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5 제출문 방송통신위원회위원장귀하 본보고서를 의연구결과보고서로제출합니다 년 12 월 연구기관 : 정보통신정책연구원총괄책임자 : 나성현연구위원세부책임자 : 곽주원부연구위원정진한부연구위원참여연구원 : 김남심부연구위원강유리전문연구원강인규전문연구원황주연연구원외부자문 : 이희정고려대부교수 - i -

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7 목 차 요약문 ⅺ 제 1 장서론 1 제 2 장스마트환경과망중립성논의의필요성 3 제 1 절망중립성의개념 3 1. 망중립성 3 2. 오픈인터넷, 인터넷트래픽관리 4 3. 망다양성, 네트워크투자비용분담 5 4. 플랫폼중립성, 디바이스중립성 6 제 2 절 ICT 생태계의성장과망중립성논의의진화 7 1. 가치사슬로부터생태계로의진화 7 2. ICT 생태계의특징및생태계성장의위협요인 망중립성찬반논쟁 19 제 3 장망중립성의주요쟁점 24 제 1 절경쟁서비스배제-mVoIP 를중심으로 mvoip 의개념및주요특징 mvoip 차단사례 쟁점사항 27 제 2 절네트워크투자비용의분담-스마트 TV를중심으로 트래픽폭증과망투자비의분담필요성제기 망투자비분담방안 스마트TV 관련논쟁 36 제 4 장해외주요국의망중립성정책동향 45 - iii -

8 제 1 절미국 미국의망중립성정책추진경과 FCC의오픈인터넷규칙 FCC의규제관할권관련분쟁 58 제 2 절 EU 및그회원국 EU 영국 프랑스 네덜란드 노르웨이 105 제 3 절기타국가 캐나다 칠레 싱가포르 116 제 4 절시사점 119 제 5 장스마트환경에대응한망중립성정책방향 120 제 1 절국내망중립성정책의논의과정 학계및업계의논의과정 망중립성포럼을통한논의전개 122 제 2 절망중립성정책자문질의결과 통신네트워크정책의목표 국내통신네트워크인프라및경쟁상황 트래픽관리필요성여부 통신사업자의트래픽관리관련권리와의무 망중립성규제의필요성및규제방식 기타망중립성정책관련제안사항 158 제 3 절스마트환경에대응한망중립성정책방향 국내통신시장환경 iv -

9 2. 기본방향 망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이드라인 176 제 6 장결론 179 참고문헌 181 부록- 망중립성과관련된국내법제도의현황파악 v -

10 표목차 표 2-1 주요이동통신사업자들의트래픽증가현황 15 표 2-2 망중립성쟁점별찬반양론비교 21 표 3-1 스마트TV 보급에따른트래픽증가및투자부담예상 39 표 4-1 미국의주요망중립성관련법안 46 표 4-2 FCC의망중립성 6원칙 49 표 4-3 Ofcom이제안한정보제공의방식 77 표 4-4 Ofcom의정보공개 6 원칙 78 표 4-5 BSG 등이공동으로작성한주요정보목록 (Key Facts Indicator) 80 표 4-6 서비스별네트워크성능요구치 91 표 4-7 프랑스의회경제분과위원회의망중립성제안 101 표 4-8 망중립성관련네덜란드통신법개정안 103 표 4-9 칠레통신법개정안 115 표 4-10 IDA의망중립성정책방향 118 표 5-1 망중립성포럼의주요논의사항 122 표 5-2 인터넷개방성제한사례와향후제한가능성에대한주요의견 127 표 5-3 인터넷망의성격에대한주요의견 129 표 5-4 네트워크정책목표에서가장중요한가치에대한주요의견 131 표 5-5 트래픽관리필요성에대한주요의견 133 표 5-6 유선초고속인터넷시장의경쟁상황과망중립성에대한주요의견 134 표 5-7 mvoip 차단의합리성에대한주요의견 137 표 5-8 mvoip에무선망중립성적용에대한주요의견 139 표 5-9 스마트TV 에경쟁제한행위우려및이에대한접근법에대한주요의견 141 표 5-10 스마트TV 에경쟁제한행위우려및이에대한접근법에대한주요의견 143 표 5-11 네트워크투자비및재원마련대한주요의견 vi -

11 표 5-12 최선형인터넷과프리미엄인터넷구분에대한주요의견 147 표 5-13 트래픽관리관련기타검토이슈 148 표 5-14 트래픽관리관련기타검토이슈 150 표 5-15 국내법상망중립성관련규정및보완필요사항 151 표 5-16 통신사업자의합리적트래픽관리에대한주요의견 154 표 5-17 망중립성규제필요성에대한주요의견 156 표 5-18 트래픽관리및망중립성에서유 무선구분에대한주요의견 158 표 5-19 망중립성정책관련기타제안사항 159 표 5-20 국내이동통신사업자의네트워크투자실적및계획비교 171 표 5-21 SKT의 LTE 요금제 172 표 5-22 망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이드라인 vii -

12 그림목차 그림 2-1 전통적인 IT 가치사슬 7 그림 2-2 피처폰환경에서의무선인터넷시장가치사슬 8 그림 2-3 ICT 생태계의참여자간공생관계 10 그림 2-4 ICT 생태계의진화 10 그림 2-5 전세계휴대폰제조사영업이익점유율의변화 12 그림 2-6 전세계 IP 트래픽추이예측 (2010~2015) 13 그림 2-7 전세계 ( 개인용 ) 인터넷트래픽예측 (2010~2015) 14 그림 2-8 전세계모바일트래픽증가예측 (2010~2015) 15 그림 2-9 유선망투자액과매출전망 17 그림 2-10 유선부문의가입자당수입 / 비용전망 18 그림 2-11 무선부문의가입자당수입 / 비용전망 18 그림 3-1 유무선사업자의투자수익률전망 29 그림 3-2 인터넷관련기업들의시가총액추이 30 그림 3-3 현행인터넷모델의 price signals 31 그림 3-4 소매요금체계변경을통한투자비재원확충개념도 32 그림 3-5 양자협정에의한고품질서비스제공을통한망투자재원확충개념도 36 그림 3-6 스마트TV 제공개념도 38 그림 3-7 세계스마트TV 시장전망 38 그림 3-8 국내스마트TV 시장전망 38 그림 3-9 글로벌스마트TV 판매전망 39 그림 3-10 국내스마트TV 보급가구수전망 39 그림 3-11 스마트TV 및 IPTV의네트워크구조 40 그림 3-12 동영상전송방식및타켓서비스 41 그림 3-13 스마트TV 약관의인터넷연결관련사항 ( 예시 ) 43 - viii -

13 그림 4-1 미국의가정용속도별유선인터넷접속제공사업자수의지역비중 51 그림 4-2 트래픽관리의유형 73 그림 4-3 인터넷상호접속체계 97 그림 5-1 초고속인터넷가입자수및증가율추이 150 그림 5-2 초고속인터넷서비스매출액추이 161 그림 5-3 초고속인터넷방식별가입자비중추이 162 그림 5-4 OECD 회원국의 2010년말초고속인터넷가입자대비 FTTx 비중 162 그림 5-5 OECD 회원국의가구대비 FTTH/B 홈패스율 163 그림 5-6 초고속인터넷사업자별가입자기준점유율추이 164 그림 5-7 EU 회원국의초고속기존사업자도소매점유율 (2010년 6월기준 ) 164 그림 5-8 국내유선인터넷백본트래픽전망 165 그림 5-9 이동통신가입자수및증가율추이 166 그림 5-10 국내스마트폰가입자증가추이 167 그림 5-11 이동통신서비스매출액추이 167 그림 5-12 국내이동통신사업자별 ARPU 추이 168 그림 5-13 이동통신사업자별가입자기준점유율추이 169 그림 5-14 국내이동통신사업자의데이터트래픽추이 170 그림 5-15 국내모바일데이터트래픽전망 170 그림 5-16 망중립성과인터넷트래픽관리정책의기본방향 ix -

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15 요약문 1. 제목 스마트환경에대응한유무선망중립성정책방안연구 2. 연구목적및필요성 인터넷을기반으로한경제활동의증가에따라인터넷망에대한접근과망또는트래픽관리에대한이슈가전세계적인정책화두로등장하였다. 망중립성은통신네트워크를소유하고있는사업자와이를활용하여비즈니스를전개하는사업자그리고양자모두로부터서비스를제공받는소비자들간의거래관계및시장의질서를규율하는핵심적인변수로, 이미수년전부터각국정책당국의관심을끌기시작하여일부국가들의경우가이드라인이나정책제언등의형태로망중립성정책방향을발표한바있다. 우리나라의경우에도망중립성정책방안검토계획이방송통신위원회의 2011년방송통신핵심과제로선정되는등이에대한관심이고조되고있으며, 본연구는국내시장및정책환경에적합한망중립성및인터넷트래픽관리에대한정책방안을제시하는것을목적으로하고있다. 3. 연구의구성및범위 본연구의제2장에서는망중립성의개념및그동안의논의가어떻게진화되어왔는지를통해연구의필요성을간략히설명하고, 제3장은망중립성의주요쟁점을 mvoip와스마트tv라는두가지신규서비스를통해살펴보고있다. 또한제4장은해외주요국의망중립성정책동향을분석하고그시사점을도출하였으며, 제5장은국내망중립성논의가어떻게진행되어왔는지를기술하고, 국내시장환경에적합한망중립성정책방안을논 - xi -

16 의하고있다. 제 6 장은본연구의결론과함께현재까지의논의가향후어떤방향으로진화 해야할지에대한연구진의의견을담았다. 4. 연구내용및결과 가. 망중립성논의의진화망중립성은일차적으로인터넷트래픽관리에있어서의통신사업자의의무또는이와반대측면에서통신사업자의트래픽관리권한이인정되는합리적인범위는어디까지인가에대한논쟁으로이해할수있다. 이러한논의는인터넷게이트키퍼로서통신사업자의권리와의무를명확히해야한다는차원을넘어서, 통신사업자외에인터넷을통해수익을획득하고있는다양한사업자들이네트워크고도화를위한노력에동참해야한다는요구를어떻게수용할것인가의논쟁으로진화하고있다. 트래픽증가를수용하기위한네트워크투자의필요성은지속적으로제기되는반면, 가입자포화에따라소매시장의성장을기대하기힘든상황임에따라, 망중립성논의는인터넷과금체계의변화등을통해트래픽유발주체에대한추가비용부담등새로운인터넷거래질서확립의필요성에대한논의까지로확대되고있다. 나. 망중립성의주요쟁점본연구는망중립성의주요쟁점인 ISP의트래픽관리, 새로운인터넷거래질서확립을 mvoip 차단과스마트TV 이슈를중심으로살펴보았다. mvoip와관련해서는요금제를통한부분적 mvoip 차단이라는시장의관행에무선망중립성규제등을통한정책적인개입이필요한가의문제가제기되고있다. mvoip 사업자및이용자들은 mvoip 차단이원칙적으로이용자선택권및경쟁서비스제한에해당하는불공정행위라고주장하는반면, 이동통신사업자들은 mvoip 허용에앞서요금 rebalancing ( 데이터요금인상 ) 가능성등에대한논의가선행되어야한다는입장이다. 이에대해본고는현재로서는시장상황을모니터링하면서 mvoip 규제의득실을좀더면밀히검토하는과정이필요하다는견해를제시하고있다. - xii -

17 스마트TV 등대용량트래픽증가와관련된이슈에대해서는도소매요금구조의변화등 ISP와 3PP(3 rd party player) 와의새로운거래관계에대한중장기제도개선논의의틀에서수용하는것이바람직할것으로판단하였다. 도소매요금구조의변화를요구하는보다넓은의미의망중립성논의는장기간에걸친경제적분석및이해관계자의견수렴과협의가전제되어야함에따라단기적으로정책대안을제시하기는매우어려울것이기때문이다. 다. 해외주요국의망중립성정책동향망중립성관련논쟁에대해많은나라들은인터넷의개방성및품질확보라는공통적인정책목표를설정하고있는것으로파악된다. 다만, 그목표를구현하기위한수단으로서의망중립성정책은국가별특수성을반영하여각기다른형태로구현되고있다. 미국, 네덜란드, 칠레등은독과점적경쟁구조및통신사업자의지배력행사 ( 차별적요금제채택 ) 의가능성에따라통신법개정또는규칙제정을통해트래픽관리에대한 ISP 의의무를부과하였다. 싱가포르, 노르웨이등은법제화를통한신속한의무부과보다는가이드라인, 정책결정등의형태로원칙적인방향만을제시하는점진적인접근법을채택하였으며, 영국은트래픽관리에대해포괄적인접근방식을채택하기보다는원칙적으로관련시장에서발생할수있는반경쟁행위를규제하기위한목적으로그범위를한정하고있다. 프랑스는인터넷의중립성및이용자선택권보장을위해서는네트워크외의계층에서존재하는지배력의존재및행사가능성에대한검토도중요함을명시적으로언급하고있다. 특히, Apple, Google 등미국국적의 3PP에의한생태계교란가능성에대한언급은글로벌 3PP와자국 ISP간의망중립성논쟁에접근하는프랑스특유의시각을보여주고있다. 라. 스마트환경에대응한망중립성정책방향본연구는해외정책사례분석, 쟁점분석및이해관계자들의의견수렴을통해망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이드라인 ( 안 ) 을제시하였다. 가이드라인 ( 안 ) 의도출을위해서본연구진은망중립성과관련되어서제출되고있는모 - xiii -

18 든쟁점들을일시에정리하려는태도를취하기보다는, 여러이해관계자들사이에서어느정도의동의가이루어지고있다고판단되는부분들을하나의정책원칙으로제시하고, 그렇지못한부분들은지속적인논의의장을이어나가자는입장을밝혔으며, 이와같은측면에서본연구의핵심결과라고할수있는가이드라인 ( 안 ) 은망중립성과관련된다양한논쟁에종지부를짓기보다는, 향후망중립성또는인터넷트래픽관리라는틀안에서논의되어야할많은이슈들에대한출발점으로이해되는것이바람직하다. 5. 정책적활용내용 본연구에서제시한 망중립성과인터넷트래픽관리에관한가이드라인 초안은방송통신위원회의망중립성정책의기본적인방향을제시하고있다. 또한해외사례, 쟁점분석, 국내현황데이터등은향후망중립성정책의수립및집행을위한기초자료로사용될것이다. 6. 기대효과 본연구는국내망중립성규제의불확실성제거로서비스의부당한차단, 차별등일탈적상황을억제하고그범위내에서 CP/ 이용자및 ISP의자유로운활동을보장하며, 인터넷망중립성과트래픽관리의필요성을균형있게수용한정책방안을도출함으로써망사업자의투자유인을제고하고인터넷망에서의지속적혁신을유도하는데기여할수있을것이다. 한편, 망중립성정책을통한인터넷이용정보의투명성강화로시장기능에의한이용자보호증대효과도기대된다. - xiv -

19 SUMMARY 1. Title A Study on Net Neutrality for the Smart Communications Environment 2. Objective and Importance of Research As of 2011, in order to promote competition in telecommunications market, Korea Communications Commission(KCC) proposed a review of net neutrality policy as a basis for new telecommunication services. As a result, a proper national net neutrality policy, which could harmonize network operator's reasonable traffic management and user's welfare, should be established. From the international context, net neutrality issue is also on the hot debate. Some countries(the U.S., Chiles, and Netherlands, etc.) published a guideline or enacted a law. Therefore, there is an increasing call for certainty and transparency of national net neutrality. Under these environments, this study aims to propose a proper net neutrality policy reflecting Korean telecommunications market and regulation. Furthermore, a directive for Internet traffic management is discussed. 3. Contents and Scope of the Research Chapter 2 deals with the concept of net neutrality and the history of net neutrality debate. Chapter 3 discusses specific net neutrality issues through mvoip and smart TV. Chapter 4 overviews major countries' net neutrality policy and draws an implication. Chapter 5 talks about progress of national net neutrality debate and next chapter - xv -

20 explores how to develop net neutrality debate in the future. 4. Research Results A. Progress in Net Neutrality Debate Net neutrality could be understood as conflict regarding scope of reasonable traffic management of network operators. Recently, this discussion has evolved to the dimension that other players should participate in network investment. Network investment is continuously proposed in order to cover an increasing amount of traffic, whereas network operators face difficulty in expecting retail market revenues. Thus, net neutrality is expanded to debate on the necessity of new Internet business relationship. B. Key Issues in Net Neutrality This study deals with two specific issues based on mvoip and smart TV; traffic management of network operators and new internet business relationship. Network operators currently block mvoip or allow only unlimited data plan subscribers to use mvoip. MNOs are concerned the possibilities that mvoip could encroach their voice revenues and thus hinder next generation network investment. On the contrary, others argue that a mobile operator s attempt to favour or protect the services it markets itself when faced with competition from 3P services is unfair and harm consumer's welfare. As sharp disagreement over blocking mvoip becomes fierce, it is crucial to establish an appropriate mvoip policy. The issue of smart TV needs to be discussed from the new relationship between network ISP and 3PP. Since this issue requires longitudinal economic analysis and consensus among stakeholders, government should take a long-term measure. In a short-term, however, problems such as civil complaints or degradation of best-effort network should be solved immediately. - xvi -

21 C. Overview of International Net Neutrality Policy The debate over open internet and securing QoS has been proposed as a common goal from many countries. However, the means are different according to national specific characteristics. Chile, FCC in the U.S., and Netherlands adopted net neutrality law requiring to ban ISP from blocking or charging consumers for using 3P mvoip. On the other hand, EU and Ofcom in the U.K. are still in the preliminary examination phase. Loose form of approach such as guideline on net neutrality is under discussion in France and Singapore. D. Net Neutrality Policy in the Response to Smart Ecosystem This study proposes a draft of Guideline on Net Neutrality and Internet Traffic Management. Rather than settling all issues related to net neutrality, authors separate common principles from the disagreement in details. Consequently, the guideline covers principles which stakeholders somewhat agree with and leaves future discussion on discrepancies in details. It is safe to say that the draft guideline would be a starting point for the future constructive discussion. 5. Policy Suggestions for Practical Use A draft for Guideline on Net Neutrality and Internet Traffic Management in this study would be adopted as a guideline of KCC. Moreover, international cases, issue analysis and national data covered in this study could be used as a reference for a follow-up measure of government. - xvii -

22 6. Expectations This study could contribute to establish net neutrality policy and relating legislation. Furthermore, not only network operators but also contents providers/users are able to be benefited by removing regulatory uncertainty. Harmonizing view between net neutrality and traffic management would encourage network operator's investment incentives and continuous innovation on the Internet. On the other hand, transparency would promote user protection through net neutrality policy. - xviii -

23 CONTENTS Chapter 1. Introduction Chapter 2. Smart environments and the need for net neutrality debate Section 1. Net neutrality definition 1. Net neutrality 2. Open Internet, Internet traffic management 3. Net diversity, Network investment cost sharing 4. Platform neutrality, Device neutrality Section 2. Development of ICT ecosystem and evolution of net neutrality debate 1. Evolution from value chain to ecosystem 2. Features in ICT ecosystem and threats to ecosystem growth 3. Arguments for and against net neutrality Chapter 3. The main issues of net neutrality Section 1. Foreclosure of competitive service-focused on mvoip 1. mvoip definition and major features 2. Cases of blocking mvoip 3. Controversial issues Section 2. Network investment cost sharing-focused on smart TV 1. Traffic explosion and necessity of network investment cost sharing 2. Network investment cost sharing options - xix -

24 3. Controversy on smart TV Chapter 4. The net neutrality policy trends in foreign countries Section 1. the U.S. 1. Progress for net neutrality policy debate in the U.S. 2. FCC's Open Internet Rule 3. Controversy on FCC's jurisdiction Section 2. EU and member states 1. EU 2. the U.K. 3. France 4. Netherlands 5. Norway Section 3. Other countries 1. Canada 2. Chiles 3. Singapore Section 4. Implication Chapter 5. Net neutrality policy direction Section 1. Progress for net neutrality policy debate in Korea 1. Debate in academia and business fields 2. Debate in net neutrality forum Section 2. Results of net neutrality consultation 1. Objective of telecommunication network policy 2. Status of national telecommunication network infrastructure and competition 3. Necessity of traffic management - xx -

25 4. Rights and responsibility of ISP's traffic management 5. Necessity of net neutrality and regulation style 6. Other issues related to net neutrality Section 3. Net neutrality policy in response to smart environment 1. National telecommunication landscape 2. Basic direction 3. Guideline on net neutrality and internet traffic management Chapter 6. Conclusion Appendix - Overview of national legal system with regard to net neutrality - xxi -

26 제 1 장서론 인터넷을매개로하는경제활동의급증에따라 고도화된인터넷에대한접근권 은이용자후생, 관련 ICT 산업성장및국가경제의선진화에핵심적인요인으로등장하고있다. 이처럼인터넷이라는통신자원의중요성이나날이증가하고있는반면, 최근통신시장의성장정체속에서기존의전통적통신서비스와대체관계에있는서비스들이등장하고, 유무선인터넷트래픽이급속히증가함에따라통신사업자의 불공정한 트래픽관리행위에대한우려가 망중립성 이라는요구로표출되고있다. 망중립성이란시장에서의포지션등이해관계에따라다양하게정의될수있으나, 일반적으로 인터넷망위에흐르는데이터트래픽을그내용, 유형, 인터넷주소, 제공사업자, 부착된단말기기등에관계없이동등하게처리하는것 을의미하며, 특정인터넷서비스및트래픽에대한차단및전송속도제한, 특정한인터넷서비스및트래픽전송또는우선적전송을이유로대가를요구하는행위등이망중립성의개념에배치되는사례로이야기되고있다. 망중립성은일차적으로인터넷트래픽관리에있어서의통신사업자의의무또는이와반대측면에서통신사업자의트래픽관리권한이인정되는합리적인범위는어디까지인가에대한논쟁으로해석될수있다. 이에대해서는통신망의공공성, 혁신의기반으로써의망중립성및개방성의필요성등을근거로강한수준의망중립성규제를요구하는주장이있는반면, 향후요구되는네트워크고도화를위해서는통신사업자의소유권인정및그운용에있어서의일정한자유도를보장해주는것이필요하며, 이에따라트래픽관리행위에대한 사전적인규제 는필요치않다는주장이팽팽히맞서고있다. 현재이와같은논쟁은학술적인차원을넘어서서각나라의통신규제기관의핵심적인아젠다로자리잡고있는양상이다. 망중립성또는통신사업자의트래픽관리에접근하는각나라의태도는공통적으로인터넷생태계의개방성확보및지속적인네트워크고도화를통해통신서비스이용자의이익을보호하는동시에, 인터넷생태계의지속적인성장가능성도모라는목표달성을위한것으로이해할수있다

27 한편망중립성논의는인터넷게이트키퍼로서통신사업자의권리와의무를명확히해야한다는차원을넘어서, 통신사업자외에인터넷을통해수익을획득하고있는다양한사업자들이네트워크고도화를위한노력에동참해야한다는요구를어떻게수용할것인가의논쟁으로진화하고있다. 통신사업자는인터넷접속서비스제공을위해소비자및 CP(IDC, 전용회선 ) 등으로부터수익을창출하고있기는하지만, 전통적으로인터넷은그투자비용을대부분소매시장을통해회수하는형태로성장해왔다. 그러나트래픽증가를수용하기위한네트워크투자의필요성은지속적으로제기되는반면, 가입자포화에따라소매시장의성장을기대하기힘든상황임에따라통신사업자는인터넷상호접속체계의변화등을통해트래픽을많이발생시키는 CP 등이지금보다더많은비용을지불할것등새로운인터넷거래질서확립의필요성을역설하고있다. 본연구는이와같은상황을배경으로망중립성의개념, 관련쟁점, 그리고다른여러나라들의접근방식에대한이해를통해, 국내정책환경에적합한망중립성및인터넷트래픽관리에대한정책방안을제시하는것을목적으로하고있으며, 다음과같이구성되어있다. 먼저제2장에서는망중립성의개념및그동안의논의가어떻게진화되어왔는지를통해연구의필요성을간략히설명하고있다. 제3장은망중립성의주요쟁점을 mvoip와스마트tv라는두가지신규서비스를통해살펴보고있다. 제4장은해외주요국의망중립성정책동향을분석하고그시사점을도출하고자노력했으며, 제5장은국내망중립성논의가어떻게진행되어왔는지를기술하고, 국내시장환경에적합한망중립성정책방안을논의하고있다. 제6장은본연구의결론과함께현재까지의논의가향후어떤방향으로진화해야할지에대한연구진의의견을담고있다

28 제 2 장스마트환경과망중립성논의의필요성 제 1 절망중립성의개념 현재망중립성이라는용어는통신네트워크의운용과관련된다양한이슈들을포괄하 는개념으로사용되고있다. 이하에서는먼저망중립성, 트래픽관리등의용어가어떤 의미로사용되고있는지를간략히살펴보기로한다. 1. 망중립성 망중립성 (Network Neutrality) 이란일반적으로인터넷으로전송되는데이터트래픽을그내용, 유형, 제공사업자, 부착된단말기기등에관계없이동등하게처리 (equal treatment of all data packets; no priority delivery) 하는것을의미한다. 이는인터넷의단대단원칙 (end-to-end principle) 1) 에기초한가장강한형태의정의로, 소비자및 3 rd party player( 이하 3PP) 의권리 이익에충실한개념이라할수있다. 이와같은정의에입각할때망중립성과배치되는대표적인사례는특정트래픽의차단또는차별적처리라고할수있다. 차단은네트워크를지배하고있는통신사업자가그지배력을바탕으로관련전후방산업을독점화하려는시도등의동기에따라나타날수있으며, 네트워크접근권의본질적훼손에해당하는것으로통신규제에있어고전적인이슈 에해당하기도한다. 2) 차별은통신사업자가트래픽전송에있어특정트래픽을우대하거 1) 인터넷의단대단원칙 (end to end principle) 은네트워크를설계함에있어라우터와같은중간노드들에많은기능을구현하지않고, 양끝단말이많은기능을수행하도록구현하자는원칙으로, 초기인터넷설계자들에의해제안된후인터넷의성장과정에서하나의원칙으로자리잡고있다. 2) 미국의경우통신사업자의네트워크접근거부와관련된대표적인사례로는 Carterfone 사건 (1968), MCI 사건 (1983), Madison River 사건 (2005) 등을들수있다. FCC는 Carterfone 사건에서는단말기까지수직통합한 AT&T에게이용자가선택한일정한표준을충족한 - 3 -

29 나저해해서는안된다는것으로 P2P 트래픽의전송속도를제한하는것등이대표적인사례로거론되고있다. 차별역시차단과마찬가지로수직적으로결합된통신사업자가경쟁서비스의품질저하를통한경쟁력제고유인을지닐수있다는점에서고전적인통신정책또는경쟁법의이슈로볼수있다. 2000년대초반, 인터넷산업의성장과함께차단과차별이라는 불공정행위 에대한금지요구는망중립성이라는개념을통해통신사업자의중립적인트래픽관리에대한포괄적인 요구로재탄생하였다. 3) 이는인터넷이라는개방적환경에기반한혁신과성장을경험한 이후이와같은환경을지속적으로유지하기위해서는인터넷네트워크의중립성이전제되어야한다는요구에따른것으로이해할수있다. 여기에덧붙여추가요금이나망이용대가부과를전제로인터넷서비스간의전송속도를차별화하는전송차별화 (prioritization) 또는인터넷의계층화 (tiered internet) 도반대하는견해가있다. 이는전송차별화가최선형 (besteffort) 방식의인터넷운용에부합하지않는다는주장이지만, QoS 보장형또는관리형서비스 (managed services) 등통신사업자에의해우선순위가부여되는서비스에대해서는망중립성의예외로인정해야한다는주장이설득력을얻고있는것을보인다. 2. 오픈인터넷, 인터넷트래픽관리 망중립성개념이갖는가장큰문제는그자체가 중립적 이지않다는점이다. 중립적인트래픽관리또는이를위한규제의필요성에대해서는학술적또는이해관계자간의극명한대립이존재함에도불구하고, 망중립성이라는용어는그자체가통신사업자의의무만을강조하고있다는비판이그것이다. 단말기의부착을허용하도록함으로써전화기, fax 등단말시장의경쟁과혁신을유도하였고, MCI 사건에서는 AT&T의공중망에대한 MCI의접속을허용하도록하여장거리전화시장경쟁을촉발하였다. Madison River 사건은 ISP의 VoIP 트래픽차단에대해 FCC가벌금형을선고한사례로 2000년대중반에들어망중립성논쟁이촉발된계기로작용하였다. 경쟁법적인관점에서볼때이와같은행위들은모두수직적으로결합된사업자의경쟁서비스배제 (foreclosure) 에해당하며, 이에대해서는많은경우이를금지하여관련시장의경쟁을촉진시키려는노력들이있어왔다. 이에대한자세한내용은김성환외 (2007) 를참고하라. 3) Wu(2002) - 4 -

30 이에따라, 최근각나라의규제기관들은 오픈인터넷 (Open Internet), 인터넷트래픽관리행위 (Internet Traffic Management Practice) 등의용어를사용하면서망중립성과관련된정책방향을제시하고있다. 망중립성이라는개념에대비해오픈인터넷은개방적인인터넷환경조성이라는다소순화된정책목표를제시하고있다는특징을지니며, 망중립성이통신사업자의의무에초점을맞춘것이라면, 트래픽관리라는용어를사용하는것은트래픽관리에있어서통신사업자가갖는권한의문제를다루는것으로이해할수있을것이다. 3. 망다양성, 네트워크투자비용분담망다양성 (Network Diversity) 은 Christopher Yoo 등망중립성에반대하는논자들이주창하는개념으로네트워크진화및이용자간의차별적인수요를고려할경우인터넷을하나의단위로운용하는것은자원의효율적배분이라는원칙에배치된다는논리를전제로하고있다. 예를들어, 이메일이라는서비스와비교해 VoIP, IPTV 등은트래픽전송에있어서의실시간성등이중요한서비스이며, 한정된네트워크자원을고려할때실시간성이우선시되는트래픽에대해우선적인전송을보장하고그에근거해다른서비스들과차별적인거래대가를요구하는것이자원의효율적활용및이용자후생증진에바람직하다는것이다. 이와같은견해에따르면현재이미이와같은망세분화가일반화되어있으며, 기술적으로도네트워크는보다세분화되고차별적인형태로진화할것임에따라현재진행되고있는망중립성논쟁은실질적으로지켜질수없는원칙들을나열하는관념적수준에그치고있다는비판도가능할것이다. 4) 한편, 최근유선통신사업자들을중심으로제기하고있는트래픽증가수용을위한네트워크투자비용의공정, 또는공평한분담이라는요구도망중립성의틀안에서논의되고있다. 트래픽급증에대한통신사업자의대응은크게네트워크투자, 경제적트래픽관리, 기술적트래픽관리의세가지형태로나타날수있다. 기술적트래픽관리는현재의네트워크수용능력이라는제약조건하에서보다효율적으로트래픽을처리할수있는방안의제시, 그리고네트워크혼잡을유발하는트래픽에대한제어등을의미하는것으로이중 4) 자세한내용은 Yoo(2006), Wu & Yoo(2007) 를참고하라

31 상당부분은망중립성또는인터넷트래픽관리이슈를통해정리되어야할문제이다. 경제적트래픽관리는데이터상한제 (data usage cap) 5) 등소매요금구조의변화를통해일부헤비유저로부터발생하는트래픽급증을억제하려는노력을의미하는데, 무선의경우 4G 전환과정에서데이터무제한정액제가폐지된것이대표적인사례로볼수있다. 전술한두가지대안에비해트래픽급증에대한최선의대안이네트워크투자를확대하는것이라는점은대다수사람들로부터동의를얻고있는것으로보인다. 다만, 민간통신사업자의투자가미래기대수익에의존할수밖에없는상황에서, 현재의인터넷도소매요금구조로는미래기대수익이매우불투명하다는점에따라인터넷거래질서의변화에대한요구가네트워크투자비용분담이라는이름으로등장하고있는것이다. 4. 플랫폼중립성, 디바이스중립성 인터넷또는 ICT 생태계는크게네트워크, OS 플랫폼 단말, 콘텐츠 애플리케이션이라는세가지계층으로구성되어있다. 이중전통적으로네트워크가이용자의콘텐츠 애플리케이션에대한접근통로, 즉케이트키퍼로써의역할을수행해온것으로이해되어왔으며, 망중립성은네트워크의중립적운용을통해인터넷의개방성, 즉이용자의자유로운콘텐츠 애플리케이션접근및사용을보장하기위한것으로이해할수있다. 또한, 피처폰시대의이동통신시장의폐쇄적인무선인터넷환경, 즉이동통신네트워크와폐쇄적인플랫폼이결합된상태에서이동통신사업자가 OS 단말계층에대한지배력을행사하고있던환경이보여주듯이네트워크또는통신사업자의중립성이인터넷의개방성확보를위한핵심적인변수로이해되어왔다. 그러나 Apple, Google 등비통신사업자에의한글로벌생태계의형성에따라플랫폼사업자또는단말제조사가자신의지배력에근거해, 이용자의콘텐츠 애플리케이션접근을차단하거나차별적인행위를할수있다는우려가대두되기시작했고, 이는플랫폼중립성, 디바이스중립성이라는개념을통해인터넷생태계의개방성확보를위한플랫폼, 단 5) 美 AT&T의경우지난 5월부터초고속인터넷에대해월 150GB의 Data Usage Cap 을도입했다. 150GB를초과하는경우 50GB당 $10의추가요금지불해야하는데, AT&T는전체이용자의월평균사용량은 18GB 정도이며, 월 150GB 이상을소비하는이용자는전체의 2% 수준이라고밝혔다

32 말등네트워크이외의계층에서의공정한거래환경조성에대한요구로표출되고있다. 6) 제 2 절 ICT 생태계의성장과망중립성논의의진화 1. 가치사슬로부터생태계로의진화 전통적으로 ICT 시장을둘러싼사업자들간의관계는콘텐츠제작에서패키징, 전송, 단말로이어지는선형적가치사슬구조로표현되었다. 그림 2-1 은 EC(1997) 가제안한가치사슬구조로콘텐츠제작, 패키징, 플랫폼을통한서비스제공, 통신인프라를통한전송, 단말을통해이용자에게제공되는구조를도식화해보여주고있다. 그림 2-1 전통적인 IT 가치사슬 자료 : EC(1997), p.2. 보다단순화해 C-P-N-T 7) 로축약되는 통신시장가치사슬 구조는네트워크 - 전송서비스 를담당하던통신사업자가전체가치사슬에대해일정한영향력을행사하던구조로볼수 6) 이영주 송진 (2011) 은플랫폼중립성이라는개념을통해모바일플랫폼 OS의검색애플리케이션사전탑재가지니는모바일콘텐츠시장에서의공정경쟁및이용자선택권이슈를다루고있으며, ARCEP(2010b) 은통신서비스와단말의관계에있어과거통신사업자가단말의사양요구등을통해단말시장을교란할수있는환경이었음에반해, OS 의중요성강화에따라현재는단말제조사가통신서비스시장을교란할수있는가능성이커지고있음을언급하면서디바이스중립성이라는용어를사용하고있다. 7) CPNT는 Contents, Platform, Network, Terminal을의미한다

33 있으며, 이는과거폐쇄적인무선인터넷환경을통해극명하게드러난다. 국내의경우피처폰환경에서의무선인터넷은이동통신사업자의자체적인플랫폼을경유한거래만이허용되는폐쇄적인환경이었고, 8) CP와의수직적거래관계에존재하는이동통신사업자의우월한위치에기인한독립CP에대한차별, 부당한계약등의문제가지속적으로제기되었다. 또한, 단말제조사와의관계에서도이동통신사업자가요구하는단말사양을제조사가맞추어제공하는등이동통신서비스와단말의관계에있어서도네트워크계층의우월한지위가존재하고있었다. 그림 2-2 피처폰환경에서의무선인터넷시장가치사슬 Content Platform Network Terminal Value Chain Content Portal Solution Service Network Terminal Definition 무선인터넷콘텐츠의권리관계를소유하고이를제공하는사업 무선인터넷서비스를고객에게제공하기위한 Interface 를제공하는사업 무선인터넷서비스제공을 위해특화된기술서비스를제공하는사업 무선인터넷서비스제공을위해공통적으로요구되는기술서비스를제공하는사업 무선인터넷서비스제공을위한 Network 을제공하는사업 무선인터넷서비스제공을위한 Terminal 을제공하는사업 Player 무선인터넷서비스 Originator, developer, Publisher/Aggre gator 자료 : 이재영외 (2005) 고객 interface 를제공하는유무선 Portal 등의 Service provider Core solution provider Terminal application provider Server application provider 무선인터넷의빌링, 통계, 정산등의서비스를제공하는 Provider 휴대인터넷이동통신, 방송등의 Network provider Hand phone, PDA, PC 등의 Terminal provider 네트워크계층, 통신사업자의우월적지위가존재하던통신시장가치사슬구조는 iphone 의등장에따라크게변화하게된다. Apple 은음원시장에서강력한경쟁력을보유하고있 8) SKT-네이트, KTF-매직엔, LGT-이지아이라는플랫폼의존재는특정이동통신사의가입자가그이동통신사의포털에만접속하는폐쇄적인망운영을의미하며, 이경우벨소리등의콘텐츠를팔고자하는 CP는반드시특정이동통신사업자의포털을통하여소비자에게접근해야했다

34 던 itunes라는플랫폼을 iphone과연계시키고수많은개발자를유인, 이들에의해다양한애플리케이션이개발, 제공될수있는 개방적인 환경을구축했고, 이는 iphone의편의성과함께이용자의경험 (UX) 을혁신적으로개선함으로써스마트폰시장의일대비약과함께 CPNT의구조속에서플랫폼의지위를과거와는비교할수없을정도로격상시켰다. 또한, Apple의사업모델은특정이동통신사업자에국한되지않는글로벌시장을대상으로함에따라전세계의개발자와이동통신가입자가 itunes를매개로콘텐츠 애플리케이션을사고팔수있는환경을제공, 망외부성및시장참여자들의이익 편익을극대화할수있는계기를제공했다. Apple iphone의성공, Google 등뒤이어시장에참여한사업자들의맹추격에힘입은모바일인터넷시장의급성장은이제 ICT 시장의질서를기존의가치사슬개념으로는설명할수없을정도로뒤바꾸어놓았고, 이에따라생태계 (ecosystem) 이라는새로운용어가가치사슬의자리를차지하게된다. 생태계는과거하나의지배적사업자 (dominant player) 에의해주도되는수직적공급체제를설명하기위해사용되었던가치사슬 (value chain) 이란개념으로부터발전된것으로이해할수있다. Fransman(2010) 은 ICT ELM(Ecosystem Layer Model) 이라는틀을통해 ICT 생태계의구조와각플레이들의역할을규명하고자노력하고있다. 9) Fransman은 ICT 생태계의기본구조를기능적계층에따라 1 네트워크요소 (networked elements), 2 네트워크운영 (network operating), 3 연결성 (connectivity), 4 미들웨어, 5 콘텐츠 / 애플리케이션 / 서비 스, 6 이용자의 6 계층으로구분하였으며, 10) 이를보다단순화하여네트워크요소, 네트워 크, 플랫폼 콘텐츠 애플리케이션, 소비의 4 가지계층으로제시하고있으며, 이들각각의 계층이맺는거래관계를공생또는공진화 (co-evolution) 의개념으로설명하고있다. 9) Fransman(2010) 에대해서는김희수외 (2010b) 를참고하였다. 10) 네트워크요소 는통신장비 ( 전송장비, 스위치, 라우터, 서버 ), 컴퓨터, 전자제품 ( 이동전화, MP3 플레이어, 디지털카메라, TV 등 ), 반도체및이러한요소들을작동시키는데필요한시스템소프트웨어등이포함한다. 네트워크운영 은통신네트워크, 보다정확히는인터넷망의구축과운영을의미하며, 연결성은인터넷접속서비스를, 미들웨어 는인터넷브라우저, 검색엔진, 혁신플랫폼등이용자들의콘텐츠 애플리케이션소비가가능하게해주는기능을수행한다

35 그림 2-3 ICT 생태계의참여자간공생관계 11) 자료 : Fransman(2010), 김희수외 (2010b) 에서재인용 주재욱 (2011) 은플레이어들간의협력과공생 (symbiotic cooperation) 이라는관점에서생태계의진화를조명하고있는데이에따르면, 현재 ICT 생태계는수직적생태계로부터확장형생태계를거쳐궁극적으로스마트생태계로진화할것으로예측된다. 이경우수직적생태계는음성, SMS 등기본전송서비스를중심으로하는생태계이며, 네트워크사업자가주도하여콘텐츠, 플랫폼, 단말기부문이수직적관계를형성하던구조로, 확장형생태계는망기술 ( 전송속도 ) 발전및단말기의고도화로응용및부가서비스확대에따라기 그림 2-4 ICT 생태계의진화 수직적생태계확장형생태계스마트생태계 자료 : 주재욱 (2011) 11) 그림 2-3 에서관계 1 등은생태계구성요소들간의거래관계를의미한다

36 존의전통적인산업이모바일네트워크와결합하여새로운부가가치를창출하는구조로, 스마트생태계는확장형생태계의출현으로다양한멀티미디어콘텐츠에대한수요가증 대함에따라콘텐츠제공자의교섭력이확대되는환경으로이해할수있다. 2. ICT 생태계의특징및생태계성장의위협요인 가. 스마트디바이스의확산과플랫폼경쟁의심화 12) iphone-itunes를중심으로한생태계구축이라는 Apple의비즈니스모델은이제하나의롤모델로자리잡은것으로보인다. 또한, 스마트폰확산은과거 PC-유선인터넷이그랬던것처럼각국이동통신사업자를중심형성되었던무선인터넷시장구조자체를글로벌한환경으로전환시키고있다. 이에따라, 스마트폰-무선인터넷산업을넘어서서전체 ICT 산업내에서수많은소비자와생산자를연결시켜주는역할을담당하는플랫폼의역할이중요해지고, 13) 플랫폼을중심으로한생태계형성이라는새로운조류가만들어지고있다. 14) 글로벌시장환경속에서플랫폼의중요성은 ICT 생태계에서발생하는부가가치의상당부분이플랫폼사업자에게귀속된다는점을통해보다분명히드러난다. 그림 2-4 는전세계휴대폰제조사들의영업이익점유율을보여주고있는데 2007년 2분기 60% 의비중을차지했던 Nokia의영업이익은스마트폰전환실패에따라 2% 대로추락했다. 반면, 독자적플랫폼을통한생태계구축에성공한 Apple은 2011년 2분기전세계휴대폰시장에서발생한이익의 56% 를차지했다. 동기간 Apple과삼성전자의실적을비교해보면휴대폰판매대수에서는삼성전자가 2,780만대로애플의 1,710만대를크게앞질렀으나, 영업이익의측 12) 이명호외 (2011) 는유무선인터넷생태계의개념과구조, 플랫폼의역할및개별플랫폼사업자의전략등에대한분석을담고있다. ICT 생태계와플랫폼의역할등에대해보다자세한보다자세한이해를원하는독자들은이를참고하기바란다. 13) 플랫폼을명확히정의하기어려우나, 대체로이용자들간의거래행위또는이용자와서비스제공자들간의거래행위가발생하는시공간적인프레임을하나의표준으로써의플랫폼으로이해하는경향이있는것으로보인다. 14) Iansiti & Levein(2004) 은생태계참여자들의역할을구분과관련해생태계의 Keystone player를개방형플랫폼사업자로서플랫폼으로의접근을개방하고애플리케이션, 콘텐츠, 단말기등의개발지원등을통해전체시스템의근본적인작동을뒷받침하는사업자로정의하고있다

37 면에서는 Apple 이 2 배이상큰것으로나타나, 독자적플랫폼을구축하고있는사업자의 이익이크게높음을알수있다. 그림 2-5 전세계휴대폰제조사영업이익점유율의변화 2007 년 2 분기 2011 년 2 분기 자료 : 나. 통신네트워크의역할과인터넷트래픽급증전술한바와같이통신서비스를중심으로한 ICT 산업은콘텐츠-플랫폼-네트워크- 단말로이어지는단방향의가치사슬구조속에서네트워크 전송계층의통신사가시장을주도하면서각단계별사업자들이고유의영역에서전문기능을담당하는구조였으나, 최근플랫폼을중심으로한글로벌생태계의형성에따라전체 ICT 생태계에서통신사업자의영향력은축소되고있는경향이존재한다. 전통적으로유선인터넷은 TCP/IP(Transmission Control Protocol/Internet Protocol), 15) 단대단원칙 (end-to-end principle) 에기반한개방적인구조로성장해왔고, 인터넷의개방적환 15) Fransman(2010) 은 TCP/IP(Transmission Control Protocol/Internet Protocol), 즉정보를패킷화하여서로다른정보통신네트워크간의흐름을촉진시키는기술에따라서로다른네트워크들의상호운용성및대체성이증가했으며, 이는결과적으로컨버전스와네트워크의네트워크로서인터넷의등장을촉진시키는한편, 콘텐츠 애플케이션계층과, 네트워크 단말계층을분리시킴으로써새로운사업자가 ICT 생태계에진입할수있도록하였다고주장한다

38 경을배경으로혁신적인서비스가확산되는상승작용이 ICT 산업발전의원동력으로작용했다. 유선인터넷은네트워크, 단말, OS소프트웨어플랫폼, 콘텐츠 애플리케이션등가치사슬의전영역이모듈화, 개방화됨에따라소수기업이통제력을행사할수있는부분은매우제한적인환경이었고, 이것이 Google, Amazon, Facebook 등의혁신적사업자가등장할수있는기초를제공해주었다. 또한, 오랜기간이동통신사업자에의해지배되는폐쇄적인구조를유지해왔던무선인터넷도스마트폰의등장에따라급속히개방화되고있다. 이처럼유무선네트워크또는인터넷의개방성이 ICT 생태계의형성과성장을뒷받침하는기반으로의역할을수행해왔으나, 최근유무선인터넷트래픽의급증에따라네트워크계층이향후그역할을지속적으로수행할수있을것인지에대한의문이제기되고있다. 전세계 IP 트래픽은 2000년이후지속적으로증가해왔다. Cisco(2011a) 는전세계 IP 트래픽은 2010~2015년간에는연평균 (CAGR) 32% 씩성장하여 2015년에는 2010년의 4배에달하는 1ZB(Zettabyte, bytes) 16) 에이를것으로예측하였다. 17) 그림 2-6 전세계 IP 트래픽추이예측 (2010~2015) ( 단위 : EB/ 월 ) 자료 : Cisco(2011a), 정진한외 (2011) 에서재인용 16) KB(kilobyte)=10 3, MB(Megabyte)=10 6, GB(Gigabyte)=10 9, TB(Terabyte)=10 12, PB(Petabyte)=10 15, EB(Exabyte)=10 18, ZB(Zettabyte)=10 21, YB(Yottabyte)= ) 유무선인터넷트래픽의증가추이와관련해서는정진한외 (2011) 를참고하였다

39 IP 트래픽의증가는 IP 네트워크에접속할수있는단말의증가및대용량콘텐츠에대한이용증가에기인한다. 첫째, 단말의측면에서 2010년현재 IP 네트워크에접속하는단말기수는 1인당 1대정도이며, 개인당 IP 트래픽발생은 3GB 정도인데, 2015년에는 IP 네트워크에접속하는단말기수는전세계인구의두배에달해 1인당 2대정도가될것이며, 1인당 IP 트래픽은 11GB로증가할것으로예상되고있다. 다음으로인터넷이용유형과관련해서는 2015년 Video 서비스가전체트래픽의 61% 를차지하고, File sharing이 24% 를차지하는등대용량콘텐츠에대한이용증가가트래픽증가의대부분을차지하는것으로나타나고있다. 그림 2-7 전세계 ( 개인용 ) 인터넷트래픽예측 (2010~2015) ( 단위 : EB/ 월 ) 자료 : Cisco(2011a), 정진한외 (2011) 에서재인용 스마트폰확산에따라모바일데이터트래픽은더욱빠르게증가해 Cisco(2011b) 는 2010~ 2015 년간모바일트래픽이연평균 92% 씩증가하여 2015 년에는월 6.3EB 를넘어설것으 로예측하고있다. 18) 18) 정진한외 (2011) 에따르면 2015 년에는무선단말기로부터발생하는트래픽이유선단 말에서발생하는트래픽을초과할것으로예상되었다 년에는유선단말 IP 트래 픽은 46%, WiFi 와이동단말 IP 트래픽은 54% 로예측된다 년현재에는주요 IP

40 그림 2-8 전세계모바일트래픽증가예측 (2010~2015) ( 단위 : TB/ 월 ) 자료 : Cisco(2011b), 정진한외 (2011) 에서재인용 표 2-1 은해외주요이동통신사업자들의트래픽증가현황으로스마트폰확산에따 른모바일트래픽급증추세를잘보여주고있다. 표 2 1 주요이동통신사업자들의트래픽증가현황 이동통신사업자 AT&T Orange O2 TeliaSonera Telstra T-Mobile Vodafone 자료 : 정진한외 (2011) 에서재인용 트래픽증가현황 과거 3 년간모바일데이터트래픽이 5,000% 이상증가 프랑스, 영국, 스페인, 폴란드에서의모바일데이터트래픽이 2008 년한해 5 배로증가 2009 년모바일데이터트래픽이 2008 년대비 18 배증가 2008 년모바일데이터트래픽이 2007 년대비 500% 증가 8 개월마다트래픽이두배로증가 2009 년 2~3 분기사이에모바일데이터트래픽이 45% 증가 과거 2 년간모바일데이터트래픽이 300% 이상증가 트래픽의 63% 가유선단말에서발생하고있다

