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1 연구보고서 전환기초 중등교육의활로 : 자율과책무의제고 우천식 이주호 박세일편 한국개발연구원

2 발간사 지식정보화시대의개막으로경제 사회발전의원동력이자본에서인적자원으로바뀌고, 한나라가지니고있는인적자본의양과질이그나라의경쟁력 ( 競爭力 ) 은물론사회구성원각각의삶의질을좌우하게되었다. 교육은인적자원개발및인간실현의중추이다. 한나라가얼마만큼번성할수있느냐는그나라가얼마나제대로된교육으로얼마나제대로된사람을양성할수있는가에달려있다. 일찍이그리스의철학자플라톤은 ꡔ국부론ꡕ 에서이같이파악하였다. 교육이중요치않았던때는없었겠지만교육과사람, 국가의성쇄를등식화하는플라톤의견해는오늘날지식경제시대를맞아일종의공리 ( 公理 ) 로서모든개인과정부의화두 ( 話頭 ) 로자리잡게되었다고볼수있다. 선진국은물론전세계모든국가들이교육의질을둘러싼치열한정책경쟁을펼치고있는것이다. 우리나라는어떠한가? 전세계적으로유례가없는급속한교육기회의팽창을통해대학교육이대중화되는등외형적으로는고학력인력의대량공급기반을구축하였으나질적경쟁력은매우취약한상태이다. 정보화시대가요구하는전문적인기술과기능, 그리고세계화시대가요구하는국제화능력을가진인재를충분히키워내고있지못할뿐아니라시민의식 ( 市民意識 ), 공중도덕 ( 公衆道德 ), 팀정신 (Team 精神 ) 등과같은기초적인사회소양 ( 社會素養 ) 을함양하는

3 데있어서도크게미흡하다. 이른바 양적풍요 속의 질적빈곤 문제가심각한것이다. 현상태가지속될경우, 21세기지식 교육강국으로의도약은공허한구호일뿐, 선진국과의지식격차는더욱커질가능성이크다. 이러한인력문제의뿌리는낙후된학교교육에있다. 학교교육의질을높이기위한그간의다각적이고진지한정책적노력에도불구하고입시위주교육, 과외등으로대변되는우리교육의고질적인문제는크게개선되고있지못하다. 교육현실에대한학부모, 학생, 교사등교육주체들모두의불만이높아지는가운데, 근간에는교실붕괴 ( 학교이탈 ), 조기유학증가등공교육의존립기반을위협하는새로운위기상황이전개되고있다. 문제는우리의학교교육이낙후되어있다는것자체가아니라좀더참고노력하면이러한문제가점차해결될수있다고하는기대가무너지고있다는데에있다. 문제의내용과원인, 해결방안에대해서우리사회성원다수가납득하고서로공유할수있는정통성있는견해 (legitimate view) 가없는것이문제의주요한원인이다. 교육혁신의궁극적 수혜자 이자현장 추진주체 라고할학부모및다수교원들의이해와지지, 그리고교육시스템의주요요소를관장하고향후시스템개편작업을집행 지원해갈정부기관들간의유기적협력을담보하는데필요한 정통성있는견해 를확립하는것이작금의교육위기를타개하기위한최우선적인과제의하나이다. 우리나라학교교육의근본적인문제점은무엇인가? 우리나라학교교육의미래는있는가? 있다면문제해결의방책과전략은무엇인가? 학부모, 교사, 정책당국각각의역할내지소명은무엇인가? 우리나라초중등교육에대해흔히제기되는이들일련의문제들에대해사회성원다수가공유할수있는정론을탐구하고정립하고

4 자하는것이본보고서의주된목적이다. 이들문제에대한논의는결코부족하지않다. 그러나이들문제를하나의일관된시각에서교육행 재정체제, 학교제도, 교육과정, 교원등학교교육의주요요소를망라하여종합적으로접근하고자하는시도는드물었다. 본보고서가주장하는학교혁신의요체는학교운영의 자율 과 책무 이다. 우리의경우, 개별학교에대한획일적인규제와통제원리를지지하는평준화정책하에학교운영의자율권과학부모의학교선택권이심각히제약되어근본적으로학부모와학생이원하는양질의다양한학교교육이이루어지기어려운상황이지속되고있다. 따라서현재와같은평준화정책을지양하여학교의 자율 과 책무 를확고히하는것이바로양적팽창에서질적심화로의전환기에서있는한국초중등교육의활로라는것이본보고서의기본관점이다. 본보고서는교육문제에대한시스템적접근을취한다. 우리의교육문제는학교제도 정책은물론과거교육의양적확대기에고착된교육행 재정체제상의구조적요인들이복합적으로작용하여발생한, 시스템실패 (system failure) 적인성격이강하다. 우리의교육문제모두를단기간에해소할수있는획기적으로묘방이나비책은없으며, 과거무수히보아왔듯이입시제도, 과외등한두가지문제의원인 ( 또는결과 ) 에초점을맞춘처방은오히려상황을악화시킬수도있다. 비현실적인문제해결에의기대감을지양하고, 교육행 재정체제, 학교제도, 교육과정, 교원등교육의주요영역에걸친수많은문제요인과그상호관계를체계적으로이해하여, 정치경제학적제약요인하에가능한종합적인문제해결방법을모색하고자하는시스템적접근이필수적이다. 본연구는본원의우천식 ( 禹天植 ) 박사및이주호 ( 李周浩 ) 교수,

5 그리고서울대학교박세일 ( 朴世一 ) 교수등 교육개혁포럼 에참여하고있는국내전문가들간의공동연구작업으로서수행되어왔다. 교육개혁포럼 은협의의교육계전문가는물론경제학, 사회학, 법학등교육관련전분야를망라한국내전문가들이참여하는민간연구모임으로, 지난 1999년교육개혁연구회로시작한이래우리나라의교육문제와향후개혁방향에관한시스템적연구, 전문가들간의합의형성을위한새로운장 ( 場 ) 으로발전해왔다. 본보고서의내용은그동안 교육개혁포럼 에서세미나형식으로계속발표되고논의된것이며, 학교교육문제에대한본원연구진의시각과그동안교육개혁포럼의연구결과를체계화하여융합 정리한것이라볼수있다. 따라서보고서의집필은교육개혁포럼의참여전문가중일부가전문분야별로분담하여담당하였으나, 연구내용은심층적인공동연구성격이강하다. 다양한분야의전문가가참여하여서로의견해를조율하고일관된시각을갖춘보고서를산출한다는것은결코쉬운일이아니다. 본보고서가이러한점에서약간의성과가있었다면그것은집필자전원이우리교육에대해지니고있는공동의문제인식 즉현재우리의교육문제를해결하는데는학부모, 교원, 관련부처 / 기관모두가문제해결과정에참여해서기존의이해관계를조정하고모든결과를함께책임지는새로운 집단적문제해결 방식이요구된다고하는문제인식때문이라고볼수있을것이다. 집필자들은본보고서의연구작업을이러한 ꡐ집단적문제해결 ꡑ방식의중요한예이자시발점으로보고있으며, 이러한예가향후교육개혁관련논의및집행현장에보다널리파급되기를기원하고있다. 저자들은조야 ( 粗野 ) 한상태의초고 ( 草稿 ) 를기꺼이읽고귀중한논평을해주신본원대학원의유윤하교수와한국교육개발원의유

6 현숙박사, 그리고연구수행과정에있어서의다양한경로를통해직 간접적으로귀중한논평을주신여러전문가분들께도감사를드리고있다. 또한본연구의주제와밀접히관련되어있던정책연구과제들을지원하고그내용에대해좋은의견을제시하였던교육인적자원부및재정경제부등정부관계자분들께도감사를드리고있다. 그리고통상적인연구업무는물론공동연구수행에따른복잡한행정업무를탁월하게처리해준본원의강기은 ( 康起銀 ) 연구원, 본고의정리및교정에수고한김세진 ( 金世鎭 ) 연구조원에게도감사의뜻을표하고있다. 끝으로본보고서에수록된견해는저자들의개인적견해이며본연구원의공식견해가아님을밝힌다 년 12 월 한국개발연구원원장강봉균

7 목 차 발간사요약 1 서언 6 제 1 장교육개혁의기본과제와방향 / 박세일 11 제 1 절문제제기 11 제 2 절교육실패의원인 14 제 3 절교육개혁부진의원인 : 추진능력의문제 18 제 4 절교육개혁의 4 가지기본방향 20 제 2 장평준화정책의재정립 / 이주호 김선웅 36 제 1 절평준화대비평준화 : 이분법을넘어서 36 제 2 절평준화정책의배경과부작용 38 제 3 절평준화정책재정립의원칙 44 제 4 절학교정보의공개 : 평준화재정립의출발점 51 제 5 절입시 ( 내신 ) 제도의개선 : 학교간차이의인정 58 제 6 절학교제도의다양화 : 다양성의증진을통한자율의확대 69 제 7 절결론 75 제 3 장교육법개혁의전제와과제 / 허종렬 77

8 제1절문제제기 77 제2절교육법개혁의전제 헌법상교육기본권의보장 80 제3절교육관계법개혁의과제 101 제4장교육자치의재구조화및교육분권화 / 우천식 143 제1절문제제기 143 제2절우리나라교육자치의특징및평가 147 제3절재구조화의기대효과 151 제4절재구조화의실행모형 156 제5장학교단위책임경영제의확대와정착 / 김성렬 162 제1절문제제기 162 제2절학교단위책임경영제의도입배경 165 제3절현행학교단위책임경영제의특징 168 제4절현행학교단위책임경영제의영역과내용 171 제5절현행학교단위책임경영제의문제점 177 제6절학교단위책임경영제의성공적정착을위한과제 183 제7절결론 194 제6장교육재정개혁의방향 / 우천식 196 제1절총공교육투자의구조와추이 196 제2절교육여건의개선과교육투자의성과 200 제3절교육재정의구조 207 제7장학교재정지원방식의개혁 / 이영 박정수 214 제1절성과주의교육예산과재정배분방식개혁을중심으로 214

9 제8장학생평가체제의재구조화 : 수행평가를중심으로 / 백순근 247 제1절문제제기 247 제2절새로운학생평가체제 : 충고형평가 250 제3절수행평가의의미와일반적인특징 256 제4절수행평가정책에대한비판적검토 264 제5절수행평가정책의현장정착방안 277 제6절결론 284 제9장교원의전문성강화방안 / 서정화 287 제1절교원의전문성제고 288 제2절교원전문성의현주소 290 제3절교직사회의변화전망 293 제4절주요선진국에서의교원전문성신장을위한정책의동향 295 제5절교원의전문성신장을위한정책의방향 298 제6절교원의전문성신장을위한정책과제 301 제10장교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 / 전제상 310 제1절문제제기 310 제2절교원평가와교육의질향상 312 제3절우리나라교원평가의현황과문제점 316 제4절교원평가의신뢰성과공정성을저해하는요인 325 제5절외국의교원평가개혁동향 330 제6절교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 335

10 제11장학교현장의문제와교육개혁 / 유상덕 345 제1절교육개혁의척도는학교현장의변화 345 제2절학생과교사가학교에거는기대와요구 348 제3절교사 학생관계에서본학교교육의문제와학교개혁과제 361 제4절바람직한교육개혁을위하여 376 제12장교육의본질에바탕을둔학교교육개선사례 / 강석준 379 제1절교육의본질을추구하며 379 제2절실천중심의인성교육프로그램 387 제3절교육과정재구성을통한학력신장프로그램 392 제4절교육과정재구성을위한교재개발현황 414 제5절전문성확보를위한교사교육 415 제13장학교교육개혁의새로운전략 / 이주호 김선웅 423 제1절교육개혁의정치경제학 423 제2절우리나라학교교육개혁의문제 426 참고문헌 458

11 표목차 < 표 2-1> 학교제도와자율권 70 < 표 3-1> 학교헌장과학칙의비교 118 < 표 3-2> 신 구교육법제에서의학칙관의전환 124 < 표 3-3> 신구교육법제에서의학칙기재사항비교 125 < 표 4-1> 현행지방교육자치제도의문제점 145 < 표 4-2> 지방교육자치재구조화에관한주요논의연구 145 < 표 4-3> 지방교육자치구조및운영형태국제비교 146 < 표 4-4> 각국의지방자치제도의특성종합비교평가 148 < 표 4-5> 분권화개혁의성과 152 < 표 6-1> 공교육비의구조와추이 : 1977~ < 표 6-2> GDP대비공교육비의국제비교 (1997년) 199 < 표 6-3> 공 사립공교육기관의학생 1인당평균교육비 (1997년) 201 < 표 6-4> 교원1 인당학생수의국제비교 (1998년) 204 < 표 6-5> 13세학생의수학및과학교육에관한국제비교 207 < 표 6-6> 공부담공교육비 a 구성추이 : < 표 7-1> 초 중등교육비의구조와추이 : 1977~ < 표 7-2> 지방교육예산현황 217 < 표 7-3> 초 중등교육관련중앙정부의이전예산의성격 220 < 표 7-4> 종래의제도와새로운학교회계제도의비교 227

12 < 표 7-5> 시 도교육비특별회계의학교운영비규모및비중 229 < 표 7-6> 일상경비세출과목 235 < 표 7-7> 학교지원산정식의요소, 범위, 지표 238 < 표 7-8> 중앙유보규모와위임항목에대한사례분석 239 < 표 8-1> 선발형평가와충고형평가체제의특성비교 254 < 표 11-1> 우리나라교육의문제점에대한학생설문 350 < 표 11-2> 교사-학생간교육의문제점을보는관점비교 352 < 표 11-3> 학생과교사의교육내용에대한요구의차이 355 < 표 12-1> 심성개발프로그램연간계획 391 < 표 12-2> 수준별교육과정의설정 396 < 표 12-3> 국사과고공학습표 413

13 그림목차 [ 그림 4-1] 현행우리나라지방교육자치제도의구조 144 [ 그림 6-1] 일인당공교육비추이 : 1970~ [ 그림 6-2] 교원일인당학생수추이 : 1970~ [ 그림 6-3] 정부계층별교육재원조달구조 (1997년) 209 [ 그림 6-4] 1999년교육부예산의구성 211 [ 그림 6-5] 1999년지방교육비예산구성 213 [ 그림 7-1] 시 도교육청별세입결산현황, [ 그림 7-2] 시 도교육청별세입예산현황, [ 그림 9-1] 교원의전문성강화관련요인개념화 300 [ 그림 9-2] 교원의전문성신장을위한과제 309 [ 그림 10-1] 교원평가와교육의질향상 315 [ 그림 12-1] 본교교육추진체계표 386

14 요약 1 요 약 문민정부의교육개혁등교육개혁의기치는여러번높이올려졌지만실제로학교현장에서피부에와닿게개혁의성과가가시화되지못하였음 오히려, 상명하달식개혁노력이교사의집단적인반발에의해실패하거나, 중요한개혁의제들이교육청의개혁실행단계에서희석 변질되는경우빈번 급진적인개혁시도가학부모와교사들간의파트너쉽을훼손하고정부의교육정책에대한이들모두의불신을깊게만드는결과를초래 한국교육의미래에대한우려의목소리가높으나교육개혁이어려운것은선진국들에서도마찬가지이며, 우리의교육개혁성과가여타사회 경제분야에있어서국내개혁성과에비해특별히뒤진다고도볼수없는측면 ꡐ교육기회의확대 ꡑ부담에서자유롭고학업성취도또한세계적인수준이어서수월성, 다양성에맞춘본격적인 ꡐ질적개혁ꡑ을시도할수있는독특한입장

