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1 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 - 국가계획을중심으로 - 백선희 / 서울신학대학교사회복지학과부교수 초록 이논문은김대중대통령의국민의정부와노무현대통령의참여정부 10년 (1998~2007) 의보육정책을평가한것이다. 새정부는과거정부의정책성과를부정하고새로운국가정책방향을제시하고자하는데, 정책은과거정부정책에대한객관적인평가를바탕으로하여야한다. 본연구는지난 10년간의국가차원의보육정책의추진성과를평가하고향후의정책방향을제안하는것을목적으로한다. 본연구는중앙정부의보육정책계획과추진실적을바탕으로기존의평가연구와달리접근성, 비용부담의적절성, 서비스의질, 서비스의다양성, 공공성영역에서평가를시도하였다. 평가결과보육시설에대한접근성을보면전국차원에서는총공급량이부족하지않으나지역별접근성에는편차가있으며, 서비스의질관리를위한제도적기반은계획에따라마련 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 95

2 되었으나내용에서충분하지않으며, 비용부담의적절성의측면에서는국가의재정분담률이아직목표에미달하고, 서비스의다양성도제한적범주로추진되고있다. 공공성의측면에서는국공립보육시설의설치가국가계획대비매우낮았지만보육료지원대상의수는계획을충족하고있었고, 민간보육시설에대한지원도확대되었다. 민주당 10년의정책은보육정책을확대하는데기여하였으나여전히공공성확보와제도적성숙의과제를남겨두고있다고볼수있다. 이러한분석결과를바탕으로새정부의보육정책의과제를제안하였다. 주제어 : 보육정책, 국가보육계획, 보육정책평가, 김대중정부, 노무현정부 96 상황과복지제 28 호

3 Ⅰ. 서론 1. 연구배경과목적 정권교체를이룬한나라당은과거 10년동안의민주당정부정책을제로베이스에서재검토하였고, 보육정책도예외는아니었다. 1) 새로운정부가새로운정책이념과방향을갖고정책을전개하는것은가능하다. 그러나그것이과거정책을무조건적으로지양하는것에서출발해서는안되며정책목표에대한분명한인지와평가를바탕으로하고있어야한다. 그리고평가결과지난 10년의보육정책이극복해야할대상이라면마땅히새정부는새로운패러다임의접근을하여야하지만, 그렇지않다면새정부의보육정책은과거정부의연속선상에서발전시켜나갈필요가있다. 즉, 우리는지난 10년에대해잃어버렸다거나성공했다고말하기이전에그기간동안의정책에대해객관적으로평가해볼필요가있다. 이논문은지난 10년, 즉김대중정부와노무현정부의보육정책에대한평가결과를바탕으로향후새정부의보육정책의과제를제시하는것을목적으로하고있다. 정책평가는어떠한가치를준거로하느냐에따라그결과가달라진다. 사회복지공공성의강화는시장과경쟁을선호하는정부에게는부정의대상이지만, 사회연대의가치를존중하는정부에서는바람직한방향으로평가될수있기때문이다. 따라서보육정책에대한평가는현시점에서는이념적접근보다는보육정책 1) 기획재정부 (2008) 의 예산안편성및기금운용계획안작성지침 에는모든사업을제로베이스에서재검토하라는요청이포함되어있다. 보육시설확충등재량지출사업의필요성, 집행실적, 사업물량, 지원단가등도제로베이스에서검토하라고요구한다. 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 97

4 과관련된사회문제를진단하고그문제를해결할수있는보다보편적가치또는전략을준거로하는것이바람직할것이다. 국가마다사회경제적배경은다르겠지만보육정책에대한국가역할의확대를검토하는국가들이보편적가치또는기본적목표로삼는것이있다면그것은바로보육서비스에대한접근성제고 (Accessibility 또는 Availability), 보육료에대한경제적부담경감 (Affordability, 비용부담의적절성 ), 양질의보육서비스 (Quality) 이다. 이외사회적다양성이나노동시장의유연화로인해요구되는보육서비스의다양성 (Diversity) 도중요한가치가되었다. 이와같은것들은복지국가인스웨덴에서도, 심각한저출산고령화문제를갖고있는일본에서도, 신자유주의이데올로기를갖고있지만보육정책에대한확대를국가전략으로삼은영국에서도, 그리고 OECD와같은국제기구에서도강조하고있는보육정책과관련된보편적목표들이라고할수있다. 지난 10년간의한국의보육정책을평가하는이논문에서도이와같은정책목표들을강조할것이다. 이목표들은과거정부에서는물론능동적복지와서비스시장화를강조하는현정부에서도기본적으로수용하고있는것들이어서보육정책의분석틀로활용하는데유용하다. 2) 지난 10년의정책평가는김대중정부와노무현정부에서수립하였던국가적차원의보육정책계획과그계획의추진성과를중심으로할것이다. 2) 이명박정부의인수위백서, 보건복지가족부의대통령업무보고자료, 대선후보당시의정책공약집등에서도이네가지측면에대한관심을읽어볼수있다. 다만, 정책목표의수위와수단에서는정당간차이가있을수밖에없다. 예를들어새정부에서는보육료지원을강화하되, 그방법은바우처와같은방식이어야한다고생각한다. 98 상황과복지제 28 호

5 2. 연구방법 본연구는문헌연구와정부생산통계및자료의분석을통해이루어졌다. 문헌연구는보육정책에대한이론적고찰및정부정책에대한검토를하기위한것이며, 정부생산통계와자료에대한분석은정책평가에활용하기위한것이다. 정부생산통계를활용하는이유는본연구에서분석하고자하는내용이전국차원의정책실태자료를필요로하기때문이다. 주요분석시점과자료는다음과같으며분석방법은주요정책준거에따라목표달성률, 즉계획대비추진실적을분석하는것으로하였다. 이논문은중앙정부정책을중심으로다루고있다는한계가있으며, 또한통계적으로나타나는실적으로는정책의질적측면까지평가하기어렵다는한계가있음을밝힌다. 주요분석기간은김대중정부부터노무현정부까지이지만, 김대중정부의성과를평가하기위해이전정부의정책실적을평가할필요가있는경우에는분석기간을확대하였다. 주요분석대상은중앙정부의보육정책이다. 지방자치제도하에서지방정부보육정책이확대되어가고있지만이논문에서는분석대상에서제외시켰다. 평가를위해활용한자료는보육통계 ( 각년도 ), 보육사업안내 ( 각년도 ), 보육사업중 장기종합발전계획 (2001), 제1 차중장기보육계획 (2006), 2002년도전국보육실태조사 (2002), 2004년도전국보육 교육실태조사 (2005), 인구사회통계자료, 거시정책의성과를가장잘나타내주는자료들이다. 주요평가방법은평가준거에따른국가목표대비추진실적분석이다. 정부목표대비분석이기때문에정부가추진과제로설정하지않은사업들은분석에서제외하는한계가있음을밝힌다. 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 99

6 3. 선행연구 김대중및노무현정부의보육정책을평가한연구는많지않다. 1997년부터 2007년까지약 10여년동안의정책을평가하고있는선행연구들을특정정책부문에대한평가연구와종합적인평가연구의두부문으로구분할수있다. 우선보육정책중특정부문에대한평가연구로서보육시설공급정책에관한평가연구 ( 백선희, 1997; 변용찬 서문희 이상헌 임유경, 1998; 표갑수 허선, 1999), 보육인력정책에관한평가연구 ( 표갑수 김형식 지성애 허선 백선희, 1998; 백선희 서문희, 2004; 김정신 노은호, 2006), 재정정책에관한평가연구 ( 변용찬 서문희 이상헌 임유경 전도석, 2001; 백선희 김교성, 2001), 공공성에대한평가연구 ( 김종해, 2006; 한상미, 2006), 프로그램에대한평가연구 ( 이순형 최일섭 신영화 이옥경, 1998) 등이있다. 둘째, 보육정책에대한종합적인평가에관심을둔연구로는수요자중심의관점에서평가한유희정 (1999) 의연구, 공공성이라는관점에서평가한김종해 (2006) 의연구, 김영삼정부의보육정책을평가한한국보건사회연구원의연구 ( 변용찬외, 1998), 김대중정부의보육정책을평가한백선희 (2003) 의연구, 그리고노무현정부의보육정책을평가한유희정 김은설 최혜선 (2007) 의연구등이있다. 3) 3) 특정사업부문에대한평가연구로는백선희 (1997). 정부의보육시설공급정책의전개과정에관한평가, 변용찬 서문희 이상헌 임유경 (1998). 보육시설확충 3 개년계획에따른영유아보육법 제도평가, 표갑수 허선 (1999). 보육시설및인력의수급에대한평가, 표갑수 김형식 지성애 허선 백선희 (1998). 보육인력의수급적절성및전문인력에대한평가, 백선희 서문희 (2004). 영유아보육법개정에따른보육시설장및보육교사자격제도연구, 김정신 노은호 (2006). 전문직으로서의보육교사와자격제 100 상황과복지제 28 호

7 본연구와같이행정부에대한종합적인평가를한연구들을중심으로살펴보면, 먼저한국보건사회연구원 ( 변용찬외, 1998) 의정책평가는김영삼정부의 보육시설확충 3개년계획 에대한평가라고하지만, 특별한평가기준없이전달체계, 재정, 인력, 서비스등전반에걸친현황과문제점을검토하고정책제안을한것이다. 한국여성개발원의연구역시김영삼정부시기의정책을부모, 교사, 공무원, 전문가들의의견조사를바탕으로평가하고있는데, 실태조사결과를분석한이연구는주관적평가의특성을보인다 ( 유희정, 1999). 백선희 (2003) 의김대중정부에대한평가연구는정책의목표, 주체, 대상, 내용, 전달체계, 재정의제측면에서검토하면서보육시설공급이시장중심적이고, 보육대상이저소득층위주라는측면에서선별주의적이며, 다양한보육서비스에대응하지못하는경직성, 서비스질관리의실패등의문제가있다고지적하였다. 유희정 김은설 최혜선 (2007) 은참여정부이전의정책과관련하여소극적예산지원, 육아지원기관의불균형의문제, 유아교육과보육의대립적관계등을지적하였으며, 참여정부의보육정책에대해서는보육의이념이보편적으로전환되었고적극적육아정책계획을수립하였으며예산을확대하고공공서비스제공기반등을확립하였다는긍정적평가를하고있다. 이연구는사전에정한평가기준에따른평가라기보 도, 변용찬 서문희 이상헌 임유경 전도석 (2001). 보육료지원사업평가, 백선희 김교성 (2001). 아동보육비용의사회적분담방안과재정정책의방향, 김종해 (2006). 보육서비스의공공성평가와전망, 한상미 (2006). 보육료지원방식변경에따른공공성평가, 이순형 최일섭 신영화 이옥경 (1998). 보육시설의환경 운영관리및프로그램평가 등의연구가있다. 종합적인평가연구로는유희정 (1999). 수요자입장에서본보육정책평가, 한국보건사회연구원 (1998). 보육시설확충 3 개년계획평가에관한연구, 백선희 (2003). 사회복지이념적모형을통해본김대중정부의아동보육정책평가, 유희정 김은설 최혜선 ( 2007). 육아지원정책성과연구 가있다. 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 101