41 다. ICT 생태계의지속적인성장을위한조건앞에서살펴본바와같이, ICT 생태계의형성과성장에는인터넷의개방적인환경과각종콘텐츠, 애플리케이션, 서비스의확산을뒷받침할수있는통신네트워크의역할이컸다고할수있다. 다만, 최근개방성과네트워크라는현재의두가지조건이앞으로도지속적으로충족될수있는가에대한근본적인의문이제기되고있고본연구가이야기하고자하는망중립성정책방안도궁극적으로는이에대한대답을제시하고자하는것으로볼수있다. ICT 생태계의개방성유지전술한바와같이인터넷네트워크의개방성또는중립적운용은 Apple, Google 등혁신적인비즈니스모델이탄생할수있는기반을제공해주었다. 그러나최근통신서비스시장의성장정체에따라통신사업자는새로운비즈니스모델로서 IPTV, 클라우드등네트워크와콘텐츠영역을결합한수직통합형서비스를출시하고있으며, 이와덧붙여 mvoip 등기존통신사업자의비즈니스모델과충돌하는서비스들이확산되고있음에따라네트워크접근을통제하고있는통신사업자의불공정한트래픽관리에대한우려가증가하고있으며, 그에대한반작용으로망중립성요구가등장하였다. 하지만, Apple, Google 등이행사할수있는지배력이커지고실제로플랫폼운용의중립성과관련된공정거래이슈들이제기되면서 ICT 생태계의개방성및공정거래환경조성을위해서는네트워크뿐만아니라플랫폼또는디바이스계층에서존재할수있는지배력및그지배력의불공정한행사에대한지속적인관심이필요할것으로보인다. 네트워크의지속적고도화네트워크고도화와관련해서는현재의인터넷접속시장의도소매요금체계등통신사업자의수익모델을고려할때, 과연현재수준의통신사업자의수익구조로급증하는트래픽수용을위한투자비용을감당할수있을것인가, 즉현재의거래환경에서통신사업자의비즈니스모델의지속가능성에대한의문이제기되고있으며, 일부에서는이에대해부정적인견해를제시함과동시에통신서비스사업그리고전체 ICT 생태계의지속가능한성장을위해서는인터넷을통해수익을발생시키고있는 CP 등이현재통신사업자에게지불하고있는비용보다더많은비용을지불하는구조가시급하다고주장하고있다. 장석권외 (2011) 는트래픽증가를고려한아래와같은시나리오에근거유선망의수익 / 투

42 자비용을비교하여제시하고있다. 첫째, 유선의경우매출액은초고속인터넷과 IPTV의매출액의합으로각각의매출액은 ARPU와가입자수를별도로추정하여계산하였다. 둘째, 투자비용의경우유선망트래픽은대용량트래픽의증가에따라향후 34% 정도의속도로증가할것으로예측되며, 이에따라회선증설과백본망장비의고도화에요구되는망투자비는망기술의혁신으로인한단위트래픽 (TB/ 월 ) 당망투자비용의하락속도에의해영향을받을것으로예측되는데, 장석권외 (2011) 는이를비용하락률이작은경우 (23%), 비용하락률이중간인경우 (27%), 비용하락률이큰경우 (30%) 의세가지로구분하였다. 그림 2-8 은유선망에기반한통신사업자의매출과위의세가지시나리오에따른투자비용을보여주고있다. 이에따르면시장포화에따라유선부문의매출은정체될것으로추정되는반면, 망기술혁신으로인한투자비용하락률이 23% 정도에그치는경우, 트래픽증가를수용하기위한투자비용이꾸준히증가하여서매출을역전하는현상이발생하게된다. 반대로투자비용하락률이 30% 정도인경우유선부문의흑자폭이커지며, 투자비용하락률이 27% 인경우현재의투자비용이큰변화없이유지되는것으로나타나고있다. 그림 2-9 유선망투자액과매출전망 자료 : 장석권외 (2011) Alcatel Lucent(2010) 는유무선네트워크가입자당수입과비용을비교하여제시하고있 다. 이들은단위트래픽당네트워크투자비용을산정한뒤, 유무선모두트래픽이완만

43 히증가하는경우, 매우빠르게증가하는경우두가지시나리오에대해가입자당비용을산출하고있는데, 유무선모두그리고두가지시나리오모두에있어서다소간의시차는존재하지만, 가입자당비용이가입자당수입을초과하게될것이라고, 즉현재통신사업자비즈니스모델은장기적으로매우불안정할것이라고주장하고있다. 그림 2-10 유선부문의가입자당수입 / 비용전망 ( 단위 : $/ 월 ) 자료 : Alcatel Lucent(2010) 그림 2-11 무선부문의가입자당수입 / 비용전망 ( 단위 : $/ 월 ) 자료 : Alcatel Lucent(2010) 위두가지연구결과의타당성에대해서는별도의논의가필요하겠지만, 현재우리가

44 직면하고있는각종서비스및단말은대용량트래픽의소비를부채질하는하는방향으로진화하고있다는것은누구도부정할수없는사실이며, 이는이시스템의지속가능성을위해서는현재의거래질서, 통신사업자와최종이용자, 통신사업자와 CP간의도소매요금구조에대한신중한검토가필요함을의미하는것으로보인다. 3. 망중립성찬반논쟁 망중립성규제에대한찬반논쟁에대해서는김성환외 (2007), 정진한외 (2009), 김희수 (2010b), 김희수외 (2010a) 등그동안진행된많은연구들을통해잘정리되어왔다. 본연구에서는이중비교적최신의흐름을정리하고있는김희수외 (2010a) 의내용을간략히소개하기로한다. 보다자세한내용이필요한독자들은전술한자료들을참고하기바란다. 김희수외 (2010a) 는망중립성을둘러싼쟁점을경쟁 / 소비자관련및네트워크관리 / 투자비용회수이슈를포괄하는경제이슈와공익재로서의인터넷망, 언론미디어 / 사이버민주공간으로서인터넷이슈를포괄하는사회문화적이슈로구분하고있다. 이들각각의이슈에대해망중립성옹호 / 반대진영이각기대립하고있는데대표적인망중립성옹호론자로는 Lawrence Lessig, Tim Wu 등학자와인터넷회사, 소비자시민단체등이속하고, 반대론자로는 Christopher Yoo 등학자와초고속인터넷회사, 네트워크장비회사등이속한다. 첫째, 망중립성에대한기본시각에있어, 망중립성옹호론은통신망은전력, 철도등과같이공공인프라로서, 공공인프라는사적으로생산된 상품 이나 서비스 와는구분되며, 인프라로서의인터넷은누구나이를이용하여혁신을이루어낼수있는공공자산 (innovation commons) 이라는관점을갖고있다. 또한, 이들은인터넷은처음부터어느개인이나기업도통제할수없도록설계되었음을강조하며, 인터넷인프라의잠재적활용성을극대화하기위해서는용도 (use), 이용자 (user) 또는내용 (content) 에따른차별이없어야하기때문에인터넷망은중립적으로관리되어야한다는기본시각을가지고있다. 19) 반면, 망중립성반대론은모든자원은재산권이부여될때그가치가극대화되는바, 공유지의비극을회 19) 이와같은시각에서망중립성옹호론은인터넷망의단대단 (end-to-end) 원칙을강조한다. 이에따르면, 혁신이극대화되기위해서는의사결정이망의끝단으로분산되어야하는데, 그수가매우많거나심지어무한대일수있는망의끝에서의사결정권이이루어지면특정기술적문제해결을위한다양한접근방법이시도될수있기때문이다

45 피하고민간사업자에의한적절한투자보수유인을제공하기위해서인터넷망에대한사유재산권이확립돼야한다고주장한다. 또한, 이들은인터넷혁명의근본동인은정부의규제가없었기때문으로, 초고속인터넷사업자들이향후단순한접속 / 전송기능제공에서벗어나전송과애플리케이션을번들로결합하여매출과수익성을증가시켜야차세대망에대한투자를할수있다고주장하고있다. 둘째, 패킷차별의유무및허용정도에대한논쟁에대해망중립성옹호론자들은패킷차별은근본적으로전송이서비스를통제한다는의미이기때문에그동안의전송과제어 / 서비스분리원칙을훼손하는것이며, 따라서인터넷상에서의자유로운혁신과신생기업의진입을제한하게될것이라주장한다. 반면, 망중립성반대론은고속도로에서 Fast Lane 이, 우편에서 Express Mail이있듯이통신망에서도 tiered 서비스가필요하다는입장이다. 또한그간 best effort 방식하에서망의여유용량유지 (over-provisioning) 을통해 QoS가향상되었으며향후에도이같은방식으로초고속인터넷서비스업그레이드가능할것이라고주장하고있다. 20) 셋째, 혁신을극대화하는시장환경에대한논쟁에있어망중립성옹호론에서는누구 20) 인터넷은서킷방식의전화망과달리 최선 (best effort) 으로전송품질 (QoS) 을제공하지만보장해주지는않는다. 라우터들은데이터패킷이유입되면패킷의헤더에있는주소정보를읽고라우팅테이블에따라다음목적지로그패킷을전달하며선착순방식을적용하며, 따라서기본적으로전송경로상의모든데이터패킷은우선순위없이동등하게취급된다. 그러나최근에출시되고있는스마트한라우터들은패킷에들어있는다양한정보와패킷의유입패턴등을분석하여특정패킷이어떤서비스유형에속하고그내용이무엇인지를파악하여필요에따라패킷의차등전송 (tiering) 이용이해지고있다. 프로세싱비용이급속히감소하였기때문에전송속도에대한별영향없이패킷검사 (packet inspection) 가가능하게된것이다. 패킷에우선순위를달리하여전송할수있게되면, 실시간전송이요구되는 VoIP, IPTV 등을위한패킷의전송품질을높여 QoS를요구하는애플리케이션 / 서비스제공사업자의니즈를충족시켜줌으로써시장의확대에기여할수있고, P2P 등망에상당한부하를주는 ( 소수의이용자그룹에의한 ) 패킷들을지연 / 탈락시켜망의혼잡을완화시켜주는등네트워크관리의효율화에기여할수있다. 하지만패킷의발신자신원과서비스유형및내용에대한정보를이용하여경쟁관계에있는사업자와관련된패킷의전송품질을저하시키거나자신과특수한지분 / 거래관계에있는사업자의패킷을우선적으로처리하기위해패킷차별기술이이용될수있으며, 이러한행위를외부자가관찰 / 통제하기어렵다는문제가있다

46 나창의적인아이디어만있으면쉽게창업을하여혁신적제품을시장에공급할수있는환경이혁신을극대화할수있으며, 이를위해중립적인망관리가필요하다고주장한다. 반면, 패킷차등이금지되어트래픽의우선적처리를위해프리미엄대가를지불하지못한다면신규서비스가출시될수없게되므로혁신이제한된다고주장한다. 또한 VoIP, IPTV 등지연에민감한어플리케이션을위한전송을우대할필요가있고, Akamai사와같은 CDN(Content Delivery Networks) 사업자들은데이터 caching 서비스는특정지역에위치한 CP의웹서버를여러지역에나누어카피해둠으로써트래픽이한곳으로집중되는것을막아주는혁신적인서비스제공한사례를거론하며, 혁신적인아이디어를갖는 CP/AP 에대한차등화된지원이오히려그들의성공가능성을높여줄수있다고주장한다. 넷째, 경쟁및소비자보호정책의관점에서망중립성옹호론자들은일반경쟁정책논리와소비자주권을강하게주장하며, 배타적계약, 수직통합을통한차별등반경쟁적수직적제한 (vertical restraints) 행위의발생에대해강한우려가존재하여사전규제의필요성을제기하고있다. 반면, 망중립성반대론측에서는수직적제한행위는많은경우반경쟁성과친경쟁성을모두포함하고있으며, 다양한유무선플랫폼의존재로초고속인터넷경쟁이활성화되고있기때문에케이스별 (case-by-case) 로사후규제하는것이바람직하다는입장이다. 표 2 2 망중립성쟁점별찬반양론비교 패킷차등 (prioritization)/ 내용검색 (deep packet inspection) 의측면 경쟁 / 소비자 혁신 네트워크관리, 투자, 기술발전등 사회적인프라 & 혁신을위한사회공용자산 (commons) 언론자유, 민주주의 옹호론 - 일반경쟁정책논리를부인하지는않으나소비자주권을강하게주장 - 초고속인터넷성장의병목 - 개인 / 소기업등이참신한아이디어로혁신극대화 ( 슘페터초기이론 ) - AT&T 등 ( 기존 ) 대기업이신기술도입억제 / 방해한사례 -유휴대역폭유지 (bandwidth over provisioning) 으로대응가능 - 유휴대역폭은향후에도유지될것임 - 독자표준성행으로인터넷분열 (balkanization) - 인터넷은도로, 전력과같은사회적인프라 ( 비차별의무 -common carrier 규제 - 필요 - 인터넷은산업혁명이후최대의혁신을가능케한사회적자산 - 인터넷을언론미디어중하나로간주 - 내용검색을통해정치적 / 이념적의사표현이차단됨으로써민주주의 / 언론자유후퇴

47 패킷차등 (prioritization)/ 내용검색 (deep packet inspection) 의제측면 경쟁 / 소비자 혁신 네트워크관리, 투자, 기술발전등 사회적인프라 & 혁신을위한사회공용자산 (commons) 언론자유, 민주주의 반대론 - 차별, 번들링, 수직통합등은반경쟁성과친경쟁성을모두포함 - 초고속인터넷경쟁활성화 - 대기업과개인 / 소기업의역할구분 - 독점기업이라도또다른독점기업에의해대체 - 차별을통해망의특성별다양화 - 이미패킷차등실행중 - 혼잡 / 망운영비증가에대응하기위한트래픽관리상필요 - 품질보장형신기술 / 프리미엄서비스 ( I PTV, VoIP 등 ) 수요에부응 - 차별을해야수요확대 고정비보전용이 - 표준경쟁을통해기술발전 - 통신망은개별기업의사적자산 - 다른인프라에서도다양한차별 ( 상품 ) 이존재 - 이에대한대응논리는찾아보기어려우나, 차별을통한매체다양화측면주장가능 규제기관 / 경쟁당국의통상적인대응 자료 : 김희수외 (2010a) - 경쟁형성 / 유지에필수적인경우에한해사전규제 - 대체로합리의원칙에기반한행태규제이나미국은구조분리등완전차단 (quarantine) ( 과거 ) - 대기업문제는시장지배력문제로접근 - 동태적시장에대한규제유예 - 기존기업이지배력을신규시장으로부당전이시규제 - ( 기술중립적 ) 표준화지원 - 지배력남용을통한표준화방해는규제가능 - 인프라에대해서는 ( 부담하지않은 ) 비차별을비교적엄격히요구 - 통신망이용관련불법행위범위내에서규율 - 공식방송매체에대해서방송정책상규제적용 김희수외 (2010a) 는 표 2-2 가보여주고있는것처럼망중립성논쟁의극단에서있는양진영은모두자신에게유리한방향에서이분법적으로접근하는경향이있다고주장한다. 이에따르면, 망중립성옹호론은대기업이혁신을제한한사례들과그간서비스 / 콘텐츠계층에서개인창업으로출발하여급성장한사례를대비함으로써분산형혁신을옹호하나비차별적전송이네트워크에미치는영향에대한고려가없으며, 망중립성반대론은차별을통한 QoS 서비스제공과네트워크투자재원확보등전송사업자의관심사중심으로반대논리를펴고있으며마찬가지로서비스 / 콘텐츠계층에대한영향은거의고

48 려하고있지않다는것이다. 국내의경우망중립성논쟁에서제기되고있는각각의쟁점들에대한찬반양론은제 5 장제 2 절에서 망중립성정책자문질의결과 를소개하면서별도로논의하고자한다

49 제 3 장망중립성의주요쟁점 제 1 절경쟁서비스배제 mvoip 를중심으로 1. mvoip의개념및주요특징모바일인터넷전화 (mobile Voice over Internet Protocol, 이하 mvoip) 는이동전화단말과무선네트워크 (3G, WiBro, WiFi 등 ) 를통해 VoIP 소프트웨어를사용할수있는서비스를의미한다. 기술적인측면에서는발신단의음성신호를디지털화하여데이터패킷으로나누고인터넷을통해전송하여착신단에서다시조합한뒤, 음성신호로복원시켜통화를가능하게하는통신서비스기술로정의될수있다. 즉, mvoip는 IP 프로토콜을이용하는이동망으로음성트래픽을전송하는것이라정의할수있다. mvoip는수익모델에따라서통신사업형 mvoip과인터넷사업형 mvoip의두가지로나누어살펴볼수있다. Skype와같은통신사업형 mvoip는회원간무료통화를통해이용자기반을확대하고, 국제전화등타음성서비스로의발신을통해수익을창출하는전통적인 VoIP 제공방식이모바일환경으로진화한것이다. 반면, 인터넷사업형 mvoip는통신서비스를통한수익발생목적이아니라광고등타부문의매출증가를위해회원간무료통화만을제공하는비즈니스모델로다음커뮤니케이션즈의마이피플이대표적이다. mvoip는그전신이라할수있는인터넷전화 ( 이하, VoIP) 의주요기술 21) 을차용하고있지만 VoIP보다더빠르게시장에확산되고있으며그주요특징을살펴보면다음과같다. 우선, mvoip는음성통화망과같이단대단으로회선을점유하고신호를전송하지않기때문에두사업자간단대단접속을필요로하지않는다. 이로인해사업자간의상호접속과로밍계약없이일반이동전화요금에비해저렴한솔루션으로주목을받고있다. 특히현재의이용자들도 3G 무제한데이터요금제를사용하거나 WiFi망을통해서 mvoip를이용 하고있어별도의통화료가부과되지는않는다. 22) 뿐만아니라, 과거의 VoIP 과달리, 별도 21) VoIP 에사용되는기술적요소에대해서는나성현 강유리 구윤모 (2011) 를참조하라

50 의단말이필요한것이아니라이용중인스마트폰에 mvoip 애플리케이션을다운로드및설치만하면이용이가능하다는점도 mvoip 확산에기여한요인이다. 이와함께 mvoip 통화시에별도의번호를이용하는것이아니라, 주소록에저장된이용자번호를그대로가져오는등의인터페이스가개선및품질향상으로이용편의성도점차발전하고있어일반음성통화를하는것과의차이가거의없어지고있다. 이와함께, 기술진화에따라 LTE 등 4G망에서는음성통화가결국에는 IP형태로전송되기때문에향후더확산될가능성이증가하고있다. 2. mvoip 차단사례 mvoip는이동통신사업자의음성통화를대체 23) 할수있는가능성을갖고있어시장출시초기부터이동통신사업자들이차단또는부분적허용등의적대적인태도를취해왔었다. 상당수의국내외이동통신사업자들은고가의요금제나 mvoip에대한추가요금을부과하면서 mvoip를제한적으로허용하거나차단하고있다. 해외의이동통신사업자들도이와유사한행태를보이고있다. 영국 Vodafone의트래픽관리약관을보면, 월정액 40파운드이상의가입자에대해서 mvoip를허용하며그이외에는별도로월 15파운드요금을지불하는경우에는 mvoip 이용을허용하고있다. 24) 그러나구체적으로실제요금제를보면이용약관상의최소기준인월 40파운드가아니라월 41파운드이상인경우에 mvoip를허용하며그렇지않은경우에월 15파운드추가시 mvoip가허용된다. 한편, 영국의 Orange 25) 와 T-Mobile 26) 은약관을통해 mvoip를불허하고있다. 독일 22) 3G 망을이용하는경우, 데이터는차감되지만무제한데이터요금제를사용하는경우추가요금에대한부담은거의없을것이라볼수있다. 23) 다음마이피플의자체분석에따르면 mvoip 통화가이동전화를주로하지않는시간대에함으로써보완적관계라는견해도있으며, 이부분에대해서는정량적인분석이요구된다. 24) Voice over IP services (VoIP) are available on packages costing 40 a month or more - or with the purchase of a 15 a month tethering pack. 25) 26)

51 의 T-Mobile은월 9.95유로인 mvoip 옵션이통합형정액요금제인 Complete L과 Complete XL에는무료로포함되어있고그이하의요금제에서 9.95유로를지불해야 mvoip 이용이가능하도록하고있어, 최소 59.95유로이상의가입자에대해서 mvoip를허용하고있는실정이다. 27) 프랑스의 Orange는월 15유로인 mvoip 옵션을일부요금제 28) 에대해서는추가요금없이 mvoip를허용하고있다. 29) 그이외의요금제에대해서는 mvoip 이용을위해월 15유로를부과하고있다. 네덜란드의회에서망중립성을포함한통신법개정안을통과 ( ) 시키자, mvoip에대해불허입장을보이던네덜란드 2위사업자인 Vodafone은 2011년 8월 mvoip 옵션요금제인 Internet Bellen Blox 를통해부분적으로허용하는정책으로변경하였다. 30) 즉, 14.4Mbps 의데이터전송속도를보장하는요금제 (Bel + Sms + Web Smart) 를신설하면서 mvoip 옵션요금제가입없이이용가능하며, 기존에존재하던 3.6Mbps의데이터전송속도보장요금제 (Bel + Sms + Web) 에서는데이터제공량을축소 31) 하면서월 15 유로 32) 인 mvoip 옵션추가시에 mvoip 이용이가능하도록하고있다. 스웨덴의 Telia는약관을통해서 mvoip를불허하였으나, 2011년 11월약관개정을통해서고가의데이터요금제인 Mobilsurf Extra+ 에서만 mvoip를허용하고그이외에의요금제에서는불허하고있 다. 33) 일본의 NTT DoCoMo 는약관을통해 VoIP 응용프로그램을 Foma 통신을통해이용 할수없는서비스임을명시하고있다. 국내의경우, SKT와 KT는월 54천원이상인요금제에한해서 mvoip의월상한량을설정하여허용하고있다. LGU+ 는약관에서 본요금제를이용하여데이터서비스를이용한음성통화는사용불가함 이라고명시하여 mvoip를차단하고있다. 27) 28) 약관을통해 Origami style 4h, Origami star 3h와 5h 및 Origami jet 요금제에서만 mvoip 옵션을추가비용없이이용할수있다고명시하고있다. 29) Orange 약관 (2011년 11월 23일까지유효 ), p ) 31) 예를들어, Bel + SMS + Web 200의경우 2011년 8월 1일부터월기본료는그대로이나 1GB에서 300MB로데이터제공량을축소했다. 32) 만일데이터허용량이없는요금제나 SIM 요금제가입자라면월 15유로가아닌월 22.5유로를내야 mvoip를이용할수있다. 33)

52 3. 쟁점사항 전술한바와같이이동통신사업자들이요금제를통해서 mvoip를부분적또는전면적으로차단하는행위가시장의관행처럼이뤄지면서, 통신사업자의중립적트래픽관리를요구하는망중립성정책을통해정부가이와같은관행을규제할수있는지에대한문제가제기되고있다. 가. mvoip 차단금지찬성 mvoip 차단금지를주장하는진영은이동통신사업자의 mvoip 차단이이용자선택권및경쟁서비스제한에해당하는불공정행위라고주장한다. 우선, 이용자는자신이구매한데이터에대해서모든유형의애플리케이션, 콘텐츠서비스를사용할권리를갖고있는데 mvoip 에대해서는제한적허용및차단하는것은이동통신사업자가이용자의선택권을제한하는것이라는주장이다. 비록이동통신사업자들이이용약관을통해 mvoip 차단에대한법적근거를확보하고있더라도, 이역시불공정한약관으로볼수있다는입장이다. 또한무제한데이터요금제인 54 요금제이상을사용하는경우에 mvoip를제한적으로허용하고그이외의데이터요금제사용시에 mvoip를불허하고있는데, 그차별기준이명확하지않아이용자의이익을저해하고있다고주장한다. 34) 차단과허용을나누는것도이용자의이익을저해하는위법성을갖고있다는입장이다. 경쟁서비스제한은이동통신사업자가음성통화와경쟁관계로보이는 mvoip 서비스를차단함으로써건전한경쟁을차단하고, 자신들의시장지배적지위를공고히하고자하는반경쟁적행위로판단할수있다는것과관련있다. 한편, 통제가어려운외국계 mvoip 사업자들 ( 예 : Skype, Viber 등 ) 과기타부가통신사업자들에대해서는차단을하지못하거나하지않고있는데국내특정사업자만차단하는것은부당한차별에해당한다고보고있다. 이러한내용과관련하여, 2011년 11월 23일경제정의실천시민연합과진보네트워크는경쟁사업자방해, 이용자이익저해의이유로 SKT와 KT 양사를공정거래위원회와방송통신위원회에신고하였다. 34) 오히려, 데이터정액제가입자는 0.5KB 당 원이, 데이터비정액제의경우에는 0.5KB 당 0.25 원의추가과금이부과되는현실을감안하면더비싼데이터요금을부담 하면서도 mvoip 이용을제한하는것은적합하지않는다는주장이제기된다

53 나. mvoip 차단금지반대 mvoip 차단금지반대진영의주장은기본적으로 mvoip가이동전화, 나아가서는 ICT 생태계에미치는영향을고려하면, 차단논의이전에현재의음성 데이터요금제의변화가능성, 3PP mvoip 사업자의법적인지위등에대한논의가선행되어야한다는것으로연결된다. 첫째, 음성 데이터요금제의변화가능성에대한논의는현재의데이터요금은 mvoip 확산에따른음성매출감소를고려하지않은저렴한수준에서설정되어있음에따라 mvoip가 전면적으로허용될경우이동통신사업자의매출이일시에급감할수있어, 35) 이는네트워 크에대한과소투자를하거나또는데이터요금을인상할수밖에없다는주장이다. 또한실제로강력한수준의망중립성규제가가시화된미국, 네덜란드의경우이동통신사업자들의데이터정액제폐지또는기본적으로제공되는데이터용량축소등을통해서데이터요금이인상되는결과가나타나고있다. 36) 둘째, 3PP mvoip의법적지위에대한논의 37) 는이동통신사업자들이주파수할당대가라는일종의대가를납부하고획득한특허권을갖고있으며, MVNO의경우에도일정하게대가를납부하고이동전화재판매사업을하고있는데반해 3PP mvoip 사업자는아무런대가없이 mvoip 서비스를제공하는것이정당한지에대한의문에서시작한다. 현재 3PP mvoip가전기통신사업법상부가통신사업자의지위를갖고영업을하고있음에따라실질 35) 이에대한이동통신사업자들의근거는다음과같다. mvoip 애플리케이션에서사용하는코덱기술에따라서 mvoip 통화에필요한데이터량은애플리케이션별로다양하나가장많이쓰이는 Skype를기준으로할경우상 하향 60kbps 트래픽이요구된다고밝히고있다. 이를환산할경우, 1MB로 2.28분을통화할수있으며만약에이용자가월 5,000원에 100MB를제공하는데이터옵션요금제를선택하여전부를 mvoip 통화에쓴다면, 약 228분통화가가능하고이를초당 1.8원인음성통화료로환산하면약 24,576 원으로약 20.3% 를더저렴하게쓸수있다고주장하고있다. 36) 미국 Verizon의경우기존월 $30에무제한데이터를제공해왔으나, 최근월 $30에 2GB(2GB 초과시 1GB 당 $10의추가요금부과 ) 를제공하는것으로변경하였으며, 네덜란드의 KPN의경우과거 37.5의통합요금제에서 1,000MB의데이터를기본으로제공하였으나, 최근그용량을 250MB로축소하였다. 37) mvoip의법적지위에대해서도논란이존재하며자세한사항은나성현외 (2011) 를참고하라

54 적인통신규제를적용받지않고있으나, 이동통신사업자와동일한음성서비스를제공한다는측면에서 3PP mvoip 사업자들에게도일정한통신규제가적용되어야한다는주장이다. 특히 4G LTE 환경에서는이동통신사업자역시 mvoip라는기술을통해음성서비스를제공할수밖에없음에따라, 장기적으로이동통신사업자가제공하는 mvoip와 3PP가제공하는 mvoip의법적지위에대한정리가필요하다고본다. 이에대한고민없이 mvoip에대한망중립성규제를강제할경우이는되돌리기힘든시장실패를초래할가능성도있다고주장한다. 제 2 절네트워크투자비용의분담 스마트 TV 를중심으로 1. 트래픽폭증과망투자비의분담필요성제기스마트기기의확산으로유무선인터넷트래픽이폭증함에따라유무선망에대한투자부담이증가할것이라는전망이제시되고있다. 인터넷트래픽의경우유선은연평균 35%, 이동은 100% 씩증가하고 38) 이에따른 ISP의투자부담이늘어나는반면, 인터넷접속서비스 그림 3-1 유무선사업자의투자수익률전망 자료 : A. T. Kearney(2011) 38) Cisco(2011a)

55 의정액요금체계에따라 ISP의매출은정체되고경쟁과규제압력은증가하여통신사들의투자재원확보에어려움이예상되고있다. A. T. Kearney(2010) 는유무선인터넷트래픽증가에대응하기위한망투자가지속적으로발생하는반면향후 ISP가추가적인수익을얻지못한다면, 유럽통신사들의투자수익률 (ROCE: Return on Capital Employed) 이감소할것이라는연구결과를내놓았다. 이에따르면, 기존의요금구조가유지될경우통신사의 ROCE가 2009년 12% 수준에서 2014년에유선은 8.9%, 무선은 9.4% 로악화될전망이다. 39) 한편, 인터넷의가치창출구조에서수익획득과비용부담간의인과관계가단절되어가격신호 (price signal) 의역할이부재하다는주장도제기되고있다. 수익획득과망비용부담에대해통신사들은먼저 ICT기업들의시가총액데이터를근거로제시한다. 그림 3-2 에서와같이망을제공하는통신사들의시가총액지수는 2004년대비거의변화가없는반면 Microsoft, Apple 등단말제조업체, Amazon, Google 등온라인서비스업체등의시가총액지수는변동이있으나대폭증가하는추세를보여주고있음을근거로, ISP들은인터넷이용을둘러싼비용분담을다시논의할필요가있음을주장한다. 그림 3-2 인터넷관련기업들의시가총액추이 자료 : A. T. Kearney(2010), p.6. 39) A. T. Kearney(2010) 는기존요금체계유지하에 2014 년까지의트래픽예측, 투자비산 출등을통해유럽통신사의 ROCE 를추정하였다

56 또한가격신호의역할과관련해서는트래픽이급증함에도불구하고최종이용자는정액요금을지불하여트래픽소비의가격신호역할이부재하고, 또한경쟁으로인해정액요금수준자체도인하되는추세에있어 ISP의요금수익도하향추세를나타낸다. CP가 ISP 망에연동할때지불하는접속회선료가용량기반과금 (Capacity based charging) 이고수익이유지되고는있으나이또한가격신호의역할이약하여트래픽유발정도에비해낮은요금수준이적용되고있다고 ISP는보고있다. 이러한상황에서통신사는가격신호부재라는구조적인문제를해결하지않고서는인터넷의혼잡과지속적인망투자를근본적으로해결하기어렵다고판단하고있다. 그림 3-3 현행인터넷모델의 price signals 자료 : A. T. Kearney(2010), p.13. 요컨대, ISP 들은현행인터넷요금구조가인터넷의효율적인이용유인을제고하지못 하고망의혼잡도해결할수없을뿐만아니라, 결과적으로통신사의투자유인을감소시 켜인터넷서비스의혁신을제한할수있다고주장한다. 2. 망투자비분담방안 40) 이에통신사가제안하고있는망투자비분담방안은크게 (ⅰ) 소매요금체계의변경, 40) 이부분은 A. T. Kearney(2010) 를주로참고하여작성하였다

57 (ⅱ) 트래픽기반의 CP 과금, (ⅲ) 공중인터넷에서 QoS 제공, (ⅳ) 양자협정에의한고품질 서비스 (enhanced quality service) 제공의 4 가지정도로요약된다. 가. 소매요금체계의변경망투자비재원마련의첫번째방법은최종이용자가직접비용을부담하도록하는것이다. 현재의일반적으로통용되고있는인터넷접속서비스정액요금제를다양화하여다운로드밴드또는상한 (download band or cap) 을설정하거나, 스트리밍및파일공유트래픽에대해추가적으로과금하거나, 피크타임대와한가한시간대의가격을차별화 (peak/offpeak time price differentiation) 하는등의방식을생각할수있다. 이중가격차별화방식은소량이용자의요금제선택폭을넓혀줄가능성이있다. 그림 3-4 소매요금체계변경을통한투자비재원확충개념도 자료 : A. T. Kearney(2011), p.11. A. T. Kearney(2010) 의추정에따르면다른조건이유지된다는가정하에소매요금체계변경만을통해망투자비를보충하고자할경우, 유선은월평균 6유로, 무선스마트폰이용자는월평균 9유로의추가부담이발생할것으로예측하였다. 41) 하지만, 인터넷가입자접속시장이경쟁적인상황에서요금인상이어려울수있고, 가격탄력성을고려할때가입 41) 유럽국가의사업자들을대상으로분석한결과로요금인상의수준자체는크게의미가없을수있으며, 요금인상률은유선 21%, 무선 42% 정도이다. 데이터제약으로인해쉽지는않겠지만국내의상황에서투자, 요금, 비용등의데이터수집을통해유사한분석을시도해볼수있다

58 률이약 5% 축소되는효과는있을수있으나이방식으로트래픽이크게감소하지는않을것으로전망하였다. 한편 A. T. Kearney(2010) 는이러한소매요금체계조정방식이가지는몇가지한계를제기하였다. 즉, 최종이용자들은자신이사용하는실제트래픽 (actual traffic) 을통제할수없는데이들이과연충분한정보에기초하여인터넷접속상품을선택했는가, 그리고원하지않는트래픽소통에대해통신사가과금할수있는가등의문제를낳을가능성이있다고보았다. 나. 트래픽기반의 CP 과금망투자재원확보의두번째방법은트래픽을기준으로 CP에게과금하는방식이다. 여기에는트래픽총량을기준으로발신측이착신측에비용을지불하도록하거나, 주고받는트래픽의비율이일정범위 ( 예 : 1 대 2) 를넘어서는경우추가트래픽에대해과금하는방식 (paid-peering) 이있다. 먼저트래픽총량을기준으로하는경우는실제트래픽을유발하는 CP가트래픽전송을담당하는 ISP와 ASP(Access Service Provider) 의네트워크비용을분담하도록할수있는데, 이때 ASP는착신트래픽 (incoming traffic) 에요금을부과하고, 트래픽처리에관계된 ISP들이 CP에과금하는방식이다. 다음으로추가트래픽을기준으로 paid peering하는경우는일부존재해왔으나 ISP간협정에서일반적인관행은아니었다. 오히려인터넷망간 peering 협정의관행은 CP들이한계비용이 0 이되는수준까지트래픽을늘릴유인을주어왔던것이사실이다. A. T. Kearney(2010) 는트래픽을기준으로 CP에게추가과금하는 2개의방식중어느경우든 CP가인터넷트래픽전송에소요되는비용을분담하게되므로트래픽양을줄일유인이있다고보았다. A. T. Kearney(2010) 의추정에따르면다른조건이유지된다는가정하에 CP에대한트래픽과금만을적용하여망투자비를보충하고자할경우, 2014년의월트래픽증가량 (14,600PB) 을해소하는데총 90억유로의추가투자가필요하여유선 0.05유로 /GB, 이동 3.03유로 /GB 수준이될것으로전망하였다. 무선요금이유선보다훨씬높기때문에무선망으로음반, 영화등의콘텐츠를전송할유인은줄어들며, 다만, 이동통신사업자와 CP간의수익배분모델이잘정립되어있기때문에무선망에서도적용은가능할것으로보았다. 이때망이용대가인상으로인해 CP가이용자에게과도한요금전가를시킬수있지않겠는가는우려는 ISP 요금이투명하게공개되면해결가능하다고보았는데, 이는 CP가최종이용자에게

59 부과하는요금을증가된비용보다높게설정하기는어렵기때문이다. 한편, 소비자요금이인상되면불법트래픽유통비용도증가하므로합법적콘텐츠수요증가할수있다고지적하였다. 이러한 CP에대한추가과금방식은모든이해관계자 (all stakeholder) 간에합의를도출해야하고, 합리적이고투명한가격수준 (reasonable & transparent price level) 을어떻게설정할것인가의이슈가발생할수있다. A. T. Kearney(2010) 는지역또는전국수준에서모든 ISP간에합의하여적용하고, 요금수준은시장경쟁상황을반영해결정하는것이바람직하다고제언하면서도, 사업자간합의, 규제기관의설득 ( 예 : 과금방식의변화가공익에부합하는지여부등 ) 에상당한시간이소요될수있음을지적하였다. CP에대한추가과금방식은실행의어려움에도불구하고, 플랫폼사업자의역할을하는 CP들이비용을부담하게되므로, 최종소비자의소매요금의유지하에망투자재원확보가가능하고최종소비자에게사용한도등의제약이부과되지않으므로 CP 서비스를이용할잠재적고객기반이증가하는등의효과를낳을수있다. 경쟁적인시장상황상 ISP들이원가보다과도하게높게요금을설정할가능성은낮고, 해적판콘텐츠 (pirated content) 를크게축소시켜 CP, 저작권자들에게도유리할수있다. 다만, 이방안을실행하는데복잡한협상이슈가있을수있으나, 정책관점에서는익숙한문제들이므로기존규제체계에서해결이가능하다는것이 A. T. Kearney(2010) 의견해이다. 다. 공중인터넷 (public internet) 에서 QoS 제공 ISP의망투자재원확보의세번째방법은현행최선형인터넷에서트래픽유형에따른 QoS 제공을대가로추가과금하는방식이다. 즉, 최선형인터넷을유지하면서도프리미엄 (enhanced or premium) 서비스에과금하는방식인데, 예컨대비디오, 게임, VoIP, IPTV 등의트래픽유형에따라상이한수준의 QoS 제공하는것이다. 이대안은 CP가제공하려는서비스가최선형인터넷에서는제공하기어려운지여부가중요하다. 품질의차이가확실하지않다면 CP는추가비용을부담할의사가없을것이기때문이다. 기존에는지연에민감한 (delay-sensitive) 서비스가많지않아서망의용량을확대하는투자에집중했으나, 실시간 (real time) 형, 민감형서비스가증가하면서프리미엄인터넷제공에대한수요가증가하고있다. 서비스의수요를수량화하는것은어려우나, 비디오트래픽에 CDN 서비스가이용되는것으로미루어볼때 CP들 ( 예 : 게임, OTT 사업자

60 들 ) 의프리미엄인터넷에대한지불의사는있는것으로보인다. A. T. Kearney(2010) 가추정한바로는 2014년까지유럽의게임, OTT 서비스시장규모는연 420억유로이고, 이중 10% 를네트워크비용으로지불한다고하면연간 40~60억유로규모가추가수입이될수있다고추정하였다. 기타실시간민감형서비스에대한추가과금시행시에는망사업자의추가수익규모는더욱증가하게된다. QoS 차등과금방식은첫째, 망사업자와 CP간도매협정 (wholesale billing agreement) 에있어서모든사업자들이표준화된서비스별 QoS 수준에대해합의해야하고, 시험망연동및망동기화절차 (network synchronization procedure) 등에대한합의가필요한문제가있다. 또한이방식은최선형인터넷의품질을강등시키지않겠느냐는우려를낳을가능성이있다. 즉, 프리미엄서비스의가치가최선형인터넷대비품질차이에의존함에따라프리미엄서비스매출증대를목적으로인위적으로최선형인터넷품질을악화시키거나, 프리미엄인터넷에대한투자만을늘리고최선형인터넷은도외시할수있다는우려가있다. 하지만, 망사업자들은인터넷관련시장의경쟁상황과시장점유율을유지하려는사업자의유인등을고려할때최선형인터넷품질악화의가능성은낮다고주장하며, 규제기관의개입에의한시장모니터링이가능하여최선형인터넷의품질은유지가능할것으로보고있다. A. T. Kearney(2010) 는프리미엄인터넷과금방식이 CP 입장에서는최선형인터넷에서는불가능할수있는신규프리미엄서비스 ( 예 : HD, 3D, VoD, 온라인게임등 ) 출시가능하도록하고, 이용자입장에서는최선형인터넷의품질저하가발생하지않으므로이용자들의편익을감소시키지않으며, 계층인터넷 (tiered internet) 에대한논란이있을수있지만 CP가선택할옵션이있으므로크게문제가없다고보았다. 요컨대, 프리미엄인터넷과금방식은기존최선형인터넷의보완재로보며, 인터넷가치사슬에참여하는다수의사업자간협상이완결되어야진정한의미의 QoS 서비스를유지할수있으므로단기적으로달성하기에는무리가있을것이다. 하지만, 이방식은제한적인범위의트래픽차별이라도엄격한망중립성옹호론자들의강력한반발이예상되는등규제이슈에직면할가능성이있다. 라. 양자협정에의한고품질서비스 (enhanced quality service) 제공 ISP의망투자재원확보의네번째방식은 ISP와 CP간에액세스단의우선전송보장

61 협정체결을통해추가과금하는방식이다. 이는코어망에서의혼잡을피하기위해사용 되는 CDN 성장을자연스럽게확장시키는방식이다. 그림 3-5 양자협정에의한고품질서비스제공을통한망투자재원확충개념도 자료 : A. T. Kearney(2011), p.17. 이방식의사례로는 BT가비디오콘텐츠제공사업자와개별협정에의해제공하는 BT Content Connect, 다수국가에서통신사가제공하고있는 IPTV서비스등이포함된다. 국내에서 KT의경우에도스마트네트워크 (Telco CDN 등 ) 사업을통해이와같은방식의추가수익창출전략을추진하고있다. 42) 이경우에도기존의최선형인터넷의유지는필수적인요구사항이며, 최선형인터넷의유지정도는시장의경쟁상황전개와규제기관의최소품질유지규제개입등에의존할것으로보인다. 한편, 이방식의실행에있어통신사와다수의 CP간에개별협정에소요되는비용이부담이될수있다. 3. 스마트TV 관련논쟁국내에서인터넷망투자비분담과관련하여가장크게부상한이슈는스마트TV와관련된것이다. 스마트TV가제공초기단계로관련산업의활성화논의가이루어지고있고, 스마트TV 서비스, 스마트TV 플랫폼등에대한개념과제공사업자에대한법적지위등이아직불투명한상황에서망투자비이슈가불거져망사업자와제조사간에갈등이예고되었다. 이하에서는스마트TV 서비스의특성, 스마트TV의인터넷트래픽에의영향, 망중 42) 서영일 (2011) 을참고하라

62 립성논쟁의세부사항을살피고소결론을제시한다. 가. 스마트TV 서비스의정의와특징스마트TV는 TV 수상기에웹구동운영체제 (OS) 를탑재하여 TV와인터넷의기능을동시에제공하는다기능 지능형차세대멀티미디어디바이스를뜻하며, 지속적인진화과정에있는커넥티드 TV(connected TV) 43) 로, 셋탑박스 (STB) 와 TV수상기가일체된형태 ( 예 : 삼성전자, LG전자의스마트TV, Sony의구글TV) 또는분리된 ( 예 : 구글의컴패니온박스 ) 형태를포함한다. 스마트TV 단말은 HDMI, USB 등을통해 PC 등외부기기에접속하고, 통신망또는케이블망접속포트를통해인터넷및방송망에의연결이가능하다. 스마트TV를서비스의관점에서정의해보면, TV, 콘텐츠, 미디어를유기적으로연계한미디어서비스로실시간방송뿐만아니라웹검색, VOD, 게임등다양한기능을제공하고대형화면, 빠른처리속도등사용자의편의성을통해기존 TV보다가치가향상된미디어서비스를제공하는것을말한다. 즉, 스마트TV 서비스는스마트TV 플랫폼을통해제공되는방송및인터넷서비스 ( 예 : 애플리케이션, 콘텐츠, 서비스 ) 를일체를일컬으며, 자체플랫폼에서는로그인, 인증등의서비스를제공하고콘텐츠및애플리케이션서비스는해당콘텐츠제공자와이용자간의직접거래하는구조를갖는다. 이러한스마트TV 서비스는 IPTV 및디지털케이블TV 서비스와대비하여개방형 OS를통한콘텐츠 애플리케이션접근이원활하고, 웹브라우저를통해다양한인터넷서비스이용이가능하다. 즉, 스마트TV는기존유료방송서비스대비인터넷서비스및 YouTube, Netflix, Hulu 등 OTT VOD 서비스이용이수월하고, 기존 PC기반의인터넷서비스에비해서는실시간방송에의접근이용이하다는특징을갖는다. 또한스마트TV 서비스는실시간방송과인터넷서비스 ( 예 : VOD, 앱스토어를통한애플리케이션, 일반웹콘텐츠등 ) 를포함하며, 서비스가최종소비자에게도달하기까지다양한유형의참여자가개입하여복잡한가치네트워크를형성하며, 실시간방송, VOD 등동영상서비스를제공하는콘텐츠계층의영향 43) 스마트TV가진화과정에있는커넥티드TV라함은현재도스마트TV 운영체제 (OS) 기반의다양한위젯, 애플리케이션등이개발되는상태이며, lean-forward 미디어제공을위한최적의환경을만들기위해디바이스및플랫폼이지속적으로발전하는과정에있다는의미이다 ( 문성배외, 2011)

63 력이강한특징이있고, 하드웨어 / 소프트웨어플랫폼제공사업자가스마트 TV 서비스제공 가치사슬의중심적역할을담당하는특징이있다. 그림 3-6 스마트 TV 제공개념도 자료 : KT( ), 망중립성포럼제 4 차세미나발표자료 나. 스마트TV 서비스의인터넷트래픽에의영향스마트TV는아직까지는보급초기단계이나, 스마트TV 단말보급이점차확대되어 2013년에전세계전체 TV보급대수의 33.3% 에이르고, 국내에서는스마트TV가약 131만대수준으로전체 TV보급대수의약 50% 에이를전망이다. 그림 3-7 세계스마트 TV 시장전망 그림 3-8 국내스마트 TV 시장전망 자료 : 방송통신위원회 ( )

64 또한글로벌스마트 TV 판매는연평균 38% 증가하여 2013 년한해판매량이 1 억대, 누적 2 억 8 천만대까지보급될것으로전망되고있으며, 국내에서는 2020 년스마트 TV 보급가구 수가 890 만대에이를것으로예측되고있다. 그림 3-9 글로벌스마트 TV 판매전망 그림 3-10 국내스마트 TV 보급가구수전망 자료 : DisplaySearch(2011) 전반적인비디오트래픽증가추세와스마트TV 보급확대가맞물려인터넷망의트래픽이급증할전망이고, 이를원활히수용하기위해서는통신사의투자부담또한증가할것으로보인다. 전세계비디오트래픽이전체인터넷트래픽에서차지하는비중은지속적으로증가하여 2015년에는약 58% 의비중을차지할것으로전망되고있으며 (Cisco, 2011b), 비디오트래픽의구성에있어서도 HD급이 SD방식에비해비중이늘어나대역폭소요가더욱많아질것으로예측된다. KT에따르면국내스마트TV 보급이 500만대에이를경우, 인터넷트래픽은 2,100Gbps 로증가하여망투자비가약 8,400억가량증가할것으로보고있다. 표 3 1 스마트 TV 보급에따른트래픽증가및투자부담예상 보급수량 100만 200만 500만 1,000만 트래픽 (Gbps) ,100 4,200 투자비 ( 원 ) 1,800억 3,200억 8,400억 1조8천억 자료 : KT( ), 망중립성포럼제4차세미나발표자료

65 통신사들은스마트TV는대용량트래픽을유발하여인터넷서비스의소통을방해하는측면이있다고주장한다. 이에따르면, 스마트TV는다운로드앤플레이 (D&P) 방식으로일시에 25Mbps 이상으로콘텐츠를다운로드하여구현하므로가입자구간의대역폭이독점되고일반가입자가인터넷을이용할수없는환경을초래할수있다. 이러한스마트TV의트래픽독점은기존가입자의서비스품질에악영향을초래하여트래픽이네트워크용량을초과하지않더라도 Jitter( 불규칙한지연변화등 ) 현상으로품질저하를유발할가능성이있다. 그림 3-11 스마트 TV 및 IPTV 의네트워크구조 자료 : KT( ), 망중립성포럼제 4 차세미나발표자료 한편, IPTV가일정한 Streaming으로트래픽예측이가능하고, 망부하를줄이기위해서버를지역으로분산시켜백본망부하를최소화한반면, 스마트TV는망에대한부하를고려하지않고전송결과만을고려하여설계된시스템으로 IPTV 대비최소 15배의투자비를유발할가능성이있다는주장도제기되었다. 44) 스마트TV에대한이러한통신사의일련의주장에대해스마트TV 제조사는반론을제기한다. 스마트TV가 VOD로인한트래픽유발, HD기반콘텐츠전송으로인한트래픽유발, Uni-cast 방식및 D&P 방식으로인한과다트래픽을유발한다는통신사의주장은스마트 TV의역할을고려하지않은오해에서비롯된것이라고주장한다. 즉, 제조사는스마트TV 가사용자-서비스간인터페이스역할을하는관문기기로서트래픽유발의주체가제조사가아닌소비자의선택에의한것이라고보았다. 또한 HD/Uni-cast 등방식은서비스방 44) KT, 망중립성포럼제 4 차세미나발표자료