15 2 과거교육개혁의시행착오를통한학습과이를통해우리의개혁역량을높이는것이중요. 교육시스템전체에대한종합적인연구노력이부족한것도개혁성과부진의한요인. 종합적인연구를통해개혁에관한공공논의의수준을높여교육개혁에대한국민적의견수렴기반을확충 학교에최대한의 ꡐ자율ꡑ을주는한편이에상응하는 ꡐ책무 ꡑ를요구하며, 필요개혁은정부의상명하달식이아니라현장중심으로추진함이향후교육개혁의요체 일선학교가학부모와학생의요구를최대한존중하여자율적으로학교를운영하고그결과에책임을지는새로운교육풍토를조성하는것이관건 학교에자율을허용하는것과책무성을요구하는것은교육개혁이라는동전의양면임. 학교들이더이상교육청혹은교육부로부터명령과통제를받지않고자율을가지도록하는것만으로는교육개혁이완성될수없음 학교교육의다양성, 수월성은학부모, 학생이라고하는수요자로부터의직접적인압력에노출된개별공급주체들의자율적이고다양한혁신노력이있을경우만가능 종래개발년대의관치교육체제하에서는개별학교와교사들이학부모 학생이아니라교육부 / 교육청에대해서책무성을지니면되었으나, 이제는자율을가지게될학교들이교육부 / 교육청보다는학부모 학생 사회에게직접적으로책임을지는제도를구축할필요

16 요약 3 과거학교정책의기본틀이라할수있는평준화제도를전향적으로재편 교육행정당국이학교교육의투입 과정 성과요소전체를획일적으로통제 규제하는현행평준화제도하에서는수월성, 다양성을위한학교혁신이원천적으로불가능 고등학교이상의교육은현재의획일적인평균화개념에서탈피하여단위학교에최대한의자율권을보장하는방향으로점진적으로현재체제를재편 중앙정부는정책기획등의핵심적역할을수행하고, 기타업무는학교로대폭이양. 학교는법령에명기된범위내에서자율적으로교육계획을수립하고자율적으로교육과정 학사 인사 재정등을운영 특히교육과정과교육평가에있어서도학교의자율권대폭확대 학교선택권확대와사립학교의자율권강화 궁극적으로모든사립고교에대해서는법률이보장하고있는학교운영의자율권을최대한보장하는동시에이들에대한학부모, 학생의선택권을확대 일단은자립형사학제도를활성화하여학교간차별화경쟁 혁신경쟁의물꼬를틈. 여타사립학교에대해서도공납금규제를대폭완화하고교사임용 보수체계도자율화함으로써자립형사학으로의발전을유도

17 4 사립학교에부유층자녀만이진학하는부작용을방지하기위한조치로서, 학생에대한장학금제도와융자제도를정비 강화. 이와함께단위학교에대한현행재정지원체제도학교제도의변화에맞게재정비 단위학교중심의교육행정체제를위해교육법체계를전면재편 관치교육의관습이너무강인하여통상적인규제완화조치만으로는학교자율권을확충하기곤란. 교육기본법, 초 중등교육법등주요법령을 ꡐ재입법화 (re-write)ꡑ차원에서재편 지역교육에대한일반자치단체의역할과책임강화하는방향으로현행교육자치제도를재구조화 단기적으로지방교육정책수립및시행과정에의참여를확대할수있도록지방교육행정기관과의연계를강화하고중앙정부와도정책파트너십구축 중장기적으로지방교육의심의의결기능을지방의회로단일화하고, 일반자치단체가교육설비투자에관한책임과권한을지니는방향으로의제도를정비 이러한변화를전제로, 지역의교육재정자립도를높이기위한조세 재정개혁을병행하여지역기반형학교교육체제가정착할수있는경제적토대구축 교원의전문성과책무성을높이는방향으로임용및평가보상체계를개선 현재와같은국가단위의획일적인교원제도를지양하고교

18 요약 5 사의선발 임용 평가에관한지역및학교의자율권을강화. 동일학교내차등이아니고학교간차등이가능한보상제도를개발 정착 재직교사에대한최소자격심사제도를강화하는한편과목전환등을위한교사의재교육기회를대폭확대하고유자격교원의정년퇴직을방지하기위해현행정년제도를원점에서재검토 이러한제도개혁은종래와같은상명하달식접근으로는성공할수없음 교육개혁은대대적인사회적이해관계의재편을수반하며, 다양한이해관계자들간의의견수렴내지합의형성이필수적 개혁의주체이자궁극적수혜자인학부모와교원, 그리고구체적인개혁과제를집행 지원해갈정부기관들의이해와지지, 유기적협력을담보할수있는, 구체적인개혁전략수립하는데도각별한노력이필요

19 6 서 언 우리의교육현장은현재커다란변화의소용돌이속에있다. 문민정부의교육개혁이 1995년시작된이래로국민정부의 2002년현재까지개혁의기치는여러번높이올려졌지만실제로학교현장에서피부에와닿게개혁의성과가가시화되지못하였다. 오히려, 정부의상명하달식개혁노력이현장에서의교사의집단적인반발에직면하여실패한겨우도많았고, 교육개혁위원회에서강조된개혁의제들이교육청의개혁실행단계에와서는지지부진하여진경우도많았다. 더큰문제는섣부른정부의개혁시도가학교내에서의학부모와교사들간의파트너쉽을손상시키거나교사나학부모들로하여금정부의교육정책을더욱불신하게만들었다는것이다. 많은사람들은지금시점에서과연한국교육의미래가있을지를걱정한다. 교육개혁이어려운것은우리나라뿐만아니라선진국들에서도마찬가지인것으로보인다. 사실, 우리의경제사회의다른분야의개혁에있어서도많은어려움을겪고있는상황에비추어볼때, 교육개혁에있어서지금까지성과가없었고여러번의뼈저린실패를한것에는불가피한면도있었을것이다. 중요한것은우리가과거교육개혁의시행착오를통하여얼마만큼의학습을하였고이를통하여우리의개혁능력을얼마만큼높일수있었느

20 서언 7 냐하는것이다. 여기에대하여도많은사람들은교육개혁에대한공공논의의수준이개선되지못하였다고개탄한다. 본보고서는지금까지교육개혁의경험으로부터얻은교훈과우리의고유한교육문제에대한깊은고민과연구를바탕으로향후교육개혁에대한공공논의의수준을한단계더높이고이를통하여교육개혁에대한국민적의견수렴이원활히이루어질수있는기반을구축하는데도움을줄수있는 14편의논문들을싣고있다. 이책이기존의교육개혁에대한다른많은책들과다른점은경제학자, 교육학자, 교사 교장들이같이참여하여여러번의토론을거쳐전체교육개혁의체제를어떻게개편할지를논의한이후주제를선정하고집필하는과정을거쳤다는점이다. 당연히, 우리는학제적 (multidisciplinary) 이고우리의교육현장과밀착된연구를지향하였다. 이렇게하여각논문들마다약간의차이는있지만, 이책에실린논문들은이책의제목이나타내는바와같이우리는학교교육개혁이학교에보다자율을주는한편이에상응하는책무를요구하는것을목표로하여야하며그방식은정부의상명하달식이아니라현장중심이되어야한다는것을기본전제로하고있다. 학교교육개혁에있어서이미 1995년의교육개혁부터자율과책무를강조하여왔는데도불구하고우리가이책에서다시금이것들을강조하는데는분명한이유가있다. 우리의과거개발연대학교교육의가장큰문제점은개별학교와교사들이학부모와학생들에대하여서보다는교육부혹은교육청에대하여책무성을가지면되었던것이이었다. 이러한관치교육의관행은우리교실구석구석에너무나깊이배어있어서, 교육규제에관한법령을손질한다고바뀌는것이아니라는것을우리는

21 8 1995년이후과거 7년넘은기간동안의경험을통하여채득하였다. 학교에진정한자율을허용하기위해서는교육법체계를전체적으로다시구성하는것은물론과거학교정책의틀이었다고할수있는평준화제도를재정립하지않을수가없다. 또한, 교육자치제도를전반적으로재구조화하여야하고학교단위책임경영제가정착될수있도록많은노력이경주되어야한다. 교육재정의전체적인틀은물론학교에대한재정지원방식이같이바뀌어주어야하는것도필수적이다. 교육과정과교육평가에잇어서도학교의자율이당연히확대되어야한다. 다시말하면, 학교에자율을확대하는정책은그야말로우리교육의전체시스템을바꾸는일이되는셈이다. 따라서, 현재우리학교자율의확대가계속지연되고있다는느낌을현장에서가지게되는것은이러한교육시스템전체를바꿀수있는종합적인연구노력이부족한데에도일부기인한다고할수있는것이다. 우리는이러한문제를인식하고학교자율을과감하게확대하기위하여우리교육시스템이어떻게변화하여야하는지를다각적으로검토하고대안들을제시하였다. 우리의학교들이더이상교육청혹은교육부로부터명령과통제를받지않고자율을가지도록하는것만으로는교육개혁이완성될수없다. 자율을가지게될학교들이이제교육부혹은교육청이아니라학부모, 학생, 사회가요구하는교육을하도록이들에게책무성을가지도록하는제도를동시에구축하여야한다. 학교에자율을허용하는것과책무성을요구하는것은교육개혁이라는동전의다른두면이라고할수있다. 학교에자율을확대하기위하여평준화제도를재정립하교교육법체게를재정비하고교육자치를재구조화하고학교단위책임경영제를정착시키고교육과정과교육

22 서언 9 평가의틀을바꾸어나갈때이를통하여학교들이늘어난자율을학부모, 학생, 사회에책무성을가지는방향으로행사할수잇도록만드는것이매우중요하다. 특히교원의전문성을신장하고교원평가인프라를구축하여교원들이책무성을가질수있는능력을제고시키는것도매우중요하다. 우리는이렇게학교의자율과책무를제고할수있는매우다각적인제도의개혁을주장하면서도이러한제도개혁이정부가주도하는상명하달방식으로이루어져서는아니됨도마찬가지로강조하고있다. 우리는지금까지교육개혁노력에있어서목표의설정은학교의자율과책무의제고에맞추어놓고서도막상이를실현하기위하여정부가개혁을상명하달식으로주도하면서교육현장으로부터개혁이왜면당하여왔던경험으로부터배워야한다. 향후교육개혁에있어서는개혁의목표설정과제도개선방안에대하여서만아니라학교현장의문제에보다주의깊게귀기울이고학교개혁의전략에대한깊은성찰이있어야함도본보고서의저자들은강조하고있다. 이책의구성은다음과같다. 먼저제 1장에서는우리교육학교개혁의전체적인방향에대하여개괄적으로논의한다. 다음으로, 학교제도에관한부문에서는제 2장에서평준화제도의재정립에관하여, 제 3장에서는교육법규의개편방향에대하여각각논의한다. 이어서, 학교에대한교육행정의개혁에관하여제 4장에서는전체적으로교육자치재구조화에대하여방향을제시하고제 5장에서는학교단위책임경영제의확대를위한방안을제안한다. 다음, 교육재정에관하여는제 6장에서거시적으로교육재정의개혁방향을제시하고제 7장에서는미시적으로학교재정지원방식의개혁에대하여분석한다. 교육과정에관하여는, 제 8장에서교육평가

23 10 의개혁에대하여논의한다. 학교인사에대하여는제 9장에서교원전문성제고를위한정책방향을제시하고제 10장에서는교원평가인프라의구축에논의의초점을맞춘다. 학교현장에대한부문에서는, 제 11장에서학교현장의문제를집중적으로논의하고제 12장에서는학교교육의개선사례를제시한다. 마지막제 13장에서학교교육개혁의전략을제시하는것으로결론을맺는다.

24 교육개혁의기본과제와방향 11 제 1 장교육개혁의기본과제와방향 제 1 절문제제기 오늘날우리나라교육정책에는다음과같은 3가지문제가있다. 첫째는우리교육정책은 21세기세계화정보화시대우리사회가요구하는인재들을제대로교육해내고있는가하는문제이다. 우리교육이길러내야할 21세기인재들은적어도다음과같은 3가지능력을갖춘인재이어야한다. (1) 첫째는전문능력 (specialized skills) 이다, 즉세계화정보화시대가요구하는전문지식과정보능력 ( 정보활용및정보창출능력 ) 을갖춘인재여야한다. 기술경영뿐아니라인문예술등여러분야에서세계적으로국제경쟁력이있는인재여야한다. (2) 둘째는사회능력 (social skills) 이다. 무엇보다도민주시민으로서의덕성과소양을갖춘인재가요구된다. 동시에세계화정보화시대에는개인의능력못지않게남과더불어팀워크 (team work) 을할수있는능력 ( 의사소통능력, 비판수용능력, 협동능력등 ) 이중요해지기때문에이러한사회능력을갖춘인재가요구된다. (3) 셋째는평생학습능력 (learning skills) 이다. 21세기정보화시

25 12 대에는지식의생애주기가빠른속도로짧아진다. 따라서정규의교육기관에서의교육만으로는도저히변화를따라갈수없어결국평생학습 (life-long learning) 이불가결하다. 그런데이러한평생학습의시대에는자기주도적 (self-directed learning) 으로학습할수있는능력, 즉스스로공부할수있는능력이대단히중요해진다. 우리사회가이러한 3가지능력을갖춘인재를요구하고있다고할때우리의교육제도가얼마나이러한인재들을제대로잘양성해내고있는가가문제이다. 대단히불충분하다고본다둘째는우리나라의교육제도에는낭비와비효율이너무크다는사실이다. 그리고그것은국민들개개인에게는교육고통 ( 敎育苦痛 ) 으로나타나고있다. 엄청난사교육비를들이고상급학교에진학시켜도, 졸업후취업을못한다던가취업을하여도자신의전공과적성을살리는직종이아니라던가등이그것이다. 1) 몇가지예를들어보자. (1) 잘못된대학정원정책으로필요분 야의인재는부족하고불필요분야의인력은양산 ( 量産 ) 하여나타나는낭비 ( 이공계졸업자의부족과인문사회계졸업자의과다공급 ) (2) 교사, 교육방법등에문제가있어엄청난교육투자를하고도그효과가잘안나타나는비효율 ( 영어를 10년이상가르치고도의사소통이어려운외국어교육 ) (3) 노동시장의관행의잘못으로인한낭비와비효율 ( 여성노동의경우, 교육기회는남녀간차별이적어졌으나고용기회에는아직차별관행이여전하여나타나는여성고학력자의낮은취업률 ) 2) (4) 각종정책과제도의잘못으로나타나는낭 1) 대졸자의 46.5% 와전문대졸자의 32.7% 가자신들의첫일자리가자신들의교육수준보다낮은곳으로하향취업했다고밝히고있고대졸자의 37.4% 전문대졸의 30.1% 가자신의전공과관계없는분야에첫취업을하였다고보고하고있다. 한국노동연구원, [ 한국노동가구패널 ] 3차년도청년층부가조사자료, 2000

