었고

58 이에대한원인을정부에서다음과같이진단하였음. - 베이비붐세대의자녀세대의노동시장진출, 그리고 2016 년부터시행된 정년연장의무화로인해청년고용에적색등이켜지며, 고용절벽이라는문 제가대두되었음 - 또한노동시장의수요 - 공급간인력수급미스매칭현상, 늘어나는이공계 전공자수요에따른인문계전공자의어려움, 그리고여성의낮은고용률 등도청년고용시장에서문제가되었음. q 정책방향및내용 박근혜정부는이에대한심각성을인식하고청년실업에있어서원인이되는 다양한문제를해결하기위한목적으로정책을수립함. - 15~24 세의고용률부진과인력수급미스매치현상과관련하여일자리단 계별문제점발굴및해결책을위해일자리단계 ( 교육 훈련단계, 구직 취업단계, 근속 전직단계 ) 별로제도개선을시도 - 기존해외취업지원사업인 K-Move 사업의일환으로 K-Move 센터 를 통해청년해외취업을촉진 - 일 학습의병행을통해현장중심의교육이이루어질수있는정책마련 - 기업의인력수요가낮아취업률에어려움을겪고있는인문계전공자를 위한맞춤형진로지도시행 - 청년 여성취업연계강화방안 발표를통해청년과여성을대상으로 취업연계, 여성의경력단절예방정책수립 < 표 2-11> 청년고용대책추진현황 (2003~2016) 구 분 추진대책명 제 16 대노무현정부 ( ) 청년실업현황과대책 ( ) 청년고용촉진대책 : 학교 노동시장이행원활화를중심으로 (2005.1) 해외취업촉진대책 ( ) 고졸이하청년층고용촉진대책 ( ) 청년실업대책추진상황및향후대책 ( )

59 글로벌청년리더양성계획 ( ) 청년고용촉진대책 ( ) 청년고용추가대책 ( ) 제17대이명박정부청년내일만들기 1차프로젝트 ( ) ( ) 청년내일만들기 2차프로젝트 ( ) 공생발전을위한열린고용사회구현방안 ( ) 고졸시대정착을위한선취업후진학및열린고용강화방안 ( ) 현장의목소리를담은청년맞춤형일자리대책 ( ) 학교에서직장까지 : 일자리단계별청년고용대책 ( ) 청년해외취업촉진방안 ( ) 능력중심사회조성방안 ( ) 제18대박근혜정부인문계전공자취업촉진방안 ( ) ( ) 청년고용절벽해소종합대책 ( ) 청년해외취업촉진대책 ( ) 청년 여성취업연계강화방안 ( ) 청년고용대책점검및보완방안 ( ) 자료 : 청년층노동시장정책의종합적평가 ( 이승렬외, 2017)

60 제 3 절문재인정부의청년고용정책 1. 정책배경 q 외환위기이후 2017 년최대수준의청년실업률을기록하고노동시장의여건이 악화되면서취업준비자와구직단념자증가. q 특히취업애로계층 ( 청년실업자, 잠재경제활동인구, 시간관련추가취업가능자 ) 이 증가하면서청년고용의문제점을정부에서인식하고이에대한원인을다음과 같이수요와공급차원에서진단함. ( 수요측면 ) 1 산업저성장과인구구조변화등으로인한신규인력수요감소 2 정규직과비정규직간노동시장의이중구조로인해발생하는임금격차와 중소기업인력난등. ( 공급측면 ) 20 대후반인구증가및대학진학률의급격한증가로인한고학력 자의공급증가. 2. 정책방향및내용 q 이에대한정책적대안으로 1 기업 청년인센티브패키지, 2 청년의취업준비 지원, 3 취업지원인프라확충으로구분하며고용서비스에해당되는정책은다 음과같음. 기업 청년인센티브패키지 - ( 기업 청년인센티브패키지활용 ) 이에대한정책방향으로기업 청년인센티브패키지를통해기업에게청년채용에대한세재혜택등의인센티브를, 청년에게는중소기업취업시청년내일채움공제등보조금지급을통한인센티브가제공됨. 청년의취업준비지원 - ( 청년센터신설 ) 특히고용서비스제공에있어서청년센터를신설하여개 인별상황에따라실시간으로맞춤형정보를제공하는온라인서비스와