66 식으로기기및플랫폼과는무관하며, 소비자가선택한서비스가일반방송서비스인지또 는 VOD 서비스인지에따라결정되는것이므로이를구분하지않고동영상전송방식을논 하는것은혼란을가중시킨다고하였다. 그림 3-12 동영상전송방식및타켓서비스 자료 : 삼성전자 ( ), 망중립성포럼제 5 차세미나발표자료 또다른측면에서제조사는스마트TV의 D&P방식은트래픽유발의원인이아니며, 최선형인터넷망에서어느정도품질을보장할목적으로일종의버퍼 (buffer) 를부여하는기술로실제로소비자가시청하는콘텐츠는망의전송속도에크게의존하며소비자가전송속도를고려하여콘텐츠용량을구분하여선택할수있다고주장한다. 결론적으로단말제조사들은통신사가주장하는스마트TV의트래픽유발현황과투자비증가부분에대해세부적으로원인과근거를검토할필요가있으며, 적어도최선형인터넷에서는향후다양한단말장치의등장을고려하여단말종류에상관없이인터넷연결을지원할필요가있다는입장이다. 다. 스마트TV와망중립성이상에서살펴본바와같이스마트TV의트래픽유발과통신사의투자비증가를어떻게분담할것인가에대한문제로스마트TV가망중립성정책의현안으로부상하였다. 스마트 TV 제조사와통신사간에망투자비분담의문제가스마트TV 생태계구축과활성화를위

67 해선결되어야할과제로인식되는가하면, 연중 2차례에걸쳐통신사가스마트TV 제조사에망이용대가분담논의및상생협력을위한공문을발송하면서갈등이고조되기도하였다. 45) 스마트TV와관련된망중립성이슈는 IPTV, VoIP 등통신사가직접제공하는서비스들과의대체성, 경합성에따른차단문제라기보다는본질적으로망투자재원의마련또는망투자비분담의문제라고볼수있다. 이에대해삼성전자등가전사는왜비용분담의주체가스마트TV 제조사가되어야하는가라는문제를제기하며이는전세계적으로유례가없다고주장한다. 이문제는스마트TV를기기의개념이아닌스마트TV 서비스라는개념에서접근할필요성을제기하며, 스마트TV를국내방송법또는통신법상에서어떠한사업자의지위를부여하며, 어떠한규제원칙을적용해야하는지에대한이슈와도관련이있다. 실제로스마트 TV 및스마트TV 서비스라는개념정의에서와같이스마트TV 플랫폼, 스마트TV 서비스는방송과인터넷서비스일체를제공하므로이를어떤범주로정의할수있을지에대해서는다각적인검토가필요하다. 46) 또한스마트TV 서비스는신규서비스로서비스의성격이명확히규명되기어려운특성이있으나, 기존규제체계를통해또는기존규제의보완을통해이를해석하지않는다면기존규제하에있는유사또는경쟁서비스와의차별이슈가제기될가능성에대해서도생각해야한다. 현재로서는스마트TV 단말의 OS( 삼성과 LG는 Linux기반 ) 에 fitting된애플리케이션을스마트tv 제조사가편성 ( 적어도초기단계에서는 customizing 에한계가있는상황 ) 하고, 콘텐츠 채널 애플리케이션등과계약을직접수행한다는점에서스마트TV 서비스제공자역할을가전사가수행하는것으로볼수도있으나이에대한 45) 2011년 6월과 8월에통신사는한국통신사업자연합회명의로스마트TV 제조사들에게망이용대가협의를위한공문을발송한바있다. 46) 강재원 (2011) 은스마트TV서비스의분류방안으로, (ⅰ) 현행방송및통신법을적용하여 IPTV사업자로허가또는부가통신사업자로신고하여진입하도록하는안, (ⅱ) 기존 IPTV법을개정하여 IPTV로허가하는방안, (ⅲ) 통합방송법을통해시청각또는영상서비스를새로운유형의방송으로정의하는안, (ⅳ) 방송통신융합사업법을제정하여, 스마트TV의전송서비스부문은등록제로, 스마트TV의콘텐츠서비스는실시간방송 ( 선형서비스 ) 과양방향멀티미디어서비스 ( 비선형서비스 ) 로구분하고전자는허가제, 후자는자율규제로규율하는방안의 4가지대안을제시하였다

68 법적, 경제적검토가이루어질필요가있다. 한편, 이러한망투자비분담과관련된논란이전개되는가운데, 통신사는스마트TV 제조사가통신사와상거래상사전협의없이일방적으로통신사에민원처리, 개통의무를전가하고있고, 스마트TV 구입고객으로하여금인터넷이용약관위반행위를유도하고있다는주장을제기하였다. KT는인터넷약관상공유기사용이금지되어있으나, 공유기사용을독려하고있어문제가된다고하였다. 그림 3-13 스마트 TV 약관의인터넷연결관련사항 ( 예시 ) 자료 : KT( ), 망중립성포럼제 4 차세미나발표자료 또한최근한기사 47) 에서는스마트TV 접속제한논란이제기되며, 스마트TV에부여된맥 (Media Access Control) 주소가차단된것으로추정하는등의문제도제기되었다. 이러한약관에대한분쟁가능성, 접속제한발생시민원등단기에발생할수있는스마트TV 인터넷연결과관련된이슈에대해서는방통위의규제개입근거와구제조치등에대한단기적인대책을고민할필요도있다고하겠다. 향후스마트TV와관련된망중립성이슈를다룰때는다음사항이고려되어야할것으로보인다. 먼저, 스마트TV는초기단계의서비스로국가적차원에서는 TV 단말제조및미디어생태계조성과경쟁력강화에중요하므로국내에서추진되는정책과거래관계가글로벌차원에서도적용가능한지또는유리한지에대한판단이필요할것이다. 또한아 47) 전자신문 ( )

69 직서비스초기로 IPTV/CATV 등과대체성에대한증거가충분하지않은데이를현행분류체계에서어떻게다룰것인가에대해고민해야하며, 스마트TV 이외에 PC/ 태블릿등다른단말을이용한 OTT 동영상서비스와의동등대우등요소를고려한정책판단이필요하다고하겠다. 한편, 망사업자측면에서는투자비분담체계를구축하기위해스마트TV 서비스사업자와의거래관계를형성하고자한다면앞서살펴본 4가지추가재원마련의방안중스마트TV에적용하여구현할수있는방안이무엇인지를구체적으로고민해야할것이다. 요컨대, 망중립성과관련한스마트TV 이슈는미래인터넷투자를위한새로운거래질서의확립이라는차원에서논의될필요가있다. 도소매요금구조의변화등 ISP와 3PP와의새로운거래관계는중장기제도개선논의의틀에서수용하는것이바람직할것이다. 도소매요금구조의변화를요구하는보다넓은의미의망중립성논의는장기간에걸친경제적분석및이해관계자의견수렴과협의가전제되어야함에따라단기적으로정책대안을제시하기는매우어렵기때문이다. 인터넷가치사슬에서새로운거래질서를만들어가는과정은시간이걸리겠지만이과정에서앞서제기된민원관련이슈, 최선형인터넷품질저하와관련된트래픽관리의투명한공개방안등은규제기관이단기적으로관심을갖고해결책을찾아야할것이다

70 제 4 장해외주요국의망중립성정책동향 제 1 절미국 1. 미국의망중립성정책추진경과 지난 2005년 8월미국 FCC는망중립성 4대원칙을담은정책선언문 (Policy Statement) 를채택하였다. 48) 망중립성 4대원칙은인터넷콘텐츠, 애플리케이션, 기기의이용에있어서의이용자의권리를포괄적으로언급하고있으며, 더욱이미국에서대표적인망중립성위반사례로언급되는 Madison River 사건 49) 이발생한해에발표되었기때문에미국내망중립성논쟁을촉발하는계기가되었다. 50) 48) FCC의 4대원칙은 2004년에당신 FCC 의장이었던 Michael K. Powell이한대학강연에서이미발표했던 인터넷자유 (Internet Freedoms) 원칙과유사하다. Michael K. Powell 은 The Digital Broadband Migration: Toward a Regulatory Regime for the Internet Age 심포지엄에서의연설을통해콘텐츠접근에대한자유 (Freedom to Access Content), 애플리케이션을사용할자유 (Freedom to Use Applications), 개인기기를이용할자유 (Freedom to Attach Personal Devices), 서비스에대한정보를획득할자유 (Freedom to Obtain Service Plan Information) 등을인터넷이용자의권리로언급하였다. 49) 2005년초에발생한 Madison River Communications사의 VoIP 트래픽차단사건을뜻한다. Madison River Communications는인터넷서비스제공업체로서 VoIP의포트에대한접속을차단한바있다. 결국 FCC가시정명령을내려포트차단을그만두고, 또한 $15,000의과징금을지불하였다. In the Matter of Madison River Communications, LLC and affiliated companies, Consent Decree, FCC ) 2005년 FCC가제안한망중립성의 4대원칙은다음과같다. 첫째, 콘텐츠접근 : 소비자는자신이선택한합법적인인터넷콘텐츠에접근할권리가있다 (Consumers are entitled to access the lawful Internet content of their choice). 둘째, 애플리케이션및서비스접근 : 소비자는법이허용하는범위내에서자신이선택한애플리케이션및서비스를이용할권리가있다 (Consumers are entitled to run applications and use services of their choice, subject to the needs of law enforcement). 셋째, 기기부착자유 : 소비자는망에위해를가하지않는한자신이선택한합법적인기기를인터넷에

71 이에따라 2006 년초부터미국의회에서는다양한망중립성관련법안이제출되었는데 표 4-1 은이를정리한것이다. 표 4 1 미국의주요망중립성관련법안 발의일법안 ( 법안번호 ) 발의자 Internet Non- Discrimination Act of 2006 (S.2360) Communications Opportunity, Promotion and Enhancement Ac of 2006(H.R.5252) Network Neutrality Act of 2006 (H.R.5273) Communications, Consumer s Choice, and Broadband Deployment Act of 2006(S.2686) Ron Wyden 상원의원 (D-Oregon) Joe Barton 하원의원 (R-Texas and Chairman of the House Commerce Committee) Ed Markey 하원의원 (D- Massachusetts) Ted Stevens (R-Alaska) & Daniel Inouye (D-Hawaii) 상원의원 망중립성관련조항및내용 전송중인데이터의수정이나차단을금지 ( 스팸, 맬웨어 (malware), 불법콘텐츠는제외 ), 인터넷가입자망운영자에 common carrier 의무부과 FCC Policy Statement 에서정의된망중립성원칙을따름 The Communications Opportunity, Promotion, and Enhancement Act of 2006 (COPE) 의중립성조항을더엄격하게수정 1934 년통신법개정을목표로함, FCC 가망중립성침해행위를조사하도록함 진행상황 제 109 차의회에서폐기 2006 년 6 월 8 일하원본회의에서통과되었으나, 제 109 차의회에서폐기 하원에너지 상업위원회에서부결 2006 년 6 월 28 일상원본회의에서부결, 제 109 차의회에서폐기 연결하여사용할권리가있다 (Consumers are entitled to connect their choice of legal devices that do not harm the network). 넷째, 경쟁의혜택 : 소비자는망사업자들, 애플리케이션및서비스사업자들그리고콘텐츠사업자들간의경쟁에따른혜택을받을수있는권리가있다 (Consumers are entitled to competition among network providers, application and service providers, and content providers)

72 발의일법안 ( 법안번호 ) 발의자 Internet Freedom and Nondiscrimination Act of 2006(H.R.5417) Internet Freedom preservation Act(S.215) Internet Freedom Preservation Act of 2008(H.R.5353) Broadband Internet Fairness Act of ) 2009(H.R.2902) Jim Sensenbrenner (R-Wisconsin) & John Conyers (D-Michigan) 하원의원 Olympia Snowe (R-Maine) & Byron Dorgan (D-North Dakota) 상원의원, Co-Sponsors: Barack Obama (D-Illinois) Edward Markey (D-Massachusetts) & Charles Pickering (R-Mississippi) 하원의원 Eric Massa (New York) 하원의원 망중립성관련조항및내용 초고속인터넷사업자가트래픽차별, 타사업자접속거부, ( 합법적 ) 특정콘텐츠의차단및손상등을행하는경우클레이튼법위반으로규정, 트래픽우선순위결정을위한승인통제기술 (admission control) 이용금지 합법적콘텐츠의차단 / 차별금지, 인터넷접속에타서비스끼워팔기금지, 특정 CP 와의 QoS 거래금지등도입, 자사망내에서의콘텐츠우선순위부여는허용, FCC 가관련제소에대해규제를집행하고인터넷시장상황을보고하도록의무화 광대역정책수립, 광대역인터넷접속서비스관련소비자선택권, 소비자보호및경쟁을평가할수있는공공광대역 broadband summit 을진행하도록 FCC 에지시명령 브로드밴드사업자들이사용량에기반을두고있는가격플랜이비용보다지나치게높게책정되어있는지를반트러스트기관인 FTC 가조사할수있게함, 주요브로드밴드사업자에게서비스플랜분석보고서를제출하도록요구하고있음 진행상황 2006 년 5 월 25 일하원사법위원회통과, 제 109 차의회에서폐기 현재 2 차독회가완료된상태로상원의통상 과학 교통위원회에서계류중 하원의에너지 통상위원회에법안을제출한상태 51) 김욱준 (2009)

73 발의일법안 ( 법안번호 ) 발의자 Internet Freedom Preservation Act of 20091)(H.R. 3458) Internet Freedom Act of 20092) (S.1836) Real Stimulus Act of 20093) (H.R. 3924) Edward Markey (D-Massachusett s), Anna Eshoo (D-California) John McCain (R-Arizona) 상원의원 Marsha, Blackburn (R-Tennessee) 하원의원 망중립성관련조항및내용 인터넷서비스제공업체들이특정웹콘텐츠를차단하거나손상을가하는행위를금지 인터넷이나 IP-enabled 서비스와관련된 FCC 의규제수립및집행을저지 인터넷이나 IP-enabled 서비스와관련된 FCC 의규제수립및집행을저지 (s.1836 법안과동일한내용 ) 진행상황 자료 : 2008 년까지의법안은 1) 원문 : 2) 원문 : 3) 원문 : 정진한외 (2009) 에서재인용 이와는별도로 FCC 는통신사업자의대규모합병에서망중립성관련사항을합병조건 으로추가하였고, 2007 년에는미국연방통상위원회 (FTC: Federal Trade Commission), 미국 법무부 (DoJ: Department of Justice) 등관련부처가망중립성규제도입에대한공식적인 입장을발표하게되었다. 52) 여기서 FTC 와 DoJ 는시장상황에대한성급한판단이가져올 규제의역효과, 규제대상행위의불명확성등을근거로당장에규제를도입하기보다는시장을모니터링하자는신중한입장을보였다. 한편, FCC는 2007년 3월에초고속인터넷시장의사업자행위조사, 초고속인터넷의보급상황조사와초고속인터넷시장관련데이터수집을위한질의서 (NOI: Notice of Inquiry) 와규칙제정공고 (NPRM: Notice of Proposed Rulemaking) 를채택하고, 미국초고속인터넷시장의실제현황조사에착수하였다. 동 NPRM에따라초고속인터넷사업자의인터넷트래픽관리현황, 제공속도와용량에따른가격현황, 콘텐츠사업유형별 ( 예컨대, 콘 52)

74 텐츠대가를최종이용자로부터회수하는사업자와그렇지않은콘텐츠사업자 ) 차등정책여부, 인터넷사업자의정책이소비자에미치는영향등에대한광범위한조사가진행되었다. 이후 2009년 1월버락오바마대통령이취임하면서미국의망중립성정책은또다른국면을맞게된다. 오픈인터넷정책에우호적이던민주당이집권하면서보다적극적으로망중립성규제가추진되었기때문이다. 2009년 10월 22일에는 FCC는인터넷시장에대한모니터링과관련논쟁의결과를반영한망중립성규칙제정공고 (NPRM) 를발표하였다. 동 NPRM에서 FCC는기존의망중립성 4원칙에비차별성 (Non-discrimination) 과투명성 (Transparency) 을추가하여망중립성 6대원칙을제안하였다. 표 4 2 FCC 의망중립성 6 원칙 6 대원칙내용 콘텐츠접근소비자는자신이선택한합법적인인터넷콘텐츠에접근할권리가있다. 애플리케이션및서비스접근 기기부착자유 경쟁의혜택 비차별성 투명성 소비자는법이허용하는범위내에서자신이선택한애플리케이션및서비스를이용할권리가있다. 소비자는망에위해를가하지않는한자신이선택한합법적인기기를인터넷에연결하여사용할권리가있다. 소비자는망사업자들, 애플리케이션및서비스사업자들그리고콘텐츠사업자들간의경쟁에따른혜택을받을수있는권리가있다. 합리적인망관리를위한경우를제외하고, 초고속인터넷서비스사업자는합법적인콘텐츠, 애플리케이션, 서비스들을비차별적인방식으로제공하여야한다 (Subject to reasonable network management, a provider of broadband Internet access service must treat lawful content, applications, and services in a nondiscriminatory manner). 초고속인터넷서비스사업자는합리적인네트워크관리와이용자, 콘텐츠, 애플리케이션, 서비스사업자들을보호하기위해합리적으로요구되는다른행위들에대한정보를공개하여야한다 (Subject to reasonable network management, a provider of broadband Internet access service must disclose such information concerning network management and other practices as is reasonably required for users and content, application, and service providers to enjoy the protections specified in this part). 자료 : FCC(2009), 김희수외 (2010) 에서재인용

75 한편동 NPRM에서 FCC는합리적인네트워크관리의범위를제시하고, 합리적인네트워크관리의경우는망중립성원칙적용의예외로규정하는한편, 무선인터넷을망중립성적용대상에포함시키는정책안을제시하였다. 이에대한각계의의견수렴이 2010년 1 월까지진행되었고, 2010년상반기에는 FCC가망중립성규칙도입에대한최종결론을제시할것으로예상되었다. 결국, 2010년 12월 21일에 FCC는오픈인터넷규칙 (Open Internet Rule) 을발표하였다. 그리고지난 2011년 9월 12일에는백악관예산관리처는오픈인터넷규칙들의승인을마쳤다. 9월 23일오픈인터넷규칙은위원회규칙 (CFR) 으로통신부문 (Title 47) 의 Part 8로삽입되며, 2011년 11월 20일부터공식발효되었다. 2. FCC의오픈인터넷규칙가. 배경 FCC의오픈인터넷규칙은인터넷이소비자선택, 표현의자유, 최종사용자의통제 (enduser control), 경쟁, 혁신의자유를가능하게하는개방된플랫폼으로서유지되는것을목적으로한다. 먼저 FCC는오픈인터넷규칙을발표하면서개방형인터넷의필요성을재차강조하면서그편익이비용보다크다고밝혔다. FCC는개방형인터넷이망의주변부에서의혁신을촉진하고, 이에최종소비자의초고속인터넷수요가증가하며, 이는다시네트워크고도화를유도하여혁신적인콘텐츠와어플리케이션에대한투자로연결된다고주장하였다. 또한 FCC는개방적인인터넷이혁신, 투자, 경쟁및표현의자유를위한필수적인플랫폼이라는점에대해서는대다수관계자들이인식을같이한다고평가하였다. 한편, 합리적네트워크관리가허용되므로규제가도입된이후에도망사업자는사업방식을크게바꿀필요가없기때문에 FCC는망사업자가부담해야하는추가소요비용이그다지크지않을것이라판단하였다. FCC는이런점들을종합적으로평가해볼때규제개입을통한인터넷개방성유지가가져오는편익이그비용을초과한다고결론지었다. 한편 FCC는규칙제정의배경을설명하면서 ISP가인터넷개방성을제한할능력과유인을갖고있음을지적하였다. 첫째, 망과서비스를수직통합하여제공하는 ISP는독립적인인터넷서비스사업자가제공하는경쟁서비스 ( 예 : 통신사업자의경우 VoIP, MVPD 사업자의경우인터넷비디오 53) 등 ) 를차별 / 제한할경제적유인이있다. 둘째, 만약 ISP가최종이

76 용자의접속 (access) 또는우선접속 (prioritized access) 의대가로추가요금부과가허용만된다면, ISP는충분히그렇게할능력을가지고있다. 셋째, 전송차별화가허용된다면, 최선형 (Best effort) 인터넷망의서비스품질을향상시킬유인이줄어들수있다. FCC는 ISP가인터넷개방성을제한할유인과능력을가지게된배경을다음의두가지로설명하고있다. 첫째, 네트워크관리기술의발달 ( 예를들어, 패킷차등기술 ) 로네트워크관리자가패킷을정교하게차별을할수있게되었다. 둘째, ISP 시장의과점적인경쟁구조도크게작용하였다. FCC의조사에따르면 2010년 6월기준다운로드속도 10Mbps 이상인유선인터넷접속을하는경우 80% 이상의지역에서 1개또는 2개의사업자만을선택 ( 선택가능한사업자수가 1개인지역 60%, 2개인지역 21%) 할수있는것으로나타나는등초고속인터넷시장의경쟁이활발하지않은것으로평가되었다. 요컨대, 패킷차등기 그림 4-1 미국의가정용속도별유선인터넷접속제공사업자수의지역비중 주 : 인구조사 (census) 에의한결과로 2010 년 6 월기준현황출처 : FCC(2011b), 김남심 (2011) 에서재인용 53) MVPD(Multichannel Video Programming Distribution) 사업자는케이블사업자, 위성방송사업자, IPTV 사업자등다채널유료방송사업자를의미하며, FCC는 MVPD 입장에서 Netflix, Hulu, YouTube 등주문형비디오서비스가잠재적경쟁압력이되고있다고언급하였다 (FCC(2010a), para. 20~23.)

77 술의발전과경쟁부족등의이유로 ISP가인터넷개방성을제한할유인과능력을더욱증폭시키기때문에, FCC는이에대한예방적조치로써망중립성규칙도입이타당하다고주장하였다. 더구나 FCC의지속적인오픈인터넷정책발표에도불구하고, 실제시장에서 VoIP 차단, P2P 트래픽관리, 3G 이동망사업자의합법적인애플리케이션제한등의사례가지속적으로발생하였다며규칙도입의정당성을역설하였다. 나. 주요내용 FCC의오픈인터넷규칙은크게투명성 (Transparency), 차단금지 (No Blocking), 불합리한차별금지 (No Unreasonable Discrimination) 의 3가지핵심원칙으로구성된다. 54) 이중투명성원칙은유무선인터넷모두에적용이되고, 차단금지원칙은유무선모두에적용되나내용상의차이가있고, 불합리한차별금지원칙은유선에만적용된다. 이하에서는규칙의주요내용을간단히요약하였다. 1) 투명성 (Transparency) 투명성원칙은 ISP가네트워크관리관행, 망의성능, 망제공조건등에대한정보를최종이용자와인터넷관련사업자에게충분하고정확하게제공해야함 을의미하는것으로유무선인터넷접속사업자모두에게적용된다. 투명한정보공개는최종이용자의선택권을증진시킬뿐만아니라, 인터넷생태계전반의경쟁을촉진하고규제기관이인터넷개방성과관련된기타원칙들을모니터링하기위한기초자료를제공해준다. A person engaged in the provision of broadband Internet access service shall publicly disclose accurate information regarding the network management practices, performance, and commercial terms of its broadband Internet access services sufficient for consumers to make informed choices regarding use of such services and for content, application, service, and device providers to develop, market, and maintain Internet offerings. -FCC(2010a)- 초고속인터넷접속서비스제공에참여하는자는해당초고속인터넷접속서비스의네트워크관리방식, 성능및상업적거래조건에대하여소비자가해당서비스사용에관한정보에의한선택을하고콘텐츠, 애플리케이션, 서비스및디바이스제공자가인터넷서비스를개발, 상품화하고유지하기에충분할만큼정확한정보를공개해야한다. 54) FCC 는 3 가지핵심원칙외에이의예외조항으로볼수있는합리적인네트워크 관리 (Reasonable Network Management) 를별도로규정하고있다

78 좀더구체적으로살펴보면, FCC는투명성규제에따라다음과같은긍정적인효과가예상된다고주장한다. 첫째, 투명성은최종사용자의선택권을보호하여서비스시장의경쟁을촉진할뿐아니라 ISP의인터넷개방성제한능력을감소시키며, 둘째, 정보공개에따른초고속인터넷서비스의가입증가가추가적인인프라투자를가능하게한다. 셋째, 콘텐츠, 애플리케이션, 서비스, 디바이스제공사업자가공개된정보에따라행동을함으로써혁신, 투자, 경쟁을촉진시킨다. 넷째, 공개된정보가 ISP의행동가이드라인으로작용하여오픈인터넷원칙의준수가능성을높인다. 다섯째, 위원회가오픈인터넷규칙준수를평가하는데필요한정보를제공하는등의편익이발생한다. 투명성원칙에따라공개되는정보에는네트워크관행 ( 예 : 혼잡관리, 특정애플리케이션우대 제한여부, 네트워크에접속가능한디바이스제한 승인규칙, 보안등 ), 서비스의성능 ( 예 : 예상및실제접속속도등제공서비스의특성, 관리형 (managed or specialized) 55) 서비스가최선형인터넷에미치는영향등 ), 상업적거래조건 ( 예 : 가격, 개인정보보호정책, 불만처리절차등 ) 등이포함된다. 56) FCC는정보공개의수준을유연하게적용하여네트워크보안및관리의효과를감소시키는정보는공개대상에서제외하고, 투명성제고를위해접근이용이한웹사이트를통한정보공개등의방법을제시하였다. 그리고 FCC는투명성관행을모니터링하고정보공개가부족하다고판단될경우에는추가적인정보공개를요구할수있는권한이있음을명시하였다. 마지막으로 FCC는이러한투명성원칙이인터넷개방성유지에필수적이나, 정보의비대칭성등으로인해투명성만으로는인터넷개방성을충분히보호하기어렵다며부족한점을보완하기위해차단금지및불합리한차별금지원칙을도입한다고밝혔다. 2) 차단금지 (No blocking) 먼저유선 ISP와관련된조항부터살펴보기로하자. 차단금지원칙에따르면 유선 ISP 는합리적인네트워크관리범위내에서합법적인콘텐츠, 애플리케이션, 서비스또는유 55) FCC는설비기반 (facilities-based) VoIP 및인터넷프로토콜비디오서비스등을관리형서비스로언급하고있다. 56) 이와관련하여 FCC는무선망사업자에대해 3P 공급자의기기및애플리케이션인증절차등에대해투명하게공개할것을요구할것이라고밝혔다

79 해하지않은기기를차단해서는안된다. A person engaged in the provision of fixed broadband Internet access service, insofar as such person is so engaged, shall not block lawful content, applications, services, or non-harmful devices, subject to reasonable network management. -FCC(2010a)- 유선초고속인터넷접속서비스제공에참여한자는참여하고있는동안합리적인네트워크관리의범위안에서합법적인콘텐츠, 애플리케이션, 서비스또는유해하지않은디바이스를차단해서는안된다. 차단금지는음성, 비디오등인터넷관련인접시장의사업자와최종이용자에게망접근권을보장한다. 또한동조항은콘텐츠, 애플리케이션, 서비스또는유해하지않은기기의성능을손상 (impairing) 또는강등시켜 (degrading), 실질적으로는차단과같은효과가있는행위도금지하고있다. 마지막으로 ISP가최종이용자에게트래픽을전송하는대가를 CAP 57) 에게요구하는행위가동규정에저촉될수는있지만, 현재적용중인인터넷망상호접속지불계약 (paid peering arrangement) 에영향을주려는의도는아니라는점이명기되어있다. 한편, 차단금지원칙은무선인터넷에대해서는 합법적인웹사이트와망사업자 ( 음성및영상통화 ) 와경쟁하는애플리케이션을차단해서는안된다 고규정하고있어, 유선에비해느슨한의무를부과하고있다. A person engaged in the provision of mobile broadband Internet access service, insofar as such person is so engaged, shall not block consumers from accessing lawful websites, subject to reasonable network management; nor shall such person block applications that compete with the provider s voice or video telephony services, subject to reasonable network management. -FCC(2010a)- 모바일인터넷접속접속서비스제공에참여하는자는참여하고있는동안소비자가합리적인네트워크관리의범위안에서합법적인웹사이트에접속하는것을차단하거나, 합리적인네트워크관리의범위안에서공급자의음성또는영상전화서비스와경쟁하는애플리케이션을차단해서는안된다. 57) 원문에서는 edge provider 라하였고, 여기에는인터넷콘텐츠, 애플리케이션, 서비스 제공사업자가모두포함한다

80 FCC는네트워크관리의합리성을판단할때에도주파수의효율성을포함하여유선인터넷과무선인터넷사이의기술및운영상의차이를고려할것이라고밝혔다. 이렇게유선에비해약한의무를부과하는이유는다음과같다. 첫째, 무선인터넷이초기단계의플랫폼으로빠르게진화하고있다. 둘째, 주파수제약등에따라유선에비해상대적으로네트워크관리의필요성이더높다. 셋째, 700MHz 경매시부과된망개방조건에따라의미있는변화들이이미발생하고있다. 3) 불합리한차별금지 (No unreasonable discrimination) 불합리한차별금지원칙에따르면망사업자는 합법적인네트워크트래픽전송을불합리하게차별해서는안된다. 이러한비차별성원칙은 ISP가전송을차별화할유인과능력을가지고있기때문에경쟁과혁신을저해할수있다는우려에근거하여도입되었다. A person engaged in the provision of fixed broadband Internet access service, insofar as such person is so engaged, shall not unreasonably discriminate in transmitting lawful network traffic over a consumer s broadband Internet access service. Reasonable network management shall not constitute unreasonable discrimination. -FCC(2010)- 유선초고속인터넷접속서비스제공에참여하는자는참여하는동안소비자의초고속인터넷접속서비스에대한합법적인네트워크트래픽전송을불합리하게차별해서는안된다. 합리적인네트워크관리는불합리한차별으로볼수없다. FCC는동원칙을규정하면서합리적인네트워크관리행위가불합리한차별을의미하는것은아니라고밝혔다. 또한합리적인차별의판단기준을제시함으로써, 2009년오픈인터넷 NPRM의비차별성원칙을구체화하였다. FCC는합리적인네트워크관리에필요한합리적차별은허용한다며, 그기준을다음과같이제시하였다. 첫째, 투명성 (Transparency) 으로, 최종이용자에게트래픽차별에대한정보가투명하게공개될수록합리적일가능성이높다. 둘째, 최종이용자의통제력 (End-User Control) 으로, 데이터속도, 신뢰성그리고품질등의정보가충분히공개되어, 이를통해경쟁이촉진되고궁극적으로최종이용자가서비스를자유롭게선택할수있다면차별적인서비스제공이합리적일수있다. 더나아가 FCC

81 는초고속인터넷사업자가대역폭사용정도에따라소량사용자에게낮은사용료를, 다량사업자에게높은사용료를부과하는행위를동조항이제한하지않는다고해석하였다. 58) 이와관련하여 FCC가인터넷접속서비스종량제를금지하지않을것이라는분석까지나오고있다. 59) 셋째, 패킷중립적인차별 (Use-Agnostic Discrimination) 로애플리케이션의유형을구분하여차등하는경우가아니라면합리적인차별일수있다. 예를들어, 혼잡시 P2P 트래픽을다른트래픽에비해지연시키는것은불합리하지만, 패킷의유형을구분하지않고전송속도를전반적으로낮추는등의차별은합리적이라는것이다. 넷째, 표준적인관행 (Standard Practices) 으로차별이존재하더라도국제표준기구, 정부등이채택하고있는관행및기술기준등에부합하는경우에는합리성이높다고밝혔다. 한편, FCC는불합리한차별이무엇인지도밝히고있다. ISP가경쟁 ( 또는잠재적경쟁 ) 기업및최종이용자에게손해를주는행위, 표현의자유를해치는행위등이불합리한차별행위에포함된다. 또한, 유료전송우선권 (pay for priority) 60) 은불합리한차별에해당할수있음을지적하였다. 61) 4) 합리적인네트워크관리 (Reasonable Network Management) FCC는 합법적인네트워크관리목적을달성하기위해해당초고속인터넷서비스의네트워크구조와기술을고려하여그관리방식을적절하게조절하였다면이는합리적 이라고규정하고있다. 58) FCC(2010a), para. 72. 원문은 The framework we adopt today does not prevent broadband providers from asking subscribers who use the network less to pay less, and subscribers who use the network more to pay more. 이다. 59) 미디어오늘 ( ). 60) pay for priority 는 ISP가최종이용자와 CP를연결하는게이트키퍼로서트래픽전송의 QoS 또는패킷우선전송을전제로대가를요구하는행위를의미한다. 61) FCC는 pay for priority 가첫째, 인터넷산업의오랜관행과배치되며, CP가지불해야하는비용과다수의 ISP와계약하는데소요되는거래비용이모두증가하여인터넷서비스진입장벽이높아지고, 결과적으로인터넷의혁신과투자를저해할수있으며, 도서관, 학교, 개인블로그등비상업적인 (non-commercial) 최종사용자의이익을침해할수있으며, ISP가우선전송대상이아닌트래픽의전송품질을저하시킬우려가있다고지적하고있다

82 A network management practice is reasonable if it is appropriate and tailored to achieving a legitimate network management purpose, taking into account the particular network architecture and technology of the broadband Internet access service. -FCC(2010a)- 네트워크관리방식은초고속인터넷접속서비스의특정네트워크아키텍처와기술을고려하여, 합법적인네트워크관리목적달성을위해적절하게설계되었다면합리적이다. 2009년에발표된오픈인터넷 NPRM에서제시하였던합리적인네트워크관리와달리, 이규정은여러네트워크사이의기술적차이를인정하고있고개방적인인터넷환경과는무관한불법콘텐츠전송을정의에서제외시켰다. 62) 한편, FCC는인터넷의구조가워낙복잡하여합리성에대한사전적인정의가매우어려우므로개별사건별 (case-by-case) 접근법이바람직하다고밝혔다. 다만, 사건별접근법이라하여도규제의유연성 (flexibility) 과명확성 (clarity) 사이에균형을잡기위해합리성에대한평가기준이필요하다고주장한다. FCC는더나아가다음과같은기준을통해트래픽관리의합리성을평가할것이라밝혔다. 먼저, 위에서밝힌합리적인차별행위평가에서의 4가지기준 ( 투명성, 최종이용자의통제력, 패킷중립적인차별, 표준적인관행 ) 과, 이에더하여네트워크보안또는신뢰성 (Network Security or Integrity), 이용자가원하지않는트래픽 (Traffic Unwanted by End Users) 그리고네트워크혼잡 (Network Congestion) 을합리성판단의기준으로제시하였다. 한편, 네트워크관리실행방식이사전적인가사항은아니나, 모호한경우해석요청을하면 FCC가이에응할수있음을밝혔다. 5) 기타사항 FCC는무선인터넷에대해서는투명성원칙은유선과동일하게적용하지만, 차단금지규칙은유선에비해비교적가벼운규제를적용하며, 비차별성원칙은일단적용하지않고시장상황에대한모니터링을지속한다는계획이다. 무선인터넷에대해서는모든오픈인터넷규칙을적용하지말자는주장이있었으나, FCC는기술중립성원칙과무선인터넷이인터넷접속플랫폼으로급격히부상함에따른경쟁서비스차단및네트워크관리 62) 혼잡관리, QoS 보장, 유해하거나원치않는트래픽관리, 불법콘텐츠및기타합리적 인네트워크관리행위가이에포함된다

83 의투명성에대한우려가높아지고있기때문에예외로인정하지않았다고밝혔다. 한편, FCC는무선인터넷의개방성유지상황을모니터링하여정기적으로보고하도록 오픈인터넷자문위원회 (Open Internet Advisory Committee) 를설립하여운영할계획이다. 63) 이외에 FCC는오픈인터넷규칙문서를통해 VoIP, IPTV 등관리형서비스 (specialized services) 에대한입장을밝혔다. FCC는관리형서비스가인터넷의혁신의대표적인성과물이라보고이를더욱활성화할필요가있지만, 관리형서비스가확대될경우최선형인터넷망의품질을저하시키거나오픈인터넷규제회피의수단으로사용될수있는위험성도함께지적하였다. 이에따라당장관리형서비스에대한조치를취하는것은아니지만, 관리형서비스의확대가최선형인터넷망에미치는영향을지속적으로모니터링할계획임을밝혔다. 3. FCC 의규제관할권관련분쟁 오픈인터넷규칙으로귀결되는 FCC의망중립성규제에대한비판은크게두가지로요약할수있다. 첫째, 망중립성자체에대한비판이다. 둘째, FCC가과연오픈인터넷규칙을만들규제관할권을가지고있는가에대한문제제기이다. 망중립성원칙에대한비판은앞의논의를참조하고, 여기서는 FCC의규제권한에대한법적분쟁을살펴보기로한다. 가. 통신법에따른 FCC의규제관할권 1934년통신법 (Communication Act of 1934) 에따르면, FCC는다양한통신업체에대한광범위한규제권한을가지고있다. 그러나통신법이마지막으로개정된것은 1996년으로그이후에급격하게변화한인터넷환경을통신법이제대로반영하고있는것은아니다. 더욱이통신법은 ISP에대한규제권한과방식을명확하게규정하고있지않아지속적으로법적분쟁이발생하고있다. 63) 오픈인터넷자문위원회는인터넷과관련된각계의이해관계자로구성되어, 무선인터 넷개방성유지의상황외에관리형서비스를포함한전반적인인터넷개방성유지관 련상황을점검하게되며정기적인보고의의무를가진다

84 이러한법제도상의미비점을보완하기위해 FCC는통신법에규제권한이명시되어있는다른산업영역으로 ISP를분류하고, 이에따른규제권한을행사하여왔다. 그결과, FCC는 ISP를전화사업자 (Telecommunication service) 로분류하거나정보제공사업자 (Information service) 로분류하여규제하는방식중양자택일을할수밖에없는상황에직면하게되었다. 만약 ISP를전화사업자로분류하는경우, FCC는 common carrier에대한조항을근거로 ISP를규제해야만하다. 그러나이중상당수의규제사항은 ISP에게불필요한규제들이라는문제가발생한다. 반면 ISP를정보제공사업자로분류하는경우, 통신법은명확하게 FCC의역할을규정하고있지않아통신법 Sec. 4(i) 의부수적권한에근거하여규제할수 밖이없다. 64) Sec. 4(i) 는 FCC 에게광범위한규제권한을주고있다. 이런이유로 FCC 는 ISP를정보제공사업자로분류하고, 이에따라 Sec 4(i) 에근거한규제권한을행사하여왔다. 그러나 Sec. 4(i) 의권한은연방법원의판례를통해제한되어있다. 미국의 D.C. 항소법원은 American Library Ass'n v. FCC라는판례를통해 Sec 4(i) 부수권한의범위를제한하였다. 65) 법원은 FCC가두가지조건을충족시켰을때에만부속권한에근거하여규제할수있다고판결하였다. 첫째, 규제대상이 FCC의관할권역내에있어야한다. 둘째, 법적으로명확하게주어진권한을실행하는데부수적으로필요한규제여야한다. 여기서두번째조건이특히중요한데, 두번째조건은사실상 Sec. 4(i) 가독립적으로규제권한을주는조항이아님을뜻하는것이다. 다만, 법원의판결에따르면 Sec. 4(i) 는법의다른부분에서 FCC에게부여한권한을수행하기위해필요한부수적인권한도 FCC가가지고있다는것을명확히하였을뿐이다. 나. Comcast v. FCC 이런와중에발생한사건이바로 Comcast v. FCC 이다 년케이블네트워크를운영 64) Telecommunication Act Sec 4(i): The Commission may perform any and all acts, make such rules and regulations, and issue such orders, not inconsistent with this Act, as may be necessary in the execution of its functions. 65) 통신법 Sec. 402에따라, FCC의결정에대한민간의소송은연방지역법원을거치지않고, DC 항소법원에서모두결정하도록되어있다. 그러므로 FCC와민간사이의법적분쟁은 DC 항소법원에서시작하며, 최종판결권한은연방대법원이가지고있다

85 하는 ISP인 Comcast사가 BitTorrent 방식의 P2P 트래픽업로드를방해 지연한사실이알려졌고, 이에대해 Free Press와 Public Knowledge가 FCC에공식적인불만을제기하는사건이벌어졌다. 이에 FCC는 2008년 8월 Comcast의 P2P 트래픽접속차단 지연행위금지를명령하는 Order를채택하고, Comcast로하여금 30일이내에불합리한네트워크관리행위 (unreasonable network management practices) 의상세내역을공개하고, 2008년말까지불합리한망관리행위를중단하기위한계획을제출하도록하였다. 그러나 Comcast는 FCC의조치가 American Library Ass'n v. FCC 에서대법원이규정한권한밖의규제라며, D.C. 항소법원에제소하였다. Comcast 사건에서쟁점이된것은바로 FCC의 Order가과연 American Library Ass'n 에서규정한두번째조건을충족시키는가하는점이었다. 즉, FCC가가지고있는명확한법적권한을수행하기위해서 ISP에대한규제가반드시필요한조치이어야한다. 두번째조건을충족시키기위해서는통신법이규정한구체적인권한이나의회가명확히공표한법의목적과 ISP에대한규제사이의합리적연관성을증명하여야만한다. FCC는통신법의여러조항들과 Comcast에대한규제사이의연관성을주장하였으나, 법원은이러한 FCC의주장을모두기각시키고 Comcast의손을들어주었다. 특히, 법원은 ISP에대한규제가통신법 Sec. 706이 FCC에게부여한권한의파생된권한이라는주장을사실상부정하였다. 통신법 Sec. 706에따르면, FCC는광대역통신에대한 시민들의접근성을향상시키기위한다양한조치를취할수있다. 66) 그러나법원은 Sec. 706은 FCC의권한을부여하는조항이아니라 FCC가법의다른조항에규정된여타권한을가지고추구해야하는바가무엇인지를규정하는조항이라해석하였다. 즉, Sec 706은 FCC에게어떤권한도부여하지않는다는것이다. 그러므로 Sec. 706에서파생된권한도존재하지않게된다. 결국 FCC는 ISP에대한규제가 American Library Ass'n v. FCC 에서규정한조건들을충족시킨다는것을증명하지못했다. 66) The Commission shall encourage the deployment on a reasonable and timely basis of advanced telecommunications capability to all Americans by utilizing price cap regulation, regulatory forbearance, measures that promote competition in the local telecommunications market, or other regulating methods that remove barriers to infrastructure investment

86 다. 오픈인터넷규칙에대한 Verizon 등의항소 Comcast 사건을통해법원은 ISP를정보제공사업자로분류하여규제하는방식을사실상차단하였다고볼수있다. 그런이유로 FCC는 ISP를통신사업자로분류하는방식을심각하게고려하였다 (FCC, 2010b). 하지만오픈인터넷규칙을제정하면서 FCC는여전히 ISP 를정보제공자사업자로분류하고있고더나아가통신법 Sec. 706을근거로 FCC가권한을가지고있다고주장한다. 67) 이에따라 Verizon Communications 와 Metro PCS는 Sec. 706에대한 FCC의해석이 Comcast 판결과상충된다고주장하며, DC 항소법원에오픈인터넷규칙이무효라는소송을제기하였다. 68) 법원은아직규칙이발효되지않았다는이유로각하시켰지만, 규칙이발효됨에따라 Verizon 등이소송이본격화될것으로보인다. 앞으로법원이어떤판결을내릴것인가는불확실하지만, 오픈인터넷규칙에서 Sec. 706에대한 FCC의해석은상당부분 Comcast 판결과충돌할소지가있다. 라. 의회의반응지난 4월 8일미국하원의회가오픈인터넷규칙의효력을정지시키는결의안채택하였다. 하지만민주당이다수인상원의회는하원과반대로지난 2011년 11월 10일오픈인터넷규칙을지지하는성명을채택함에따라, 이제 11월 20일부터오픈인터넷규칙의효력이발효된다. 그러나 Verizon과 PCS 등을비롯하여민간사업자가행정소송을통해오픈인터넷규칙을무효화할가능성은충분히남아있다. 그런데위에서밝힌바와같이관할권에대한 FCC의주장은상당부분 Comcast v. FCC 판례와충돌할소지가있다. 만약 D.C. 항소법원이 Verizon 등의손을들어준다면, 새로운입법을통하지않고서는오픈인터넷규칙을도입하기는어려울것이라는관측도존재한다. 67) FCC(2010a), Para. 117~ ) Verizon v. FCC, No (D.C. Cir.) 과 MetroPCS Communications, Inc., et al. v. FCC, No (D.C. Cir.)