26 교육개혁의기본과제와방향 13 비 ( 예컨대과도한학벌주의와입시제도의문제로인한대학재수생의양산, 잘못된사법행정고시제도로인한수만의고시준비생 ) 3) (5) 인성교육과민주시민교육의부족으로인한사회적비용의증대 ( 증대하는학교폭력과비행청소년의문제 ) 등등을생각해볼수있다. 일반적으로우리나라의지식투입지수 ( 知識投入指數 : 예컨대, R&D/GDP, 교육비 /GDP 등 ) 는선진국과대등한수준을보이고있으나지식성과지수 ( 知識成果指標 : 예컨대, 특허등록건수, 논문발표건수, 지식기반산업의부가가치비중, 기술료수령총액등 ) 는현저히낮은것으로나타나고있다. 지식투입지수는선진국 5개국평균을 100 으로하였을때우리나라가 90.2 수준인데지식성과지수는선진 5개국을 100을하였을때우리는 32.7의수준에불과하다 4). 한마디로그만큼우리나라교육에낭비와비효율이많다는이야기이다. 셋째는오늘의우리나라교육은경제적부 ( 富 ) 와사회적지위의세습화 ( 世襲化 ) 에기여하고있다는사실이다. 본래교육기회의확대는사회경제적불평등을줄이는방향으로작용하는것으로알려져왔다. 특히의무교육의확대는소득평등화효과 (great income equalizer) 가큰것으로알려져왔다. 그리하여교육이론가들사이에 2) 우리나라의여성의고학력화수준은일본이나독일의 2배그리고여타유럽선진국보다는높은수준이나일반적으로고학력자의활용도는선진국들에비하여 2/3 내지 1/2 수준이다. 3) 우리나라는대학입학재수와국가고시준비등으로청년층 ( 15세-29세 ) 의유휴화현상이대단히심각함. 유휴화란일을못하거나일을안하고있는경우인바, 2000년현재남자는약 60만 5천명여자의경우는약 128만 8천으로나타난다. 남자가상대적으로적은것은군입대때문으로보인다. 여하튼남자의경우는유휴화율 (( 실업자 + 비통학비경제활동인구 )/ 15-29세인구 ) 이 11.9% 그리고여자의경우는 23.4% 로나타난다. 대단히큰인력낭비이다. 자료는통계청 [ 경제활동인구연보 ] 2000년 4) 자료는재경부. 한국개발연구원, [ 새천년의패러다임-지식기반경제발전전략 ], 1999 참조

27 14 [ 교육의사회통합기능 ] 이중시되어왔다. 그런데우리나라의경우 50 년대부터 70년대까지는교육이이러한순기능을했으나, 의무교육의확대효과가어느정도끝나고고등교육의중요도가크게올라간 80 년대이후부터는교육은오히려소득의불평등화에기여하고있는것으로보인다. 주지하듯이우리나라에서는학력과소득의정비례 ( 正比例 ) 관계가외국에비하여강하고가구주의학력별교육비지출의차이도크다. 따라서부모의고 ( 高 ) 학력-> 부모의고소득-> 높은교육비지출-> 자녀의고학력-> 자녀의고소득의순환적인과관계가발생한다. 그런데최근에더욱문제가되는것은가구주의학력별교육비지출의격차가 1997년 IMF 금융위기이후더욱확대되고있다는점이다. 예컨대저 ( 低 ) 학력가구주보다고학력가구주의교육비지출이과거에는약 3배정도높은수준이였으나, IMF이후약 5배이상의수준으로확대되고있다. 교육을통한부와소득의불평등화가강화되고있는셈이다. 여기에더하여우리나라에서도정보화가진전될수록정보격차 ( 情報隔差 ) 를통한소득격차의악화가심해질위험이크다. 왜냐하면앞으로는우리나라에서도교육내지소득수준에따라정보통신기술에의이해나활용의정도가달라지는소위디지털디바이드 (digital divide) 현상의격화가예상되기때문이다. 제 2 절교육실패의원인 이상과같은교육의문제는왜발생하는것인가?

28 교육개혁의기본과제와방향 15 첫째는그동안국가의교육정책의중심이주로학사관리를중심으로하는 [ 협의의학교문제 ] 에국한되어왔다. 그리하여비교육 ( 非敎育 ) 분야특히노동, 산업, 과학기슬, 문화, 시민사회등국민경제사회전체의발전과의관계속에서교육문제를보고, 특히 [ 민주사회와경제성장을위한인적자원개발 ] 이라는국가목표와의관계속에서교육문제를종합적체계적으로이해하는시각이크게부족하였다. 국가적차원에서의인적자원개발이라는종합적이고체계적인큰비전과그림없이교육정책이입안되고집행되어왔기때문에교육정책이산업 ( 무역 ) 정책과노동 ( 고용 ) 정책과의체계적연계성이거의전무하였다. 교육정책을수립할때미래산업구조나고용구조의변화가충분히감안되지못하였고산업정책을입안할떼에도우리나라교육제도나노동시장의특수성등도제대로반영되지못하였다. 그리고그결과는필요인력의공급부족, 고학력실업자의양산, 그리고국민들의교육고통등등이였다. 뿐만아니라민주화세계화지방화시대의인적자원은산업적기술적전문성못지않게민주시민으로서의소양, 지역에대한애향심, 세계시민으로서의개방성등이필요하다. 따라서교육정책은지방자치정책, 문화정책, 외교정책등과도긴밀한연관속에서진행되어야한다. 그러나이점역시우리나라에서는크게부족하였다. 둘째는우리나라교육의자기혁신능력 ( 革新能力 ) 이크게위축내지약화되어왔다는사실이다. 본래교육이새로운시대변화에따라자기쇄신과발전을하기위하여서는교육분야에서기업가적창의와혁신 (entrepreneurial creativity and innovation) 이일어나야한다. [ 관료적교육자 ] 가아니라 [ 혁신적교육자 ] 가나와서우리교육을리스트락춰링 (restructuring) 하고리엔지니어링 (re-engineering)

29 16 하여야한다. 그런데우리나라교육정책은그동안교육자의창의력과혁신정신을조장하고육성하기보다이를견제하고억압하는경향이강했다. 그리하여교육을끊임없이규격화획일화관료화하여왔다. 이것이우리나라에교육실패를가져온두번째의이유이다. 우리나라교육현장에서기업가적창의와혁신이일어나지않는데는두가지구조적요인이있다. 하나는교육에대한정부의과다규제와과잉개입으로나타나는관치교육 ( 官治敎育 ) 이다. 어느나라어느시대든교육에대한정부의 [ 질서적규제 ] 는물론필요하다. 그러나교육과정 (educational process) 에대한간섭과규제는있어서는안된다. 그런데불필요한부분까지시시콜콜한규제와간섭을확대하고일상화하면교육현장에서의혁신과창의의가능성은죽는다. 혁신과창의는항상자유에서나오기때문이다. 또다른하나는학교의통치구조 (school governance) 에서의비민주성과획일성과관료성이다. 학교내에서의지배구조즉의사결정구조와집행구조등을보다민주화투명화하고자율화다양화하여야한다. 이해당사자들의참여와자율의폭도넓히고, 그에상응하는책임의폭도넓혀야한다. 특히현장교육자들이제안하는새로운혁신적교육프로그램, 교육내용과교사방법등을억제내지억압하지말고적극권장하고지원하는통치구조여야한다. 그리하여항상새로운것이끊임없이시도될수있는 [ 열린조직문화 ] 가학교현장에생겨야한다. 더나아가단일의경직된학교통치구조만을강요하지말고유연하고다양한통치구조, 즉다양한학교소유형태및경영관리형태를허용하여어떤학교통치구조가시대의변화에보다잘대응하는가, 보다많은교육적혁신과창의를가능케하는가등을가지고서로선의의경쟁을하도록유도하여야한다.

30 교육개혁의기본과제와방향 17 셋째는우리나라교육정책의책무성 (accountability) 의부족이다. 이것이우리나라교육실패의세번째이유이다. 교육정책의책무성의부족은두가지형태로나타난다. 하나는정부의교육정책에대한과학적체계적정책평가제도 (policy evaluation system) 가없기때문에나타나는책무성의부족이다. 정책에대한객관적이고과학적평가가체계적주기적으로이루어지지않으면정부의교육정책 ( 특정의교육정책 ) 이과연기대한효과를제대로내고있는지? 아닌지? 아니라면그이유는무엇인지를알수가없다. 정책추진자의의지나노력부족때문인지아니면정책의내용자체에문제가있어서인지, 또아니면생각하지못했던다른사정의발생때문인지등을전혀알수없다. 따라서앞으로어떻게정책개선을하여야할지, 앞으로어떻게정책실패 ( 나아가교육실패 ) 를줄여야할지를알수없게된다. 그결과유사한정책실패가주기적으로반복되는경향을가진다. 예컨대고교평준화정책이도입된지수십년이되고과연우리사회에서바람직한제도이냐아니냐에대한많은논란이있지만그동안고교평준화정책의정책성과에대한객관적과학적평가와분석은거의없었다. 과연평준화가과연상향평준화를가져왔느냐아니면하향평준화를가져왔느냐는지역별학교별학업성취도의변화를수년간만조사하여분석하면쉽게알수있는문제이다. 아니지역별학교별수능성적만공개되어도쉽게분석해볼수있는문제이다. 그러나과거교육부는수능성적공개에대하여위화감조성이라는명분으로항상부정적이였다. 결국정책의과학화를기피하는결과가되었다. 두번째교육의책무성부족은우리나라에서교육의학습평가체제 (learning assessment system) 가제대로작동하지않기때문에

31 18 발행한다. 일정한교육목표를정하고교육을시킨후에는교육성과를객관적이고과학적으로평가해야하는것은너무나당연한일이다. 학생들에게적절한시험을치르게하고그결과를분석하여보아야한다. 그리고그분석결과에기초하여앞으로의교육내용과교육방식의개선을도모하여야한다. 그런데우리나라에는이학습평가작업이거의체계적조직적으로이루어지지않고있다. 언제부터인지학생들에게교육고통을덜어준다는명분으로모든시험을무조건쉽게만내려하거나아니면무시험을선호하는풍조가있는데이는한마디로교육의포기이다. 제 3 절교육개혁부진의원인 : 추진능력의문제 그러면이러한문제점들을가지고있으면서도잘개선되지않는이유는무엇인가? 여러가지이유를생각해볼수있다. 경우에따라서는교육개혁안 ( 案 ) 이너무졸속으로입안되어그내용속에실패의원인을내재하고있는경우도있다. 그러나대부분의교육개혁의경우교육개혁안은관련전문가들의사전연구와이해당사자들의의견수렴등나름의준비를거친합리적인안이대부분이다. 따라서그동안교육개혁이부진한가장주된이유는교육개혁안그자체에문제가있었다기보다결정된교육개혁안을일관성과지속성을가지고추진해내지못하였다는데보다큰문제가있었다고본다. 한마디로 [ 추진체계내지추진능력의문제 ] 가있었다. 추진능력이약화된가장중요한첫째이유는교육개혁의추진주체, 내지책임자가너무자주바뀌는데있다. 정치적이유로장

32 교육개혁의기본과제와방향 19 차관이바뀌던, 순환보직제때문에담당국과장이바뀌던개혁정책의책임자가너무자주바뀌면개혁은제대로일관성있게진행될수없다. 공직사회에서는자연히적당히하기, 눈치보기, 무사안일과책임회피등의분위기가팽배하게된다. 뿐만아니라개혁으로인하여불편하여지는혹은손해를보는단체나집단은가까운장래에정책책임자가또바뀔것을기대하면서사실상개혁에대하여사보타지를하려한다. 아니면로비를열심히하여개혁안을변경수정하려하거나아니면정책책임자를교체하려들것이다. 더나아가정책책임자들도언제바뀔지모르기때문에소신에찬개혁안의강력추진보다는적절한수준에서현실타협이나보신주의를택하게된다. 아니개혁의강력추진이무책임한여론재판의표적이되면보다쉽게현직을물러나야하기때문에정책책임자들은여론의향배에보다많은신경을쓰지개혁의추진에는노력을덜하게된다. 결국개혁은물건너가게된다. 개혁추진능력이약화되는두번째원인은추진체계가미흡하다는점이다. 교육개혁이효과적으로추진되기위해서는개혁의입안부터집행, 그리고평가까지개혁의전과정을책임지고일관성있게추진하는개혁세력내지개혁주체가형성되어야한다. 적어도장차관은물론이고청와대교육담당수석그리고교육개혁관련대통령위원회의위원장, 당의교육담당정책위의장등이비슷한철학과정책소신을가진 [ 개혁적정책세력 ] 으로구성되어야한다. 한마디로개혁팀이구성되어모든책임을지고교육개혁의전과정을직접관리하여야한다. 이러한개혁세력내지개혁중심이있어야전문가들과이해당사자들의의견을듣고수렴할것은수렵하고수렴할수없는것은못하는이유를적극설득하며나아갈수있다. 또개혁과정에서예기치않은부작용이나오면, 개혁의기본원칙을지키는

33 20 범위내에서, 신속하게대처하여필요한보완을할수도있다. 개혁의주체내지주인이없고모두가손님 ( 客 ) 처럼행동하면개혁은결코성공할수없다. 끝으로지적해야하는것은모든개혁이그러하지만특히교육개혁은예산지원과법령개폐가가능하여야비로소성공할수있다. 따라서개혁의성공을위해서는교육개혁에보다호의적인예산팀과교육개혁관련입법에보다적극적인정치세력이필수적이다. 제 4 절교육개혁의 4 가지기본방향 앞으로우리나라교육개혁정책의바람직한기본방향은첫째는효율성 (efficiency), 둘째는혁신성 (innovation), 셋째는형평성 (equity), 넷째는책무성 (accountability) 제고이다. 여기서효율성제고란우리교육은사회와시대가필요로하는인재를교육해내어교육낭비와비효율을과감히줄여야한다는것이고, 혁신성제고란그러한필요인재를교육해내는방식이창의적이고혁신적이어야한다는것이다. 끊임없이새롭고보다낳은교육방식이모색되고창출될수있는환경이어야한다는것이다. 그리고형평성제고란교육이사회의부와소득분배를개선하는방향으로작용하여야하고, 적어도부와소득분배를악화하는데기여하여서는안된다는것이다. 끝으로책무성제고란정부는자신들이추진한교육정책의결과에대하여, 그리고학교와교사는자신들이가리킨교육 ( 내용과방식 ) 의성과에대하여직접책임을지도록하여야한다는것이다.