61 청년유동인구가많은장소에고용복지 + 센터및창조경제혁신센터를설치 하여오프라인서비스를제공함. 취업지원인프라확충 - ( 취업성공패키지내실화 ) 각분야및직무별로전문적인상담을제공하고상담사의상담경력을중시하는 전문상담제 운영예정. 또한위탁기관선정시청년개인별로안정적인상담제공을위해상담사의처우개선평가비중확대. - ( 일자리매칭활성화 ) 고용노동부고용정보시스템인워크넷활용에있어서청년취업자개인의특성 ( 개인정보, 취업이력, 이용행태 ) 과고용관련정보 ( 고용보험, 워크넷, 훈련정보 ) 의분석을통해개인맞춤형서비스제공과향후 AI 분석을통한자동추천매칭서비스제공예정. 대분류 < 표 2-12> 청년고용촉진방안추진과제 소분류 1. 기업의청년일자리창출인센티브 1 기업 청년인센티브패키지 1) 청년추가고용장려금 2) 고용증대세제 2. 청년대상중소 중견기업취업인센티브 1) 청년내일채움공제 2) 취업청년소득형성 1. 청년의공정한출발지원 2 청년의취업준비지원 1) 청년구직활동지원금지급 2) 청년센터신설 3) 투명채용확산 1. 취업연계 1) 취업성공패키지내실화 3 취업지원인프라확충 2) 일자리매칭활성화 2. 청년일자리사업개선 3. 직장문화개선자료 : 청년고용촉진방안 ( 관계부처합동, )

62 Ⅲ. 이론적검토 제 1 절청년노동시장의이론적배경 q 청년노동시장은세가지이론적관점에서중장년층노동시장과다른특수성을지님. 12) 첫째, 인적자본이론 (Human capital theory) 에따르면, 청년층의직업활동은 숙련된기술을획득하기위한 투자 (Investment) 성격이다분함. - 청년기에축적된인적자본은전생애에걸쳐수익을창출하는기본토대 가됨. 따라서고용공백기간이긴청년일수록기술숙련의기회를적게 가지게되므로, 직무역량의축적수준도낮아질것임. - 첫일자리를구하는데까지시간이오래걸릴수록, 학교로부터습득한지 식과새로운기술을활용할기회를놓치게됨. 둘째, 직업탐색이론 (Job search theory) 에따르면, 노동시장에서구직자의직 업탐색과구인자의구인활동이거래 (Transaction) 의형태로매칭 (Matching) 되 기까지는상당한시간과자원이소요됨. - 청년계층은구인활동을자신의경력형성과정의일부로간주하는경향이많음. - 따라서청년노동시장은중장년층노동시장에비해경력간상향이동, 경 력내상향이동등다양한형태의이직및자발적퇴직이활발함. - 직업변경에대한빈번한기회는청년들로하여금직업탐색의과정을일 회성이아닌전생애주기에걸친장기적인의사결정과정으로여기게함. 셋째, 정보이론 (Information theory) 에따르면, 구인자들은청년노동시장에서 구직자의실제역량에비해일반적으로알려진정보 ( 예 : 학벌, 이전직장수준 등 ) 에의존하는경향이높음. - 이는구인자들이단기간에청년들의직무역량을판단하기어렵기때문에, 보수적관점에서위험을회피하고자하는목적으로설명됨. - 구인 구직과정에서일반적으로알려진정보는청년구직자의생산성에대한 신호 (Signal) 기제로작용하여, 향후경력에지속적인영향을줌. 12) 한요셉 (2017) 참조및재구성

63 q 청년고용서비스에대한이론적시사점 청년고용서비스에있어서는취업에필요한인적자본을축적할수있는교 육, 훈련이중요한비중을차지해야함. 또한본인의특성과이에맞는직업을조기에발견할수있도록탐색과정을 조기에지원하는정책이요구됨. 청년의직무능력을객관적으로측정하고평가하여기업이채용에서정보불 확실성을줄여주는정책방향을고려할수있음