87 제 2 절 EU 및그회원국 69) 1. EU 가. 통신규제지침개정을통한망중립성관련규제의보완 1) 배경망중립성논의가시작되기이전부터 EU는통신사업자사이에경쟁을촉진할수있는충분한규제수단을마련해놓았다. 특히, 실질적인시장지배력을행사하는사업자는투명성, 비차별성, 회계분리, 접근제공, 가격규제등의의무가있고또한시장지배력을보유하지않은사업자들도최종소비자계약관련정보투명성이나단대단접속보장등과같은의무가있다. 이런이유로유럽집행위원회및유럽각국의규제기관들은망중립성에대한새로운규제를도입할필요가없다는입장이었다. 그러나이와같은입장에대해 SMP 사업자에대한사전규제적용의복잡성, 접근및상호접속의무부과의한계, 보편서비스의제한적범위등과같은한계가있다는비판이제기되었으며, 70) 이에따라기존통신규제지침의문제점을보완하기위해 2009년 11월 24 69) 망중립성에대한 EU 차원의논의와는별도로개별회원국차원에서독자적인망중립성논의를진행하고있는국가들이존재하며, 그접근방식은나라마다상이하다. 70) 정진한 강인규 황주연 (2009) 은기존의 EU 통신규제지침의문제점으로다음의사항들을열거하고있다. 첫째, 우선프레임워크지침에서정의된전기통신서비스 (2조 c) 의정의에서방송서비스, 비선형미디어서비스 (non-linear audiovisual media service), 인터넷상에서콘텐츠및어플리케이션을제공하는온라인서비스등을포함하는정보사회서비스 (information society services) 가제외되어있다. 이에따라망중립성의주요이슈인콘텐츠및어플리케이션사업자와인터넷네트워크사업자간의분쟁이발생할경우, 이에대한규제기관의개입이나분쟁해결조치가적용될수없다는한계가있다. 둘째, 시장지배적사업자에대한사전규제와관련하여, 망중립성의주요대상인소매시장에대한사전규제적용이불가능하다는점을지적하고있다. 즉실제로이용자, 콘텐츠및애플리케이션사업자들과네트워크사업자들의트래픽차별및차단행위는주로소매시장과의연관성이높다. 그럼에도불구하고사전규제는도매시장에집중되어있을뿐만아니라관련시장이집행위원회에서정의하고있는 7개시장의범위에없을가능성이높다. 셋째, 접근및상호접속지침은대상이네트워크혹은전기통신서비스사업자들의접속문제를다루고있어서콘텐츠및애플리케이션사업자와관련된투명성, 비차별성, 회계분리등과같은망중립성의원칙을관철시키는데에는

88 일에 EU 의회는통신규제개혁안 (Telecoms Reform Package) 을통과시켰다. 이개혁안은통신약자에대한보호등망중립성이외에도통신과관련된다양한개혁안이포함되었다. 2) 주요내용 2009년 11월에통과된통신규제개혁안은크게네가지내용을담고있다. Ⅰ. Regulation (EC) No 1211/2009: Regulation (EC) No 1211/2009를통해 BEREC이기존 ERG을대신하여설립되었다. 이는 EU 회원국들의정기통신규제기구의연석회의로서 EU 회원국들의규제기구간협력및의견조율의의무를담당한다. 이는망중립성과직접적인연관을지니고있지않다. Ⅱ. Directive 2009/136/EC: Directive 2009/136/EC 는 ⅰ) Directive 2002/22/EC on Universal Service, ⅱ) Directive 2002/58/EC on the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communication sector 그리고 ⅲ) Regulation (EC) No 2006/2004 on cooperation between national authorities responsible for the enforcement of consumer protection laws에대한개정안을담고있다. 개정안은망중립성을포함한다양한내용을담고있는데이중에서망중립성과관련된것은다음과같다. 1 Directive 2002/22/EC on Universal Service의제20조, 계약 ISP가이용자에게계약과정에서밝혀야하는내용을담고있다. 기존에도이미 ISP가계약서에서이용자에게밝혀야하는정보가무엇인지명시되어있었다. 기존필수공개정보와더불어트래픽관리방식, 특정서비스나애플리케이션의차단및 QoS에대한정보를새롭게이에포함시키고있어, 망중립성차원의투명성확보가개정의목적중하나임을알수있다. 2 Directive 2002/22/EC on Universal Service의제21조, 투명성과정보의공표제21조의 1항은회원국규제기관들이 ISP들에게필요한정보를공표하도록강제할수있는권한을부여하고있다. 또한 2항과 3항은기타정보의공표방식등을정할수있는권한을부여하고있다. 그한계가있다. 넷째, 마지막으로기존의보편적서비스지침제 20 조에서도투명성에 대한규제가도입되어있기는하지만, 초고속인터넷의경우대다수의국가가보편서 비스에포함을시키지않고있음에따라적용이불가능한문제가존재한다

89 3 Directive 2002/22/EC on Universal Service의제22조, 서비스의품질 (Quality of Service) 여기서는주로서비스품질에대한정보의공표에대해다루고있다. 주목할만한점은 3항에서회원국의규제기관이최저서비스품질에대한보장을규정할수있다고명시하였다는점이다. Ⅲ. Directive 2009/140/EC: 이는 ⅰ) Directive 2002/21/EC on Framework와 ⅱ) 2002/9/EC on access 그리고마지막으로 ⅲ) 2002/20EC on authorization에대한개정안을담고있다. 이중망중립성과관련된조항은다음과같다. 1 Directive 2002/21/EC (Framework Directive) 의제8조 2항의 (b) 4항의 (g) 제8조각국규제기관의역할및목적을다루고있다. 특히 2항 (b) 는규제기관이전자통신분야의반경쟁적인행위를줄이는것이주요행정목표임을명확히하고있다. 또한 4 항은최종이용자의선택권을보장하여이용자들의후생증진이규제기관의궁극적인목적임을밝히고있다. 이는 EU가망중립성을시장경쟁을통해달성하려고한다는사실을보여준다. Ⅳ. 마지막으로 EU는망중립성에대한선언문을채택하였는데이선언문이중요한점은크게보아두가지로나눌수있다. 첫째, 현재 EU가가지고있는망중립성에대한상을엿볼수있다. 위의선언문의각주에서 FD의제8조 4항, USD의 20조와 22조가망중립성관련조항이라는사실을밝히고있다. 둘째, 이선언문에따르면집행위원회는 2010년말까지새로운입법의필요성에대한논의를담은보고서를유럽의회와정상회의에제출할것이라밝혔다. < 망중립성에대한위원회의선언문 > 집행위원회는인터넷의개방성과중립성을보존하는데큰의미를부여한다. 우리는각국규제기관이망중립성원칙을정책목표와규제의원칙으로도입하기를바라는입법부의의지를최대한존중한다. 71) 또한입법부가새로도입한망중립성관련투명성강화사항 72) 과공적망에서서비스품질의악화와트래픽전송의지연이나방해를방지하기위해각국규제기관의권한을강화하기위해취한조치 73) 들에대해서도최대한존중하는바이다. 위원회는회원국들이위의조치들을어떻게도입하고있는지면밀히살필것이고, 이를위해유럽의회와유럽정상회의에제출하는연례보고서는유럽시민들이누리는네트워크자유를어떻게보호할것인가에초점을맞출것이다. 집행위원회는시장과기술의발전이망의자유에미치는영향에대해관찰할것이며, 새로운입법이필요한지아니면기존경쟁법을통해새로운형태의

90 반경쟁적행위를제어할지여부에대한보고서를 2010 년말까지유럽의회와정상회의에제출할것이다. 나. 망중립성관련의견수렴 1) 경과집행위원회의선언문에서밝힌바와같이집행위원회는 2010년말까지유럽의회와정상회의에보고서를제출하여야했다. 이에대한사전작업으로집행위의원회는먼저망중립성에대한공개의견수렴과정을거쳤고, 그결과를 2010년 11월 9일에발표하였다. 그리고이를토대로 2011년 4월 19일에망중립성에대한의견서를의회와정상회의에제출하였다. 먼저공개의견수렴의내용을살펴보도록하자. 74) 집행위원회는다섯가지주제에대해총 15개의질문을던졌고, 이에유럽전자통신규제기구 (BEREC: the Body of European Regulators of Electronic Communications) 를비롯하여통신사업자, 인터넷서비스제공사업자 (ISP), 그리고각유럽회원국의규제기관및소비자단체등이총 318개의의견서를제출하였다. 2) 의견수렴결과집행위원회가발표한의견수렴결과에따르면인터넷의개방성유지가필요하다는점에대하여는대체로공감대가형성되어있으며, 적어도아직까지는 EU 차원에서의추가입법에대한요구도크지않았다고한다. 개별이슈들에대한답변을요약하면다음과같다. 인터넷의개방성 (Open Internet) 의견수렴결과대부분의 ISP 및관련사업자들의경우현재까지인터넷개방성에큰문제가없다는것에대해의견이일치했다. 그러나 BEREC의조사에따르면차별적인트래픽관리의사례들이있었다. 예를들어, ⅰ) 프랑스, 그리스, 헝가리, 리투아니아, 폴란드, 영국에서 P2P 사이트에대한접속을통제하였다거나, ⅱ) 오스트리아, 크로아티아, 독일, 이탈리아, 네덜란드, 포르투갈및루마니아에서 ISP들이 VoIP를무선에서차단하거나추가 71) 제8(4)(g) Framework Directive 72) 제20(1)(b) 와 21(3)(c) 와 (d) Universal Service Directive 73) 제22(3) 조 Universal Service Directive 74) 이하황주연 (2011) 참조하였다

91 요금을부과한경우도있었다. 그리고대부분의응답자들은미래에새로운비즈니스모델이새로운문제를야기할수있다는점에대해서도동의하였다. 그러나대체적으로현재의문제들은사업자들사이의협의를통해자발적으로해결되었고, 미래의문제들은그예측가능성이매우낮다는점에대해서도인정하였다. 이런이유로대부분새로운규제의추가입법에대해회의적인입장을보였다. 특히, 아직개별회원국들이 2009년지침도입법화하지않았기때문에입법화이후그효과를살펴보고추가입법화논의를시작하여야한다는데의견이모아졌다. 트래픽관리 : 필요성, 투명성그리고관리형서비스대부분의응답자들은트래픽관리가효율적인인터넷운영에필요하다는데동의하였지만, 몇가지방식의관리에대해서는우려를표했다. 예를들어, 유럽데이터보호책임자 (European Data Protection Supervisor) 는 Deep Packet Inspection(DPI) 등의기술이사생활침해의소지가있기때문에사생활보호를망중립성논의에포함시켜야한다고주장했다. 한편, 많은응답자들이투명성확보가망중립성확보를위해필요한사항인것은분명하지만투명성만으로트래픽관리가가져올수있는문제를해결할수없다고지적하였다. 또한이들은대부분유 / 무선에대해동일한기준을적용하여야한다는점에동의하고있다. 그러나 ISP와 CP들은관리형서비스 (managed service) 에대한최소서비스품질설정의필요성에대해서는의견이갈렸다. ISP를비롯한운영자들의 QoS는민간이협상을통해결정할문제라주장하는반면, CP들은최선형인터넷과관리형서비스사이의차이가매우작다는점을지적하고있다. 또한 BEREC은관리형서비스가반경쟁적효과를가지고오거나장기적으로최선형인터넷에미치는영향등에대해우려하였다. 그럼에도불구하고, 대부분의응답자들은관리형서비스에대한새로운규제의필요성에대해부정적이었다. 시장의구조응답자들은대체로인터넷망사업자간에동료접속 (peering arrangement) 이나중계접속 (paid transit) 과같은인터넷접속제공을위하여상사계약을체결하는현행의방식이현재까지는제대로잘운영되고있다는점에동의하고있다. 한편향후의인터넷접속제공방식에대하여는의견이나뉘었는데, 상당수의응답자들은현재양면시장 (two-sided market)

92 구조가비효율적으로운영된다는점을지적하면서, 인터넷기술의진보로인해가능해진관리형서비스 (managed service) 를기반으로한새로운비즈니스모델의필요성을역설하였다. 반면콘텐츠제공사업자들은자신들에게네트워크접속에대한추가비용을부담하게하는방향으로시장구조가변화한다면이는통신사업자들에게지나친권한을부여하는것이며, 결국 혁신세 (tax on innovation) 에지나지않다는우려를표명하였다. 소비자와서비스의품질많은 ISP와 CP들은최소품질기준설정에반대하며규제가아닌시장을통해이문제를해결하자는입장을취하였다. 반면, 일부응답자들은공공인터넷을통하여이용자가자신이선택한서비스에접할수없는상황에서는규제개입이필요하다고주장하였다. 일부에서는설령최소품질기준을설정한다고하여도그이행여부를모니터하고재제하는것은매우어려울것이라지적하였다. 한편응답자들은최소품질기준을어떻게설정해야할것인지에대하여매우다양한의견들을보였는데, 기능적인터넷접속 (functional internet access) 에기초하여 EU 가이드라인을채택하거나산업계가일종의행동강령 (code of conduct) 에합의하도록독려하거나, 국제적인표준을적용하는방법등을제시하고있었다. 또한 BEREC은투명성의내용을다음과같은네가지요소로분리하여적시하였다. 즉, ⅰ) 서비스나애플리케이션의이용을위해접속을제한하는조건, ⅱ) 제공되는서비스의최소품질수준, ⅲ) 트래픽측정및관리방법, ⅳ) 이용자뿐만아니라 CP에게도정보투명성이보장되어야한다는점이다. 이와관련하여많은응답자들은보편적서비스지침 (USD) 제20조를통해충분히투명성관련문제를제어할수있을것이라지적하였다. 기타정치, 문화사회적측면 ISP들은인터넷상의표현의자유나문화적다원주의의문제는자신들과는관련이없는개별콘텐츠의문제라고치부하나, 일부소비자그룹과 CP 등은 ISP의새로운비즈니스모델이이러한문제를야기할가능성이있다는점을지적하였다. 3) EC의망중립성관련의견제시이러한의견수렴과정을걸쳐집행위원회는지난 2011년 4월에유럽의회에자신들의의견서를제출하였다. 해당의견서는크게지금까지의경과를보고하고다음과같은사안에대해집행위원회의의견을제시하고있다

93 차단 BEREC은합법적인트래픽을차단하거나지연시킨사례를여러차례발견하였다. 예를들어, P2P 파일공유나비디오스트리밍에대한속도제한 (throttling) 이프랑스, 그리스, 헝가리, 리투아니아, 폴란드, 영국의일부사업자들에게서나타났고, 모바일망에서의 VoIP 서비스에대한차단이나추가요금부과사례가오스트리아, 독일, 이태리, 네덜란드, 포르투갈및루마니아에서발견되었다. 그러나 BEREC은노골적인트래픽차단사례와추가요금을받고서비스를제공하는경우를구분하지않았으며, 이러한추가요금의경제적의미도지적하지않았는데, 이는본질적인이슈로서좀더분석이필요한부분이라지적하였다. 하지만, 아직까지는많은사례들이각국규제기관의개입이나미디어의영향력에따라자발적으로해결되는양상을보이고있다. 한편, 이용자들은향후다음과같은문제가발생할수있다고우려를표명하였다. 예를들어, 현재는트래픽차단이나지연이주로 VoIP에문제가국한되어있으나, 향후에는인터넷을통한방송서비스와같은다른서비스로확대될수있다. 또한차별적서비스가제공된다면, 고급서비스를구매하는고객에게유리한요금구조가형성될수도있다. 그리고이용자들이한개사업자가제공하는인터넷서비스만을구입해서는자신들이원하는서비스를이용할수없게되는문제도발생할수있다. 그러나이러한우려에도불구하고집행위원회는아직이러한우려가과연현실화될것인가에대한증거가부족하며, 사실관계등에대한조사가좀더필요할것이라고밝히고있다. 트래픽관리행위망중립성논쟁은대부분트래픽관리의합리성을어떻게판별할것인가에집중되어있다. 예를들어, 상당수응답자들은트래픽관리는전혀새로운것이아니며서비스향상에필수불가결한요소라고주장하고있으며, P2P나 VoIP 차단등도합리적인트래픽관리에꼭필요한방법이라주장하였다. 또한통신사업자들과 ISP는비즈니스모델과계약을자율적으로결정할권리가있다는점에널리공감대가형성되어있다. 반면일부응답자들은트래픽관리가특정서비스를차별적으로대우하도록허용하여그부작용이예상된다고주장한다. 한편일부에서는 2009년도개정안의기저인기술중립성원칙에따라트래픽관리행위가유선과무선네트워크모두에적용되어야한다고주장하고있다

94 이에대해, 집행위원회는새로운입법을성급히시도하기보다는 2009년도입법안의개정목적을달성하기위해지속적으로시장을조사해나갈것이라밝히고있다. 이용자와서비스품질이용자가사전에서비스품질에대해투명하게알아야한다는점에대해서는일반적인공감대가형성되어있는것으로보인다. 특히, 기술적복잡성이이용자의합리적선택을방해할수있기때문에단순하면서도유의미한정보를어떻게제공할것인가가매우중요하다. 한편일부에서는개별회원국의규제기관들이보편적서비스지침제22(3) 조를활용하여최소서비스기준을설정하여야한다고주장하고있다. 전반적으로집행위원회 2009년도개정안을통해경쟁을촉진시키고망중립성을달성할수있을것이라보고있다. 하지만, 집행위원회는 BEREC과함께트래픽관리에대해조사하여그결과를 2011년말에발표할계획이며, 이러한조사를통해중대한문제가지속적으로발생하는것이관찰되면필요한추가조치에나설것이라밝히고있다. 다. 망중립성과투명성에대한가이드라인 1) 개요 2011년 10월 3일, BEREC은 망중립성과투명성에대한가이드라인 (Guidelines on Net Neutrality and Transparency) 초안을발표하고의견수렴을개시했다. BEREC은 EC의 2010년오픈인터넷의견수렴에대한후속조치로서투명성가이드라인외에도, QoS, 경쟁과차별이슈및 IP 상호접속시장평가를진행중이며, 이중첫번째로투명성가이드라인을통해효과적인투명성보장을통하여이용자의이익을보호할각국규제기관 (NRAs) 의의무를설정하고, 이러한목표달성을위해취할수있는접근방법이나수단들을제시하고있다. 75) 75) QoS는통신규제지침개정에따라각국규제기관에게부여된최소품질기준설정과관련되어최소한의 QoS 요건을정하는것으로, BEREC은 2012년 2분기에 QoS 요건을언제그리고어떻게도입할것인지에대한가이드라인발표에앞서, 관련이슈에대한 1차리포트를발표할계획이다. 또한, 망중립성과관련된경쟁상의이슈에대하여 BEREC은차별적행위가시장의조건들 ( 경쟁, 혁신, 소비자후생 ) 에미치는잠재적이고이론적인영향에대한경제적분석을수행중이다

95 2) 주요내용 가이드라인의목적과범위 BEREC은 EU의통신규제지침이경쟁촉진과망중립성확보를일반적인정책목표로제시하고있다고밝히고있으며, 콘텐츠, 애플리케이션에대한접속제한과관련된투명성문제가망중립성달성을위한중요한요소라고보고있다. 동가이드라인을제시하면서 BEREC은이러한새로운규제측면에서의시각을고려하여망중립성과관련된투명성문제를다루고있다고밝히고있다. 망중립성투명성정책의주요요건들 BEREC은망중립성에있어서의투명성은최종이용자가자신들의필요에따른서비스를선택할수있도록하고, 사업자와이용자간의정보불균형을해소하기위한필수적인 전제조건이라고간주하고있으며, 76) 효과적인투명성정책을위한주요요건들을아래와 같이규정하고있다. 첫째, 효과적인투명성정책은다음의모든요소, 즉접근가능성 (accessibility), 이해가능성 (understandability), 유의미성 (meaningfulness), 비교가능성 (comparability), 그리고정확성 (accuracy) 을충분히달성할수있어야하며, 이는비례의원칙에따라달성되어야한다. 둘째, 최종이용자는계약상의여러단계, 즉계약체결전, 판매시점, 그리고계약체결후에걸쳐서정보에근거한선택 (informed choice) 을할수있어야하며, 여기서필요한정보는각단계마다달라질수있다. 다음으로 BEREC은최종이용자에게이해가능한정보를제공하기위해서 NRAs가택할수있는방법으로는직접적인접근방법 (direct approach) 과간접적인접근방법 (indirect approach) 이있다고밝히고있는데, 이경우직접적인접근방법이란 ISP가최종이용자에게직접투명한정보를제공하는방식이고, 간접적인접근방법이란제3자 ( 예 : 비교웹사이트 ) 가최종이용자에게정보를제공함에있어중요한역할을수행하는방식을말한다. BEREC은각회원국에서의시장특성에따라두가지접근방법을최적으로혼합하여사용할것을권하고있다. 77) 76) 이와함께 BEREC 은그러나투명성만으로는망중립성의목적을달성하기에충분하지 않으며, 시장에서의경쟁의존재, 전환장벽의해소와같은다른요소들도함께고려되 어야한다고밝히고있다

96 망중립성투명성정책의내용 BEREC은인터넷접속서비스에대한자료들 (references) 의공통된기준을마련하고, 또어떠한트래픽관리행위방법이문제되지않는지에대한합의를도출하는것이매우중요하다고보고있다. 이는정보공개에있어공통된용어 (terminology) 를사용하는것이정보의비교와최종이용자의이해에도도움이되기때문이며, 다양한용도와네트워크및기술, 그리고다양한서비스유형들 ( 예 : 인터넷접속, 전문적인서비스, 결합상품등 ) 을고려하는것은물론, 문제되는트래픽관리행위와문제되지않는트래픽관리행위를구별하기위해서도망중립성과트래픽관리행위에대한정보를채택하는것이필수적이기때문이다. BEREC은효과적인투명성정책을수립하기위해서는제공되어야할내용을구체화할필요가있으며, 따라서사업자들이어떠한정보를제공해야하는지에대한일련의기준과요소들이존재하여야한다고밝히고있다. 특히 BEREC은실제다운로드및업로드속도, 계약내용에영향을미칠수있는곤란한사항들, 그리고최소한의수준을제공하기위한조건들이제공될필요가있으며, 지연, 지터, 패킷상실이나에러등 QoS와관련된요소들에대한정보역시간접적인투명성확보를위한관심사가될수있다고밝히고있다. 또한 BEREC은제한적인서비스에대하여는이용제한과관련된정보가분명히제공되어야함을강조하고있으며, 사업자들은일반적인제한사항은물론, 제한을초과한경우의결과에대하여도명확히설명해야하며, 이용자에게트래픽관리행위기술에대한정보를제공할때에는이러한기술들이최종이용자의접속서비스에어떠한영향을미칠수있는지에대한정보도함께제공되어야한다고밝히고있다. 투명성보장의주체와방법및고려사항 BEREC은정보제공의주체인 ISP, NRA 그리고기타의 3PP를상호구분하는것이유용하다고판단하고있다. 이에따르면, ISP는특정한정보를제공할법적인의무를부담하며, NRA는주로다른주체들이투명한정보를제공하도록보장하는역할을담당하지만, 스스로혹은 one-stop shop과같은매개기관을통하여정보를제공할수도있다. 이미정보제 77) BEREC은직접적인접근방법은 Framework에따라법적으로요구되는반면, 간접적인접근방법은의무사항은아니나직접적인접근방법을보완하게되며, 간접적인접근방법이얼마나효과적으로달성되느냐가투명성정책의효과와비례성을결정하게될것이라고밝히고있다

97 공서비스를제공하고있는 3PP에대해 BEREC은이들이최종이용자에게잘알려진경우도있지만, 트래픽관리행위정책의어떤면은일부 3PP에게는지나치게복잡한것일수있는데, BEREC은이러한매개기관이이용자들의신뢰를얻을수있도록하는데 NRAs가기여할수있을것이라는입장을밝히고있다. 정보제공의방법이나수단과관련하여 BEREC은투명하게정보를제공하기위한방법이나수단에있어서어떠한하나의방법을채택하는것은충분하지않을것이며, 이용자와 ISP간의관계에대한다양한시각에서여러보완적인방법들을혼합적으로사용하는것이보다효과적일것이라고주장하고있다. BEREC은투명성을최대화하기위한목적에서정보를제공하는데이용될수있는여러다양한수단들, 단계별접근방법 (tiered approach), 실시간정보수단 (realtime information tools), 그리고서로다른유형의이용자에게상이한수준의정보제공 (providing various levels of details to different sorts of users) 등을평가했다고밝히고있으며, 각국규제기관이 ISP가자사웹사이트나판매시점, 그리고이용자와의계약서에서어떠한 QoS 지표들을제공해야할것인지를명문화하거나, 아니면업계자율로공동의기준을채택할것을독려할수있을것이라고밝히고있다. 2. 영국가. 망중립성관련정책자문추진의배경전술한바와같이 2009년 11월, EU 의회는망중립성관련지침 (directives) 을담은통신규제개혁안을통과시켰다. EU 의회에서결정된지침을이행하기위해영국은새로운입법안을통과시킬계획이며, 이러한입법논의의일환으로영국의 Ofcom이정책자문 (consultation) 의형태로논의를시작하였다. Ofcom은먼저 2010년 6월 24일에자신들의의견을담은 Discussion Paper를공개하였다. 그리고 2010년 9월 9일까지망중립성에대한민간측의견을광범위하게수렴하였다. 그러나이러한의견수렴과정이끝나고 2011년말현재까지 Ofcom은새로운입법논의를시작하거나의견수렴과정이후변화한자신들의입장을표명하지는않고있다. 나. 주요내용 Ofcom 은망중립성에대한 Discussion Paper 에서망중립성관련정책을크게트래픽

98 관리에대한규제와투명성확보방안으로분류하고있다. 1) 트래픽관리 Ofcom은네트워크관리자나 ISP가자신들의필요에따라트래픽을제한 / 할당하거나또는트래픽의차별적우선순위를정하는데사용하는기술을통칭하여트래픽관리라정의하고있으며, 그유형을 그림 4-2 와같이분류하고있다. Ofcom은 그림 4-2 에서위에서아래로갈수록망중립성원칙을더욱많이침해하고있다고말하고있다. 예를들어, 망중립성원칙이가장잘지켜지는방식은최선형인터넷으로네트워크관리자가직접적으로트래픽관리를하지않는방식인반면, ISP가차단을통해자신들의경쟁업체에불이익을주는방식은가장큰망중립성배치사례로언급하고있다. 78)79) 그림 4-2 트래픽관리의유형 최선형인터넷 : 트래픽관리를하지않음, 차별적인 QoS 에대한추가비용없음 과부하시에만트래픽관리 연속성이중요한서비스에우선순위가부여됨 : 예 ) 음성, 비디오스트리밍, 게임 콘테츠차단 : 예 ) 스팸, 불법콘텐츠 망중립성에부합 일부서비스에대해트래픽을제한 : 예 ) P2P 특정콘텐츠나애플리케이션에대해차별적으로우선순위를정함 경쟁업체가제공하는콘텐츠나애플리케이션을차단 : 예 ) 경쟁업체의 IPTV 서비스 자료 : Ofcom(2010) 망중립성과배치 78) 한편, Ofcom은네트워크관리자가트래픽의종류에따라차별적으로우선순위를정하거나콘텐츠, 애플리케이션그리고서비스사업자들이자신들의콘텐츠나서비스제공의대가를네트워크관리자나 ISP에게지급하는것은망중립성원칙에위배된다고밝히고있다. 79) Ofcom은시장의경쟁을통해기업들이서로다른방식으로트래픽관리를할가능성이매우높다고본다. 즉, 다양한소비자욕구에맞추어다양한방식의트래픽관리를채택하는업체들의증가가경쟁적시장의자연스런결과이며, 만약규제기관의개입이나시장지배적사업자의지배력남용이없다면, 다양한소비자욕구에맞는상품이등장한다는것이다

99 Ofcom은현재많은업체들이네트워크를어떤식으로든지관리하고있으며대부분의경우, 네트워크관리는과부하문제를해결하고서비스의품질을유지하는등순기능이있다고지적하고있다. 그럼에도불구하고, Ofcom은다음과같은네가지경우에한하여정부의개입이필요할수있다고주장한다. 첫째, 민주주의사회에서인터넷은의견과창의성을표출하고교환하는장으로발전하고있다. 이제인터넷은민주주의사회에서개인이누려야할기본권으로발전하고있다는것이다. 그래서일부에서는트래픽관리가민주주의의장에대한기업의통제를의미하고나아가개인기본권의침해소지가있다고본다. 둘째, 특정한종류의트래픽관리는이용자의사생활침해소지가있다. 예를 DPI를통해인터넷메시지의구체적인내용까지트래픽관리자가볼수있다. 그러므로만약 DPI와같은트래픽관리가허용된다면 ISP나관리자가사생활을침해할가능성이높다. 셋째, 일부에서는인터넷개방성이유지되어야만콘텐츠사업자는물론 ISP도투자유인을가질것이라주장한다. 그러나이러한주장에대해 Ofcom은망중립성규제는혁신과투자를제한할가능성이더높다는입장을취하고있다. 마지막으로 ISP나관리자가반경쟁적인방식으로트래픽을관리하는경우가있을수있다. 즉, 시장지배적사업자가자신들의지배력을유지또는확장하기위해경쟁업체의트래픽을관리하는것은자유경쟁의원칙을위배한다는것이다. Ofcom은트래픽관리를규제할여러가지이유가존재한다는사실을인정하면서도동시에반경쟁적인트래픽관리이외의관리에대해서는아직논의할단계가아니라는입장이다. 더욱이 Ofcom은민주주의, 이용자사생활보호그리고혁신및투자의증진을위해트래픽관리를규제할경우자신들의법적관할권을벗어날가능성이높다고말하고있으며, 이런이유로 Ofcom은반경쟁적인트래픽관리만을규제하겠다는의사를밝히고있다. 80) 80) Ofcom은망중립성관련규제관할권과관련하여다음과같은다섯가지법에근거하여망중립성규제를도입할수있다고밝히고있다. 첫째, 2002년 EC가채택한네가지지침과이를입법화한 2003년도통신법에의해 Ofcom은투명성요건을도입할수있으며, 시장지배적사업자에대해서는안정적인접속성유지와비차별적서비스의제공을위한규제를도입할수있다. 둘째, 1998년경쟁법과 2002년기업법에의해 OFT와함께경쟁법에대한사후규제권한을가지고있다. 셋째, Unfair Terms in

100 Ofcom은경쟁과관련하여다음과같은경우에트래픽관리가이용자들의후생에악영향을미칠수있다고본다. 첫째는 ISP의시장배재적행위로, 예를들어 ISP는네트워크시장에서의지배력을바탕으로콘텐츠나애플리케이션분야의경쟁업체를차별하여경쟁업체들을시장에서배재시킴으로써콘텐츠나애플리케이션에서시장점유율을유지 / 확장하려할수있다. 둘째는일반적으로 ISP의트래픽관리가가격책정, 투자그리고혁신을저해할경우이다. Ofcom은실질적인시장지배력 (substantial market power) 이있는 ISP가행하는시장배 재적인행위만을규제의대상으로한정하였다. 81) 왜냐하면만약실질적인시장지배력이 존재하지않는다면이용자들은경쟁업체를이용할것이고자연스럽게시장이이를제어할것이기때문이다. 또한 Ofcom은시장지배력과더불어수직통합을통해관련콘텐츠 / 애플리케이션산업이나서비스분야에진출한사업자여야만규제의대상이될것이라는논리를펼치고있는데, 이는그렇지않은경우관련산업으로시장지배력을확장하려하지않을것이기때문이다. 한편, EU 지침에따라 Ofcom은 ISP가제공해야하는최소서비스품질을정할권한을가지고는있으나자신들은최소서비스품질을정하지않을계획이라고밝히고있다. Ofcom은시장경쟁이원활히이루어지면최소서비스품질을정할필요가없다고본다. 대체적으로 Ofcom은자신들의망중립성규제의필요성을 ISP의반경쟁행위에따른이 Consumer Contracts Regulations은모든소비자계약에적용되며, 이에따라모호하거나명확한이유없이변경된조항은불공정할수있다. 넷째, 2003년통신법은 Ofcom 의가장기본적인의무를통신분야에서시민의이익증진이라고정의하였다. 다섯째, 2009년 11월에 EU가회원국들에게내린지침 (directives) 에따르면, EU는중립적이며열린인터넷을유지하는것이바람직한정책목표라보지만, 투명성만확보된다면트래픽관리는개별회원국의실정에맞추어이루어져야한다는입장이다. 이런지침을통해, 개별국의규제기관은투명성확보에대한규제권한을좀더많이가지게되었다고볼수있다. 한편, 트래픽관리에대해서는개별회원국의규제기관이최소서비스품질 (QoS) 를정할수있도록하였다. 81) Substantial Market Power는경쟁법상의 Significant Market Power와는다른개념이다. 후자는경쟁법상에서명확한기준에근거한시장지배력기준이라면전자는좀더높은추상수준에서의시장지배력을의미한다

101 용자후생저하에대한우려에서찾고있으며, 이경우실질적인시장지배력이있는 ISP 가콘텐츠나애플리케이션분야에서지배력의유지또는확장하기위해트래픽를관리하는경우에는일반적인경쟁법의틀로규제하려는태도를취하고있는것으로보인다. 82) 2) 이용자정보및투명성 Ofcom은트래픽관리그자체대한규제에대해서는한발물러난입장이지만트래픽관리에대한정보를소비자들에게제공하도록의무화하는것에대해서는적극적인입장을취하고있다. 현재대부분의 ISP들은이용약관등을통해가격정보, 접속속도그리고이용한도 ( 예를들어, 월 10 GB) 등의정보를제공하고있으며, 이와더불어, Ofcom은윤리강령 (Code of Practice) 을통해 ISP에게다음과같은의무를이미부과하고있다. 첫째, 웹사이트에쉽고명확한방식으로접속제한에대한정보를제공하여야한다. 이는접속제한이이루어지는애플리케이션, 서비스그리고프로토콜에대한정보를포함한다. 둘째, 모든서비스와애플리케이션에대해같은서비스품질을보장하는지여부를설명하여야한다. 셋째, 공정이용정책 (fair usage policy) 의위반을판단하는기준이무엇인지명확하고이해하기쉽게 서술해야한다. 83) 넷째, 만약이용자가공정이용정책을위반할경우, ISP 가어떻게대응할 것인지를명확하고이해하기쉽게서술해야한다. 다섯째, 이용자가자신들의이용량을볼수있도록하여야한다. 여섯째, 이용한도를초과하거나공정이용정책을위반하였을경우이메일로이용자에게그사실을알려야한다. 이러한의무사항에도불구하고 Ofcom은위의의무사항을제대로수행하였는지여부를사후적으로확인하기가어려우며, 비록정보들이제공되었다고해도이용자들이이를이해하고비교하기란매우어렵다는점에따라투명성이충분히확보되었다고보지는않고있으며, 이에따라, ISP가다음과같은정보를추가로제공할것을요구하고있다. 첫째, 요금제및요금제에따른서비스 ( 예 : 접속속도및시간대별서비스 ), 둘째, 트래픽관리에대 82) 또한 Ofcom은최종이용자뿐만아니라콘텐츠나애플리케이션사업자에게사용료를부과하는것도반대하지않는입장이다. 83) 공정이용정책 (fair usage policy) 이란이용자가네트워크에과부하를주는사이트에자주접속하거나너무많은데이터를전송받을경우공정이용정책에따라관리자가해당이용자의접속을제한할수있다는정책이다

102 한정보, 셋째, 트래픽관리가실제로이용자에게어떤영향을미칠것인지에대한정보, 넷째, 트래픽관리의변화사항, 다섯째, 최고한도및이에대한초과사용에대한조치사항, 여섯째, 업그레이드선택사항, 일곱째, 기술적지원을제공하는전화번호이다. 이러한필수정보를어떻게제공할것인가에대해 Ofcom은 표 4-3 과같은방식들을제안하고있다. 표 4 3 Ofcom 이제안한정보제공의방식 정보제공원칙 이원적접근 A tiered approach 원스톱숍 One stop shop 가격비교사이트 Price comparison websites 실시간정보제공 Real-time information 자료 : Ofcom(2010) 주요내용 ISP 는웹사이트의첫페이지에이해하기쉬운기본적인정보만을보여주고, 만약이용자가더보기를원한다면더깊이있는정보를찾아갈수있도록설계 장점 : 대부분의 ISP 들이이미기본정보를제공하고있다는점과이용자들이너무많은정보에혼란을겪지않도록할수있다는점 단점 : ISP 업체들마다서로다른방식으로정보를제공할뿐만아니라이용자들이여러사이트에서정보를수집해야하기때문에 ISP 간상호비교가쉽지않다는것 중앙기구가각 ISP 들의네트워크관리방식에대한정보를모두수집하고이용자들에게이를제공함. 즉, 이용자들은한곳에접속하여모든정보를얻을수있음 장점 : 이용자들이각사업자가제공한정보를쉽게비교할수있기때문에 ISP 들이좀더적극적으로정보를제공할유인이있음 단점 : 비교가능한간단한형식의정보제공으로는개별사업자서비스특징에대한충분한정보를담을수없다는우려 가격비교사이트와같이객관적인제 3 자가정보를제공하고비교분석도하는방식 장점 : Ofcom 이이미공인시스템을만들어놓고있다는점과대다수의소비자들이이런사이트의존재를알고있다는점 단점 : ISP 가직접정보를제공하는방식이아니기때문에정확한정보가제공되지않을수도있고, 비교분석에도한계가있을수있음 사용중인네트워크에대한실시간정보를이용자들에게제공, 실시간정보에는접속속도뿐만아니라트래픽관리여부와개별이용자의사용통계도포함 장점 : 투명성이매우높고이용자들이이를이용하여자신들에게필요한서비스를선택할수있도록한다는점 단점 : 많은비용이들어가며기술적으로도어려움이많으며, 네트워크관리자가아닌다른곳에서트래픽관리를하는경우소비자들에게정확한실시간정보를제공할수없다는점

103 Ofcom은투명성확보에대해원칙적으로동의하는입장이다. 그러나트래픽관리가워낙기술적인사항을많이담고있어, 이용자들이이를제대로이해하는것에한계가있다는점을인지하고있으며더나아가어떤방식으로정보를제공할것인지에대해명확하게결론을내리지않았다. 다. Ofcom's Approach to net neutrality 지난 2011년 11월 24일에 Ofcom은최종적으로자신들의의견을담은 Ofcom's Approach to net neutrality 를발표하였다. 여기서 Ofcom은 ISP들의트래픽관리를규제하기보다는시장경쟁에맡기겠다는기존의입장을재확인하였다. Ofcom은다양한광대역인터넷접속서비스가시장에판매되고있는경쟁적인시장상황에대해긍정적으로평가하면서, 시장경쟁을더욱촉진하여이를발전시켜나갈것이라고밝혔다. Ofcom은시장경쟁이실질적으로소비자후생의증가로연결되기위해서는두가지선결조건이있다고본다. 첫째, 소비자들에게트래픽관리관련정보가투명하게제공되어야한다는점이다. 이는위의 Discussion Document에서도명확히한점이다. 최종보고서가기존 Discussion Document보다진일보한점은트래픽관리관련정보의공개방식을명확히하였다는것이다. 둘째, 다양한인터넷접속서비스가시장에서판매되어서소비자들의실질적인선택권이보장되어야한다. 특히, 최선형인터넷상품이관리형서비스상품과공존하여야한다. 1) 투명성의원칙위에서도밝혔듯이최종보고서는정보공개방식을구체화하였다는점에서 Discussion Document보다진일보하였다. Ofcom은먼저정보공개의 6가지원칙을밝혔다. 표 4 4 Ofcom 의정보공개 6 원칙 정보공개원칙 적절성 (Appropriate) 접근성 (Accessible) 주요내용 ISP 는소비자들이정보에기반을둔선택 (informed choice) 을하는데필요한정보를모두공개하여야하며, 이에필요한정보만을공개해야함 기본정보는모두판매단계에서접근가능하여야하며, 세부정보는온라인에서공개하거나소비자의요구가있을경우에공개해야함

104 정보공개원칙 이해가능성 (Understandable) 검증가능성 (Verifiable) 비교가능성 (Comparable) 최신성 (Current) 자료 : Ofcom(2011) 주요내용 트래픽관리가실질적으로소비자들의인터넷이용에어떤영향을미칠지를소비자들이쉽게이해할수있도록간단하게정보를제공해야함 소비자들이나제 3 자 ( 예를들어, 가격비교사이트 ) 가 ISP 가공개한정보의정확성을검증할수있어야함 소비자들은여러사업자들이공개한정보를비교할수있어야함 판매시점에서뿐만아니라그이후에도가장최신의정보가소비자들에게제공되어야함 더나아가 Ofcom은아래와같은세가지기본정보는필수적으로공개하여야한다고밝혔다. - 소비자들이일반적으로기대할수있는서비스의정도를보여주는평균속도 - 트래픽관리가특정형태의서비스에미치는영향. 예를들어, P2P 사이트에대한다운로드속도가피크타임에는감소 - 소비자들이자신들이선택한서비스나기기를사용하지못하도록특정서비스를차단하였다면, 차단관련정보 Ofcom 은위의기본정보이외의정보는 ISP 들이자율적으로공개여부를선택할수있 도록하였다. 한편, ISP 들과 Broadband Stakeholder Group (BSG) 는공동으로주요정보목 록 (KFI: Key Facts Indicator) 을발표하였다. 84) Ofcom 은민간의자발적노력을높이평가하 면서앞으로좀더많은업체들이이에참여하기를희망한다고밝혔다. 84) BSG 는광대역서비스와관련된모든이들이참여하여정부에의견을제시하는협회이 다. 참조하라

105 표 4 5 BSG 등이공동으로작성한주요정보목록 (Key Facts Indicator) Section 1: Traffic management in relation to your broadband product(not including during busy times and places to manage network congestion see Section 2) Name of broadband product Use and availability of services, content, application and protocols on this product Are any services, content, applications or protocols always blocked on this product?** If so what? Are any services, content, applications or protocols always prioritised? If so what? If so what? What impact? List List Are any managed services delivered on this product? Y/N Y/N Y/N This would highlight prioritisation of specific content or service and explanation on impact on any other traffic Data caps and download limits What are the download/upload limits or data usage caps on this product? Is traffic management used to manage compliance with data caps and download limits? Under what circumstances? Level of speed reduction? Duration of speed reduction? Is traffic management used in relation to heavy users? Under what circumstances? Level of speed reduction? Duration of speed reduction? Insert Section 2: Traffic management to optimise network utilisation(what happens during busy times and places in addition to traffic management as described in section 1) Is traffic management used during peak hours? When are typical peak hours? Weekdays: Weekends: What type of traffic is managed during these periods?*** Traffic Type Blocked Slowed down Prioritised Peer to Peer(P2P) Newsgroups Browsing/ VOIP(Voice over IP) Y/N Y/N Y/N

106 Gaming Audio streaming Video streaming Music downloads Video downloads Instant messaging Software updates Is traffic management used to manage congestion in particular locations? Y/N If so how? The same practices are applied as during peak hours 자료 : Ofcom(2011) 2) 최선형인터넷인터넷은민주주의사회에서개인들이소통하는광장의역할을하고있으며이러한자유로운소통을통해급격하게성장하였다. 또한모든국민들이인터넷에접속하여자유롭게소통하는것은민주주의사회에서시민들의권리로발전하고있다. 이권리를보호하기위해서는누구나비차별적으로소통할수있는최선형인터넷상품은반드시시장에서판매되어야한다. 문화정치적측면에서뿐만아니라경제적인측면에서도최선형인터넷은중요한역할을한다. 최선형인터넷이시장에서판매된다면누구나인터넷을자유롭게접속할수있어반경쟁적인차별이나차단을어느정도방지할수있다. Ofcom은반경쟁적인상황이발생할수있다는점을인정하면서도, 이를정보의투명성과최선형인터넷의활성화를통해해결할것이라는입장을표명하였다. 다만, 아직최선형인터넷의최소품질보장 (QoS) 에대한규제에대해서는유보적인입장을보이고있다. 더나아가 Ofcom은다음과같은반경쟁적상황의발생가능성과대처방안등을분석하고있다. 첫째, 통신사가경쟁업체의서비스를차단하는경우로서, 그대표적인사례가바로 VoIP 차단이다. 그러나 Ofcom은통신사들사이의경쟁과차단에대한투명한정보공개가있다면, 서비스차단이소비자후생감소로연결되지는않을것이라본다. 특히, VoIP에대한차단사례가발생하는것과마찬가지로최근영국에서는여러업체들이 VoIP에접속하는것을허용하는사례도늘어나고있다. 둘째, 인터넷은대표적인양면시장이다. 콘텐츠사업자와소비자들을연결해주는역할

107 을하는 ISP들은경쟁적병목 (competitive bottleneck) 의역할을하여콘텐츠사업자에게도요금을부과할수도있는데, 이는신생콘텐츠업체의발전을가로막을수도있다. 이때적절한수준의최선형인터넷이시장에서판매된다면, 소비자들과신생업체들이대안을가질수있어서이러한문제를어느정도완화할수있다. 셋째, 최선형인터넷이판매된다고하여도일정한수준의서비스품질이보장되지않는다면, 그존재가유명무실할수있다. 이러한이유에서 Ofcom은최소품질을보장하기위해시장에개입할수도있다는입장이다. 그러나 Ofcom은현재시장에서판매되는최선형인터넷의품질이만족스러운수준이며시장개입이야기할수있는여러부작용을고려할때아직시장에개입할의사가없다고하였다. 라. 시장의반응 Ofcom은 2010년 6월 24일에자신들의입장을담은 Discussion Document를발표하면서동시에민간의의견을듣기위해 11개의질문을이에포함시켰다. 그리고이질문에대한답변과의견을 2010년 9월 9일까지제출하도록하였다. 이에따라기업, 단체및개인들은자신들의의견을 Ofcom에제출하였고, 이중에서공개를허용한 98개의의견및답변을인터넷에공개하였다. 85) Ofcom은여러이해관계자들의답변을모아서투명성, 차별그리고최소품질보증에대한의견으로분류하여최종보고서부록 2에요약 정리하였다. 먼저소비자들에게투명한정보가공개되어야한다는점과양적으로많은정보가아니라질적으로적절한정보가소비자들의필요에따라제공되어야한다는점은대부분동의하였다. 하지만일부소비자단체들은소비자들이대부분트래픽관리에대한기초적인지식조차가지고있지않기때문에투명한정보제공만을통해시장경쟁을충분히촉진할수는없다고밝혔다. 트래픽관리는트래픽간차별을의미하기때문에필연적으로가장많은이견이있다. 특히, 일부소비자들과콘텐츠업체들은경쟁서비스에대한반경쟁적인차별이문제가될수있다고보았지만, 대부분의 ISP들은영국의인터넷접속시장이매우경쟁적이기때문에이러한차별이발생하기도힘들고, 발생한다해도소비자들과콘텐츠업체는경쟁 ISP의서비스를이용하면된다고답변하였다. 85)

108 마지막으로최소서비스품질에대해서도 ISP와콘텐츠업체그리고소비자들사이의의견이갈렸다. ISP들은 QoS가망에대한장기적인투자를저해할수있다고주장한반면, 소비자들과콘텐츠업체들은최소품질보장이필요하다는입장이다. 일부소비자단체들은빈부격차나지역간의정보격차의문제에대해 Ofcom이공식적으로조사에나서야한다고주장하였다. 마지막으로일부 ISP들은트래픽관리가장기적으로인터넷사업의혁신을자극할수있다고주장하였다. 3. 프랑스가. ARCEP의망중립성정책추진경과 1) 추진배경프랑스통신우정규제청 (ARCEP) 은지난 2009년 10월부터망중립성에대한공식적인조사에착수하였다. 이에 2009년 11월에서 2010년 3월까지유럽과전세계에걸쳐인터넷과망중립성문제에관심을가진시장참여자들 ( 통신사업자, 콘텐츠 / 서비스 / 애플리케이션제공사업자, 장비제조업자, 소비자단체, 규제기관등 ) 을대상으로서베이와인터뷰를진행하였다. 또한 2010년 4월, ARCEP은인터넷과망중립성에관한국제컨퍼런스를개최하였으며, 그결과물로서 2010년 5월에 Discussion points and initial policy guidelines on internet and network neutrality 라는문서를발간하였다 (ARCEP, 2010a). ARCEP은이러한조사및연구작업과는별개로프랑스국회의요청에따라보고서를 2010년 6월 29일에국회에제출하고, 2010년 9월에는자신들의의견을담은공식문서인 Internet and network neutrality: Proposals and recommendations 를발표한다 (ARCEP, 2010b). 이에대응하여프랑스국회도 ARCEP의보고서를수용하는문건을 2011년 4월에채택하였다. 이하에서는그내용을보다자세히살펴보기로한다. 나. ARCEP의망중립성정책제언 1) 정책목표먼저, 망중립성논쟁과관련하여 ARCEP은많은사람들은인터넷이미래경제와사회의근간 (backbone) 으로서기능할수있으며, 따라서이를최적으로활용할수있도록국제적인전략을수립할필요가있다고믿고있으며, 각국규제기관들은통신망과인터넷의

109 미래생존가능성 (future viability) 이슈에관심을가질필요가있다고말하고있다. 또한 ARCEP은그와같은이슈의중심에인터넷과망중립성문제가놓여있으며, 망중립성논쟁의핵심은자유와혁신의수단으로서의공적인디지털공간을유지하는것과급속히증가하는인터넷이용으로인해필요한투자비용충당을어떻게조화시킬것인지에있다고밝히고있다. ARCEP은통신망과인터넷의효율적인운영을보장하기위하여필요한수단을식별하는것을임무로설정하면서, 자신들의목적을 1 인터넷접속제공사업자들이법률에따라효율적이고투명하며비차별적인방법으로이용자에게네트워크상의모든콘텐츠, 서비스, 애플리케이션에대한접속을제공하도록보장, 2 전자통신네트워크의원활한운영, 즉만족스런 QoS를보장, 3 혁신과기술및비즈니스모델의발전에따라네트워크와서비스의장기적발전이가능하도록함의세가지로제시하였다. ARCEP은망중립성정책제언이비록실행에있어서네트워크의유형별특징을고려할필요가있음에도불구하고, 접속기술을불문하며, 유선과무선네트워크모두에적용되어야한다고밝히고있다. 2) 정책제언의배경프랑스의망중립성논의진행상황과관련하여 ARCEP은대다수의관련사업자들과소비자단체는대체로일반적인원칙 (general rule) 으로서개방되고중립적인인터넷을지지하고있으며, 일부이해관계자들을통해아래와같은행위들에대한우려가제기되고있다고밝히고있다. 1 유선통신사업자에의한즉각적인트래픽통제 (throttling) 나포트차단, false DNS (Domain Name System) 사례, 제한적인피어링정책, 합리적인용량을초과하는이용자에대한대역폭상한 (bandwidth capping) 2 이동통신서비스의경우상당수의사이트와애플리케이션 ( 예 : 스트리밍, P2P, Skype 등 ) 이 무제한인터넷 요금제가입자들이이용할수없는상황, 모바일플랫폼에서위젯 (widget) 의통합, ISV의콘텐츠 (Orange Deezer offer) 에대한차별화된접근제한 3 ISVs(Internet Society service Vendors) 86) 의경우 geo-ip 필터링 ( 예 : 프랑스이용자는미국의주문형 TV 플랫폼콘텐츠에접속할수없음 ), 배타적인프로그래밍권리, 전송자 86) 정보사회서비스, 즉전자적수단을통하여서비스수용자의개별화된요구에따라제 공되는서비스를제공하는사업자 ( 포털, 음악서비스, TV 서비스등 )

110 원의이용을비효율적으로하는애플리케이션의급증 4 단말제조사의경우앱스토어와같은 walled garden, 일부단말기에서 Google Voice 차단, 일부 e-book 단말에서 remote 삭제 ARCEP은이와같은상황에따라많은이해관계자들이, 비록정도와이유는각각다를지라도, 정부의보다강력한조치를기대하고있다고밝히고있으며, 규제기관이해야할가장중요한이슈로 1 모든네트워크단계와인터넷가치사슬상에서수용가능하거나권고할만한행위 ( 소위 게임의법칙 ) 를식별하고, 2 이러한규칙들을효과적으로적용하기위해필요한수단을마련하는것이라고주장하고있다. 한편, ARCEP은망중립성원칙은인터넷트래픽을라우팅하는통신사업자나검색엔진사업자를포함한 ISVs, 단말제조사들을불문하고 인터넷가치사슬 과관련된모든사업자의관심사로인터넷가치사슬전체에관한원칙이지만, 전자통신네트워크는인터넷가치사슬의중심으로, 네트워크사업자는이용자간에트래픽을보내는특별한책임을부담한다는점에서, ARCEP은인터넷을구성하는통신네트워크의중립성보장에특별한관심을가질필요가있다는입장을취하고있다. 또한, ARCEP은인터넷네트워크에서의중립성과 QoS를보장하는데있어서유 무선인터넷도 소매시장에서의경쟁상태가중요한요인이될수있다고말하고있는데, 이는경쟁 ISP로부터강한경쟁압력이존재한다면 ISP로서는자신의가입자들이이용하는 ISVs 서비스의품질을저하하거나제한할유인이거의없어질것이라는점에근거하고있다. 3) 정책제언의성격 ARCEP은자신들의망중립성정책제언이향후발생할수있는인터넷의중립성에대한위협을예방하기위한차원에서진행된것이며, 위원회의시장모니터링의무의일환으로서진행된일련의제안서 (recommendation) 라고할수있으며, 향후필요한경우에는현재의조치가보다규제적인수단 (prescriptive measures) 으로이어질수도있을것이라고밝히고있다. 이는 ISP 비즈니스모델의경쟁적인성격으로인하여 ISPs는온라인콘텐츠와서비스에대한접속을제공할자연적인유인을가지게되지만, 인터넷의일부속성으로인하여시장이더이상이를보장할수없게된다면혁신과기본적인자유및권리의보호에막대한영향을미칠수있으며, 이에따라 ARCEP은이러한이슈들에대하여예방적인접근방법 (preventative approach) 을취할필요가있다는것이다