34 교육개혁의기본과제와방향 21 가. 효율성 21세기세계화정보화시대에어떤인재를키울것인가하는문제와관련하여서는이미앞에서 (1) 전문능력 (2) 사회능력 (3) 평생학습능력이 3가지를고루갖춘인재가필요함을지적하였다. 이중특히전문능력과관련하여약간상론하도록한다. 21세기가요구하는여러가지전문능력가운데이시대우리사회에서특히강조되어야능력은무엇인가? 이문제는우리경제가당면하고있는두가지과제와의관련속에서찾아져야한다. 오늘날한국경제는실물적 ( 實物的 ) 으로다음과같은두가지과제에직면하고있다. 하나는저 ( 低 ) 생산성저 ( 低 ) 부가가치산업구조를고생산성고부가가치산업구조로바꾸어나갈산업과기업의혁신능력 (innovation capacity) 을높이는일이다. 주지하듯이한국은한편으로는동남아나중국등에서밀려오는저임금 ( 低賃金 ) 경쟁의추격을받고있고다른한편으로는일본등선진국의선진기술장벽의벽을뛰어넘지못하고있다. 따라서새로운비교우위 ( 比較優位 ) 를창출하기위한고생산성고부가가치구조로의산업구조의전환이절체절명의과제이다. 다른하나는세계경영및네트워크경제의시대를맞이하여우리산업과기업의세계화능력, 구체적으로는세계경영을향한글로벌네트워크능력 (global network capacity) 을높이는일이다. 예컨대생산기술분야에서는세계각지역의생산기술의핵심역량과비교우위부분을연결하고활용하기위한글로벌생산 ( 기술 ) 네트워크가만들어야한다. 연구개발과판매분야에서도유사한글로벌 R&D 혹은판매네트워크 (global R&D 혹은 distribution network) 가구축되어야한다. 그리하여산업내지기업들이세계연결생산성내지수

35 22 익성 (globally integrated productivity or profitability) 을극대화할수있어야한다. 그런데오늘날우리는이러한다차원적 ( 多次元的 ) 인글로벌네트워크능력이크게부족하다. 요약하면우리는산업화근대화시대가끝나고 [ 지식정보사회 ] 로 [ 글로벌네트워크경제 ] 의시대로들어가고있다. 따라서우리경제의 미래는우리나라인력자원의 지적. 기술적창조능력즉 [ 혁신능력 (innovation capacity)] 과글로벌네트워크능력즉 [ 세계화능력 (globalization capacity)] 에달려있다고볼수있다. 그런데바로이두능력분야의인재부족이오늘날우리나라의인적자원문제가당면한가장큰문제의하나이다. 따라서교육개혁이이두분야의능력을가진신 ( 新 ) 인적자원을양성하는데역점을두어야한다. 이상을정리하면앞으로교육내용, 교육방식, 교육제도의개혁을통하여양성하여야할주인적자원은 (1) 혁신능력 (2) 세계화능력 (3) 사회능력 (4) 평생학습능력을갖춘인재이어야한다고요약할수있다. 교육인적자원개발의효율성을높이기위하여지적되어야할또하나의중요문제는이미앞에서언급하였으나교육정책과노동 ( 고용 ) 정책, 과학기술정책, 산업무역정책간의연계성을강화하는일이다. 구체적으로는산업-과학-노동-교육간의정책연계시스템을구축하는일이고이를위하여부처간긴밀한협조체제를만드는것이과제이다. 5) 이문제의중요성에대하여는연구자들사이에이미오랜동안많은지적이있었으나그동안각부처의정책간의연계성 5) 효율성제고를위한또하나의주요정책과제는교육인적자원을양성배치활용사후관리함에있어민관학연 ( 民官學硏 ) 의파트너쉽네트워크를구축하는일이다. 이네트워크를지역별로혹은업종별로만들어야할것이다. 지역별업종별로만들면그것이소위구미 ( 歐美 ) 에서이야기하는 industrial cluster가될것이다.

36 교육개혁의기본과제와방향 23 제고가기대만큼진행되지않고있었다. 결국은부처이기주의 ( 部處利己主義 ) 때문에부처간의협조가어려웠기때문이다. 그리하여근년에와서교육인적자원부를만들어부총리로격상하고인적자원관련여러부처들을관장하도록하였다. 이는분명큰제도개선이다. 그러나그동안의관료사회의경험을보면이번제도개선이과연얼마나실효를걷을수있을지낙관하기는어렵다. 여하튼아직은객관적평가는이르다. 그러나만일이번제도개선도부처간긴밀한협력체제의구축, 교육, 노동, 과학기술, 산업정책의연계성강화라는소기의결과를얻을수없다면제도개혁의다음의방향은적어도인적자원관련부처들만이라도통합하는길이다. 예컨대교육부노동부과기부등을예컨대가칭 [ 미래부 ( 未來部 )] 라는단일부처로통합하는일이다. 물론이러한통합과정에서는종래교육부의고등교육정책분야는가능한민간자율 ( 대학자율 ) 에, 그리고중등교육정책분야는지방자치에맡기고노동부의노사관계분야는중앙노동위원회에넘기는등의제도개혁이함께진행되어야할것이다. 이러한미래부로의대통합을계기로교육훈련정책노동고용정책과학기술정책을 21세기지식정보시대, 평생학습시대의인적자원의개발, 배치, 활용이라는종합적인큰정책구상안에유기적으로통합시켜나가야할것이다. 그래야한나라의인적자원의교육 -> 배치-> 고용-> 재교육 ( 향상훈련 )-> 재배치->( 상위 ) 직종이동등이체계적으로지속적으로가능하게된다. 나. 혁신성 교육개혁의두번째주요방향은누가무엇을어떻게가르칠

37 24 것인가라는교육과정에지금까지의경직성, 획일성, 관료성을깨고유연성, 다양성, 자발성을크게높이는일이다. 그리하여교육현장에서기업가적창의와혁신이즉창조적파괴와혁신의정신이활발히일어날수있도록하여야한다. 이러한교육혁신을위한정책방향은학교교육의경우와평생교육의경우를나누어생각해볼수있다. 우선학교교육의혁신을위해서는첫째, 무엇보다도먼저교사정책을개선하여야한다. 학교교육혁신은교육혁신의주체가되어야할교사들에대한정책쇄신에서부터시작하여야한다. 교사들이교육혁신의주체가되지못하면어느교육개혁도성공하기어렵다. 교사정책의기본방향은한마디로 [ 자긍심의제고 ] 와 [ 전문성의강화 ] 이다. 이를위하여교사교육제도, 자격제도, 보수및승진관리제도등의개선과스승존경풍토의조성을위한범국가차원의노력이있어야한다. 둘째는교과서정책을개혁하여야한다. 우선시급한것은낙후된그리고시대에맞지않는교과서내용을개선하는일이다. 교육에있어서무엇을가르치느냐가대단히중요한데역대정부의교육개혁노력속에는이부문에대한관심이상대적으로대단히소홀하였다. 학생들이나학부모들이우리교육에좌절하는것은장시간학습과엄청난사교육비그자체가아니라쓸데없는낙후된낡은교육내용을무조건암기하고반복적으로학습하여야하는데있다. 이는교육이아니라고문이다. 국내외최고의학자와전문가들로 [ 교과서개편위원회 ] 를구성하여충분한재정지원과시간을가지고모든교과서의대대적개편작업을시작하여야한다. 한마디로 21세기형교과서를만들어야한다. 그리고현행국정교과서제도는개선하여민관 ( 民官 ) 경쟁이가능하도록하고학교나교사들이자유선택하도록

38 교육개혁의기본과제와방향 25 하는방향이바람직하다. 셋째는학교운영의자율성을높이기위하여학교경영책임제 ( 學校經營責任制 ) 를도입하여야한다. 학생선발방식, 교육과정편성운영, 신규교원의채용등학사및학교운영전반에대하여학교장의권한을확대하여야한다. 이를위하여중등교육의경우에는교장교감인사제도를개선하여야하고고등교육의경우에는총학장의현행선출제도의개혁이있어야한다. 명실공히학교장은학교발전을위하여기업의 CEO와같은자질과능력을가진 [ 교육경영자 ] 이어야한다. 이와함께학교장의책무성도함께높이여학교운영의결과에대하여직접책임지게하여야한다. 그러한의미에서중등학교의경우에학교운영위원회의활성화를통한학교운영의투명성제고는대단히중요하다. 넷째는학교제도를다양화하여야한다. 중등학교의경우는특목고, 특성화고, 자율학교등기존의특수형학교를보다확대하고활성화하여야하며특히자립형사립학교는대대적으로가능한빨리도입하여야한다. 그리하여학생선발, 교사및교장인사, 교육과정의선택, 수업료책정등에대폭적인자율권이주어져야한다. 고등교육의경우에도신 ( 新 ) 대학 ( 기업체 + 대학 ), 다전공학제 ( 多專攻學際 ) 대학 ( 공학 + 경영학, 정보 + 환경, 법 + 경제등 ) 세계화대학 ( 국제통상대학, 국제관계대학, 지역대학, 등 ) 및전문대학원대학 ( 법학, 의학, 경영학, 종교, 언론, 교육, 국가정책학등 ) 등등으로보다다양화전문화되어야한다. 다섯째는교육행정의분권화를추진하고지방자치와교육자치의연계성을제고하여야한다. 우리나라교육행정이아직중앙과광역에과도집중되어있다. 단순한임의적위임이아니라확실한권한이양의형태로그리고가능한단위학교수준으로권한의분권화

39 26 가이루어져야한다. 권한의분권화와더불어반드시예산과인재의지방분산도함께진행되어야한다. 유능한인재의지방체류에유인제공을위하여각종의국가시험의지역할당제 ( 地域割當制 ) 나각종자격제도의지역별영업허용제 ( 營業許容制 ) 등의도입도검토할만하다. 그리고우선광역단위부터지방자치와행정자치의통합노력이시작되어야한다. 물론종국적으로는재정통합까지가야한다. 여섯째는교육기관간에선의 ( 善意 ) 의경쟁을촉진하여야한다. 이를위하여개별학교에대한자세한학교정보, 예컨대, 학교역사, 재정상태, 교과과정의특징, 교사의구성과경력, 졸업자의진로, 대학입학및학력평가의결과, 학부모나학생들의자체평가결과등등을공개하도록하여야한다. 그리고교육성과와의연계가부족한현행교육예산체제를크게개편하여성과주의 ( 成果主義 ) 예산제도를조기도입하여야한다. 물론투명성의제고가함께이루어져야한다. 다음으로평생교육의혁신을위해서는첫째는현행국가및민간의각종자격제도 ( 資格制度 ) 가대대적으로정비되고확충되어야한다. 학력 ( 졸업증, 학위증등 ) 이외에새로운능력개발지표 ( 새로운민간자격증, 경력증, 이수증등등 ) 가많이개발되어야한다. 평생학습사회의구축을위해서는현재의학력주의를상대화 ( 相對化 ) 내지는대체시킬각종자격제도들을가능한많이개발하여노동시장에서광범위하게유통시켜야한다. 그래야비로소학력주의의시대를끝내고능력주의의시대로진입할수있다. 둘째는인적자원개발에있어경쟁과선발 (competition and selection) 의시기를학교교육이후까지로확대하고동시에그과정을다단계화 ( 多段階化 ) 하여야한다. 우리나라는학교졸업시에치는일회 ( 一回 ) 의시험으로평생자격내지평생면허가주어지는경우가일반적이다. 지식의생애주기가짧아지는지식정보사회에서는전혀맞

40 교육개혁의기본과제와방향 27 지않는제도이다. [ 학습후선발 ] 이일회로끝나지않고수회 ( 數回 ) 에걸쳐 [ 재학습후재선발 ] 을하는체제로바꾸어야한다. 예컨대의사나변호사도졸업시간단한졸업시험으로 1급자격을주어일정한일반분야에서만일할수있게하고수년간의현장경험과자기학습기간을경과한후다시시험을보아제 2급자격을주어좀더넓은전문분야에서일할수있도록허용하는식의제도개발이있어야한다. 셋째는여러형태의인적자원개발노력즉여러종류의학습의사회경제적가치를모두가치평가 ( 價値評價 ) 할수있는제도가개발되어야한다. 단순한정규학교교육 (formal learning) 뿐아니라일반적으로학원등의비정규교육 (non-formal), 혹은각종의취미클럽에서배우는비공식교육 (informal) 등도모두그인적자본적가치내지노동시장적가치가평가되고노동시장에서유통될수있도록하여야한다. 그리고필요하면그가치를축척할수있는, 예컨대학점은행제 ( 學點銀行制 ) 와유사한제도구상도있어야한다. 넷째, 평생교육을위하여불가결한자기주도적 ( 自己主導的 ) 학습을적극권장촉진하기위한정부의지원이있어야한다. 예컨대일본은 1998년부터고용보험일반피보험자가직업능력개발훈련과정을자발적으로연수하면교육훈련비의 80% 를지원하는교육훈련급부급제도를신설하였다. 영국도 1998년부터근로자들의출자와정부와사용주의매칭펀드형태로의분담출자를가지고교육훈련학습비용을지원하는개인학습구좌제 (individual learning account) 를도입하였다. 다른선진국들도법령으로혹은단체교섭을통하여유급교육휴가제도 (paid educational leave) 를도입하고있다. 이러한제도들은우리나라에도벤치마킹하여야할선진제도들이라고본다.

41 28 다. 형평성 교육개혁이우리경제사회의형평성제고에기여하게하기위해서는다음과같은방향으로의정책노력이있어야한다. 첫째는사회적 [ 교육최소한 (educational minimum)] 을정하고이수준의교육은사회모든구성원들에게교육시켜야한다. 21세기세계화정보화시대에한사회의구성원으로서인간다운생활을영위하기위한필요한최소한의교육수준은국가가제공하여야한다. 이를국가의의무라고보아야한다. 새로운세계화정보화시대를살아가는데필요로하는최소한의기초교육능력, 기초기술 (new basic skills) 을정하고이를배울수있는기회를모든사람들에게제공하여야한다. 특히중요한것은현재의학생들뿐아니라이미성인이된중장년 ( 中長年 ) 들에게도이교육최소한을배울수있는제 2 의학습기회 (second chance) 가제공되어야한다. 그리하여예컨대최소한의정보기술이해및활용력 (digital literacy), 최소한의외국어구사능력, 그리고신문, 도서관이용등자기학습능력, 타인과의효과적인토론능력, 민주시민으로서의덕성함양등의사회능력등등을위한교육최소한은모든사회구성원들이다향유할수있어야한다 6). 둘째는정규교육및훈련기회의평등화이다. 각종의민관장학제 6) 앞으로정보화시대가본격화되면산업화시대때의생존을위한필수최소기능이였던 3Rs(reading, writing, arithmetic) 대신에 Cupid 라는다음의 4가지필수기능이필요해진다고한다. C(comprehension): 표도표그래프음향이미지등에서정보를얻어낼수있는능력 ; U(use): 정보를평가하고활용할수있는능력 ; P(presentation): 사람이나기계에게정보를제공할수있는능력 ; ID(information devices and applications) 정보도구와정보기기를선택활용할수있는능력

42 교육개혁의기본과제와방향 29 도의확대와정부의저소득층교육훈련지원비확대 ( 예컨대저소득층에대한교육훈련바우처 (voucher) 제도 ) 등을통하여적어도교육훈련의기회면에서는모든국민들이절대평등하도록노력하여야한다. 그러한면에서신체적장애, 정신적장애그리고학습장애등으로기초학력이부진한학생들에대하여는정부차원의특별지원이필요하다. 나아가현재논란이되고있는기부금입학제도도보다전향적으로검토하여교육의형평성제고에기여하는제도로발전시켜야한다. 셋째는현재의고교평준화정책이과연교육의형평성제고에도움이되었는지근본적으로재검토하여야한다. 오히려바람직한정책방향은상대적으로저소득층자녀들이많이재학하고있는실업계고교와직업훈련교육기관, 그리고전문대학교육의수준과질을높이기위한재정적정책적지원을확대하는것이다. 이들교육분야에의투자확대는교육의형평성제고에기여함은물론우리경제가요구하는중급기술인력의육성이라는효율성의목표에도기여하는것이될것이다. 넷째는국공립대학의역할이재정립되어야한다. 본래국공립대학은일반사립대학에서인기가없거나비용이많이들어서잘가르치지않는분야, 그러나국가전체의입장에서보면대단히중요한분야인, 예컨대, 문학역사철학수학물리화학등의기초학문분야, 그리고과다한설비투자를요구하는특수첨단과학기술분야등등에집중하여야한다. 동시에집안형편으로사립대학에가기어려운학생들을보다많이가르쳐야한다. 그러나우리나라국공립대학의경우는이러한역할을거의하지못하고있다. 다섯째, 지방교육의활성화가교육의형평성제고에크게기여할것이다. 현재는지방과중앙간의교육의양과질에있어서불평등이