8 다는주요이슈를중심으로성과를소개한것이다. 이와같이기존연구를볼때김영삼정부를포함하여김대중정부, 이어서노무현정부의보육정책전반에대한평가는거의이루어지지않았으며지난 10년의민주당정부의정책에대한통합적인평가연구도없다. 또한평가준거에대한구체적접근도미흡하여보육시설확충, 보육료지원등사업중심의성과를소개하고있을뿐이고국가계획에대한평가연구도없었다. 따라서지난 10년의정부정책을국가계획대비추진실적을중심으로평가하고, 또한단순한제도적성과가아닌보육정책의보편적목표또는가치들을평가기준으로삼은이논문은다른기존연구들과차별적이라고할수있다. Ⅱ. 이론적배경 1. 보육정책의목표 정책이란 특정목적을달성하기위한행동들의원칙, 지침, 일정한계획, 조직화된노력 이다 (Gilbert & Terrell, 2002: 3). 따라서보육정책의방향과내용을이해하기위해서는보육정책의목표를이해할필요가있다. 각국가들이보육정책과같은가족친화적정책에투자를하는데는다양한이유가있다. OECD 국가들의보육정책을종합적으로분석한 OECD의 2007년도연구보고서에는대표적인이유들을저출산의문제, 여성특히기혼여성의노동시장참여의문제, 아동발달의문제그리고양성평등의문제에서찾고있다 (OECD, 102 상황과복지제 28 호

9 2007: 13~14). 국가마다상이한사회경제적배경, 아동에대한사회적신념의차이, 가족과국가의역할에대한사회적인식의차이, 정책추진의역사등의차이로인해보육정책의목표또한상이하지만, OECD(2001: 8) 에따르면, OECD 국가들의보육정책의목표는보편적접근을위한공급의확대, 보육서비스의질의제고, 정책과서비스의조화, 적절한사회적투자, 보육인력훈련과노동조건개선, 아동을위한교육과정개발, 부모 가족 지역사회의참여가강조되는경향이있다고한다. 그러나이와같은상이한목표들사이에서도일과가정의양립을위해가장중요한것이있다면그것은바로, 서론에서도언급하였듯이 적절한비용으로이용가능한양질의아동보육 (OECD, 2002: 79) 을제공하는것이다. 주요국가들의보육정책을살펴본 OECD의보고서 (2002: 82) 에따르면접근가능성 (Availability) 은보육공급의확대와관련된것이며, 비용부담의적절성 (Affordability) 은가능한적은수준의보육료부담과관련된것이며, 서비스질 (Quality) 은보육인력, 표준화된보육과정등과연관된다는것을알수있다. 이외서비스의다양성 (Diversity) 이강조되기도한다. 그러므로보육정책의접근가능성, 비용부담의적절성, 서비스질그리고서비스의다양성은현대의보육정책에서요구되는가장중심적인목표이자가치라고할수있을것이다. 실제로영국, 일본등의국가에서국가차원의보육계획을수립할때이와같은측면이고려되고있으며한국의보육정책계획에도이와유사한정책목표가마련되어왔다. 4) 4) OECD(2002) 에서는일과가정의양립을위한주요정책영역을아동보육, 부모휴가, 여성고용의촉진, 그리고가족친화적근로환경으로보고있는데, 그중아동보육과관련해서는 Availability and Affordability of Good 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 103

10 보육정책의일반적가치인접근가능성, 비용부담의적절성, 서비스의질, 서비스의다양성은곧접근성의제고, 보육비용부담의완화 ( 경감 ), 서비스질의향상, 다양한서비스의제공이라는보육정책의목표로표현될수있다. 정책평가는정책목표와유기적으로연계되어야하므로보육정책평가시에도이와같은가치들을적절히반영할필요가있다. 2. 김대중 노무현정부보육정책의사회적배경과목표 1) 보육정책의사회적배경국민의정부의첫번째과제는 IMF 구제금융에서벗어나는일이었다. 이를위해경제구조조정에들어갔으며, 이로인한충격을완화하기위해 생산적복지 를통한사회적안전망을구축해나갔다. 생산적복지는근로연계복지 (workfare) 의연장선속에있었지만, 정부는 한국적생산적복지는선진복지국가의복지예산통제적방향을답습하는것이아니며, 복지확대와더불어시장의생산성도함께제고시킬수있는정책 임을강조하였다 ( 삶의질향상기획단, 1999: 30~32). 근로연계복지의자활사업은생산적복지의성격을가장잘드러낸정책이었으며, 여성의생산적 Quality Childcare 즉, 앞에서살펴본양질의서비스를적절한비용으로어렵지않게이용할수있도록하는것을주요목표로삼고있으며이러한관점에서 OECD 국가들의보육정책을비교분석하고있다. 영국의경우도 1998 년의국가아동보육전략녹서에서정책목표를서비스질의향상, 더욱많은가족들이적정비용으로이용할수있도록하는것, 그리고접근성을높이기위하여더많은보육시설을확보하는것으로설정하고있었으며 (The Secretary of State for Education and Employment and The Secretary of State for Social Security and Minister for Women), 2004 년의아동보육 10 년전략에서도보육정책의목표를 Availability, Quality, Affordability 라고분명히밝히고있다 (HM Treasury DfES DWP DTI, 2004). 104 상황과복지제 28 호

11 활동을지원하는보육정책도생산적복지의주요정책이될수있었다. 보육정책은기존의일하는여성의일과육아의양립을지원하는정책이면서, 여성을노동시장으로유입하여경제발전의원동력으로삼을수있도록지원하는정책이기때문이다. 참여정부의가장중요한국가적과제는 초저출산과급속한고령화로늙어가는대한민국 ( 대통령자문정책기획위원회, 2008) 에대한대책을마련하는것이었다. 저출산 고령화로한국사회는노동력부족과노동생산성감소의문제, 잠재성장률감소와국가경쟁력약화의문제, 국민부담증가로사회통합저해의문제, 개인과가족의삶의질저하의문제에직면하게될것이기때문에, 저출산의원인을분석하고대책을마련해야만했다. 정부는저출산의인구학적원인은결혼연령이상승하면서결혼률은떨어지고, 결혼한여성이출산을회피하거나줄이기때문이고, 사회학적원인은복잡하고다양하지만, 소득과고용의불안정, 일과가정의양립곤란, 육아지원기능미흡, 자녀양육부담증가등복합적요인에기인한다고파악하였다 ( 대통령자문정책기획위원회, 2008). 김대중정부와노무현정부가처한위기상황은달랐지만, 가족환경속에서여성의일과육아의양립을어떻게지원할것인지, 여성의경제활동참가율과출산율을어떻게높일것인지의문제는지난 10년동안의공통의과제였다고할수있다. 여성들이전통적인자본주의의성역할분담모델에서이탈하여사회경제적활동을하기시작하면서가족돌봄의문제가발생하게된다. 더군다나핵가족화와이혼율증가등가족구조의변화는돌봄문제를심화시키고, 여성은일과가정 ( 육아 ) 중하나를선택해야하는상황에놓이게된다. 생계로인해서이건자아실현을위해서이건일을 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 105

12 < 표 3-1> 주요사회지표의변화 ( 단위 : %) 주요연도별현황 구분 경제활동참가율 결혼과이혼 인구비율 남자 여자 조혼인율 조이혼율 고령인구비율 합계출산율 경제활동참가율 결혼과이혼 인구비율 구분 - - 변화량 ( 증감률 ) 1992~1997 ( 김영삼정부 ) 1997~2002 ( 김대중정부 ) 2002~2007 ( 노무현정부 ) 남자 ( 0.5%) -1.3( 1.7%) -1.6( 2.1%) 여자 ( 5.7%) -1.2( 2.4%) 0.7( 1.4%) 조혼인율 ( 12.5%) -2.0( 23.8%) 0.6( 9.4%) 조이혼율 ( 66.7%) 1.0( 50.0%) -0.5( 16.7%) 고령인구비율 ( 18.5%) 1.5( 23.4%) 2.1( 26.6%) 합계출산율 ( 13.5%) -0.4( 24.0%) 0.1( 7.7%) 비고 : 연도구분은영유아보육법제정 (1991) 과김영삼정부 (1993.3~1998.2), 김대중정부 (1998.2~2003.2), 노무현정부 (2003.2~2008.2) 의임기를고려한것임. 자료 : 통계청 (2008) 자료를바탕으로구성함. 선택하게된여성은일과육아의이중노동의부담을갖게되거나, 출산을줄이거나포기함으로써육아의부담을스스로줄이거나아예결혼자체를포기하기도한다. 가족의육아기능을보완또는지원하는보육정책은결과적으로일과육아를양립할수있게하여여성의사회경제활동참여나자녀출산에긍정적영향을미치게된다. 보육정책의중요성또는긴급성은그사회의여성의경제활동참가율, 출산율, 결혼및이혼율등과같은사회지표에서잘드러나고있다. 먼저, 여성의경제활동참가율 ( 이하경활율 ) 의변화를살펴보자. 50% 에근접한여성경활율은일 육아양립을위해국가개입이필요하다는것을보여주는지표였고, 또한한국의경제발전 106 상황과복지제 28 호