111 4) 10대정책제언 ARCEP은다음과같은 10 가지정책제안 (proposal) 을통해위의구상의구체화하였다. 이정책제안은크게인터넷접속 ( 제안 1, 2, 3), 관리형서비스 ( 제안 4), 인터넷접속에대한정보및모니터링 ( 제안 5, 6, 7, 8), 그리고기타 ( 제안 9, 10) 로나뉘어져있다. 인터넷접속에대한제안 ( 제안 1, 2, 3) 은인터넷접속에적용되는망중립성의원칙들이다. 제안 4는관리형서비스를인정한다는내용으로망중립성의일반원칙이관리형서비스에는적용되지않지만, 경쟁법과산업별규제를준수하여야하며인터넷접속서비스의품질을저하시켜서는안된다는것을그골자로한다. 제안 5, 6, 7, 8은 ARCEP이인터넷접속상품에적용되는망중립성원칙을향후에어떻게관리감독할것인지에대한내용이다. 제안 9, 10은 ARCEP의직접적인규제관할권에포함되지는않으나, 인터넷생태계전체의관점에서네트워크계층을제외한다른계층에서지배력의존재와그행사가능성에대한우려를반영한것이다. 제안 1. 인터넷접속의자유와품질 (Freedom and quality of internet access) ARCEP recommends that, in accordance with the legislative provisions that are in effect, ISPs marketing internet access be required to provide end users with: the ability to send and receive the content of their choice; the ability to use the services and run the applications of their choice; the ability to connect the hardware and use the programmes of their choice, provided they do not harm the network; a sufficiently high and transparent quality of service. There may be exceptions to this principle, provided they comply with the guidelines set out in proposal no. 3. 현행법이정한바에따라, ARCEP 은인터넷접속서비스를제공하는 ISP 들이다음과같은서비스를최종소비자들에게제공할것을권고한다. 자신들의선택에따라콘텐츠를전송하고수신할수있도록한다. 자신들의선택에따라서비스를이용하고애플리케이션을구동할수있도록한다. 네트워크에위해를가하지않는한, 자신들의선택에따라기기장치를접속하고프로그램을이용할수있도록한다. 서비스의품질은만족스러워야하고이에대한정보는투명하여야한다. 권고 3 에서제시한가이드라인을준수하는경우에는동원칙의예외로인정할수도있다. 제안 1 은이용자의선택권을강조하고있다. 다만이용자가불법적인콘텐츠등에접근하

112 는것까지보장하는것은아니다. 또한접속의자유는이용자들뿐만아니라여러 ISV들에게도보장되어야하며, 반대로 ISV도인터넷개방성의유지의의무를지닌다고밝혔다. 여기에는상호접속의의무도포함된다. 또한 ARCEP은만족스러운서비스품질이무엇인지에대해서명확히정의내리기보다는소비행태의발전에따라그윤곽이드러날것이라고보았다. ARCEP은비록동원칙은제안 (recommendation) 의형식으로제시되었으나, 위원회는이에대한잠재적위반은경미할것으로기대하며, 이를중대하게위반한경우에는해당서비스를인터넷접속제공으로인정할수없으며, 충분히높은수준의서비스란특히, 관리형서비스를이유로인터넷접속품질을지나치게저하해서는안된다는것을의미한다고밝히고있다. 87) 서비스품질의투명성과관련 ARCEP은최종이용자는계약체결시인터넷접속에대한기술적인정보를제공받음으로써자신에게할당된자원과 일반적인조건 (normal conditions) 즉, best-effort 하에서기대할수있는성능을알수있어야하며, 여기에더해인터넷접속이잠재적으로다른전기통신서비스와접속혹은용량을공유할수있는지에대한정보도제공되어야하며, 특히결합서비스의경우가령 TV의이용이인터넷접속품질에어떻게영향을미칠수있는지도구체적으로제공되어야한다고밝히고있다. 제안 2. 비차별적전송 (Non discrimination between internet traffic streams) On the matter of internet access, ARCEP recommends that, as a general rule, no differentiation be made between the way in which each individual data stream is treated, whether according to the type of content, the service, application, device or the address of the stream s origin or destination. This applies to all points along the network, including interconnection points. There may be exceptions to this principle, provided they comply with the guidelines set out in proposal no. 3. 인터넷접속과관련하여콘텐츠, 서비스, 애플리케이션, 기기장치, 정보가발송된주소등에따라차별하지않을것을권고한다. 이권고안은상호접속지점을포함하여네트워크의모든지점에서동일하게적용된다. 권고 3 에서제시한가이드라인을준수하는경우에는동원칙에예외로인정할수도있다. 87) 다만, ARCEP 은충분한서비스품질은관리형서비스에대한 QoS 보장과는본질적으 로다르며, 특히상당한대역폭을필요로하거나지연에민감한경우등에도언제나 서비스제공을보장하는것은아니라고말하고있다

113 제안 2는모든트래픽에대한비차별적취급이라는망중립성의원칙을기술하고있으며, 원칙적으로비차별적전송을보장하되예외적인트래픽관리권한을기술하는일반적인형태를띠고있다. ARCEP은제안 1과마찬가지로동원칙은제안 (recommendation) 의형태로제시되었으나, 위원회는이에대한잠재적위반은경미할것으로기대하며, 이를중대하게위반한경우에는인터넷접속제공으로인정할수없다고밝히고있다. 제안 3. 트래픽관리프레임워크 (A framework to govern traffic management practices) Marking exceptions to the principles stated in proposals nos. 1 and 2, and to limit any possible deviations from these principles, ARCEP recommends that when ISPs do employ traffic management techniques for ensuring access to the internet, that they comply with the general criteria of relevance, proportionality, efficiency, non-discrimination between parties and transparency. ISP 가도입한특정트래픽관리기술이권고 1 과 2 에서제시한원칙을부합하다고인정받고자하거나, 설령위배하였다하여도그예외로서인정받고자한다면 ISP 들은관련성, 비례성, 효율성, 이해관계자들사이의비차별성그리고투명성의원칙을지킬것을권고한다. 다른많은나라들의망중립성원칙제안과마찬가지로 ARCEP은제안 1과 2의규정에도 ISP들의 합리적 트래픽관리는가능하다고보고있다. 다만, 다른국가들이불법적인콘텐츠의차단등합리적인트래픽관리의예를기술하고있는데반해, ARCEP의제안은그예들을명기하기보다는트래픽관리행위에있어서지켜져야할원칙들을제시하고있다는특징을보이고있다. 또한, ARCEP은트래픽관리를도입하기전에점점늘어가고있는트래픽용량에맞게더욱더투자를늘려야만할것이며, 이러한의무를명확히한후에야다음과같은원칙에입각한트래픽관리를도입할수있다는점을분명히하고있다. 트래픽관리의원칙들은아래와같다. 1 관련성 (relevance): 이는해결하고자하는문제점과제시한해법사이의관련성을의미하며, 이때 ISPs가어떤동기에서해당해법을도입한것인가도매우중요하다. ARCEP은혼잡회피, 네트워크안전성 (integrity) 보장, 법 / 규제준수, 또는네트워크구조를전환할때필요한조치등의동기는그정당성을인정한다. 반면, 경쟁서비스를견제하고자사서비스를우대하려한다면, 그러한동기는정당하지않다고본다. 트래픽을관리하는동기뿐만아니라그방식도해결하고자하는문제와관련성이있

114 어야한다. 예를들어, A가트래픽혼잡을발생시킨다면 A를겨냥한트래픽관리방식을도입하여야지 B를겨냥하면안되며, 또한혼잡이발생하는시간대가아닌경우에는트래픽을관리하면안된다. 만약 A가 B와같은정도로망에부하를주고있다면, A만을차단 / 통제하는것은관련성의원칙에어긋난다. 2 비례성 (proportionality): 트래픽관리는망에가장적은영향을주는방식으로도입되어야한다. 가령특정유형의트래픽을피하기위해설비를두개로분리해야하는경우, 두개로만분리해야지네개로분리하면안된다. 여기서주의할점은바로트래픽관리를하는빈도와기간이다. 만약너무자주또는너무오래동안트래픽관리한다면, 이미설비용량의한계에다다랐다는것을보여준다. 그러므로트래픽관리와같은한시적인방법으로문제를해결할수없고설비투자에적극나서서이문제를해결해야만한다. 마지막으로만약특정트래픽의흐름자체를차단한경우에는흐름을제어하는것보다더엄격한잣대로판정할것이다. 3 효율성 (efficiency): 트래픽관리는관리에따른부작용을최소화하고경제적 / 기술적동기가왜곡되지않는방식이어야만한다. 즉, 트래픽관리는특정서비스의질을향상시키기위해다른서비스의질을심각하게떨어뜨리거나, ISVs가자신들의콘텐츠를효율적으로코딩할유인을심각하게왜곡하여서는안된다. 4 사업자간비차별성 (non-discrimination against the players): 만약망관리자가트래픽흐름의비차별적처리라는원칙에어긋나게개입한다고하여도망관리자는특정사업자를차별하여서는안된다. 만약특정사업자가다른기술을통해다른사업자와같은종류의서비스를제공하고있다면, 기술적인이유이외의이유에서특정사업자를차별하여서는안된다. 특히차별적대우가반경쟁적인결과를초래하여서는더욱더안된다. 5 투명성 (transparency): ISP는트래픽관리에대한정보를최종이용자에게최대한많이제공해야한다. 특히공정이용정책에관련하여이용자들의자신들이실시간으로자신들의사용량을확인할수있어야한다

115 제안 4. 관리형서비스 (Managed services) 사업자들의혁신역량을유지하기위해모든전기통신사업자는 ISVs 와최종이용자에게관리형서비스를제공할수있다. 다만, 관리형서비스를도입하면서인터넷접속의품질이만족할만한수준이하로떨어지는일은없어야하며, 모든사업자들은경쟁법과각산업별규제를모두준수하여야한다. 88) To maintain all of the players capacity to innovate, all electronic communications operators must be able to market managed services alongside internet access, to both end users and information society service vendors(isv), provided that the managed service does not degrade the quality of internet access below a certain satisfactory level, and that vendors act in accordance with existing competition laws and sector-specific regulation. 최종이용자가주로이용하는서비스에따라요구하는품질도달라진다. 또한서비스의종류에따라필요로하는 QoS의종류는서로다를수있다. 예를들어, 온라인게임의경우, 대기시간이나지연과같은 QoS의요소가중요하지만, 실시간콘텐츠의경우 Jitter가가장중요한요소이다. 표 4-6 은각서비스별로어떤 QoS 요소가중요한지를보여주고있다. ARCEP은이를위해 인터넷접속 서비스에비해우선적인 QoS를제공하는관리형서비스에대한시장수요가존재한다고보고있으며, ISP가원칙적으로관리형서비스를제공할수있음을밝히는대신관리형서비스의제공이인터넷접속의품질을저해하지말것을요구하고있다. ARCEP은 관리형서비스 란콘텐츠, 서비스, 애플리케이션을전자적수단을통하여제공하는솔루션으로서, 인터넷접속 에비하여일정한면 ( 가령대역폭, 패킷손실, 지터, 지연혹은네트워크안정성등 ) 에서우월한경우를의미한다고정의하고있다. 관리형서비스는종래 ISP가결합상품의일부로제공하는서비스 (voice over broadband services, television over ADSL/FTTH 등 ) 를지칭하였으나, 최근에는우선적인 QoS를필요로하는여타의서비스 (HDTV, 3DTV 서비스등기존서비스에서 telemedicine, telepresence, online game, online voting 등최신애플리케이션 ) 까지포함하는개념으로진화하고있다. 89) 88) 제안 5 에따르면권고 1, 2, 3 의원칙에부합하는서비스가바로인터넷접속서비스로, 관리형서비스와대비하여 ARCEP 이규정하는인터넷접속이란일반적인의미에서최 선형 (best-effort) 을의미하는것으로이해할수있다

116 표 4 6 서비스별네트워크성능요구치 애플리케이션 Delay Jitter bandwidth 파일공유 ( 전송 ) 웹브라우징 온라인게임 VoD VoIP call 화상회의 주 : + 는중요하지않음, +++ 는가장중요함자료 : ARCEP(2010a) ARCEP은어떠한경우에도잠재적인관리형서비스의목록을작성하거나관리형서비스에적용할수있는 QoS 기준을한정하는것은인터넷회사와사업자의혁신능력을저해할수있다는점에서바람직하지않으며, 관리형서비스의확산이네트워크설비투자를촉발할것이고, 관리형서비스가증축된모든설비를 24시간이용하지는않을것임에따라설비는결국공유될것이라는점에서궁극적으로인터넷접속에도이익이될것이라고보고있다. 다만, 관리형서비스의확산이인터넷접속서비스의비용으로이어지지않도록보장하기위해서는트래픽관리기술을적용할경우에는인터넷접속서비스의품질, 특히다른이용자의서비스품질을일정한수준이하로저해해서는안되며, 이용자들은트래픽관리기술로인하여자신들의트래픽에어떠한악영향을가져올수있는지에대하여명확한정보를제공받을수있어야한다고말하고있다. 한편, ARCEP은관리형서비스의제공에있어서 ISP와 ISVs간계약이경쟁법의일반원칙, 특히배타적행위에적용되는조항들을준수해야하며, 시장지배적인콘텐츠, 인터넷, 전자통신사업자가자신의지위를전이 (leverage) 하거나수직결합한콘텐츠나네트워크를우대함으로써그지위를남용해서는안된다고밝히고있다. 89) ARCEP은 ISP가최종이용자와 ISV 양자모두에대하여관리형서비스를제공할수있다고말하고있다. 첫번째는 ISP가최종이용자에게자신의데이터서비스에대하여직접적으로일정한한도 (parameters) 를적용할수있도록하는관리형서비스를제공하는모델이며, 두번째는관리형서비스의주된유형으로서, 도매데이터상호접속시장에서사업자와 ISV간협약 ( 배타적이든아니든 ) 을통하여관리형서비스를제공하는모델이다

117 제안 5. 최종이용자에대한투명성증진 (Increased transparency with respect to end users) 90) ISPs must provide end users in both their sales material and the contractual terms and conditions of their electronic communications services, and in the information that is available to the customers of these offers for the duration of their service contract with clear, precise and relevant information on: - the services and applications that can be accessed through these data services, - their quality of service, - their possible limitations, - and any traffic management practices that might affect them. To this end, ARCEP recommends in particular that: - any restriction on a data transmission service that deviates from the principles of freedom of use and non-discrimination between data streams, stated in proposals nos. 1 and 2, be stipulated explicitly in the ISP s sales material and contractual clauses, in a clear and understandable fashion; - the term internet cannot be used to qualify these services if certain of these restrictions do not meet the requirements of proposal no. 3; - the term unlimited cannot be used to describe service offerings that include fair use type limitations that result in access being cut off temporarily or in extra billing for the services, or in an excessive degradation of access speeds or the quality of the service. The Authority will initially request that ISPs and consumer association representatives work together to define common systems for providing end users with information on the limitations of the offers and their traffic management practices, and to submit their proposals on the matter to ARCEP by the end of Q Subsequently, should it prove necessary, the Authority could work in tandem with the General directorate for fair trade, consumer affairs and fraud control, DGCCRF, to complete these proposals. ISP 는판촉물과계약서또는이용기간동안정보를제공하는매체를통해다음과같은정보를명확하고정확하고그리고적절하게제공하여야한다. - 데이터서비스에포함된서비스및애플리케이션 - 서비스의품질 - 서비스의한계점 - 서비스에영향을줄수있는트래픽관리방식 90) ARCEP은전자통신서비스계약에관한 2006년 3월 16일의 Order 및 CPCE Article D 에서도이용자에대한정보제공의무를상세히규정하고있으며, 또한곧국내법으로편입될 EU의새로운규제프레임워크 ( 보편적서비스지침제20조, 제21조 ) 에서도투명성에대한의무를강화하고있다고밝히고있다

118 ARCEP 은특히다음과같이권고하는바이다. - 제안 1, 2 에서제시한이용의자유와비차별성의원칙에어긋나는방식으로데이터전송서비스를제한하는경우, 이를 ISP 의판촉물과계약서에명확하고알기쉬운방식으로명시하여야한다. - 제안 3 에서제시한원칙에어긋나는방식으로트래픽관리를한다면, 해당서비스에 인터넷 이란단어를사용하여서는안된다. - 만약 공정이용정책 (fair use) 을도입한경우에는 무제한 (unlimited) 서비스라명명하여서는안된다. 공정이용정책이란 ( 특정수준이상으로데이터를전송할경우 ) 접속차단, 추가이용부과, 접속속도 / 질의과도한저하가발생하게하는정책을의미한다. ARCEP 은 ISP 와소비자단체들이공동작업을통해서비스의한계와트래픽관리에대한정보를어떻게최종이용자들에게제공할것인지를연구하여, 2011 년 1 분기까지대안을제시하기를제안하는바이다. 필요하다면, ARCEP 는 DGCCRF(General directorate for fair trade, consumer affairs and fraud control) 과협조할수있다. ISP는소매데이터서비스, 그리고특별히인터넷접속서비스와관리형서비스에적용되는계약서와약관에서분명하고정확한다음의정보를이용자에게제공해야할것을요구하고있다. 1 해당소매 ( 데이터 ) 서비스를통해서는사용할수없는서비스, 애플리케이션, 소프트웨어, 웹사이트, 프로토콜에대한정보, 2 관리자가이용할수있는트래픽관리기술및어떤상황에서그기술을도입할것인지에대한정보. 다만, 특정기술이인터넷이용에직접적인영향을줄경우에한한다. 3 관리형서비스에대한정보, 4 망관리자가관리할수있는부분에한하여실질적으로최종이용자에게제공되는대역폭. 만약관리형서비스와비교할수있다면, 비교자료도제공하여야한다. 5 공정이용정책 (fair use policy) 을포함하여무제한요금제관련정보. 91) 공정이용조항이적용되는무제한서비스와관련하여 ARCEP은 ISP의입장에서공정이용정책은이용자의데이터서비스, 특히정액요금제서비스이용에대한합리적인 (reasonable) 제한이라는견해를밝히고있다. 92) 그럼에도불구하고 ARCEP 은 ISP 의트래픽관리행위가 91) 공정이용정책은이용약관등을통해이용자가사전에규정된소비범위를초과한경우에접속속도를다운시키거나초과요금을부과할수있음을의미한다. 92) ARCEP은 5~10% 의이용자들이전체대역폭의절반이상을소비하는등특히모바일망의경우에있어서는 ISP가공정이용정책과같은관리행위를시행하는것이적합할수있다고보고있다

119 인터넷의이용과혁신에대한장애가되지않으며, 또한네트워크설비투자를회피하는수단으로이용되지않도록하기위해서는적절한감독이필요하다고보고있으며, 특히, 무제한 (unlimited) 이라는속성에부합하려면다음의두가지조건을만족하여야한다고밝히고있다. 첫째, 실제로소수의이용자만이공정이용정책에따른트래픽관리의대상이되어야할것. 둘째, 한도를넘어선다고하여도접속이차단되는것은아니며, 다만, 이용자에게한도에도달하였음을알리고, 이용자는몇가지제약하에서추가비용없이서비스를이용할수있어야한다. 그리고만약추가비용을지불할경우에는전과같이완전한서비스를이용할수있어야한다. 제안 6. 트래픽관리에대한모니터링 (Monitoring traffic management practices) ARCEP will ask ISPs and their representative associations, ISVs and their representative associations, as well as consumer associations to work together to identify and qualify the different types of traffic management practices, including fair use limitations associated with so-called unlimited offers, and to submit their proposals on the matter to ARCEP by the end of Q In the meantime, the Authority will monitor the evolution of the traffic management techniques that operators are employing, in particular to evaluate whether they comply with the criteria of relevance, proportionality, efficiency, non discrimination between parties and transparency. Subsequently, should it prove necessary, the Authority could work in tandem with the DGCCRF to complete these proposals. ISP 와 ISV 그리고소비자단체들이공동작업을통해무제한서비스와관련된공정이용정책을포함한다양한트래픽관리기술들을조사연구하여, 이에대해 ARCEP 에 2011 년 1 분기까지의견을제출하기를권고한다. 그동안 ARCEP 은망관리자들이사용하고있는트래픽관리기술의발전을연구하여, 각각의기술이관련성, 비례성, 효율성, 비차별성그리고투명성의원칙에부합하는지여부를판단할것이다. 이에따라, 만약필요하다면, ARCEP 은 DGCCRF 와함께작업할것이다. 제안 6을통해 ARCEP은 ISP의트래픽관리행위가위원회가마련한기준을준수하고있는지여부와제안 1과 2에서제시한원칙들에미치는영향을지속적으로모니터링할것을밝히고있다. 동시에 ARCEP은 ISP들에대하여서로다른트래픽관리기술을어떻게해석할것이며모범사례를식별하는방법에관한의견을구할것이다

120 제안 7. 인터넷접속서비스품질에대한모니터링 (Monitoring the quality of the internet access service) To ensure that the quality of the internet access service is both sufficiently high and transparent, ARCEP will work to: - identify the main quality of service parameters for internet access and establish suitable indicators; - require ISPs to publish these QoS indicators periodically for their retail data transmission services, particularly for internet access on both fixed and mobile networks; - This work will be performed in tandem with the DGCCRF, operators and their representative associations, ISVs and their representative associations, as well as consumer associations. ARCEP 은인터넷접속서비스의품질을보증하기위해다음과같이할것이다. - 인터넷접속서비스품질을나타내는주요변수를식별하고지표를개발할것이다. - ISPs 는데이터전송서비스 ( 특히, 유무선인터넷접속서비스 ) 의 QoS 관련지표를정기적으로발표하여야한다. - 이와관련된세부사항은 DGCCRF, 망관리자와그대표체, ISVs 와그대표체그리고소비자단체와함께작업하여정할것이다. ARCEP은현재시점에서인터넷접속에대한주요 QoS 기준을식별하고이를시행하기위한작업을시작할필요가있다고판단하고있다. 이를위해 ARCEP은소비자단체및관련사업자들특히 ISV와긴밀한협조하에사업자와관련단체를초청하여 인터넷접속 에대한 QoS 기준 ( 가능성, 대역폭, 지연, 패킷상실, 지터등 ) 을결정하기위한작업에착수할것을밝히고있으며, 둘째, 충분한 QoS 제공은각사업자의서비스의전반적인품질에대한통계를제공함으로써이용자의시각에서특정한소매인터넷접속서비스의품질에대한 QoS 지표를마련할경우에가능한바, 이를위해 2010년 1분기에이용자의시각에서관련지표를식별하기위한서베이를실시하였다. 93) 93) ARCEP은 QoS 보장을위한접근방법으로다음과같은것들이있다고소개하고있다. 첫째, 유 / 무선네트워크에서의오디오, 비디오, 그리고데이터애플리케이션에대한기존의 QoS 사양 (ITU-T G.1010, ETSI TS standards) 을활용한기준기반의접근방법 (standards-based approach) 으로, 이런기준들이중요하기는하지만이들은장기적이고복잡하다는점에서단기적인해결책으로는적합하지않을수있다. 둘째는 NRA와

121 제안 8. 데이터상호접속시장모니터링 (Monitoring the data interconnection market) ARCEP recommends: - that parties providing end users with access to the internet grant, in an objective and nondiscriminatory fashion, all reasonable requests for interconnection whose purpose is to provide these users with access to internet services or applications; - that parties providing ISVs with access to the internet grant, in an objective and non-discriminatory fashion, all reasonable requests for interconnection whose purpose is to make these vendors services or applications accessible to internet users. To eradicate the lack of clarity that currently exists in data interconnection markets, and to obtain information that will be useful to exercising its powers, the Authority will be adopting a decision on the periodical collection of information on these markets, before the end of S Based in part on this information, the Authority will later assess whether it is necessary to implement more prescriptive regulatory measures in these markets. ARCEP 은다음과같은사항을권고하는바이다. - 최종이용자에게인터넷접속서비스를제공하는사업자는다른 ( 최종이용자에게인터넷접속서비스를제공하는 ) 사업자의합리적인상호접속요구를객관적이고비차별적인방식으로수용하여야한다. - ISV 에게인터넷접속서비스를제공하는사업자는다른 (ISVs 에게인터넷접속서비스를제공하는 ) 사업자의합리적인상호접속요구를객관적이고비차별적인방식으로수용하여야한다. 현재상호접속시장은투명하게작동하고있지는않은데, 이런불투명성을제거하고필요한정보를수집하기위해 ARCEP 은 2011 년 S1 말까지정기적인정보수집에관련된주요결정을내릴것이다. 이러한정보를바탕으로 ARCEP 은향후에더규범적인규제가필요한지여부를결정할것이다. ARCEP 은인터넷상호접속은처음부터불문법과매우불분명한규칙들에기반한, 가치 사업자들간공동의기준, 특히인터넷접속의 QoS 기준과모범사례 (best practices) 에대한정의를확립하고전파하기위한산업고유의공동규제적접근방법 (sector-specific coregulation approaches) 이다. 셋째는이용자가자신의고유의경험에비추어비교분석할수있는능력까지갖추도록하는지표들에대한선별과감독에기반한통계적인측정과모니터링방법, 넷째는보편적서비스지침제22조에신설된조항에서처럼최소한의 QoS 의무를사업자에게부과하는것인데, ARCEP은현재시점에서최소한의품질기준을정의하기는어려우며, 이를검증하기는더욱어려워, 이러한접근방법은장기적인계획의일부이어야할것이며, 관련시장에부정적인신호를보내지않도록충분한사전작업이선행되어야할것이라고말하고있다

122 사슬에속한다양한사업자들간의자율규제적인 (self-regulated) 영역이었으며, 그결과상호접속메커니즘은이질적이며동시에복잡해졌다고평가하고있다. 첫째, 기존사업자 (incumbent) 와주요 ISV 간의데이터상호접속약정은직접적인금전적보상이이루어지지않는동등접속 (peering) 계약이라고불리는트래픽교환과보상시스템에기반하고있으나, 최근에는특히유입되는트래픽과발신되는트래픽간의규모가크게차이나는경우에 paid peering을채택하는경우가점차많아지고있다. 둘째, 중계접속 (transit) 이라는메커니즘도존재하는데, ISP와 ISV간에링크를제공하는 IP 중계사업자들이이에해당하며, 이들은통상고객의트래픽규모에따른차별을하지않으며, 중소사업자들이모든 ISP의네트워크에접속할수있도록해준다. 마지막으로일부서비스사업자들은콘텐츠나데이터, 특히대규모의멀티미디어파일을만들기위하여자신의가입자와가까운 ISP와의상호접속을통하여 CDN(Content Delivery Networks) 을이용한다. 그림 4-3 은최종이용자에게서비스에대한접속을가능토록하는다양한상호접속구조를보여주고있다. 그림 4-3 인터넷상호접속체계 자료 : ARCEP(2010b) 제안 1의인터넷의자유로운이용이라는원칙하에서상호접속은인터넷접속사업자라면당연히받아들여야하는의무이다. 하지만문제는지속적으로증가하는트래픽에따른추가적인투자비용을누가부담하여야하는가에대한문제이다. ARCEP에따르면최근데이터트래픽의폭발적인증가는온라인서비스, 특히모바일

123 네트워크에서의온라인서비스에대한비용상승을의미, 이는각각다른레벨의네트워크 (core network, collection network, access network) 설비에대한투자의필요성을제기하여왔다. 다만, 지금까지는최종이용자의인터넷접속요금으로 ISPs와그들이구축한네트워크에대한비용을충당하여왔으나, 트래픽폭발로인한비용증가와 ISP의소매수익의한계에따라, 온라인트래픽과인터넷경제가급속히발전하고있는환경하에서과연트래픽라우팅비용을어떻게충당할것이며 ( 누가비용을부담하야하는지 ) 에대한문제가제기되고있다. 이에대해 ISP와 ISV의입장이뚜렷하게갈리고있다. ISP들은 Voice Call Termination Model과유사한 Data Call Termination mechanism 을도입하여대역폭의상당부분을소비하는 ISVs들이직접투자비용의일부를부담하여야한다고주장하고있으며, ISV는이미자신들도이미 peering이나 CDNs를통해투자비용의일부를부담하고있고, ISP들은소매시장에서투자비용을회수할수있기때문에 ISP가전적으로투자비용을부담하여야한다고주장하고있다. ARCEP은트래픽라우팅비용충당에대한논쟁에대하여는최종이용자와 ISV 간에가장효과적이고미래지향적인비용분담원칙을세울필요가있음을말하고있으며, 현재데이터상호접속비즈니스모델에대한즉각적인결정이필요하다고는생각지않으나, 향후어떤방향으로든조치를취할가능성을배제하지는않고있으며, 가능한규제개입에앞서문제된시장의명확성결여로인하여위원회는모든이해관계자와규제기관을위하여데이터상호접속시스템을좀더잘이해할필요가있으며, 가장적절한해결책은관련시장에대한정기적인모니터링을실시할것이라고밝히고있다. 제안 9. 인터넷의중립성을위한 ISV의역할 (Taking account of the ISV s role in internet neutrality) ARCEP underscores the fact that users actual ability to exercise their freedom to choose between offers (services/applications/content) made available by ISVs over the internet implies that these vendors comply with: - a principle of non-discrimination in the different operators ability to access these offers; - principles of objectivity and transparency with respect to users, in terms of the rules employed, in cases where the ISV selects and/or ranks content coming from third parties, which is notably the case with search engines

124 The Authority invites the private- and public-sector parties concerned to take these issues into full consideration. 최종이용자들이인터넷상에서제공되는 ISVs 의여러상품 ( 서비스 / 애플리케이션 / 콘텐츠 ) 을자유롭게선택할수있기위해서는 ISVs 들도다음과같은원칙을따라야한다. - ISV 가제공하는상품을모든 ISPs 의망을통해접근할수있도록하는비차별성의원칙이준수되어야한다. - ISVs 가제 3 자의콘텐츠를선택하고평가한다면그기준의객관성과투명성이담보되어야한다. 특히, 검색엔진의경우더욱그러하다. ARCEP 은사적혹은공적영역의관련당사자들이활발히위의문제와관련된논의에참여하기를요청하는바이다. ARCEP은이용자들의입장에서 ISP에의한차단이나 ISV에의한차단모두자신이원하는서비스 / 콘텐츠 / 애플리케이션에자유롭게접근할수없다는것을의미하며, 이에따라 ISV도 ISP와마찬가지로비차별성의원칙에따라사업을하여야한다고밝히고있다. 특히, ARCEP은배타적거래가비차별성의원칙을위반하고있는것으로판단한다. 예들들어, Orange와 Apple의 iphone 독점계약이나 Canal+ 와 Orange의유료방송서비스독점계약은비차별성의원칙을심각하게위반한사례로거론하고있으며, ARCEP은앞으로배타적거래에대해경쟁당국과의협조하여규제를할계획이라고밝히고있다. 제안 10. 단말의중립성 (Increasing the neutrality of devices) As part of the upcoming review of the RTTE Directive, ARCEP recommends that the opportunity to complete this directive be examined, to take better account of developments in the devices market, particularly the growing importance of the software layers and interactions with ISVs. The Authority invites the private-and public-sector parties concerned to take these issues into full consideration. EU 에서 RTTE 지침 94) 을곧재검토할계획인데, ARCEP 은이때단말기시장에서발전동향, 특히소프트웨어와 ISV 사이의상호작용에주목할것을제안한다. ARCEP 은사적혹은공적영역의관련당사자들이활발히위의문제와관련된논의에참여하기를요청하는바이다. 94) Directive 1999/5/EC of 9 March 1999 on radio equipment and telecommunications terminal equipment and the mutual recognition of their conformity

125 ARCEP은통신서비스와단말의관계에있어과거통신사업자가단말의사양요구등을통해단말시장을교란할수있는환경이었음에반해, OS의중요성강화에따라현재는단말제조사가통신서비스시장을교란할수있는가능성이커지고있음을언급하고있다. 95) 이동통신시장에서모바일서비스와보조금이포함된단말기를함께판매하는방식이가장보편적인유통방식이된결과, 산업계에서는모바일통신시장을 단말기 혹은하드웨어시장으로간주하고있다. 이러한상황은 RTTE Directive의핵심적인기능을다시상기시키는데, 동지침은이동통신사업자들이서로다른네트워크에서의단말기간상호호환성을제한함으로써모바일단말기시장에서의경쟁을왜곡하지않도록이동통신사업자의인터페이스에관한일련의의무를부과하고있다. 이러한의무는이동통신사업자가단말기와의호환성을위한네트워크기준을일방적으로결정할수있는지위에오름으로써네트워크사업자로서의지위를인접한단말기시장으로전이할수있는상황을방지하고자하는것을목적으로하고있다. ARCEP은동지침이단말제조업자에의한단말기시장경쟁왜곡가능성에대하여는어떠한규제도하고있지않은바, 향후 EU 차원에서동지침을검토할때는이러한점에유념할필요가있을것이라고주장하고있다. 한편, 커넥티드 TV과관련해 ARCEP은통신사업자들이커넥티드 TV가자신들이막대한투자를통하여구축한네트워크를통하여서비스됨에도불구하고서비스계약에서소외되고있다는점에대하여우려를표명하고있음을지적함과동시에, 최근주요 TV 제조업체와야후, 구글과같은 ISVs간에체결된계약들은최소한일시적으로라도배타적인거래계약을포함하고있음에따라경쟁상의이슈, 특히일정한디지털콘텐츠 / 애플리케이션 / 서비스에대한이용자의접근을금지함으로써폐쇄적인환경을조성할수있다는우려가제기되고있다고언급하고있다. 다. 프랑스의회의망중립성보고서 한편프랑스의회의경제분과위원회는 2011 년 4 월 13 일, 망중립성에대한보고서를발 간하였다 (National Assembly, 2011). 이보고서는총 9 개의권고안으로구성되어있는데, 대 95) 2010 년 4 월의 ARCEP 컨퍼런스에서많은사업자들은모바일단말기, 특히애플리케이 션의종류와이용할수있는브라우저및접속가능한사이트를제한하는폐쇄된환경 의편재성 (ubiquity of walled garden) 을둘러싼행위들에대한우려를표명한바있다

126 부분 ARCEP의권고안과비슷하다. 한편, 다음과같은점에서 ARCEP의권고안보다논의를일부발전시켰다. 첫째, 망중립성에대한법적보호장치를만들것을제안하였다. 특히, 권고 2에서의회는망중립성원칙을보호하기위해즉각적으로개입할수있는법적권한을규제기관에부여하여야한다는점을명확히하였다. 둘째, 비차별성과차단금지에대해서도매우엄격한입장을고수하였다. 특히, 트래픽관리는 ISPs가법적의무가있는경우, 예상치못한혼잡이발생한경우, 망의안전성이위험에처한경우에한해서만허용한다고밝혔다. 셋째, 콘텐츠차단에대해서도표현의자유에입각하여엄격한입장을밝혔다. 예를들어, 아동음란물과같은불법콘텐츠에대해서도사전적인차단보다는사후적인처벌을통해문제를해결해야한다고주장하였다. 경제분과위원회의제안은 표 4-7 과같다. 표 4 7 프랑스의회경제분과위원회의망중립성제안 1. 중립성의원칙은다음과같이법에의해규정되어야한다. (ⅰ) 인터넷사용자는다음과같은사항을누릴수있어야한다. (ⅱ) 자신들이선택한콘텐츠를자유롭게수송신할수있어야하며, 자신들이선택한서비스와애플리케이션을자유롭게이용하며, 망에위해를가하지않는다면자신들이선택한기기장치를자유롭게망에연결하고프로그램을실행시킬수있어야한다. (ⅲ) 서비스품질은투명하고, 충분하며, 비차별적이어야한다. (ⅳ) 단, 법적의무가있는경우, 망의안전성이위협받는경우그리고예상치못한혼잡이발생한경우에한해서위의권리가제한될수있다. 2. 국가규제기관은권고 1 에서정의한망중립성을보호할의무가있다. 이런의무를다하기위해, 공공망의관리자와전기통신사업자는망중립성을보호하는규제를준수할의무가있다. 3. 여러정부기관들은특정차단행위가적절한가에대해공동으로연구하여야한다. 이때, 특히망관리의관점에서적절성을판단하여야한다. 4. 인터넷접속사업자는전기통신을차단하려고한다면일정한사법절차를통해서만그렇게할수있도록하여야한다. 그절차를통해사법당국은콘텐츠, 서비스, 그리고애플리케이션에대한접속을차단하도록명령할수있다. 단, 망의안정성이위험에처한경우에는예외로한다. 96) 96) 일정한사법절차란, 사전적으로콘텐츠등을 ISPs 가차단하고이에대해피해자나행

127 5. 인터넷접속이라는단어를사용하여사업을하기위해서는권고 1 에서정의한중립성의원칙에따라전기통신서비스를제공하여야한다. 6. ARCEP 은여러사업자들이제공하는인터넷접속서비스의품질을측정하고, 라우팅, 상호접속그리고트래픽관리등을포함한망관리자의관리방식이인터넷품질에미치는영향을조사하기위한인터넷서비스감독기구를설치하여야한다. 7. 만약시장경쟁과정이제대로작동하지않아시장에서판매되는인터넷접속서비스의품질이만족스럽지않다면, 소비자들이권고 1 에서정의한망중립성의원칙에부합하는인터넷접속서비스를선택할수있도록 ARCEP 은최소서비스품질수준을정해야한다. 8. 유럽집행위원회와각국규제기관들은인터넷근접시장, 관리형서비스, 각사업자간금융거래, 그리고그사업자들의비즈니스모델의진화과정을면밀히조사하여야한다. 9. 유럽집행위원회는 Data Call Termination 이유럽전역에미칠영향에대해면밀히조사하여야한다. 4. 네덜란드 가. 망중립성규제의배경네덜란드의망중립성규제는이동통신시장 1위사업자인 KPN의애플리케이션종류에따른차등요금제도입발표에따라촉발되었다. 97) 2011년 4월 25일 KPN은네덜란드애플리케이션종류에따라차등하여요금을부과하도록하는새로운요금제를도입할계획이라고발표하였는데, 이에따르면 mvoip, 인스턴트메시징, Youtube와같은스트리밍동영상접속시추가요금을부과하며이러한차등요금은 DPI를통해실행할예정이라고발표하였다. 이러한 KPN의발표는소비자단체및정치가들의개인프라이버시와망중립성논쟁을유발시켰다. 네덜란드녹색당 (GroenLinks) 의원 Bruno Braakhuis는망중립성법안제정을요청 정당국이사법당국에이의를제기하는방식이아니라, 사전에사법당국의허가를받아야만차단할수있다는것을의미한다. 단, 망의안정성이위험에처한경우에는이러한절차를거치지않고 ISP가임의로차단할수있다. 여기서사법절차는재판을의미하는것은아니며재판과비슷한심의과정을의미한다. 즉, 차단에반대하는자의항변권을보장해주는절차를의미한다. 97) KPN은 2010년 6월네덜란드시장기준으로유선전화분야에서 62.9% 의시장을점유하고있으며, 초고속인터넷분야는 45.9%, 이동전화분야에서는 49.7% 를점유하고있는제1위사업자이다

128 하였으며여러정당들의지지를바탕으로네덜란드경제 농업 혁신부 (Ministry of Economic Affairs, Agriculture, and Innovation) 장관인 Maxime Verhagen은 2011년 5월 MNO의네트워크무료접속보장의무를공식적으로제안하게된다. 이에반대하여자유민주당 (Volkspartij voor Vrijheid en Democratie, 이하 VVD) 은인터넷서비스차단및차등요금부과가가능하다는내용의제안서를제출하게된다. 그러나 VVD 의원인 Afke Schaart의 2008년 1월부터 2010년 6월까지 KPN에서정책을담당해온이력과보수층을기반으로하는 VVD의망중립성반대제안은대중으로부터많은지지를얻지못하였고, 이에따라 Verhagen 의의견이반영되어 2011년 6월 22일 MNO의서비스차단및차등요금부과금지를골자로하는통신법개정안이하원을통과하였다. 통신법개정이후네덜란드 3개이동통신사는수익하락에대한우려를표명하며이에대하여데이터요금인상으로대응하고있다. KPN은 2011년 2분기 IR에서가입자들이무료 SMS와 mvoip 이용에따른매출액감소율을산출하여 2011년 9월부터데이터요금을인상하기로하였으며, Vodafone의경우 2011년 8월부터데이터허용량을줄이고 mvoip 이용이가능한옵션요금제를출시하였다. T-mobile은 2011년 8월 15일부터데이터요금제인상및무제한데이터요금제를폐지하였다. 나. 망중립성관련통신법개정안의주요내용네덜란드통신법개정안은이용자가모든종류의콘텐츠, 서비스, 애플리케이션에접근가능하도록하고 ISP에의한특정서비스차단, 지연또는방해를금지하는내용을담고있다. 표 4 8 망중립성관련네덜란드통신법개정안 제 7.4a 조 ( 개정안 ) 1 인터넷접속서비스를제공하는공중전기통신사업자와인터넷접속서비스사업자는다음의각호에따라애플리케이션및서비스가차단또는지연되는경우를제외하고, 인터넷상에서의애플리케이션과서비스를차단또는지연해서는안된다. 1. 혼잡을줄이기위해같은종류의트래픽이동등하게다뤄져야하는경우 2. 해당네트워크및서비스제공사업자나최종이용자의단말의안정성 (integrity) 과보안성 (security) 을위한경우 3. 최종이용자의사전동의를받은경우 ( 제 11.7 조의제 1 항에명시되어있는이용자가원치않는통신의전송을제한하는경우 )

129 4. 법원의명령및법규정을이행하는경우 2 최종이용자의단말에서발생하는트래픽으로제 7.4a 조제 1 항 2 호에언급된네트워크, 서비스또는최종이용자의단말의안정성이나보안을침해하는경우, 해당최종이용자가그침해를중단시킬수있도록이를고지해야한다. 긴급상황으로사전고지가불가할경우, 사업자는가능한빨리조치에대해고지해야한다. 다만, 다른사업자의최종이용자와관련된경우에는적용되지아니한다. 3 인터넷접속서비스사업자는제공또는사용되는서비스와애플리케이션에따라서인터넷접속서비스에대한차등요금을부과해서는안된다. 4 제 1 항에서제 3 항의조항에관련한추가적인규제는행정명령을통해제공된다. 본항에서제공되는초안은하원과상원의승인을받기전에는채택되지않는다. 5 서비스의저하와공중전기통신망을통한트래픽의차단이나지연을막기위해공중전기통신서비스의최소품질요건이공중전기통신망을제공하는사업에의무로부과될수있다. 제 Ⅵb 조 ( 경과조치 ) 통신법제 7.4a 조는그조항이발효된후에 1 년까지는그조항이발효되기전에체결된계약에대해서는적용되지아니한다. 개정안이전의본래통신법 7.4a조는사업자가웹사이트나서비스접속차단을허용하도록규정함에따라 2009년 11월 25일 EC 지침 (2009/136/EC) 전문 (28) 에서 최종이용자는서비스와네트워크의안정성및보안성의침해없이그러한목적에따른사용에관한소프트웨어, 하드웨어, 애플리케이션그리고서비스를전송하거나수신하고자하는콘텐츠를결정할수있어야만한다. 라고명시한최종이용자들의권리를적절하게보장할수없었다는문제점에따라야기되었다. 따라서당해개정안은최종이용자의인터넷상에서의선택과표현의자유를최대화하기위해, ISP가인터넷에서의서비스나애플리케이션을차단하거나지연하는것을원칙적으로금지하고있다. 다만, 예외적으로혼잡을줄이기위해같은종류의트래픽이동등하게다뤄져야하는경우등에있어트래픽차단이나제한이가능함을밝히고있다. 98) 98) 이러한적용예외요건들은비례성 (proportionality) 과보완성 (subsidiarity) 에따라제한적으로해석되어야만한다. 제7.4a조제1항제1호는혼잡의경우지연없이제공되어야하는트래픽 ( 예를들면 mvoip 등 ) 을빠르게전송하기위해서다른트래픽은지연될수있다고규정한다. 이요건을이행함에사업자들은비차별적원칙에따라같거나유사한서비스를동등하게처리해야만한다. 제2호는네트워크나최종이용자단말의안정성에영향을미치는트래픽차단을그목적으로한다. 이용자의허락없이 PC 파일

130 제7.4a조제2항은제1항에서규정하는 4가지요건들에의하여네트워크, 서비스또는최종이용자의단말의안정성이나보안성을침해하는경우사업자는이러한트래픽을차단하거나지연시키기이전에이용자에게고지해야할의무를규정하고있다. 긴급상황으로사전고지가불가할경우, 사업자는가능한한빨리조치에관하여고지해야하며다른사업자의최종이용자와관련된경우에는적용되지아니한다. 제7.4a조제3항은인터넷접속서비스사업자는제공또는사용되는서비스와애플리케이션에따른차등요금부과를금지하고있다. 이는인터넷서비스사업자가인터넷에서의특정서비스나애플리케이션의접속을제한할수있는과금을방지하려는목적에있다. 예를들어, 이규정은사업자가인터넷전화를사용할수있는인터넷접속을그렇지못한인터넷접속보다높게과금하는것을금지하는것으로해석될수있다. 다만, 대역폭에따라서차등과금하는것은허용되며, 시청규제 (parental controls) 나종교단체와학교에서사용하는인터넷은필터링소프트웨어나기술과결합하여인터넷접속서비스가제공될수있다. 5. 노르웨이 2009년 2월 24일, 노르웨이규제기관인 NPT(Norwegian Post and Telecommunications Authority) 는 ISP, 산업관계자, CP 및소비자보호단체같은다양한이해관계자들과공동으로망중립성가이드라인을제정하였다. 노르웨이의망중립성가이드라인은내용상트래픽관리, 차별등에대응한미국, EC 등의논의와크게다르지는않지만, 이해당사자들의협의를통해자율적으로제정되었다는특징을지니고있다. 노르웨이망중립성가이드라인은미리정한용량과품질로인터넷접속을보장받는인터넷이용자의권리를확보하는방안으로다음 3가지원칙을포함하고있다. 의열람, 복제및조작하는해커에의하여발생하는트래픽에대한조치의경우당해규정의 안정성 과 보안성 요건은좁게해석되어야하며, 제3자의이익을보호해서는아니된다. 서비스와네트워크의안정성과보안성을위한조치들로는사업자에의한스팸차단이이에해당한다. 제3호는스팸과같이원하지않는상업적통신을차단하도록고안되었다. 제4호는사업자가법령에의하여특정트래픽을차단또는지연하거나법원명령에따라필요한경우를규정하고있다

131 첫째, 이용자는사전에미리정한용량과품질에따른인터넷접속을제공받아야한다. 이를위해 ISP는인터넷접속의용량과품질을명확하게제시해야하고, 인터넷서비스와다른서비스를함께제공하기위하여물리적인연결이이루어지는경우어느정도의용량이인터넷트래픽과다른서비스로공유되는지를명확하게명시해야한다. 둘째, 이용자는자기가원하는인터넷접속을이용할수있어야한다. 이는 1 자신이선택한콘텐츠의송수신, 2 자신이선택한애플리케이션의실행과서비스이용, 3 네트워크에위해를끼치지않는 H/W 및 S/W의사용등을포함한다. 다만, 예외적으로불법적이거나망에위해를끼치는행위에대해서는이규정이적용되지않는데, 불법적인 P2P 파일공유, 아동보호를위한성인사이트의트래픽차단등 ISP가미리공지한행위등을예로들수있다. 셋째, 인터넷사용자는애플리케이션의종류, 서비스, 콘텐츠, 송수신자의주소에관계없이비차별적인인터넷접속을제공받을수있어야한다. 이는인터넷망의트래픽을비차별적으로다루어져야함을의미한다. 다만, 예외적으로법에서정한규정의이행과망에위해가되는행위를막기위한 ISP의트래픽관리와특정서비스의품질을보장하기위한행위, 일시적인망부하에따른트래픽관리는허용된다. 망중립성의원칙을가이드라인수준으로제시한노르웨이의접근법에대해서는이러한원칙적수준의가이드라인으로는고화질영상, VoIP 서비스이용이증가해네트워크의혼잡이발생하는상황에서는네트워크에대한통제권이없어오히려최종이용자에게해를끼치게될수있어, 향후법제화등을통해망중립성규제를강제할필요가있다는주장도제기되고있다. 제 3 절기타국가 1. 캐나다가. 망중립성규제추진경과 2009년 10월, 캐나다통신규제기관 CRTC는 Review of the Internet Traffic Management Practices of Internet Service Provider 99) 를발표하고, ISP의인터넷트래픽관리행위 (ITMP;

