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5 주요국의약탈적대출규제현황및 국내도입방안 연구책임자 : 양기진 ( 전북대학교법학전문대학원 ) 공동연구원 : 권재열양만식유주선 ( 경희대학교법학전문대학원 ) ( 단국대학교법과대학 ) ( 강남대학교사회과학대학 )

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7 제출문 국회입법조사처장귀하 본보고서를주요국의약탈적대출규제현황및국내 도입방안의최종보고서로제출합니다 년 9 월 연구책임자 : 양기진 ( 전북대학교법학전문대학원 ) 공동연구원 : 권재열 ( 경희대학교법학전문대학원 ) 양만식 유주선 ( 단국대학교법과대학 ) ( 강남대학교사회과학대학 )

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9 차 례 요약 I. 서론 / 1 1. 가계부채의현황및문제점 1 가. 가계부채의현황 1 나. 주택담보대출을위시한가계부채의심각성 1 2. 기존연구의검토및해외입법례개관 4 가. 기존연구의검토 4 나. 해외입법례개관 5 다. 이글의검토방향 8 II. 약탈적대출에관한우리나라의규제현황 / 9 1. 약탈적대출의일반론 9 가. 약탈적대출의범주 9 나. 우리법의경우 우리나라의관련규율현황 12 가. 규제현황 12 나. 법원의태도 우리나라의관련규제의분석 13 가. 대부업 13 나. 은행업 22 다. 상호저축은행업 25 라. 신용카드업 26 마. 상호금융업 27 바. 새마을금고 27 III. 약탈적대출규제에관한미국의규제현황및문제점 / 검토대상 분야별약탈적대출의유형 28 가. 모기지대출의경우 28 나. 초단기소액대출의경우 규제현황 32 가. 서언 32 나. 금융위기이전 33 다. 금융위기이후 37

10 IV. 약탈적대출규제에관한일본의규제현황및문제점 / 서설 대금업과관련된법제현황 51 가. 행위규제법으로서의대금업법의경과 51 나. 금리규제법으로서의이자제한법과출자법 소비자금융에의한다중채무자문제 56 가. 다중채무자의의의 56 나. 다중채무문제의변천 57 다. 다중채무가발생하는원인과문제점 개정대금업법의시행을둘러싼움직임 66 가. 완전시행에관한찬성과반대 66 나. 차입자의입장에맞춘 10가지방책의목적 개정대금업법의완전시행과대금업계의현황 68 가. 개정대금업법에따른영향 68 나. 최고법원의판결에따른영향 다중채무문제에대한대응 72 가. 다중채무문제개선프로그램 72 나. 다중채무문제의해결을위한대응 소결 75 V. 약탈적대출규제에관한유럽 (EU) 의규제현황및문제점 / 서론 유럽연합에서지침의제안배경과목적 78 가. 도입부분 78 나. 제안목적 79 다. 기존지침의한계 유럽연합에서발생되었던문제점 81 가. 다양한문제점 81 나. 영향 유럽연합지침제안의개별적인내용과그것의효과 85 가. 개별적인내용 85 나. 효과 소결 95

11 VI. 선진화된약탈적대출규제의국내도입방안 / 차입자보호를위한법제방식 97 가. 현행방식 : 각업법에서규제 이원적규제의도입검토 98 가. 차입자의구분에관한이원적규제검토 98 나. 대출상품의특성에따른이원적규제검토 구체적인도입방안 100 가. 과잉대부금지원칙의실효성제고 100 나. 이자율규제 102 다. 기타공정거래담보를위한계약규제 103 라. 광고 홍보의규제강화 106 마. 중개인수수료의규제 107 바. 대부중개업자또는대출상담사의행위규제및자격강화 108 사. 설명의무의실효성제고 109 아. 채권추심행위규제 110 자. 금융소비자로서의차입자권리의재인식 110 차. 기타시사점 111 VII. 결론 / 113 참고문헌 114 부록

12 표차례 [ 표 1] 약탈적대출의범주 [ 표 2] 약탈적대출의주요유형및내용 [ 표 3] 초단기소액대출의개요 [ 표 4] 초단기소액대출에대한소비자의실질비용 [ 표 5] 약탈적대출규제관련주요법률내용 [ 표 6] 약탈적대출관련연방법과집행기관 [ 표 7] 2006년개정대금업법의시행단계 [ 표 8] 대금업관련 3법의제정 개정경위및내용 [ 표 9] 무담보무보증차입의잔액이있는자의차입건수별등록상황 [ 표 10] 금전대출을업으로할경우의상한금리의추이 [ 표 11] 2004년 TV 및신문광고 [ 표 12] 대규모상위 4개소비자금융회사의대출금계약성공률 [ 표 13] 금융소비자의구분 9면 29면 30면 32면 33면 37면 53면 55면 57면 60면 61면 69면 98면

13 그림차례 [ 그림 1] 가계빚증가추이및가처분소득대비금융부채추이 [ 그림 2] 가계부채증가추이 [ 그림 3] 초단기소액대출계약서실례 [ 그림 4] 약탈적대출규제를위한주입법현황 [ 그림 5] 모기지종사자자격강화법시행현황 [ 그림 6] 금융소비자보호청의조직체계도 2면 3면 31면 41면 43면 48면 < 편별담당집필자 > 제1장, 제2장 : 양기진제3장 : 권재열제4장 : 양만식제5장 : 유주선제6장, 제7장 : 양기진

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15 요 약 요 약 우리나라가계부채는한국은행의통계에의하면 2011 년 6 월말을기준으로 조원에달하고있으며그증가속도 * 도빨라서가계부채의심각성이 대두되고있음 * 가계부채증가속도측면에서는 2008 년 688 조원에서 2009 년 733 조원, 2010 년 795 조원, 년반기말 조원으로증가함 무디스에의하면우리나라의가처분소득대비금융부채비율이 2010 년도중 에대폭증가하여가계부채상환능력이저하되었으며 GDP 대비가계부채 비율도 2004 년이래지속적으로나빠지고있다고함 이에따라서우리나라가계부채는경기변동등에의한소득감소, 인플레이션 에의한실질소득감소, 금리상승에의한상환부담증가, 주택가격하락가능 성등잠재적인외부요인에매우취약한상황으로판단됨 우리나라가계부채는 2011 년반기말기준으로가계대출이 조원이고 판매신용이 50.3 조원으로구성되어가계대출의비중이훨씬크며, 주택담보대출이각각예금은행에의한대출의경우약 66.4%, 비은행예금 취급기관에의한대출의경우약 44.6% 에달하여주택담보대출문제가가 계부채중매우큰비중을차지함 - 우리나라주택담보대출은주로 3 년거치만기일시상환방식의변동금리 대출방식의형태를취하는데이러한형태가약탈적대출에해당할지에 대해살펴볼필요 약탈적대출에관한명백한정의는존재하지않으나일반적으로약탈적대 출은다음의요소를가지고있음 해당채무를상환할능력이없는차입자에게돈을빌려준후높은수수료 나연체료를부과하거나담보물을싸게취득하는등의방법으로높은수익 을올리면서차입자에게손해를끼치는대출 ( 홍종학 ) - 다만차입자에게불리한대출조건이부과되었다할지라도그러한조건이 모두약탈적대출에해당하는것은아니며무엇이약탈적대출인가는구 체적상황에따라달라질수있는유동적인개념임 - I -

16 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 해외각국은약탈적대출과관련하여각종규제입법을하여오고있음 미국의경우 2008 년자국금융위기의발단이된서브프라임모기지대출이 만연하게된근저에차입자의채무상환능력을감안하지않고대출자의이 익극대화를좇은약탈적대출이매개되었다는반성이있었음 - 금융위기이후의각종규제개혁 * 에서특히주거용모기지에대한약탈적대출을규제하기위한각종입법을해옴 * Regulation Z의개정 (2008.7월), 모기지의안전 공정면허법 (2008.7월), 도드- 프랭크월스트리트개혁및소비자보호법 (2010.7월) 등 유럽연합의경우에도주택담보대출과관련하여여러가지문제점이노정되고이로말미암아경제전체에부정적파급이예상되며금융소비자들이손해를입을위험이높아지고나아가역내소비자의대출상품선택기회의저하등유럽연합의정신에부합하지않을수있다는반성이있었음 - 특히주택담보대출시의광고 마케팅의불투명 불완전성, 계약체결전차입자에게의정보제공의불충분성, 부적절한자문제공, 신용도및적합성평가의부적절성, 대출중개인등의등록 인허가 감독에서의일관성결여와비효율이문제됨 - 유럽연합은 2011 년 3 월 주택담보대출에관한유럽의회및집행위원회지 침 ( 안 ) 을마련 일본의경우부동산시장이 90 년대부터침체되어왔던까닭에부동산담보대 출문제보다는복수의금융회사들로부터다중채무를지고있는다중채무 자문제가심각한상황임 - 다중채무자문제에는여러원인이있으나통상상환능력을넘는과잉융 자, 절대소득의부족, 고금리차입, 대출을부추기는광고의범람등이지 적됨, 다중채무자는 916 만 9 천여명을집계 (2009 년 3 월말기준 ) - 이에따라일본은일본대금업법의지속적인개정을통하여대금업에관 한규제를강화해오고있음 * - II -

17 요 약 - 일본대금업법은허위사실고지또는중요사항고지누락, 불확실한사항에대한단정적판단의제공행위, 대금업자가대부계약체결시에개인차입자의변제능력조사의무및조사시지정신용정보기관 * 이보유하는신용정보를사용할적극적의무를부과 * 특히 월의법개정에서는대금업자가지정신용정보기관에차입자의신용 정보를제공 집중할의무에대하여규율하여차입자의상환능력평가를위한인 프라를구축중 우리나라의경우대출과관련한각종불공정행위를규제하는일반법은없으며, 대부업에관한감독법인 대부업의등록및금융이용자보호에관한법률 ( 약칭 대부업법 ) 이대표적으로, 각금융회사마다해당감독법에서일부규제를하고있는상황임 대부업의경우금전의대부를업으로하는대부업자또는대부중개를업으 로하는대부중개업자에대해시 도지사에대한등록의무등각종의무가 대부업법에의하여부과 - 대부계약체결에관한정보공개의무및중요사항에대한설명의무, 이자 율상한 ( 현재연 39%) 의규제, 차입자의객관적인변제능력을초과하는 대부계약의체결금지 ( 과잉대부금지 ), 대부에관한광고관련제한등 - 여신금융기관및이들기관을위한대출중개를담당하는대출모집인 ( 대출 상담사및대출모집법인 ) 에는대부업법이 ( 명시적규정없이는 ) 원칙적으 로적용되지않는것으로운용되고있음 * 대출모집인에대해서는현재 대출모집인제도모범규준 이적용되나모범규준 에불과하다는한계를가지고있음 은행의경우대출조건의규제에관하여은행업감독규정에서주로대출약관에대한심사를통하여행해지고있으나그심사기준은 약관의규제에관한법률 의불공정약관규제와크게다르지않으며적극적으로차입자의상환능력을심사하게하고자하는내용이아님 - III -

18 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 상호저축은행의경우상호저축은행업감독규정에서상호저축은행의리스크관리차원에서정하고있으며신용카드회사의경우여신금융업법령및여신전문금융업감독규정에서신용카드모집시준수사항과회원의결제능력심사에관한사항을정하고있으나금융소비자로서의차입자또는카드회원의권리인식및보호와는거리가먼것으로보임 신용협동조합법령, 상호금융업감독규정 * 및새마을금고법령의경우신용협동조합등및새마을금고에대한감독법이며차입자보호에관한사항은거의규정되어있지않음 * 신용협동조합 농업협동조합 수산업협동조합등에의한신용사업및공제사업에 관한금융위원회의규정 대출과정에서차입자의채무상환능력을고려하지않은약탈적대출방지를 위한적극적인입법이필요함 대출상품의차입자보호를위한우리나라법제개편방식은현행과같이각 업법에서규율하는방식또는단일법방식을생각할수있음 현행방식의경우각업권마다의규제차익이발생할수있으므로유럽연 합과마찬가지로단일법에서관장하는것이바람직할것임 단일법방식을취할경우현행대부업법을모든권역의대출행위를포섭하 는것으로확대 개정하는방식또는단일한법 ( 가칭 과잉대출에관한규 제법 ) 을제정하는방식이가능함 - 현행대부업법을확대 개정하는방식은대부업법자체가시 도지사에등록 의무가있는협의의대부업자와대부중개업자에대한감독법이라는한계 를갖고있음 - 따라서약탈적대출을방지하기위하여각권역에통일적으로적용되는 단행법을제정 * 하고각업법은순수한감독법으로하는것이바람직함 * 단행법방식으로박선숙의원외 13 인이 월에 ( 가칭 ) 과잉대출규제법 ( 안 ) ( 의안번호 : 11772) 을발의한바있음 - IV -

19 요 약 약탈적대출을방지하여차입자 ( 금융소비자 ) 의피해를방지하기위한단일법 을제정할경우차입자의열악한지위를고려한계약법의수정에관한사항 이다수포함되어야할것임 차입자를전문거래자와일반금융소비자로구분하고보호규제의초점을일 반금융소비자로맞출필요 - 금융소비자가정보면에서열악한지위에있을뿐아니라제한된합리성 을갖는불완전한존재일수있다는주장은이원적규제를지지함 대출상품의특성에따라불공정소지가있는계약조건에관한구체적인사용제한을둘필요 - 과잉대부금지는일률적인개념이아니라구체적상황에따라달라지는유동적인개념이므로대출상품이고금리상품에해당하는지등상품특성에따라해당상품에부착되는거래조건에대한규제강도를조절할필요 과잉대부금지 * 및설명의무의전반적인적용및실효성확보수단마련, 과잉대부금지에관한대출상품판매자의입증책임의전환 * 무엇이과잉대부인지에관해서는결국법원의해석에맡겨져있어서과잉대부금지원칙의실효성이의문임 - 설명의무의실효성을제고하기위하여해당의무위반에관한입증책임을 전환하고자필서명존부뿐만아니라설명서가구체적인차입자들의인지 수준을감안하여작성 설명되었는지도고려하게할필요 이자율규제를존치할필요가있으나하루빨리개인차입자에관한적정한 신용평가시스템구축을통한보완장치가필요함 - 이자율부과방식에서일정기간거치부만기일시상환방식등은차입자의 상환능력이아니라담보물의가치에의존하거나금전이필요한차입자를 현혹하는방식일수있으므로관련규제도입을검토할필요 계약체결전및체결과정에서의광고 홍보의규제및폭넓은불건전영업 행위의금지, 대출중개인수수료의공개및보수방식의규제, 대출중개인의 - V -

20 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 자격강화및행위규제의통일및계약체결후단계에서차입자에대해서 일정기간계약철회권을부여할필요 기타집단소송및재판외분쟁해결절차의활성화등대안적분쟁해결방식 을적극적으로이용할수있도록할필요 - VI -

21 서 론 I. 서론 1. 가계부채의현황및문제점 가. 가계부채의현황 한국은행이금년 8월 23일에발표한 2011년 2/4분기중가계신용 에따르면지난 6월말현재 876.3조원 ( 가계대출은 826.0조원, 판매신용은 50.3조원 ) 에달한다. 1) 이는금년도 3월말기준보다 17.8조원증가한금액이며 2), 2010년말 795.4조원에서 23.8조원늘어난금액으로, 자영업을하는소규모개인기업, 민간비영리단체등의대출을포함하면 2010년말기준가계빚은 937조3000억원에이른다고한다. 3) 2011년 6월말현재우리나라금융기관의가계대출잔액중예금은행의가계대출은 444.3조원이며상호저축은행등비은행예금취급기관 4) 의가계대출은 173.6조원이다. 5) 각각의가계대출중주택담보대출이차지하는비중은예금은행의경우약 66.4%( 약 295.3조원 ), 상호저축은행등비은행예금취급기관의경우에는약 44.6% ( 약 77.5조원 ) 으로, 한국은행통계에서예금취급기관의주택담보대출총액은도합 372.8조원에달한다. 6) 반면예금취급기관이아닌기타금융기관의경우 2011년 6월말현재가계대출잔액이 208.2조원이며, 이중보험기관이 69.7조원, 대부사업자를포함한기타금융중개회사가 51.3조원, 여신전문기관이 38.2조원을차지한다. 7) 이상을종합하여보면현재우리나라가계부채의상황은심각한상황인데예금취급기관에의한가계대출의비중이크며, 특히이중주택담보대출이각각예금은행의경우약 66.4%, 비은행예금취급기관의경우약 44.6% 에달하여주택담보대출문제가가계부채중매우큰비중을차지하고있음을알수있다. 나. 주택담보대출을위시한가계부채의심각성 2011 년 6 월말현재주택담보대출은예금취급기관에의한가계대출잔액중약 60.3%(372.8 조원 ) 를차지하고있다. 그런데우리나라의주택담보대출은거치식변 1) 한국은행, 2011 년 2/4 분기중가계신용 ( 보도자료 ), ( ), 붙임 1 면. 2) 한국은행, 위보도자료, 붙임 2 면. 3) 경향신문, 가계빚 800 조원넘었다, ( 뉴스 ) ( ) 출처 : 4) 분류상으로상호저축은행, 신용협동조합, 상호금융, 새마을금고, 신탁 우체국예금을말한다. 한국은행, 2011 년 1/4 분기중가계신용 ( 보도자료 ), ( ), 2 면. 출처 : 5) 경향신문, 앞의 자뉴스. 6) 한국은행, 앞보도자료, 붙임 2 면. 7) 또한보험기관이 66.7 조원및국민주택기금등이 46.5 조원을차지한다. 한국은행, 위보도자료, 붙임 2 면. / 1