64 제 2 절청년고용서비스사업의이론적배경 1. 고용서비스의범위 q 협의의관점에서볼때, 고용서비스사업은정부가제공하는고용정책에속한사 업의일부로취업알선및중계서비스를의미함. 고용노동부 (2015) 는 1 직접일자리, 2 직업훈련, 3 고용서비스, 4 고용장려금, 5 창업지원, 6 실업소득유지 의공식적인 6 가지범주를이용하여, 청년고용 지원정책사업을분류함. 주무현 (2017) 은고용노동부및기획재정부의내부자료및보도자료를바탕으 로, 청년일자리사업을주요일자리사업과기타일자리사업으로분류하였음. - 주요일자리사업은또다시 1 직접일자리, 2 직업훈련, 3 고용서비스, 4 고용장려금, 5 창업지원 의세부항목으로분류함. - 첫째, 직접일자리사업은중앙정부및지자체가문화향유권확대, 박물관진흥, 생활체육활성화, 장애인체육활성화, 자원봉사활성화, 초등학교스포츠활성화, 국제협력등특수한정책목적을달성하기위한수단의일환으로, 자격요건을갖춘청년들에게정부기관내에서일할수있는기회를직접적으로제공하는정책을의미. - 둘째, 직업훈련사업은구조적실업 (Structural Unemployment) 을극복하거 나전문인력을양성하기위한목적으로실시되는직업교육위주의실업 방지대책을의미. - 셋째, ( 협의의 ) 고용서비스사업은인적교류를통해고용에대한사회복지서비스를제공하는지원사업을뜻함. 즉, 고용서비스사업은사람이사람에게도움을제공하는사회복지대인서비스 (Human-service) 를의미하며 (Hasenfeld, 1992; 한국노동연구원, 2016), 일반적으로취업알선및중개서비스의형태를보임. - 넷째, 고용장려금사업은민간기업 ( 특히중소기업 ) 의인턴사원 신입사원 고용을촉진하기위한목적으로민간기업에임금보조금 채용보조금을지 급하는정책을의미

65 - 다섯째, 창업지원사업은 4 차산업혁명시대를맞이하여창업생태계를활 성화하기위하여창업자및창업기업을금전적 인적으로지원하고, 창업 을통해직 간접적으로고용을유발하려는정책을의미. q 광의의관점에서볼때, 고용서비스사업은정부가제공하는모든고용정책을포 괄, 연계하는형태로진화하고있음. 고용서비스사업은협의의의미에서 취업알선및중개중심의지원정책 을뜻하였음. - 그러나 OECD 주요국들의청년고용서비스정책은정보의비대칭과미스 매치를해결하는 정보제공형정책 또는 매칭형정책 에서직업훈련과 직장체험의기회를만드는 참여형정책 으로진화및확장되는주체. 고용서비스정책의초점이구직자의구직역량을높이고고용가능성을확대하 는방향으로변화함에따라교육및훈련서비스를포괄하게됨. 저성장시대가도래함에따라갈수록악화되는청년실업문제를해결하기위해, 청년고용서비스사업방향이 공급자제공형 에서 수요자맞춤형 으로변화함. 그결과청년고용서비스수요자가요구하는교육, 훈련, 취업, 실업, 복지정책이연계되고다양화됨. 전달체계에있어서도오늘날의고용서비스사업은직접일자리제공사업, 고용장려금제공사업과같이중앙정부및지자체의일방향적 탑-다운 (Top-Down) 방식의의사결정에의존하기어려움. 대신고용서비스기관 ( 예 : 고용센터, 일자리센터등 ), 교육기관 ( 예 : 전문고등학교, 대학교 ), 고용지원기관과의협업을통해정보를공유하고현장의목소리를중요하게반영하는 바텀-업 (Bottom-Up) 방식의의사결정체계가필수적. 결론적으로, 고용서비스사업은협의의미에서일자리알선및중개를뜻하며, 광의의의미에서는청년일자리복지사업과관계된고용정책사업전체를의미함. 2. 고용서비스와적극적노동정책 q 노동정책은정부관여의정도에따라적극적노동정책과소극적노동정책으로 유형화됨