132 Internet Traffic Management Practices) 에관한의견수렴절차 (Telecom Public Notice ) 100) 를통하여결정된사항들을제시한바있다. 이를통해 CRTC는캐나다국민의인터넷이용의자유와 ISP의 ITMP에대한합법적인관심을조화롭게꾀하기위한접근원칙을확립하고자하였다. 101) CRTC는위결정을내림에있어다음의 4가지사항을고려하였다고밝혔다. 첫째는투명성 (Transparency) 으로, 이용자들이충분한정보가제공된상태에서자신들이구매하고이용하고자하는인터넷서비스를결정할수있도록 ISP는어떠한경우에도 ITMP 이용에대하여투명하여야한다는것이다. 둘째는혁신 (Innovation) 으로, 네트워크투자는망의혼잡을해결하기위한가장기본적인수단이며앞으로도 ISP의 1차적인해결책이되어야할것이나, 투자만으로 ITMP의필요성이없어지는것은아니다. CRTC는특정상황에서 ISP 망에대한트래픽을관리할방법이필요하다는점을인식하고있으나, ITMP가이루어질경우이는특정된목적으로만이용되어야함을분명히밝혔다. 셋째는명확성 (Clarity) 으로, ISP 는자신들이행하는 ITMP가부당하게차별적이거나특혜를제공하지않을것을보장하여야함을의미한다. CRCT는현재혹은앞으로행해질 ITMP가통신법제27조 (2) 를준수하고있 99) CRTC(2009) 100) CRTC(2008b) 101) 브로드밴드인터넷서비스의설치비율과혁신적인새로운서비스의이용의증가는인터넷트래픽문제를점차적으로증가시켜왔다. 이러한망과부하현상은 ISP에의한트래픽관리의요구가제기되었으며이와관련한 CRTC의 2008년 Bell Canada 사건이있다 (CRTC, 2008a). 이사건은캐나다인터넷제공사업자연합 (Canadian Association of Internet Providers: CAIP) 이도 소매인터넷서비스를제공하는제1차 ISP인 Bell Canada가 P2P 파일공유애플리케이션으로유발된트래픽의속도를저하시켰다고 CRTC 에고발한것으로 CRTC는이러한 Bell Canada의트래픽관리조치에관하여다음과같은결정을내렸다. 첫째로, Bell Canada는망의효과적 (effectively) 그리고효율적 (efficiently) 인운용을보장하기위한조치를취해야만하는책임을지니고있다. 둘째로, Bell Canada의망이피크타임동안혼잡이발생하였다는사실이성립한다. 셋째로, 트래픽관리는통신법제24조나제36조혹은제25(1) 조나제27(2) 조에위반하지않는다고보았다. 그러나당해절차에서이해관계자들은지속적인트래픽관리행위에대한우려를표명하였고, 위원회는사안의중대성에비추어 ISP의트래픽관리를조사하고트래픽관리에관한명확한기준을설정하기위하여 Public Notice를발표하고 3개월에걸친의견수렴에들어갔다

133 는지여부를평가함에있어서명확성을기하고구조화된접근방법을제공하기위하여 ITMP Framework를제정한바있다. 마지막네번째는경쟁상중립성 (Competitive Neutrality) 이다. ISP는소매서비스에대하여는위원회의사전승인없이도 ITMP를적용할수있으나, 도매서비스에대하여는위원회의승인이요구된다. 특히도매서비스에대하여기술적 ITMP를적용할경우에는 ITMP Framework를준수하여야하며, ISP의부차적인트래픽 (secondary traffic) 에불균형적인영향을미쳐서는안된다는점을밝히고있다. 나. CRTC 의망중립성의견수렴결과 CRTC 는 ISP 의 ITMP 를조사하고이러한행위의통신법준수여부를보장하기위하여어 떠한조치를취할것인지에대한정책방향결정을위하여 Public Notice 를발하고 3 개월에 걸친의견수렴에들어갔다. 102) 이를통해 CRTC 는인터넷서비스의혁신에대한사회적인 관심과망사업자들의트래픽관리행위에대한법적우려라는대립되는이슈들을고려하여트래픽관리행위에관한정책프레임워크를마련할계획임을밝히고있으며, CRTC는망용량에관한투자가망혼잡에대한근본적해결책으로보고있으나오직일부트래픽관리의필요성을배제하지는않고있다. 또한 CRTC는시장을경쟁적으로유지시키기위한목적으로정책목적에부합하는한도내에필수적이고최소한의강제력을통하여시장에개입해야하고, 이러한목적에비례하여효율적인수단으로조치해야한다고밝히고있다. 이하에서는트래픽관리행위에대한정책방향을마련하기위한 CRTC의 7가지기준에대해살펴보고자한다. 1) 허용가능한 ITMP를판단하는기준 (Framework) ITMP에대하여통신법을적용하는기준을마련함에있어 CRTC가고려한사항은다음과같다. 첫째, 지속적인네트워크투자의중요성 : 네트워크용량에대한투자는망의혼잡을해결하는가장기본적인수단이며, 앞으로도 ISP가채택하는첫번째해결책이되어야한다. 그러나투자만으로이를해결할수는없으며특정경우에는 ITMP가필요할수있다. 102) CRTC(2008b)

134 둘째, 명확한기준 (bright-line rules) 은없음 : 네트워크와서비스및이용자수요의다양성과발전성을고려할때, 어떠한유형의 ITMP가허용가능한것인지에대하여명확한기준을세우는것은바람직하지않을수있다. 그러나특정한 ITMP가통신법제27조 (2) 에위반되는것인지여부를결정하는데적용될수있는프레임워크를마련하는것은어느정도의명확성을제공함으로써 ISP와이용자모두에게효용을줄수있을것이다. 셋째, ITMP 프레임워크의발전 : ITMP의정당성을결정하기위해서는그목적이나효과가충분히조사되어야하며, 차별이나우대를초래하지는않는지에대하여도규명이되어야한다. 만일어떠한 ITMP가차별이나우대를발생시키는경우라면그것이매우주의깊게고안되었으며또제한적으로만적용되는지여부를고려하여그부당성여부를판단해야할것이다. 또한특정애플리케이션이나일정한부류의애플리케이션혹은프로토콜을저하시키거나우대하는 ITMP는통신법제27조 (2) 이하의조사대상이될것인반면에, 경제적인 ITMP의경우에는통상적으로는부당한차별행위로취급되지않을것이다. 한편, ISP가수행한 ITMP에대하여불만이제기된경우에 ISP는 ITMP 프레임워크에따라다음을이행하여야한다. 먼저 ITMP의적용사실, 적용필요성과목적및효과를상세히설명하고, 해당 ITMP가차별이나우대를초래하지는않는지여부를규명해야한다. 만일문제된 ITMP가어느정도의차별이나우대를발생시키는경우라면, ⅰ) ITMP가해당목적을위하여고안되었으며, 문제된사안에대하여만목적과효과를가질뿐다른부분에는전혀영향이없음을해명하고, ⅱ) 해당 ITMP가합리적으로가능한한거의최소한의차별과우대를초래할뿐임을입증하고, ⅲ) 2차 ISP나최종이용자혹은여타의사람에게합리적으로가능한한거의피해를야기하지않았음을입증하고, ⅳ) 특히기술적인 ITMP의경우에는왜네트워크투자나경제적인접근방법만으로는해당목적달성에충분하지않으며 ITMP와동일한목적을효과적으로달성할수없는지를해명하여야한다. 한편 ISP가어떠한 ITMP를수행할목적으로사전에위원회의승인을얻고자한다면이경우에도마찬가지로 ITMP 프레임워크가적용될것이다. 반면 CRTC는네트워크의안전성과완전성을유지하기위한경우나, 예상치못한트래픽상황 ( 글로벌이벤트나 ISP 네트워크의장애등 ) 에서네트워크의안정성을보호하기위한목적으로일시적으로행하는 ITMP에대하여는규제대응을하지않겠다는입장을밝히고있다

135 2) 소매서비스에대한규제 규제유보 CRTC는캐나다의소매인터넷서비스시장이충분히경쟁적이라는판단하에통신법제34조에따라규제를유보하여왔다. 따라서 1차 ISP는필요한경우스스로의판단에따라위원회의사전승인없이도소매인터넷접속서비스에대하여 ITMP를적용할수있다. 그러나 CRTC는스스로의인지혹은고발이있는경우 ITMP 프레임워크에따라 ITMP를조사할수있는데, 이는통상사후규제 (ex-post 혹은 complaints-based) 접근방식이라할수있다. CRTC에대하여소매인터넷서비스에적용된 ITMP에관한조사를요청하고자하는경우, 고발자는해당 ITMP의프레임워크위반에대한증거와논거를제출하여야한다. ITMP 가차별적이거나우대혹은불이익을초래하였다는점에대한입증책임은원칙적으로고발자가부담한다. 그러나 ITMP로인하여초래된차별이나우대혹은불이익이부당하거나불합리한것이아니라는점에대한증명책임은통신법제27조 (4) 에따라문제된 ITMP를수행한 1차 ISP가부담하며, 따라서 ISP는해당 ITMP가프레임워크의요청사항을준수한것이라는해명을하여야한다. 한편 2차 ISP 역시자사의소매인터넷서비스에대하여 ITMP를적용할수있으며, 이는 1차 ISP의경우와마찬가지로악영향을초래할수있음에따라 CRTC는 2차 ISP도 1차 ISP의소매서비스에적용되는것과동일한프레임워크를준수해야한다는입장을밝히고있다. 소매이용자에대한 ITMP 정보공개대부분의이해관계자들이 ISP의소매이용자에대한 ITMP의투명성원칙에대하여는공감하고있으나, 정보공개의수준이나성격그리고정보의공개를의무화할것인지에대하여는다양한이견이존재하고있는것으로나타났다. CRTC는이용자가충분한정보를제공받은상태에서합리적인선택을하기위해서는 ISP의소매서비스에적용되는 ITMP에대한정보를제공하는것이중요하다고판단하고있다. 먼저경제적 ITMP에대한정보공개를살펴보면, ISP는현재경제적 ITMP와관련된요금정보를공개하고있는것으로파악되었다. 이용자가서비스이용을실시간으로모니터링할수있는수단은이용자로하여금 ISP가실행한 ITMP가자신의서비스이용에어떠한영향을미쳤는지를추적할수있게해준다는점에서경제적 ITMP의중요한구성요소가된

136 다고할것이다. 다음으로기술적 ITMP에대한정보공개에있어서 ISP는이용자에대하여기술적인 ITMP 그자체는물론, 해당 ITMP가소매인터넷서비스에미치는영향에대하여도충분한정보를제공하여야한다. CRTC는모든 1차 ISP에대하여소매서비스제공의조건으로자사의웹사이트에모든소매이용자에대하여명확하고분명하게기술적 ITMP와관련된정보를제공할것을의무화하고있다. 온라인상정보공개에는해당 ITMP를도입하게된이유, 해당 ITMP로인하여영향을받게되는사람, 언제트래픽관리행위가발생하는지, 어떠한유형의인터넷트래픽 ( 즉, 애플리케이션이나애플리케이션의유형, 프로토콜 ) 이관리대상이되는지, ITMP가이용자의인터넷경험, 특히속도에대하여어떠한영향을미치게될것인지등이포함되어야한다. 홈페이지를통한 1차 ISP의정보공개는새로운 ITMP 기술이시행되거나또는기존의 ITMP 기술이수정적용되기최소 30일전에이루어져야하며, 현재기술적 ITMP를시행하고있는 1차 ISP는본결정일로부터 30일이내에정보를공개하여야한다. 한편, CRTC는 2차 ISP의이용자들이 1차 ISP 이용자들과동일한수준의정보를제공받을수있도록하기위하여 2차 ISP에대하여도약간의수정을가한공개의무를부과하고있다. 2차 ISP는 1차 ISP가도매서비스에적용한기술적 ITMP에대하여 1차 ISP가수정된요금을발표한날또는 ITMP에대한사전승인이요구되는경우에는위원회의승인이있은날로부터 30일이내에자사의소매서비스이용자에대하여 1차 ISP의정보공개내용과동일한정보를제공하여야한다. 따라서 1차 ISP가 2차 ISP에대하여도매서비스를제공하기위해서는 2차 ISP와의계약서나기타의약정에 2차 ISP가공개의무를준수하여야한다는점을포함하여야한다. 3) 도매서비스에대한규제 1차 ISP의도매서비스중일부서비스는 2차 ISP의트래픽과 1차 ISP 자신의소매서비스트래픽이동일한네트워크를흐르도록고안되어있으며, 대부분의경우에있어서이러한유형의도매서비스는 1차 ISP와 2차 ISP의트래픽이상호영향을미칠수있다. 이러한점을고려할때위원회는도매서비스에대하여는어느정도 ITMP가허용될수있다는입장이다. 먼저도매서비스에적용되는경제적 ITMP의경우, 도매서비스요율은위원회의규제대

137 상이며, 도매서비스에적용되는경제적 ITMP는통상요율부과를수반하기때문에, 경제적 ITMP는통신법에따라위원회의요금승인을받아야한다. 따라서 1차 ISP는 CRTC에요금약관을제출하여야하며, 도매서비스에경제적 ITMP를적용하기위해서는위원회의사전승인을받아야한다. 그러나 1차 ISP가자신의도매서비스에적용하는기술적 ITMP는 2차 ISP의소매인터넷서비스에악영향을미칠수있는바, 이를분석하기위해서는도매서비스에적용되는 3가지유형의기술적 ITMP를구별할필요가있다. 1 1차 ISP가자신의소매인터넷서비스에대하여적용하는것보다덜제한적이며, 2차 ISP의트래픽에중대하고불균형적인영향을미치지않는 ITMP 유형에대하여는위원회의사전승인이필요없으며, 이러한경우에는고발에따른사후적접근방법이보다적합하다할것이다. 2 1차 ISP가자신의소매인터넷서비스에대하여적용하는것보다더제한적인 ITMP 유형의경우에는부당한차별을발생시킬우려가있으며, ITMP 프레임워크에따른 CRTC의사전승인이요구된다. 마지막으로 3 1차 ISP가자신의인터넷서비스에적용하는것보다제한적이지는않으나, 2차 ISP 의트래픽에중대하고도불균형한영향을미칠수있는 ITMP 유형의경우에는 1차 ISP보다는 2차 ISP의트래픽에상당한불균형적인영향을미칠수있는바, 1차 ISP는 2차 ISP에게미칠수있는영향의정도를파악하여이러한영향이크지않다고판단되는경우에는해당 ITMP를적용할수있다. 이경우 1차 ISP는 CRTC가결정해줄것을요청할수있으며, 이해관계인누구든지 CRTC에고발을할수도있다. 만일 CRTC의사전승인을받지않은 1차 ISP의도매서비스에대한기술적 ITMP에관하여불만이제기된경우라면위원회는 prima facie 원칙에따라당해 ITMP가 2차 ISP의트래픽에중대한영향을미칠수있는것으로판단하고, 1차 ISP에대하여 CRTC의최종결정이있을때까지문제된 ITMP의적용을즉시중지할것을명령할수있다. 4) 프라이버시보호 CRTC의의견수렴결과, 프라이버시침해문제는현재 ISP가 ITMP를위하여이용하는기술보다는앞으로잠재적으로이용할것으로보이는기술에대한우려가높은것으로파악되었다. 그러나기술에따라서는 ITMP의일부로서개인정보를수집하고이용할수있으며, 이러한방식으로수집된정보는이용자의인식이나동의없이트래픽흐름속에서추출될수도있는바, 위원회는개인정보보호를위한프라이버시조항을도입할필요가있

138 다고판단하고, 모든 1차 ISP에대하여소매인터넷서비스제공을위한조건으로서트래픽관리목적으로수집된개인정보를다른목적으로이용하여서는안되며, 이러한정보를공개하지말것을요구하였다. 또한 2차 ISP의이용자들도 1차 ISP 이용자와동일한수준의개인정보를보호받을수있도록하기위하여모든 1차 ISP에대하여 2차 ISP에대한도매서비스제공조건으로 2차 ISP와의계약서나기타의약정에위와동일한내용의의무를포함하도록하였다. 5) 모바일데이터서비스에대한적용가능성 CRTC(2008b) 에서 CRTC는의견수렴절차에서결정된사항들이기술중립적으로적용될수있을것이라고예상한바있다. 그러나오늘날급격한성장세를보이고있는모바일인터넷서비스와트래픽증가추이는트래픽관리행위에대한접근방법을재고할필요성을제기하고있다. 모바일네트워크에특유한용량제한문제는급속한무선데이터서비스의성장세와더불어모바일망의부하를초래하고있다. 이에 ISP로서는증가된인터넷이용량에대처하기위하여경제적, 기술적인 ITMP의적용과트래픽패턴의변화를고려하지않을수없게되었다. 기술중립적인규제는정책방향과긴밀히연관되어있으며, ITMP 평가에대한일관된접근방법과 ITMP의공개도기술중립적인접근방법의일부라고할수있다. CRTC는이번의견수렴절차를통하여모바일데이터서비스에대한규제유보재검토필요성이제기되지는않았으나, 캐나다통신시장에서모바일데이터서비스가차지하는의미를고려하여가까운시일내에모바일데이터서비스에대한통신법제24조와제27조 (2) 의적용필요성을검토할계획이라고밝혔다. 아울러 CRTC는일단잠정적으로모바일데이터서비스를이용하는 ISP가본결정문에따라인터넷접속서비스를제공할것으로기대한다는입장이다. 6) 통신법제36조의적용범위통신법제36조는통신사업자가콘텐츠를통제하거나자신들이제공하는통신서비스의의미나목적에영향을미치고자하는경우에는사전에위원회의승인을받을것을요구하고있다. 통신법제36조에따라위원회의승인이요구되는 ISP의행위에는다음이포함된다. 첫째는인터넷트래픽의차단 (blocking) 으로, 콘텐츠에대한접근을차단하는 ISP의행위는위원회의사전승인이없는이상통신법제36조위반이며, 트래픽차단을초래하는

139 ITMP는통신법제7조의통신정책목표에따라극히예외적인경우에만승인될수있다. 둘째는인터넷트래픽의지연 (delaying) 또는속도저하 (slowing down) 로, 시간에민감한트래픽 ( 실시간비디오, VoIP 등 ) 에대한인식가능한정도의품질저하는콘텐츠를통제하거나통신서비스의의미나목적에영향을미치는것에상응하는바, 통신법제36조에따라위원회의사전승인을받아야한다. 2. 칠레 가. 통신법개정의배경칠레의회는 2010년 7월 15일망중립성법안 (Bill 4915) 을의결하였으며, 이에따라칠레는세계최초로망중립성을법제화하였다. 칠레의통신규제기관인 Subtel은초고속인터넷시장의독과점구조및주요 ISP의시장지배력행사가능성을망중립성규제도입의배경으로언급하고있다. 망중립성규제에대한논의가시작된 2007년, Subtel은칠레유선인터넷시장의경우 1, 2위사업자의초고속인 터넷시장점유율이 94% 에이르러 103) 대역제어 (traffic shaping) 및포트차단 (blocking of Ports) 의지배력행사가가능하다고언급하고있으며, 그외접근속도제한, PC와모뎀간에장비설치의금지, 3PP와의접근공유 (access sharing) 금지, 인터넷제공계약하에서의자유로운사용을제한하는행위등도문제로지적하고있다. 104) 나. 망중립성관련통신법개정안의주요내용칠레의망중립성관련통신법개정의주요내용은아래와같다. 첫째, 합법적접근에대한차단 차별금지 : ISP는인터넷이용자의인터넷상에서의합법적활동, 합법적사용권리, 합법적인터넷콘텐츠 애플리케이션 서비스의발신 수신 제 103) 2010년 9월기준 1, 2위사업자인 Telefónica Chile와 VTR GlobalCom의가입자수기준점유율은 81.6% 에달하고있다. 104) 칠레망중립성규제도입추진은 2007년 3월부터시작되어다양한의견수렴과정을거쳤다. 국가통신차관청 (Subtel) 의청장이었던 Pable Bello는한인터뷰에서칠레망중립성법안이 중립성 (neutrality) 이라는모호한개념대신 차별금지 (no discrimination) 에초점을두었다고설명하고있으며, 칠레교통통신부 (MTT) 측은칠레망중립성법안이인터넷서비스의제공조건을명확히하고, 투명성을확보함으로써이용자들의편익을증진시키는의미가있다고논평하였다

140 공권리를차단 방해 차별 저해 제한해서는아니되며, 콘텐츠 애플리케이션 서비스의원출처나소유권에따라차별적으로제공해서는아니되며, 이용자의합법적인기기, 디바이스, 장치의네트워크접속권한을보장해야한다. 둘째, 제한적범위내에서네트워크관리허용 : 합법적인범위내에서 ISP의트래픽관리및망관리를허용한다. 예를들어, 이용자요청시, 특정콘텐츠 애플리케이션 서비스에대한접근차단서비스를제공해야한다. 셋째, 투명한정보제공 : ISP는국내, 국외접속을구분하여인터넷접속서비스의특성, 속도, 품질, 서비스유형과서비스보증관련정보를자사웹사이트에게재하고, 관련정보를이용자가서면으로요청할경우 30일이내에제공해야한다. 기타, ISP는이용자요청에따른보호자의시청제한 (parental control) 서비스의제공, 프라이버시보호, 바이러스예방, 네트워크보안성보장등의의무가있다. 표 4 9 칠레통신법개정안 제 24 조의 H. 인터넷서비스제공자 (ISP) 에게공공정보통신서비스를제공하는사업자, 및이용자나이용자의네트워크가인터넷에연결될수있도록상업적서비스를제공하는모든개인 ( 자연인 ) 과법인을의미하는인터넷서비스제공자는다음과같은규정을준수하여야한다. a) 공공정보통신서비스사업자및인터넷서비스제공자는모든인터넷이용자가지니는인터넷상에서합법적활동을할권리나인터넷을합법적으로사용할권리를비롯하여, 합법적인인터넷콘텐츠, 애플리케이션및서비스를사용 발신 수신 제공할권리를자의적으로차단 방해 차별 저해 제한하여서는안된다. 이러한맥락에서, 현재이용자가가입한계약에따른인터넷접속환경을고려하여, 각이용자에게콘텐츠, 애플리케이션및서비스를서비스의원출처나소유권에따라차별적으로제공하여서는안된다. 사업자및인터넷서비스제공자는이용자가인터넷접속서비스나인터넷접속제공자에동등하게접속할수있도록하여야한다. 그러나공공정보통신서비스사업자및인터넷서비스제공자는자유경쟁에영향을미치거나미칠행동을제외하고는, 합법적으로제한된범위내에서트래픽관리및망관리를위해필요한조치를취할수있다. 사업자및인터넷서비스제공자는이용자프라이버시보호및바이러스예방, 네트워크보안성보장을추구하여야한다. 또한, 이용자의요청이있을경우에한하여, 특정콘텐츠, 애플리케이션및서비스에대한접근을차단할수있다. 어떠한경우에도이러한차단이인터넷상에서서비스와애플리케이션제공자에게임의적으로영향을주어서는안된다. b) 이용자는네트워크나서비스품질 (QoS) 를해치거나손상을입히지않는한합법적인기기, 디바이스나장치를네트워크에연결해사용할수있는권리를지니며, 공공정보통신서비스사업자및인터넷서비스제공자는이를제한하여서는안된다

141 c) 이용자의요청이있을시사업자및인터넷서비스제공자는법이나도덕률, 미풍양속을해하는콘텐츠에대한시청규제 (parental-control) 서비스를제공하여야하며, 서비스제공전에이용자에게서비스의범위에관한분명하고정확한정보를고지하여야한다. d) 사업자및인터넷서비스제공자는국내연결과국외연결을구분하여인터넷접속서비스의특성, 속도, 연결품질뿐만아니라서비스유형과서비스보증관련정보를자사의웹사이트에게재하여야한다. 이용자가상기정보를사업자나인터넷서비스제공자에게서면으로요청할시요청일로부터 30 일이내에재량에따라제공하여야한다. 3. 싱가포르 가. 망중립성정책추진경과싱가포르의통신규제기관인 IDA는 2010년 11월망중립성과관련된정책자문절차를시작하였으며, 2011년 6월망중립성관련이슈에대한 IDA의입장을밝히는결정문을발표하였다 (IDA, 2011). IDA는결정문을통해망중립성은일반적으로인터넷서비스나네트워크제공사업자들이인터넷콘텐츠의모든접속을동등하게취급해야한다는원리와인터넷상의콘텐츠와서비스에비차별적으로접근할수있는소비자의권리를일컫는용어로사용되고있으며, 105) 망중립성논쟁은미국에서일부 ISP가자신들의인터넷접속서비스에대한접속을제한하고, 인터넷전화 (VoIP) 와같은인터넷애플리케이션에대한접근을차단하면서최초로발발하였다고밝히고있으며, 최근의망중립성논쟁의핵심은네트워크투자장려를주장하는입장과다른한편으로소비자의선택권과혁신을옹호하는입장간의대립에있다는시각을제시하고있다. 106) 105) IDA는콘텐츠차별이나차단의또다른예로는인터넷사업자나단말제조업자들이자신들의플랫폼이나단말기를통하여최종이용자가접근할수있는콘텐츠를차별또는제한하는경우도언급하고있다. 106) 망중립성규제옹호론자들은통상 ISP나네트워크사업자들의인터넷트래픽차단이라차별은소비자의선택권을저해하고혁신을방해한다고주장, 망중립성규칙이없으면통신사업자들은자신이제공하는서비스를우대하기위하여특정인터넷콘텐츠를차단하거나품질을저해하거나추가요금을부과함으로써경쟁을저해하고소비자의선택권을제한할유인을가지게된다고주장하는반면, 망중립성규제반대

142 IDA는이미정책자문질의서를통하여망중립성에대해다음과같은세가지정책방향을밝힌바있으며, 이를위한자신들이노력이어느정도의성과를거두고있다고자평하고있는것으로보인다. 첫째, IDA의전기통신경쟁규약 (Telecom Competition Code) 을통하여경쟁적인인터넷접속시장을조성하고자하며, 경쟁은인터넷서비스사업자나통신네트워크사업자가소비자의선택을차단하거나이를제한하는차별적인행위에대한유인을감소시킬수있다. 둘째, 소비자들이인터넷브로드밴드패키지를선택함에있어다양한인터넷브로드밴드서비스의선택내역을보다잘이해할수있도록정보투명성을제고하는데주력할것이다. 셋째, 유선인터넷브로드밴드서비스의네트워크가용성및대기시간에관한 IDA 서비스품질요건을시행함으로써소비자편익을보호하고소비자들이합리적인품질의인터넷접속서비스를향유할수있도록할것이다. 이하에서는정책자문결과와 IDA의망중립성정책결정을간략히설명하도록한다. 나. 정책자문결과및망중립성원칙 IDA의정책자문질의서에대해총 18개의의견서가제시되었다. 대부분의응답자들은국내인터넷접속서비스시장의전개양상이트래픽차단이나차별과관련된심각한문제없이양호하다고응답하였으며, 107) IDA 역시통신사업자가합법적인인터넷콘텐츠를차단하거나차별적으로취급하는경우를발견하지못하였다고밝히고있다. IDA는결정문을통해유선, 무선및모바일인터넷서비스에적용되는망중립성정책및합법적인인터넷콘텐츠에대한차단금지를명확히하고자노력했다고밝히고있다. 108) 론자들은통신네트워크사업자들과 ISP는자신들의네트워크자원의이용을최적화하고인터넷사업자나콘텐츠제공사업자들에대하여최종이용자에게도달하기위하여자신들의인터넷망을사용하는데대한대가를요구할권리를가진다고주장하고있다 IDA(2011). 107) 일부응답자들은향후인터넷트래픽이증가함에따라네트워크관리행위와트래픽차별문제가점점더중요해질것이라고답하였다. 108) 여기서합법적인콘텐츠라함은현지법령에따라불법적이라고판단되지않는모든콘텐츠를지칭한다. 예컨대, 미디어개발청의인터넷지침규약 (Media Development Authority s Internet Code of Practice) 에따라싱가포르에서인터넷을통해이용자들

143 표 4-9 는결정문을통해발표된 IDA 의망중립성을요약한것이다. 표 4 10 IDA 의망중립성정책방향 정책방향 합법적인인터넷콘텐츠차단금지 경쟁 & 상호접속관련규칙의준수 정보투명성제공 주요내용 인터넷서비스사업자들과전기통신네트워크사업자들의합법적인인터넷콘텐츠차단행위를금지해야함 인터넷서비스사업자들과전기통신네트워크사업자들은명백한차단행위로간주되지는않으나합법적인인터넷콘텐츠를실질적으로접속불가능하게하거나사용불가능하게하는차별적인관행, 제한설정, 요금부과나기타조치는취할수없음 인터넷서비스사업자들과전기통신네트워크사업자들은전기통신경쟁규약에포함된 IDA 의경쟁및상호접속관련규칙을반드시준수해야함 인터넷서비스사업자들과전기통신네트워크사업자들은 IDA 의정보투명성요건을준수하고최종이용자들에게자신의네트워크관리방침및통상적인인터넷브로드밴드다운로드속도를공개해야함 최소서비스품질기준준수 인터넷서비스사업자들은최종이용자들에게합리적인브로드밴드인터넷사용을보장하기위하여최소브로드밴드서비스품질기준을준수해야함. 최소인터넷브로드밴드서비스품질요건이충족되고관련방침이합법적인인터넷콘텐츠를실질적으로접속불가능하게하거나사용불가능하게하지아니한다는가정하에서, 합리적인네트워크관리방침이허용되어야함 니치 (niche) 또는차등화된인터넷서비스의허용 인터넷서비스사업자들과전기통신네트워크사업자들이 IDA 의정보투명성, 최소서비스품질및공정경쟁 ( 상호접속에대한것을포함함 ) 요건을충족하는니치 (niche) 또는차등화된인터넷서비스를제공하도록허용하고있음 에게배포하는것이금지된자료는불법적인것으로간주되며, 이러한자료는나체를 묘사하거나인종적이거나종교적인혐오를옹호하는내용을포함한다

144 제 4 절시사점 이상에서살펴본바와같이망중립성관련논쟁에대해많은나라들은인터넷의개방성및품질확보라는공통적인정책목표를설정하고있으나, 그목표를구현하기위한수단으로써의망중립성정책은국가별특수성을반영하여각기다른형태로구현되고있다. 미국, 네덜란드, 칠레등의경우독과점적경쟁구조및통신사업자의지배력행사 ( 차별적요금제채택 ) 가능성에따라통신법개정또는규칙제정을통해트래픽관리에대한 ISP의의무를부과했다. 반면, 싱가포르, 노르웨이, 프랑스등은법제화를통한신속한의무부과보다는가이드라인, 정책결정, 정책제안등의형태로원칙적인방향만을제시하는점진적인접근법을채택하고있으며, 영국의경우트래픽관리에대해포괄적인접근방식을채택하기보다는원칙적으로관련시장에서발생할수있는반경쟁행위를규제하기위한목적으로그범위를한정하고있다. 미국, 네덜란드, 칠레의경우모든 ISP에게트래픽관리의무가부과되었으나, 영국식의접근방법에따르면이와유사한형태의의무는실질적인지배력을보유하고있는 ISP에게만부과되거나, 시장에실질적인지배력이존재하지않는경우사전적인의무가부과되지않을수도있을것이다. 특히, 프랑스의경우인터넷의중립성및이용자선택권보장을위해서는네트워크이외의계층에서존재하는지배력의존재및행사가능성에대한검토도중요함을명시적으로언급하고있다. 특히, Apple, Google 등미국국적의 CP, 제조사에의한생태계교란가능성에대한언급은글로벌사업자와, 자국 ISP간의망중립성논쟁에접근하는프랑스특유의시각을보여주고있다. 이와같은해외주요국의정책사례들은국내망중립성정책수립시, 그속도및강도를결정함에있어시장환경, 즉국내인터넷접속시장의경쟁상황에대한충분한검토와이를고려한의사결정이필요함을보여주고있다

145 제 5 장스마트환경에대응한망중립성정책방향 제 1 절국내망중립성정책의논의과정 1. 학계및업계의논의과정미국, EU 등해외에서망중립성정책논의가활발하게이루어지고있는가운데, 올해들어국내에서도모바일인터넷전화의차단이슈가불거지고, 스마트TV 서비스에대한투자비분담이슈가제기되는등망중립성정책논의의필요성이증대되었다. 이에국내업계및관련학회에서는망중립성과관련된세미나, 국제컨퍼런스등을개최하여정책이슈를활발히논의해왔다. 2011년 3월 10일, 국회대중문화미디어연구회가 스마트폰 1천만시대, 이용자선택권보호를위한토론회 를개최하여망중립성과관련하여 USIM/ 단말유통구조분리, OPMD (One Person Multi Device) 요금제, 모바일인터넷전화 (mvoip) 이슈등에대해토론하였다. 또한 2011년 6월에는사이버커뮤니케이션학회정기학술대회토론주제중하나로 mvoip 이슈 109) 가다뤄졌으며, 2011년 7월, 정보통신정책학회 -CITI 국제심포지엄의주요주제로망중립성이슈가다뤄졌다. 7월심포지엄에서는다섯번째세션 (Financing the Ultra-broadband Smart Network) 에서 Policy beyond Network Neutrality in the Era of Differentiated IP Services( 아주대김성환 ), Changing Patterns of Internet Traffic and Net Neutrality(KT 김희수 ) 발표및 Eli Noam( 콜럼비아대 ), Johnnes M. Bauer( 미시간주립대 ), Raul Katz( 콜럼비아대 ) 교수등의패널토론이있었다. 여기서는초고속광대역망투자를위한재원조달방안으로프리미엄서비스확대및망중립성적용제외, usage/settlement-based pricing을통한인센티브메커니즘부여등이제시되었다. 2011년 8월에는전자신문주최전문가좌담회가개최되었다. 이좌담회에는학계, 업계 109) 송진 이영주 (2011) 를참고하라

146 전문가가참여하여국내망중립성논란의배경과산업적의미, 통신및콘텐츠업계의입장, 국내망중립성원칙에대해토론하였다. 2011년 9월 2일에는방송통신 3학회공동학술대회가열려 스마트TV: 미디어, 정책및기술 에대해논하였고, 스마트TV와방송통신정책, 방송사 / 통신사 / 제조사의관점에서바라본스마트TV, 스마트TV와미디어수용 / 네트워크정책 / 기술이슈등이발표및토론되었다. 이외에도 9월 24일에개최된한국정보법학회학술세미나에서도망중립성이하나의세션주제로다루어져정책동향과법제화방안등에대한토론이이루어졌으며, 11월 21일에는한국인터넷법학회등이개최한 스마트 컨버전스를위한인터넷법제세미나 에서네트워크관련공정경쟁이슈중하나의주제로컨버전스시대의플랫폼중립성이슈가다뤄졌다. 한편, 통신사업자쪽에서도 2011년 6월 22일, KTOA가주최하는전문가좌담회인 데이터폭증시대! 미래통신네트워크의쟁점과해법은무엇인가 를통해, 건전한생태계조성을위한사회적책임분담의차원에서인터넷기업및스마트TV 제조사의네트워크투자비분담, 주요국네트워크관리규제및서비스현황등에대해논의하였다. 또한 2011년 6월, 통신사업자는 KTOA 명의로스마트TV 제조사에망이용대가분담협의공문을발송하고, 8월에는 2차공문을발송하기도하였다. 통신사는삼성전자와 LG전자등스마트TV 제조사에공문을보내고, 원활한협상이진행되지않을경우스마트TV에대한인터넷접속을차단할계획임을밝혔으며, 이에대해삼성전자, LG전자는스마트TV 제조산업의글로벌경쟁력고려필요및망대가부담주체의명확화필요등을제기하였다. 10월 27일, KTOA는정보통신정책학회와공동으로 스마트미디어시대의상생협력적네트워크이용국제심포지엄 을개최하여다양한국내외망중립성전문가가참석하여인터넷의지속가능발전을위한산업및정책적과제, 글로벌관점에서의망중립성논의를폈다. CP 등의인터넷플랫폼사업자진영에서는 2011년 7월 27일에국내외인터넷기업을중심으로망중립성에대한공통된의견을제시하기위해오픈인터넷협의회 (OIA: Open Internet Alliance) 라는정책협의체를구성하였다. OIA에는다음커뮤니케이션즈, 구글코리아, 판도라TV, 스카이프, 야후코리아등인터넷기업및인터넷기업협회, 인터넷콘텐츠협회등이참여하였다. 9월 19일에는 OIA 출범을기념하는국제학술대회가개최되었다. 인터넷개방성유지필요및이용자측면에서주제발표가이뤄졌으며, 통신사업자도토론에참가하여망중립성의명암을모두고려할필요가있음이논의되었다

147 2. 망중립성포럼을통한논의전개망중립성정책의주관부처인방송통신위원회는 2010년망중립성포럼 1회차를구성 운영하여국내망중립성논의의토대를마련하였고, 2011년에는망중립성포럼 2회차를운영하였다. 2011년도에는총 6회의포럼을개최하였으며망중립성정책동향, 통신사 콘텐츠사업자 기술등의관점에서망중립성방향에대해논의하였고논의된주요사항을정리하면다음과같다. 표 5 1 망중립성포럼의주요논의사항 구분주제주요내용 제 1 차 (' ) 제 2 차 (' ) 트래픽관리및망중립성 : 정책이슈와대응방향 (KISDI) Data Explosion 시대의미래지향적 N/W 정책제언 (KT) 생태계의개방성확보를위한망중립성정책의필요성 (NHN) 인터넷망트래픽증가에따른 ISP 의수익성과망고도화 ( 연세대모정훈교수 ) 스마트생태계의지속적인성장을위해서는네트워크인프라의고도화와개방성이모두요구 국내통신환경에적합한트래픽관리및망중립성정책방향수립필요 - 인터넷이용자의권리, 통신사업자의권리와의무, 생태계의상생협력방안 주요국규제기관은과도한트래픽에의한네트워크품질저하를방지하기위해 ISP의트래픽제어를인정 미국시장과의구조적차이및유럽의시장자율을참고하여한국적망중립성정책마련필요 - 기본원칙 : 이해관계자간자율적합의, 시장자율을기본적으로존중 - 규제가이드라인 : 공평한이용권을보장하되정당한망이용대가부과, 합리적인네트워크관리권한부여 - 규제방향 : 가이드라인준수를기준으로사후규제적용 해외의경우망중립성을보장하는방법과절차가다를뿐방향성은동일 - 규제필요성논의보다, 법제도를통한망중립성보장방안을강구하는데논의를집중해야함 망중립성원칙과망부하문제는별개의사안으로분리해접근할필요 - 망중립성에대한기본원칙하에서트래픽폭증문제해결을위한기술적, 재정적, 관리적대안모색 유 무선망트래픽증가현황및전망, 유 무선망의기술진화와망수용능력평가, 유선망매출및투자비추정, 무선망의특징과투자비분석제시 유선망 : 증가하는트래픽은회선증설과백본망의장비고도화로해결

148 구분주제주요내용 제 2 차 (' ) 제 3 차 (' ) 제4차 (' ) 인터넷망트래픽증가에따른 ISP 의수익성과망고도화 ( 연세대모정훈교수 ) 네트워크트래픽기술개요및현황 ( 숭실대김영한교수 ) Data Explosion 시대, 망중립성및망관리개선방안 (KT) 트래픽폭증해결을위한합리적망관리방안 (SKT) 일본대역제어가이드라인의주요내용 (LGU+) 원활한스마트 TV 서비스제공을 위한대가부과및상호상생협력방안 (KT) - 현재투자비유지위해망기술혁신을통한비용하락 (27%) 필요 무선망의경우, 1~2 년이내심각한대역폭문제발생할가능성높음 - 단기적으로우회망을적극활용하고, 장기적으로추가적인주파수확보필요 TCP/UDP 의특성, 네트워크트래픽제어기술, 유무선인터넷에의적용, IETF 에서망중립성관련논의에대해설명 Fair Use Policy 방안 ( 속도제한, 용량제한, 이용량기반요금제 ) 도입 병목현상발생시망혼잡관리등투명성을전제로합리적인네트워크관리 - DPI(Deep Packet Inspection) 를적용하여망혼잡시트래픽속도제한등네트워크관리수행 트래픽을유발하여수익을창출하는인터네업체에대해망이용대가부과 시장자율적인네트워크관리및이용약관상의 Fair Use Policy 적용, 망이용대가부과에대한제도적장치마련논의필요 네트워크관리를위한원칙과기준마련, 트래픽관리대상 ( 빈번한시도호유발, 대용량트래픽유발, 무임승차트래픽, 불법트래픽 ) 을 4 가지로구분하여투명하게관리하고 3PP 의역할강조필요 대역제어의합리적인범위에대한기본틀인사업법상통신비밀과이용의공평에대한구체적사례및정보공개방법에관한지침제시 국내 N/W 사업자의투자 / 수익간 Decoupling 심화현황, 스마트 TV 의트래픽유발현황및이의네트워크전반에대한영향 스마트 TV 관련정책이슈제기 - CATV, IPTV 등과대비하여스마트 TV 서비스에대한법제도미비와규제형평성이슈, 망이용대가부과필요, 스마트 TV 약관에서민원처리전가문제, 인터넷이용자에게공유기사용권고등이용약관위반행위유도등 대가부과및정책개선방안 - 스마트 TV 에대한별도망이용대가부과를위한법제도정비요구, 생태계플레이어간협력을구조화하는방안모색등제안

149 구분주제주요내용 제 4 차 (' ) 제 5 차 (' ) 제 6 차 (' ) 모바일인터넷전화와망중립성이슈 - mvoip 전담반활동결과 ( 인하대박재천교수 ) 주요국망중립성정책동향 (KISDI) 망중립성정책자문질의서분석결과발표 (KISDI) 합리적망관리방향 ( 안 ) (KT) mvoip 시장현황및전망 무임승차논란 vs. 무선인터넷이용자의권리 주요국이통사의 mvoip 대응전략과 mvoip 차단의경쟁제한이슈검토 mvoip 전담반민간위원의견서발표 미국, 칠레, 네덜란드, EU 의망중립성정책최근동향 : 미국오픈인터넷룰의내용과룰발효관련최근경과설명, 칠레와네덜란드의망중립성법제화등 국내망중립성정책의쟁점, 국내통신법체계와망중립성법제화대안논의방향 망중립성정책자문질의서 18 개쟁점질문에대한의견수렴결과발표 - 각질문에대해대조되는입장및공통, 기타의견으로구분하여쟁점에대한각계의견을정리 기본원칙은투명성, 경제적관리, 기술적관리이며경제적관리를우선적용하고, 투명성을전제한합리적망관리로망기능의지속성확보 규제방식은 ISP, CP 등이지켜야할기본적가이드라인을마련하고, 구체적인사항은 case by case 로사후규제적용 기본원칙은투명성, 합리적망관리, 비차별성, 상호협의를제시 - 트래픽관리유형을 4가지로제시 : 빈번한시도호발생유합리적 Network 형, 대용량트래픽발생유형, mvoip 유형, 불법트래픽유형 Management 방안 다수이용자의안정적인터넷이용이보장이인터넷이용의및정보공개자유보호가치구현의전제라는인식의중요성강조, 시장 (SKT) 자율기조원칙하에투명성확보를위한세부정책방향모색필요주장 네트워크공학과기술경영관점에서본망중립성 ( 경희대김도훈교수 ) 인터넷과네트워크진화관점에서망중립성조명 - e2e 원칙이인터넷의혁신을유도했으나이자체가기술적으로패킷전송에대한동일성을보장한다는근거는부재 - 네트워크가다양해지면서망중립성적용이점차어려워짐 망중립성을망사업자와 CP 간의망이용대가측면으로좁혀볼필요있음 12 월 5 일에는망중립성포럼을통해논의된성과를바탕으로 망중립성및인터넷트 래픽관리에관한가이드라인 ( 안 ) 을발표하고공개토론회를개최하였다. 이를바탕으로 12 월 26 일방송통신위원회는동가이드라인을 2012 년 1 월 1 일부터시행할예정으로밝혔

150 다. 그러나차별금지규정에서예외규정을적용함에있어서의명확한기준및합리적트래픽관리조항의광범위성으로인해이에대한세부정책방향정립의필요성이제기되고있으며, 방송통신위원회는 2012년 2월부터는정책자문기구구성을통해가이드라인시행에따른후속조치를추진해나갈계획이라고발표하였다. 제 2 절망중립성정책자문질의결과 국내망중립성정책의논의과정에서방송통신위원회는망중립성정책에대한폭넓고다양한의견수렴을위해업계, 학계, IT 전문가및일반인을대상으로 2개월에걸쳐 ( ~ 8. 31) 망중립성정책자문질의를실시하였다. 망중립성정책자문질의서 는통신네트워크정책의목표, 국내네트워크인프라현황, 통신사업자의트래픽관리관련권리와의무, 망중립성규제방식등망중립성정책과관련된총 18개의정책쟁점에대한질문으로구성되었다. 동질의서는방송통신위원회가운영하는망중립성포럼및 mvoip 전담반의위원, 통신사 방송사 인터넷기업관련협회회원, 방송통신관련국내학회회원, 정보통신정책연구원뉴스레터회원등에발송및방송통신위원회, 정보통신정책연구원등의홈페이지에게시되었으며, 질의서에대한답변서는통신 인터넷 방송사업자및관련협회 19개, 포럼위원및학계 11개, 기타개인 3개및네티즌의견등다수가제출되었다. 이하에서는망중립성정책자문질의서에대한답변내용을질문각항목별로분석 요약한다. 1. 통신네트워크정책의목표 가. 인터넷산업의성장과최근이슈 인터넷개방성제한사례와향후인터넷개방성제한가능성 질문 1. 현재인터넷생태계내에서특정사업자 ( 통신사업자, 콘텐츠사업자, 플랫폼사업자, 단말제조사등 ) 가지배력을행사하여인터넷의개방성을제한한사례가있습니까? 또한향후특정사업자가인터넷의개방성을제한할가능성이있는지에대해평가해주시기바랍니다

151 국내에서인터넷개방성을제한한사례로는 LG파워콤의하나TV 트래픽차단, 유선인터넷에서 VoIP에대한망이용대가부과, 무선인터넷도입초기에이동통신사가 tied ISP와독립 ISP를차별, 특정요금제이상에서만 mvoip를허용하는사례등이제시되었다. 통신사업자측에서는하나TV 트래픽차단행위에대한정부의규제개입으로원만히동문제가해결되었고, 심각하게인터넷개방성이제한된사례가국내에는존재하지않는다는입장인반면, 인터넷사업자들은 mvoip 제한, 유선인터넷에서 VoIP 대가부과등이매우심각한인터넷개방성제한행위라는입장이다. 통신사업자들은국내에서인터넷개방성제한우려가크지않은이유가경쟁과규제수단이존재하기때문이라보고있다. 즉, 우리나라초고속인터넷접속시장이 3개의통신사업자와 100개이상의 CATV 사업자가참여하는매우치열한경쟁시장이며, 통신사업자의불합리한차단 / 제한행위및거래거절행위가전기통신사업법상금지행위규정에따른제재가가능하여국내에선인터넷개방성을제한하기어려운상황이라는것이다. 또한인터넷생태계의범위가전세계를포괄하며네트워크를제외한모든분야가글로벌경쟁에돌입한상황에서국내망사업자의지배력행사가능성을제기하는것은협소한시각이라주장하였다. 이에반해인터넷사업자들은특정요금제이상에서만 mvoip를제공하는것은명백한차별적, 제한적관행으로특히통신사업자가직접제공하는서비스와경쟁관계에있는서비스들을봉쇄또는제한함으로써심각한경쟁왜곡을가져올수있다고하였다. 향후특정사업자의인터넷개방성제한가능성과관련해서는다양한견해가제시되었다. 통신사업자측에서는인터넷개방성은인터넷생태계의관점에서바라볼필요가있으며, 과거인터넷생태계에서 MS의끼워팔기등반독점행위의선례를볼때, 생태계경쟁하에서플랫폼으로지배력이이동해갈가능성이존재하므로플랫폼중립성문제를다룰필요가있다고지적하였다. 하지만인터넷사업자들은소수의사업자가희소자원을독점하는통신의사업구조가변하지않는한, 향후에도망사업자의생태계지배력이유지되어인터넷의개방성을제한할우려가높은것으로보았다. 특히 IP 음성서비스나스마트 TV, 클라우드등통신사업자가망과수직결합하여직접제공하는서비스와상충하는비즈니스모델을가진경쟁 경합서비스에대한배제 제한에대한우려가컸다. 또한 All-IP망으로전환시트래픽통제가기술적으로더욱용이하게되고이때네트워크관리명목으로경쟁서비스들을제한할유인이높다고보았다. 110) 제출된일부의견에따르면, 망사업

152 자의지배력이유지될경우인터넷의개방성을제한할우려가존재하나정보의투명성이유지된다면인터넷개방성의제한유인이현실화되기는어려울수있다는지적도있었으며, 유선의경우경쟁이치열하여망사업자의시장지배력행사가능성이낮으나, 무선의경우에는주파수제약, 막대한투자비등진입장벽이높아인터넷개방성제한유인이유선에비해상대적으로높다는의견도제시되었다. 표 5 2 인터넷개방성제한사례와향후제한가능성에대한주요의견 구분인터넷개방성제한사례없음인터넷개방성제한사례존재 인터넷개방성제한사례와심각성 향후특정사업자의인터넷개방성제한가능성 기타 국내에서심각하게인터넷개방성이제한된사례는존재하지않음 ( 네트워크사업자 ) 초고속인터넷시장의경쟁이충분하고, 전기통신사업법상금지행위규정에따른제재가가능한등규제수단도충분 ( 네트워크사업자 ) 또한글로벌인터넷생태계환경에서로컬망사업자의지배력행사가능성제기는협소한시각 ( 네트워크사업자 ) mvoip 는인터넷개방성과는무관 ( 네트워크사업자 ) - 통신서비스역무를침해하여제공되는음성서비스로별도법제화논의가필요함 인터넷개방성은인터넷생태계관점에서접근할필요 ( 네트워크사업자 ) - 플랫폼으로지배력이이동하는상황을고려하여플랫폼중립성도함께논의해야함 해외플랫폼사업자의지배력행사관련사례 : 애플의국내음원서비스업체앱임의삭제건, 구글검색엔진사전탑재이슈등 이통사의 mvoip 제한적허용, 유선 VoIP 대가부과등이심각한인터넷개방성제한사례 ( 인터넷사업자 ) - 특정요금제이상에서만 mvoip 허용은명백한차별, 제한행위 특히, 통신사의경쟁 경합서비스를제한 봉쇄하는행위는심각한경쟁왜곡초래 ( 인터넷사업자 ) 희소자원을독점하는통신사업구조가변화지않는한망사업자의지배력유지전망 ( 인터넷사업자 ) - IP 음성, 스마트 TV, 클라우드등통신사가수직결합하여직접제공하는서비스와상충하는 BM 을가진경쟁서비스에대한배제 제한우려높음 - All-IP 망전환시트래픽통제용이, 관리명목의제한우려증가전망 망사업자의지배력유지시인터넷개방성제한우려가존재하나, 정보투명성유지시인터넷개방성제한유인의현실화가능성은낮음 ( 학계 ) - 그러나유무선네트워크사업의과점적구도에따라약관을통해인터넷개방성을제한하는실제적인사례 ( 예 : 인터넷전화서비스차단 ) 가나타나고있음 ( 시민단체 ) 110) All-IP 하에서는망사업자의트래픽관리가가능하지만, 기술적측면에서인터넷개방성제한을판별하기가쉽지않아이를목표로한망중립성정책은바람직하지않고, 과금등의행위를통한경제적차별대우는가시적이므로이를대상으로정책즉, 요금정책과공정접속을중심으로한망중립성정책이타당하다는견해도제시되었다