22 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 동금리가대부분으로 8) 금리위험에취약하며만기일시상환부담이커서 9) 만기가도래하게되면차환대출을받거나담보물을매각하는선택을하게될가능성이높다. 그러나부동산가격이하락할경우차환대출마저곤란하게될것이다. 현대경제연구원의조사결과빚으로집을산뒤대출원리금을갚느라소비를할수없는하우스푸어 (house poor) 의 74.5% 가소득만으로대출원리금을상환하고있어서실직등장래의소득감소위험에그대로노출되어있다. 10) 문제는우리나라경제상황상가채부채대비부채상환능력이저하되고있다는점이다. 금년 5월무디스는우리나라의가처분소득대비금융부채비율이지난해큰폭으로늘어나서가계부채상환능력이저하되었으며 GDP 대비가계부채비율도 2004년이래지속적으로나빠지고있다는의견을내놓았다. 11) [ 그림 1] 가계빚증가추이및가처분소득대비금융부채추이 주 ) 왼쪽그림하단의 2011 년은 2011 년 3 월말 현재를가리킨다. 출처 : 경향신문, 가계빚 800 조원넘었다, ( 뉴스 ) ( ) 2011 년 3 월기준으로가구당부채규모는 4611 만원에달하는반면, 이를갚기 위한소득은제자리에머물고있고오히려물가와금리상승으로가계의부채상환 능력이저하되고있다. 12) 가계의가처분소득대비금융부채비율은 2010 년말기준 1.4 배가넘어서가처분소득보다금융부채가더많은상황이다. 13) 가계부채의상환 능력의저하결과, 한국은행에따르면우리나라의가처분소득대비금융부채비율 은 1.4 배로미국 (1.2 배 ) 14), 일본 (1.1 배 ) 에비해훨씬높다. 15) 8) 주택담보대출에있어서변동금리부대출비중이전체대출의 90% 를차지하고있으며, 원금상환없이이자만상환하는대출이대부분을차지하고있다. 박선숙외 13 인발의, 주택을담보로하는과잉대출의규제에관한법률안검토보고서, (2011.6), 6 면. 9) 2009 년말기준으로은행권주택담보대출의일시상환비율은 43.3% 에이른다. 박선숙외 13 인발의, 위의검토보고서, 제안이유참조. 10) 경향신문, 가계빚가파르게늘고, 상환능력떨어져 시한폭탄, ( ) 출처 : 11) 경향신문, 앞의 자뉴스. 무디스는특히 주택담보대출의 30~40% 가실주택매수수요가아닌투자나소비목적으로파악돼앞으로문제가될가능성이있다 고한다. 같은뉴스. 12) 경향신문, 앞의 자뉴스. 13) 경향신문, 위의 자뉴스. 2

23 서 론 [ 그림 2] 가계부채증가추이 ( 증감액, 조원 ) 가계대출증감액 ( 좌축 ) 판매신용증감액 ( 좌축 ) 가계신용잔액 ( 우축 ) ( 잔액, 조원 ) /4 2/4 3/4 4/ /4 2/ 자료 : 한국은행, 2011 년 2/4 분기중가계신용 ( 보도자료 ), ( ) 붙임 1 면 위그림에서볼수있듯이우리나라가계부채는계속증가하는추세로, 2010년연중에는 61.7조원 (2009년대비 8.4%) 이증가하였으며, 2011년 2/4분기에는 18.9 조원이증가하여전년동기대비 9.1% 가증가하였다. 16) 가계부채증가속도도빨라서, 2008년 688조원에서 2009년 733조원, 2010년 795조원으로늘어났고 17) 2011 년 6월말현재판매신용을포함한가계신용은 876.3조에달한다. 18) 따라서우리나라가계부채는경기변동등에의한소득감소, 인플레이션에의한실질소득감소 19), 금리상승에의한상환부담증가, 주택가격하락가능성등잠재적인외부요인에매우취약한상황이라고하겠다. 2011년 3월말기준으로비은행권가계대출잔액은 317.1조원으로 2010년말보다 1분기중에 2조원이상증가한것 20) 도징조가나쁘다. 통상제2금융권대출은은행을이용하기힘든저신용자들이대부분이용하고있으므로, 대 내적요인에따른대출의부실화가능성이더우려되기때문이다. 21) 14) 2008 년금융위기당시의미국의가처분소득대비금융부채비율은 1.3 배였다고한다. 경향신문, 위의 자뉴스. 15) 경향신문, 앞의 자뉴스. 한은의 가계금융조사 에따르면지난해하반기 이자를제때갚지못한적이있다 는가구가 13% 를차지했을정도다. 이가운데 47.3% 는소득감소를이유로꼽았고, 특히저소득층의상환능력저하가우려돼가계빚은우리경제의불안요인으로부각되고있다. 같은뉴스. 16) 한국은행, 위의보도자료, 붙임 1 면. 17) 경향신문, 앞의 자뉴스. 18) 한국은행, 앞의보도자료, 붙임 1 면. 19) 이은미삼성경제연구소수석연구원에따르면, 2011 년임금상승률은지난해와비슷한수준인데, 물가상승률은 4% 이상높아져가계의재무구조는악화되고있고, 기준금리인상으로실질금리가오른상황이어서추가대출없이는자금상환부담이늘어나는것이불가피하다고하였다. 경향신문, 앞의 자뉴스. 20) 한국은행, 앞의보도자료, 1 면. / 3

24 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 지금처럼가계부채의비중이크고부채증가속도도빠르며제2금융권의대출비중이큰상황에서, 어느시점에외부충격이가해지게되면가계부채는급속히부실화할가능성이크다. 22) 그렇게되면채무상환압력을견디지못하여가계가담보설정한주택을투매하게되면전반적인주택가격하락현상이초래된다. 이로말미암아주택을담보물로하여가계에대출한금융회사들의건전성도악화될것이고상호연관성 (interconnection) 이라는금융의속성상금융시스템전반이흔들릴가능성도배제할수없다. 23) 이는 2008년미국신용위기가초래했던결과와같은상황이다. 나아가그러한파급효과는금융시장및금융시스템에만미치는것이아니라범죄증가, 사회혼란, 경제성장과발전의저해등국가적문제로발전할가능성이크다. 2. 기존연구의검토및해외입법례개관 가. 기존연구의검토 거래현실에서는약탈적대출만연가능성에대한우려가있는반면, 학술적으로약탈적대출에관한국내연구는그심각성의인식에비하여규제적차원에서의연구는상대적으로미흡하다고할수있다. 약탈적대출과직 간접적으로관련된국내학술문헌은, 홍종학, 한미비교를통한신용카드문제의분석, 응용경제제6권제1호, 한국응용경제학회 (2004.6), 홍종학, 약탈적대출에관한소고 (2005년봄 ), 양기진, 미국서브프라임위기에서본금융소비자보호법제에대한시사점 (2008.6) 및 서브프라임모기지론의부실화와금융위기 : 대출관련문제를중심으로 ( ), 최승재, 구조화금융과서브프라임금융위기의전개에대한연구 : 약탈적대출행위론에대한검토를포함하여 (2008 가을 ) 등에불과한상황이다. 약탈적대출로부터차입자를보호하는것은대출상품이라는금융상품을구입한금융소비자보호의한일면이다. 현재우리나라에서는소비자기본법은있으나 금융 소비자보호에관한일반법은없다. 24) 또한약탈적대출을방지하기위한일반법의제정도추진중이다. 25) 21) 경향신문, 앞의 자뉴스, 가계의연쇄부도 가능성이높은구조적특성도예견된다. 같은뉴스. 22) 경향신문, 위의 자뉴스. 23) 경향신문, 위의 자뉴스. 24) 2011 년 8 월현재가칭 금융소비자보호법 이제정추진중이다. 서울경제, 은행 보험 " 금융소비자보호법제정안돼 ", ( ) 출처 : 25) 가칭 주택을담보로하는과잉대출의규제에관한법률 ( 안 ) 으로박선숙의원등이 2011 년 5 월에동법 ( 안 ) 을발의하였다 ( 의안번호 : 11772). 4

25 서 론 나. 해외입법례개관 해외의경우에는약탈적대출을방지하여금융소비자를보호하기위한다양한 입법이되었거나추진중인상황이다. (1) 미국 약탈적대출에관한미국의규제는무담보신용대출보다는장기주택담보대출인모기지론에주로주목하고있다. 26) 채무상환능력을충분히확인함이없이고금리대출을한뒤연체가되면더불리한계약으로전환시키거나압류를하여이득을취하는행위는규제되는데, 미국의경우금리가일정수준이상으로높거나소득의 1/3 이상을원리금상환에사용해야하는대출의경우약탈적대출로취급될가능성이높다. 27) 2008년미국의금융위기는서브프라임모기지대출을매개로하는금융회사들의약탈적대출이관련되어있다는분석이있다. 2008년금융위기이전에도미국에는이미약탈적대출규제와관련하여법들이제정되어있었다. 미국의경우 성실대출법 (Truth in Lending Act; TILA) 28), 부동산계약체결절차법(Real Estate Settlement Procedures Act; RESPA) 29), 연방거래위원회법(Federal Trade Commission Act; FTCA) 등의법률에근거하여포괄적으로규제하였다. TILA와 RESPA에서는대출기관으로하여금대출관련비용을상세히공개토록요구하고, FTCA를통해부당광고, 피라미드식판매및소비자신용사기등의불공정거래를규제하였다. 또한 FRB는 TILA와 HOEPA를시행하는 Regulation Z 30) 를, 주택도시개발부 (HUD) 는 RESPA를시행하기위한 Regulation X 31) 를제정한바있다. 그러나 2008년금융위기와함께종래의금융소비자보호에허점이있었다는반성 32) 과함께미국은약탈적대출규제를강화하는관련입법의제 개정작업을진 26) 풍선모기지 (balloon mortgage) 로인해 1930 년대미국에서는대공황위기가확산된경험을교훈삼아미국이나유럽은단기일시상환방식을 채무자의상환 ( 소득 ) 능력을고려하지않은채과잉대출을하고이를상환하지못할때에는채무자의집이나재산을빼앗겠다는의도를가진대출 인약탈적대출의한종류로보고이를제한하고있다. 박선숙외 13 인발의, 앞의검토보고서, 2 면. 27) 홍종학, 약탈적대출에대한소고, 한국경제학보제 12 권제 1 호, 연세대학교경제연구소 (2005, 봄 ), 251 면. ( 이하 홍종학, 한국경제학보논문 로인용한다 ), 미국에서약탈적대출이주로주택담보대출에몰린이유에대해서, 공정채권추심법, 임금에대한엄격한압류한도설정, 채무자에게관대한파산법의완비로주택담보대출을제외하면약탈적대출이발생할수있는여지가적기때문이라고설명하고있다. 홍종학, 같은글, 192~193 면. 28) Pub. L. No , 82 Stat. 146(1968). 29) Pub. L. No , 88 Stat. 1724(1974). 30) 12 C.F.R (b). 연이율등대출조건을차입자에게제공, 소비자의불만에대해일정기간내회신등을내용으로한다. 31) 대출신청시대출기관및브로커들은적시에정보제공등을내용으로한다. 32) 약탈적대출에대응하는미국의금융소비자보호법제의미흡에관하여양기진, 서브프라임모기지론의부실화와금융위기 : 대출관련문제를중심으로, 국제거래법연구 17 집 2 호, 국제거래법학회 ( ), 70~73 면. / 5

26 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 행하여오고있다. 예컨대미국연방준비이사회 (FRB) 는금융위기가고조되기시작한 2008년 7월 Regulation Z를개정하여 TILA와 HOEPA의내용을보완하여종전에특별히규제받던 Highest Priced Mortgage 외에도새로이 Higher Priced Mortgage를적용대상으로함으로써서브프라임모기지보다신용면에서한단계위인 Alt-A급모기지도규제대상으로하기시작하였다. 또한 2008년 7월에 모기지의안전하고공정한라이센스에관한법 (The Secure and Fair Enforcement for Mortgage Licensing Act : SAFE Act) 33) 이제정되어주거용모기지대출업자에대하여연방차원에서면허를부여하고통일적인감독규제를실시하고있다. 나아가 2010년 7월에는 금융개혁법(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act) 을제정하여모기지개혁및약탈적대출금지에관한사항을다루고있다. 이에더하여금융위기과정에서금융소비자보호에관한취약점이노정되었다는자각하에금융소비자보호를기치로하는금융소비자보호청 (Consumer Financial Protection Bureau: CFPB) 을 FRB 산하에설치하여여러정부부처로분산되었던기존의금융소비자보호기능을이전받고금융소비자보호에관한각종법들을관장하도록하였다. (2) 유럽연합 (EU) 유럽연합역시주택담보대출을둘러싼여러문제점을발견하였는데, 광고와마케팅의문제, 34) 계약체결전의정보제공의불충분성, 부적절한자문제공, 적합성및신용도평가의부적절성, 대출중개인및모기지대출을제공하는비여신금융기관 (non-credit institutions: NCI) 에관한등록, 인 허가및감독에서의비효율및일관성결여등이지적되었다. 35) 이들문제로말미암아경제전체에부정적인파급영향이초래되며금융소비자들이손해를입을위험이높아지고, 유럽연합의정신에부합하지아니하는현상으로역내각국간소비자의대출상품선택기회의저하 (low customer mobility), 국경간활동의저하, 시장참여자간경쟁기회의불공정성이초래되었다. 36) 이상의문제를인식하여, 유럽연합은 2011년 3월 주택담보대출에관한유럽의회및집행위원회지침초안 (Proposal for a Directive of the European ( 이하 양기진, 국제거래법연구논문 으로인용한다 ). 33) Public Law No ) 상품간의비교불가능, 불균형, 불완전및불투명한광고과마케팅이문제가되었다. EUROPEAN COMMISSION, Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on credit agreements relating to residential property, COMMISSION STAFF WORKING PAPER IMPACT ASSESSMENT, SEC(2011) 356, ( ), p.3, available at 35) Ibid, pp.2~4. 36) Ibid. pp.4~5. 6

27 서 론 Parliament and of the council on credit agreements relating to residential property) 37) 을마련하였다. 동지침초안은대출업자는물론대출중개인에대한전문성및직업윤리성측면의최소한의요구사항을규정하고, 광고에제공되는정보의형식과내용을포함하여계약체결전에제공되어야할최소한의표준정보의범위, 대출상품의비교를위한연이율제시방법, 대출하는금융회사가소비자의신용능력을검사및평가할의무, 차입을원하는소비자에대한상담수준의결정방법, 조기상환에관한소비자의권리보장, 기타제재및분쟁해결에관한규정을두고있다. (3) 일본 일본의경우포괄적인소비자신용에관한법은현재제정되어있지않은상황 이다. 그러나일본에서도복수의금융회사로부터복수의채무를지고있는다중채 무자문제가심각한데일본금융청통계의무담보무보증차입잔액이있는자는 2009 년 3 월말기준으로 916 만 9 천여명에이르는등다중채무자의문제가사회문 제화되었다. 다중채무의발생원인으로절대소득의부족, 고금리, 상환능력을넘는 과잉융자, 대출을부추기는광고의범람등이지적되는데, 가혹한추심행위로말미 암아상당한사회적문제가되었다. 이에따라일본은대금업법의지속적개정을통하여대금업에관한규제를강 화하고 1954 년이래형사상의상한금리를규정하는출자법과민사상의상한금리를 규정하는이자제한법양자간의상한금리의차이에해당하는이자율 (grey zone) 의 폐지를하였다. 38) 또한근래에는 2011 년 6 월대금업법 ( 貸金業法 ) 39) 을개정하여대금업자 40) 의신 용정보제공및집중의무에대하여규율하고있다. 일본대금업법은대금업을영위 하려는자에대하여등록하도록하고 ( 법제 3 조 ) 무등록영업또는명의대여를금지 한다 ( 법제 11 조및제 12 조 ). 또한대금업자가자금수요자등에대하여허위사실을 고지하거나계약내용의중요사항을고지하지않는행위, 자금수요자등에대하여불 확실한사항에대한단정적판단을제공하거나확실하다고오인시킬우려가있는 37) proposal 의출처, available at 38) 한정미, 일본의소비자금융관련문제와법적대응, 2007 세계법제연구보고서, 법제처 ( ), 12 면. 39) 平成二三年六月二四日法律第七四号, 개정전의구명칭은 貸金業の規制等に関する法律 이다. 일본대금업법전문내용은 40) 일본대금업법상대금업이란금전의대부또는금전대차의중개 ( 어음할인, 매도담보기타이와유사한방법에의한금전교부또는해당방법에의하여행해지는금전수수의매개를포함 ) 를업으로서행하는것을말하나, 다음의경우를제외한다. 즉, 1 국가또는지방공공단체가행하는경우, 2 대부를업으로하는것에대하여타법률에특별한규정이있는자가행하는경우, 3 물품의판매, 운송, 보관또는매매의중개를업으로하는자가그거래에수반하여행하는것, 4 사업자가그종업자에대하여행하는것, 5 전각호에열거된경우외에자금수요자등의이익을해칠우려가없다고인정되는대부를행하는자에게정령으로정해진사항을행하는것이대부의개념에서제외된다 ( 법제 2 조제 1 항 ). 또한대금업자는일본대금업법제 3 조에의거하여도도부현 ( 都道府県 ) 지사의등록을받아야하며등록받은자를말한다 ( 법제 2 조제 2 항 ). / 7