13 을위해더욱높여야하는사회지표이다. < 표 3-1> 에서보듯이여성의경활율은남성에비해현저히낮고, 김대중정부말에는이전정부의 49.8%(1997) 보다더떨어져 48.6%(2002) 를기록하였다. 노무현정부에서는여성경활율을끌어올릴필요가있었고실제로정부목표는여성의경활율을선진국수준인 60% 이상으로끌어올리겠다는것이었다 ( 대통령자문정책기획위원회, 2008). 그리고보육정책은이문제를해결할수있는중요한정책수단으로간주되었다. 이혼율의증가는가족내육아기능을약화시키는데일조하였다. 김영삼정부말 (1997) 에는조혼인율 8.4%, 조이혼율 2.0% 로 4.2 쌍중에 1쌍이이혼하였는데, 김대중정부기간내이러한상황은점점악화되어정권말 (2002) 에조혼인율 6.4%, 조이혼율 3.0% 로 2.1 쌍중에 1쌍이이혼하는것으로나타나는등이혼율의증가는핵가족화와더불어육아문제를심화시켰다. 또한낮은혼인율과만혼화 5) 는우리나라의출생률감소에영향을미치게되었다. 육아에대한사회적지원이미흡할뿐만아니라가족구조의변화가빠르게변화하면서저출산문제도심화되었다. 90년대이전부터이미우리나라의합계출산율은선진국의대체출산율 6) 인 2.1 에크게못미치고있었지만, 김대중정부직전 1.54명 (1997) 이 5) 통계청의 인구통태통계연보 에따르면, 초혼연령이 1990 년도에는남자 27.9 세, 여자 24.9 세에서, 2002 년에는남자 29.8 세, 여자 27.0 세, 2006 년에는남자 30.9 세, 여자 27.8 세로해마다늦춰지고있다. 6) 대체출산율은인구를현상유지하는데필요한출산율수준으로서, 선진국의경우대체로 2.1 명이이에해당한다. 이수치는앞으로인구가늘어나거나줄어들지않도록하기위해서가임여성 1 인당 2.1 명의자녀는낳아야한다는유럽경제위원회 (UNECE) 의보고서에따른것이다. 개발도상국의경우대체로 3 명전후이며, 사망률과거의비례한다. 인구학자들은인구대체수준이하로출산율이떨어지면이를저출산사회로보는데, 서유럽국가들대부분이이에해당한다 ( 재정경제부, 2004). 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 107

14 었던합계출산율은 2002년에 1.17로떨어졌으며, 2005년에는역사상최하위인 1.08을기록하였다. 반면고령화비율은빠르게증가하여 1992년에 6.4%, 2002년에 7.9%, 2007년에는 10.0% 를기록하였다. 인구구조측면에서고령화추세를완만하게할수있는주요방법은출산율의증가였기때문에, 정부를포함한사회는출산파업의원인이되는육아문제에더욱주목하게되었고, 이의해결을위한사회적대응을시작하게되었다. 2) 보육정책국가계획의목표김대중정부의생산적복지와노무현정부의참여복지는사회복지에대한국가역할의강화와복지와경제의동반성장을강조하였다는특징이있다. 김대중정부의생산적복지는 모든국민이인간적존엄성과자긍심을유지할수있도록기초적인생활을보장함과동시에자립적이고주체적으로경제 사회활동에참여할수있는기회를확대하고분배의형평성을제고함으로써삶의질을향상시키고사회발전을추구하는국정이념 이며 ( 삶의질향상기획단, 1999: 33), 노무현정부의참여복지는 국가의적극적인복지역할증대와국민의능동적인복지정책참여가결부되어급변하는사회경제적환경속에서지속가능하고수준높은복지제도를구축하고모든국민의인간적인삶이보장되는참여복지공동체를구현 하는복지로소개되고있다 ( 참여복지기획단, 보건복지부, 한국보건사회연구원, 2004: 3~5). 김대중정부의주요정책을계승한참여복지는생산적복지의연장선속에서저출산과같은새로운복지수요에대응하는정책기조를갖고있었다. 양정부모두생산적복지차원에서여성의경제활동을장려하는보육정책을강조할필요가있었을뿐만아니라특히 2000년대 108 상황과복지제 28 호

15 이후저출산고령화문제가심각해지면서국가적차원의보육정 책추진이절실하게되었다. (1) 김대중정부의보육정책계획김대중정부가시작된 1998년은보육사업의발전이라는측면에서새로운전환점이요구되는시점이었다. 1991년의영유아보육법제정은육아에대한국가의책임을강조한것이었다. 영유아보육법은사회서비스로서의보육서비스의대상자를저소득층자녀에서맞벌이가구의자녀로확대시켰다. 늘어난서비스대상자들을위해가장먼저해야할일은서비스기반, 즉보육시설을확충하는일이었다. 김영삼정부는 보육시설확충 3개년계획 (1995~1997) 을수립하였으며, 비록민간참여가주를이루었지만보육시설수는대폭확충되었다. 김대중정부의시작은보육사업의양적확충이종료되는시점이었으므로새로운정책목표를수립할필요가있었다. 김대중정부는 1998년에지난보육시설확충 3개년계획에대한평가사업을시행하였고 ( 변용찬외, 1998), 이를바탕으로보육발전위원회기획단 (2001) 을구성하여보육정책전반에걸친정책과제를연구하였다. 그리고그결과를바탕으로 2001년말에 보육사업중 장기종합발전계획 을, 2002년상반기에는범부처차원의 보육사업활성화방안 을제시하였다. 먼저, 보건복지부가발표한보육사업중 장기종합발전계획 ( ) 은우리나라최초의종합적인보육정책계획이라고할수있다. 정부는 2010년의보육여건을경제선진국대열에진입하고, 출산력의저하와고령화사회가도달할것이며, 여성의경제 사회활동참여가확대되고, 가족구조의변화및가족기능의 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 109

16 약화, 아동양육및교육의전문화추세, 개인의생활양식다양화확대와더불어공보육에의욕구가증대할것으로예측하였다. 따라서기존의가정에서의양육을대신할사회적양육 ( 보육 ) 의필요성이확대되고더욱중요해지면서국가의보다적극적인개입과재정투자확대를통한육아 ( 보육 ) 문제해결에대한국민적요구가증대할것으로내다보았다. 당시정부는전체보육수요충족률은미흡하고 (47.2%), 보육인력의전문성및질관리체계가미확립되었고, 보육행정및지원체계역시미확립되었다고판단하면서이에대비하는종합적계획을제안하게되는데, 그것이보육사업중 장기종합발전계획이다. 보육정책과제는 4가지영역즉, 아동및보호자가만족하는질높은공보육의기반구축, 보육 < 표 3-2> 김대중정부의 보육사업중장기종합발전계획 의주요목표 구분추진과제 (2002~2010 년 ) 정책과제 정책목표 아동및보호자가만족하는질높은공보육의기반구축 보육인력의전문성제고및처우개선 안전한보육환경및체계적이고다양한프로그램제공 편리하고효율적인보육행정 지원체계의구축 보육수요의완전충족 정부보육재정분담률확대 국공립보육시설확충 보육아동분담률제고 보육료지원수준과지원아동수확대 만 5 세아무상보육단계적확대 영아보육시설의확충 장애아보육의확충및내실화 방과후보육의확충 직장보육시설의확충및내실화 보육인력의자격기준강화 보육교사양성체계의재정립 보육교사보수교육체계확립 보육교사처우개선 표준보육과정의개발및보급 물리적 인적보육환경의개선 편리하고다양한보육서비스제공 : 시간제보육, 24 시간보육, 휴일보육시설확충 보육전담공무원배치의의무화 보육행정업무의표준화및전산화 보육정보센터설치의의무화 보육행정및지원체계의확충및정비 자료 : 보건복지부, , 보육사업중 장기종합발전계획 110 상황과복지제 28 호

17 인력의전문성제고및처우개선, 안전한보육환경및체계적이 고다양한프로그램의제공, 편리하고효율적인보육행정 지원 체계의구축으로구성되어있는데, 주요내용은 < 표 3-2> 와같다. 종합발전계획발표이듬해인 2002 년 3 월, 보육정책의주무부서 인보건복지부는노동부및여성부와공동으로 보육사업활성화 방안 을발표하였다. 이것은재정경제부, 보건복지부, 노동부, 여 성부, 기획예산처등관련부처가합의하여마련한범정부적차원 의종합대책으로, 집행과정에서부처간의협조와예산을확보하 였다는데의미가있다. 보육사업활성화방안은 2001 년 12 월에 발표한 보육사업중장기종합발전계획 을참조하여우선순위가 높고단기적으로실현해야될과제들을중심으로마련된단기계 획이다 ( 보건복지부, ). 보육사업방안활성화방안 ( ) 에서진단한당시보육정책의문제점들과대안들은이 전의종합발전계획의내용과유사했으나, 7) 보육사업활성화방 7) 이계획 ( 보건복지부 노동부 여성부, 2002) 에서볼수있는, 당시보육정책에대한정부진단은보육시설이부족하여보육수요충족률이 53%(2001 년 ) 에불과하고, 보육시설의질적수준이보육수요층의기대치를충족시키지못해정원미달이나타나고, 파트타임근로제의확산등취업구조의변화에따른다양한보육수요를충족시키지못하였고, 보육사업관련인프라구축이미흡하여보육현장관리체계가취약하고, 보육교사자격취득자의증가에도불구하고우수한교사인력은부족하며, 보육프로그램및관련정보를공유할수있는보육정보망이구축되지못한상태라는것이었다. 7) 이와같은진단을뒷받침해주는구체적수치들을살펴보자. 보육수요율은 34.8% 인데비해당시보육시설이용아동은만 0~5 세아동 3,854 천명의 18% 인 703 천명에불과하였기때문에보육수요충족률은 53% 밖에되지않았으며, 정원충족률 (= 보육현원 / 정원 ) 은 85% 였는데보육시설유형별로차이가커국공립보육시설은 94% 인데비해민간 ( 개인 ) 보육시설은 85%, 가정보육시설은 71% 로상대적으로낮았다. 휴일 야간 24 시간보육등특수보육서비스가부족하였고국 공립보육시설중야간보육과 24 시간보육서비스를제공하는시설은각각 4.4%, 1.9% 에불과하였고, 영유아보육수요충족률은 13.1%(2001) 에지나지않았다. 당시보육관련공무원 1 인당담당시설수는전국평균 49 개로, 보육시설에대한효율적인지도 감독에한계가있었다 년 3 월현재전국보육교사총수는 45 천명인데비해, 2000 년한해동안보육교사자격을취득한자만해도 53 천여명에달하였다. 보육교사자격시험이없어양질의교사를확보하기어려웠으며처우도열악하였다. 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 111