153 구분인터넷개방성제한사례없음인터넷개방성제한사례존재 기타 무선의경우인터넷개방성제한유인이유선에비해높음 ( 학계 ) 인터넷망상호접속에서접속용량제한및대가 (transit) 요구, 이동통신에서하나의요금제에서멀티단말의인터넷액세스를제한하는문제등을인터넷개방성제한의사례로제시한경우존재 ( 시민단체 ) 한편, 일부의견에서는인터넷망상호접속 (Internet connectivity/interconnection) 에있어서의접속용량제한및대가 (transit) 요구, 이동통신서비스에서하나의요금제에서멀티단말의인터넷액세스를제한하는행위등을인터넷개방성제한의사례로제시하였는데, 이는인터넷의개방성이라는용어가가지는포괄성에기인한것으로판단된다. 즉, 인터넷망상호접속이나, 멀티단말의인터넷접근의문제가인터넷개방성과무관한것은아니나, 모든문제를망중립성의범주에서다룰수도없고망중립성정책으로규율해서도안된다. 인터넷망상호접속의경우오랜상업적룰이존재하는 ISP 간의계약에관한문제로 ISP-CP 또는 ISP-이용자간의망중립성이슈와는거리가있고, 멀티단말의액세스를한요금제에서허용할것인지여부는다분히사업적결정에관한문제라할수있다. 이러한의견제시는규제당국이향후망중립성정책수립에있어해당정책이어느범주까지를포괄하는것인지에대해명확히할필요성을제기한다. 111) 나. 인터넷망의성격 : 공공재와사적재산권 향후통신정책수립에있어통신망의성격을규정할때중요고려요소 질문 2. 통신망의성격에대해서는공공인프라로서공공성을강조하는견해와사적재산권을강조하는견해가맞서고있습니다. 향후정책수립에있어통신망의성격을규정하면서공공성과사적재산권중보다중요하게고려되어야할점은무엇인지에대해말씀해주시기바랍니다. 통신망의성격에대해서는대체로공공성을인정하되사적재산권이보장되어야한다는 111) 예컨대, FCC는 Level3와 Comcast 간콘텐츠전송추가대가와관련한논쟁 (ISP간상호접속 transit 대가논쟁 ) 이 2010년 12월발표한오픈인터넷규칙의규율범위가아니며, 오픈인터넷규칙이 peering 계약등이미존재하는인터넷의계약관계를부정하는것이아니라고밝혔다

154 견해가우세하였다. 하지만, 일부인터넷사업자의경우정보화초기국가가많은세금을투자하여인터넷인프라를갖추었고이를민간기업이인수한것에지나지않으며, 무선통신에서필수적인주파수는국가자원으로이를임대한것일뿐이므로사적재산이라보기어렵다는견해를제시하였다. 인터넷망을포함하는유무선통신망은정치, 경제, 산업, 사회, 문화, 교육등을포함하는인간의모든활동의기반이되고있으며, 국가의관련법령에따라국가인프라로관리되는특성이있어그공공성이강조된다는데는이견이거의없었다. 통신망이사유화된이후에도국가는보편적서비스등을통해통신망의공공성을강조한정책을지속적으로집행해왔음은그러한이유에서라는지적도있었다. 하지만자본주의사회에서사적재산권의행사가제한될수있을뿐이지사적재산권자체가부인되는것은아니라는의견이다수제시되었다. 즉, 통신망은과거국영기업시대를지나민영화되고경쟁이도입되면서통신망의구축과고도화는민간영역에맡겨져왔기때문에사적재산권이우선존중되어야한다는주장이다. 또한사적재산권을우선인정하더라도네트워크구축에소요되는막대한비용, 주파수자원의희소성등에따라독과점이유지될수밖에없는통신사업의특성, 모든인간활동의기반이되는인터넷망의특성, 책임의규칙 (liability rule) 에근거한후생증진방향고려필요등에따라사적재산권의행사를제한할수있는장치가필요하다는의견이많았다. 현재운영되고있는통신부문에서의다양한망접근권보장제도들이이러한사적재산권의무한행사를통제하기위한조치들로도입이되었으며, 통신사들은망의접근을보장하고받는망이용대가가통신망의사적재산권에기반한대가임을강조하였다. 한편, 일부에서는통신정책수립에있어서공공성과사적재산권의중요성을논하는것은큰의미가없으며, 효율성및후생의관점에서이용자에게더큰혜택을주는선택이어떤것인가를기준으로채택해야한다는의견도제시하였다. 표 5 3 인터넷망의성격에대한주요의견 구분공공재성격있으나사적재공공재 공통의견 인터넷망을포함하는유무선통신망은정치, 경제, 산업, 사회, 문화, 교육등인간의모든활동의기반이며, 국가의관련법령에따라관리되는특성이있어공공성이강조됨

155 구분공공재성격있으나사적재공공재 주요의견 기타 자본주의사회에서사적재산권의행사는제한가능하지만사적재산권자체가부인되는것은아님 ( 네트워크사업자및인터넷사업자, 학계, 제조사등다수이해관계자 ) 통신망구축과고도화는민영화및경쟁도입이후민간영역에맡겨져왔음 공공성과공공재는다른개념이며, 공공성을이유로사적재산권이인정되지않거나부당하게침해되면안됨 ( 인터넷업체의의무회피, Free riding 이허용된다고볼수는없음 ) 통신망은공공재임 ( 일부인터넷사업자 ) - 통신망은정보화초기국가가세금을투자하여구축하였고, 민간기업은이를인수한것에지나지않음 - 무선통신에서필수적인주파수는국가자원으로이를임대하였을뿐, 사적재산이라보기어려움 통신정책수립에있어서공공성과사적재산권의중요성을논하는것은큰의미가없으며, 효율성및후생의관점에서이용자에게더큰혜택을주는선택이어떤것인가를기준으로채택할필요 ( 학계 ) 공공성에따라사적재산권을제한하는장치 ( 예 : 다양한망접근권보장제도, 보편적서비스제도등 ) 가존재 네트워크정책목표또는정책방향수립에있어가장중요한가치 질문 3. 향후통신네트워크정책의목표또는정책방향수립에있어가장중요한가치는무엇이라고생각하는지말씀해주시기바랍니다. ( 예를들어, 이용자권리, 가계통신비절감, 콘텐츠산업활성화, 통신사업자의네트워크투자유인및네트워크고도화등 ) 그이유는무엇입니까? 이해관계자들이인터넷생태계경쟁환경하에서생태계의선순환구축을위한네트워크정책이필요함을공감하지만, 사업자가처한생태계내의위치에따라네트워크정책의중점적가치에대한의견이달랐다. 통신사업자들은네트워크중심의인터넷생태계를추구하며, 이에따라인터넷생태계의혁신의기본적인인프라기능을하는네트워크의투자유인보호와네트워크고도화를가장중요한정책목표로제시하였다. 망투자가원활히일어날때망위에서실현되는다양한혁신이원활히작동하게되며, 이용자의편익도증진되는구조로생태계의선순환을설명하고있다. 반면, 인터넷사업자들은인터넷산업 ( 콘텐츠, 애플리케이션등 ) 의활성화및인터넷생태계하에서의공정경쟁환경조성

156 을중요한정책목표로지적하였다. 이들은인터넷의혁신은서비스 애플리케이션이선도 하게되므로이를활성화하는정책이망의고도화를자연스레유도하게되고인터넷산업 전반의성장을촉진하게된다고보고있다. 표 5 4 네트워크정책목표에서가장중요한가치에대한주요의견 구분네트워크투자유인및고도화공정경쟁 공통의견 주요의견 기타 이용자의권리보호및후생증진이네트워크정책목표로최고가치 ( 네트워크사업자, 인터넷사업자, 학계등 ) - 여타의정책목표들은이용자의후생을극대화할수있는경우에만정당화되며, 정부정책추진시이를충족하는지여부를기준으로하여국민을설득할수있어야함 네트워크의투자유인보호와네트워크고도화가중요 ( 네트워크사업자 ) - 인터넷생태계의혁신의기본은네트워크인프라 - 망투자가원활해야망위에서의혁신이원활히작동하고이용자편익도증진되는구조의생태계강조 인터넷산업 ( 콘텐츠, 애플리케이션등 ) 의활성화및인터넷생태계하에서의공정경쟁환경조성이중요 ( 인터넷사업자 ) - 인터넷의혁신은서비스 애플리케이션이선도하므로, 이를활성화하는정책이망의고도화를유도하고인터넷산업전반의성장을촉진 이용자후생극대화가최고의정책목표라는주장에대해이용자도특정집단의하나로보편적서비스등기본적인정도를넘을경우특정집단의이익을불균형하게추구하는것이될수도있으므로여타의목표를균형있게추구할필요가있음을주장한의견도제출됨 ( 학계 ) 이용자선택권보장을위한지속가능한경쟁환경구축을가장중요한정책목표로지적한의견 ( 학계 ) - 생태계환경에서망보유사업자와 3PP 간협력적경쟁을통해건전한생태계에도달하도록정책적으로유도할필요 하지만다수의의견서에서이용자의권리보호및후생증진 112) 을네트워크정책목표 112) 제출된의견을종합하면, 이용자의권리보호및후생증진은이용자가향유할수있는새로운혁신서비스 ( 부가가치 ) 의창출이가능하고, 이에대한자유로운접근이보장되며, 사생활이보호되고, 통신비가절감되며, 이용자가합리적선택이가능하도록하는등의내용을포함한다

157 설정에있어최고의가치로보았다. 이용자의권리보호및후생증진은최상위의정책목표로, 여타의정책목표들은이용자의후생을극대화할수있는경우에만정당화할수있다고판단하고있으며, 정부는정책추진시최상위목표를충족하는지여부를기준으로하여국민을설득할수있어야함을지적하였다. 그러나이용자도특정집단의하나로보편적서비스등기본적인정도를넘을경우특정집단의이익을불균형하게추구하는것이될수도있으므로여타의목표를균형있게추구할필요가있음이제기되기도하였다. 한편, 이용자선택권보장을위한지속가능한경쟁환경구축을가장중요한정책목표로지적한의견도있었다. 이에따르면생태계환경에서망보유사업자와 3PP간협력적경쟁을통해건전한생태계에도달하도록정책적으로유도할필요가있기때문이라고언급하였다. 2. 국내통신네트워크인프라및경쟁상황 가. 세계최고수준의네트워크인프라와트래픽관리의필요성 국내네트워크인프라상황 질문 4. 세계최고수준의인프라를구축하고있는인터넷망의경우통신사업자의트래픽증가에따른트래픽관리의필요성이크지않다는견해가존재합니다. 이에대한의견을유선네트워크와무선네트워크로구분하여말씀해주시기바랍니다. 통신사업자대다수는트래픽수용능력측면에서한국의인터넷망이다른국가에비해우수하지만, 시장포화에따라신규가입자확보가어렵고정액요금제로인한투자재원조달이어려운상황이므로네트워크용량증설 (over-provisioning) 이외에네트워크자원의효율적인관리가필요하다는입장이다. 더불어, SKT는 망장애시, 이를이용하는기업들은해마다 3.6% 의수익을잃을수있다. 는시스코 CEO의발언을인용하여트래픽관리에관한정책수립시망장애에따른기회비용도고려할것을주문하고있다. 이에대해대부분의인터넷사업자들과제조사들은트래픽관리의필요성에대해서는공감을표명하고있으나, 트래픽관리가 망중립성 의본질을훼손하지않는범위에서이루어져야하며, 이를위해무엇보다도투명성이보장되어야한다고주장하고있다. 일부인터넷사업자는

158 통신사업자들이콘텐츠업체에는데이터센터비용및호스팅비용을이용자에게망이용에대한대가를부과하고있으므로투자를통해품질을유지해야할의무가있으며, 트래픽관리 라는용어의의미를통신사가트래픽을통제할수있다는권리가아니라원활한트래픽을유지시켜야하는의무로규정해야한다고지적하고있다. 학계에서는트래픽관리가필요하다는입장과트래픽관리를허용하기에앞서네트워크의트래픽수용율, 네트워크증설을위한수익구조등에대한전반적인검토가선행되어야한다는입장으로나뉘어져있으며, 일부는지속적인네트워크증설을조건으로트래픽관리를허용해야한다고주장하고있다. 유무선네트워크상의트래픽관리와관련하여무선의경우주파수제약으로인해필요성이인정되는반면, 유선에서는별도의관리가필요치않다는의견이주류를이루고있다. 일부인터넷업체는유무선네트워크와관계없이트래픽관리가이루어져서는안된다는입장을피력하고있다. 표 5 5 트래픽관리필요성에대한주요의견 구분트래픽관리필요트래픽관리불필요 주요의견 트래픽증가속도가인프라투자속도보다빠를경우트래픽수용어려움 ( 네트워크사업자 ) - 신규가입자확보가어렵고정액요금제로인한투자재원조달이어려운상황 - 따라서네트워크용량증설이외에네트워크자원의효율적인관리가필요 - 일부통신사의경우망장애에따른기회비용도고려되어야한다고주장 무선의경우한정된주파수자원으로인해트래픽관리의필요성이더욱큼 ( 네트워크사업자 ) - 제한된주파수자원하에서다수이용자의통신망이용권리보장이중요 트래픽관리의필요성은공감하나, 망중립성 의본질을훼손하지않는범위에서이루어져야함 ( 인터넷사업자, mvoip 사업자, 제조사 ) - 무엇보다도투명성이보장되어야함 한편, 일부는현재와같은관리만으로충분하며, 트래픽을차등화하고추가적인대가를적용하는방식의관리는필요치않다고봄 ( 일부인터넷사업자 ) - 이미망이용에대해콘텐츠업체와이용자가대가를지불하고있으므로투자를통해품질을유지해야할의무존재 - 트래픽관리 를원활한트래픽을유지시켜야하는의무로규정해야함 소수이용자가 90% 이상의무선트래픽을점유하는상황을전제로트래픽관리필요성을주장하는것은부적절 ( 시민단체 )

159 구분트래픽관리필요트래픽관리불필요 기타 유선의경우현재망사업자가수행하는것이상의관리는필요치않고, 무선망에대해서만제한적인관리가필요 ( 인터넷사업자, mvoip 사업자, 제조사, 학계 ) - 일부에서는유무선에관계없이트래픽관리를허용해서는안된다는입장 ( 일부인터넷사업자 ) 트래픽관리허용에앞서네트워크의트래픽수용률, 망증설을위한수익구조등에대한검토가선행되어야함 ( 학계 ) - 일부에서는지속적인네트워크증설을조건으로트래픽관리를허용하는방안제시 나. 유선통신시장의경쟁상황과규제필요성여부 초고속인터넷시장경쟁상황 질문 5. 우리나라의경우초고속인터넷시장의경쟁이양호하므로망중립성과관련된규제의필요성이외국에비해상대적으로낮다는견해가있는데, 이에대한의견을말씀해주시기바랍니다. 망중립성규제대상이될수있는 KT, SKT, SKB, LG U+ 등통신사업자들은국내의초고 속인터넷시장이치열한설비기반경쟁을바탕으로이용자의사업자전환이비교적용이 하여부당한트래픽차등행위등의불공정행위를경쟁사가견제할가능성이높아망중 표 5 6 유선초고속인터넷시장의경쟁상황과망중립성에대한주요의견 구분시장의기능에의해해결가능경쟁상황과망중립성무관 주요의견 기타 치열한경쟁을바탕으로사업자전환이용이하여불공정행위를경쟁사가견제할가능성높음 ( 네트워크사업자 ) - 별도의규제를수립하기보다는시장의기능을통해해결하는것이바람직 통신사업자가게이트키퍼로서의역할을수행하여공동으로반경쟁적행위가발생될가능성공존 ( 인터넷사업자, mvoip 사업자, 학계 ) - 초고속인터넷시장의경쟁상황과망중립성정책의수립은별개의문제 유선과달리무선네트워크상에서의경쟁이과점형태이므로망중립성규제가반드시필요 (mvoip 사업자, 중소네트워크사업자 ) 유선통신시장에서 070 인터넷전화에대한망이용대가부여등불합리한규제를비차별적규제로전환할필요 ( 시민단체 )

160 립성규제의필요성이낮은것으로평가하고있다. 반면에소수의통신사업자가수행하는게이트키퍼로서의역할로인해공동으로반경쟁행위가발생될가능성이상존하는이상망중립성정책수립에있어결합지배력을통해인터넷상호접속시장에서담합에의한불공정행위가발생할수있음을감안해야한다고지적하고있다. 한편, 일부인터넷사업자는유선과달리무선네트워크상에서의경쟁이과점형태이므로망중립성규제가반드시필요하다는입장이다. 3. 트래픽관리필요성여부 가. 국내트래픽관리사례및대응방안 망과부하방지및투자재원확보를위한 mvoip 차단의합리성 질문 6. 현재국내외이통사들은이동통신망에서 mvoip 사용을부분적으로차단하고있습니다. 이통사들은이러한차단이이동통신망과부하및지속적인투자를위해서필요하다고주장하고있습니다. 이러한이통사의주장에대해합리성이인정된다고생각하십니까? 전반적으로인터넷사업자, mvoip 사업자, 제조사및학계에서는현재국내의이통사들이 mvoip가망에미칠과부하에대한우려와망에대한지속적인투자를위해서 mvoip를차단해야한다는주장이합리적이지않다는지적을하고있다. Cisco 등세계시장조사기관의자료 113) 를근거로 mvoip가전체모바일트래픽에서차지하는비중이매우미미하며, 이동통신사업자들이 mvoip가발생시키는트래픽자료를공개하고있지않는상황에서 mvoip 제한논리를인정할수없다는입장을보였다. 한시민단체관계자는동일시장에이미경쟁하고있는여러비즈니스모델이존재하는상황에서또다른경쟁사업자의시장진입을원천적으로제한하는것은경쟁제한행위로정당화할수없다고지적하였다. mvoip 차단이어느정도설득력을얻는다고하여도, mvoip에대한과금이나네트워크관리측면에서낮은우선순위를부여하는등여러대응방법들이있기때문에 mvoip 차단은단기적인대응책이라는것이다. 또한시장조사기관, 인터넷사업자, 일반인들은이용자가 113) Cisco 는 2015 년모바일데이터트래픽에서 mvoip 의비중을 0.4% 로전망하고있다

161 이미구매한범위내에서의 mvoip 이용을제한하겠다는것은이용자의선택권을제한하는행위라는의견을제시하였다. 한인터넷사업자는국내이통사들이해외의 mvoip 서비스차단에대한기술적, 비용적부담을시인하면서 국내 mvoip 서비스에대해차별적차단 이이뤄지고있는것과트래픽기준이아닌, 이용자의가입요금제기준으로이뤄지는서비스차단도타당하지않다고답변하였다. 망과부하보다는이통사수익잠식의문제이며, 실제로망에대한과부하가문제라면기술적해결이나무제한요금제줄이기또는통신서비스제공사업자로서투자를통해서해결한다는의견을제시하였다. 네트워크사업자들은최근일련의사례 114) 를검토할때 mvoip 서비스가망에미치는과부하문제가존재하는것은사실이며, 망과부하이슈보다 mvoip 개방시시장에이통사가탄력적으로대응할수있는지를고민해야한다는입장이다. 즉, 국내이동통신요금구조가음성위주의패러다임에기반하고있고, mvoip 개방시통신사가요금인상을통해손실을보전할수있는구조가아니기때문에, mvoip 개방을강제하기보다는사업자의자율에맡겨야한다는의견이지배적이었다. 아직 mvoip 사업자관련한제도가미비한상황에서 mvoip 전면개방은이동통신사업자의투자유인상실및이에따른데이터요금현실화등요금체계개편에따른이용자부담증가를초래하게될것이라는것이주된근거였다. 한중소기간통신사업자는 MVNO 사업자등후발이통사의경우, mvoip 전면개방에따라투자에대한회수가이루어지지못하는등공정경쟁에타격을받을수있으므로현재와같은요금제제한또는 MVNO 사업안정까지의일정유예기간을설정 하는것이필요하다고밝혔다. 일부일반인의견에도통신사업자가현재의수익보장을위해그합리성이인정되며, 일정기간유예기간이후에 mvoip 차단을금지하는것이필요하다는등의의견이있었다. 그밖에 mvoip에대한강제차단은합리적이지않으며불필요한시그널링을막는프로토콜및네트워크솔루션개발이나이용자에게올바른인식을심어주는단계적인절차를거치는등의해결책모색이필요하다는지적이있었다. 한편, mvoip 개방이이동통신사업 114) 카카오톡서버리부팅시 Keep Alive 메시지가 SKT 이통망의 80% 일시점유로인한 과부하발생, 스마트폰 Keep Alive 로인한 KT 의 3G 음성접속서비스중단사례, 구글 의 Keep Alive 메시지로인한 LGU+ 의무선인터넷서비스중단사례등

162 자에어느정도경쟁압력을주어요금인하가이뤄진다면이용자편익증대측면에서바람 직하지만, 이동통신사업자의기본적비즈니스모델과충돌하는측면이있는만큼전면개 방은신중히결정해야하며점진적개방으로가야한다는의견도있었다. 표 5 7 mvoip 차단의합리성에대한주요의견 구분 mvoip 차단은합리적 mvoip 차단은비합리적 주요의견 기타 전세계해외국가들의경우이통사가 mvoip 를차단하거나특정요금제이상의가입자에한해허용하도록하는것이일반적인추세 ( 네트워크사업자 ) mvoip 는트래픽과부하문제라기보다는지금까지유지되어온규제틀 ( 기간, 부가역무구분, 음성위주의규제시스템및사업자등의권리, 의무, mvoip 의법적특성규명등 ) 및시장경쟁구조의큰변화를초래하는이슈임 ( 네트워크사업자 ) 시장에서자율적으로형성되어있는 mvoip 관련 Rule 에정부가개입하여규제하기보다는향후통신시장의바람직한정책방향및 End Picture 를먼저검토할필요 ( 네트워크사업자 ) mvoip 가전체모바일트래픽에서차지하는비중은매우미미 ( 인터넷사업자, mvoip 사업자, 제조사, 학계 ) - 이통사들이 mvoip 가발생시키는트래픽자료를공개하지않는상황에서 mvoip 제한논리는부적절 - 트래픽기준이아니라이용자의가입요금제기준으로서비스차단은부당 이용자가이미구매한범위내에서의 mvoip 이용제한은이용자선택권제한행위임 ( 시장조사기관, 이용자 ) 경쟁사업자의시장진입을원천적으로차단하는것은경쟁제한행위에해당 ( 시민단체 ) 고가스마트폰요금제가입자증가에따라이통사의수익이증가하므로, mvoip 개방이이통사수익감소로이어져투자재원확보문제를낳는다는주장은지나친우려임 ( 중소통신사업자 ) mvoip 허용에따른이용자편익증진측면에서바람직하지만, 이통사의기본적비즈모델과충돌하므로전면개방은신중히결정해야함 ( 연구계 ) - 정책은비즈니스모델의경쟁을통한편익증진에중점을두어야하며, 비즈모델상충이규제를도입하지않는근거가될수없음 ( 시민단체 ) mvoip 전면개방에따라후발이통사의투자회수가이뤄지지못하는등공정경쟁에타격을받을수있으므로, 현재와같은요금제제한또는 MVNO 사업안정시까지일정유예기간설정필요 ( 중소네트워크사업자 ) - MVNO 사업모델은기본적으로 MNO 의그것과유사함에따라이들에대해서만 mvoip 개방을유예하는등의정책을할필요가없다고판단 ( 시민단체 ) 불필요한시그널링을막는솔루션개발및이용자에게올바른인식을심어주는절차마련등의해결책모색이필요 ( 제조사및일반인 )

163 mvoip 개방의득실과무선망중립성적용필요성 질문 7. 이동통신사의 3G 망을 mvoip 애플리케이션등기존이동전화와대체성이높은서비스에대해전면적으로개방할경우, 어떤득실이예상되는지말씀해주시기바랍니다. 또한, 이와관련해 mvoip 에대한무선망중립성적용의필요성에대해어떻게생각하는지말씀해주시기바랍니다. 기존이동전화와대체성이높은서비스에대한이통사의 3G망개방시예상되는장단점에있어통신사와비통신사간대조적입장을표명하고있다. 주요인터넷사업자, mvoip 사업자, 제조사및일부학계전문가들은이용자들이 mvoip를기존음성통화보다저렴하게이용할수있어통신비절감및선택권확대에따른이용자편익제고가가능하다고보았다. 반면에네트워크사업자및다른학계전문가들은통신요금절감은일시적인현상이며중장기적으로는통신사수익기반악화로인해데이터요금인상의우려가있으며, 투자여력감소로네트워크경쟁력이상실되어종국에는이용자의불편을초래할것으로예상하고있다. 그밖에인터넷사업자들이보는 mvoip 개방의득 ( 得 ) 은새로운비즈니스기회창출가능및이에따른 ICT 산업발전이있었다. 한편, mvoip 개방에따른네트워크사업자들이예상하는실 ( 失 ) 로는 mvoip 이용계층과비이용계층간비용부담의양극화, 해외 mvoip 사업자의진입에따른국내통신시장잠식및종속화, mvoip 사업자난립에따른규제비용증가등이있었다. mvoip에대한무선망중립성적용의필요성에대해서는비통신진영을중심으로이용자의권리보호및글로벌경쟁력강화차원에서무선망중립성이원칙적으로적용되어야한다는입장을보였다. 의견을제시한한일반인은원칙이제대로적용되지않을경우, mvoip를기반으로한 2, 3차혁신서비스가나타나지않을우려를표명하였다. 주요네트워크사업자는 mvoip에대한무선망중립성적용시이용자, 산업, 정책, 국가측면의문제점을야기하므로, 현재로서는시장의자율에맡기고, mvoip 역무구분, 진입제도및접속제도등의제도를정비가무선망중립성논의이전에선행되어야한다고주장하였다. 한중소네트워크사업자는 mvoip로인해발생할수있는후발주자들의투자비회수어려움등공정경쟁환경조성을위해현재와같은요금제에따른제한및 MVNO 사업안정까지의규제유예고려필요성을제안하였다. 연구계및학계전문가및한인터넷사업자도이와

164 유사하게무선망중립성이필요하지만그에따른파급영향력을고려하여, 규제의적용시기를 mvoip에대한적절한요금을부과하는것이가능한시점이나, 이동통신사업자의투자재원확보가가능한수단이확보되었는지를고려하여합리적이고단계적으로접근하여적용하는것이적합하다는의견을제시하였다. 표 5 8 mvoip 에무선망중립성적용에대한주요의견 구분 mvoip 에무선망중립성적용불필요 mvoip 에무선망중립성적용필요 주요의견 기타 투자여력감소에따른네트워크경쟁력상실 ( 네트워크사업자, 학계 ) - 통신요금절감은일시적인현상이며, 이통사수익기반해체로중장기적인요금인상압박가능 - 요금인상이여의치않은상황에서투자여력감소는네트워크품질저하및이용자편익감소초래 해외 mvoip 사업자진입에따른국내통신시장잠식및종속화 ( 네트워크사업자 ) mvoip 사업자난립에따른규제비용증가 ( 네트워크사업자 ) 이용자편익제고 ( 인터넷사업자, mvoip 사업자, 제조사, 학계 ) - mvoip 를기존음성통화보다저렴하게이용할수있어통신비절감및사업자간치열한경쟁에따른선택권확대예상 글로벌경쟁력강화 ( 인터넷사업자, mvoip 사업자, 제조사 ) - mvoip 개방을통해새로운비즈니스기회창출및 ICT 발전가능 무선망중립성적용은원칙적으로찬성하지만, 이해관계자간충돌이예상되는만큼적용시기및수준의조정이필요 ( 인터넷사업자, 중소네트워크사업자, 학계 ) - mvoip 에대한적절한요금을부과하는것이가능한시점이나이통사의투자재원확보가가능한수단이확보되었는지를고려하여단계적으로접근 이통사들이모든사업자의 mvoip 를완벽히차단하고있지못하고있어 mvoip 서비스사업자간불공정한경쟁환경을조성하고있음을고려할필요 ( 인터넷사업자 ) 나. 향후이슈전망 IP 기반유료방송서비스에대한경쟁제한사례및이에대한접근법 질문 8. 스마트 TV 등향후등장할것으로예상되는새로운형태의 IP 기반유료방송서비스 에대해네트워크를운용하는통신사업자의경쟁제한행위 ( 예를들어, 서비스차단, 가격및품질등의차별 ) 가나타날수있다는우려가있습니다. 구체적으로어떤사례들이나타날수있다고생각하십니까? 또이와같은문제들에대한바람직한접근법은무엇이라고생각하십니까?

165 스마트폰 / 패드의도입이후트래픽폭증을경험한통신사가더많은트래픽을유발할것으로예상되는스마트TV 등 IP기반유료방송서비스 에대해경쟁제한행위를할우려가인터넷사업자와 mvoip 사업자, 제조사및시민단체를중심으로제기되고있다. 한 mvoip 사업자는모바일인터넷에대한게이트키퍼인이통사가자체콘텐츠, 애플리케이션및서비스대비 3PP 콘텐츠, 애플리케이션및서비스에대해차단, 품질저하등의차별을통한경쟁제한행위가나타날수있다고지적하였다. 시민단체에서는스마트TV가 IPTV처럼일반공중인터넷망을이용한다면, 여타의다른 VoD 서비스와차별할이유가없고, 통신사들이 N스크린 서비스를제공하는상황에서 VoD 콘텐츠포털을제한하는것은명백한경쟁제한행위라고보고있다. 반면네트워크사업자들은법적으로명확히정의되지않은 IP기반유료방송서비스로인해네트워크에부하를유발하여전체이용자에게피해를주는경우에네트워크및타이용자보호를위해합리적기준의서비스차단, 가격및품질차별화등의조치는경쟁제한행위로볼수없다는입장을제시하였다. 또한네트워크사업자는통신사의경쟁제한행위우려보다도스마트TV 제조사가통신 / 방송 / 콘텐츠시장에영향력을확대시켜산업의균형적발전을저해할가능성에더우려를표명하고있다. 특히, 한대형네트워크사업자는제조사가스마트TV 플랫폼을운영함으로써제조업의지배력이타산업군으로전이될우려가있으나수직결합에대한규제가국내법이없다는문제점을지적하였다. 특정애플리케이션및서비스에대한경쟁제한이슈에대한입장이엇갈린가운데, 이를둘러싼접근방식도상이하게나타나고있다. 인터넷사업자및 mvoip 사업자는망중립성원칙적용을통해우려되는경쟁제한행위를방지해야한다고보고있다. 제조사에서는스마트TV는이용자와인터넷을연결하는역할만수행하므로트래픽유발과는상관이없으므로비용분담이아닌 CDN 등의기술을활용의가능성을학계에서는가격및품질차별화에대한합리적인절차를통해문제를해결할수있다고응답하였다. 네트워크사업자들은미국 FCC의사례를언급하며스마트TV 등은 specialized service 로망중립성적용의예외이며, 망중립성보다는스마트TV의법적성격, 규제여부및방향성등의정책을마련하는것이선행되어야한다는의견을제시하였다. 이와유사한의견으로는통신사가망자원에대한적절한요금을받을수있도록트래픽유발에따라과금을할수있는시스템도입의필요및망투자비용분담이바람직하다는시각도있었다. 또한, 통신사업자

166 가망운영정책및관리방안을투명하게공개할필요가있으며이와관련하여규제기관이투명하고공정한업무처리를위한가이드라인및규제틀마련이필요하다는견해도있었다. 그밖에통신사업자의경쟁제한행위가사업자의역량에따라일부사업자에게서만나타난다면이는허용할수있지만, 통신사가담합을통해서비스차단등의경쟁제한행위를한다면이는막아야한다는의견이제시되었다. 표 5 9 스마트 TV 에경쟁제한행위우려및이에대한접근법에대한주요의견 구분스마트 TV 에대한망중립성적용이외접근법스마트 TV 에대한망중립성적용 주요의견 기타 네트워크및타이용자보호를위해합리적기준의서비스차단, 가격및품질차별화조치는경쟁제한행위로볼수없음 ( 네트워크사업자 ) - 법적으로명확히정의되지않은 IP 기반유료방송서비스로인해네트워크에부하를유발하여전체이용자에게피해를줄수있음 망중립성적용보다는스마트 TV 의법적성격, 규제여부및방향성등의정책마련선행필요 ( 네트워크사업자 ) - 스마트 TV 제조사가통신 / 방송 / 콘텐츠시장에영향력을확대시켜산업의균형적발전을저해할가능성존재 트래픽유발에따라과금할수있는시스템도입및망투자비용분담을통한통신사와공생방안모색필요 ( 학계, 인터넷사업자 ) 트래픽발생이더많은 IP 기반유료방송서비스에대한통신사의차단, 품질저하, 차별적요금부과등경쟁제한행위에대하망중립성원칙적용필요 ( 인터넷사업자, mvoip 사업자 ) 통신사의망운영정책및관리방안의투명한공개와규제기관의투명하고공정한업무처리가이드라인및규제틀마련필요 ( 인터넷사업자, 학계 ) 통신사의제조사에트래픽유발에따른비용분담보다는 CDN 등기술적해결방식모색필요 ( 제조사 ) 초고속인터넷시장의경쟁이존재하는한스마트 TV 를차별할유인없음 ( 학계 ) 통신사에트래픽관리권한을부여하면서망중립성적용필요 ( 학계 ) 일차적으로사업자간협의가바람직하며, 해결이안될경우를대비한기본원칙마련 ( 학계 ) - 가격및품질차별화에대한합리적절차통한문제해결가능 스마트 TV 플랫폼을규제해야한다는주장이스마트 TV 라는단말기를규제해야한다는의미는아니며, 단말기종류별규제는그자체가불가능함 ( 시민단체 )

167 통신사와 3PP 사업자간협력달성방안 질문 9. 3PP 서비스에의해이동통신망과부하가발생할가능성에대한우려를불식시키고최종사용자에게원활한서비스를제공하기위해서는통신사업자와 3PP 간의협력관계가요구되는데, 이를보다효율적으로달성하기위한방식들로는어떤것들이있을지말씀해주시기바랍니다. 3PP 서비스에의해망과부하가발생할가능성에대한우려불식및최종이용자에게원활한서비스제공을위한통신사와 3PP간협력에대해서는그필요성을대부분이인식하고있으나방법론에있어서는이해관계별로차이를보이고있다. 다수의의견은이통사와 3PP간자율적협상에일임하는것이바람직하다는것이었다. 인터넷사업자들은이미망과부하문제해결을위해이통사와협력을통해자발적노력을진행중이라고하였으며, 향후정부차원의가이드라인마련및상설협력체구성이필요하다고하였다. 이와관련하여인터넷사업자및학계전문가를중심으로트래픽유발정보와망운영정보의투명한공개및합리적트래픽관리기준공동도출의노력이뒤따라야한다는의견이있었다. 네트워크사업자들도협력의필요성은인정하나, 3PP가망운영효율화에대한공동책임을느끼고애플리케이션및서비스개발관련하여이통사와사전협력을할필요가있다는의견을제시하였다. 자율적인협상을우선적으로두고, 사업자간자율적인협력관계구축이어려울경우에는정부차원의가이드라인마련이나공동규제방식으로해결할필요성도언급되었다. 비슷한맥락에서대형네트워크사업자는 통신사에적용하였던도매규제, 설비제공, 보편규제등을시장트렌드및산업성격에맞게유예기간을주고순차적으로적용하여전반적생태계의활성화를견인할수있다 고주장하였다. 제조사및 mvoip 사업자는트래픽분산기술등에대한협력이외에도이통사및정부차원의지원이필요하다는소수의의견도있었다. 그외협력방안으로공동수익창출을통한수익배분이제시되었고, 이와유사하게한협회에서는 정책당국에서특정애플리케이션에대한차별을금지하는등 3P 개발자와통신사의공정하고합리적인수익분배기준을만들고콘텐츠, 플랫폼, 네트워크, 이용자로이어지는가치사슬의선순환구조가확대되도록해야하며궁극적으로이용자편익강화를통한국가경쟁력확대를도모해야한다 라는의견을제시하였다. 기타의견으로는통신사와 3PP 사업자간상호이익추구가아

168 닌망과부하우려에대한경감차원에서의협력논의는적절치않다는의견과자율적협 력이이뤄지지않아분쟁으로이어질경우를대비하여신속한분쟁처리절차를마련해야 한다는의견도있었다. 표 5 10 스마트 TV 에경쟁제한행위우려및이에대한접근법에대한주요의견 구분 3PP 서비스법제화사업자간자율적협상 주요의견 기타 과거, 네트워크사업자중심의산업가치사슬이점차플랫폼, 콘텐츠, 제조사로확대되는점을감안하여 3PP 를포함한종합적규제틀개편논의가선행될필요 ( 네트워크사업자 ) - 통신, 플랫폼, 콘텐츠사업자가함께정보통신산업에기여할수있도록권리와의무를균형있게정비 3PP 에대한인터넷망이용대가개선에관한법제화필요 ( 네트워크사업자 ) - 시장자율기반의요금체계를합리적이고정당한망이용대가체계를마련적용 통신사와 3PP 간자율적협상에일임 ( 인터넷사업자, 학계, 네트워크사업자 ) - 트래픽유발정보, 망운영정보의투명한공개및합리적트래픽관리기준공동도출노력필요 ( 인터넷사업자, 학계 ) - 3PP 가망운영효율화에대한공동책임을느끼고애플리케이션및서비스개발과관련하여통신사와사전협력과정부차원의원칙마련필요 ( 네트워크사업자 ) 공동수익창출을통한수익배분 ( 학계, 인터넷사업자 ) - 정책당국에서합리적인수익분배기준을만들고, 콘텐츠, 플랫폼, 네트워크, 이용자로이어지는가치사슬의선순환구조정착되도록노력 통신사와 3PP 간협력이상호이익추구가아닌망과부하우려에대한경감차원의논의는적절하지않음 특정사업자의차별적, 경쟁제한적행위로인하여사업자간자율적협력이이뤄지지않아분쟁으로이어질경우에대비하여신속한분쟁처리절차마련필요 ( 시민단체 ) 네트워크투자비회수가능성판단, 추가재원마련방식 질문 10. 현재의망이용대가수준 ( 통신사업자 -3PP 간, 통신사업자 - 초고속인터넷이용자간 ) 으로향후예상되는네트워크투자비용을회수할수있을것으로생각하십니까? 추가적인재원마련이필요하다면어떤방식들이가능하다고생각하십니까? 통신사업자들은현재의정액요금제및망이용대가수준으로는망투자비회수가어렵

169 다고보고있다. 인터넷트래픽급증에따라망투자비는증가하고, 기가급미래인터넷및 LTE 등망고도화투자도필요한데반해, ISP의매출은정체되는상황이지속됨에따라기존의망비용회수방식이더이상유효하지않고비용분담체계의변화가필요하다고주장하였다. 반면, 인터넷사업자들은통신사의투자여력이충분하다는의견으로현재통신사의매출규모대비투자수준이낮고, 스마트폰확대에따라 ARPU 개선이예상되며, 망투자비는기술혁신정도에따라단위당투자비가감소할전망이고, 인터넷사업자가현재지불하는 IDC비용및전용회선료도충분한수준이며, 마케팅비절감하면투자여력이충분하다는등의이유를들어, 망투자비는통신사매출에서발생하는이익잉여금을통해충당하는것이바람직하다는의견을제시하였다. 학계및시민단체등전문가들은망투자비회수가현재의망이용대가회수구조로가능하다는의견과그렇지않다는의견이엇갈렸으며, 투자비용및회수구조에대한근거자료가충분하지않아판단하기어려워투자문제를논의할때는관련데이터를공개하여공론화할필요가있다는의견도제시되었다. 추가적인망투자재원마련방안으로는첫째, 현행이용자요금구조를변화시켜이용자에대한종량제및정액한도제를도입하는방안, 둘째 CP에대해추가망대가를부과하는방안 ( 예 : 교통유발부담금, 혼잡통행료등을참고 ), 셋째, 헤비유저에대한용량제한, 115) 넷째, 프리미엄망을통한신규서비스제공으로망사업자의수익창출, 다섯째, 정부지원등이제시되었다. 인터넷사업자측에서는추가재원마련이불필요하며, 필요할경우트래픽을유발하는주체는최종이용자이므로최종이용자에대한과금이타당하다는견해가있었고, 실제로수백만의 3PP에대한비용부과를실행하는것은불가능하다고도하였다. 이들은 3PP에대한추가망이용대가부여할경우혁신을저해할뿐만아니라이용자에게결국비용이전가될것이라고주장하였다. 한편, 무선망의경우지금까지는 3PP 로부터의수익이거의없고이용자요금으로망투자비의대부분을충당하고있는상황에서이용자요금인상이어려운우리나라환경을고려할때, 3PP가이동통신망이용을통해획득한거래비용의절감, 고객유치비용절감및망으로부터서비스수익을창출하는행위에대한대가로망투자비를분담해야한다는의견도제시되었다. 115) 한의견서는가장합리적이고실현가능한방식이라고제안하였다

170 표 5 11 네트워크투자비및재원마련대한주요의견 구분 주요의견 투자재원마련방안 기타 새로운네트워크투자비용분담체계필요 망고도화투자요구증대, ISP 매출정체상황지속 ( 네트워크사업자 ) - 기존망비용회수방식이더이상유효하지않고, 비용부담체계의변화요구 인터넷망간 Peering 접속으로인한무임승차트래픽문제를개선할필요 ( 네트워크사업자 ) - 예를들어구글, 애플등해외대용량트래픽으로국내망투자부담은증가하나, 이에대한국내통신사업자의수익은전무한실정 추가재원마련필요 ( 네트워크사업자 ) - 최종이용자요금구조에종량제및정액한도제도입 - CP 에대해추가망대가부과 ( 교통유발부담금, 혼잡통행료방식참고 ) - 헤비유저에대한용량제한 - 프리미엄망을통한신규서비스제공으로수익창출 - 정부지원 통신사의망투자여력충분, 추가분담체계불필요 다음의이유들로망투자여력이충분하며통신사의이익잉여금을통해망투자비를충당하는것이바람직 ( 인터넷사업자 ) - 통신사매출규모대비투자수준이낮음, 스마트환경에서수익개선예상, 기술혁신에따라망투자비감소전망, 현재 IDC 비용및전용회선료충분히지불, 마케팅비를절감하여투자에사용 원칙적으로추가재원마련불필요 ( 인터넷사업자 ) - 필요시트래픽유발주체인최종이용자과금이타당 - 수백만의 3PP 에대한비용부과실행불가능하고, 3PP 부과된추가비용은결국이용자에게전가 투자비용및회수구조에대한근거자료가불충분하여판단이어렵고, 투자문제를논의시관련데이터를공개하여공론화할필요가있다는의견제시 ( 학계및시민단체 ) 무선망의경우, 최종이용자로부터망투자비의대부분을충당하고요금인상이어려운우리나라상황에서 3PP 가이동망이용을통해얻는거래비용및고객유치비용절감, 서비스수익창출등대가로투자비를분담해야한다는주장도제기 최선형인터넷과프리미엄인터넷구분운영의타당성 질문 11. 인터넷서비스를현재의인터넷수준인최선형 (Best Effort) 인터넷과추가적인대가를지불하고이용하는프리미엄인터넷 ( 차별화된유료서비스, QoS 보장형서비스 ) 으로구분하여운용할수있어야한다는주장도있습니다. 이러한주장의타당성에대해어떻게생각하시는지말씀해주시기바랍니다

171 대다수는공통적으로최선형인터넷과 QoS가보장되는프리미엄인터넷으로구분되는 tiered 인터넷이기술의진화방향이라는데동의하였다. ITU의 NGN 개발에서도 tiered 인터넷이전제되었고기술의자연스러운진화로인위적으로인터넷을하나의 pipe로강제한다면자원배분의왜곡이발생할수있으며, 특히 QoS 보장형서비스의개발과제공이인터넷의혁신을촉진할수있고, 이용자의선택권도확대가능하다는차원에서프리미엄인터넷의출현은긍정적이라는것이다. 또한대역폭요구가크거나, 실시간제공이중요한인터넷서비스들이최선형망에서제공될경우최선형망가입자들조차제대로된서비스를받지못할우려가있고, QoS 기반서비스들을분리수용할경우네트워크효율성을제공하여궁극적으로이용자의편익도증진시키게된다고주장하였다. 그러나인터넷사업자를중심으로통신사업자들이기존최선형망에대한투자를줄이고프리미엄망에대한투자만집행하여최선형인터넷의품질이저하될수있고, 대부분의인터넷서비스들이프리미엄망으로제공되는상황이된다면자금여력이없는소규모 CP 들의성장이제한될것이라는우려가표명되었다. 뿐만아니라우량인터넷기업들도수익의일부를통신사에게지불하게됨에따라혁신적서비스에대한투자의욕이저하되어결국인터넷생태계전체가위협받을수있다는반대의견도다수제시되었다. 망이이원화됨에따라프리미엄망및프리미엄서비스를이용하는 CP 및최종이용자의부담이늘어나게되고, 디지털디바이드가심화될우려가있어프리미엄망서비스는소수의예외적인경우로한정할필요가있다는지적도있었다. 그러므로 tiered 인터넷을인정하더라도최선형인터넷의최소품질수준에대한명확한기준을설정하고 ISP가이를이행한다는전제가필요하며, 최선형인터넷과프리미엄인터넷간의품질차이특정범위내로유지하도록하는방안을고려할필요가있는등최선형인터넷의품질수준및관련정보의공개를보장할필요가있다는의견이제시되었다

172 표 5 12 최선형인터넷과프리미엄인터넷구분에대한주요의견 구분 주요의견 기타 프리미엄인터넷에찬성하는입장 기술적으로최선형 (Best Effort) 개념은 Best Quality 가아니라, 망상황에따라취할수있는최선의경로를선택한다는의미이므로프리미엄망운영을최선형망에대한차별로보는것은타당하지않음 ( 네트워크사업자 ) - tiered 인터넷이기술진화방향과일치 - 인터넷을하나의 pipe 로강제할경우자원배분의왜곡발생가능 프리미엄인터넷서비스개발제공은인터넷혁신촉진, 이용자선택권확대가능 ( 네트워크사업자 ) - 차별화된맞춤형서비스제공으로고품질서비스를원하는소비자의만족도향상 - 대역폭요구가크거나실시간제공이중요한서비스가최선형인터넷에서제공될경우최선형인터넷가입자들도피해가우려되며, QoS 기반서비스를분리수용할경우망효율성및이용자편익증진 전세계적으로망경쟁활성화를위해차별화된서비스의제공은보장하는추세 ( 네트워크사업자 ) - 다만, 동시접속자수, 전파환경의영향으로 QoS 보장의개념은무선과유선이상이할수있음 프리미엄인터넷운영에반대하거나, 우려하는입장 최선형인터넷에대한투자감소로품질저하우려 ( 인터넷사업자 ) 대부분이프리미엄망으로제공된다면자금여력이없는소규모 CP 의성장이제한되고, 우량인터넷기업들도혁신서비스에대한투자의욕이저하되어인터넷생태계전체에위협이될수있음 ( 인터넷사업자 ) 망이원화에따라최종소비자및 CP 의부담증가를초래하고, 디지털디바이드가심화될우려 ( 인터넷사업자 ) 프리미엄망서비스는소수의예외적인경우에한정할필요 tiered 인터넷에찬성하는경우에도, 최선형인터넷의최소품질수준에대한명확한기준설정과 ISP 의이행전제가필요하다는주장이다수제기 ( 학계 ) - 최선형인터넷과프리미엄인터넷간품질차이를특정범위내로유지하도록하는방안고려 - 최선형인터넷품질수준및관련정보의공개를강제할필요 프리미엄서비스제공시에도방통위의인터넷품질평가로최선형망에대한품질유지가능 ( 네트워크사업자 ) 트래픽관리관련기타이슈 질문 12. 위에서논의된내용들이외에향후트래픽관리및망중립성과관련되어제기될수있는이슈에는어떤것들이있을지말씀해주시기바랍니다

173 트래픽관리와관련된기타이슈로는첫째, 통신사가트래픽관리를할경우트래픽모니터링범위에개인정보또는기업의보안정보가노출될우려가없는지에대한검토가필요, 둘째, 트래픽관리에있어국내사업자와해외사업자를역차별할가능성에대한우려, 셋째, 통신사의트래픽관리원칙을이용자또는제3자가객관적으로판단할수있는지의문제가제시되었다. 한편, 통신사업자의트래픽관리를이해함에있어서비스별트래픽의특징에대한기술적인이해가부족하여망중립성에대한불필요한논쟁을낳고있다는의견도제시되었다. 동의견서에서는네트워크토폴로지에따라특정지역의트래픽변화가네트워크전반에큰영향을줄수도있고, 116) 특정구간의트래픽폭증이해당지역에만영향을주는지도식별하기어려운경우가많은등네트워크특성에따라발생하는문제도많은데, 기껏해야트래픽을 QoS 보장형과최선형정도로구분하는상황임을지적하고, 트래픽에대한범주화 (categorization) 가경제적, 정책적측면에서중요한의미를가질수있다고지적하였다. 표 5 13 트래픽관리관련기타검토이슈 구분 주요의견 기타 트래픽관리관련기타검토이슈 통신사의트래픽관리시트래픽모니터링범위에개인정보및기업의보안정보가노출될우려 ( 중소네트워크사업자 ) 트래픽관리에있어국내사업자와해외사업자의역차별가능성검토 ( 네트워크사업자, 인터넷사업자 ) 통신사트래픽관리원칙을이용자또는제 3 자가객관적으로판단할수있는지의이슈 ( 학계 ) 통신사의트래픽관리를이해함에있어서비스별트래픽의특징에대한기술적이해부족이망중립성에대한불필요한논쟁을낳고있다는의견 ( 학계 ) - 망토폴로지에따라특정지역의트래픽변화가네트워크전반에큰영향을줄수있는등트래픽변화의영향이네트워크특성에의존 - 기껏해야트래픽을 QoS 보장형과최선형으로구분하는정도로는트래픽의영향및트래픽관리의범위를충분히파악하기어려움 - 트래픽의범주화 (categorization) 가경제적, 정책적측면에서중요한의미를가질수있음을지적 116) 의견서에서는 Christopher Yoo 교수가논문에서도적시한사실이라고밝혔다

174 4. 통신사업자의트래픽관리관련권리와의무 가. 트래픽관리에따른투명한정보제공의무 투명성확보를위하여제공되어야할정보의유형 질문 13. 국내에서인터넷트래픽관리및제공서비스의품질수준과관련된정보의제공이요구된다면어떤유형들의정보가공개되어야한다고생각하십니까? 공개되어야할정보유형에대해서는많은응답자들이미국 FCC의투명성원칙에서요구하고있는내용에대체로동의하고있는것으로파악되었다. 구체적으로는망혼잡기준 ( 보유 Capacity 대비트래픽사용량, 과다트래픽발생량, 혼잡구간및혼잡시간대등 ), 망관리대상 ( 트래픽과다이용자, 대용량트래픽유발서비스, 차단혹은제한되는서비스나애플리케이션목록등 ), 망관리방식 ( 트래픽속도저하, 우선순위부여기준등 ), 더나아가트래픽분산에대한구체적인망고도화방안및네트워크사업자의조치등에대한정보까지공개될필요가있다는의견까지제시되었다. 특히통신사업자들은서비스의원활한제공을위하여 3PP의의무 ( 새로운기술을개발하거나신규서비스를제공할경우, 이동통신망에부담을최소화하는방식을채택할의무, 이통망의안정적운영을위하여통신사와협력할의무등 ) 도구체적으로설정할필요가있다는의견을피력하였다. 한편인터넷사업자들은통신망의성능 ( 백본망, 국내연동망, 해외연동망구간별지연, 패킷손실률 (%), 다운로드 / 업로드최소품질보증조건및이용자체감속도 ), 망제공조건, 트래픽유발수준까지공개할필요가있으며, mvoip 등통신사의경쟁서비스를고의로차단하는행위는물론망의품질을고의로저하시키는행위를감시하기위하여통신사의트래픽관리행위를외부에서객관적으로모니터링할수있는기술적수단이제공되어야한다는의견도제시되었다. 그밖에도소비자의서비스가용성능 ( 실사용대역폭, 실사용전송속도등 ), 소비자피해보상기준및분쟁조정관련정보, 데이터종류별트래픽발생현황및통계치, 서비스 ( 음성, SMS, 데이터 ) 별수익률, 트래픽증가분이네트워크원가에얼마나반영되는지여부, 요금책정기준등도투명하게제공되어야한다는의견도있었다. 일부에서는트래픽현황에대한객관적분석이가능하도록일정기간의시간대별이용현황에대한기초자료를확보할필요가있으며, 이를통해이용자나 3PP의요청이있을경우특정시점의

175 트래픽관리행위에대한이유제시가이루어질수있어야한다는의견도제기되었다. 표 5 14 트래픽관리관련기타검토이슈 구분 3PP 의의무강조네트워크사업자의의무강조 공통의견 주요의견 기타 미국 FCC 가투명성원칙에서요구하고있는내용에대체로동의 ( 네트워크사업자, 인터넷사업자, 학계 ) - 망혼잡기준 : 보유 Capacity 대비트래픽사용량, 과다트래픽발생량, 혼잡구간및혼잡시간대등 - 망관리대상 : 트래픽과다이용자, 대용량트래픽유발서비스, 차단혹은제한되는서비스나애플리케이션목록등 - 망관리방식 : 트래픽속도저하, 우선순위부여기준등 통신서비스의원활한제공을위한 3PP 의의무명문화 ( 네트워크사업자 ) - 새로운기술을개발하거나신규서비스를제공할경우이동통신망에부담을최소화하는방식을채택할의무 - 이동통신망의안정적운영을위하여통신사와협력할의무등 네트워크사업자의투명한정보제공의무명문화 ( 인터넷사업자 ) - 통신망의성능 : 백본망, 국내 / 해외연동망구간별지연, 패킷손실률 (%), 다운로드 / 업로드최소품질보증조건, 이용자체감속도등 - 망제공조건 - 트래픽유발수준공개 - 통신사의트래픽관리행위를외부에서객관적으로모니터링할수있는기술적수단 소비자의서비스가용성능 ( 실사용대역폭, 실사용전송속도등 ), 소비자피해보상기준및분쟁조정관련정보, 데이터종류별트래픽발생현황및통계치, 서비스 ( 음성, SMS, 데이터 ) 별수익률, 트래픽증가분이네트워크원가에얼마나반영되는지여부, 요금책정기준등제공 ( 시민단체 ) 트래픽현황에대한객관적분석이가능하도록일정기간의시간대별이용현황에대한기초자료를확보하고, 이를통해이용자나 3PP 의요청이있을경우특정시점의트래픽관리행위에대한이유제시가이루어질수있어야함 ( 학계 ) 대용량트래픽유발, 트래픽과다등의판단에있어이들이혼잡이발생했을때문제이며, 망의혼잡이발생하지않은상황에서 미리, 언제나 문제되는것은아니므로문제가되는혼잡상황 ( 결국, 가입자당최저품질기준을보장할수없는수준일것 ) 에대한규정이중요 ( 시민단체 ) 국내법상망중립성관련규정및보완이필요한사항 질문 14. 국내의관련법령및고시상에인터넷트래픽관리및제공서비스의품질수준공개와관련된규정은무엇입니까? 그리고질문 13 의대상이되는추가정보의공개를위해기존의규제제도가보완되어야할부분이있다면무엇입니까?