43 30 심대하다. 지방교육의활성화를위한특별대책도강구되어야한다. 동시에이미강조한대로교육자치와지방자치의연계가강화되고재정과인재의지방분산및지방유치가본격화되면지방교육의활성화도크게진전될것이다. 라. 책무성 다음은교육개혁정책의책무성을높이는문제이다. 이를위해서다음의두정책방향을생각해볼수있다. 하나는정기적인국가학습평가제도 (national learning assessment system) 의도입이고다른하나는교육정책에대하여정책실명제 ( 政策實名制 ) 의도입이다. 우선교육단계별로교육의목표를확실히하여예컨대중학교, 고등학교, 그리고대학의경우기초소양교육, 일반사회교육, 전문교육등등을각각어느수준을교육목표로해야하는가를정한후그목표가실제로어느정도달성되었는가를객관적과학적기준에기초한전국적테스트를통하여정기적으로평가하고그결과를공개하여야한다. 예컨대, 초등학교의 3년과 6년, 그리고중학교의 3년고등학교의 3년그리고대학의 3년에는반드시전국테스트를통하여그동안의교육성과에대한과학적평가가나와야한다. 다시강조하지만시험은무조건쉬운것이좋고시험은가능한치니않는것이바람직하다는생각이요즈음우리사회일각에있으나이는크게잘못된생각이다. 올바른정책방향은교육목표를시대에맞게상향조정하고시험방식을합리적과학적으로개선하는것이다. 계산암기위주의기초학습능력를테스트하는것은물론이고창의력과추상력 (abstraction), 시스템적사고 (system thinking), 남과

44 교육개혁의기본과제와방향 31 의토론능력과협동능력 (collaboration), 더나아가세계화능력 ( 외국어능력, 외국문화이해력등 ) 과정보화수준 (digital literacy) 까지를적절히평가할수있는과학적합리적기준과방법을개발하여야한다. 그리고그과정에서종래의양적평가방식에만의존하지말고가능한한수행평가 (performance assessment) 적요소를도입하려는노력도함께하여야할것이다. 학습평가를할때두가지기준을생각해볼수있다. 하나는인적자본적성과 (human capital outcome) 를평가하는것이다. 즉피교육자의지식정보수준이얼마나높아졌는가남과의협동능력등의사회능력과자기주도적학습능력이얼마나높아졌는가등인적자본의향상수준을평가하는것이다. 그리고다른하나는노동시장적결과 (labor market outcome) 를평가하는것이다. 즉교육을받은후고용가능성 (employability) 이얼마나높아졌는가이다. 경제사회가요구하는인재를제대로길러냈는가환언하면교육결과에대한노동시장의평가를보자는것이다. 이상두가지기준을함께사용하여학습평가를하면바람직할것이다. 중요한것은평가결과가반드시지역별학교별학급별로공개되어야한다는사실이다. 그래야우선교육의인적자본효과와노동시장효과가지역별학교별학급별로어떻게다르게나오는지를알수있다. 그리고이러한학습평가와그공개가전제되어야학교, 교사, 교과서, 교과과정, 교육방식, 교육청등교육시스템전반에대한시스템평가 (system evaluation) 도비로소가능하게된다. 그리하여지역별학교별로학습성취의차이가나는진정한원인이어디에있는지분석하여볼수있고 ( 예컨대, 학교때문이지교육청때문인지아니면교육방식때문인지등등 ) 이러한과학적분석에기초하여향후바람직한정책방향을모색할수있다.

45 32 다음은정책실명제도입의필요성에대하여보도록하자. 우선이제도는정책책임자개개인의정책의결과에대한법적책임을묻기위한제도가아니다. 필요하다면이러한취지를법조문에명문화하여사법적책임을묻지못하도록할필요도있다. 여하튼이제도는국가정책의역사에대한체계적기록을남김으로서정책입안과집행의노하우 (know-how) 를, 환언하면정책운영경험으로부터의암묵지 ( 暗黙知 : tacit knowledge) 를다음에올정책책임자들에게제도적으로전달하기위하여서이다. 그리하여과거의정책실패와성공의경험에서배워유사한정책실패를반복하지않고가능한많은정책성공을이루어내기위하여서이다. 따라서정책실명제는정책입안자와집행자그리고도중의정책수정자들이누구인지를밝혀야할뿐아니라그러한정책결정에이르게된이유와근거, 만일당초의정책목표와현재의정책결과사이에괴리가발생하였다면그발생이유에대한정책관련자자신들의견해, 만일정책을도중에수정하게되었다면그이유와근거, 그리고향후정책입안과집행시에유의할점등등을적시하도록하여야할것이다. 이러한노력은단순히정책의투명성과책무성만을높이는것만이아니라국가의정책과정 (policy process) 을하나의학습과정 (learning process) 으로만드는것이된다. 그리하여국가정책의질적개선을제도적으로담보하게된다. 물론모든교육정책에대하여정책실명제를시행할필요는없다. 불필요한거래비용 (transaction cost) 만을엄청나게높일뿐이다. 따라서정책실명제의대상은중요한교육정책, 즉교육의기본틀을바꾸고획기적으로새로운교육질서를만드는등의큰교육정책에한하여시행하여야할것이다.

46 교육개혁의기본과제와방향 33 마. 맺는말 : [ 국가인적자원위원회 ] 의설치 끝으로다시강조하고하는것은우리나라교육개혁정책에있어정합성 (consistency) 과일관성 (consistency) 유지의중요성이다. 정책의정합성이란정책내용이내적으로논리적체계적일관성을유지하여야하고상호모순. 충돌하는정책이동시에시행되어서는안된다는것이다. 여러정책내용들이소위시스템적으로서로상의상생 ( 相依相生 ) 의관계가되어야함을의미한다. 거시적으로는교육훈련정책노동고용정책과학기술정책산업무역정책등이내적인정합성이있어야하고미시적으로는예컨대새로운교과과정을도입한다면교과서정책, 교원교육정책, 교육시설정책등이내적인정합성이있어야한다. 이는교육개혁정책이하나의일관된큰밑그림을가지고나와야함을의미한다. 그때그때현안문제에대한단기정책대응을하다보면전체의정합성을크게해치어결국교육정책전반의실패를결과할수있다. 교육정책분야야말로모든것이너무긴밀하게연관되어있고상호작용하고있어시스템적사고 (system thinking) 가가장필요한분야이다. 그런데현재정책의입안과집행과정을보면시스템적사고가가장부족한분야가또한이교육분야인것같다. 다음정책의일관성이란시간적으로일단결정된정책은지속성을가지고집행되어야한다는것을의미한다. 이익집단들의목소리나여론의향배에따라정책내용이수시로바뀌어져서는안된다. 그동안의개혁정책을보면당초의정책내용이잘못되어서가아니라정책이일관성을가지지못하고자주바뀌어서실패하는경우가많았다. 따라서교육정책의성공을위하여서는개혁정책의일관성을보장하는제도적장치가도입되어야한다.

47 34 첫째는대통령실직속으로최소한 10년의임기를가지는 [ 국가인적자원위원회 ] 를민관합동으로구성하고인적자원관련주요정책의입안과확정을그리고그집행에대한사후관리를이위원회가맡도록하는것이바람직하다. 그러면위원중일부정부위원 ( 장차관 ) 들이바뀐다하여도다른정부위원들이나민간위원들이남아정책의정합성과일관성을유지하여나갈수있다. 또한교육에는여야 ( 與野 ) 가따로있을수없기때문에위원회속에여야의교육정책책임자들을처음부터함께참여시켜초당적 ( 超黨的 ) 으로위원회를운영하는것도바람직하다. 그렇게되면위원회가결정한정책방향에대한국회의입법적재정적지원도국민적합의도출도모두용이하게될것이다. 동시에위원회에는교육공급자뿐아니라교육수요자 ( 학부모, 기업등 ) 의견해를대변할수있는전문가들도가능한다수참석시키는것이바람직할것이다. 다만어느경우든중요한것은이위원회는사실상전문가출신인민간위원들이중심이되어운영되어야한다는사실이다. 그리하여위원회의운영에는전문성이최대한존중되어야하고정치적고려나이익집단의영향으로부터는완전자유스러워야한다. 그리고오직장기적관점에서국익과공익만을목표로운영되어야한다. 둘째는정책의정합성과일관성을유지하여교육개혁정책의성공을이루어내기위해서는최고정책책임자들의 (1) 임기가길어야하고동시에 (2) 비슷한개혁비전과철학을가진사람들로팀이만들어져야한다. 예컨대교육부장관, 노동부장관, 과기부장관, 청와대교육담당수석, 노동담당수석, 교육개혁관련대통령위원회위원장등의임기가길어야한다. 최소한 3년내지 5년은되어야할것이다. 그리고이들은반드시비슷한개혁비전과교육철학을가진사람들이어야하며비록정치적이유로일부가교체되어도후임자도

48 교육개혁의기본과제와방향 35 반드시비슷한비전과철학을가진사람들로교체되어야한다. 최고정책책임자들사이에서로기본철학과비전에차이가있으면개혁의추진을위하여공동노력하는시간 ( 예컨대새로운정책방향의구상, 이해당사자들에대한설득등 ) 보다내부의의견조정에더많은시간과노력이낭비된다. 그리고그타협과정에서개혁안은쉽게표류한다. 정책의정합성과일관성을잃게된다. 우리는항상교육은국가발전을위한 100년대계 ( 大計 ) 라고한다. 그러면 100년대계를준비하는교육정책은그에걸맞는인재들을모아그에걸맞는철저하고신중한준비와절차를거쳐야하고, 그리고일단확정된개혁안은누가무어라하여도원칙을지키며단호하고일관성있게추진하여나가야하지않겠는가? 최소한 20 년은일관성있게추진되어야 100년의대계가성공할수있지않겠는가?

49 36 제 2 장평준화정책의재정립 제 1 절평준화대비평준화 : 이분법을넘어서 중 고등학교평준화정책은교육기회의빠른양적확대 (quantity expansion) 와형평성 (equity) 에초점을둔우리나라개발년대교육정책의핵심정책이라고할수있다. 평준화정책은 1969 년중학교, 1974년고등학교를대상으로무시험추첨배정의학생선발과교육여건의평준화를주요내용으로실시되었다. 2000년현재 17개시에서 818개고등학교가평준화대상이며, 전체고교생의 60% 수준인약 137만명이대상이다. 평준화정책이과거개발연대에는긍정적인역할을하였다는것을인정하더라도이제는시대의요구에따라재정립되어야한다는인식이전문가들은물론일반학부모들사이에서일어나고있다. 반면에, 최근일부비평준화지역들이학부형들의요구로다시평준화지역으로역류하는현상도동시에관찰되고있다. 이렇게상충되는경향을어떻게이해할것인가? 평준화정책에대한공공논의 (public debate) 는거의모두현행평준화정책을유지하느냐아니면현행비평준화지역을확대하느

50 평준화정책의재정립 37 냐의이분법적인논의수준에머무르는가운데, 정부정책은평준화정책을고수하고있다. 지금까지 1995년이후의개혁정책들이실패로돌아간주요한이유중의하나는이들정책들이근본적으로평준화정책과상충되는정책들이었음에도불구하고, 평준화정책을그대로두고개혁정책들을추진하였기때문에성공할수없었던것이다. 이제는이러한이분법적인논란을지양하고, 평준화정책중에서지킬것은지키고바꿀것은바꾸는차원에서평준화정책을재정립하여야한다. 평준화정책은왜재정립되어야하는가? 현재평준화정책은학교교육의투입 (input) 에대한획일적통제였고이것이개별학교의자율성 (autonomy), 투명성 (transparency), 책무성 (accountability) 을크게손상시킴으로써학교교육의다양성과질적수준을떨어뜨리는결정적인부작용을수반하게되었다. 또한, 학교교육에만족하지못한학부모와학생들은개인이전적으로비용을부담하는과외에의존할수밖에없게되었기때문에평준화정책은결과적으로교육의형평성을저하시키는결과를가져오게되었다. 비평준화지역의학부모들이평준화를요구하는목소리가높아진다고하여평준화정책이바람직하다는것을의미하지않는다. 반면, 평준화의대안으로다른교육제도는그대로둔채비평준화지역만을확장하는것도좋은대안이되는것도아니다. 7) 필자의입장은비평준화지역을늘인다든지, 자립형사학의도입만으로는평준화정책의개선이가능하지도않을뿐만아니라바람직한방향으 7) 예를들면, 학교차이를인정하지않는내신제도하에서는비평준화지역의우수학생은불이익을갖게된다. 이는비평준화지역의우수학생을유치하는학교나평준화정책의보완책으로추진되었던특수목적고가위기를맞는주요원인으로작용하고있다.

51 38 로이루어지는것을보장하지도못한다는것이다. 평준화정책의개선은학교선택과학생선택의자유를넘어서서, 학교정보의공개, 학교제도의다양화, 사립학교의자율성, 교육과정규제, 대학입시제도등전반적인교육정책차원에서다면적으로평가되고정비되어야할것이다. 제 2 절평준화정책의배경과부작용 중학교평준화정책은 1968년대통령령제3,599호로교육법시행령을개정하고, 1968년 11월 15일자법률 2,045호로교육법을개정하여, 중학교무시험입학제도를도입함으로서시작되었다. 8) 1969년에는서울특별시만적용되었고, 1970년에는부산, 대구, 광주, 대전등의도시로확산적용되었고, 1971년부터는전국적으로실시되었다. 1969년부터실시된무시험추첨배정제도의목적으로당시문교부는다음과같은다섯가지목표를내세웠다. 첫째, 어린이의정상적발달을촉진한다. 둘째, 국민학교의입시준비교육을지양한다. 셋째, 과열된과외공부를해소한다. 넷째, 극단적인학교차이를해소한다. 다섯째, 입시로인한가정의부담을감소시킨다. 간단히말해서입시경쟁과사교육의완화가평준화정책의기본적인정책목적이었다. 8) 동시에세칭일류공사립중학교 14개교를연차적으로폐교하였는데이는일류중학교에추첨으로입학할수있는확률을높이기위해특정지역으로학생이집중하는것을막기위함이었다.