28 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 사항을알리는행위, 보증인이되려는자에대하여주채무자의변제능력에대해오인시킬우려가있는사항을알리는행위등이금지된다 ( 법제12조의6). 또한이자, 보증료에관한제한 ( 법제12조의8) 은물론, 대금업자가자금수요자의이익보호에필요하다고인정되는경우에자금수요자에대하여차입또는변제에관한상담또는조언등의지원을적정및확실하게시행할수있다고인정되는단체를소개하려는노력을하여야한다 ( 법제12조의9). 나아가대금업자는대부계약을체결하기전에고객등의수입 수익등의자력, 신용, 차입상황, 변제계획기타변제능력에관한사항을조사할의무를지며 ( 법제 13조제1항 ), 대금업자가개인과대부계약을체결하려는경우에고객의변제능력에관한사항 ( 법제13조제1항의사항 ) 을조사함에있어서지정신용정보기관이보유하는신용정보를사용할적극적의무를부과하고있다 ( 법제13조제2항 ). 41) 이처럼일본대금업법은대금업자가일정한지정신용정보기관에신용정보를의무적으로제공하고대부시지정신용정보기관에집중된정보를이용하게함으로써, 정보공유의범위가기존의부정적정보의공유에서긍정적인신용정보 ( 화이트정보 ) 까지정보집중이가능하게하였다. 그결과로비교적리스크가높았던계층도신용대출에접근할수있게됨과동시에 ( 신용평가정확도의제고에기하여 ) 연체나이에따른대손처리등부작용은감소되어대출시장의효율성이증진되었다는평가를받는다. 42) 다. 이글의검토방향 금융소비자보호는전통적인금융소비대차계약의차입자뿐만아니라금융투자상품, 보험상품, 신용카드상품등과관련하여다양한종류의금융소비자가존재한다. 이들금융소비자를아우르는금융소비자보호법도논의되고있으나이글의범위를넘어가므로다루지않도록한다. 43) 또한광의의신용공여에는어음할인등매우다양한방법이있을수있으나복잡한신용공여상품을이용하는자는주로전문적인시장참여자일수있다. 따라서이글에서는협의의신용공여에해당하는전형적인대출상품, 즉 대출 과 차입 에국한하여차입자, 즉금융소비자의보호문제를다뤄보기로한다. 41) 가입대금업자는자금수요자인개인고객을상대방으로하는대부계약을체결한경우지체없이당해대부계약에관한개인신용정보를신용정보제공계약을체결한지정신용정보기관 ( 가입지정신용정보기관 ) 에제공할의무를진다 ( 일본대금업법제 41 조의 35 제 2 항 ). 42) 전국은행연합회, 일본의신용정보제도개선방향 : 대금업계의지정신용정보기관도입을중심으로,(2008.4) 출처 : 43) 금융위원회는소비자보호강화와규제차익의해소를목적으로하여 금융소비자 전체를대상으로하는가칭 금융소비자보호법 의금년내제정을추진하고있다. 서울경제, 앞의뉴스. 그러나이는업계의반발을사고있다. 업계는업권별규제체계에따른소비자피해가증명되지않은상황에서개별법을물리적으로통합한다고하여소비자보호가강화된다는논거가없으며, 은행, 보험, 자산운용등금융업권별특수성을무시하고있음을이유로들었다. 같은뉴스. 8

29 약탈적대출에관한우리나라의규제현황 II. 약탈적대출에관한우리나라의규제현황 1. 약탈적대출의일반론 가. 약탈적대출의범주 최근가계부채가심각한사회문제화되면서약탈적대출 (predatory lending) 내지무책임한대출 (irresponsible lending) 에대한논란이뜨겁다. 그러나무엇이약탈적대출에해당하는지에관한일관된정의또는어떠한대출이약탈적인성격에속하는지를판단하는기준은확립되어있지않다. 그이유는동일조건의대출의경우라도구체적인차입자의상환능력에따라약탈성이달라질수있으며, 또한새로운유형의금융상품이출현하면서이에부응하여새로운종류의약탈적대출이끊임없이등장하므로일률적인정의가불가능하기때문이다. 44) 일반적으로약탈적대출에대하여상환능력이없는차입자 (borrowers without the ability to repay) 에게자금을빌려준후높은수수료나연체료를부과하거나담보물을싸게취득하는등의방법으로높은수익을올리면서차입자에게손해를끼치는대출 (abusive lending) 이라고정의하는견해 45) 도있다. 그럼에도불구하고약탈적대출로분류될수있는유형, 즉약탈적대출의범주를정의하려는시도가꾸준히행해져왔다. [ 표 1] 약탈적대출의범주 출처 FDIC 의서브프라임모기지대출프로그램을위한확대검사가이드 46) HUD 및 DOT 의공동보고서 47) 분류 - 차입자의채무상환능력상감당할수없는대출을하는행위 - 차입자가반복적으로차환대출을받게하여수수료수익을늘리는행위 (loan flipping) - 전문적지식이없는차입자를기만하여해당대출상품의진정한성격을숨기고파는행위 - 차환대출 (refinance) 시에부당한수수료를부과하는행위 (equity stripping) - 급등추세의부동산시장에서주택을저가에사서고가로파는행위를반복하게하는행위 (flipping) - 차입적격을미비한차입자에게통상높은계약체결비용및과도한조기상환제재금조건부의고이자대출 (high-priced loan) 을하는행위 (loan steering) 48) 44) 홍종학, 한국경제학보논문, 240 면. 바로이러한특성으로말미암아효율적인규제역시쉽지않다. 같은글. 45) 홍종학, 한국경제학보논문, 239~240 면. 차입자가상환을하지않을때오히려높은수익을올리기때문에의도적으로또는무의식적으로신용평가를하지않은상태에서이뤄지는대출을말한다. 같은글, 240 면. / 9

30 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 출처 DOT 49) Engel & McCoy 50) & 박창균 분류 -과도한조기상환제재금 (prepayment penalties) 의부과 -차입자에게 유해한 대출조건의 부과 (pernicious loan terms) -기타사기등유해한대출관행 (fraud and other harmful origination practices) - 주택가치만을고려한대출 (asset-backed lending): 소득에의한상환능력의고려없이주택담보만으로대출하는행위 - 반복적인차환대출 (loan flipping): 반복적으로새로운대출로차환대출하면서고율의대출수수료를받는행위 - 일시상환방식대출 (ballon payments): 원금은그대로두거나거의상환함이없이이자만상환하도록하는대출 - 역감가상각 (negative amortization): 이자의일부를원금에더해서시간이지날수록만기에상환할원금액수가늘어나는형태의대출 - 신용보험및기타보험상품 (credit insurance and other insurance products paid in a single premium): 대출상환과관련한보험을들게하고보험금을원금에포함시키나대출과정에서이에관한충분한정보제공이없는경우 다음중한가지이상의특징적현상을보이는경우 (i) 비합리적이거나비정상적인대출조건의설정 : 담보주택의시장가치보다많은금액의대출, 상당기간동안매월상환액이이자증가에미치지못하여시간경과에따라대출잔고가증가하는대출, 과도한담보설정비용및수수료가부과되는대출, 과도한조기상환수수료가부과되는대출 (ii) 차입자의희생을기반으로채권자의이익을극대화하기위한불법적인영업행위구사 : 대출조건을명확히설명하지않거나부정확한정보를제공하는행위, 대출상품구매를사실상강요하는행위, 일시상환대출의위험성에대해충분히고지하지않는행위, 차입자가보다싼대출처를찾는것을방해하는행위등 (iii) 궁박또는취약계층을목표로삼는전략 : 차입자의상환능력이아니라인종, 민족, 연령또는성별등에따라취약계층을선별 판매하는전략구사 46) 미국연방예금보험공사 (FDIC) 가 2001 년에공표 ; FDIC et al., Subprime Lending: Expanded Guidance for Subprime Lending Programs," FIL , Press Release (Jan. 31, 2001). 47) 미국주택및도시개발부 (HUD: Department of Housing and Urban Development) 와미국재무부 (DOT) 는 2000 년발간한공동보고서, HUD & DOT Task Force on Predatory Lending, Curbing Predatory Home Mortgage Lending (June 2000), pp ) C. Essmeier, "Predatory Lending Through Loan," Ezine ariticles, available at 10

31 약탈적대출에관한우리나라의규제현황 나. 우리법의경우 우리대부업법은약탈적대출의개념에유사한 과잉대부 를규제하는조항을두고있다. 대부업법은대부업자가거래상대방의소득ㆍ재산ㆍ부채상황ㆍ신용및변제계획등을고려하여객관적인변제능력을초과하는대부계약을체결하는것을과잉대부라고보아이를금지하고있다 ( 제7조제2항 ). 우리나라에서는차입자의보호를주된목적으로하는단행법으로서의약탈적대출방지법은별도로현재제정되어있지않은상황이다. 그러나가계부채문제가심각해지고그중주택담보대출의비중이크다는지적에따라가칭 주택을담보로하는과잉대출의규제에관한법률 ( 안 ) ( 자발의, 의안번호 11772번 )( 이하 과잉대출규제법 ( 안 ) ) 이올해 6월에국회정무위원회에발의된상황이다. 즉, 약탈적대출방지를위한별도의기본규제를만들것인가가논의되고있다. 과잉대출규제법 ( 안 ) 은금융기관이주택담보대출을함에있어채무자의대출상환능력을합리적으로반영하도록하고, 불공정하거나부당한조건을제시하지않도록규제함으로써적정하고건전한대출이이루어지도록하여채무자의생활및주거안정에이바지함을목적으로하고있다 ( 법 ( 안 ) 제1조 ). 동법 ( 안 ) 은대출원금기준으로 5천만원이상 51) 의주택담보대출에대하여직접설명및서면즉시교부의무 ( 법 ( 안 ) 제4조 ), 조기상환제재금의부과금지 ( 법 ( 안 ) 제6 조 ) 52), 만기일시상환청구의금지 ( 법 ( 안 ) 제7조 ), 과잉대출의금지 ( 법 ( 안 ) 제8조 ) 를규정하고있다. 또한차입자의책임도강조하여채무자또는그의공동채무자가주택담보대출을받을목적으로금융기관등을기망하거나허위의정보를제공한경우금융기관등은채무자에대하여동법상의책임을지지아니한다 ( 법 ( 안 ) 제9조 ). 동법 ( 안 ) 의규제대상은은행법에의한은행을포함하여대부업자에이르기까지광범위하게적용되어 ( 법 ( 안 ) 제2조제2호 ), 입법화될경우그파급력이매우클것으로예상된다. 동법 ( 안 ) 의핵심적인개념이자파급력이가장클것으로예상되는것은바로 과잉대출 이라는개념이다. 동법 ( 안 ) 의 과잉대출 이란금융기관등이채무자의현재소득및기대수익, 현재의채무, 고용상황, 자산등을고려하지아니하거나그상환능력에비해과도하게대출하는것을말한다 ( 법 ( 안 ) 제2조제6호 ). 과잉대출의개념을대부업법상의과잉대부와비교하면다음과같다. 49) 홍종학, 한국경제학보논문, 252 면에서재인용. 50) K.C.Engel & P.A.McCoy, "A Talel of Threee Markets: the Law and Economics of Predatory Lending," Texas Law Review, Vol.80 (2002); 박창균, 주택담보대출의안정성제고를위한한국주택금융공사의역할, 주택금융월보통권제 75 호 ( ) 21~22 면에서재인용. 51) 구체적인하한선은시행령에서정해질예정이다. 52) 다만대출약정성립일로부터 5 년이내상환하는경우등에는상환금액의최고 1.5% 이내에서제재금을부과하는것은가능하다. 과잉대출규제법 ( 안 ) 제 6 조제 2 항. / 11

32 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 1 과잉대부 ( 대부업법 ): 2 과잉대출 ( 과잉대출규제법 ( 안 )) 53) : 거래상대방의소득ㆍ재산ㆍ부채상황ㆍ신용및변제계획등을고려하여객관적인변제능력을초과하는대부계약을체결하는것금융기관등이채무자의현재소득및기대수익, 현재의채무, 고용상황, 자산등을고려하지아니하거나그상환능력에비해과도하게대출하는것 -대출조건에대한설명이충분히이루어지지않은불완전대출 -과도한조기상환제재금 54) 부과 -만기에일시상환하는방식의대출 -채무자의소득을고려하지않은과잉대출 2. 우리나라의관련규율현황 가. 규제현황 주택담보대출과관련하여대출상의남용행위나추심행위상의불공정행위를규제하는법률로들수있는것은, 대부업의등록및금융이용자보호에관한법률 ( 이하 대부업법 ), 신용정보의이용및보호에관한법률 ( 이하 신용정보법 ), 독점규제및공정거래에관한법률 ( 이하 독점규제법 ) 의불공정거래행위금지규정 ( 법제23 조 ), 약관의규제에관한법률 ( 이하 약관규제법 ), 방문판매등에관한법률 ( 이하 방문판매법 ), 표시 광고의공정화에관한법률 ( 이하 표시 광고공정화법 ) 등이다. 이중약관규제법, 방문판매법, 표시 광고공정화법및독점규제법은주택담보대출계약에관련되긴하지만직접적으로대부업을규제하려는법이아니다. 55) 또한여신금융기관에대해서는여전히대부업법상의규제보다각업법인은행법, 상호저축은행법, 신용협동조합법, 새마을금고법등이적용된다. 또한채권추심측면에서채권추심자가권리를남용하거나불법적인방법으로채권추심을하는것을방지하여공정한채권추심풍토를조성하고채권자의정당한권리행사를보장하고자대부업법의채권추심에관한조항이삭제되고 2009년 8월시행된 공정채권추심에관한법 에서관장하게되었다 나. 법원의태도 우리나라에서대출계약에기한대출자책임을물을경우그근거로는신의칙 위반, 불법행위, 설명의무위반과같은일반적인법리가될수있으나대출자의책 53) 박선숙외 13 인발의, 앞의검토보고서, 7 면. 54) 동법안은조기상환제재금을채무자가대출만기일이도래하기전에대출금의전부또는일부를상환하는경우에금융기관등에지급하는수수료위약금그밖의명칭의모든금원으로정의하고있음 55) 양기진, 미국서브프라임위기에서본금융소비자보호법제에대한시사점, 증권법연구 9 권 1 호, 한국증권법학회 (2008.6), 283~284 면. ( 이하 양기진, 증권법연구논문 으로인용한다 ) 12

33 약탈적대출에관한우리나라의규제현황 임을인정한판례가거의없는상황이라고한다. 56) 아파트수분양자인차입자와주택할부금융약정을체결한금융회사가이후차입자에게약정상의대출금지급을중단함으로써해당차입자가분양대금을납부하지못하여분양계약을해제당한사건에서, 대법원 57) 은대출자인금융기관이차입자에게배상해야할손해범위에관하여분양계약상의위약금, 기지급한대출금이자등도통상의지출비용범위에해당한다고판시한바있다. 58) 이러한판결은소극적인배상범위산정에관한것으로열악한지위에있는금융소비자인차입자를 적극적 으로보호하는것과거리가멀다. 3. 우리나라의관련규제의분석 가. 대부업 (1) 대부업자의주요규제 1) 대부업자와여신금융기관의이원적규제 대부업의등록및금융이용자보호에관한법률 ( 이하 대부업법 ) 59) 은대부업에대하여금전의대부 60) 를업 ( 業 ) 으로하는것또는등록대부업자나여신금융기관으로부터대부계약에따른채권을양도받아이를추심하는것을업으로하는것으로정의된다 ( 법제2조제1호 ). 현행대부업법은해당영업소를관할하는특별시장 광역시장 도지사 ( 이하 시 도지사 ) 에등록을해야하는협의의대부업자와등록이필요없는여신금융기관 61) 을나누고, 제3조에따라대부업의등록을한자를동법상의 대부업자 로하여별도로규율하고있다는점이특색이다. 대부업법은주로 대부업자 와 대부중개업자 를규율하고있으며금융소비자 ( 차입자 ) 보호를위한규정도두고있으나, 주로양자에대한영업행위규율에관한감독법규의성격을갖는다고볼수있다. 56) 심영, 대출자책임 (Lender Liability)- 미국과영국을중심으로, 증권법연구제 4 권제 2 호, 한국증권법학회 (2003), 343 면. 57) 대법원 선고 2002 다 판결. 58) 자세한것은심영, 앞의논문, 344 면. 반면미국이나영국에서는성실의무 (duty of good faitih and fair dealing) 위반, 충실의무 (fiduciary duty) 위반, 과실 사기 허위진술 부당간섭등에기한불법행위, 위험한대출조장과설명의무위반, 과실에의한허위표시 (negligent mis-statement) 등에기하여, 대출계약체결협상과정, 대출심사과정, 대출계약이행과정에걸쳐서다양한대출자책임 (lender liability) 를인정하고있다고한다. 심영, 같은글, 322~342 면. 59) 이하에서분석하는대부업법은분석일현재에시행되는현행법 ( 시행, 법률제 9970 호 ) 및개정되어시행예정인대부업법 ( 시행예정, 법률제 호 )( 이하 개정대부업법 ) 를대상으로한다. 60) 어음할인ㆍ양도담보, 그밖에이와비슷한방법을통한금전의교부를포함한다. 61) 대부업법상여신금융기관이란다른법령에의하여인가또는허가등을받아대부업을영위하는금융기관을말한다 ( 법제 2 조제 4 호 ). / 13

34 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 현행및개정대부업법상여신금융기관이아닌 대부업자 에게적용되는의무에는시 도지사에의등록의무 ( 법제3조내지제3조의4) 및등록제한 ( 법제4조 ), 변경등록등 ( 법제5조 ), 등록수수료등 ( 법제17조 ), 대부업등의교육의무 ( 법제3조의4), 상호등 ( 법제5조의2), 대부계약체결시의확인및계약서교부의무등 ( 법제6조 ), 중요사항의자필기재 ( 법제6조의2), 과잉대부의금지 ( 법제7조 ), 담보제공확인의무 ( 법제7조의2), 소규모법인등에대한대부업자의이자율제한 ( 법제8조 ), 대부조건의게시와광고 ( 법제9조 ), 허위 과장광고의금지등 ( 법제9조의3), 미등록대부업자로부터의채권양수 추심금지 ( 법제9조의4), 고용제한등의의무 ( 법제9조의5), 채권추심자의소속 성명명시의무 ( 법제10조의2), 대부중개업자의미등록대부업자에대한중개제한등 ( 법제11조의2), 시 도지사의검사등 ( 법제12조 ), 영업정지및등록취소 ( 법제13조 ), 등록취소등에따른거래종결 ( 법제14조 ), 시 도지사에의한대부업자실태조사등 ( 법제16조 ), 시 도지사소속하의분쟁조정위원회설치 ( 법제 18조 ), 대부업및대부중개업협회설립 업무 정관 협회가입등 ( 법제18조의2 내지제18조의8) 이있다. 반면대부업법상의대부업자와여신금융기관에명시적으로공통적으로적용되는규제에는, 대부업등에관한광고금지 ( 법제9조의2) 가있으며, 여신금융기관에대해서만적용되는조항에는여신금융기관의이자율등의제한 ( 법제15조 ) 62) 이있다. 미등록대부업자에대하여만적용되는조항에는미등록대부업자의이자율제한및불법적채권추심행위금지등의의무 ( 법제11조 ) 가있고, 기타일반적인벌칙조항으로서법제19조, 양벌규정 ( 법제20조 ), 과태료 ( 법제21조 ) 가있다. 2) 정보공개및설명의무대부업법제6조의대부계약체결에관한정보공개의무는여신금융기관이아닌대부업법상의 대부업자 ( 협의의대부업자 ) 에게적용된다. 63) 협의의대부업자는대부계약서에 (i) 대부업자 ( 그영업소를포함한다 ) 및거래상대방의명칭또는성명및주소또는소재지, (ii) 계약일자, (iii) 대부금액, (iv) 대부이자율 ( 이자율의세부내역및연이자율로환산한것을포함 ), (v) 변제기간및변제방법, (vi) 변제방법이계좌이체방식인경우에는변제를받기위한대부업자명의의계좌번호, (vii) 해당거래에관한모든부대비용, (viii) 손해배상액또는강제집행에관한약정이있는경우에는그내용, (ix) 보증계약을체결한경우그내용, (x) 채무의조기상환조건 64), (xi) 연체이자율, (xii) 대부업등등록번호, (xiii) 기한의이익상실에관한약정이있는경우에는그내용, (xiv) 대부원리금의변제순서에관한약정이있는경우그내용을기재하여야한다 ( 법제6조제1항및시행령제4조제1항 ). 65) 62) 연 39% 의이자율제한을받는다 ( 시행령제 9 조 ). 63) 반면협의의대부업자도결코그규모가적지않은경우가많다. 64) 불리한조기상환조건의강제를금지하고있지않음. 65) 위반시 2,000 만원이하의과태료가부과된다 ( 법제 21 조제 1 항제 3 호 ). 14