66 OECD가정부의적극적고용정책 (Active Manpower Policy) 개념을제시하면서, 1970년대이후로노동시장을향한정부의적극적이고다양한역할에대한국제적관심이높아짐 (OECD, 1964; Sihto, 2001). 이를기점으로, 노동시장정책 ( 고용정책 ) 은소극적노동시장정책과적극적노동시장정책으로구분됨. 소극적노동시장정책은실업자와해당가구의생활안정을위한실업급여, 실 업부조, 기타공적부조를통한보험료지급방식의전통적인사회보장제도를 의미하며, 실업으로인한충격을최소화하려는사후적성격이강함. 적극적노동시장정책은정부가실업예방적차원에서일자리제공, 직업상담, 취업알선, 직업훈련등의제도를통해적극적으로노동시장에관여하고민간기업, 비영리기업등다양한경제주체들과협업하며실업을사전적으로방지하고자하는노력을뜻함. 현재많은나라들에서양정책이혼합되어시행됨. 그러나각국정부는구직 자에대한소극적보호에서구직자를적극적으로지원하는방향으로고용정 책의무게중심을옮겨가고있음 ( 장신철, 2009). 그결과, 무조건적권리를보장받던정책수혜자들이일정수준의노력을기울이거나의무를이행하도록강제하는조항을신설하게됨. 이는구직자관점에서 소규모권리의무조건적보장 이 조건부권리의확대 로이행되어가는과정. q 고용서비스는적극적고용정책의범주내에서이해되어야함. 고용정책의핵심목표는경제주체들의취업역량을높여바람직한고용수준 ( 고용노동부의목표 : 고용률 70%) 13) 을달성하고, 일자리의질향상을통해국 가발전및국민행복에기여하는것임. 장신철 (2009) 에따르면 OECD는적극적노동시장정책으로 1구인 구직을효율적으로알선하기위한일자리중개, 2실업자의기능 기술을향상시키기위한직업훈련, 3공공부문또는민간부문 ( 임금보조 ) 의일자리창출 을제시하고있음. 13) ( 검색일 : 2018 년 6 월 28 일 )

67 적극적고용정책은정부가노동시장에적극적으로개입함으로써노동정책의 목표에조금이라도가깝게다가가려는노력의산물임. - 노동시장에서노동공급자 ( 구직자 ) 와노동수요자 ( 기업 ) 가노동력이라는인적상품을교환하는과정에서, 제3의주체인정부 ( 중앙정부및지자체 ) 는부분적인개입을통해노동력의교환이원활하게이루어지도록돕는윤활역할을담당. - 정부는고용정보에대한비대칭성을완화하기위한일자리중개, 직업훈 련생태계조성을통한노동공급자의질향상, 좀더극단적으로는직접 적인일자리제공에이르기까지노동시장에적극적으로개입함. - 정부는적극적개입을통해노동시장의비효율구조를해소하고노동교 환의유연성을높이며, 궁극적으로는고용정책의실효성을담보하기위 하여다양한서비스사업 ( 특히고용서비스 ) 을제공하고있음. 고용서비스는고용프로세스와서비스전달체계를아우르는종합적성격의 거버넌스이자사회보장제도로써, 대부분의사업이일자리알선과직업훈련 범주에서이루어지고있음. 결론적으로, 정부가제공하는고용서비스사업은적극적고용정책의대다수 를포괄하는것으로판단됨. 3. 연계형고용서비스의이론적근거 q 연계형고용서비스사업의대표격인청년취업성공패키지의경우 < 그림 3-1> 에 서제시된바와같이 상담및진단 훈련및체험 취업알선및후속관리 로이어지는단계별패키지형식으로이루어지고있음. 정부는취업정보제공, 일자리알선, 직업훈련, 진로지도, 취업지원, 직업역량개 발등일자리와관련된서비스를하나로모아종합적으로제공함으로써, 고 용서비스사업의효율을높이고자함. 청년뉴스타트프로젝트로시행되었던패키지형고용서비스사업은현재청 년취업성공패키지라는이름으로진행되고있음

68 < 그림 3-1> 고용노동부의대표적고용서비스사업 청년뉴스타트프로젝트 ( 종료사업 ) 청년취업성공패키지 ( 진행사업 ) 자료 : 고용노동부홈페이지 ( 및고용노동부공식블로그 ( q 연계형고용서비스와프로세스거버넌스 (Process Governance) 연계형고용서비스는다양한고용서비스가서비스수요자에게전달되는과정 (process) 전반을포괄하기때문에보다효율적인프로세스거버넌스가가능함. - 서비스수요자가스스로다양한서비스를탐색, 학습하여공급자를일일 히찾아가야하는비효율성을줄일수있음. - 서비스공급자는서비스제공에있어서중복되거나누락된서비스가없는지종합적으로분석, 평가하여서비스전반의질을높일수있음. 특히개별서비스별로다양한서비스제공자가참여하는경우권한과업무의조정이용이함. - 개별서비스수용자의특성에맞는맞춤형연계서비스를제공하여비용을 절감하고성과를극대화할수있음. q 연계형고용서비스와전략적행위방지 연계형고용서비스는개별서비스연계과정에의무조항을도입하여서비스 수요자의전략적행위를방지할수있는장점이있음