18 안 에서는민간보육시설의활성화와가정보육모제도의도입을새롭게모색하고있었다는점에서차이가있었다. 이처럼보건복지부중심의 보육사업중장기발전계획 은국가최초의보육정책계획이라는데의의가있다면, 복지부 노동부 여성부의이름으로탄생한 보육사업활성화방안 은관계부처들이협력하여공동의실행방안을제시하였다는데의의가있다. 기대와달리부처협력계획인 보육사업활성화방안 은밀도있게추진되지못했고오히려보육료상한선폐지를포함시킴으로써시장화논란의출발점이되었다. 두계획에대한대중의인지도는낮았다. (2) 노무현정부의보육정책계획노무현정부에서보육정책에대한관심은 낳기만하십시오. 노무현이키워드리겠습니다 라는후보당시공약에서도찾아볼수있다. 노무현참여정부는실제로임기동안보육정책을적극적육아지원정책으로발전시켰다. 2004년 1월영유아보육법을전면개정하여모든아동을대상으로하는보편주의적보육정책의길을닦았으며, 같은해주무부서를보건복지부에서여성부로이전하면서조직을확대하였다. 또한참여정부는저출산 고령화의문제를국가의핵심적아젠다로설정하고, 대통령자문고령화및미래사회위원회를설치하여이에대비하는국가전략을마련하도록하였다. 이에보육정책과관련하여 2004년 6월에 제1차육아지원정책방안 이발표되었으며, 이어 2005년 5월 제2차육아지원정책방안 을마련하였다. 2006년 6월에마련된보건복지부의저출산 고령사회정책본부의 제1차저출산 고령사회기본계획 : 새로마지플랜 2010( 대한민국정부, 2006) 에보육정책추진방안 112 상황과복지제 28 호

19 을포함시켰으며, 이어여성가족부는 2006년 7월에기존의정책방향을보다구체화한중장기보육정책인 제1차중장기보육계획 (2006~2010): 새싹플랜 을발표하였다 년 8월에정부와민간이합동으로제시한 비전 2030( 정부민간합동작업단, 2006) 에도보육관련과제와비전들이제시되었다. 고령화및미래사회위원회의제1차육아지원정책방안 ( ) 은여성부의보육정책을중심으로교육인적자원부의유아교육사업등육아지원관련주요사업에통합적으로접근한최초의정부계획 ( 안 ) 이다. 이것은 미래인력양성및여성의경제활동참여확대를비전으로, 출산력제고및우수한아동육성, 육아비용경감, 여성취업률제고, 일자리창출 을목표로마련되었다 ( 고령화및미래사회위원회, 2004). 제1차육아지원방안의특성은부처통합으로연령별즉, 만 0세부터 8세까지 ( 초등학교저학년까지 ) 그특성에맞는육아지원방안을한번에제시하는통합적관점에입각해있다는점이다. 이것은부처를초월하여육아문제를유기적으로다루고자한시도였다. 이방안에서는 0세에게는여성부와노동부중심으로부모의육아를적극지원하고, 만 1~5 세아동을위해서는여성부와교육부중심으로보육과유아교육의내실화및서비스이용기회를확대하며, 만 6~8 세의초등학교저학년을위해서는교육부와복지부중심으로방과후에도안심하고맡길수있는체제를마련하겠다는생애주기별접근을하고있는데이것은공급자중심에서수요자중심으로의정책전환을보여준것이기도하다. 제1차육아지원방안은공급자인정책부서중심이아니라수요자인아동과가족을위한보건, 보육, 유아교육, 방과후보육등을육아지원정책이라는큰틀에서통합한최초의노력이었다는데서의의를찾을수있다. 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 113

20 제2차육아지원방안 ( ) 은보다과학적인정책개발을위해실시한 2004년도의보육 교육실태조사의결과를참고하고, 1차육아지원정책방안을보완하여만들어진것으로, 육아지원시설이용기회확대로접근성제고, 육아비용의가계부담경감, 육아서비스의질적수준제고, 수요자중심의다양한서비스제공을목표로설정하였다. 비록 2차육아지원방안전체가공식적으로발표되지는못했지만, 그방안의하나로제시되었던 서비스개선비용 이라는이름의민간보육시설보조금지원방안은이후 영아보육에대한기본보조금 제도로정착되었다. 8) 기본보조금은민간보육시설에대한최초의보편적인운영비지원으로, 보육재정정책의한획을긋는정책이었다. 1, 2차육아지원방안은여성가족부의제1차중장기보육계획 ( 새싹플랜 ) 의기초를제공하였다. 저출산고령화문제를국정제1의아젠다로삼은노무현정부는 2006년 7월에제1차저출산 고령사회기본계획 (2006~2010), 일명새로마지플랜을발표하였다. 9) 이계획에의하면정부는모든 8) 유희정외 (2007) 에의하면제 2 차육아지원정책방안은표준보육료 교육비산정과육아지원시설확충등으로많은예산이요구되고예산확충방안에대한논의가길어지면서공식적으로발표되지못하였다고한다. 8) 당시조세연구원 (2005) 의연구용역결과영아에대한민간보육시설보육료의두배수준의표준보육료가산출되었다. 정부보조금이있는국공립및법인보육시설에비해민간보육시설의보육서비스의질이낮을수밖에없는이유였다. 부모의추가부담없이그간극을채울수있는방법이바로민간보육시설에대한정부의지원이었다. 서비스개선비용지급 ( 안 ) 은이와같은배경을갖고있다. 9) 저출산고령화사회에대한대비는노무현정부출범과더불어본격화되었다 년에대통령비서실에 고령화및미래사회위원회 가설치되었고, 2005 년에는 저출산 고령사회기본법 ( ) 이제정되고 대통령직속저출산 고령사회위원회 ( ) 와보건복지부 저출산 고령사회정책본부 ( ) 가출범하였다 년 6 월 20 일에는 저출산 고령화대책연석회의 사회협약이체결되었으며, 2006 년 7 월 14 일에제 1 차저출산 고령사회위원회에서기본계획이심의, 확정되었다. 114 상황과복지제 28 호

21 세대가함께하는지속발전가능사회를만드는것을국가비전으로삼았으며이를위해 2006~2010년은저출산 고령사회대응기반을구축하고, 2011~2020년은출산율을회복하고고령사회에성공적으로대응한다는목표를수립하였다. 그리고출산과양육에유리한환경조성, 고령사회삶의질향상기반구축, 미래성장동력확보라는 3대분야에걸친 70대이행과제를제시하였다 ( 대한민국정부, 2006). 1, 2차육아지원방안이영유아및아동을위한국가정책을통합적으로접근하는최초의시도였다는의의가있다면, 새로마지플랜은보육정책을포함한육아지원정책이한국사회미래의지속가능성의위기를가져다줄수있는저출산과고령화문제에대응하는매우중요한국가적과제라는것을범사회적으로확인시켜주었다는데서의의를찾을수있다 년의합계출산율 1.08의쇼크는보육정책에대한사회적관심을일 가정양립지원을위한보육정책에서, 저출산문제를해결하기위한보육정책으로이동시켰으며, 저출산에대한위기는보육정책에대한대대적인국가적관심과재정투자의확대로이어지게되었다. 이러한계획들을바탕으로구체적으로마련된것이 2006년 7월에발표된새싹플랜, 즉제1차 10) 중장기보육계획이다. 정책주무부서인여성가족부 (2006) 는당시의보육정책에대해보육시설이지속적으로증가하고있으나, 다양성과서비스수준에서수요자가만족하는시설은부족하고, 보육예산의지속적인증가에도불구하고, 부모들의육아부담은여전히높고, 보육교사의처우 10) 참여정부는이계획에대해제 1 차계획으로명명하였는데, 이것은김대중정부에서노무현정부로이양되는과정에 보육사업중장기종합발전계획 (2001) 이충분히인수인계되지않았을뿐만아니라정부를대표하는 공식계획 으로자리매김하지못하였기때문이라고할수있다. 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 115

22 < 표 3-3> 노무현정부의 제 1 차중장기보육계획 의주요목표 구분추진과제 (2006~2010 년 ) 정책목표 보육의공공성강화 양질의보육서비스제공 공보육기반조성 중장기수급계획에따른보육시설확충 기본보조금제도도입 국공립보육시설확충 정책과제 부모육아부담경감 다양한보육서비스제공 아동중심의보육환경조성 보육비용지원확대 취업부모에대한지원강화 보육시설이용시간다양화 농어촌보육서비스확대 포괄적보육서비스등활성화 보육시설환경개선 보육인력전문성제고및처우개선 영아보육활성화 장애아보육활성화 방과후보육프로그램활성화 건건강 영양 안전관리강화 표준보육과정개개발 보급 보육서비스관리체계강화 보육시설평가인증시스템구축 지자체보육정책활성화 보육사업추진관련인프라확충 보육행정시스템구축 지역사회참여및시설운영투명성제고 자료 : 여성가족부 제 1 차중장기보육계획 (2006~2010): 새싹플랜 재구성 도열악하다고진단하면서새로운보육정책의방향을부모의육아부담경감을위해공보육체계를구축하고, 보육정책수립과정에부모, 지역사회참여를활성화하며, 보육의패러다임을저소득층위주의선별적보육에서보편적보육으로, 공급자중심의정책에서수요자중심의정책으로전환하는것으로정하게된다. 정책비전을 함께키우는아동 으로정하고정책목표인보육의공공성강화와양질의보육서비스제공을위하여 5대정책과제즉, 공보육기반조성, 부모육아부담경감, 다양한보육서비스, 아동중심의보육환경조성, 보육서비스관리체계강화와그에따른 20개의주요정책과제를발표하였다 ( 표 3-3 참고 ). 새싹플랜에는제1 차중장기보육계획이종료되는 2010년시점에는 2005년과비교하여, 보육비용의정부재정분담률을 35.8% 에서 60% 로높이고, 보육료지원아동을 41.1% 에서 80.8% 로높이고, 육아지원시설 ( 보육시설, 유치원 ) 이용률을영아 21.1% 에서 3.4% 로, 116 상황과복지제 28 호

23 유아 68.6% 에서 87.8% 로높이겠다는목표가설정되어있다. 11) 제1차중장기보육계획에서는김대중정부의계획과달리부모와지역사회의참여라는측면이강조되고있지만전반적으로보육정책의보편적목표인접근성, 비용부담의적절성, 서비스질과다양성을중요하게다루고있는것을알수있다. 2006년 8월에는정부 민간합동작업단 (2006) 의 함께가는희망한국비전 2030 이마련되었고사회복지선진화를위한방안이제시되었다. 여기서보육서비스확대가참여정부의선제적투자사업으로소개되었으며핵심내용은제1차보육발전계획과유사하다. 참여정부에서는보육정책에대한적극적국가개입의의지를가지고정부주도의보육정책계획을수립하여실천하려고노력하였다는점에서지난정부와차별적이다. 3. 분석틀 본연구에서보육정책평가를위해채택하고있는내용은앞에서살펴본접근성, 비용부담의적절성, 서비스의질, 서비스의다양성과공공성인데, 공공성의지표를추가한이유는보육정책에대한국가책임의정도를파악할수있기때문이다. 5개평가영역별세부평가지표를 < 표 3-4> 에서보는바와같이제시하였는데, 11) 눈에띄는것은기본보조금제도인데, 민간보육시설의서비스개선이라는이름으로도입되었다. 새롭게산출된보육비용이기존의보육료에비교하여매우큰차이로나타나자정부는그차액상당의비용을기본보조금이라는이름으로정부지원이없는민간보육시설에지원하기시작하였다. 참여정부는또한부모의육아부담경감을위해보육료지원사업을크게확대해나갔다. 차등보육료지원대상을중산층까지확대하는것은물론, 만 5 세아무상보육료, 다자녀보육료감면, 장애아무상보육료지원대상을점차확대하여 2010 년에는전체보육시설이용아동의약 81% 에해당하는 1,008 천명의아동이보육료지원을받게될것으로예측하고있다. 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 117