176 국내법상트래픽관리행위및서비스품질수준공개관련규정으로는전기통신사업법제3조 ( 역무의제공의무등 ), 제42조 ( 정보의제공 ), 제50조 ( 금지행위 ) 제1항제1호및제5호, 제52조 ( 금지행위에대한조치 ) 제1항제3호, 제56조 ( 전기통신역무의품질개선등 ), 제79조 ( 전기통신설비의보호 ), 제85조 ( 업무의제한및정지 ), 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률제15조 ( 인터넷서비스의품질개선 ), 제48조의2( 침해사고의대응등 ), 제50조의4( 정보전송역무제공등의제한 ), 그리고방송통신위원회고시인 전기통신설비의정보제공기준 과 전기통신설비의상호접속기준, 재정경제부고시 소비자피해보상규정 등이거론되었다. 그러나이러한기존의규정들만으로는망중립성관련현안들을충분히규제하기에는역부족이라는데대체로견해가모아지고있었다. 표 5 15 국내법상망중립성관련규정및보완필요사항 구분 망중립성관련규정 보완필요사항 주요내용 전기통신사업법 - 제 3 조 ( 역무의제공의무등 ), 제 42 조 ( 정보의제공 ), 제 50 조 ( 금지행위 ) 제 1 항제 1 호및제 5 호, 제 52 조 ( 금지행위에대한조치 ) 제 1 항제 3 호, 제 56 조 ( 전기통신역무의품질개선등 ), 제 79 조 ( 전기통신설비의보호 ), 제 85 조 ( 업무의제한및정지 ) 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 - 제 15 조 ( 인터넷서비스의품질개선 ), 제 48 조의 2( 침해사고의대응등 ), 제 50 조의 4( 정보전송역무제공등의제한 ) 방송통신위원회고시 - 전기통신설비의정보제공기준, 전기통신설비의상호접속기준 기획재정부고시 - 소비자피해보상규정 다수의견 트래픽관리행위기준 - 혼잡관리, 보안관리등 정보공개의대상및수준 - QoS 보장여부 - 트래픽발생량 - 요금 - 프라이버시정책 - 고객불만처리절차등 기타의견 전기통신사업법제 42 조 ( 정보의제공 ) 개정또는선언적규정신설 ( 학계 ) - 망중립성논의를약관규제법의규제대상으로편입시키는방법도가능하지만이는간접적이고우회적인방식에불과함 - 망중립성원칙에대한선언적규정을신설하면서투명성관련규정을도입 소비자피해보상기준보완 - 무선인터넷최소품질기준설정 ( 시민단체 )

177 기존의규제제도에서보완되어야할부분으로는인터넷트래픽관리행위 ( 혼잡관리, 보안관리 ), 정보공개의대상 ( 통신사업자는물론, 이용자와 3PP까지포함하도록확대 ) 과수준 (QoS 보장여부, 트래픽발생량, 요금, 프라이버시정책, 고객불만처리절차등 ) 에대한기준이마련될필요가있다는의견이다수제시되었다. 특히통신사업자들의경우에는다양한신규서비스의출현가능성에대비하여정보공개내용을사전적으로규제하기보다는정부의가이드라인이나행정지도등을통하여사업자의자발적준수를유도하는것이바람직하다는의견이많았으나, 인터넷사업자와단말제조업자들의경우에는공개되어야할정보의성격상사업자자율적규제나구속력이약한가이드라인보다는전기통신사업법에직접적인근거를둘필요가있다는입장을제시하였다. 그외에도망중립성논의를약관규제법의규제대상으로편입시키는방법도가능하지만이는간접적이고우회적인방식에지나지않으며, 전기통신사업법제42조 ( 정보의제공 ) 를개정하거나망중립성원칙을선언하는별도의조문을신설하면서그구현방식으로투명성관련규정을도입하여야한다는의견도제시되었다. 한편현행소비자피해보상기준에서는무선인터넷 (3G HSPA, HSPA+ 혹은 4G) 품질보증기준이없으므로이에대한최소기준설정이필요하다는의견도있었다. 나. 통신사업자의합리적인트래픽관리의범위 통신사의합리적인트래픽관리의범위 질문 15. 통신사업자가특정트래픽을차단또는제한할수있는경우에는어떤것들이있다고생각하십니까? 즉, 국내의상황에비추어 합리적인네트워크관리 는어떤경우를말하는지구체적으로말씀해주시기바랍니다. 통신사업자는가능한한트래픽관리의범위를넓게보고자하는경향이있고, 인터넷사업자측에서는명확히필요가인정되는경우에한해통신사의트래픽관리가한정되어야한다는입장이다. 먼저, 네트워크보안및안정성위협, 불법 유해콘텐츠, 이용자가원하지않는트래픽, 공공성에위배되는트래픽, 혼잡관리, 악의적인목적으로비정상적인대량트래픽을유발하는경우등에대해서는망사업자의트래픽차단 제한이정당하다는데대부분이동의하였다. 다만불법콘텐츠및혼잡관리등의경우에는판단이필요하여투명성보장을전제로제한적고려가필요하다는의견도있었다

178 이외에통신사업자들은다수이용자의품질저하방지를위해소수헤비유저의트래픽독점에대한네트워크관리 117) 가필요하고, 대용량콘텐츠증가시혼잡관리를위한망관리가필수적이며, 망사업자의비즈니스모델을훼손하는변칙적인 P2P 서비스에대해서는근본적인트래픽차단이필요하다고주장하였다. 이외에향후다량의트래픽을유발할것으로예상되는스마트TV에대해서도관리가필요하다는입장이다. 합리적트래픽관리에대해서는사전에트래픽관리행위의합리성여부를판단할수있는근거 ( 예 : 표준관행등 ) 가사회적합의를통해정립될필요가있다는의견이많았다. 트래픽관리의범위와합리성판단기준설정을위해미국 FCC의오픈인터넷규칙, 캐나다 CRTC의 ITMP(Internet Traffic Management Practice), 일본의대역제어가이드라인등해외사례를참고할수있다는의견이제시되었다. 또한한의견서에서는동일유형의애플리케이션은동일하게취급하는패킷중립적차별은합리적이며, 콘텐츠의소유관계, 계열관계, 출발지, 목적지에따른전송우선순위설정을합리적인차별이아니라는등의구체적인기준이제시되기도하였으며, 이들을아우르는일반적인 (generic) 차별유형, 관리유형이설정될필요성이있다는의견도제시되었다. 통신사업자가합리적인트래픽관리, 합리적인차별행위를시행하였을경우사건의실재성과제한조치의필요성및취해진조치의적합성에대해 (ⅰ) 투명성의원칙, (ⅱ) 비례의원칙 ( 혼잡수준에비례하는수준의조치로서침해최소의원칙을준수하였는지여부 ), (ⅲ) 비차별의원칙 ( 동등한콘텐츠나응용서비스에대하여동등한조치가취해졌는지여부, 과다트래픽을유발한특정이용자에게취해진조치가여타동등한수준의이용자에게도동등하게취해졌는지여부 ) 을준수했는지여부등에대해통신사업자가입증책임을져야한다는주장도제기되었다. 이러한합리적인트래픽관리의범위와합리성판단기준이사전적으로모두설정되기는어려우며, 합리적인네트워크관리의기본적인정의와원칙을정리하여공식화하고구체적인트래픽관리행위의합리성판단기준은각사안별로전문가들이심사 논의하여판단, 조치할수있는시스템을갖출필요가있다는지적도있었다. 이러한시스템을정부의규제개입으로실행할것인지, 아니면사업자의자율적인가이드라인으로충분한지에대해서는의견이엇갈리거나분명히제시되지않았다. 117) 한의견서에서는속도제한, 용량제한, 상한요금제등공정이용관점에서의경제적 트래픽관리방식을제시하였다

179 한편, 통신사업자의트래픽관리이전에 3PP를비롯한서비스개발자들이트래픽을최소한만유발시킬수있도록프로그래밍을할수있도록인센티브를부여할필요가있다는흥미로운의견도제시되었다. 이의견서에따르면, 실제트래픽보다도트래픽관리를위한트래픽 ( 트래픽오버헤드 라고부름 ) 이더큰경우도많이있어, 평균이상으로트래픽을유발하는프로그램에대한검증이나사용제한혹은망이용대가상향조정등을요구할수있는장치를마련할필요가있다고하였다. 또한향후전개될센서네트워크나 M2M, N-스크린등의서비스는트래픽관리의어려움을증가시킬것이기때문에서비스개발단계에서부터사회적책임을강조하는장치가필요한데, 이는서비스사업자간경쟁으로해결하기에는한계를가질것이기때문이라고지적하였다. 표 5 16 통신사업자의합리적트래픽관리에대한주요의견 구분 공통의견 트래픽관리의범위 트래픽관리의합리성 판단관련사항 트래픽관리의범위를광범위하게넓게설정 트래픽관리를제한적으로일부에한정 네트워크보안및안정성위협, 불법 유해콘텐츠, 이용자가원하지않는트래픽, 공공성에위배되는트래픽, 혼잡관리, 악의적목적으로비정상적인대량트래픽을유발하는경우등은망사업자의트래픽차단 제한이정당하다는데대부분동의 ( 네트워크사업자, 인터넷사업자, 학계, 시민단체 ) 가능한넓게트래픽관리범위설정 ( 네트워크사업자 ) - 소수헤비유저의트래픽독점에대한속도 / 용량제한, 상한요금제등 Fair Use Policy 필요 - 대용량콘텐츠증가시혼잡관리는필수적 - 망사업자의소매용상품을도매용으로변칙사용하는 P2P 는근본적차단필요 - 다량트래픽유발이예상되는스마트 TV 에대한관리필요 위공통의견중에서도불법콘텐츠및혼잡관리시트래픽관리는판단이필요 ( 인터넷사업자 ) - 투명성보장을전제로제한적고려가필요 사전에트래픽관리행위의합리성판단근거가정립될필요가있다는의견이다수제출 ( 일부인터넷사업자, 일부네트워크사업자, 제조사, 학계 ) 트래픽관리의합리성판단기준설정에미국의오픈인터넷룰, 캐나다의 ITMP, 일본의대역제어가이드라인등해외사례참고가능 ( 일부인터넷사업자, 학계 ) 통신사업자가합리적트래픽관리, 합리적차별행위시행시사건의실재성, 제한조치의필요성, 실행조치의적합성에대해통신사의입증책임부과필요의견제시 ( 투명성, 비례성, 비차별등의원칙전제 )( 시민단체 )

180 구분 트래픽관리의합리성판단관련사항 기타 트래픽관리의범위를광범위하게넓게설정 트래픽관리를제한적으로일부에한정 DPI 사용시통신비밀자유침해우려가있어, 망관리라는특정목적에한정하고, 목적외사용을금지하되정보통신망법의개인정보보호조항, 개인정보보호기본법을엄격히준수하도록규제당국이감독할필요 ( 시민단체 ) 합리적트래픽관리의범위및합리성판단기준을사전적으로모두설정하기어렵 고, 합리적망관리의기본적정의와원칙을정립 공식화하고합리성판단은사안별로전문가들이심사 조치할수있는시스템수립제안 ( 학계 ) 합리적트래픽관리판단시스템을정부규제개입으로실행할지, 사업자자율지침으로할지에대해서는의견이엇갈리거나, 명확히제시되지않음 3PP 및서비스개발자들이트래픽을최소한만유발하는방향으로프로그램하도록인센티브를부여하고, 서비스개발단계에서부터사회적책임을강조할필요, 이는사업자간경쟁으로해결할수없는문제 ( 학계 ) - 평균이상으로트래픽을유발하는프로그램에대한검증이나사용제한혹은망이용대가상향조정등을요구할수있는장치마련을제안 5. 망중립성규제의필요성및규제방식 국내망중립성규제의필요성과법제화수준 질문 16. 국내에서망중립성규제의필요성에대해서어느정도동의하십니까? 그필요성을인정하는경우어떤내용들이포함되어야할지와그내용들이어떤수준으로법제화되어야할지말씀해주시기바랍니다. ( 예를들어전기통신사업법의개정, 망중립성규제에관한별도의법률제정, 가이드라인제정등 ) 먼저망중립성규제의필요성에대하여통신사업자들과일부응답자들은미국과우리나라는시장상황이다르며현행사업법이나고시수준에서망중립성규제가충분히가능하므로현재시점에서는망중립성규제를도입할필요가없다거나혹은일반적인원칙을선언하는정도면족하다는입장을보였다. 그러나인터넷사업자를비롯한많은응답자들이인터넷의개방성을유지하기위한망중립성규제필요성에적극적으로공감하면서, 핵심내용인투명성, 비차별성, 차단금지조항을명문으로규정하여강제할필요가있다는의견을보였다. 한편법제화수준 ( 형태 ) 에대하여는통신사업자를비롯한많은응답자들이기존의사업법상규제를활용하면서시장자율적인접근방법을택하되, 합리적인트래픽관리행위의

181 범위등에대하여는가이드라인으로보완하는유연한정책이필요하다는입장을제시하였다. 그구체적인내용으로는합리적인트래픽관리행위의범위및판단기준, 네트워크운용과관련된정보공개항목, 유선과무선의적용분리등이제시되었다. 반면인터넷사업자들과 mvoip 사업자들은기존의전기통신사업법이나경쟁법상관련규정으로는망중립성규제에한계가있다고보고있다. 사전규제로서의무조항의필요성을역설하면서이를가이드라인으로담기에는부족하고, 사업법상관련조항을개정하거나별도조항을신설하는방식, 더나아가별도의법률제정까지도고려할필요가있다는의견을제시하였다. 보다구체적으로사업법제50조 ( 금지행위 ) 및동법시행령제42조 ( 금지행위의유형및기준 ) 제1항별표3 Ⅰ( 불합리하거나차별적인조건부과 ) 과 Ⅴ( 이용자이익저해행위 ) 에관련내용을추가하는방안혹은전기통신사업법제4장 ( 전기통신사업의경쟁촉진 ) 에상호접속, 설비의공동이용과병렬적으로망중립성규제를포함하는방안을제시한의견도있었다. 그밖에전기통신사업법의관련규정개정과함께가이드라인제정을통하여향후구속적규제에대한방향을제시하고금지행위판단의요소로이용할수있을것이라는의견도제시되었으며, 인터넷의개방성과망의중립적운영에대한선언적규정과함께합리적트래픽관리행위를사전 사후적으로관리 감독할수있는전문가로구성된감독기구를구성하여야한다는의견과, 소수이기는하지만일반경쟁법의측면에서공정접속과경쟁촉진을위한정책을수립하면족하다는의견도있었다. 표 5 17 망중립성규제필요성에대한주요의견 구분규제불필요규제필요 규제불필요혹은일반적인원칙선언으 규제필요 ( 인터넷사업자 ) 국내망중립성규제필요성 로족함 ( 네트워크사업자 ) - 미국과우리나라는시장상황이다름 - 사업법이나고시수준에서망중립성규제가충분히가능 - 인터넷의개방성유지 - 기존의전기통신사업법이나경쟁법상관련규정으로는망중립성규제에한계존재 구현형태 ( 법제화수준 ) 기존의사업법상규제를활용하면서시장자율적인접근방법을택해야함 ( 네트워크사업자 ) - 구체적내용은가이드라인으로보완 가이드라인으로담기에는부족 ( 인터넷사업자, 시민단체 ) - 사업법상관련조항을개정하거나별도조항을신설 - 별도의법률제정까지도고려

182 구분규제불필요규제필요 법제화내용 가이드라인의내용 ( 네트워크사업자 ) - 합리적인트래픽관리행위의범위및판단기준 - 네트워크운용과관련된정보공개항목 - 유선과무선의적용분리등 기타의견 사전규제로서의무조항도입 ( 인터넷사업자, 시민단체 ) - 투명성, 비차별성, 차단금지조항을명문으로규정 전기통신사업법제 50 조 ( 금지행위 ) 및동법시행령제 42 조 ( 금지행위의유형및기준 ) 제 1 항별표 3 Ⅰ( 불합리하거나차별적인조건부과 ) 과 Ⅴ( 이용자이익저해행위 ) 에관련내용을추가 ( 시민단체 ) 전기통신사업법제 4 장 ( 전기통신사업의경쟁촉진 ) 에상호접속, 설비의공동이용과병렬적으로망중립성규제를포함 ( 시민단체 ) 전기통신사업법의관련규정개정과함께가이드라인제정을통하여향후구속적규제에대한방향을제시하고금지행위판단의요소로이용 ( 학계 ) 인터넷의개방성과망의중립적운영에대한선언적규정과함께합리적트래픽관리행위를사전 사후적으로관리 감독할수있는전문가로구성된감독기구를구성 ( 학계 ) 일반경쟁법의측면에서공정접속과경쟁촉진을위한정책을수립 ( 학계 ) 유 무선인터넷간차별성과규제반영방안 질문 17. 트래픽관리및망중립성관점에서유선과무선인터넷은어떤차별성이있으며, 이와같은점들이규제장치마련시어떻게반영되어야한다고생각하십니까? 유 무선인터넷간의차별성에대한질문에는통신사업자간에도의견이대립되었다. 일부통신사업자는무선망에주파수자원의한계가있는것은사실이나기술중립적인측면에서트래픽관리행위에대하여는유 무선인터넷이동일하게취급되어야한다는입장을보인반면, 다른통신사업자는무선에서트래픽관리행위의필요성이훨씬크며, 망중립성규제도입시유 무선인터넷에대한일률적적용보다는적용방법및적용시점에대한차별화가필요함을강조하였다. 인터넷사업자의경우에는대체로유 무선간차별없는망중립성규제적용을지지하고있었는데, 우리나라에서는통신사업자가 ISP와포털을겸하고있어차별적인망운영정책을펼칠가능성이크다거나, 유 무선의융합화현실을근거로들면서, 통신사업자의비즈니스모델과중첩되는애플리케이션에대한차단금지를명문화하여유 무선구분없이적용해야한다는점을강조하였다. 단말제조사역시유 무

183 선인터넷의용도와투자비상차이를근거로상대적으로무선인터넷에유연한규제부과가필요하다는의견을제시하였다. 나머지응답자들도대체로무선에대한규제유연성에동조하고있었는데, 네트워크기술공학자와정책입안자및소비자단체간의소통이필요함을주장한다거나, 전파자원배분문제와의연계를강조하는입장, 유선을중심으로망중립성정책을적용하고무선에대하여는단계적인도입을추진할필요가있다는입장등이제시되었다. 구체적인차별화방안으로유선망에서는헤비유저에대한월트래픽제한을, 무선망에서는헤비유저에대한특정기지국별일별사용량제한, 더나아가중장기적으로는기지국증설이나기술발전을통한해소노력이필요함을적시한의견도있었다. 표 5 18 트래픽관리및망중립성에서유 무선구분에대한주요의견 구분차별화필요동일하게취급 주요의견 기타 유 / 무선간규제적용방법및적용시점에대한차별화필요 ( 일부네트워크사업자 ) - 무선에서트래픽관리행위의필요성이훨씬큼 무선에대한규제유연성필요 - 유 / 무선인터넷의용도와투자비상차이고려 기술중립성원칙준수 ( 일부네트워크사업자 ) - 단, 무선망에주파수자원의한계가있는것은사실은인정 우리나라통신시장의특수성 ( 인터넷사업자 ) - 통신사업자가 ISP 와포털을겸하고있어차별적인망운영정책을펼칠가능성이큼 유 / 무선융합화현실고려 ( 인터넷사업자 ) 네트워크기술공학자와정책입안자및소비자단체간의소통강조 ( 학계 ) 전파자원배분문제와연계필요 ( 학계 ) 유선을중심으로망중립성정책을적용하고무선에대하여는단계적인도입을추진 ( 학계 ) 유선망에서는헤비유저에대한월트래픽제한, 무선망에서는헤비유저에대한특정기지국별일별사용량제한, 중장기적으로는기지국증설이나기술발전을통한해소노력필요 ( 학계 ) 6. 기타망중립성정책관련제안사항 기타제안사항 질문 18. 기타방송통신위원회가망중립성정책을추진함에있어고려해야할사항을제안해주시기바랍니다

184 대부분의통신사업자들은해외사례와다른국내환경의특수성을감안하여규제도입이신중히이루어져야한다는입장을피력하고있는반면, 인터넷사업자는망중립성원칙을수립함에있어소비자권익을최우선적으로고려하되건전하고발전적인생태계를형성할수있는방향으로이루어져야함을강조하고있다. 통신사업자의경우혼잡을유발하는서비스에대한망이용대가를부과할필요성과더불어망이용대가에대한개별적협상이초래할수있는비효율성을제거하기위해서는정책당국의개입이필요하다고주장하고있다. 한편, 중소네트워크사업자는인터넷상호접속제도에의해이미대가가지불되고있는상황이므로추가적인망이용대가가필요치않으며, 망중립성에대한논의가인터넷상호접속제도에대한검토와병행하여이루어져야한다고강조하고있다. 표 5 19 망중립성정책관련기타제안사항 구분기본원칙망이용대가 mvoip 주요의견 기타 망중립성원칙을수립함에있어소비자권익을최우선적으로고려 ( 인터넷사업자, mvoip 사업자 ) - 해외사례와다른국내환경의특수성을감안하여신중히규제도입이이루어져야함 ( 네트워크사업자 ) 혼잡을유발하는서비스에대한망이용대가부과해야하며, 개별적협상이초래할수있는비효율성을제거하기위해정책당국의개입이필요 ( 네트워크사업자 ) 추가적인망이용대가부과와관련하여인터넷상호접속제도에의해이미대가가지불되고있는상황이므로필요치않음 ( 중소네트워크사업자 ) mvoip 를다른트래픽과동일하게간주하는것이규제형평성의문제를야기할수있음 ( 무선네트워크사업자 ) 논의의과정이보다투명하고보다많은이해당사자가참여할수있도록개방적으로운영되어야함 ( 학계 ) - 정책당국이보다적극적으로소통하고홍보하는역할을수행함으로써불필요한논의가지양되도록노력할필요 mvoip 과관련하여이동통신사업자는 mvoip 를데이터트래픽으로간주하여다른트래 픽과차별하지못하도록하는조치가오히려규제형평성의문제를야기할수있다는의

185 견을제시하였다. 그밖에일부전문가는망중립성과관련하여연관되지않는주제까지 중립성 이라는용어에기대어논의를불러일으키려는움직임등필요이상으로너무많은담론이확대재생산되는상황이문제라는지적과함께정책당국이보다적극적으로소통하고홍보하는역할을수행함으로써불필요한논의를지양하도록노력해야한다고제언하였다. 그리고대다수의견에서논의의과정이보다투명하고보다많은이해당사자가참여할수있도록개방적으로운영되어야함을지적되었다. 제 3 절스마트환경에대응한망중립성정책방향 1. 국내통신시장환경 가. 초고속인터넷서비스 1) 개요우리나라의초고속인터넷서비스시장은 1998년서비스개시이래높은성장을달성하였으나 2002년이후성장률이현저히둔화되고있다. 2010년말기준가구당보급률은약 98.6%, 세대당보급률은 86.7% 로시장이성장기에서성숙기 포화기로접어들고있다. 그림 5-1 초고속인터넷가입자수및증가율추이 ( 단위 : 천명, %) 자료 : 방송통신위원회홈페이지

186 초고속인터넷서비스의매출증가율은지속적으로둔화되어 2010년에는서비스개시된이래처음으로감소하였다. 이처럼가입자의지속적인증가에도불구하고매출이감소한데에는경쟁양상이단품위주에서결합상품으로변모함에따라초고속인터넷을중심으로할인이제공된데따른결과로판단된다. 그림 5-2 초고속인터넷서비스매출액추이 ( 단위 : 억원, %) 자료 : 정보통신정책연구원 (2011) 2) 기술방식의진화한편, 제공방식에있어서는서비스개시이래 xdsl과 HFC가주류를형성하였으나, 2006 년부터 FTTH 가입자가꾸준히증가하여 2010년말에는 FTTH 비중이 20.3% 로증가함에따라 xdsl과 HFC의비중이 50% 를하회하게되었다. 이로말미암아우리나라는 OECD 국가가운데 FTTx 비중이상위권에속할정도로망고도화와가입자이전이수월하게진행되고있는것으로평가된다. 한편, xdsl과 HFC의비중이감소하고있음에도불구하고 HFC의비중은안정적인모습을보이고있어망고도화가 xdsl에서 FTTx로의전환을중심으로이루어지고있음을시사한다

187 그림 5-3 초고속인터넷방식별가입자비중추이 자료 : 방송통신위원회홈페이지 그림 5-4 OECD 회원국의 2010 년말초고속인터넷가입자대비 FTTx 비중 자료 : OECD 홈페이지

188 한편, 설비기반경쟁활성화의결과국내가구대비초고속인터넷커버리지와 FTTH/B 커 버리지는각각약 95.9% 와 67% 로 OECD 평균보다월등히높은수준을보임으로써세계 최고수준의유선네트워크인프라와서비스제공환경을구축하고있는상황이다. 그림 5-5 OECD 회원국의가구대비 FTTH/B 홈패스율 자료 : OECD 홈페이지 3) 경쟁상황초고속인터넷시장은주요전국사업자 (KT, SKB, LGU+) 및지역 SO간의설비기반경쟁이활발하게이루어짐에따라도매규제를바탕으로경쟁활성화가이루어진유럽과비교해도유사한소매시장의경쟁상황을보이고있으며, 도매회선을포함한기존사업자의점유율에있어서는국내가해외에비해상당히낮은수준인것으로나타나고있다. 118) 118) 1위사업자인 KT의경우초고속인터넷후발사업자로서서비스를제공하기시작하였음에도불구하고빠르게가입자기반을확대하여가입자수를기준으로 2003년에 50% 를점유하게되었고, 이후에도 2005년까지지속적으로증가하였다. 하지만 2006 년부터는꾸준히감소하는양상을보이고있다

189 그림 5-6 초고속인터넷사업자별가입자기준점유율추이 자료 : 방송통신위원회홈페이지 그림 5-7 EU 회원국의초고속기존사업자도소매점유율 (2010 년 6 월기준 ) 자료 : ECTA(2010) 4) 유선트래픽추이 방송통신위원회가국내주요유선통신사업자의백본및 IX 의트래픽현황의추이를분 석한결과, 2002 년부터 2008 년까지 2 년주기로인터넷트래픽이약 2~3 배정도증가된것

190 으로파악되었다. 119) 이러한결과를바탕으로방송통신위원회는 2010년월1.5EB의유선인터넷백본트래픽이 2015년에는 5.9EB로증가할것으로예측한바있다. 120) 특히, 디지털영상기기의보급확대에따라, 영상기반디지털콘텐츠증대및멀티미디어데이터급증으로인터넷트래픽이급격히증가할것으로전망되는가운데사업자는망의품질을보장하기위하여예상트래픽보다충분한용량을제공하는 Over-provisioning을해왔기때문에용량증설을위한네트워크투자에대한부담은가중되고있지만, 투자재원으로활용될수있는서비스매출은감소하고있는괴리가심화되고있다. 그림 5-8 국내유선인터넷백본트래픽전망 ( 단위 : EB/ 월 ) 자료 : 방송통신위원회 (2011c) 나. 이동통신서비스 1) 개요이동통신가입자수는 2010년 12월말 5,077만명으로 2004년의번호이동성제도도입과 2007년 WCDMA 서비스의활성화를제외하면 2002년 3,000만돌파이후가입자증가율이 119) 방송통신위원회 (2009), p ) 방송통신위원회 (2011c), p

191 정체되는양상을보였다. 이와같은가입자증가율의둔화에도불구하고가입자규모는꾸준히성장함에따라 2010년 3월에는보급률이 100% 를넘어서게되었고, 이로인해가입자측면에서의성장여지는점점줄어들고있다. 하지만 2009년 11월에 KT의아이폰출시로촉발된스마트폰활성화와 1인 2폰가입자비중이늘어남에따라최근에는 5% 이상의높은성장을보이고있다. 해외에비해스마트폰보급이뒤늦게이루어진국내에서는 2009년 11월 KT의아이폰출시를계기로스마트폰에대한사용자들의관심이증가하고에코시스템이확대됨에따라, 2009년말 80만명에불과하였던스마트폰가입자가 2011년 3월에는 1천만명을넘어선데이어 10월에는 2천만명을돌파하였다. 이에따라스마트폰의가입자의비중은같은기간 1.7% 에서 38.4% 로증가하였다. 그림 5-9 이동통신가입자수및증가율추이 ( 단위 : 천명, %) 자료 : 방송통신위원회홈페이지

192 그림 5-10 국내스마트폰가입자증가추이 ( 단위 : 만명, %) 자료 : 정보통신정책연구원 (2011) 2010 년이동통신서비스매출액은 19 조 4,592 억원으로완만한증가세를유지하고있으 나, 매출성장률은지속적으로둔화되는추세이다. 그림 5-11 이동통신서비스매출액추이 ( 단위 : 억원, %) 자료 : 정보통신정책연구원 (2011)

193 가입자당평균매출 (ARPU) 은 2008년이래감소하는추세를보이고있는가운데 SKT의 ARPU 감소폭이상대적으로커사업자간격차가점진적으로축소되고있다. 스마트폰의보급이확산됨에따라상대적으로요금수준이높은통합요금제를스마트폰가입과결부시킴으로써이동통신사업자의수익이빠른신장세를보일것으로예측되었으나아직까지는이를뒷받침하지못하고있다. 이는스마트폰의가입이초기에는피처폰상의다량이용자위주로이루어진데서기인할수있으며, 또한통합요금제에대해제공되는요금할인으로인해다량이용자가피쳐폰을스마트폰으로변경함에따라오히려실제지불하는금액이줄어들었을개연성도존재한다. 한편, 경쟁사의 ARPU가꾸준히감소하고있는데반해 KT 의 ARPU는소폭이기는하지만지속적으로증가하고있다는점이이채롭다. 이는 KT가애플의아이폰을독점공급하는동안경쟁사의다량이용자를확보한데따른영향일가능성이있다. 그림 5-12 국내이동통신사업자별 ARPU 추이 ( 단위 : 원 ) 자료 : 정보통신정책연구원 2011) 2) 경쟁상황 2009 년후반기이후에스마트폰의보급이본격화되었음에도가입자수측면의점유율에 는큰변화가이루어지지않은채 2011 년 10 월말 SKT, KT, LG U+ 의가입자는각각 2,

194 만명, 1,644만명, 931만명으로각각 50.7%, 31.5%, 17.8% 를점유하고있다. 다만아이폰출시전까지 KT의점유율이줄곧감소한반면, SKT와 LG U+ 의점유율은지속적으로증가하던상황이 KT의아이폰출시로반전되었다. 특히, 아이폰출시이후 LG U+ 의점유율감속폭이큰데이는 KT와 SKT가각각아이폰과갤럭시 S 등과같은전략단말을독점적으로제공함으로써경쟁사와차별화를시도하였지만, LG U+ 는스마트폰제공에있어차별화를꾀할만큼의성과를거두지못한데따른결과로풀이된다. 그림 5-13 이동통신사업자별가입자기준점유율추이 자료 : 방송통신위원회 3) 무선트래픽추이스마트폰의확산을계기로그간지지부진하였던무선인터넷활성화가이루어져무선데이터트래픽이빠르게증가하고있다. 특히무선데이터를무제한으로사용할수있는통합요금제가출시된 2010년 8월이후트래픽이급증하는양상을보이고있다. 무선데이터트래픽은아이폰이출시되기전인 2009년 10월 303TB에서 2011년 3월에는 6,795TB로 21.4 배이상증가하였으며, WiFi 사용량도크게증가하여이동전화에서발생하는전체트래픽의 1/3을 WiFi로분산되고있다. 121) 121) 방송통신위원회 ( )

195 그림 5-14 국내이동통신사업자의데이터트래픽추이 ( 단위 : TB) 자료 : 정보통신정책연구원 (2011) 무선인터넷활성화와더불어영상콘텐츠등고용량데이터의이용이늘어남에따라 모바일데이터트래픽이 2015 년에는 2010 년에비해 35 배증가할것으로전망되고있다. 122) 그림 5-15 국내모바일데이터트래픽전망 ( 단위 : PB/ 월 ) 주 : WiFi 등고정형제외자료 : 방송통신위원회 (2011c), p ) 방송통신위원회 (2011b), pp.3~

196 4) 무선네트워크고도화이동통신사업자의네트워크에대한투자는기존 3G망의용량증설및고도화, 전송속도가대폭향상된차세대망 LTE 조기구축, WiFi, WiBro 등우회망확충등에걸쳐이루어지고있다. 유선통신망을많이보유한 KT는폭발적인데이터트래픽증가를 3G 및 LTE 만으로수용하는데한계가있다고판단해 3G 트래픽과부하해소 (off-loading) 전략의일환으로유선기반의 WiFi나 WiBro 등에집중하고있다. 이에비해이동통신 1위업체인 SKT의경우 WiFi 설치를늘리고는있지만 KT에비해서적극적이지않으며, 기존 4개인주파수할당 (FA) 을 6개로늘리고 6 Sector Solution 123) 과펨토셀기술을활용해대부분의데이터를무선망에서수용할계획이다. 표 5 20 국내이동통신사업자의네트워크투자실적및계획비교 구분 LTE 3G KT 모바일원더랜드 - 계획 : 2G 서비스종료이후 ( 11 년 12 월 ) 상용화개시예정 - 데이터통신향상 (CCC 도입및셀분할 ) SKT 데이터하이웨이 - 실적 : 11 년 7 월서울지역중심으로상용화개시 - 계획 : 12 년수도권과 6 개광역시로확대, 13 년까지전국망구축 - 네트워크업그레이드 (HSUPA HSPA + 및 4FA 6FA) LG U+ AP 센트릭네트워크 - 실적 : 11 년 7 월수도권및광역시중심으로상용화개시 - 계획 : 11 년말수도권, 6 대광역시를포함한 82 개시로확대, 12 년 6 월전국망구축 - WiBro - 실적 : 10 년 10 월 5 대광역시및경부 중부 호남 영동고속도로로확대, 11 년 3 월전국 84 개시및서해안 남해 신대구 ~ 부산고속도로로확대 - 실적 : 10 년말까지 84 개시로확대 - 123) 기지국당용량을현재대비 2 배로늘리는기술로서현재는기지국당 3 Sector 를사용 중이다

197 구분 WiFi KT 모바일원더랜드 - 실적 : 11 년 5 월핫스팟 66.7 천개설치 - 계획 : 11 년말까지핫스팟 100 천개로확대 자료 : 사업자 IR 자료종합 SKT 데이터하이웨이 - 실적 : 11 년 5 월핫스팟 40.6 천개설치 - 계획 : 11 년말까지핫스팟 62 천개로확대 LG U+ AP 센트릭네트워크 - 실적 : 11 년 5 월핫스팟 14 천개, 070 AP 300 천개설치 - 계획 : 11 년말까지핫스팟 80 천개, 070 AP 1,000 천개로확대 한편, LTE 서비스에대해서는 3G 망에서의트래픽폭증의주요요인으로지목받던무 제한요금제를적용하지않음으로써경제적측면의트래픽관리도병행하고있다. 표 5 21 SKT 의 LTE 요금제 기본제공양 요금제명 LTE 34 LTE 42 LTE 52 LTE 62 LTE 72 LTE 85 LTE 100 기본료 34,000 42,000 52,000 62,000 72,000 85, ,000 음성 120 분 180 분 250 분 350 분 450 분 650 분 1,050 분 문자 200 건 200 건 250 건 350 건 450 건 650 건 1,050 건 데이터 350MB 700MB 1.2GB 3GB 5GB 7GB 10GB 초과이용시 원 /0.5KB( 계단식할인적용 ) 2. 기본방향 앞서살펴본바와같이망중립성및트래픽관리와관련된국내의논쟁은크게트래픽관리를통한 ISP의이용자선택권및경쟁제한가능성과미래인터넷투자를위한새로운거래질서의확립이라는두가지측면에서전개되고있다. 좁은의미에서망중립성또는트래픽관리는차단, 차별등트래픽관리와관련된 ISP 의의무또는 ISP의트래픽관리권한이인정되는합리적인범위를설정하는것으로이해할수있다. 해외사례를통해살펴본바와같이망중립성규제를논의하고있는국가들의경우원칙적으로이용자선택권및경쟁을제한하는차별적인트래픽관리는금지되어야하지만, 예외적으로합리적인범위내에서는 ISP가트래픽을차단또는제한할수있다

198 는태도를취하고있다. 이경우합리적인트래픽관리의예로는이용자가원치않는트래픽, 불법콘텐츠, 네트워크에위해가되는트래픽, 혼잡관리를위한트래픽관리등이제시되고있다. 다만, 합리적인트래픽관리에있어서도그것이경쟁중립적일것을요구하는것이일반적인태도다. 보다넓은측면에서현재논의되고있는망중립성또는트래픽관리는인터넷접속과관련된시장의거래질서의변화에대한논의를포함하고있다. 트래픽급증에대한통신사업자의대응은크게 1 네트워크투자, 2 경제적트래픽관리, 3 기술적트래픽관리의세가지형태로나타날수있다. 이중기술적트래픽관리는현재의네트워크수용능력이라는제약조건하에서보다효율적으로트래픽을처리할수있는방안의제시, 그리고네트워크혼잡을유발하는트래픽에대한제어등을의미하며, 이중상당부분은좁은의미의망중립성논의과정에서정리되어야할문제이다. 경제적트래픽관리는데이터상한제 (data usage cap) 등소매요금구조의변화를통해일부헤비유저로부터발생하는트래픽급증을억제하려는노력을의미한다. 우리나라이동통신시장의경우 4G로의전환과정에서데이터무제한정액제가폐지된것, 미국의 AT&T가초고속인터넷에대해월 150GB의 Data Usage Cap 을도입한것등이대표적인사례이다. 124) 대부분의국가들은트래픽급증에대한최선의대안은네트워크투자를확대하는것이라는점에동의하고있는것으로보인다. 민간통신사업자의투자가미래기대수익에의존할수밖에없는상황에서, 현재의인터넷도소매요금구조로는미래기대수익이매우불투명하다는점에따라인터넷거래질서의변화에대한요구가등장하고있는것이다. 현재로서는이모든문제들을일거에해결하려하기보다는망중립성과관련하여표출되고있는다양한이슈들을분리하여, 단기적으로트래픽관리에대한 ISP의권리와의무를망중립성정책방향의형태로공표하고, 도소매요금구조의변화등새로운인터넷거래질서의확립과관련된이슈들은중장기제도개선논의의틀에서수용하는것이바람직한것으로보인다. 도소매요금구조의변화를요구하는보다넓은의미의망중립성논의는장기간에걸친경제적분석및이해관계자의견수렴과협의가전제되어야함에따라 124) 150GB 를초과하는경우 50GB 당 $10 의추가요금지불해야한다. AT&T 는전체이용 자의월평균사용량은 18GB 정도이며, 월 150GB 이상을소비하는이용자는전체의 2% 수준이라고밝히고있다

199 단기적으로정책대안을제시하기는매우어려운상황이기때문이다. 결국미래네트워크투자를위해서는 ISP, 3PP, 소비자중누군가는지금보다더많은비용을지불해야할것이며, 이경우어느한쪽이일방적으로 손해 를보기보다는인터넷이라는환경으로부터수익, 편익을얻는모든이해관계자들에게그비용이합리적으로분담되는구조를확립하는것이새로운정책목표로등장하고있다. 그과정에서통신네트워크와관련된모든문제들을망중립성이라는개념으로포괄하려는태도는그논의과정에서시장의자연스러운진화를인정하기보다는과거지향적인 가치 에매몰되는결과를초래할수도있으며, 보다생산적인논의를위해그논의의틀역시망중립성이라는이름보다는 미래인터넷의시장질서확립 등의화두아래진행되는것이바람직할것으로보인다. 좁은의미의망중립성또는트래픽관리에대한정책방향은기본적으로전술한다른여러나라에서와마찬가지로정보공개, 차단및차별금지등통신사업자의의무를기술하고, 그예외로서합리적트래픽관리의범위를기술하는형태가바람직할것으로사료된다. 또한, 원칙적으로이용자선택권및경쟁을제한하는트래픽관리는최소화하는것이바람직하지만, 그범위및수준을결정함에있어서는국내의시장상황에대한고려가필요하다. 예를들어, 이용자선택권및경쟁을제한하는 mvoip 차단이원칙적으로는금지되는것이바람직하다고하더라도, 직접적인규제를통해이를해소할것인가를결정하기위해서는그원칙에의거한이데올로기적접근보다는그규제의필요성, 기대효과및국내시장환경에대한보다심도있는논의가선행되어야할것이다. 예를들어, mvoip의경우규제의효과및파급력의측면에서는이미국내스마트폰이용자의절반이상이이동망에서 mvoip를자유롭게사용하고있는상황에대한고려가필요하다. 단기적으로이동전화와 mvoip의현격한품질차이에따라이동전화에대한이용자의존도가여전히높은상황임에따라 mvoip 허용이이동통신사업자의매출을크게감소시키지않을가능성도존재한다. 다만, 지금결정되는무선에대한망중립성원칙이장기적으로지속될것이라는점을전제로할경우, 적어도 mvoip 허용을논의하기위해서는향후 4G LTE 환경에서이동통신사업자가제공하는 mvoip와 3PP가제공하는 mvoip에어떤규제를적용할것인가등에대한논의가선행될필요가있을것으로판단된다. 또한미국, 네덜란드의경우 mvoip 허용등을포함한무선망중립성규제의채택이이동통신사업

200 자의데이터요금인상을유발시킨측면이있으나, 우리나라의경우규제및정책적인측면에서 4G 전환이아닌, 동일한서비스에대한요금인상은실질적으로불가능하며, 정책환경변화에따른이동통신사업자의전략적유연성이취약하다는점에대한고려가필요하다. 한편, ISP와 3PP의상호협력적인비즈니스모델의발굴과더불어 콘텐츠, 애플리케이션개발에서네트워크부하를최소화하려는노력 등네트워크자원의효율적활용을위한 3PP의역할에대한논의도필요할것으로보인다. 그림 5-16 망중립성과인터넷트래픽관리정책의기본방향 자료 : 나성현 (2011b) 그림 5-16 은이상에서논의한망중립성정책의기본방향을보여주고있다. 국내의경우 mvoip 차단을제외하면차단, 차별등통신사업자의트래픽관리와관련된분쟁이나타나고있지않은것으로보인다. 또한초고속인터넷시장의경우상대적으로양호한경쟁상황과네트워크인프라를고려할때, 현재상황에서법적구속력을갖는규제를선택하기보다는가이드라인형태의기본원칙을제시하고, 이후시장의움직임을모니터링하면서기본원칙의이행및기본원칙에서담지못한시장의거래질서에대한이슈들을지속적으로논의해나가는것이바람직한방향일것으로판단된다