35 약탈적대출에관한우리나라의규제현황 또한대부업자는제1항에따라대부계약을체결하는경우에는거래상대방에게대부계약서에기재될의무가있는사항 ( 법제6조제1항의사항 ) 을모두설명하여야한다 ( 법제6조제2항 ). 66) 나아가계약내용을둘러싼분쟁방지를위하여대부업자는대부계약서와일정한계약관계서류 67) 를대부계약또는보증계약을체결한날부터채무변제일이후 2 년이되는날까지보관하여야하며 ( 법제6조제5항 ), 대부계약을체결한자는대부업자에게그계약서와위일정한계약관계서류의열람을요구하거나채무등과관련된증명서발급을요구할수있다 ( 법제6조제6항 ). 또한대부업자는대부이자율, 이자계산방법, 변제방법, 연체이자율, 그밖에대통령령으로정하는중요사항을일반인이알수있도록영업소마다게시하여야한다 ( 법제9조제1항 ) 시행될개정대부업법은제6조의2를신설하여대부업자에게대부계약체결시에그거래상대방이일정한사항을자필로기재하도록하게할의무를부과하고있는데, 자필로기재할사항은대부금액, 대부이자율, 변제기간, 연체이자율로규정하고있다 ( 법제6조의2제1항및시행령제4조의2) 또한개정대부업법상대부업자는대부계약을체결하고자하는자가제3자의명의로된담보를제공하는경우그제3자에게담보제공여부를확인할의무를진다 ( 법제7조의2). 3) 이자율의규제대부업법은이자율상한 ( 현행연39%) 을설정하고위반하여대부계약을체결한경우제1항에따른이자율을초과하는부분에대한이자계약은무효로한다 ( 법제8 조제3항 ). 이경우이자율을산정할때사례금, 할인금, 수수료, 공제금, 연체이자, 체당금 ( 체당김 ) 등그명칭이무엇이든대부와관련하여대부업자가받는것은모두이자로간주함으로써 ( 법제8조제2항 ), 선이자등의관행으로이자율상한규제의회피행위를하는것을금지한다. 다만, 담보권설정비용및신용조회비용은해당거래의체결과변제에관한부대비용으로허용된다 ( 법제8조제2항단서및시행령제 5조제2항 ). 68) 66) 위반시 2,000 만원이하의과태료가부과된다 ( 법제 21 조제 1 항제 4 호 ). 67) 1. 대부계약대장, 2. 채무자와날짜별로원리금및부대비용을주고받은내역, 3. 담보관련서류등거래상대방 ( 보증인을포함한다 ) 이대부계약또는그와관련된보증계약의체결과관련하여제출한서류 ( 채무자가채무를변제하고관련서류의반환을서면으로요구하여반환한경우에는그반환요구서 ) ( 동법시행령제 4 조의 2). 68) 현행이자제한법 ( 시행, 법률제 9344 호 ) 및이자제한법제 2 조제 1 항의최고이자율에관한규정은금전대차에관한계약상의최고이자율은연 30 퍼센트로하고있다. 다만다른법률에따라인가 허가 등록을마친금융업및대부업과 대부업등의등록및금융이용자보호에관한법률 제 9 조의 4 에따른미등록대부업자에대하여는이자제한법이적용되지않는다 ( 이자제한법제 7 조 ). / 15

36 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안또한채무를정해진기한에갚지못할경우부과되는연체이자율에도제한을가하고있다. 여신금융기관에의한대부약정시에연체이자율은대부이자율에연체가산이자율을합산하여정해지는바이경우연체가산이자율은수년째연 12% 로정해져있다 ( 대부업법등의등록및금융이용자보호에관한법률시행령제9조제3항제2호에따른여신금융기관의연체이자율에관한규정제3조 ). 대부업등록없이대부업을영위하는미등록대부업자가대부를하는경우이상의이자율규제및이자제한법이준용된다 ( 법제11조 ). 4) 과잉대부의금지 ( 법제7조 ) 현행대부업법은대부업자가거래상대방의변제능력을넘어서과다대출을하여경제적파국에떨어지게될것을예방하기위하여, 대부업자에게과잉대부금지의무를지우고있다. 구체적으로대부업자는거래상대방의소득ㆍ재산ㆍ부채상황ㆍ신용및변제계획등을고려하여객관적인변제능력을초과하는대부계약을체결할수없다 ( 법제7조제2항 ). 과잉대부금지의무의실효성을제고하기위하여, 대부업법상대부업자는대부계약을체결하려는경우에는미리거래상대방으로부터그소득ㆍ재산및부채상황에관한일정한증명서류 69) 를제출받아그거래상대방의소득ㆍ재산및부채상황을파악할의무를진다 ( 법제7조및시행령제4조의3제1항 ). 다만대부금액이 5백만원이하인경우 70) 에는증명서류를제출받아서소득등을파악할의무는면제된다 ( 법제7조제1항단서및시행령제4조의3제2항 ). 또한과잉대부금지의무만을규정하고위반효과에대하여아무벌칙도규정하지않았던구법과달리, 거래상대방으로부터소득ㆍ재산및부채상황에관한증명서류를제출받지아니한자는 2천만원이하의과태료를부과할수있도록함으로써 ( 법제21조제1항제6호 ) 어느정도규제의실효성은제고하였으나, 파악할의무 를어떻게효과적으로강제할지는의문이다. 또한거래상대방이진정한서류를제출하지않을경우이를제재하는규정이없다는점도규정의실효성제고에미흡한점으로남는다. 71) 69) 1. 거래상대방이개인인경우가. 소득세법 제 143 조에따른근로소득원천징수영수증, 같은법제 144 조에따른사업소득원천징수영수증, 소득금액증명원, 급여통장사본, 연금증서중어느하나의소득증명서류나. 법제 6 조제 6 항전단에따른증명서로서부채잔액증명서. 다만, 신용조회로부채상황을알수있으면신용조회로대신한다. 다. 부동산등기권리증, 부동산임대차계약서등재산상권리관계를증명할수있는서류 ( 담보대출인경우만해당한다 ) 라. 그밖에소득, 재산및부채상황을파악할수있는서류 2. 거래상대방이법인인경우가. 감사보고서 ( 주식회사의외부감사에관한법률 제 2 조에따른외부감사의대상인법인만해당한다 ) 나. 부가가치세법시행령 제 7 조제 3 항에따른사업자등록증, 지방세세목별과세증명서및지방세납세증명서다. 제 1 호나목부터라목까지의서류 ( 시행령제 4 조의 3 제 1 항 ). 70) 이경우금액은해당대부업자가대부계약을체결하려는거래상대방에게이미대부한금액의잔액과새로대부계약을체결하려는금액을합하여산정한다. ( 시행령제 4 조의 3 제 2 항제 2 문 ). 71) 허위의사실을유포하거나기타위계또는위력으로써사람의업무를방해한경우에성립하는형법상의업무방해죄 ( 제 314 조 ) 의적용을생각해볼수있으나차입자와대부업자모두형벌조항을적용하려할동기가없 16

37 약탈적대출에관한우리나라의규제현황 5) 광고제한등대부업은대부업자나여신금융기관아닌자가대부업에관한광고를하는것을금지하고대부중개업자만이대부중개업에관한광고를할수있도록허용한다 ( 법제9조의2) 시행예정인개정대부업법은허위 과장광고를금지하며 ( 법제9조의3 제1항 ), 위반시에는 2천만원이하의과태료가부과된다 ( 법제21조제1항제9호 ). 이과정에서허위또는중요사항의누락으로소비자를현혹시킬수있는광고를방지하기위하여대부업법은대부조건등에관하여표시또는광고를할경우에는일정사항을포함하도록강제한다. 대부업자가 표시ㆍ광고의공정화에관한법률 에따른표시또는광고를할경우그내용에포함시켜야할사항은, 명칭또는대표자성명, 대부업등록번호, 대부이자율 ( 연이자율로환산한것을포함한다 ) 및연체이자율, 이자외에추가비용이있는경우그내용, 영업소의주소와전화번호 72), 대부업을등록한시ㆍ도의명칭을말한다 ( 법제9조제1항및시행령제6조제 2항 ). (2) 대부중개업자의규제 1) 대부업법상대부중개업자의규율대부업법은금전의대부를업으로하는행위는물론, 금전의중개를업으로하는행위도규율한다 ( 법제2조제1호및제2호 ). 대부업법상대부중개업을하려는자역시대부업자와마찬가지로영업소별로해당영업소를관할하는시 도지사에등록할의무를진다 ( 법제3조제1항 ). 다만, 대부중개업자가여신금융기관일경우에는대부업법상의등록의무가면제된다 ( 법제3조제1항 ). 현행대부업법은대부중개업자가등록한이후에도 3년마다등록을갱신할의무를부과함은물론 ( 법제3조의2), 신규등록또는등록갱신시에관련법정교육을이수할의무를부과한다 ( 법제3조의4). 또한대부중개업자의상호와광고에관하여 대부중개 라는명칭을포함시키도록하고 ( 법제5조의2), 행정당국이대부업계의영업실태를파악할수있도록대부중개업자에대해서도업무보고서제출의무등을도입하고있다 ( 법제12조제9항 ). 대부업이대부중개업자에대하여정하는주요의무에는, 대부중개업등록을하려는자또는등록갱신을신청하려는자가미리그준수사항등에관한교육을받을의무 ( 법제3조의4), 대부 또는 대부중개 의상호에관한규제 ( 법제5조의2), 대부중개업자가대부조건등에관한광고할경우일정한사항 73) 을포함시킬의무 ( 법제 다는점에서실익이적다. 72) 2 이상의시ㆍ도에영업소를설치한대부업자인경우에는본점의주소와전화번호를말한다. 73) 1. 명칭또는대표자성명, 2. 대부중개업등록번호, 3. 중개를통하여대부를받을경우그대부이자율 ( 연이자율로환산한것을포함한다 ) 및연체이자율, 4. 이자외에추가비용이있는경우그내용, 5. 영업소의주 / 17

38 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 9조제3항 ), 허위 과장광고의금지등 ( 법제9조의3), 고용제한등의의무 ( 법제9조의5) 및대부중개업자의미등록대부업자에대한중개제한등 ( 법제11조의2) 이있다. 반면, 대부업법상명백하지않은탓에 74) 은행이나상호저축은행또는여신전문회사와같은여신금융기관과업무위탁계약 75) 을맺어대출모집업무를대행하는소위 대출상담사 도대부업법에따른등록의무를지는가가문제되어왔다. 구재정경제부의유권해석상금융기관의업무위탁을받아대출을모집하는대부중개인은여신금융기관과마찬가지로대부업등록대상이아닌것으로해석 적용하였다. 76) 따라서대부업법규정체계상불분명한점은있으나, 광의의대부중개업은대부업법의적용을받는대부중개인과여신금융기관의대부를중개하면서대부업법의적용을받지않는대부중개인으로운영되고있다고볼수있다. 즉대부업법은협의의 대부중개업자 를대부업법에따라시 도지사에대부중개업의등록을한자로지칭한다고볼수있고 ( 법제2조제3호 ), 이러한협의의대부중개업자는많은경우동법의대부업자에준하는규율을받는다. 77) 반면여신금융기관의대부를중개하는대출상담사들은명시적인언급이없는한대부업법상의규제대상이아니다. 이점에서현행대부업법은시 도지사에등록의무를지는대부중개업자에관한감독법의성격도갖는다고할수있다. 대부중개업자에대한현행및개정대부업법상의주요규제를소개하면, 우선대부중개업자는미등록대부업자에게대부중개를할수없으며 ( 법제11조의2제1항 ), 대부중개업자는중개의대가인중개수수료를대부를받는거래상대방으로부터수취할수없다 ( 법제11조의2제2항 ). 소와전화번호 (2 이상의시ㆍ도에영업소를설치한대부중개업자인경우에는본점의주소와전화번호 ), 6. 대부중개업을등록한시ㆍ도의명칭, 7. " 중개수수료를요구하거나받는것은불법 " 이라는문구 ( 대부업법제 9 조제 3 항및시행령제 6 조제 3 항 ). 74) 대부업법제 3 조제 1 항은 대부업또는대부중개업 ( 이하 " 대부업등 " 이라한다 ) 을하려는자 ( 여신금융기관은제외한다 ) 는영업소별로해당영업소를관할하는특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사또는특별자치도지사 ( 이하 " 시ㆍ도지사 " 라한다 ) 에게등록하여야한다. 라고함으로써 여신금융기관 자체는아닌여신금융기관에 속한 소위대출상담사들도동법의규정을받는지가모호할수있다. 75) 금융기관의업무위탁등에관한규정 에의거하여인가등을받은금융업의본질적요소를포함하는업무등이아닌한제 3 자에게인가등을받은업무를위탁할수있다 ( 동규정제 3 조제 1 항 ). 76) 구재정경제부, 대출모집인의대부업등록대상여부, 유권해석자료 ( ); 양기진, 증권법연구논문, 288 면에서재인용. 77) 현행및개정대부업법상 대부업자 에준하여 대부중개업자 에게적용되는의무에는시 도지사에의등록의무 ( 법제 3 조내지제 3 조의 4) 및등록제한 ( 법제 4 조 ), 변경등록등 ( 법제 5 조 ), 등록수수료등 ( 법제 17 조 ), 대부업등의교육의무 ( 법제 3 조의 4), 상호등 ( 법제 5 조의 2), 대부조건등의광고 ( 법제 9 조제 3 항및제 4 항 ), 허위 과장광고의금지등 ( 법제 9 조의 3), 고용제한등의의무 ( 법제 9 조의 5), 대부중개업자의미등록대부업자에대한중개제한등 ( 법제 11 조의 2), 시 도지사의검사등 ( 법제 12 조 ), 영업정지및등록취소 ( 법제 13 조 ), 등록취소등에따른거래종결 ( 법제 14 조 ), 시 도지사에의한대부업자실태조사등 ( 법제 16 조 ), 시 도지사소속하의분쟁조정위원회설치 ( 법제 18 조 ), 대부업및대부중개업협회설립 업무 정관 협회가입등 ( 법제 18 조의 2 내지제 18 조의 8) 이있다. 18

39 약탈적대출에관한우리나라의규제현황 2) 여신금융기관에소속된대출상담사등의규율대출상담사등의경우대부업법의수수료전가금지의무를적용받지않으나, 여신금융기관중 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 상의금융기관인은행, 상호저축은행, 농업협동조합, 수산업협동조합, 신용협동조합, 새마을금고등의대출과관련하여차입자로부터수수료등을받거나요구하는경우에는동법에위반될여지가크다 ( 특정경제가중처벌법제7조 ). 78) 여신금융기관과업무위탁계약을맺어대출모집업무를하는소위대출상담사들은대부업법에의한규율을거의받고있지않다. 79) 또한은행이나상호저축은행등여신금융기관을규율하는금융업법에도대출모집인에대하여자격요건이나준수사항, 의무교육에관한사항이거의규정되어있지않다. 80) 과거에도대출상담사에대한자율규제가있었으나각업권별로마련되어있었으므로, 81) 대출상담사등록에요구되는자질요건이모집업무를수행하기위한충분한자격요건인지및대출상담사등에대한교육내용의수준및통일성등에의문이있을수있다는지적 82) 이있었다. 현재로는금융감독원이 대출모집인제도모범규준 (2010.3) 을정하여금융회사의대출모집업무를수행하는대출모집인 ( 대출모집법인및대출상담사 ) 의운영 관리방식등을정하고있다. 동모범규준은금융회사가 금융기관의업무위탁등에관한규정 에따라대출모집업무를위탁하는경우대출모집업무위 수탁과관련된금융회사, 대출모집인등에적용된다 ( 규준제2조제1항 ). 83) 동모범규준이적용되는 대출모집인 란대출상담사와대출모집법인을말하며, 대출상담사 란금융회사또는대출모집법인과대출모집업무위탁계약을체결하고해당금융업협회에등록한개인을지칭하고 대출모집 78) 양기진, 증권법연구논문, 288 면. 그리고현행 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 은제 7 조 ( 알선수재의죄 ) 에서금융기관의임 직원의직무에속한사항의알선에관하여금품기타이익을수수 요구또는약속한자또는제 3 자에게이를공여하게하거나공여하게할것을요구또는약속한자는 5 년이하의징역또는 5 천만원이하의벌금에처한다고규정한다. 79) 구체적으로여신금융기관과마찬가지로대출상담사들은대부업법상의등록의무를지지않으며대부중개업자에의한대부조건등의광고규제 ( 대부업법제 9 조제 3 항 ) 등대부업법상의대부중개업자에게부과되는일정한규제를적용받지않는다. 그러나금융감독원이정한 대출모집인제도모범규준 (2010.3) 에서정하는규율대상이된다. 80) 과거 2008 년도에도보험부문모집인을제외하고관련금융회사업법에대출상담사에관한규제가규정되어있지않았으며 ( 금융감독원, 금융상품모집인제도정비, 정례브리핑자료 ( ), ii 면 ; 양기진국제거래법연구논문, 79 면에서재인용 ), 2011 년현재에도관련금융회사업법에대출상담사관련규제가정비되고있지않다. 81) 2007 년당시은행의경우전국은행연합회가제정한 은행대출모집위탁 ( 위임 ) 업체및은행대출상담사등록에관한협약 ( 개정 ) 에의하여, 상호저축은행의경우상호저축은행중앙회가정한 상호저축은행대출상담사등록에관한지침 ( 제정 ) 에의하여각연합회및중앙회에의등록할의무등일정부분규제가행해지고있었다. 양기진, 국제거래법연구논문, 79 면. 82) 양기진, 국제거래법연구논문, 79 면. 83) 다만대출상품을단순히설명하고대출의사가있는고객을대출모집인또는금융회사여신담당자에게소개 ( 보험설계사, 부동산중개업자, 자동차딜러등이단순소개업무만수행하는경우 ) 하는위탁계약을체결한경우에는이모범규준의적용이배제된다 ( 규준제 2 조제 2 항 ). / 19