24 < 표 3-4> 보육정책평가영역 구분지표내용 접근성 보육수요충족률 지리적접근성 보육수요대비보육공급현황 - 보육시설아동정원 /( 보육대상아동 보육수요율 ) 100 지역별균형분포 ; 읍, 면, 동단위보육시설공급률 비용부담의적절성정부의보육재정분담률총보육재정중정부예산이차지하는비중 서비스의질 보육인력자격제도 보육내용표준화 보육서비스질관리 보육인력의자격과관련된규정 보육내용의표준화를위한규정 보육서비스의질관리를위한규정 서비스의다양성보육서비스유형의다양성다양한보육서비스유형의존재 공공성 국공립보육시설의비중 보육료지원대상의규모 민간보육시설의지원과감독 전체보육아동중국공립보육시설이용아동의수 보육료지원대상기준의확대와수급자규모 민간보육시설지원을위한제도적장치와관리감독기능 이지표들은앞서살펴본주요국가계획에서세부정책목표로설정하고있는것들을중심으로평가영역에맞게재구성한것이다. 본연구는과거 10년의많은관련정책중에서김대중정부에서의국가계획을대표하는보육사업중장기종합발전계획 (2001) 과노무현정부에서의대표적국가계획인제1차중장기보육계획 (2006) 을대상으로한다. 정책평가를위해서는평가의기준이정해져야하는데, 이논문은국가계획의실행에대한평가이므로각각의국가계획에서수립한목표를평가의기준으로삼았다. 다음의 < 표 3-5> 는영역별, 정부별로, 평가기준이될국가계획의목표를연계시켜놓은것이다. 118 상황과복지제 28 호

25 < 표 3-5> 보육정책평가기준 구분 김대중정부에서의정책목표 내용 노무현정부에서의정책목표 평가대상계획 근거 보육사업중 장기종합발전계획 수립연도 제 1 차중장기보육계획 ( 새싹플랜 ) 적용기간 2002~ ~2010 접근성 보육수요충족률 지리적접근성 ( 지역별균형분포 ) 2010 년 100%(1,342,000 명 ) 2001 년 47.2%(702,860 명 ) 언급없음 2010 년 100%(125 만명 ) 언급없음 ( 지리적접근성, 지역별균형 ) 비용적정성 정부의보육재정분담률 2010 년까지 40% 2001 년 27.6% 2010 년까지 60% 보육인력자격제도 2002 년보육교사국가자격증제도 2006 년시설장국가자격증제도 서비스의질 보육내용표준화 2004 년표준보육과정개발 2006 년표준보육과정법제화 보육서비스질관리 2005 년시설평가인증제도도입 2010 년평가인증전면실시 서비스의다양성 보육서비스유형의다양성 시간제 24 시간 휴일보육시설을시 군 구단위 1 개이상 2002 년 287 개소 시간제 24 시간 휴일보육시설확대 국공립보육시설의비중 2010 년보육아동분담률 40% 2001 년 13% 2010 년 30%(2,700 개소 ) 공공성 보육료지원대상확대 저소득층보육료지원 년 3 층체계 년 5 층체계 ( 중산층포함 ) 만 5 세아무상보육장애아무상보육실시 저소득층보육료지원 년 5 층체계 년 6 층체계 년보육료지원아동 80.8% 만 5 세아무상보육장애아무상보육다자녀가구지원입양아동지원 민간보육시설의지원 특수목적보육시설 ( 영아, 장애아 ) 지원 특수목적보육시설지원일반민간보육시설지원 ( 기본보조금 ) 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 119

26 Ⅲ. 정책평가 1. 접근성평가 접근성은일차적으로보육수요와비교해총공급량이적지않아야하며, 나아가지리적접근성도균형을이루어야한다. 지리적접근성은수요자들이이용하는데불편함이없을정도의집과보육시설과의 거리 의개념이포함된것으로지역사회에고르게분포되어야한다는것을의미한다. 또한보육서비스의경우 믿고맡길만한시설이없다 는여론의표현에서보듯이단순한보육시설의숫자보다는질좋은서비스를제공하는보육시설의수도중요하지만, 접근성은일차적으로공급양에초점을둔개념으로사용되고있다. 양정부의계획을보면접근성은전국단위의수요 공급에만관심을가질뿐지역별수요나특성을고려한지리적접근성에대한관심은저조한것을알수있다. 김대중정부에서나노무현정부에서접근성에대한국가계획은모두 2010년까지보육수요의완전충족 (100%) 을이루는것이었다. 보육수요충족률 12) 은김대중정부말에 74% 를기록하였으나노무현정부말에는보육시설이급증하면서 130% 로두배가까이증가하였다. 결과적으로전국적인공급량에있어서는이미목표를초과달성한것이다. 그러나지리적접근성의측면에서보자면문제를보이고있다. 지리적접근성은읍 면 동단위의지역별균형분포로살펴볼 12) 보육수요충족률은보육수요대비보육공급을나타내는것으로보육수요의산출을위해서는보육수요율이결정되어야한다. 보육수요율의개념은 2000 년대이후사용되고있는데전국단위의보육수요율은있어도아직지역단위의보육수요율은산출된바없다. 120 상황과복지제 28 호

27 < 표 3-6> 접근성평가 : 보육수요충족률 ( 단위 : %, 명 ) 구분 연도별현황 1) 목표대비평가 목표평가 보육수요 -0~5세아동 2) 3,682,604 2,832,282 2,648,490 -보육수요율 3) 보육수요(A) ,255,768 1,030,950 1,083,232 보육공급 -보육시설수 1,919개 4,513개 15,375개 22,147개 30,856개 - - 보육정원 4) (B) 48,000 명 3) 123,297 명 3) 520,959 명 3) 929,001 명 1,344,132 명 보육수요충족률 (B/A)* % 130.4% 2001 년계획 : 100% 2006 년계획 : 100% 초과달성 주 : 1. 연도구분은영유아보육법제정 (1991) 과김영삼정부 (1993.3~1998.2), 김대중정부 ( ~ ), 노무현정부 ( ~ ) 의임기를고려한것임. 주 : 2. 0~5 세아동의수 : 통계청사회통계국의연령별인구임 (2005 년까지는확정, 2006 년부터는추계 ) 주 : 3. 보육수요율 : 2002 년보육수요율은보건복지부와한국보건사회연구원의중기보육수요율 ( 서문희외, 2002: 322, 327), 2007 년과 2010 년의보육수요율은여성가족부 (2006: 92) 의추계임. 주 : ~1997 년은보육현원임. 해당연도에대한보육정원통계가부재함. 자료 : 보건복지부 (2002), 서문희외 (2002), 여성가족부 (2006), 여성가족부 (2007), 통계청 (2008) 참고로재구성 수있다. 서문희외 (2008) 의연구에의하면전국의읍 면 동 중 551 개지역에보육시설이전혀설치되어있지않으며, 공급률 40% 이하인지역이 912 개소를차지하고있다. 공급과잉으로보 이는공급률 70% 이상 13) 인지역도 848 개소에이르고있다. 공급 률부족시설의지역적편차를지적하지않을수없는데서울특별 시와광역시를제외한충청도, 전라도, 경상도지역등에서특히 보육시설부족현상이나타나고있었다. 이와같은자료는한국의 13) 영유아는대개보육시설외유치원또는사설학원을이용하거나아무것도이용하지않는경우로구분할수있다. 유치원의분포만을고려한다해도아동수대비보육시설공급이 70% 이상인경우는과잉공급으로볼수있다. 물론지역별편차는존재한다. 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 121

28 < 표 3-7> 접근성평가 2: 시 도별읍 면 동아동수대비보육시설정원비율분포 시 도미설치 40% 이하 41-70% % 100% 이상전체 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주 전체 ( 단위 : 개 ) 자료 : 서문희 김은설 박수연 유웅상 오병욱 김형은 BTL 방식의보육시설설치방안연구. 육아정책개발센터. p. 41 재구성 보육시설총공급량과관련없이읍 면 동단위로보았을때지 리적접근성을확보하지못한곳이다수있다는것을알수있다. 2. 비용부담의적절성평가 비용부담의적절성은보육비용중부모부담이얼마나되는지, 다시말해정부분담률이어느정도인지를나타내는지표이다. OECD국가의경우보육과유아교육에대한재정분담률이 2004년기준으로독일 91%, 스웨덴 88%, 프랑스 73%, 영국 70%, 호 122 상황과복지제 28 호

29 < 표 3-8> 비용부담의적절성평가 : 정부의보육재정분담률 ( 단위 : 백만원, %) 구분 연도별현황 1) 목표대비평가 ) ) 2010 목표평가 보육료수입 - 부모부담 (A) - N/A N/A 999,865 (69.9) 2,579,940 (71.4) - - 보육료지원 (B) 보육시설지원 (C) 총보육비용 (D=A+B_C) 정부재정분담률 ((B+C)/D)* ,142 (14.6) 221,668 (15.5) 1,429,675 (100.0) 593,605 (16.4) 438,506 (12.1) 3,612,051 (100.0) 년계획 : 40% 2006 년계획 : 60% 2007 년도의달성률 : 2001 년계획대비 71.5% 2006 년계획대비 47.7% 주 : 1. 연도구분은영유아보육법제정 (1991) 과김영삼정부 ( ~ ), 김대중정부 ( ~ ), 노무현정부 ( ~ ) 의임기를고려한것임. 주 : 년도보육료수입은 2002 년보육실태조사에서산출된일반아동연령별평균보육료를적용하여각연령별보육아동수와곱하고이를합산하여다시 12 개월을곱하여산출함 년보육실태조사결과임 ( 서문희외, 2002). 주 : 년도보육료수입중부모부담률은 2004 년실태조사에서산출된연령별평균보육료를 2007 년기준으로산출한후 ( 보육료상승률 1.4 배적용 ) 이를각연령별보육아동수와곱하고이를합산하여다시 12 개월을곱하여산출함. 보육시설지원은보육시설운영비지원, 기본보조금, 보육시설기능보강비가포함된금액임. 자료 : 2002 년도자료 : 서문희 임유경 박애리 (2002: 92) 를참고로재구성함. 자료 : 2007 년도자료 : 서문희 조애저 김유경 최은영 박지혜 (2005: 177); 여성가족부 (2007: 24) 를참고로재구성함. 주 66% 이지만 2005년우리나라의재정분담률은불과 38% 이다 ( 여성가족부, 2006: 8). 정부의재정분담률에대해 2001년계획에서는 2010년까지 40% 확보로정하였으나 2006년새싹플랜에서는목표를 60% 로상향조정하여설정하였다. 김대중정부말 2002년의정부재정분담률은보육료지원 14.6% 와시설에대한지원 15.5% 를포함하여 30.1% 였는데, 노무현정부말인 2007년에는 28.6% 로오히려크게감소하였다. 중앙정부예산만도 1997 년에 1337 억원, 2002년에 2103억원, 2007년에 1조 435억원으로김대중정부에서 57% 증가, 그 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 123