69 - 예를들어, 실업급여를받는실업자가교육, 훈련서비스를동시에지원받는경우, 구직을열심히하지않는도덕적해이 (moral hazard) 의문제가발생할수있음. 이경우, 교육, 훈련서비스를받는동안실업급여를감소시키도록연계하면도덕적해이의문제를감소시킬수있음. - 또한자비로교육훈련을받고자력으로취업할수있는근로자가정부가제공하는교육, 훈련서비스나취업보조금을위해실업을선택하는역선택 (adverse selection) 의문제가발생할수있음. 이경우, 교육, 훈련과연계된취업알선서비스에서제공하는취업기회를거부할수없도록의무조항을도입하면, 이러한역선택의문제를감소시킬수있음. - 따라서연계형고용서비스는적절한의무조항을도입하여서비스수요자 ( 즉, 근로자혹은실업자 ) 의도덕적해이나역선택과같은전략적행위를 방지할수있는이론적장점을가지고있음

70 제 3 절고용서비스전달체계의이론적배경 1. 사회서비스전달체계개념 q 사회서비스전달체계의개념및중요성 사회서비스전달체계는사회복지정책을공공서비스및재정적지원등의형 태로전환시키고이를정책수혜자에게전달함에있어서어떤조직체계를통 해서전달할것인가를전략적이고효율적으로선택하는과정을말함. - 즉, 고용서비스를포함한사회서비스전달체계는서비스공급자와수급자 간의조직적인연결체계를의미하며, 이를어떻게구축하느냐에따라서서 비스의질과양이달라짐. 또한사회서비스의제공은이론적으로다양한형태를수단으로하는 자원 의재분배 성격을가지고있기때문에전달체계가자원재분배에있어서 효율성과형평성측면에서중요한요소로작용함. 정책대상자의자격조건수립, 사회서비스신청절차및안내, 서비스및급 여과정및지급등일련의과정에있어서정책수혜자와공급자간관계가전 달체계상에서발생하기때문에중요함. 전달체계의효율적인구축은곧서비스제공에참여하는조직및기관간협 력에있어서중복성을없애고서비스관리를효율적으로이행할수있어조 직의효율성을올릴수있음. - 이는장기적으로고용서비스정책의목표를설정하고달성하기위한정책 수립및결정과정에서거래비용을감소할수있기때문에긍정적임. 2. 사회서비스전달체계주요원칙 q 서비스속성측면에서의원칙 공공재적성격이나외부효과가큰서비스는공공부문의전달체계에서제공 소비자입장에서서비스선택에있어서많은비용을필요로하는경우공공 부문의전문기관에서운영

71 큰조직이나국가차원에서재화나서비스를일괄적이나강제적으로제공해야 하는경우민간부문보다공공부문이전달하고관리. 사회복지정책의재화나서비스는각전달체계마다장단점이있으므로하나의 전달체계가아닌여러전달체계에서보완적으로제공. q 전달체계구축관련원칙 전문성원칙 : 사회서비스의제공은특성에따라전문가, 준전문가, 비전문가가제공하며, 특히핵심적인주요업무는전문가가담당해야함. 전문가는자격이인증된사람으로서자신의전문적업무에대한권위, 자율적결정권, 그리고책임성을가진사람을의미함. 통합성의원칙 : 정책수혜자의문제가복합적이기때문에문제의해결을위해 서비스간서로연계하여통합적으로제공되어야함. 이를위해서는서비스 제공서비스및조직간유기적인협력체계를필요로함. 포괄성의원칙 : 하나의사회문제는다른사회문제와연관이되어있으므로다 양한성격의서비스를포괄할수있어야함. 적절성의원칙 : 사회복지서비스가정책수혜자가겪는문제와욕구를얼마만 큼충족시켰고서비스의목표달성에얼마나적절한지를의미함. 평등성의원칙 : 저소득층을위한공공부조등을제외한성별, 연령, 지역, 종 교, 지위등관계없이모든국민에게동등한양과질의사회복지서비스를제 공해야함을의미함. 책임성의원칙 : 국가가국민에게제공하는사회복지서비스의전달을위임받 은조직이가져야하는책임성을의미함. 정책수혜자의욕구및문제점에대 한대응, 전달절차의적합성등을고려해야함. 접근성의원칙 : 정책수혜자가서비스를수혜받을수있는인프라에얼마만 큼편하게접근할수있는지에대한여부. 이러한접근성을방해하는요인으 로지리적장애, 심리적장애, 자원적장애를들수있음