40 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 법인 이란금융회사와대출모집위탁계약을체결하고해당금융업협회에등록한상법상법인을말한다 ( 규준제3조제2호내지제4호 ). 동모범규준은대출상담사와대출모집법인에관한등록요건을규정하고 ( 규준제4조및제5조 ), 금융업협회를통하여이들대출모집인들에대한정보를보관하고금융회사와공유하도록하고있으며 ( 규준제7조 ), 금융회사가대출모집인들과대출모집업무위탁계약을체결할경우계약내용에포함시킬사항을정하고있다 ( 규준제9조 ). 또한금융회사가대출모집인과대출모집업무위탁계약을체결하는경우준수할사항을정하고있는데 ( 규준제10조 ), 여기에서대출상담사가대출모집계약과관련하여다음의일정한의무를지도록함으로써 ( 규준제10조제3항 ), 차입자보호를간접적으로구현하려고하고있다. - 대출모집업무를수행함에있어신의성실원칙에따라금융회사와의업무위탁계약사항을준수하여야한다. - 고객에게대출상품의조건및대출내용등에관하여사전에설명하여야한다. - 고객에게금융회사의업무위탁을받아대출모집및소개등의섭외활동을한다는사실을사전에설명하고, 여신심사등을통한대출실행결정은금융회사가하는것임을고지하여야한다. - 대출모집과정에서고객등과분쟁또는민원이발생하지않도록해야하며, 분쟁또는민원이발생된경우에는대출모집법인및금융회사에게즉시보고하고신속하고적정한해결을위해최선을다하여야한다. - 대출모집업무처리방법및모집활동시금지사항등에관해해당금융업협회및금융회사가주관하는교육에반드시참석하고이를준수하여야한다. - 대출모집업무위탁계약과관련하여금융감독원및금융회사의자료제출요구및검사에응하여야한다. 또한대출모집법인및대출상담사는다음의금지행위에해당하는행위를하여서는아니된다 ( 규준제11조 ). 20

41 약탈적대출에관한우리나라의규제현황 - 과대광고 (LTV, 대출금리등 ) - 금융회사직원으로오인받을수있는명칭 ( 금융회사영업부서또는지점명칭, 과장및팀장등 ) 또는금융회사로오인받을수있는상호등사용 - 금융회사의고객DB 접근및대출희망고객의신용정보조회 - 고객정보의외부유출또는부정사용 - 고객제출서류또는대출관련서류등의위ㆍ변조 - 고객등으로부터별도의수수료요구또는수수 - 피라미드또는프랜차이즈방식등의다단계대출모집 - 과도한경품제공등을통한거래질서문란행위 - 제12조에위반된명함또는상품안내장을사용하거나금융회사의사전승인없이무단제작하여사용 - 타금융회사와연계하여후순위대출을광고또는중개하는행위 - 기타금융질서문란, 금융회사의신인도저하, 소비자피해발생등이우려되는행위 또한대출상담사가신분증, 명함등을사용할때반드시표기할사항 84) 을정하고 ( 규준제12조제1항 ), 대출상담사가상품안내장을사용할때에표기할의무가있는사항 85) 도정하고있으며 ( 규준제12조제2항 ) 이러한상품안내장을제작할경우일반인이알기어려운금융용어나금융거래위험을호도할가능성이있는문구를사용하는것은금지된다 ( 규준제12조제3항 ). 대출상담사의자질향상을통한분쟁예방의수단으로, 금융업협회 86) 는대출상담사 ( 대출모집법인소속대출상담사포함 ) 에대해연 1회이상금융관련법률, 대출관련규정, 윤리교육등대출업무수행에필요한제반사항에대해정기교육을실시하여야하며 ( 규준제13조제1항 ), 금융회사는대출상담사에대해연 1회이상 1영업일 (8시간이상 ) 의교육을실시하여야한다 ( 규준제13조제3항 ). 87) 84) 1. 금융업협회등록번호, 2. 대출상담사 라는명칭, 3. 계약관계에관한문구 ((i) 금융회사와계약을체결한대출상담사 : 위사람은ㅇㅇ금융회사와위탁계약을체결하고ㅇㅇ협회에등록된대출상담사입니다. (ii) 대출모집법인과계약을체결한대출상담사 : 위사람은ㅇㅇ금융회사와위탁계약을체결한ㅇㅇ대출모집법인에소속되어있으며, ㅇㅇ협회에등록된대출상담사입니다 ), 4. 신원확인방법 ( 금융업협회홈페이지, 전화번호등 ), 5. 해당금융회사의민원창구연락처 ( 규준제 12 조제 1 항 ). 85) 1. 대출가능조건, 2. 대출가능금액, 3. 대출금리, 4. 대출시부대비용, 5. 대출만기및대출상환방법, 6. 중도상환시불이익, 7. 대출이자또는원금연체시불이익, 8. 표준명함의표기내용 ( 단, 안내장에 [ 붙임 8] 의표준명함을첨부하여배포할경우안내장에직접기재하지않을수있음 ), 9. 기타금융소비자가반드시알아야할중요내용 ( 규준제 12 조제 2 항 ). 86) 금융업협회란전국은행연합회, 상호저축은행중앙회, 여신금융협회, 생명보험협회, 손해보험협회를말하며, 상호금융기관의경우에는신용협동조합중앙회및신용협동조합법제 95 조의규정에의한중앙회의상호금융부문을금융업협회로본다 ( 규준제 3 조제 6 항 ). 87) 다만대출모집법인과계약을체결한금융회사는대출모집법인에게이를위임할수있다 ( 규준제 13 조제 3 항단서 ). / 21

42 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 나아가금융회사는대출모집인에대한체계적인관리를위해대출모집계약의체결ㆍ해지절차등일정한내용 88) 을반영한 대출모집인관리기준 을마련하여야한다 ( 규준제14조제1항 ). 문제는동모범규준이이행강제력있는법령등에해당하는것이아니라 ' 모범규준 에불과하므로그실효성이약하다는것이다. 동모범규준을위반하였을경우과태료같은제재수단을사용할수없으며해당대출상담사나대출모집법인과의업무위탁계약의해지 ( 규준제15조 ) 또는대출상담사또는대출모집법인의위법ㆍ부당한행위로금융회사에손실이발생한경우이들에대한손해배상의청구 ( 규준제 16조 ) 가기껏이다. 그러나계약해지나손해배상의청구는대출상담사들의위법행위를적극적으로막는수단이아닌사후적수단에불과하며그마저해당대출상담사등이자력이없는경우에는사용할실익이없을것이다. 나. 은행업 여신금융기관중은행에대한대출조건의규제는금융위원회가제정한은행업감독규정에서주로약관에대한규제를통하여행해지고있다 ( 규정제86조내지제 87조 ). 은행업감독규정은금융거래조건에대한공시의무를부과하고 89) 오해나분쟁의소지있는표현을사용하는행위등 90) 을금지하고있다 ( 규정제89조 ). 또한약관의작성과운용에대해신의성실의원칙에따른공정작성의무등을부과한다 ( 규정제86조 ). 이상의사항에대하여실효성을제고하기위하여약관을제정또는변경할경우금융감독원장에게해당약관및약관내용이해에필요한관련서류를시행예정일전에제출하게하고필요하다고인정할경우금융감독원장은약관의변경을권고할수있다 ( 규정제86조제1항및제3항 ). 91) 이때금융감독원장이약관을심사하는기준은상당부분 약관의규제에관한법률 ( 이하 약관규제법 ) 의불공정약관조항규제내용에상응한다 ( 규정제87조, 약관규제법제6조내지제12조 ). 88) 1. 대출모집계약의체결ㆍ해지절차및등록 취소절차, 2. 대출모집인영업행위모니터링절차및경영진보고체계, 3. 고객정보의보호 ( 정보접근제한, 정보유출방지대책 ) 대책및관련법규의준수에관한사항, 4. 감독당국또는내 외부감사인의자료접근권보장, 5. 계약서주요기재사항 ( 업무범위, 위탁자의감사권한, 업무위수탁에대한수수료및보상금, 고객정보의보호, 감독당국의검사수용의무 ), 6. 대출상담사수및취급실적등에대한기록관리, 7. 교육프로그램, 교육주기, 방법등에관한사항등 ( 규준제 14 조제 1 항 ). 89) 공시되어야할사항은다음과같다 : 1. 이자에관한사항, 2. 부대비용에관한사항, 3. 계약해지에관한사항, 4. 거래제한에관한사항, 5. 예금자보호에관한사항, 6. 은행이용자가유의해야할사항, 7. 기타계약의주요내용이다 ( 은행업감독규정제 89 조제 1 항 ). 90) 규제되는사항은다음과같다 : 1. 은행상품거래와관련하여확정되지않은사항을확정적으로표시하는행위, 2. 구체적인근거와내용을제시하지아니하면서다른금융상품보다비교우위가있음을나타내는행위, 3. 기타오해또는분쟁의소지가있는표현을사용하는행위이다 ( 은행업감독규정제 89 조제 2 항 ). 91) 양기진, 국제거래법연구논문, 80 면. 22

43 약탈적대출에관한우리나라의규제현황 - 은행의고의또는중대한과실로인한법률상의책임을배제하는조항 - 상당한이유없이은행의손해배상범위를제한하거나은행이부담하여야할위험을이용자에게이전시키는조항 - 이용자에대하여부당하게과중한지연배상금등의손해배상의무를부담시키는조항 - 법률의규정에의한이용자의해제권또는해지권을배제하거나그행사를제한하는조항 - 은행에게법률에서규정하고있지아니하는해제권 해지권을부여하거나법률의규정에의한해제권 해지권의행사요건을완화하여이용자에대하여부당하게불이익을줄우려가있는조항 - 상당한이유없이은행이이행하여야할급부나이용자의채무내용등을은행이일방적으로결정 변경할수있도록권한을부여하는조항 - 법률의규정에의한이용자의항변권, 상계권및대위권등의권리를상당한이유없이배제또는제한하는조항 - 이용자에게부여된기한의이익을상당한이유없이상실케하는조항 - 이용자의제3자와의계약체결을부당하게제한하는조항 - 은행과이용자의의사표시와관련한부당한의제를통하여이용자에게부당하게불이익을주는조항 - 보증인또는담보제공인에게과도하게책임을부담시키거나책임한계를모호하여보증인또는담보제공인에게부당하게불이익을주는조항 - 기타 약관의규제에관한법률 등관계법령에위배되는조항 금융감독원장이제정한은행업감독업무시행세칙 ( 이하 은행세칙 ) 은 2010년 11 월개정하면서상품별로공시할내용에대하여규정하고있는점이눈에뜨인다. 은행세칙은저축상품에대하여공시할내용 ( 제70조 ), 대출상품에대하여공시할내용 ( 제70조의2), 복합금융상품에대하여공시할내용 ( 제70조의3), 기타상품또는서비스에대하여공시할내용 ( 제70조의4), 거래조건을변경하는경우공시할내용등 ( 제70조의5) 에관한규정을 2010년 11월개정시에신설하고있다. 이중대출상품에대하여공시할내용은다음과같다 ( 세칙제70조의2 제1항 ). - 약정이율또는변동금리부 ( 또는실적배당 ) 대출상품의경우약정이율 ( 또는배당률 ) 의결정방법 - 이자계산방법, 원금또는이자의상환시기 방법, 원금또는이자상환관련제한 - 수수료등부대비용 ( 법률에정한행위를이행하거나이용자의이익또는권리행사등을위하여이용자가당연히부담하여야할수수료는제외 ) - 계약기간 ( 또는개시시기와종료시기 ), 계약해지또는갱신의방법, 원금또는 / 23

44 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 이자상환시기경과후상환하지않는경우지연배상금부과등처리방법 - 최저거래금액또는최고거래한도 - 담보또는보증의필요여부 - 대출거래제한사항및대출신청자격요건 - 차주에게발생할수있는불이익및그조건 - 공시내용의유효기간 - 부가혜택이주어지는조건및내용 - 그밖에당해대출상품에적용되는주요계약내용 특히은행세칙은대출상품에대하여공시할내용 ( 세칙제70조의2 제1항 ) 의표시방법에대하여도규제를두고있다 ( 세칙제70조의2 제2항 ). - 약정이율, 대출부대비용은다른대출공시사항보다크게표시하는등거래상대방이용이하게식별할수있도록표시 - 이용자가부담하는부대비용의금액또는요율을표시 - 대출조건에따라이율또는부대비용에변동이있는경우에는그내용을명확히표시 - 공시내용의유효기간은개시시기와종료시기로표시 대출상품과함께제공될수있는서비스에대하여도공시의무가있다. 즉, 이상의저축상품, 대출상품및복합금융상품외에이용자에게서비스를유상으로제공하고자할경우해당상품의가격또는부대비용을공시하여야한다 ( 세칙제70조의 4제1항 ). 수시입출금식예금을제외한저축상품, 대출상품및복합금융상품관련계약을체결하거나계약의체결을권유하는경우이용자에게제공할상품설명서역시세칙에서규정하고있다 ( 세칙제71조제2항및동세칙별표 16-2). 저축상품, 대출상품, 복합금융상품및기타상품또는서비스에대하여세칙이정한사항 ( 세칙제70조내지제70조의4) 을변경할경우해당상품의특성이공시하지못할것이아닌한거래조건의시행일, 변경전 후거래조건의비교, 기존가입고객에대한적용여부등을공시하여야한다 ( 세칙제70조의5). 은행법시행령은예금자등은행이용자를보호하고금융분쟁의발생을방지하기위하여공시, 설명등을할의무가있다 ( 시행령제24조의4제2항 ) - 금리, 계약해지및예금자보호에관한사항등은행이용자가유의하여야할사항을공시할것 - 금융거래단계별로다음의구분에따라해당정보나자료를제공하고그내용을설명할것 92) 24

45 약탈적대출에관한우리나라의규제현황 계약체결을권유하는경우 : 계약조건, 거래비용등계약의주요내용 은행이용자가청약하는경우 : 약관 계약을체결하는경우 : 계약서류 은행은이미체결된계약과같은내용으로계약을갱신하는경우등이아닌경우로서계약을체결하거나계약의체결을권유하는경우, 이자, 부대비용, 계약해지, 거래제한, 예금자보호, 은행이용자유의사항, 기타계약의주요내용에관한사항 ( 규정제89조제1항 ) 이기재된자료를은행이용자에게제공하고그내용을설명하여야한다 ( 규정제89조제3항 ). 또한은행은설명한내용에대해은행이용자가이해하였음을은행이용자의서명, 기명날인, 녹취, 그밖에감독원장이정하는방법중하나이상의방법으로확인을받아이를유지 관리하여야한다 ( 규정제89조제4항 ). 은행은이미체결된계약과같은내용으로계약을갱신하는경우등이아닌경우로서상품의중요내용을설명함에있어서은행이용자의합리적인판단또는해당상품의가치에중대한영향을미칠수있는사항 ( 중요사항 ) 을거짓또는왜곡 ( 불확실한사항에대하여단정적판단을제공하거나확실하다고오인하게할소지가있는내용을알리는행위 ) 하여설명하거나중요사항을누락하여서는아니된다 ( 규정제89조제5항 ). 다. 상호저축은행업 상호저축은행법령은주로상호저축은행의인가, 업무감독, 자산건전성규제등 감독측면에초점을맞추고있으며, 상호저축은행에대한대출조건의규제는현행 상호저축은행법령이나관련시행세칙에별도로두고있지않다. 다만상호저축은행업감독규정은 2008 년 2 월에개정하여여신의건전성확보 측면에서다음과같이여신운용원칙을정하고있으나 ( 규정제 40 조의 2 제 1 항 ), 상 호저축은행의리스크관리가목적이며금융소비자로서의차입자의권리를인식하고 보호하려는것으로는볼수없다. - 차주의리스크특성, 재무상태, 미래채무상환능력등에대한분석을통한철저한신용리스크의평가 - 차주의차입목적, 소요자금규모, 자금소요기간, 실제차주여부등에대한종합적인심사및분석을통한적정한여신의공급 - 여신실행이후여신자금의철저한관리를통한용도외유용방지 - 차주의신용상태및채무상환능력변화에대한상시모니터링및그결과에 따른적절한조치 - 산업별, 고객그룹별등으로여신운용의다양화를통한여신편중현상의방지 92) 다만, 이미체결된계약과같은내용으로계약을갱신하는경우등금융위원회가정하여고시하는경우에는정보나자료의제공및설명을생략할수있다 ( 시행령제 24 조의 4 제 2 항제 2 호본문단서 ). / 25