30 리고노무현정부에서 396% 라는경이적인증가가있었다 ( 보건복지부, 1997, 2002; 여성가족부, 2007). 그럼에도불구하고정부부담률이줄어든것은첫째, 보육시설의급증과보육아동의급증등수요와공급이모두증가하였고 ( 표 3-6 참고 ), 둘째, 보육료자체가 36% 에서최대 55% 까지크게인상되었기때문이다. 14) 이로써정부분담률에대한국가계획대비달성률은비록 2010년목표치를기준으로할수밖에없지만 2001년계획대비 71.5%, 2006년계획대비 47.7% 로낮다는것을알수있다. 비용부담의적절성을위해서는정부재정부담의확대가요구된다. 3. 서비스의질평가 좋은보육서비스를제공하기위해서는실제제공되는서비스의질도좋아야하지만, 좋은서비스질을생산, 유지할수있는제도적장치가전제되어야한다. 따라서국가는이에필요한제도적노력을하여야하는데그것은보육인력에대한질관리, 보육내용에대한질관리, 그리고서비스질이일정수준이상으로유지될수있도록하는서비스질에대한관리로구분할수있다. 2001년정부계획에포함된보육교사자격증제도와표준보육과정그리고평가인증제도도입에대한계획은바로서비스질관리를위한것으로볼수있으며, 이와관련된계획들은 2006년새싹플랜에서도찾아볼수있다. 14) 2002 년의정부지원보육단가는 2 세미만 232 천원, 2 세 192 천원, 3 세 119 천원이었으나 2007 년도에는 0 세 361 천원 (55% 증가 ), 2 세 262 천원 (36% 증가 ), 5 세 162 천원 (36% 증가 ) 이었다 ( 보건복지부, 2002: 36; 여성가족부, 2007: 289). 124 상황과복지제 28 호

31 < 표 3-9> 서비스의질 : 보육인력, 보육내용, 서비스질관리관련제도 추진현황 목표대비평가 구분 김대중정부 (1998~2002) 노무현정부 (2003~2007) 2001 년계획의목표 2006 년계획의목표 평가 보육인력자격제도 영유아보육법개정. 보육교사자격증제도도입 ( 시행 ) 2006년보육시설장국가자격증발급업무개시 ( 부터 ) 2002 년보육교사국가자격증제도도입 2006 년시설장국가자격증제도도입 보육내용표준화 : 표준보육과정연구 : 영유아보육법시행규칙개정하여표준보육과정마련 2004 년표준보육과정개발 2006 년표준보육과정법제화 법제화목표달성인증참여율 2008 년현재 67.4% 보육서비스질관리 영유아보육법개정. 보육시설평가인증제도도입 보육시설평가인증시범사업 2005~2008. 인증참여시설 67.4%( 인증 34.3%) 2006 년시설평가인증제도도입 2010 년평가인증전면실시 자료 : 여성가족부 (2007), 영유아보육법, 보육시설평가인증사무국 ( 성과를보면국민의정부시기에는이에대한계획만마련하였 을뿐구체적추진실적은없었으며참여정부에들어서면서영유 아보육법을전면개정 ( ) 하면서보육교사자격증제도, 15) 15) 자격증제도도입이전에는법적으로자격만이인정되었지, 실제자격증이발급되지않았다. 보육교사의전문성을강화하기위해보육교사자격이 1, 2 급에서, 1, 2, 3 급으로세분화되었고, 교육훈련이수교과목이강화되었으며, 보수교육또한강화되었다. 이후보육시설장자격증제도를추가도입하였다. 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 125

32 표준보육과정, 평가인증제도도입의기반을마련하였고, 2006년에는시설장국가자격증제도가추가로도입되었다. 2010년평가인증제도전면실시를계획하고있으나 2008년현재인증사업에 32.6% 가참여하지않았으며, 인증통과시설은 34.3% 에불과하여 2010년도목표달성을위해서는적극적인인증사업실시가요구된다 ( 보육시설평가인증사무국, 2008). 인증제도의실적미비는인증을받지않아도이에대한인센티브또는제제가미흡하기때문이다. 인증사업의정착을위해서는정부지원과상호연결하는방안을강구할필요가있다. 4. 서비스의다양성평가 우리나라에서보육서비스의다양성은곧특수보육서비스의종류로이해되는경향이있는데, 다양한서비스가얼마나많이제공되고있는가에대한파악은대개특수보육시설의분포를통해살펴보고있다. 특수보육이라는말이외국에서는장애아동을위한보육을의미하는반면에우리나라에서는영아전담보육, 장애아동보육, 시간연장보육, 그리고방과후보육을특수보육의범주에포함시키고있다. 특히시간연장형보육시설의확충은지난 10년동안다양한보육서비스욕구에부응하는대표적사업으로계획, 진행되어왔다. 이에대해 2006년국가계획에는 2007년까지 4천여명의시간연장 ( 휴일및 24시간포함 ) 을담당할보육교사를확보하고지원하겠다는계획이었고실제로 2002년 300개시간연장보육시설에 609명보육교사에서 2007년 3,096개시간연장보육시설에 3,351명보육교사로증가했는데, 보육시설수대비 20배보 126 상황과복지제 28 호

33 < 표 3-10> 서비스의다양성 : 특수보육시설 ( 단위 : 개, 명 ) 구분 증감률목표대비평가 시설수아동현원시설수아동현원시설수아동현원목표평가 영아전담 ( 보육교사 ) 266 (1,789) 8, (6,697) 25, ,051 ( 153%) ( 211%) 장애아전담 ( 보육교사 ) 69 (810) 2, (2,708) 5, ,262 ( 123%) ( 124%) 장애아통합 ( 보육교사 ) 방과후보육 ( 보육교사 ) 시간연장형 ( 보육교사 ) 119 (313) 1,164 (2,214) 287 (491) 971 1) 685 (1,682) 16,682 2,665 1,007 (1,513) 2,867 (3,036) 3,332 17,699 17, ( 476%) -157 ( 13%) 2,580 ( 899%) 2,361 ( 243%) 1,017 ( 6%) 14,419 ( 541%) 시간연장보육활성화시간연장형보육교사 2007 년 4 천명 2010 년 7 천명 달성율 83.8 % 휴일보육 ( 보육교사 ) 43 (118) (116) ( 88%) 175 ( 56%) 24 시간보육 ( 보육교사 ) (199) 698 ( 신규 ) ( 신규 ) 주 : 1. 아동현원중장애아통합의경우장애아동현원자료 : 여성가족부 (2007) 와보건복지부 (2002) 의보육통계를참고함. 육교사대비 5배증가한기록으로, 2007년의실적은목표대비달성률 83.8% 에해당한다. 지난 5년동안경이적인증가율이지만전체보육시설중 10% 미만의적은수만이시간연장보육을실시하고있고또한지역별편차도커다양한수요에대응하기에는부족하다고평가할수있다. 1일 12시간을기본으로영유아를보육하는전형적인보육시설이아닌나머지보육시설을특수보육또는다양한보육서비스로간주하는정부의접근방법에는몇가지문제가있다. 이들시설들은대상 ( 영아전담또는장애아 ) 또는시간 ( 야간보육, 24시간보육등 ) 만다를뿐, 제공되고있는서비스는보호와교육서비스라는기본서비스와근본적으로동일하다는점이다. 현보육서비스는아동과가족의다양한욕구 (need) 또는위험 (risk) 에대응하는다양한서비스에별관심을갖지않는다. 영국의슈어스타트나 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 127

34 미국의헤드스타트와같이빈곤아동등더많은자원이결핍되고문제가있는아동들에게다양한서비스를집중적으로제공하는접근방법이나, 다문화가정의자녀와같이다른사회문화적배경과가족관계속에서사회적편입에어려움을갖고있는아동과가족에대한서비스등욕구에기반을둔다양한서비스개발에대한관심은부족하다는평가를내릴수있다. 5. 공공성평가 보육의공공성에대한평가로세가지측면을제시하였다. 첫째, 전체보육아동중국공립보육시설을이용하는아동의비율이며, 16) 둘째, 전체보육아동중보육료지원아동의비율이며, 셋째, 민간보육시설에대한국가지원의여부이다. 민간보육시설에대한지원은정부가공공성확보를위한주요정책과제로설정한내용이다. 이외앞의비용부담의적절성에서살펴본정부분담율도공공성의한측면으로살펴볼수있으나중복을피하기위하여공공성평가에서제외시켰다. 먼저, 전체보육아동중국공립보육시설이용아동비율에대한목표는 2001년계획에서는 40% 이었지만 2006년계획에서는 30% 로하향조정되었다. < 표 3-11> 을보면국공립보육시설이용아동의비율은영유아보육사업이래계속해서감소하여 1990년당시 50% 정도였으나김대중정부말기의 2002년에는 12.9% 로, 다시노무현정부말기인 2007년에는 10.8% 로계속해서축소되고있다. 이것은전체보육시설중단 5.7% 만이국공립보육 16) 국공립보육시설의수를기준으로하지않는이유는보육시설의규모에따라국공립보육서비스를받는아동의수가달라지기때문이다. 128 상황과복지제 28 호