52 평준화정책의재정립 년대에들어서중학교입시경쟁이점차적으로치열하게된데에는크게세가지이유를들을수있다. 첫째, 6.25 전쟁이후의출산붐 (baby boom) 은국민학교취학대상자의수를급격하게증가시켰다. 둘째, 문교부의국민학교의무교육실시정책의성공으로, 전쟁후국민학교취학율은급속하게증가했다. 셋째, 국민학교졸업생이급격하게증가하는반면, 중등학교수용능력은상대적으로별로증가하지않았다. 이는문교부가우선급한국민학교시설확장에많은자원을투입하였기때문이다. 또한당시소위일류중학교의학생수는거의변하지않았으므로, 입시경쟁이치열해지고, 보다좋은중학교에진학하기위해사교육의수요가급격하게증가하였으며, 원하는중학교에진학하지못한학생들은다음해에다시시험을치르기위하여국민학교 6학년을다시다니는경우도많이발생하였다. 평준화정책이실시된 1969년이전에는학생선발권은근본적으로중학교교장에게있었다. 하지만, 학생선발의방법은자주바뀌었다. 어떤때는 (1951~1953, 1962~1963) 전적으로국가공동출제를사용하였고, 전적으로학교별로출제하거나 (1945~1950, 1954~ 1957), 시도별공동출제를하거나 (1958~1961, 1964~1965), 혹은공동 단독출제를병행하였다 (1966~1968). 또한, 어뗜시기는전적으로필답고사에의존하였고 (1954~1957), 내신과필답전형을사용하거나 (1945~1950, 1958~1961), 체능, 면접도참작한시기 (1966~ 1968) 도있었다. 전반적으로중학교무시험추첨배정제도는짧은기간안에중학교학교차이를줄임으로써, 국민학교학생의입시의부담을줄이고, 국민학교아동의신체발달을향상시켰으며, 일류중학교를진학하기위하여재수하는학생들을제거하는데는크게성공하였

53 40 다. 그러나, 중학교평준화정책은중학생과외공부를줄이는데는아무런기여를하지못하였다. 오히려, 평준화정책은중학생의과외수요를증가시켰다고할수있다. 왜냐하면, 무시험추첨제도는학교내의학생간의학력격차는오히려증가하는결과를초래하였다. 따라서, 교사가학생을지도하는데있어어려움을겪을수밖에없었다. 자연히, 학력이우수한학생은학교의수업내용이너무낮아학교수업의효용이없게되고, 학력이낮은학생은학교수업의수준이너무높아따라가기힘든결과를가져오게되었다. 특히일류고등학교룰지망하는학생들사이에서는학교공부만가지고는원하는고등학교의입학가능성이낮아질수밖에없게되었다. 자연히, 이런학생들은과외공부에더욱의존하게되었다. 또중학교무시험제도는중학교교육의확장을명시적인목표로삼지않았지만, 시험없이중학교에진학하게됨으로써, 사식상중학교진학률이급속하게증가하였다. 결과적으로, 중학교평준화정책은중학교입시지옥을없앤반면, 고등학교입시지옥을만들게되었다. 이에대한대책으로, 문교부는고등학교평준화정책을 1974년서울과부산에서시작하여 1975년대구, 인천, 광주로확대실시하게되었다. 고등학교평준화정책의목적은첫째중학교교육의정상화를촉진하고, 둘째고등학교의평준화를기하여학교간격차를해소하고, 셋째과학및실업교육을진흥하고, 넷째지역간교육의균형발전을도모하고, 다섯째, 과외를줄이고, 여섯째학생인구의대도시집중경향을억제한다는목적으로 1973년 3월에발표되었다. 중학교평준화정책의기본목적인입시경쟁과사교육의억제와더불어실업교육을육성한다는것과지역교육간의격차를줄이겠다는정책목표가추가되었다.

54 평준화정책의재정립 41 고등학교평준화정책도전반적으로중학교평준화정책과비슷하지만, 몇가지점에서약간의차이가있다. 첫째, 중학교평준화정책이실시되자, 많은중학교졸업생들이도시의우수한고등학교로진학하기위한움직임이뚜렷하게보였다. 특히산업화와더불어도시, 특히대도시로의인구이동이많아지게되었다. 대개의일류고등학교들이대도시에위치하고있었기때문에, 고등학교평준화정책은도시로의인구집중을억제하는정책수단이될것이라고믿었다. 둘째, 중학교는고등학교는중학교와달리직업훈련을위한실업계고등학교가있다. 개발년도의산업인력의공급을증가시키위해실업고를지원하는방법으로, 실업고는학생을선발할권한을가짐으로우수한학생을선택할수있게하였다. 한편, 평준화지역의모든고등학교는학생선택권한이박탈되었다. 셋째, 고등학교평준화를새행하기시작할당시일부도시지역에서는, 고등학교의시설수용능력이고등학교지망생전원에게무시험진학을가능하지못하게하였다. 따라서, 무시험추첨의중학교진학에반해, 모든고등학교지망생에게는국가가주관하는연합고사를치게하였다. 인문계고등학교는고등학교의수용능력의한계안에서학군별로지망생을선발하여추첨으로학생을배정하였다. 9) 고등학교평준화제도도중학교평준화제도와거의같은부작용을낳았다. 고등학교의취학률은급속히증가하는가운데, 일류대학에대한입시경쟁은더욱가열되었다. 학교내에서는, 학생들사이의간격이크게늘어나, 학교수업을운영하는데어려움이야기되었다. 자연히, 대학입시를위한과외가끈임없이성행하게되었 9) 인문계고등학교의수용능력과진학희망학생의격차가점차줄어감에따라, 1980년이후부터는단계적으로무시험추첨으로고등학교에진학하게되었다.

55 42 다. 한편, 중학교평준화당시와는달리, 고등학교평준화에대하여는상당한조직적인반대가가시화되었다. 10) 그럼에도불구하고, 문교부는 1979년부터 1981년사이 15개지역이추가되어모두 20개지역으로확대되었다. 11) 고등학교평준화정책에대한비판이제기되면서, 1981년부터평준화정책의확대실시가유보되고 1990년부터는지역별로평준화를해제하기시작하여평준화지역이 14개지역으로감소하였다. 12) 한편문교부는평준화의보완방침으로영재교육을위한특수목적고등학교의설립을허가또는추진하였다. 특히, 1987년부터각도마다설립한과학고등학교와외국어고등학교는우수한학교시설과교사를가지고공개적으로학생을선발함으로써, 평준화정책이전의소위일류고등학교를대체하게되었다. 13) 학교교육의정상화와과외공부의감소는평준화정책의가장중요한목적이었다. 14) 아이로니칼하게도평준화정책은이렇게명시 10) 특히, 사립학교재단, 교장, 교사등은사립학교가학생선택을할수있어야한다고주장하였다. 11) 1979년에는대전, 전주, 마산, 청주, 수원, 춘천, 제주에, 1980년에는성남, 원주, 천안, 군산, 이리, 목포, 안동, 진주에확대실시되었지만, 나머지지역은시행이유보되었다. 12) 1990년에는목포, 군산, 안산이평준화를해제하였고, 1991년에는춘천, 원주, 이리지역이평준화를해제하였고, 1995년에는천안지역이평준화를해제하였다. 13) 1983년부터 1992년까지서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전외에각도에하나씩총 15개의과학고등학교가설립되었다. 비슷한기간동안에전국적으로 14개의외국어고등학교가설립되었다. 과학고등학교는전부공립인반면에외국어고등학교는공립학교도있지만, 다수는사립이다. 14) 학교교육의정상화는보는시각에따라여러가지로차이가있겠지만, 아마입시위주의학교교육을지양하고지식과체력, 도덕성과인격을다함께교육한다는것을의미하는것으로보인다.

56 평준화정책의재정립 43 적으로언명된목표는전혀달성하지못하였다. 평준화정책이실행된지난 30년동안, 과외비지출은점점더증가하여왔으며, 2000년현재가계의과외비지출은정부의중등교육비에육박할정도로엄청난부담이되었다. 또한과외의팽창과잇달아서 공공교육의공동화 운운하는시점에서, 평준화정책이학교교육의정상화를이루었다고보기는무척어려울것이다. 반면, 1970년이후중등교육의급속한팽창을달성한이면에는평준화정책의효과가가장중요하였다고평가할수있을것이다. 현재로는평준화정책을옹호하는입장으로서과외비지출의감소보다는교육투입의평등화 (eaulization of educational input) 라는점이가장유력하게언급되고있다. 그러나, 공공교육의투입평등화는곧교육의형평을의미하는것은아니다. 공공교육의투입이교육수요에미치지못한경우는, 학부형과학생은사교육을통하여교육투입을추가하게된다. 사교육은전적으로학부형이부담하기때문에, 학부모의경제능력에따라서자녀의과외교육의질이결정되고이것이대학진학의불평등을조장하게된것이다. 이와같이, 평준화 학교교육의획일화와질저하 학부모의불만족 과외의급팽창 교육의형평성훼손으로이어지는심각한악순환을초래하였다. 소득수준에따른사교육의차이로인한형평성의위배뿐아니라, 평준화정책과더불어실행해온획일적인통제는교육서비스공급의효율성 (efficiency) 에있어서도큰문제를일으키고있다. 평준화정책은비평준화지역혹은평준화지역에관계없이정보통제, 공 사립간의차이불인정, 교육과정 교과서및교원선발 인사의획일적규제등에대하여포괄적영향을미치고있다. 현재평준화정책의주요수단이학교교육의투입 (input) 에대한획일적통제였

57 44 고이것이개별학교의자율성, 투명성, 책무성을크게손상시키고학교교육의다양성과질적수준을떨어뜨리는결정적인부작용을수반하게되었다. 따라서평준화정책으로부터학교교육의획일화와질적수준저하로이어지는고리를끊는것이매우중요하다. 평준화정책은비평준화지역의확산에의하여서만개선될수는없다. 평준화지역혹은비평준화지역을아울러개별학교의자율성, 책무성, 투명성을강화하고, 이를통하여학부모와학생에게는보다다양하고많은선택을제공하는것이평준화개선의핵심원칙이되어야한다. 사실, 과거 25년넘게평준화지역과비평준화지역으로양분하여온우리의학교제도는매우제한된의미의제도적실험이었다. 무시험추첨배정을통하여학생선발을하느냐아니냐의여부, 즉학생의학교선택권혹은학교의학생선발권을인정하느냐만이기준이되었다. 학교에대한규제에있어서비평준화지역에서도평준화지역과마찬가지로학생선발권을제외하고는똑같이획일적인규제가유지되고있어두지역에서큰차이가없는반면, 학교선택권과학교의학생선택권에있어서만은공 사립을불문하고비평준화지역에서는모두허용하나평준화지역에서는모두허용하지않아서극단적인차이를두고있다. 제 3 절평준화정책재정립의원칙 평준화정책을재정립하는데는다른공공정책과마찬가지로 형평성과효율성의두기준에따라서기본원칙을정하여야한다. 학교교육의형평성은교육기회의균등이라는점에초점을두

58 평준화정책의재정립 45 어야한다. 특히의무교육으로지정되어있는초등학교와중학교과정은소득이나가정환경과는관계없이국민누구에게든지보장되어야한다. 이는국민누구에게든지교육을통하여기본적인자기개발을이룰수있는기회가동등하게보장되어야한다는것이다. 또한교육의형평성은교육의기회가동등한능력과자격을가지고있는학생에게동등하게주어져야한다는것이다. 그러나, 학교교육의형평은지금까지정부가추진해온기본방침인, 학교투입의평준화 (equalization of school input) 를의미하는것이아니다. 평준화정책은사교육의경감과입시경쟁의완화라는목적을위하여도입되었지만, 최근에와서는오히려교육의형평을이룬다는이라는점에서옹호되고있다. 그러나, 투입의평준화는학교교육의산출의평준화 (equalization of school output) 를의미하지는않는다. 같은양을투입한다할지라도, 교육의산출은학부모와지역적인성격에따라서많은차이를가져올수있기때문이다. 뿐만아니라, 평준화정책은일부학생과학부모의높은교육수요를만족시키지못함으로사교육을조장시킴으로말미암아결과적으로는더욱불공평한교육의산출을이루게하였다. 교육의형평성의기준에서볼때, 지금까지의평준화정책중에서공립중학교는수학능력이있을경우별도의선발과정없이학생의거주지역에따라원하는자를모두수용하여야할것이다. 또한, 공립고등학교는등록금을받을지라도, 수학능력이되는학생은, 소득이낮을경우장학금이나교육융자금을줌으로써원하는학생의공교육을공급하여야할것이다. 그러나, 평준화정책은공공교육투입의균등과상명하달식 (top-down) 의교육제도로는사실상형평에맞지않는결과를교육결과를초래하여왔다. 따라서, 모든아동의지적, 예술적, 신체적발전을최대한으로발전시킬수있

59 46 는기본적인여건은보장되었다고말할수없다. 오히려, 평준화정책은자연스러운교육수요를만족시키지못함으로써사교육을조장시킴으로교육의결과로보았을때형평성을이루지못하고있다. 과거의규제에의한과외억제정책과대학입시제도의변화로서는근본적으로교육수요를만족시킬수없다는것을확실하게인식해야할것이다. 한편, 교육기회의균등이란의무교육을마친모든학생이같은수준의학력이나체력에도달해야한다는것도아니다. 이는물론불가능하기도하지만, 전혀바람직하지도않다. 더욱이현대사회와같이분업화된경제체재하에서는학교교육은모든학생이각자의소질을다양하게개발할수있도록하여야한다. 평준화정책의개선을위한원칙의설정은다른공공정책에서와같이형평성뿐만아니라효율성의기준에의해서도이루어져야한다. 효율성의원칙이란, 같은목적을달성한다면최소한의비용이드는방향으로개혁해야한다는것이다. 현재우리나라의초중등교육은정부가 GNP의 3.5% 를지출하고학부형이 GNP의 3% 를사교육비로지출하고있다. 정부의지출만따지면, 우리나라의교육비는 OECD국가의평균에해당된다. 그러나, 사교육비까지합하면, 우리나라의교육비는세계적으로가장높은편이라고할수있다. 이렇게많은비용을지출하면서도많은학생과학부모는물론, 교사들도우리교육의성과에대해서많은의문을제기하고있다. 이러한점에서보았을때, 우리는학교교육의효율성을생각하지않을수없다. 교육계일부에서는교육비정부지출을 GNP의 6% 로높여야한다고주장하고있는데, 그이유는학교교육의질을향상시키기위해서는학급당학생수를줄여야하고, 이를위해서는더많은교사를채용해야하기때문이라는것이다. 물론교육비의지출을늘이면

60 평준화정책의재정립 47 교육의질이향상될가능성이많이있다. 그러나, 문제는그만한교육의질을높이기위해서는더많은교사를채용하는것이가장효율적인대안인가하는것이다. 그보다, 비용을적게들이면서같은효과를낼수있는방안이있다면이방안을채택하는것이국가적으로유익할것이다. 학교교육의효율성을높이기위해서는개인의선택의자유를가능한한존중하여야한다. 모든학생과학부형이학생의능력과적성, 거주지, 종교에따라그들에게가장적합한교육여건을선택할수있는제도적인여건을조성하여야한다. 교육은근본적으로배타적 (excludable) 이고경쟁적 (rivalrous) 이기때문에공공재 (public goods) 가아니다. 또한교육의열매도거의개인에게돌아가기때문에개인은자신을위하여가장합리적인선택을할유인이있다. 따라서정부가교육의비용을지불해야하는강한경제적인이유가존재하지않는다. 더욱이, 정부가교육의비용을거의전적으로지불하는공교육이존재하는상태에서, 정부가정부의자원을쓰지않는사교육에간섭해야할이유는더더욱존재하지않는다. 그럼에도불구하고, 교육부문에있어서선택의자유는과거 30년동안시행되어왔던평준화정책과중앙통제적인교육정책으로인하여많이억제되어온것이사실이다. 개인이좋은선택을할수있기위해서는, 다양한교육환경이존재해야하며선택을도울수있는믿을만한정보가있어야한다. 따라서, 정부는일괄적인정책을교육수요자와공급자에게강요하는것을지양하고, 수요자와공급자가합리적인선택을할수있도록분명한제도적인장치를마련하는데초점을맞추어야할것이다. 교육주체자들이최대한의자율성을발휘할수있을때만이현재의수요와공급의불일치를대량감소할것이다.