72 3. 고용서비스전달체계형태 q 고용서비스를포함한사회서비스공공전달체계는중앙또는지방정부가각종사회서비스지원을다양한형태로정책수혜자에게전달하는체계이며크게중앙정부와지방정부의서비스전달체계로구성됨. 또한민간고용서비스는직업소개업, 직업정보제공업, 그리고파견근로업등으로구분되는민간주도고용서비스제공체계를의미함. q ( 중앙정부 ) 공식적이고법률및규정에의해제도화된조직체계를통해전달되 어야하는서비스를담당함. 평등성의원칙에입각하여서비스대상이되는사람의수가많을수록이들에게평등한사회서비스를제공할수있다는측면에서유리함. 또한포괄성의원칙에따라정책수혜자의다양한욕구와문제점을통합적으로체계화하여다양한프로그램을통합및조정하는주요정책결정을하는것에유리함. 하지만특정지역이가지고있는욕구나수혜자의문제에빠르게대응할수 없다는것이단점으로작용함. 또한서비스공급량이나형태와관련하여정 책수혜자의선택반영이어려울수있음. q ( 지방정부 ) 서비스가중앙정부가아닌각지방정부에서전달되는체계. 지역주민들의욕구와문제점을효율적이고적극적으로대응할수있는장점 이있음. 또한수혜자의의견및입장이반영되어서비스가제공될수있음. 한편사회복지서비스는주로지방자치단위로제공되기때문에보편적측면에서지역간불평등이발생할수있음. 또한수혜자의다양한욕구를체계적으로통합하여안정적으로유지해야함에있어서중앙정부의서비스전달보다불리함. 우리나라의경우고용정책의전달체계가중앙정부의주도성과중앙집권화경 향이강하기때문에환경의변화에효과적으로대응하고효율성을높이기위 해분권화된전달체계와거버넌스구축의필요성제기됨

73 q ( 중앙및지방정부혼합체계 ) 따라서사회보험이나공공부조와같이많은정책수혜자들에게보편적으로제공하는재화나서비스의경우중앙정부에서제공하고, 정책수혜자의각기다른욕구와문제에빠르게대응하고의견수렴이필요한사회복지서비스는지방정부에서제공함. 공공부문고용서비스전달체계에있어서중앙과지방권한분담과관련된논 의가오랜기간동안관심의대상이며, 덴마크나스위스의경우중앙집권적 전달체계가아닌지방자치단체자율성증진이실제로활용된사례가확인됨. 우리나라의경우중앙집권적전달체계성격이강하지만, 제주특별자치도는 국내에서유일하게지방자치단체가주도적으로고용센터를운영하고있음. 공공고용서비스는다양한대상층에게지역알선에서주로개인이나집단을대면하거나대화를통해제공하는일련의서비스로정의할수있는데 ( 길현종, 2016), 특히고용서비스는사람이사람에게제공하는대인서비스 (human service) 적성격이있다는측면에서 (Furman & Gibelman, 2013) 지방정부의자율성이중요할수있음. q ( 민간부문 ) 사회복지서비스법과민법등에기초하여설립된민간또는민간단체 에서직접서비스전달을관리하고운영하는것을의미하며, 주로복지재단, 자 원봉사단체, 사회복지시설, 개인등으로운영되고있음. < 표 3-1> 민간고용서비스구분및역할 구분무료직업소개업직업소개업유료직업소개업직업정보제공업 Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ Ÿ 역할및특징수수료등을받지않는직업소개사업의법인형태로, 고용노동부등중앙부처의민간위탁사업을수행하거나, 각지방자치단체로부터예산지원받아고용서비스제공여성인력개발센터 ( 취업정보제공, 직업상담, 고용알선, 교육훈련등 ), 장애인복지관, 근로자복지관저임금근로계층 ( 건설임용직, 간병인, 파출부등 ) 및재직자위주전문직 ( 헤드헌팅 ) 채용대행서비스커리어컨설팅, 기업 개인컨설팅및교육서비스제공온라인 오프라인을통해직업소개, 헤드헌팅, 파견등업무를종합적으로수행취업정보제공및기업채용대행서비스 ( 입사지원서접수부터서류전형, 합격자발표등일련의과정 ) 취업포털사이트를활용한온라인형태를통해얻은구인 구직정보를활용하여오프라인상으로대부분민간위탁사업참여하고있음. 파견근로업 Ÿ 근로자를활용하고자하는사용업체가파견업체로부터