46 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 라. 신용카드업 여신금융업법시행령은신용카드회원모집자가준수할사항을다음과같이규정 하고있다 ( 영제 6 조의 8 제 1 항 ). - 신청인에게자신이법제14조의2제1항에따라신용카드회원을모집할수있는사람임을알릴것 - 신청인에게신용카드에대한약관과연회비등신용카드의거래조건을설명할것 - 신청인이본인임을확인하고, 신청인이직접신청서및신용카드발급에따른관련서류등을작성하도록할것 - 신청인이작성한신용카드발급신청서에모집자의성명과등록번호 ( 모집자임을표시하는다른징표를포함한다 ) 를적을것 - 신용카드업자외의자를위하여신용카드발급계약의체결을중개하지아니할것 - 신용카드회원을모집할때법제14조제4항및이영제6조의7제5항에따른방법으로할것 - 신용카드회원을모집할때알게된신청인의신용정보 ( 신용정보의이용및보호에관한법률 제2조제1호에따른신용정보를말한다 ) 및사생활등개인적비밀을업무목적외의목적으로누설하거나이용하지아니할것 여신전문금융업법은 1 신용카드상품에관한충분한정보를제공하지아니하거나, 과장되거나거짓된설명등으로신용카드회원등의권익을부당하게침해하는행위, 2 신용카드업자의경영상태를부실하게할수있는모집행위또는서비스제공등으로신용카드등의건전한영업질서를해치는행위를소비자보호목적과건전한영업질서를해칠우려가있다고보아금지한다 ( 법제24조의2, 시행령제7조의3 및별표 1조의3). 여신전문금융업감독규정은신용카드업자가신용카드회원및신용카드발급신청자 ( 이하이조에서 회원등 이라한다 ) 의결제능력을심사하기위하여정하는기준에포함될사항을정하고있다 ( 규정제24조의5). 이에는 1 소득, 재산, 채무등결제능력심사시반영할사항, 2 월평균결제능력을평가하는기준에관한사항, 3 위 1 및 2의사항을확인하는방법을포함시켜야한다 ( 규정제24조의5제1 항각호 ). 또한신용카드업자는회원등의결제능력심사기준을운용함에있어 1 결제능 26

47 약탈적대출에관한우리나라의규제현황 력심사시반영할사항을사항을객관적인자료에근거하여확인할것, 2 결제능력심사시반영할사항을합리적으로반영하여회원등의결제능력을평가할것, 3 회원등이자기의결제능력변동에관한자료를제출할경우적극반영하도록하고있다 ( 규정제24조의5제2항 ). 나아가신용카드업자는회원의신용카드이용한도를책정함에있어과도한이용한도책정으로인하여신용카드가남용되지않도록, 1 회원등이요청하거나회원등의사전동의를받은범위내에서이용한도를책정, 2 평가한회원등의월평균결제능력과신용도와이용실적등을종합적으로반영하여이용한도를책정할의무가있다 ( 규정제24조의5제3항 ). 여신전문금융업감독규정은신용카드업자의약관작성 운용기준을정하고있는데 ( 제26조제1항 ), 신용카드부정사용에대해서는신용카드이용자에게부당하게책임을전가하지않도록하는기준 ( 규정제26조제1항제4호 ) 외에는약관규제법의일반원칙과거의유사하다 ( 규정제26조제1항 ). 마. 상호금융업 상호금융업감독규정은상호금융에관한정의를두고있는데, 상호금융이란신용협동조합법상의신용협동조합은물론, 농업협동조합및수산업협동조합과산림조합에의한신용사업과공제사업을영위하는것을말한다 ( 규정제2조제1호 ). 상호금융업감독규정및동규정시행세칙에서차입자의보호를위한규정을찾아볼수없다. 신용협동조합법은신용협동조직을건전하게육성하고지역주민에대한금융편의를제공하는것등을목적으로한다 ( 법제1조 ). 신용협동조합법, 동법시행령과동법시행규칙도거의조합의인가와중앙회의설치, 그리고건전경영을위한감독에관한사항등을목적으로하는감독법이며신용협동조합을통한차입자보호에관한사항은찾아볼수없다. 2011년 3월말기준으로상호금융에의한가계대출잔액이 107.2조원으로비은행예금취급기관전체인 167.1조원의상당부분을차지하고있음을감안하면상호금융업에관한소비자보호의도입이절실하다. 바. 새마을금고 새마을금고는새마을금고법에의하여설립된비영리법인이라는점이특징이며 ( 법제2조제1항 ), 새마을금고법및동법시행령과시행규칙은지역금고의설립, 사업등과중앙회의구조, 사업, 회계등에관한감독측면의규정을두고있다. 새마을금고에관한관할관청은금융위원회가아니라행정안전부 ( 지역경제과 ) 이지만, 신용사업과공제사업에대하여는행정안전부장관이금융위원회와협의하여감독한다 ( 법제74조제1항 ). / 27

48 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 III. 약탈적대출규제에관한미국의규제현황및문제점 1. 검토대상 미국의대출시장은채권시장, 모기지시장, 협의의대출시장으로구성된다. 협의의대출시장은개인소비자를대상으로하는시장과기업및은행을대상으로하는대출과리스대출등으로다시세분화할수있다. 그중에서기업이아닌개인소비자를대상으로하는대출의유형은주택담보대출. 신용카드대출, 자동차대출, 학자금대출, 초단기소액대출 (payday lending) 등으로나누어진다. 93) 그러나미국의소비자대출산업 (consumer lending industry) 중에서약탈적대출 (predatory lending) 이빈번하게목격되는부분은주택담보대출과이른바담보없이이루어지는초단기소액대출의경우이다. 94) 이에이하에서도모기지를둘러싼담보대출 ( 이하 모기지대출 이라함 ) 과초단기소액대출을중심으로논의를진행한다. 2. 분야별약탈적대출의유형 가. 모기지대출의경우 서브프라임대출의연체와그로인한파탄은서브프라임대출그자체에전적으로기인하기보다는주택가격의상승을전제로차입자의조건에맞지않는과도한주택융자를권하고과도한수수료를징수하는약탈적대출행위의영향이크다. 약탈적대출행위는 2003년경부터많이발생하였다. 95) 구체적으로살펴보면다음과같다. 서브프라임모기지시장의 3분의 2 정도에대해서는브로커들이직접혹은간접으로개입하여대출을주선해주고대출기관으로부터수수료 (loan fee) 96) 및수익률스프레드프리미엄 (yield spread premium: YSP) 을수수한바있다. 이경우 YSP는당초대출기관이요구한금리이상으로대출을알선할경우그대가로받는추가보수를의미한다. 97) 브로커들은자신의수익을극대화하기위하여 98) 대출조건 93) 박태준, 금융위기이후미국소비자대출시장의규모축소, 자본시장 Weekly 호 ( 자본시장연구원, 2009), 3 면. 94) 미국에서의학자금대출시장에대한최근의동향분석으로는김필규 / 박연우 / 이현진, 학자금대출시장분석및유동화활성화방안 ( 자본시장연구원, 2010), 25 면이하가있다. 95) 篠原二三夫, サブプライム問題の震源 米国住宅ローン市場の現状と課題 ( その 1), ニッセイ基礎研 REPOR T 2008 年 2 月号 ( ニッセイ基礎硏究所, 2008), 27 頁. 96) 구체적으로는모기지처리및관리수수료 (process and administration fee) 와대출설정수수료 (loan origination fee) 로구성된다. 97) 예컨대, 그대출기관이요구하는이자율의하한선이 5% 로가정할경우만약브로커가 6% 로대출하기로대출자와협상을매듭짓는다면대출기관은그브로커에세대출금액총액의약 0.5% 를커미션으로주는방식이 28

49 약탈적대출규제에관한미국의규제현황및문제점 에관한불충분한정보제공, 수수료수입을위한반복적차환유도, 차입자의상환능력등한시, 과도한금리및수수료부과등의약탈적방식으로대출을실행하는경향이있었다. 다시말하자면, 서브프라임모기지의주선을담당하는브로커들은차입자가대출금을상환하지못하는경우에대출기관의이익이훨씬커진다는사실을감안하여사기혹은차입자의무지등을악용하여비양심적대출을실행하는경우가많이발생하였던것이었다. 99) [ 표 2] 약탈적대출의주요유형및내용 약탈적대출유형내용 반복적차환 과다한수수료징구 대출금상환능력 미고려 사기와남용 과도한금리 조기상환벌과금 원리금상환액급증 강제중재조항 신용생명보험의 보험료 - 대출자가차입자에게압력을행사하여반복적으로새로운 대출로갈아타게하면서신규대출실행및조기상환수수료 수익을취득 - 경제적정당성이없거나또는차입자의모기지제도에대한 사전지식이나이해가부족한점을악용하여과다한수수료부 과 - 원리금상환능력이없는사람에게도수수료수입또는주택 압류를겨냥하여대출실행 - 감정평가액부풀리기, 상환조건및신청서류내용의임의변 경, 차입자오도, 지나치게공격적상술로저소득층수탈 - 차입자의신용상태에따른적정리스크프리미엄보다높은 모기지금리부과 - 변동금리부모기지 (ARM) 100) 의경우최초금리조정이후에 도조기상환벌과금부과조건이유지될경우차입자들을고 비용대출에장기간묶이게할가능성 - 초기에는원리금상환부담이낮지만일정시점이후원리금 상환액급증 - 대출기관은자신들이차입자의권리를훼손하더라도법적대 응을하지못하도록강제중재조항설정 - 차입자가사망하면대출금을대신지급하는신용생명보험 가입시매월이아닌일시에보험료를납부토록하거나, 보 험료를대출원금에가산함으로써차입자에게보험료에대해 이자를부담시킴출처 : 한국은행해외조사실구미경제팀, 미국서브프라임모기지의불건전대출규제와한계, 해외경제정보 제 호 ( 한국은행, 2007), 3 면. 다. 이경우의 0.5% 에해당하는커미션을 YSP 라한다. 98) Tiffany S. Lee, No More Abuse: The Dodd-Frank and Consumer Financial Protectin Act's "Abusive Standard, 14 Journal of Consumer & Commercial Law 118, 126(2011). 99) 한국은행해외조사실구미경제팀, 미국서브프라임모기지의불건전대출규제와한계, 해외경제정보 제 호 ( 한국은행, 2007), 2 면. ( 이하 해외경제정보 로인용 ). / 29

50 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 나. 초단기소액대출의경우 초단기소액대출이라함은담보없이자금을 2 주이하의초단기로대출하는것을 의미한다 년현재미국의 36 개주에서초단기소액대출영업이허용되고있다 년현재미국전역에서이용자는 500 만명이고자산의규모는 400 억달러에달 한다. 캘리포니아주의경우 2006 년기준으로약 2400 여개업체가영업중이고약 140 만명에대하여 1 인당평균 254 달러를대출해준바있다. 101) 초단기소액대출은긴박하게금전이필요한자에게매력적이면서도간편한자금 조달수단이다. 자금위기에직면하고있는자에대하여경제적인문제, 예컨대개인 용수표 (personal check) 의부도를줄이고신용카드이용대금의지급지연을방지하 거나요금연체로인한전기 가스 수도등의공급중단을막는데단기로사용할수있 는편리한방법으로이용되어왔다. 초단기소액대출의금리는연 % 에달 하는것이현실이다. 102) 취급방법 이용회수 [ 표 3] 초단기소액대출의개요 내 개인수표를담보로선이자수취 ( 예컨대,300 달러 2 주대출시수수료로 45 달러공제한후 255 달러현금지급 ), 만기시이자만수취하고원금 Revolving 대출자 1 인이연평균 8~13 회이용, 대부분대출자는복수의 Lender 이용 필요서류개인신분증, 개인수표및소득확인서 ( 상환능력은고려하지않음 ) 시장현황 이용자 :5 백만명, 사채업자 :22,000, 자산 :400 억달러 ( 최근 3 년간 4 배성장 ) 자료 : 금융감독원, 금융감독정보, 제 호 (2006), 70 면. 용 이유형의대출을신청하기위해서는소비자는통상급여명세또는그외의사 회보험가입증명서등정기적인수입을증명하는서류를제시하는것만으로충분하 므로다른신용조사는하지않는다. 실제초단기소액대출을받는자는저소득층, 소 수인종내지이민자, 이혼한편모, 고령자, 군인가족, 대학생이주류를이루고있 다. 103) 소비자는대출금액에통상 100 달러전후에달하는수수료를더한금액으로 100) 변동금리부모기지 (Adjustable Rate Mortgage: ARM) 는시간이지나면서이자율이변동하는모기지대출을의미하며, 현실에서는초기원리금납입능력이부족한차입자에게일정기간 ( 통상 3 년 ) 원리금납입을유예한후대출 4 년차부터높은금리를적용하여원리금상환하는방식이많이이용됨. 101) 금융연구원, 최근미국의초단기소액대출규제강화움직임, 주간금융브리프 17 권 18 호 ( 금융연구원, 2008), 18 면. 102) 참고로미국의경우자동차대출은연이자율이 360% 정도이고, 전당포를이용하는경우에는그이자는연 300% 이하이다 ( 103) 이경형, 미국의약탈적대출과소비자보호대책현황, 주간국제금융동향 제 13 권 30 호 ( 한국금융연구원, 2004), 20 면. 30

51 약탈적대출규제에관한미국의규제현황및문제점 장래의일자를적은개인용수표를대출자에건네줌으로써대출금을수취한다. 대출기간이만료되는시점에차입자가그대출금을변제하지못하는경우에다음과같은 3가지로처리된다. 첫째, 대출자 ( 기관 ) 이수표를현금화하고대출금액및수수료를수령한다. 둘째, 만약대출기관이수표를현금화할때에차입자가그것을지급할충분한돈을가지고있지않으면그수표는부도될수있는데, 이를피하기위하여소비자는다른대출을얻어서대출금과수수료등을지급한다. 미국의경우 1인당평균차환회수는 3.5회에달한다. 104) 마지막의경우는이른바롤링오버 (rolling over) 라고불리는방법으로서소비자가희망적으로장래대출금전액을한번에완제할수있게될때까지대출기간을연장하는것이다. 다만, 이둘째와셋째의경우새로운대출을얻거나기존대출금의대출기간을연장할때소비자는대출에관한모든수수료를지불하여야하므로나중에는갚아야할금액이처음빌린원금의 2배가되어버리는경우도있다. 105) 결국에는초단기대출이장기대출로변모하는꼴이된다. 106) [ 그림 3] 초단기소액대출계약서실례 출처 : 104) DTI( 영국무역산업부 ), The Effect of Interest Rate Controls in Other Countries," (2004), p ) 106) Jim Hawkins, Regulating on the Fringe: Reexamining the Link Between Fringe Banking and / 31

52 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 초단기소액대출의실례를들어서그대출에드는실제적인비용을금리로 합산하면다음과같다. 대출기간 2 주인소액대출 대출금액 대출수수료 ( 대출기관의평균수수료는 100 달러선수금에대하여 16 달러 ) 총변제금액 [ 표 4] 초단기소액대출에대한소비자의실질비용 수수료모델 1 ( 대출에대하여 2 회차환하는경우 ) 수수료모델 2 ( 대출에대하여 3 회차환하는경우 ) 대출금액 200달러대출금액 200달러 200달러 (2주간의대출기간을 6주로연장 ) (2주간의대출기간을 8주로연장 ) 32 달러대출수수료 40 달러대출수수료 32 달러 ( 대출기관의평균수수료는 100 달러선수금에대하여 20 달러 ) ( 대출기관의평균수수료는 100 달러선수금에대하여 16 달러 ) 232 달러 1 회차차환수수료 32 달러차환 32 달러 대출비용 32 달러 2 회차차환수수료 25 달러차환 32 달러 총변제금액 297 달러차환 32 달러 총대출비용 97 달러총변제금액 328 달러 대출비용 128 달러 대출금 200달러에대대출금 200달러에대하여대출대출금 200달러에대하여하여대출비용이 32달비용이 97달러임대출비용이 128달러임러임 실제연이자율 4,641% 실제연이자율 5260% 실제연이자율 4641% 출처 : DTI( 영국무역산업부 ), The Effect of Interest Rate Controls in Other Countries," (2004), p 규제현황 가. 서언 2007년말미국의금융위기가발생하기이전에약탈적대출규제는 HOEPA, TILA, RESPA 및 FTCA 등의연방법률을근거로연방준비제도이사회 (Federal Reserve Board: FRB) 등감독기관기타정부부처가규정제정을통해이를집행하는방식으로이루어졌다. 미국의금융위기가발생한이후에기존의법제가 Financial Distress, 86 Indiana Law Journal 1361, 1379(2011). 32

53 약탈적대출규제에관한미국의규제현황및문제점 대폭변경되었다. 이에금융위기가발생한시점을기준으로하여그이전과그 이후로나누어규제현황을살펴보기로한다. 나. 금융위기이전 (1) 규제현황 1) 규제관련법제개관미국에서의약탈적인모기지대출에대한규제는소비자보호차원에서시행되고있는데, 1994년 주택소유및그투자를보호하기위한법률 (Home Ownership and Equity Protection Act; HOEPA) 이제정되기전에는이를구체적으로규제하는법률은없었다. 1994년이전에는대출행위이면그성격을불문하고적용되는성실대출법 (Truth in Lending Act; TILA), 107) 부동산계약체결절차법 (Real Estate Settlement Procedures Act; RESPA), 108) 연방거래위원회법 (Federal Trade Commission Act; FTCA), 형법및형사소송법 (Title 18 of U.S Code) 등의법률에근거하여포괄적으로규제하였다. TILA와로 RESPA에서는대출기관으로하여금대출관련비용을상세히공개토록요구하고, FTCA를통해부당광고, 피라미드식판매및소비자신용사기등의불공정거래를규제하였다. 제정연도 [ 표 5] 약탈적대출규제관련주요법률내용 주요내용 FTCA 1914 부당광고, 피라미드식판매, 인터넷사기판매, 소비자 신용사기등불법거래규제 TILA 1968 신용거래시금융수수료, 연이율등신용조건을공개하도 록요구 RESPA 1974 주택거래시과잉수수료징수, 특정회사보험알선등불 공정거래금지 HOEPA 1994 모기지및홈에퀴티대출시과도한금리, 일괄상환조건, 조기상환벌과금및과잉수수료부과등사기또는불공 정거래금지 출처 : 한국은행해외조사실구미경제팀, 미국서브프라임모기지의불건전대출규제와한계, 해외경제정보 제 호 ( 한국은행, 2007), 4 면. 107) Pub. L. No , 82 Stat. 146(1968). 108) Pub. L. No , 88 Stat. 1724(1974). / 33