35 < 표 3-11> 공공성 1: 국공립보육시설이용아동의비율 ( 단위 : 개소, 명 ) 구분 연도별현황 1) 목표대비평가 목표평가 전체보육시설수 1,919 4,513 15,375 22,147 30,856 국공립보육시설수 ( 비율 ) 360 (18.8) 720 (16.0) 1,158 (7.5) 1,330 (6.0) 1,748 (5.7) 전체보육아동 48, , , ,991 1,099,933 국공립시설이용아동의비율 25,000 (52.1) 49,529 (40.2) 89,002 (17.1) 103,351 (12.9) 119,141 (10.8) 2001 년계획 : 전체보육아동의 40% 2006 년계획 : 전체보육아동의 30% 보육아동 30% 기준으로달성률 36.0% 주 : 1. 연도구분은영유아보육법제정 (1991) 과김영삼정부 (1993.3~1998.2), 김대중정부 (1998.2~2003.2), 노무현정부 (2003.2~2008.2) 의임기를고려한것임. 자료 : 보건복지부 (2002), 여성가족부 (2007) 보육통계를참고로구성함. 시설이라는데서알수있듯이민간위주로보육시설이확충된결과이며또한그규모가 1990년에약 2천여개에서 2007년에약 3만 1천여개로크게증가하는등보육시설의절대양이증가한것의영향을받은것이라고할수있다. 공공성에대한두번째측면의평가는보육료지원대상이얼마만큼확대되었는지와실제지원받는아동의비율이다. 보육료지원의핵심인저소득층보육료지원의확대는보육료지원대상을증가시키는데결정적인역할을하였다. < 표 3-12> 에서보듯이김대중정부초기만하더라도법정저소득층과최저생계비 120% 수준의기타저소득층에게만주어지던보육료지원이 2007년현재도시근로자평균소득 100% 까지지원하는국가계획에따라 5층의차등지원체계로전환하였다. 국가계획에맞춰확대되었으며향후 2010년에는도시근로자평균소득 130% 수준까지확대될예정으로있다. 이와같은저소득층보육료지원의확대와다양한보육료지원제도로말미암아 < 표 3-13> 에서보는바와같이보육료지원대상아동의수는증가하였다. 1997년당시 77천여명에서 2002년 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 129

36 < 표 3-12> 저소득층보육지원대상의확대 ( 단위 : 개소, 명 ) 구분 소득수준 지원비율 목표대비평가 목표평가 1 층 법정 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 2 층 차상위 ( 최저생계비의 120%) 40% 40% 60% 80% 100% 100% 100% 100% 100% 3 층 도시근로자평균소득 50% 까지 % 1) 60% 70% 80% 80% 80% 80% 2001 년계획 : 2010 년까지 3 층체계 4 층 5 층 도시근로자평균소득 70% 까지 도시근로자평균소득 100% 까지 % 2) 40% 50% 60% 60% 60% % 30% 30% 30% 2006 년계획 : 2007 년까지 5 층체계 2010 년까지 6 층체계 목표달성 6 층 도시근로자평균소득 130% 까지 % 30% 주 : 1. 최저생계비의 150% 까지임. 주 : 2. 평균소득의 60% 까지임. 자료 : 보건복지부 (2002, 2003, 2004); 여성가족부 (2006) 에 193천여명으로, 그리고 2007년에는보육료지원 773천여명외, 211 천여명이기본보조금을받는등지원아동의수가크게증가하였다. 기본보조금은민간보육시설을이용하는모든 0~2 세영아에게보육료를간접지원하는것이기때문에다른지원금과중복수혜가가능하다. 따라서 2007년의보육료지원아동의총수는보육료지원아동과기본보조금수혜아동의단순합산보다는작은규모가되겠지만최소목표대비 90% 이상달성한것으로볼수있다. 국가의보육료지원대상과금액이점차확대되어가는것은바람직하지만그렇다고정부지원의증가가반드시부모의실제부담률을낮춘다고단정하기는어렵다. 부모의실 130 상황과복지제 28 호

37 < 표 3-13> 공공성 2: 보육료지원아동의비율 ( 단위 : 명, %) 구분 연도별현황 1) 목표대비평가 새싹플랜목표 평가 전체보육아동 (A) 48, , , ,991 1,099,933 보육료지원아동 (B) n/a 34,000 77, , ,991 - 저소득층차등보육료 n/a 34,000 77, , ,650 - 만 5 세아무상보육료 , ,341 - 장애아무상보육료 ,000 - 두자녀이상보육료 ,000 기본보조금 (C) ,021* 2010 년까지보육아동의 80.8% 에게지원 2007 년현재달성률약 90% 이상 보육료지원아동비율 (B/A*100) 기본보조금포함보육료지원아동비율 {(B+C)/A*100} n/a n/a * 주 : 1. 연도구분은영유아보육법제정 (1991) 과김영삼정부 ( ~ ), 김대중정부 ( ~ ), 노무현정부 ( ~ ) 의임기를고려한것임. 자료 : 보건복지부 (2002), 여성가족부 (2007) 보육통계를참고로구성함. 질부담액에는보육료외각종특기적성비등의납부금이포함되어있기때문이다. 민간부문보육시설이주류를이루는한국의상황에서는부모의실질부담액을통제하지않고서는정부지원을통한공공성확보를기대하기어렵다. 마지막으로민간보육시설에대한정부지원이다. 정부지원은두가지형태인데아동에대한보육료지원을통해보육시설을간접지원하는형태와보육시설에직접지원하는형태이다. 민간보육시설에대한지원형식으로는직접지원보다는간접지원이수월한측면이있다. 김대중정부에서는보육료간접지원외약간의교재교구비지원과농어촌차량비지원그리고영아보육시설에대한지원정도가있었으나, 노무현정부에서는차등보육료지원대상자를확대하는동시에기본보조금을도입하여민간보육시설 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 131

38 < 표 3-14> 공공성 3: 민간보육시설지원 구분 김대중정부 (1998~2002) 추진현황 노무현정부 (2003~2007) 2001 년계획의목표 목표대비평가 2006 년계획의목표 평가 간접지원 ( 보육료 ) 직접지원 저소득층지원 (2 층 ) 만 5 세무상보육 교재교구비 농어촌시설차량운영비 영아전담시설및민간영아반지원 저소득층지원 (5 층 ) 만 5 세무상보육 장애아무상보육 두자녀보육료지원 이외기본보조금도입 - 0 세 292 천원 - 1 세 134 천원 - 2 세 86 천원 보육료지원확대 민간시설영아보육지원 보육료지원확대 민간보육시설기본보조금지원 목표달성 자료 : 보건복지부 (2002, 2003, 2004) 보육사업안내 ; 여성가족부 (2005, 2006, 2007) 보육사업안내 에운영비를간접지원하기시작했다는특징이있다. 기본보조금제도는민간부문이절대다수를점유하고있는상황에서선택된차선책이다. 정부는보육시설에게기본보조금의수급조건으로보육교사 4대사회보험가입등을요구함으로써민간부문에대한관리, 감독의기능을유지시키고, 17) 한편으로는보육의공공성을높이고자한다. 그러나민간시설을통한공공성확대는그한계가분명하다. Ⅳ. 결론및제언 새정부출범으로정권이교체되면서, 국민의정부와참여정부 17) 기본보조금수령조건으로는다음과같은것들이있다. 1 보육시설보육교사전원이 4 대사회보험가입, 2 모든교사에게시도지사가정하는보육교사최저기준보수수준이상지급, 3 시도지사가고시한보육료상한선을준수, 4 총정원및교사대아동비율을준수, 5 매월재무회계규칙에의한회계보고, 6 e- 보육에의해아동및종사자관리와보조금신청등이다. 132 상황과복지제 28 호

39 의 10년은정당과언론등에의해잃어버린 10년으로규정되었다. 이글은보육정책이과연잃어버린 10년인지, 진보의 10년인지그리고김대중정부와노무현정부에서의보육정책이각각어떻게변화되어왔는지를평가하기위한것이었다. 김대중 노무현정부의보육정책의성과는무엇보다패러다임의변화를가져왔다는데있다. 보육정책의방향을공보육강화와보육서비스의질향상에초점을두었으며, 이를위해국가의막대한재정투입을바탕으로공공성을강화해나가고다양한보육인프라를구축하고있다는점이다. 또한저출산 고령화시대라는사회적환경에서보육정책은기존의저소득층자녀또는취업모자녀의일 가정양립을지원하는정책에서출산율제고, 경제성장, 미래인적자본에대한투자라는다목적의정책으로진화하고있다. 지난 10년을거치면서보육정책은복지와경제, 현재와미래의문제를아우르는중요한사회정책으로자리매김하였다. 특히노무현정부에서는보육정책보다는보다큰틀의육아지원정책을선호한다. 여기에는보육정책이핵심이되지만육아와관련된주요정책, 가령보육정책, 유아교육정책, 보건정책, 사회복지정책등에대해포괄적으로접근하고있다는특징이있다. 본논문은보육정책의보편적가치인접근성, 비용부담의적절성, 서비스질, 서비스다양성그리고공공성이라는측면에서국가계획대비추진실적으로평가해보았다. 그결과를요약하면, 접근성은일단전국적차원에서는수요대비공급초과로나타나고있으며, 비용부담의적절성은국가계획 (2010년 60%) 에미달하는 2007년현재 28.6% 로나타났다. 서비스질은일단제도적으로보육교사자격제도, 보육내용표준화, 보육서비스질관리를위한평가인증제도를도입함으로써외형적으로는질관리의기반 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 133

40 을닦았다는평가를내릴수있다. 서비스다양성과관련해서는시간연장보육시설이증가하였으나그수가국가계획에미달하고있으며지역적분포에대해서는고려가미흡하다는것을지적하였다. 마지막으로공공성과관련해서는국공립보육시설의수가크게부족하여보육전체아동의 30% 를보육시설에서수용하겠다는국가계획에크게미달하고있지만 (2007년현재 10.8%), 보육료지원대상의규모는일단국가계획의목표치 (2010년 80.8%) 를달성하였고, 민간보육시설에대한직간접적인보육료지원도일단계획대로추진되었다고볼수있다. 이와같이이미 2010년의국가목표를달성한것도있으며미흡한점도있다. 국가목표를달성하였다고하더라도여전히많은과제를갖고있는것도사실이다. 새정부의보육정책은그동안의성과를비판적으로검토하면서보다진전된정책목표를수립하여추진하는동시에새로운시대적과제에적합한정책과제들을발굴해나가야할것이다. 일단지금까지의 10년의성과에대한평가를바탕으로다음과같은정책과제를제안하고자한다. 첫째, 접근성과관련하여보육서비스는지역성에기초한다는특징이있으므로전국적차원의보육시설공급에만족하지않고, 지역별접근성을확보할수있는지방정부를중심으로한보육시설공급계획이마련되어야한다. 둘째, 비용부담의적절성과관련하여정부는더많은예산을확보하여보육료에대한부모부담을경감시켜야한다. 지금까지보육예산은가파르게상승해왔으나보육시설이용아동의수와보육료또한가파르게상승함으로써정부가투입하는재정이부모부담을낮추는데크게기여하고있지못하기때문이다. 셋째, 서비스질과관련하여정부의재정정책과연계된평가인증제도의정착이필요하다. 보육인력자격제 134 상황과복지제 28 호