61 48 평준화를개선하는노력은효율성을제고하는동시에형평성도제고하는방향으로이루어져야한다. 교육수요가높은고소득가구뿐아니라, 소득이낮은가구의자녀도능력에따라높은질의교육을받을수있어야한다. 학력이높은학생뿐아니라, 학력이낮은학생도, 본인의가능성을최대한개발할수있는여건이구비되어야한다. 지금까지평준화에대한여론조사에서항상평준화의유지에대한여론의강도가높은것은형평성과효율성을동시에높일수있는균형잡힌합리적대안이제시되지못하였기때문이다. 이러한기본원칙에입각하여, 필자는현재의평준화정책에서다음과같은다면적인개혁방침을제안하고자한다. 첫째, 투입 (input) 의평준화에서산출 (output) 의평준화로 : 학교에관한정보를공개하지않음으로, 학교의질적차이를인정하지않는평준화로부터학교의질적차이를인정하고격차를줄이는노력을경주하는평준화로전환하여야한다. 정부가학교교육에투입 (input) 되는시설, 교원, 교육비, 등을학교간에균등하게배분한다고하여학교간의질적인형평이보장되는것은아니다. 과거의평준화제도하에서학교간질적차이가존재함에도불구하고정부는이를공식적으로인정하지않는비합리적인정책을고수하였다. 이제정부는개별학교의교육성과를학생과학부모에게투명하게공개하는동시에학교교육이산출 (output) 하는교육성과의차이를줄이는데정책적노력을집중할필요가있다. 둘째, 규제 (regulation) 중심에서책무 (accountability) 중심으로의교육행정으로 : 모든학교에게동일한교육과정, 교사기준, 학생선발방식을요구하던기존의획일화된평준화정책에서탈피하여학교의자율성을인정하되모든학교에게일정기준 (standard) 의책무성 (accountability) 을요구하는정책으로전환하여야한다. 교육과정과

62 평준화정책의재정립 49 교과서에관하여정부는최소한의기준만을제시하고나머지는단위학교혹은지역교육청에서교육과정의편성 운영및교과서의선택에관한권한을가지도록하여야한다. 셋째, 기초학력부진학생을위한교육의강화 : 학생들의학업성과가낮은학교의경우교사, 교실, 재정투자, 등의투입에대한일률적규제를지양하고, 이들에게맞는학교개혁프로그램을시행하도록하여야한다. 또한, 기초학력부진학생이밀집된학교에대하여교사 / 학생비율을우선적으로높이거나혹은기초학력부진학생수에비례하여재정지원을늘리는식으로적극적으로기초학력부진학생에대한교육투자를늘려야한다. 학력이부진한학생에대하여조차일률적인교육방식을고집할것이아니라, 학년별기초학력의일정기준을제시하고모든학생들이적어도이를능가할수있도록재정투자를늘려가야한다. 이를위해서는학교에대한기존의평준화된재정지원방식을과감하게수정하는개혁이요구된다. 넷째, 학교제도의다양화를통한자율의제고 : 모든학교에대하여자율을증대시키는동시에학교제도의다양화를통하여특정그룹의학교들의자율을우선적으로늘려야한다. 특수목적고교제도, 특성화고교, 자율학교, 등의학교제도를보다활성화할필요가있다. 특수목적고교의학교제도를정비하여보다많은자율을부여하여야한다. 현재매우제한적으로시행되고있는자율학교를특성화고교를포함한보다많은학교들에적용하여야한다. 대안학교는미국의헌장학교 (charter school) 와같이협약학교제도를도입하여자율과재정지원을크게강화하여야한다. 다섯째, 사립학교의자율성제고 : 공립과사립의차이를인정하지않는평준화에서탈피하여여건이조성된사학부터교원, 교육과

63 50 정, 납입금, 학생선발, 등에대한자율을부여하는 자립형사학제도 를도입하여야한다. 과거의평준화는사립학교마저공립학교와다름없이강한정부의통제아래에두었다. 민간부문의창의와자율을존중하는자본주의정신에합치하도록, 여건이되는사학의경우대폭자율을허용하여야한다. 사립학교를선택할수있는기본적인권한을학부모에게돌려주어야한다. 여섯째, 대학입시제도의자율화 : 대학입시제도는학생과학교의인센티브를정하는중요한역할을한다. 대학은자연히그대학에가장좋은학생을선발하려고하기때문에, 대학입시제도에대한규제는불필요할뿐아니라, 규제자체가다른부작용을낳을가능성이있다는사실은지난역사를통해확실하게알수있다. 예를들면, 현재와같이입시에서고교간학력차이를인정하지못하도록정부가강제하는한, 학교내신이주요한입시기준으로자리잡을수없다. 이것이자율에맡겨질때, 대학들은학력차이뿐만아니라고교특성, 교육과정, 등을고려하여복합적으로학교차이를반영하는평가방법을발전시켜나갈것이다. 우리가주장하는평준화정책개선을위한다면적이고단계적인접근방식이성공적으로도입되기위해서는각각의개혁방향에대한보다엄밀한논의가필요하다. 본고에서는학교정보의공개, 입시제도의개선, 학교제도의다양화의세주제에대한논의를발전시켜보고자한다.

64 평준화정책의재정립 51 제 4 절학교정보의공개 : 평준화재정립의출발점 평준화정책개선의중요한분야로학교정보의공개를꼽은이유는우리의과거평준화정책은실제학교간의차이가엄연히있는데도이를인정하지않았다는측면에서진정한평준화가아니었다는인식에서비롯된다. 정보의공개는학교교육의형평성과효율성을동시에제고할수있는정책수단이될수있다. 학교간의진정한차이가공개되면정부는이러한차이를줄이는노력을하게된다는측면에서는형평성제고의기초가되며, 동시에학교간의차이가알려지면개별학교간의경쟁이시작될수있다는측면에서는효율성을강화시킬수있는초석이될수있다. 따라서, 학교정보의공개는평준화개선의출발점이될수있다. 학교정보의공개는평준화재정립을위한학교교육개혁의출발점이자핵심이될수있으며구체적으로다음의효과를기대할수있다. 학교의책무성 (accountability) 제고 : 학교의성과와질적수준등에대한정보가학부모와학생에게투명하게공개될경우학교가학부모와학생의요구와수요에보다책무성을가지도록할수있다. 비평준화지역고교혹은실업계고교와같이학부모 학생의학교선택권이있는경우에는정보의공개가학부모 학생들로하여금보다합리적인학교선택을유도할것이고결과적으로이들학교들의책무성을보다강화하게될것이다. 한편, 평준화지역고교와같이학부모 학생의학교선택권이없는경우에도, 학교정보의투명한공개는학부모 학생이학교의책무성을보다강하게요구

65 52 할수있는계기가될것이다. 학부모참여의확대 : 사실, 학부모의학교에대한선택이충분하지않는가운데정보만공개될경우오히려학교교육의개선보다학부모의불만만고조시킬수있다는우려가있을수있다. 그러나정보공개이전의학부모의불만이학교제도혹은정부에대한불만으로이어질수없는반면, 정보공개이후의불만은매우구체적으로특정학교혹은특정교사에게압력이집중될것이다. 이러한압력으로인하여학부모가보다적극적으로학교지배구조및학교운영에참여할수도있고학부모가보다적극적으로학교선택권을요구하게될수도있다. 전반적으로정보의공개는학부모참여를촉발할것이다. 학교내신의유용성강화 : 입시위주교육문제와과외문제를장기적으로해결하기위해서는무엇보다학생들이학교에서의수업에충실하면이것이대학입시에잘반영될수있는체제를구축하는것이다. 현재각대학에서내신을입시에적극적으로활용하지않는주요원인은개별학교정보가거의공개되지않아서내신을입시에반영할때학교간의차이를적절히고려하지못하기때문이다. 개별학교의성과와질적수준을대학이쉽게비교평가할수있도록공개된다면, 대입에서학교내신의유용성이강화되고, 입시와과외문제의해소에크게기여할것으로기대된다. 학교행정의효율화 : 학교에대한주요정보가인터넷을통하여공개될경우학교행정도크게효율화될수있다. 예컨대, 동일한학교정보에대하여교육인적자원부, 교육청, 교육위원회, 지자체위원회, 등다양한관련기관에서다른형태로보고를요구함으로써이에대한공문처리부담이교사의정상적업무에지장을주고있는문제는학교의주요정보를이들기관에서인터넷에서직접얻

66 평준화정책의재정립 53 도록한다면상당히해소될수있을것이다. 학교정보의공개를실행하기위해서는, 무엇보다개별학교의성과와질적수준을학부모가쉽게비교평가할수있도록각광역교육청별로그지역개별학교들의학생성적, 교사의질적수준등지표에맞추어공표하고이를인터넷에공개하도록추진하여야한다. 이와병행하여, 학교평가가상위학교로의진학실적에치우치지않도록다양한학교평가방법을개발하고, 학교내에서의학생평가또한단순히필답고사에의하여서만이루어지지않도록유의할필요가있다. 이를위하여, 전국단위의평가와동시에학습단위별평가제의활성화하고, 이를위한법 제도및조직을정비하여야한다. 학교정보공개는대부분의국가에서시행되고있으나, 미국의사례는특히우리에게많은시사점을주고있다. 15) 미국에서는이미대부분의중에서개별학교가학생성적에관한것까지도학교간의비교가가능하도록보고양식 (report card) 에맞추어작성하고이것이인터넷을통하여학부모, 대학, 교육당국은물론모든국민에게공개되도록하고있으며, 이제도에대한평가는매우긍정적인것으로나타나고있다. 특히몇몇주에서는이러한정보에근거하여학교들을평가하고이를교사의집단성과급이나학교보너스등의금전적인유인책으로까지발전시키고있다. 미국캘리포니아주의한교육자치구의예를보면, 각학교마다약 6-7 장의 학교책무성보고양식 (school accountability report card)' 15) 영국에서도학부모들의학교선택권을강화하고학교재정을학생수에비례하여지원하는동시에, 학부모들이많은학생들을유치하고자경쟁하는학교들중에서선택을하는데있어서도움을주기위하여, 정부는학교들로하여금학교의시험결과를발표하게하고지방교육청으로하여금학교들을알아보기쉽게비교표 (league tables) 로제시하도록하고있다 (The Economist, Nov. 21, 1992, 1-18).

67 54 을작성하도록되어있는데, 크게학교의개요 (school profile), 학생의학습 (student learning), 교육의질 (teaching quality), 통합성과다양성 (integration and diversity), 의사결정 (shared decision making), 재정 (finance), 등 6개분야로구성되어있다. 구체적인사항은다음과같다 (Standley Middle School, 1999). 학교의개요 : 위치, 학생수및구성, 학교의목적과임무학생의학습 : 학생의성취도 ( 구체적으로각학년에서과목별로 SAT 점수가전국상위50% 에포함되는학생비율을년도별로적시하고있다.), 학생의출석률, 정학 퇴학률, 중도탈락률, 등교육의질 : 교사평가제도, 교사의자격증소지분포, 대리교사에관한사항, 학급당학생수, 수업일수및시간, 학생상담및장학제도, 교과서와교육기자재, 학교시설의위생과안전성, 등통합성과다양성 : 학생들의인종간구성, 학교의통합노력의사결정 : 학부모와지역사회의참여재정 : 학교의예 결산자료미국메릴랜드주의 학교성과보고 (school performance report)' 는 1991년부터시작되었는데교육자치구 (school system) 에대한평가와개별학교에대한평가에대하여각각의보고서를매년발간하고있다. 이러한평가에있어서다른자치구혹은다른학교와의상대비교가아니라개별교육자치구혹은학교가매년얼마나성과가향상되었느냐를평가하는것이특징이다. 메릴랜드주의학교성과보고에서는학교가영향을미칠수있는항목, 주내에서비교가능한항목, 학생과학교의개선에필수적인항목, 교실에서의학습향상에도움이되는항목들에대해서는일정기준에맞출수있느냐에따라서우수 (excellent), 만족 (satisfactory), 불만족으로분류하고있다. 특히 MSPAP(Maryland

68 평준화정책의재정립 55 School Performance Program) 을매년실시하여개별학교와자치구별로읽기 (reading), 쓰기 (writing), 언어력 (language usage), 수학 (mathmatics), 과학 (science), 사회연구 (social studies) 분야에서우수와만족의기준을충족한학생비율을밝히도록하고있다 (Maryland State Department of Education, 1999). 우리나라의경우학교정보의공개를정부가오히려제도적으로막고있었던우리의특수성을고려하여, 학교정보를 학교책무성보고양식 (school accountability report card)' 에맞추어작성하고이를인터넷에공개하게하되, 다음의세단계에걸쳐서점진적으로시행하는단계적접근을제언한다. 제 1단계 : 현재학교에서가지고있지만외부로공개가되지않았던학교지원률 ( 비평준화고교및실업계고교의경우는실제지원률, 선지원후추첨제의학교들의경우선지원학생수 ), 학교고3학년의수능점수 ( 과목별로학력이전국상위 50% 에포함되는학생비율을년도별로적시 ), 학교생활기록부내용 ( 학생들의학적상황, 출결상황, 신체발달상황, 수상경력자, 자격증취득자, 진로지도상황, 학교재량시간, 봉사활동, 특별활동, 행동발달, 교과학습, 등학교생활기록부의주요내용들의학년별평균혹은분포 ), 교사에관한내용 ( 교사의연령별혹은호봉별구성, 교사의자격증및학위별구성, 교사의연수상황, 초빙교장 교사제도도입여부, 등 ), 학교운영위원회에관한사항 ( 회의록, 심의사항, 운영위원에관한사항 ), 학교예 결산사항, 등다음의정보들을먼저공개하여야한다. 제 2단계 : 각학년별로학생들의학업성취가비교가능한시험을국가적으로혹은지역적으로시행하여그결과를공개하되, 입시위주교육의부작용을최소화할수있도록폭넓은능력을측정할수있도록문제를출제한다. 또한학교간학생들의학업성취를비교

69 56 하는경우에도기초학력부진학생의비중 ( 예컨대전국적으로기초학력시험에서우수와만족의기준을충족하지못한학생의비율 ) 을먼저공개하고학교간학생성적의평균과같이학부모들이민감하게반응할사항들은순차적으로공개하도록한다. 제 3단계 : 이와같이공개된학교정보를활용하여, 한편으로는기초학력부진학생들이많은학교에대한정부의집중지원프로그램을시행하고다른한편으로는학생성취도의개선정도를판별하여이를근거로교사의집단성과급이나학교보너스등의금전적인유인책은물론학교포상제도등의유인제도와도연결시켜야한다 (Ladd, 1996). 이렇게정보의공개는정부의다양한지원프로그램에서대상 (target) 학교의선정에는물론이들프로그램의책무성을높이는데도활용될수있다. 정부는 7차교육과정 16) 을시작하면서수준별교육과정을중심으로한교육과정의개혁을제시하였다. 17) 수준별교육은교과혹은학년에따라서, 단계형, 심화보충형, 과목선택형, 등으로다양한유형으로제시되고있다. 이와같은국가교육과정의개편은기본적으로개별학교들이학생들의개성, 적성, 학습능력, 등에맞추어학교내에서다양한교육을제공한다는측면에서바람직하다. 그러나, 급격한국가교육과정의개편이현실화되기위해서는더많은교사충 16) 정부는 7차교육과정을 2000년에는초등 1-2학년, 2001년에는초등 3-4학년과중 1학년등으로연차적으로도입하여 2004년에는고 3학년에이르기까지확대실시할계획이다. 17) 7차교육과정에는수준별학습이외에도, 초 중 고교의학교급별구분을없애 1학년부터 10학년까지 10년동안을국민공통기본교육기간으로설정하고 10개 ( 수학, 영어, 사회, 과학, 국어, 음악, 미술, 체육, 도덕, 실과 ) 교과를기본교과로운영하게하고, 고 2 3학년에해당하는 11 12학년은학생의교과목선택을보장하고문 이과계열을없애는등교육과정의큰변화를시도하고있다.