54 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 FRB는 TILA와 HOEPA를시행하는 Regulation Z 109) 를, 주택도시개발부 (HUD) 는 RESPA를시행하기위한 Regulation X 110) 를제정한바있다. FRB는 HOEPA, TILA 등소비자보호관련법에근거하여지침등을제정하여감독하고있으며소비자에게적절하고정확한정보를제공하여남용적인대출행위를규제하는것을중점적인업무로하였다. FRB는서브프라임모기지의유동성위기에관련된우려가확대되기시작한 2000년대초반부터서브프라임모기지와관련된각종안내서발간, 지침등을제정하였다. 2) 연방거래위원회법 FTCA 제5조 (a) 는불공정한경쟁방법 (unfair methods of competition) 을비롯하여불공정 기만적인행위또는관행 (unfair or deceptive acts or practices) 을금지한다. FTCA 제12조에따르면허위의광고는동법제5조가정의하고있는불공정 기만적인행위또는관행에해당하여위법하다. 111) 3) 성실대출법 TILA 는소비자에대해여신계약의조건 (credit terms) 을개시 (disclosure) 하여 소비자가여러가지여신계약을비교해충분한정보를바탕으로한결정 (informed decision) 을할수있게하는것을목적으로한다. 112) TILA 의주된관할기관은 FRB 이었으며, 동법은모기지대출는물론이고초단기소액대출에적용된다. 113) 소비자에대한여신거래를함에있어서는대출자 ( 채권자 ) 는실제소비자가사용 할수있는대출금액 (amount financed) 을개시하고융자금액에관한서면에의한 명세서를취득할수있는소비자의권리에대하여설명하여야한다. 대출비용 (finance charge) 은연이율로표시하고, 융자금액과융자비용을합한금액을지급 할원리금상환총액 (total of payments) 으로표시하여야하며, 아울러원리금상환 ( 지급 ) 회수, 상환 ( 지급 ) 액, 상환 ( 지급 ) 기간에대해서도개시하여야한다. 114) 이를위 반할경우에는소비자가소를제기할수있다. 소비자는대출비용의 2 배, 최대로 2000 달러까지실제의손해를증명하지않아도구제받을수있다. 이밖에도증명 만가능하다면실제의손해액, 변호사비용등도구제받을수있음은물론이고집 단소송 (class action) 도가능하다. 소비자보호에관련되는모든정부기관이 TILA 에의한소를제기할수있다. 115) 109) 12 C.F.R (b). 연이율등대출조건을차입자에게제공, 소비자의불만에대해일정기간내회신등을내용으로한다. 110) 대출신청시대출기관및브로커들은적시에정보제공등을내용으로한다. 111) 15 U.S.C ) 15 U.S.C ) Jim Hawkins, op cit, p.1388(2011). 114) 15 U.S.C ) TILA 에관하여우리말로서술된자세한설명으로는김대규, 미국주택담보대출시장에서정보공개규제, 법학논총 제 22 집, 숭실대학교 (2009), 면참조. 34

55 약탈적대출규제에관한미국의규제현황및문제점 4) 부동산계약체결절차법 RESPA는퇴역군인성 (Administrator of Veteran Affairs), 연방예금보험공사 (Federal Deposit Insurance Corporation: FDIC), 재무성저축금융기관감독국장 (Director of the Office of Thrift Supervision) 등과의협의를바탕으로하여 1974년제정된법률이다. 116) 동법은주택도시개발성 (The Department of Housing and Urban Development; HUD) 이관할한다. 117) 주의법무장관등이 RESPA의몇몇규정에근거하여소를제기하는것도가능하다. 118) RESPA는부동산계약체결과정에서주택을매입하는자에대한매도자의효과적인사전개시를강제하기위해제정되었다. 말하자면동법은계약체결서비스의비용을증가시키는리베이트나위탁료를배제하고, 주택구입자에대하여정확한정보를제공하는것을주목적으로한다. 119) RESPA에대한상세한내용은다음과같다. 첫째, 동법은 1-4 유닛 (unit) 의주택거주지에한하여적용된다. 둘째, 매매의과정을상세하게밝혀야한다. 셋째, 계약체결과체결에필요한양식 (forms) 을명확하게밝히고, 그이외에도계약체결에관련된금융기관과그금융기관의보험가입여부등에대해서도알려주어야한다. 넷째, 융자금을대출하는경우대출기관은신임할수있는견적서와체결비용의규모등을대출신청서제출후 3영업일이내에그신청자에게밝혀야한다. 동법은연방은행법을따르는금융기관에게만구속력이있다. 따라서사채를쓸경우융자금신청인은동법에의한보호를받지못한다. 5) 주택소유및그투자를보호하기위한법률 1994년 TILA를기초로제정된 HOEPA는직접적으로약탈적대출을규제하는것으로고비용대출 120) 에적용 ( 자가거주주택의차환 (refinancing) 121) 만대상 ) 되었다. 122) 다시말하자면, 소비자의주요한주거에대하여제2 담보가설정되는경우, 비싼이율이부과되는경우, 융자비용이선불인경우등과같은조건을충족시키는대출에대해 TILA의개시요건이외에도 HOEPA에의하여추가적인개시요건이부과된다. HOEPA 법의주요내용을보면첫째, 조기상환벌과금의부과, 만기가 5년미만인대출에대한일괄상환, 미납이자원금가산등의금지, 둘째대출의중도해지, 116) 12 U.S.C ) 12 U.S.C. 2603(a). 118) 12 U.S.C. 2607(d)(1). 119) 12 U.S.C. 2601(b). 120) 대출금리가비슷한만기의국채금리보다일정수준 (1 차모기지대출시 8%p, 2 차모기지대출시 10%p) 이상높거나대출수수료 ( 신용보험료포함 ) 가 547 달러또는총대출의 8% 를상회하는대출을말한다. 한국은행해외조사실구미경제팀, 앞의해외경제정보, 4 면. 121) 차환, 즉리파이낸싱이라함은모지기를통해주택을구입한자가금리가인하되는경우다른대출상품을이용하여기존의높은금리의모기지를낮은금리의모기지로바꾸는것을뜻한다. 122) 15 USCA 1602(aa), 1610, 1639, / 35

56 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 원리금미상환시의주택차압, 대출조건등에대해서는서면으로차입자에게고지하도록의무화하고, 셋째동법률위반시대출기관뿐만아니라대출인수자 (assignees) 도책임을부담하며만약대출실행후 3년내법위반이있는경우에는대출취소도가능하다 123). HOEPA 위반의경우, 소비자및관할정부기관이소송을제기할수있다. 실제손해배상액에대한증명이없더라도, 융자비용의 2배, 최대로 2,000달러까지구제받을수있다. 만약실손해액을증명할수있으면그배상을청구할수있는손해액에대해서는한도가없으며, 변호사비용도청구할수있다. 집단소송도가능하다. 124) HUD는 HOEPA 위반을이유로소송을제기할수있는권한을가진다. HOEPA 의집행에관해정부는채권자에게개시상의잘못을통지하고대출을받은자의대출금을조정할것을요구할수있다. 125) 의도적으로허위의정보의제공을한경우나 HOEPA에의해서요구되는정보를제공하지않는경우등 HOEPA가요구하는요건을충족시키지못하는경우그위반자에대해 5,000 달러이하의벌금과 1년이내의구금을부과할수있다. 1999년 North Carolina주가처음으로약탈적대출규제법률을제정 ( 시행 ) 한이후다른주 ( 州 ), 카운티 (County) 및시당국도 HOEPA 등을바탕으로소형 HOPEA(mini-HOEPA) 를제정하여시행하고있다. (2) 시사점 미국의경우연방차원에서는부동산대출이든초단기소액대출이든간에그적용되는법이다양할뿐만아니라대출계약의체결과정에서비교적빠른시점에서법이개입하여중요한정보를개시하는것이특징이다. 그러나각종법률의집행기관마져다양하여일관성과체계성이미흡한것이문제이다. 123) 한국은행해외조사실구미경제팀, 앞의해외경제정보, 4 면. 124) 12 C.F.R , ) 15 USCA 1607(e)(1). 36

57 약탈적대출규제에관한미국의규제현황및문제점 약탈적대출의예 [ 표 6] 약탈적대출관련연방법과집행기관 FTC A TIL A 연방법 RES HO PA EPA Title 18of U.S Code 연방법집행기관 연방은행감독기관 126) FTC HUD DOJ 대출비용설명위반 o o o o o o 수수료위반 o o o 상환능력미고려 o o o 차환반복 o o o 사기 기만 o o o o o 조기상환벌과금금지 o o o 일괄상환금지 o o o 출처 : 한국은행해외조사실구미경제팀, 미국서브프라임모기지의불건전대출규제와한계, 해외경제정보 제 호 ( 한국은행, 2007), 5 면. 다. 금융위기이후 (1) 규제동향 1) 성실대출법 및 주택소유및그투자를보호하기위한법률 의개정 가 ) 개관연방준비이사회 (FRB) 는 2008년 7월 Regulation Z를개정해 TILA 및 HOEPA 의내용을변경하였다. 이개정의목표는주택융자시장에있어서의소비자를불공평혹은부적절한대출행위나대금회수행위로부터보호하는데있으며, 동시에책임있는대출과지속적인주택소유를담보하는데있다. 예컨대, 개정내용중가장중요한것은서브프라임대출과같은하이리스크의고금리대출 (Higher Priced Loan) 에대해엄격하게적합성의원칙 (suitability rule) 을준수하여시행하도록하여소비자보호를제고하고있다는점이다. 이번개정으로전반적으로규제는강화되었으며, 이개정규정은에스크로 (escrow) 규정을제외하고는 2009년 10월 1일부터시행되고있다. 126) 연방은행감독기관은 FRB, FDIC, OTS(Office of Thrift Supervision) National Credit Union Administration 을의미한다. / 37

58 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 이밖에, 일반적인주택융자나서브프라임등으로대표되는폐쇄형모기지 127) (closed-end mortgage) 의주택융자에대해서는, 부동산감정사의평가를강제하고자의적행위를금지하여서비서 (servicer) 에게는회수채권액의조속한지급이나지연수수료등을중복부과하지못하도록하는의무를부담시키고있다. 그리고폐쇄형혹은개방형 (open-end) 쌍방의주택융자를광고할경우이자율과상환 ( 지급 ) 조건등을동일하게소비자의눈에띄는장소에그리고주택융자의모든기간에적용되는실질적인이자율이나지급조건을양식에기재하여개시하여야하는의무를부담시키고있다. 말하자면, 주택융자의광고는정확하고균형있는정보를제공하여오해할수있는여지를남겨서는안된다는것이다. 소비자가적절한주택융자를요구할수있도록하기위하여거래의내용을구체적으로보여주는정보가가능한한조기에소비자에게확실히제공되도록하고있다. 나 ) 서브프라임대출에대한별도의규제신설개정법은 HOEPA가종래부터규제하고있던최고금리모기지대출 (Highest Priced Mortgage) 이외에도새롭게고금리모기지대출 (Higher Priced Mortgage) 을적용대상으로신설하였다. 이러한새로운대출유형을도입한이유는기존보다넓은범위에서이른바서브프라임대출이나서브프라임보다한단계신용등급이높은 Alt A 대출까지적용대상으로명백하게포섭하겠다는의지를반영한결과이다. 최고금리모기지대출은주택구입대출 (Home Purchase Loan) 이나주택개량대출 (Home-Improvement Loan), 차환융자 (refinancing) 를대상으로한다. Home Equity Line of Credit(HELOC) 128) 이나별장구입을위한대출, 부동산투자를위한대출, 단기의주택건설융자, 역모기지는대상에서제외된다. 이에는제1 순위저당권을설정한주택융자에서연간실효금리 (Annual Percentage Rate: APR) 가재무성발행의유사상환기한을가지는채권금리보다 8% 포인트를넘어높은경우 ( 제2 순위저당권에서는 APR가 10% 포인트를넘어높은경우 ) 가이에해당한다. 이밖에소비자가계약전이나계약시에지불하는모든수수료등의합계가 561달러 (2008년현재의수치 ) 혹은대출총액의 8% 를넘는경우도이에해당한다. 신용거래에있어서의보험료도수수료에포함된다. 고금리모기지대출에는제1순위저당권을설정한주택융자의연간실효금리 (APR) 가 Freddie Mac 129) 에의한 Primary Mortgage Market Survey(PMMS) 에 127) 폐쇄형모기지는대출금액이주택가격의평가에근거하여이루어지는고정된금액의융자이며, 계약후에총액이일괄로대출되는방식이다. 이경우일반적으로융자기간은고정된다. 반대로개방형모기지 (Open-End Mortgage) 는채권최고액까지추가차입이가능한대출이다. 128) 채권최고액을설정한리볼빙대출을뜻한다. 129) Freddie Mac 은 1970 년긴급주택금융법 (Emergency Home Financing Act, PL ) 에의해설립되었다. Freddie Mac 은주로정부보증이없는모기지대출자 (lender) 에대하여전미 ( 全美 ) 규모의조직적인유통시장을형성하는것, 즉자본시장으로부터모기지차입자 ( 최종적으로는주택구입자 ) 에투자자금을연결하는파이프역할을담당하고있다 38

59 약탈적대출규제에관한미국의규제현황및문제점 있어서비교가능한프라임론의평균이자율 ( 매장표시 ) 보다 1.5% 포인트를초과하는경우 ( 제2 순위저당권에대해서는 APR가 3.5% 포인트를초과하는경우 ) 가이에해당한다. FRB는 Freddie Mac의평균이자율에수수료등을더한금리정보를작성해적어도매주공표하는것으로하고있다. 다 ) 최고금리및고금리모기지대출의조건최고금리및고금리모기지대출을하기위해서는다음의요건을갖추어야한다. 첫째, 신용공여를업으로하는자는담보물이없거나소비자의변제능력을평가 고려하지않고신용을공여하거나신용을확대해서는안된다. 둘째, 변제능력을평가 고려하기위해서는소비자의소득이나보유자산에관하여신뢰할수있는정보에근거하여야한다. 이를준수하기위해서는신용공여업자는다음의 3개의요건을충족하여야한다. - 소비자의변제능력을평가해문서화할것 - 소비자의변제능력의결정은특별한경우를제외하고인덱스화된이자율과변제스케줄에근거할것. 이스케줄은재산세나주택에대한보험료등의주택보유와융자에수반하는비용부담을포함하여작성하여야한다. - 소비자의변제능력을평가할때에서는소비자의총부채상환비율 (Total Debt Obligation to Income: DTI) 혹은소비자가부채를변제한후의가처분소득을그대상으로한다. 신용공여를실시함에있어서스스로확인하지않고소비자가신고한소득수준이나자산내용에의존해서는안된다. 신용공여자는지정된 W-2 양식이나납세증명, 급여증명, 은행거래기록등을이용해평가하여야한다. 셋째, 최고금리모기지대출이나고금리모기지대출의경우대출후최초 4년간지급조건에변동이발생하더라도기한전변제 ( 조기상환 ) 에대한위약금 (penalty) 를부과해서는안된다. 넷째, 고금리모기지대출의경우재산세나자가보험료의지급을위해선취특권을설정한에스크로어카운트 (escrow account) 를개설하여야한다. 다만, 대출실시일로부터 12개월을경과하는채무불이행이없는경우에는신용공여자는에스크로어카운트의해제를소비자에게요청하는것이가능하다. 130) 라 ) 폐쇄형모기지에대한규제 신용공여나모기지브로커기타관계자는부동산감정사가주택의담보평가를 할때에그가치를왜곡할것을강제하거나권해서는안된다. 이와같은규제는본 130) / 39

60 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 래감정평가기준에도기재되어있고주법등에도명시적으로규정하고있기는하지만 FRB는기존의규제는부동산감정사에대한규제혹은그업계에대한기준일뿐신용을공여하는자또는모기지브로커에의규제가아니라는점과모든주법이모기지브로커등에대하여이와유사한규제를마련한것은아니라는것을이유로들어연방차원에서새롭게도입한것이다. 131) 마 ) 모기지관리자등에대한규제 주택융자의관리자, 특히서비서는소비자의신용정보를심각하게훼손하는다 음의행위를할수없다. - 소비자의정기적인지급을수령한날을수령일로하지않는것. 단, 계약서에부분지급도지급의일부를구성한다라는기술이없는한부분지불은수령이라고볼필요는없다. - 연체 지연수수료를중복해부과하는것 132) - 정확한지급명세서 (Payoff Statement) 의발급요청에대하여상당한기한내에신속하게이를발급하지않는것 바 ) 광고에대한규제폐쇄형모기지대출과개방형주택융자모두에대하여적용되는규제로서보기편리하고명확한 (clear and conspicuous) 광고만허용하고있다. 이는이자율이나변제조건이기재되어있는광고인경우반드시전 ( 全 ) 대출기간에적용되는이자율과변제조건을광고상표시된이자율이나변제방법이표시된장소부근에서보기에편리하게명확하여오해할수없게기재하는것을의무로하고있다. 이밖에폐쇄형모기지대출에대해서는예컨대, 고정금리기간이전대출기간이아니라일부의기간인경우임에도불구하고고정금리라고기재하는행위등을할수없다. 사 ) 정보의개시의무신설아래에서살펴보는 HUD의 RESPA 규정에의해신용공여자는소비자의주택구입을할때최선견적서 (Good Faith Estimate: GFE) 에의한조기정보개시를의무로부담한다. FRB는 TILA하에서도차환이나폐쇄형홈 에쿼티론, 역모기지에대해서도정보개시의무를부담시키고있다. 다만, 법률간의충돌을제거하기위하여최 131) 132) 이는이른바 Pyramiding Late Fee 에대한규제이며, 이미은행이나모기지뱅크등관련업계에서별도의규제체계를가지고있지만소비자보호차원에서 FRB 는스스로가직접적으로규제하기위하여 TILA 에새로이도입한것이다. 40