74 Ÿ 근로자를파견받아활용 파견업체가근로자를고용한후고용관계를유지하면서 근로자파견계약의내용에따라사용업체의지휘명령을 받아사용업체를위한근로에종사하게하는것자료 : 한국의민간고용서비스기관의운영실태및전망 (2013, 정영현 ), 민간고용서비스자율개선방안 (2016) 재구성 최근에는대형기관및해외고용서비스사업체가한국에진입하며취업알선, 채 용대행, 헤드헌팅, 직업정보제공등다양한형태의고용서비스를제공하고있음. 정부가제공하는서비스에해당되지않거나정부가제공할수없는서비스를개인에게제공하는역할을담당하며, 경쟁을통해질과대응성이높은서비스제공, 정부의사회복지활동에대한압력단체역할, 국가의사회복지비용절약등의측면에서민간전달체계의필요성이높음. q ( 공공부문및민간부문혼합체계 ) 사회복지서비스는성격상국가가개입해야하기 때문에순수민간부문전달체계는거의활용되지않고공공 - 민간혼합체계가활용됨. 공공부문에서행정기관간업무연계조정의미흡으로업무의중복성과비효 율성, 그리고민간부문에비해자율성이미흡할수있기때문에공공부문과 민간부문의혼합체계를일반적으로활용함. 사회복지정책서비스전달의경우형평성, 공공성등시장의실패를해결할수있는공공부문의역할과, 정부의실패를극복하면서효율성, 경쟁성, 융통성등시장원리의긍정적인측면을활용할수있는민간부문의역할이함께하는혼합체계가필요 기존에는세계각국에서공공고용서비스를위주로고용서비스를전달하려했 으나최근에는민간고용서비스와공공고용서비스의파트너십을통해고용서 비스를발전시키려는노력을하고있음. 또한공공고용서비스기관은주로실업자위주로운영되는반면, 민간고용서비스는건설일용직등과같은저임금근로계층이나고급인력의재직자위주의헤드헌팅서비스를제공하는경향이있음. 따라서아직취업을하지못한청년대상으로는공공고용서비스의접근성이높지만, 이직등을고려하는재직자신분의청년은공공고용서비스 ( 고용센터 ) 의접근성이낮아민간고용서비스 ( 헤드헌팅 ) 를활용하는경우가많음

75 Ⅳ 청년고용서비스정책및전달체계유형화 제 1 절청년고용서비스정책유형화 1. 선행연구 1) 현황 q 청년고용정책사업은다양한부처에서중복적으로수행되고있음. 정부는일자리사업중청년을대상으로하거나청년지원비중이 50% 이상 인사업을청년일자리사업 (2017 년전체일자리사업의 15.2%) 으로관리함 년을기준으로, 청년일자리사업은 14 개부처 60 개세부사업으로구 성됨. ( 국회예산정책처, 2016) 청년일자리사업이각기관별로개별적으로추진되다보니, 부처간성과창출경쟁으로인한목적전도현상이나타나며, 예산은한정되어있음에도불구하고정책대상과목표가중첩되는등정책의비효율성이나타난다는견해가존재함. ( 김유빈, 2016) q 청년고용정책에포함되는사업예산액의범위는기관및학자별로다름. 국회예산정책처 (2017a, 2018a) 에따르면, 청년일자리사업예산액은 2016 년 약 2 조 3 천억원수준에서 2018 년 3 조원이상으로급격히증가하는추세. < 표 4-1> 청년일자리사업연도별예산 본예산 추경 본예산 추경 예산 금액 2조 3,492억 2조 4,398억 2조 5,935억 2조 8,325억 3조 125억 자료 : 국회예산정책처 (2017, 2018a) 주무열 (2017) 에따르면, 2016 년기준청년일자리사업예산액은약 2 조 1 천억 원수준이며관련된부서는 67 개에달함. 김문정 (2018) 은고용노동부청년고용정책사업의예산액을개략적으로제시