41 도와보수교육, 보육과정의표준화로서비스질을향상시킬수있는기반을갖추었으나평가인증제도의정착이늦춰지면서서비스질관리가원활하지않기때문이다. 평가참여에아무런제재조치가없어인증미참여율이높은현실을고려할때정부의재정정책등지도감독과연계된인증제도를검토할필요가있다. 넷째, 서비스의다양성과관련하여현대사회의다양한서비스를수용할수있는다양한서비스개발이필요하다. 현재의시간연장형보육만으로는충분치않으며그또한절대수나지역별분포면에서충분하지않다. 더불어보육료지원대상의유형도입양아동, 취업부모의자녀, 다문화가정의아동을고려하는방향으로확대할필요가있다. 마지막으로공공성과관련하여국공립보육시설의확충이절대적으로요구된다. 6% 에도못미치는국공립보육시설을확충하기위해특별법제정등의특별한노력이있어야한다. 또한보육료지원대상의규모도외형적으로는확대되었지만만 5세아무상보육이실질적으로이루어지고있지않은점이나취업부모자녀가상대적으로배제되는일이없도록보육료지원대상과자격기준의확대가있어야한다. 이명박정부의보육정책은능동적복지, 수요자중심의보육정책이다 ( 보건복지가족부, 2008). 전반적인정책방향이과거정부와차이가있지만여전히보육료부담경감, 보육서비스질의제고, 다양한보육서비스등지난민주당정부가갖고있던보육정책의목표에대해서는수용하고있는것을알수있다. 현정부에서도여성의노동시장참여증가, 가족구조의변화, 저출산고령화문제등동일한사회문제를갖고있기때문이라고할수있다. 기존정부정책의바람직한측면은계승하고부족한점은보완하고개선해나가는정책이필요할때다. 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 135

42 또한보육정책분야에서기존의보육정책을뛰어넘는보육정책의확대가있어야할때이다. 보육서비스는사회복지서비스중가장보편적인서비스중의하나라고할수있다. 접근성, 서비스질, 비용부담의적절성이라는보육정책의중요한정책목표들이지금까지는비교적단순한형태로추진되어왔다. 보육시설총공급 ( 접근성 ), 평가인증등과같은최저한의일률적인보호와교육서비스기준마련 ( 서비스질 ), 그리고소득수준을주요판단기준으로하는보육료지원 ( 비용부담의적절성 ) 에관심을두어왔다. 정책의기틀을마련하였다는긍정적인평가를내릴수있지만향후의보육정책은아동과가족의다양한욕구를고려한다양한형태의보육시설공급, 아동 가족복지가결합된포괄적서비스지원, 그리고소득이외보육에대한욕구의크기까지를고려한보육료지원으로발전시켜나가야할것이다. 기존의보육서비스의한계를뛰어넘는보육, 우리는그것을영국의슈어스타트사업이나미국의헤드스타트사업에서사회복지서비스로서의아동보육에대한접근을찾아볼수있으며, 현정부에서의수요자중심의보육정책도이와같은아동과가족의복지와유기적으로결합시키는방향으로나가야할것이다. 136 상황과복지제 28 호

43 참고문헌 고령화및미래사회위원회 (2004). 제 1 차육아지원방안 고령화및미래사회위원회 (2005). 제 2 차육아지원방안 기획재정부 (2008). 예산안편성및기금운용계획안작성지침 김정신 노은호 (2006). 전문직으로서의보육교사와자격제도, 한국여성교양학회지 제 15 호, pp. 207~234. 김종해 (2006). 보육서비스의공공성평가와전망, 사회과학연구 제 22 호, pp. 57~78. 대통령자문정책기획위원회 (2008). 참여정부정책보고서 : 저출산 고령사회대응 - 이땅의미래를위한준비 대한민국정부 (2006). 제 1 차저출산 고령사회기본계획 (2006~2010)( 새로마지플랜 ) 백선희 (1997). 정부의보육시설공급정책의전개과정에관한평가, 한국영유아보육학 제 10 호, pp. 189~210. 백선희 (2003). 사회복지이념적모형을통해본김대중정부의아동보육정책평가, 한국영유아보육학 제 33 호, pp. 23~47. 백선희 김교성 (2001). 아동보육비용의사회적분담방안과재정정책의방향, 한국영유아보육학 제 27 호, pp. 210~237. 백선희 서문희 (2004). 영유아보육법개정에따른보육시설장및보육교사자격제도연구, 한국영유아보육학 제 39 호, pp. 171~195. 변용찬외 (1998). 보육시설확충 3 개년계획평가에관한연구, 보건복지부 한국보건사회연구원. 변용찬 서문희 이상헌 임유경 전도석 (2001). 보육료지원사업평가, 한국보건사회연구원. 변용찬 서문희 이상헌 임유경 (1998). 보육시설확충 3 개년계획에따른영유아보육법 제도평가 보육시설확충 3 개년계획평가에관한연구, 보건복지부 한국보건사회연구원. 보건복지가족부 (2008). 일자리, 기회, 배려를위한능동적복지 2008 년실천계획 보건복지부 (1997, 2002, 2003, 2004). 보육사업안내 보건복지부 (2001). 보육사업중 장기종합발전계획 보건복지부 (2002). 보육사업활성화방안 (3. 6) 발표에따른후속조치를차질없이추진하겠습니다., , 보건복지부보도자료. 보건복지부 노동부 여성부 (2002). 보육사업활성화방안 보육발전위원회기획단 한국보건사회연구원 (2001). 21C 보육사업선진화를위한보육제도개선안 보육시설평가인증사무국 (2008). 평가인증참여율, 2008 년 12 월 10 일다운받음, 삶의질향상기획단 (1999). 새천년을향한생산적복지의길 서문희 김은설 박수연 유웅상 오병욱 김형은 (2008). BTL 방식의 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 137

44 보육시설설치방안연구, 육아정책개발센터. 서문희 임유경 박애리 (2002) 년도전국보육실태조사보고, 한국보건사회연구원. 서문희 조애저 김유경 최은영 박지혜 (2005) 년도전국보육 교육실태조사 1: 보육 교육이용및욕구실태조사보고, 여성부. 여성가족부 (2006). 제 1 차중장기보육계획 (2006~2010): 새싹플랜 여성가족부 (2007). 보육사업안내 유희정 (1999). 수요자입장에서본보육정책평가, 한국여성개발원. 유희정 (2007). 참여정부의육아지원정책, 육아정책개발센터. 유희정 김은설 최혜선 (2007). 육아지원정책성과연구, 여성가족부. 이순형 최일섭 신영화 이옥경 (1998). 보육시설의환경 운영관리및프로그램평가, 보육시설확충 3 개년계획평가에관한연구, 보건복지부 한국보건사회연구원. 재정경제부 (2004). 대체출산율, 합계출산율, 인구고령화내부자료. 정부 민간합동작업단 (2006). 함께하는희망한국비전 2030 제 17 대대통령직인수위원회 (2008). 제 17 대대통령직인수위원회백서 참여복지기획단 보건복지부 한국보건사회연구원 (2004). 참여복지 5 개년계획 : 2004~2008 년 통계청 (2008). 장래추계인구, 경제활동참가율, 결혼율, 이혼율, 고령인구비율, 합계출산율, 2008 년 12 월 10 일다운받음, 통계청 ( 각연도 ). 인구통태통계연보통계청 (2008). 통계포털 표갑수 백선희 (1999). 보육인력 ( 시설장및보육교사 ) 의자격제도및전문성유지환경에대한평가, 한국영유아보육학 제 17 호, pp. 57~96. 표갑수 허선 (1999). 보육시설및인력의수급에대한평가, 한국영유아보육학 제 17 호, pp. 1~25. 표갑수 김형식 지성애 허선 백선희 (1998). 보육인력의수급적절성및전문인력에대한평가 보육시설확충 3 개년계획평가에관한연구, 변용찬외, 보건복지부 한국보건사회연구원. 한상미 (2006). 보육료지원방식변경에따른공공성평가, 사회복지리뷰 제 11 호, pp. 109~137. Gilbert, N., and Paul T. (2002). Dimensions of social welfare policy 6th. Boston: Allyn and Bacon. HM Treasury DfES DWP DTI.(2004). Choice for parents, the best start for children: a ten year strategy for childcare. HM Treasury OECD(2001). Starting strong Early childhood education and care. OECD(2002). Babies and bosses: Reconciling work and family life, Volume 1: Australia, Denmark and the Netherlands. OECD(2007). Babies and bosses: Reconciling work and family life, Volume 5: A synthesis of findings for OECD countries. The Secretary of State for Education and Employment and The 138 상황과복지제 28 호

45 Secretary of State for Social Security and Minister for Women(1998). Meeting the Childcare Challenge, DfEE Publications. 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 139

46 Abstract Evaluation on Childcare Policy during 10 Years of Kim, Dae-Jung & Roh, Moo-Hyun s Administrations; focus on National Plans Baek, Sun Hee Associate Professor, Dept. of Social Welfare, Seoul Theological University This is study on evaluation of childcare policy in President Kim, Dae-Jung & Roh, Moo-Hyun s Administration for last 10 years. Current administration of President Lee, Myung-Pak laid it down that last 10 years was missing years for us. But before doing so, we have to evaluate it objectively. This is to suggest child care policy devices based on policy of central government with the national child care plans in 2001, 2006 and policy outcomes for last 10 years. Analysis outcomes with focus on accessibility, affordability, quality of service, diversity of service, and level of government intervention showed followed like below; in relation with accessibility there are more child care places than demand over the whole country, in relation with affordability the level of government subsidy is low, in relation with quality, there are adequate systems connected with 140 상황과복지제 28 호

47 qualification, standard curriculum and child care accreditation. In connection with the level of public intervention it revealed that the rate of child care fertilities established by government is lower and the number of children received government subsidies is higher than the national plan s. Key words: child care policy, national child care plan, evaluation on child care policy, Kim, Dae-Jung Administration, Roh, Moo- Hyun Administration 논문투고일 : 2009 년 7 월 14 일 논문심사일 : 2009 년 7 월 16 일 논문게재일 : 2009 년 8 월 17 일 김대중 노무현정부 10 년의보육정책평가 141