61 약탈적대출규제에관한미국의규제현황및문제점 종적으로는 RESPA 규정에도따르도록하였다. 따라서신용공여자는융자계약의체결전혹은소비자에의한융자신청후 3일이내중빠른시기에정보를개시할의무가있다. 개시가필요한정보로서, 총상환 ( 지급 ) 액수나금융수수료, 융자금액, 연간실효금리 (Annual Percentage Rate: APR) 가있다. 신용공여자기타관련자는소비자의거래신청에대해소비자가정보개시를받을때까지어떠한수수료를부과할수없다. 아 ) 주약탈대출방지법의제정활성화 2009 년 8월말현재미국의 30개이상의주에서약탈적대출방지법을제정 시행하고있는데, 주법상의규제는기존의다양한약탈적대출규제들을통합 (patchwork) 한형태이다. 133) [ 그림 4] 약탈적대출규제를위한주입법현황 (2009년 8월 31일현재 ) 자료 : Mortgage Bankers Association. 2) 부동산계약체결절차법의개정 HUD는 RESPA의개정을통해 GFE와 HUD-1 결제보고서 (Settlement Statement) 관련규정을변경하였다. 이개정된규정중결제서비스의이용에관한정보개시는 2009년 1월 16일부터시행되었고나머지는 2010년 1월 1일부터시행되었다. 과거규정하의거래과정에서소비자는상품을선택할기회가한정되어있는결과결제서비스제공자사이의경쟁도마찬가지로한정되어있었다. 그때문에소비 133) 한국은행해외조사실구미경제팀, 앞의자료, 6 면. / 41

62 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 자가지급하는대가는고액이될가능성이있다. 과거의 GFE는거래비용을리스트화하는것에주목적을두고있었는데, 오히려여러가지비용을열거시키는것이소비자를혼란시키는부작용도있었다. 동시에실거래에서는여러가지거래비용이추가되기도하였기에결제단계에있어제시되는통일결제보고서 (HUD-1) 에는거래를개시한시점에서 GFE에제시된금액보다비싼금액이기재되어소비자를당황하게만들기도하였다. 개정규정에서는거래비용의항목을정리하고간소화하여 3페이지로줄였다. GFE에서의견적보다 10% 이상의가격인상은결제단계에서인정하지않는것으로하였다. 또한차입희망자가그의이름과사회보장번호, 물건주소, 매월의소득, 주택가격, 대출액, 그외필요한정보를기재한신청서를대출기관에게제시할경우대출기관은신속하게 GFE를제시할의무를부담한다. 134) 개정전의정보개시규정에서는모기지브로커의역할과보수 ( 報酬 ) 와의관계가명확하지않고, 금리와거래단계에서의수수료등과의사이에상호관계에대해서는충분히설명되지않았지만대출기관이모기지브로커에대한대가지급과관련하여명확하게소비자에게개시할의무는부과하였다. 즉, 대출기관은브로커에대하여지급하여야하는비용이나수수료를모두개시해야하였다. 이정보를이용하여소비자는브로커의실제보수를비교해자신에게가장유리한브로커를선택할수있게되었다. 개정전의규정에서는거래에관련된여러가지서비스를패키지화하는것을금지하였는데, 이것이거래에있어서의효율화나경쟁촉진을방해한다고판단하여, 새로운규정에서는거래서비스를패키지를묶어서제공하는것을인정하여브로커등의경쟁을촉진하고있다. 3) 모기지종사자자격강화법시행모기지브로커나융자담당자를비롯하여대출공급자에대한통일된라이센스나등록시스템을확립하여그들의설명책임이나투명성을향상시키는방법으로소비자를보호하기위한목적에서 모기지의안전하고공정한라이센스에관한법 (The Secure and Fair Enforcement for Mortgage Licensing Act : SAFE Act) 135) 를제정하였다. 연방기관의감독을받는모기지종사자는모기지라이선스시스템 (Nationwide Mortgage Licensing System; NMLS) 에등록해야한다. 136) 이과정에서해당자는 134) 24 C.F.R. CH.XX ) Public Law No ) Shelley Smith, Reforming the Law of Adhesion Contracts: A Judicial Response to the Subprime Mortgage Crisis, 14 Lewis & Clark Law Review 1035, (2010). 42

63 약탈적대출규제에관한미국의규제현황및문제점 인적사항및신용조회, 연방수사국 (FBI) 지문조회등범죄와연루된사항이있는지등신원조사를통과하여야하며, 만약파산 (Bankruptcy) 이나범죄기록등이있으면라이선스취득이어려워진다. 특히금융사기를범한전과가있거나 1년이상징역이나집행유예의형을받은자는모기지라이선스취득이금지된다. 모기지라이선스시스템은각주의라이선스취득절차와기준을마련함과동시에모기지업계종사자의정보를통합하여관리한다. 은행당국과소비자들은이통합된관리시스템을통해해당자의정확한정보를얻을수있다. 새로운모기지라이선스를취득하기위해서는 20여시간동안관련분야의교육을받아야한다. 해당자는연방당국과각주에서시행하는새모기지시험을통과해야한다. 모기지종사자의자격과관련하여그최저기준을주가정하지않는경우는 HUD가해당하는주의라이센스요건을정하는것으로한다. 2009년 8월현재모기지종사자자격강화법을시행하고있는주는무려 49개에달한다. [ 그림 5] 모기지종사자자격강화법시행현황 (2009 년 8 월 31 일현재 ) 자료 : Mortgage Bankers Association. 4) 금융개혁법의제정 가 ) 금융개혁법의제정경과금융위기의재발방지를위하여전방위공세를펼치고있는미국에서는 2010년 7월 22일오바마대통령의서명을통해금융개혁법 (Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act) 이제정되어발효하였다. 본법은총 16장 / 43

64 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 541절로구성되어있으며그양은총 848페이지에달한다. 대부분의장 ( 章 ) 들이고유한법명을가지는옴니버스법으로서 9개법을신설하고 50여개법을개정 ( 폐지 ) 하는효력을가지고있다. 동법의주요내용은독립된연방금융소비자보호청 (Consumer Financial Protection Bureau: CFPB) 의신설, 대형금융회사의정리절차마련, 임원보수의제한, 장외파생상품규제강화등이있으며, 약탈적대출에대한규제는제14장에서규정하고있다. 이하에서는제14장과 CFBA에관하여간단히살펴보고자한다. 나 ) 제14장의주요내용금융개혁법의제14장의제목은모기지개혁과약탈적대출금지법 (Mortgage Reform and Anti-Predatory Lending Act) 이다. 여기서는모기지대출의적정한기준과절차에관하여규정하고있다. 본장은 Subtitle A부터 Subtitle H로구성되는데, Subtitle A부터 Subtitile F까지가주로 TILA를개정하는것을내용으로하고있다. 이밖에개정된 TILA와의정합성을제고하기위하여 RESPA 등과같은관련법을개정하는조항들이본장에산재하고있다. 이밖에도본장은주거용모기지상담사제도 (Residential Mortgage Originator) 를마련하고있다. 모기지상담사는보수를받을목적으로소비자를위하여모기지대출을신청, 지원또는대출조건을협상하는자를의미한다. 모기지상담사에관한규정은위에서살펴본모기지종사자자격강화법과그내용상큰차이가없다. 137) 1 Subtitle A 본장의 Subtitle A의주요내용은다음과같다. 첫째, TILA 제103조에내용을추가하는방법으로본장의규제대상을정의하는과정에서규제대상의폭을확대하고있다. 금융개혁법이전에는규제의대상은 모기지의안전하고공정한라이센스에관한법 에따라모기지대출기관에국한되었으나동장의제정으로모기지브로커등도규제대상으로포함되었다 ( 제1401조 ). 요컨대, 규제대상의폭을확대하는방법을통해모기지대출에관련된규제를강화하려는의도가반영되어있다. 둘째, 소비자보호를강화하기위한차원에서 TILA에제129B조를신설하여주거용모기지에관련된금융기관에대하여주의의무와절차준수의무를부과하였다 ( 제1402조 ). 셋째, TILA에제129B조 (c) 를신설하였는데, 동규정은서브프라임모기지에대하여금융기관의대출유인을축소시키는것을주된내용으로한다 ( 제1403조 ). 즉, 원금이외의대출조건에모기지대출자의보상을연동하는 YSP 또는이와유 137) Robert A. Cook & Meghan Musselman, Summary of the Mortgage Lending Provisions in the Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, 64 Consumer Finance Law Quarterly Report 231, 234(2010). 이하금융개혁법제 14 장의주요내용은국회입법조사처에서제공하여준자료를많이참조하였음을밝힌다. 44

65 약탈적대출규제에관한미국의규제현황및문제점 사한보상체계를금지함으로써비용이더많이드는서브프라임대출을알선하고자하는금융적인유인을차단하였다. 특히주거용모기지대출의빈도를바탕으로수수료를지급하고자하는유인을봉쇄하고자하였다. 또한개시수수료가없고소비자가모기지제공자에게직접지급하지않는경우이외에는알선수수료를금지하였다. 넷째, 이상의법규정을위반하는경우에는모기지제공자가부담하는책임은합리적인규모의변호사수임료를포함하여소를제기한소비자에게발생한비용을비롯하여실제손해액, 위반행위를포함하는주거용모기지대출과관련하여모기지제공자에게돌아가는직접혹은간접보상액혹은수익의총합계의 3배에해당하는금액중더높은금액을초과할수없다. 2 Subtitle B 본장의 Subtitle B에서는모기지차입자의상환능력을평가하는것을의무화하고, 소비자에게상환조건과관련하여유연성을부여하고있으며, 공시의무를추가하여공시요건을유인체계로활용하고있다. 그구체적인내용은다음과같다. 첫째, 모기지대출기관은구체적인정보를바탕으로합리적으로소비자의대출상환능력을평가하여야하는것을내용으로하는 TILA에제129C조를신설한다 ( 제1411조 ). 차입자의상환능력은고정이율원리금균등상환을기준으로평가한다 ( 제1412조 ). 만약소비자가다수의모기지대출을한경우를알았거나알수있는이유가있는경우에는모든모기지에대하여상환능력을종합적으로평가하여야한다. 만약에모기지가거치식 (interest-only loan) 혹은상환액증가 (negative amortization) 인경우에는기타의특성까지도함께고려하여그상환능력을평가하여야한다. 다만, 조기상환은특정한경우에는위약금을부과하는것을허용하지않는다 ( 제1414조 ). 즉, 통상적인고정금리모기지의경우에는조기상환위약금을물릴수있지만, 서브프라임모기지등에서조속한원금상환을제한하는조기상환위약금부과를금지한다. 둘째, 만약금융기관이상환능력평가, 알선수수료금지등의규정을위반할경우모기지차입자는주택압류 (foreclosure) 에대하여금융기관의법규위반을이유로항변할수있다. 특히대출기관에배상책임이있는경우에는차입자가지급하여야하는모든종류의금융비용과변호사비용을상계 (set-off) 할수있다 ( 제1413조 ). 셋째, 변동금리부주거용모기지대출 (variable rate residential mortgage loan) 의최대상환액등을공시하여야한다. 금융기관은변동금리부모기지대출상환액이금리변동에따라변화할수있다는사실을경고하는내용과잠재적인최대상환액을공시하여야한다 ( 제1419조 ). 특별한공시를추가적으로하지않는한상환액증가모기지는허용되지않는다 ( 제1414조 ). 금융기관은원금, 대출이자율, 대출이자의다음조정일자, 지체상금등도공시하여야한다 ( 제1420조 ) / 45

66 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 넷째, 차입자의상환능력을평가하지않은무책임한대출에대해서는대출기관과모기지브로커에대해서민사상배상책임을강화하였다. 상환의무액이압류가액을초과할경우에는초과분에대한면책은해당주법을감안하여조정한다 ( 제1414 조 ). 그러나차입자의사기 (fraud) 또는기만 (deception) 으로모기지를차입한경우금융기관은책임을부담하지않는다 ( 제1417조 ). 3 Subtitle C 본장의 Subtitle C에서는 TILA가적용되는고비용모기지 (high-cost mortgage 에속하는범위가확대되고그규제의강도가강화되었다. Subtitle C의주요내용은다음과같다. 첫째, 고비용모기지의범주에포함되는모기지의유형을확대하였다. 고비용모기지의규제대상으로주택구입대출, HELOC가새롭게편입되었다. 모기지금리는선순위대출의경우평균프라임대출금이에최대 6.5% 포인트, 후순위대출의경우최대 8.5% 포인트까지가산할수있도록하되그가산금리를인하하는방향으로조정하였다 ( 제1431조 ). 모기지에부과할수있는수수료를그거래가 2만달러이상인경우거래총액의 5%, 2만달러이하인경우에는거래총액의 8% 또는 1 천달러중에서적은금액으로하기로한다. 둘째, 만기일관상환과지체상금등에대해서도추가적인제한을신설하였다. 예컨대, 만기일괄상환금액은이전평균월납금의 2배를초과할수없도록제한하고있다 ( 제1432조 ). 4 Subtitle D 본장의 Subtitle D는주택상담실 (Office of Housing Counseling) 을 HUD내에설치하여주택의소유및임대에대한상담서비스를제공하도록하였다 ( 제1442조 ). 주택상담실은주택의소유와임대에관련된정보의생산, 확산, 상담등에대해책임을부담한다. 소비자는고비용모기지를이용하기이전에주택상담실과상담을하도록하며 ( 제1433조 ), HUD가승인한기관과의상담도허용하고있다 ( 제1445조 ). 5 Subtitle E 본장의 Subtitle E는 TILA와 RESPA를개정하여에스크로우서비스등에대해새로운규제를도입하였다. 우선 TILA를개정하여세금, 재해및홍수보험 (hazard and flood insurance), 모기지보증보험등을위해금융기관이개설하는에스크로우계좌의개설을고비용모기지등에의무화하였다. RESPA상의모기지서비스와결부된에스크로우계좌와관련하여고비용모기지등을위한에스크로우계좌환불조항 ( 제6조 (g)) 을수정하였다 ( 제1461조 ). 또한 RESPA 제6조에강제보험금지, 기본서비스에대한수수료금지등의조항을신설하였다. 이밖에 RESPA에소비자자문, 대출권리자의신원정보관리, 대출상환시에스크로우환불등에대한의무를추가하였다 ( 제1463조 ). 46

67 약탈적대출규제에관한미국의규제현황및문제점 6 Subtitle F 본장의 Subtitle F에서는고위험모기지와관련하여모기지서비스기관이공인된기관으로부터자산감정평가를받도록하는요건을 TILA에신설하였다 ( 제1471 조 ). 7 Subtitle G 본장의 Subtitle G에서는정부후원금융기관 (Government-Sponsored Enterprise; GSE) 을개혁할필요성을강조하고있다 ( 제1491조 ). 예컨대, 주택모기지관련소비자보호및규제의강화는연방저당금고 (Federal National Mortgage Association; FNMA, Fannie Mae), 138) 연방주택대부저당공사 (Federal Home Loan Mortgage Corporation; FHLMC, Freddie Mac) 139) 등의구조를개혁하여야 만완결될수있다는의회의견해를피력하고있다. 다 ) 금융소비자보호청의신설서브프라임대출의확대로인하여미국의금융위기가초래되었다는사실을반성하고금융에관한소비자보호를담당하는새로운기관으로서 FRB 산하에독립성을가진금융소비자보호청 (Consumer Financial Protection Bureau: CFPB) 을신설하였다. CFPB는소비자의불만을처리하고소비자가이용하는금융상품이나금융서비스의이용에관련된리스크정보의수집과그공표, 금융업자에대한감독등을주된업무로하며, 그러한업무를성실하게수행할수있도록하기위하여상당히강력한권한을부여하고있다. 이밖에모기지거래나신용카드거래등소비자거래의간소화, 금융거래수수료규모의재검토등도업무대상이다. CFPB의조직구조는다음의그림과같다. CFPB는 2011년 7월 21일부터정식활동을개시하였으며, 여러정부부처로분산되었던기존의금융소비자보호기능을 Federal Reserve, OCC, OTC, FDIC, FTC, HUD 등으로부터이전받았다. 이에 CFPB는 TILA, RESPA, HOEPA의관할기관으로자리매김하고있다. 138) Fannie Mae 는연방주택청 ( 그후에는퇴역군인성포함 ) 이보증한모기지뿐만아니라 1972 년부터는정부의보증이없는전통적인의미의모기지를민간금융기관으로부터매입하고, MBS 로전환한후원리금보증을첨부하여투자가에게매각하고있다. 渡瀬義男, 米国における政策金融 連邦信用プログラムの構造と改革, レファレンス 平成 19 年 6 月号 ( 国立国会図ル書館調査及び立法考査局, 2007), 頁. 139) 정부보증이없는모기지의대출자에대하여조직적인전미규모의유통시장을형성하는것, 즉, 자본시장으로부터모기지의대주 ( 최종적으로는주택구입자 ) 에투자자금을연결하는파이프역할을담당하고있다, 渡瀬義男, 前揭論文, 55 頁. / 47

68 주요국의약탈적대출규제현황및국내도입방안 [ 그림 6] 금융소비자보호청의조직체계도 자료 : Federal Reserve Board of Governers. (2) 시사점 미국의금융위기이후에새롭게도입한다양한규제를도입하고있다. 예컨대, TILA는고금리모기지대출에대하여는적합성의원칙을적용하여규제를강화하였고여러가지행위규제를신설하였다. 새로운규제의도입이시장에있어서의고금리대출을부정하는것도아니고시장원리를억제하려는의도는없다고하지만모기지대출기관의입장으로는대출의까다로운요건을충족시키는것이용이하지않아사실상서브프라임모기지시장을대상으로하는고금리대출의공급은곤란하게된측면이있다. 말하자면이상과같은강화된규제에의하여서브프라임대출이시장으로부터축출될가능성이높다. 금융개혁법이제정되기이전에는개별규제를통한금융소비자보호는근거법률에따른규제의차이및상충의문제, 규제공백등의문제를안고있었으며, 이밖에근거법률의다양화로인하여감독기관이난립하다보니각종대출기관의영업행위규제를총괄적으로관장하기가어려웠다. 하지만 CFPB의신설로소비자보호에많은자원을투입할수있을뿐만아니라일관성있는정책을펼수있게되었다. 금융개혁법제14장은약탈적대출을방지하기위한법률을담고있다. 동법은모기지차입자를보호하기위한차원에서모기지대출자체에대한규제를강화하는한편공시의무를확대하여부과하고있다는점이특징이다. 이중에서우리에게중요한시사점을주는 2가지사항을정리하면다음과같다. 48