70 평준화정책의재정립 57 원과학교신설이필요할뿐만아니라, 학교현장에서학부모와교사들이이러한교육과정변화에대한공감대가형성되어야한다. 교사들은물론교감 교장에게더많은노력을요구하는교육과정개혁이성공적으로모든학교에뿌리를내리기위해서는개혁의필요성이부각될필요가있다. 이러한맥락에서, 학교정보의공개를통하여기초학력부진학생의비율이상대적으로높은학교를부각시키게되면, 이것이이들학교에대한수준별학습의필요성에대한교사와학부모의공감대를형성하는데중요한계기가될수있을것이다. 따라서정부는학교정보의공개를통하여기초학력부진학생의비율이상대적으로높은학교를일반국민들에게알리고, 이들학교에는보다내실있는수준별학습을위하여교사- 학생비율을우선적으로높여주고필요한재정지원도보다집중적으로제공할수있을것이다. 이러한방식을통하여현재일고있는 수준별교육은학생들의열등감만조성할것 ( 조선일보, ) 이라는우려를불식할수있다. 수준별학습의도입에서뿐만아니라, 기초학력부진학생의비율이상대적으로높은학교를대상으로하여학교개혁의프로그램과동시에보다높은재정지원을제공하는방법은여러가지가있을수있다. 특히, 학교들에따라서현장에서교사혹은학부모들이중심이되어자발적으로교육혁신프로그램을제언할경우이에대하여정부가재정지원을강화하는다양한방안이강구될수있다. 학교교육에있어서유난히평등을강조하는국민적정서가강조되어왔던것이사실이다. 따라서교육방법의혁신혹은학교제도의개혁이형평성에손상을줄경우여론의반대에부딪치어실패로돌아간경우가많았다. 따라서교육과정의혁신프로그램들을시작할때기초학력부진학생의비율이상대적으로높은학교에

71 58 보다집중하여재정지원을강화하자는본고의방안은형평성은물론제도정착의정치경제학적인측면에서도설득력을가질수있다고본다. 제 5 절입시 ( 내신 ) 제도의개선 : 학교간차이의인정 대학입시에서의내신제도는 1980년전두환정부의교육개혁과함께도입되었다. 1960년대와 70년대동안빠르게이루어진초중등학교교육의팽창과소득수준의향상이대학교육에대한급격한수요팽창을가져오면서대학입학을위한과열된경쟁의부작용이심각한수준에이르게되었다고본전두환정부는 학교교육정상화와과외해소방안 을발표하고개혁을시도하였다. 대학입학을위한소모적인과열경쟁이암기위주의입시위주교육과과외의급증을가져오므로, 학교교육을정상화하고과외를해소하기위해서는입시경쟁을완화하여야한다는논리가입시개혁을뒷받침하였다. 내신제도의도입은과외금지와대학정원의획기적증대와더불어 1980년교육개혁의핵심방안이었다. 이당시계획은궁극적으로는예비고사도폐지하고내신에의하여서만대학입시가이루어지는것을목표로하였다. 그이후대학입시에서개별대학의입시를금지하고내신을강화하려는노력은몇번의우여곡절은있었지만방향만은지속되었다고할수있다. 김영삼정부의 1995년교육개혁안과김대중정부의 2002년대입방안에있어서도일관되게개별대학의필답고사를금지하는원칙이강조되고있으며내신제도

72 평준화정책의재정립 59 를활성화하고자하는정부의방침은변함이없는것같다. 그러면내신제도의도입은당초의목표대로과외를해소하고학교교육을정상화하는데기여하였다고볼수있을까? 입시위주교육과과외문제가우리국민들이가장불만을가지는고질병과같은문제로남아있는상황에서, 이질문에대한학부모, 학생, 전문가들의답변이모두부정적이라는것은자명하다. 따라서 1980년부터시작된내신제도를우리나라에도입하고자한 20년이넘는기간동안의교육부의노력은당초의목표를달성하는데실패하였다고할수있다. 1980년이전에는대학입시가정부에서실시하는예비고사와개별대학에서실시하는본고사의두단계로나누어져있었다. 정부가예비고사제도를도입한배경은이고사를통과한자에한하여대학입학의자격을줌으로써대학의정원과질에대한통제를용이하게하려는의도가강하게있었다. 그러나개별대학으로하여금본고사를관장하게함으로써개별대학의자율도어느정도허용하였다. 1980년이후내신제도의도입은예비고사와개별대학의입시가필답고사로만이루어져학생들이학교교육을외면하고암기식교육에만치중하게한다는비판에서출발한다. 물론입시제도를바꾸지않고시험의내용만바꾸더라도학생들이암기위주의학습을하게되는문제를어느정도해소할수있다. 사실, 정부가대학에서실시하는필답고사를금지한이후정부가관장하는시험을예비고사에서수능시험으로전환하면서시험의내용을암기위주의교육만으로는풀기어려운적성을테스트하는방식으로바꾸는노력도계속하고있다. 또한김대중정부에서정부가주관하는시험의난이도를낮추어서학생들의경쟁부담을줄이려는정책이그실효성과

73 60 학력저하효과에따른우려에도불구하고추진되었다. 내신제도는학생간그리고학교간의경쟁의성격을바꿀수있다는점에서시험의내용을바꾸는것보다더중요할수있다 년교육개혁에서내신제도가도입된배경에는미국의경우와같이중고등학교에서의학생성과가대학에의하여평가되도록하자는목적이있었다. 다시말하면, 내신이강화될경우교사들이학생의다양한학업성과를관찰하여평가를하게될것이므로학생들이시험위주의암기학습에치중하고과외에매달리지않고학교교육이정상화될것이라는기대가강하게있었다. 이렇게될경우과외에대한수요도많이감소할것이라는기대도물론있었을것이다. 이와같이 1980년입시개혁의핵심은필답고사중심의제도에서벗어나미국식의내신중심의제도를도입하는데있었다. 그런데, 개별대학이개별학교가실시한학생평가를기준으로학생을선발하는미국의제도는오랜역사를거쳐서도입되었다는데주목하여야한다. 반면, 한국의경우이러한개별교육기관에의한학생평가의경험과역량이축적되지않은상황에서정부의주도에의하여급격하게추진되었다. 이과정에서내신에있어서학교간의차이를인정하지못하도록정부가강제하는방식이유지되었다. 사실, 내신도입과정에서부터가장중요한논쟁은과연개별학교의차이를인정할것이냐에있었다. 내신이도입될때부터, 정부는세부적인가이드라인을주고모든학교가여기에맞추어학생의성적을보고하면, 대학들도정부의방침에따라똑같은공식으로학생의성적을수치화하여이를학생선발에반영하는매우중앙집권적인방식을취하였다. 이렇게중앙집권적인내신제도아래서정부가학교간의차이를중앙집권적으로등급을매긴다던가하는방안의문제를우회하기위해서라도, 학교의차이를인정하지않고학생의학

74 평준화정책의재정립 61 교내에서의상대적인등위에따라서점수를주는비교적간단히통제될수있는방법이도입되었던것이다. 또한이러한내신제도는이당시문제가되고있었던소위 8 학군문제를해소하는데도도움이되는것으로기대되었다. 우리나라에서는학부모와학생의학교선택이공사립를막론하고인정되지않을뿐만아니라평준화정책으로인하여학교교육비가지역간에가능한균등하게이루어지도록중앙에서조정되고있다. 그러나이러한정책에도불구하고서울의부유층이많이사는강남의 8 학군지역의학생들이보다많이일류대학으로진학하는현상이사회적인문제가되기시작하고이지역의높은땅값을부추긴다는우려가제기되기시작하였다. 대학진학을앞둔학부모들이불법으로라도학생들을 8학군으로진학시키려는노력들이사회적인문제가되었다. 이러한상황에서내신에서학교간의차이를인정하지않을경우 8학군의학교에재학하는학생들이상대적으로피해를입게되어 8학군문제를잠재우는좋은수단이되는것으로고려되었다. 결국이러한내신정책이발표되면서 8학군문제는많이경감되었던것도사실이다. 그러나여기에서동전의이면과같은문제는이러한내신정책이학교간의경쟁을오히려축소시키는데있다. 이렇게내신에서학교차이가인정되지않은것은어느학교가다른학교보다좋은교육을하고자하는노력을자동적으로위축시키는문제를유발한다. 이러한문제점은정부가평준화정책의한계점을보완하기위하여학교선택권과학생선택권을인정하는특수학교를신설하면서강하게부각되었다. 처음과학고를설립할때소위비교내신제도를도입하여이들학교의경우에는이학교들의국가고사에서의평균성적을반영하여내신에서상대적으로불이익을입지않도록하는제

75 62 도를시행하였다. 그러나이제도가외국어고학생들에게까지적용되자다른학부모들특히강남지역의일반고교에재학하는학생의학부모들이집단적으로항의를하는사태가발생하였다. 결국학교선택이없는상황에서내신에있어서학교간의차이를반영하는것은불공평하다는상당수학부모들의의견이힘을얻게된다. 이에따라정부는비교내신제도를포기하고다시모든학교에이전과같은내신을반영하는방식으로회귀하게되었다. 이렇게되자이번에는과학고와외국어고의학생들이학교를중간에자퇴하는소동이벌어지고, 정부가평준화정책의보완으로시도하였던특수목적고정책은내신제도에의하여큰타격을입게된다. 사실, 내신제도에서학교간의차이를인정하지않는것은대학들에게내신이제공하는정보의유용성을크게낮춤으로써내신을강화하려는정책과상충되었다. 이러한문제는내신제도를정부가획일적으로강제하기보다각대학에맡겨두는방식으로대학입시를자율화하는과정에서최근현실로나타나고있다. 내신을각대학의자율화에맡기자자율화와동시에많은대학들이입시에서내신의반영률을크게낮추어버림으로써내신을입시의중심으로삼으려했던교육부의과거 20년의노력이거의원점으로돌아오게되었다고해도과언이아닐것이다. 내신제도를정착시키는것은학생교육을어떻게발전시키는것과매우밀접히관련되어있다. 다시말하면, 학생들을대학입시에서어떻게평가하느냐하는것은학생들을학교에서어떻게교육하느냐와밀접히연계되어있다. 많은사람들은우리학교교육이지나치게암기위주로입시위주의교육이이루어진것이대학입시에서의암기능력위주로학생에대한평가가이루어졌기때문이라는것을지적한다. 그러나, 마찬가지로중요하면서도간과되어왔던

76 평준화정책의재정립 63 점은대학입시를개혁하기위해서는학교교육의개혁과병행하지않으면실패하게된다는점이다. 개별학교와대학들이자체적으로학생들을평가할수있는능력은교육부혹은교육청의학교에대한강한통제로인하여자율적으로발전할기회를거의가지지못한상황에서, 정부는대입제도를일률적으로바꾼다음학교에대하여는여전히정부주도의통제를계속하였는데이러한정부통제위주의학교정책이내신제도가정착되지못한근본적원인이라도할수있다. 사립학교의선택조차인정하지않는평준화정책의틀아래서, 학교와대학이자체적으로학생을평가하는것에대한역량과학부모의인식도형성되지않은상황에서, 내신제도를정부주도로밀어붙이는것은대단히무리한정책이었다. 평준화정책과입시제도는개발년대우리교육을받치고있었던두개의기둥이라고할수있다. 문제는하나의기둥인평준화정책은그대로두고입시제도라는나머지기둥만을다른높이로바꾸려고하였다는점이다. 평준화의틀을그대로두고내신제도를도입하기위해서내신에서학교간의차이를인정할수가없었는데, 이것이내신제도가우리나라에서정착하지못한근본적인원인이었다. 사실명백히자가당착으로보이는학교간의차이를인정하지않는내신제도의도입이라는정책은정책담당자들에의하여미리계획된정책이었다기보다는통제중심의교육체제를자율적인체제로이행하는과정에서의도하지않게발전된현상이라고볼수있다. 정부는대학과학교들이자율적인역량을자체적으로높일수있도록환경을제공하는것으로그역할을전환하는대신에, 대입제도를정부의힘으로바꾸고자하였다. 그러나결과는학교간의차

77 64 이를인정하지않은내신제도라는매우왜곡된형태의제도의생성과발전이었다. 내신제도에서학교간차이를인정하여야만하는이유에대하여보다엄밀하게논의하여보자. 분석의틀은기본적으로입시제도가학교교육에영향을미치는통로를크게두가지로나누어보는것이다. 첫째, 입시제도는학교교육에서학생들간혹은학교간의경쟁구조에영향을미칠수있다. 특히학생들간의경쟁이교실내에서지나치게과열될경우지나친학교교육의효과성이저하되고과외가증가하는것과같은부작용을나을수있지만, 학교간의경쟁은이러한부작용보다는오히려학교교육에대한학생만족도를높여서과외에대한수요를줄이는등학생간과열경쟁의부작용을해소할수도있다는점에주목한다. 둘째, 입시제도는이러한학생들의상위대학진학을위한경쟁에있어서무엇을가지고경쟁을할것인가하는경쟁의기준혹은내용에도큰영향을미친다. 이에따라서학교에서학생들학습내용에영향을미칠수있다. 암기중심의입시위주교육에대한우려가여기에해당된다. 먼저, 우리나라에서내신제도가도입되기이전에필답고사에의존한입시제도의문제점에서부터논의를시작하자. 사실, 학교교육이질적으로성숙되지않은나라에서내신제도가없이필답고사를통하여대학입학이결정될경우학교간혹은학생간경쟁의기준혹은내용이지나치게암기중심의학습능력에만맞추어지게되어입시위주교육의부작용이나타나고과외가학교교육에비하여경쟁력을가지게되는등의부작용도나타날수있다. 이러한상황에서만약학교교육이입시위주의수업을하지않고소위 정상화 된교육을추구한다고할경우, 이러한노력은오