<31355FB1E8C8EFC1D62EC0CCC7D8C1F85FC0FAC0DAB0CBC5E4BFCFB7E15FBFB5B9AEB0A8BCF6BFCFB7E128BFB5B9AEC1A6B8F1BAAFB0E6292E687770>

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1 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 한국의먹거리보장실태와정책과제 김흥주 * ( 원광대학교 ) 이해진 ( 한국청년정책연구원 ) 먹거리위험사회일수록그사회전체가지속가능하지않고불확실한미래를가질수밖에없다. 이때문에제대로된먹거리보장정책이필요하다. 한국의먹거리문제인식은매우낮은수준이다. 먹거리문제를사회구성원누구에게나닥칠수있는사회적위험으로받아들이지도않았고, 먹거리에대한양적 질적욕구를사회적욕구로인정하는데에도매우인색하였다. 때문에체계적인먹거리보장정책이나복지프로그램이마련되어있지않았다. 다만생존의문제를해결하기위해결식빈곤층과기초생활수급자에대한 공공급식 을지원하는수준이었다. 이렇게먹거리보장정책이활성화되지못한이유는첫째, 먹거리보장에대한사회적인식이철저하지않다는것이다. 결핍문제해결을먹거리보장의모든것이라고생각하고있었다. 둘째, 먹거리위기를인식하는데에생산자와소비자, 절대빈곤계층과상대적부유층, 시장주의자와생태주의자사이에커다란차이가있었다. 이렇기때문에먹거리연대가허약할수밖에없으며, 결과적으로먹거리문제해결에사회적합의가이루어지지않았다. 셋째, 먹거리문제를개인적차원으로만생각하는경향이강하였다. 그러나먹거리는생산자에서소비자에이르기까지먹거리공급연계에참여하는모든사람들과관련된문제이며, 경제 사회 환경에서부터건강 교육 문화에이르는많은분야들에널리걸쳐있는문제다. 시장성보다는공공성으로풀어야한다. 새로운먹거리보장정책에는이러한인식의전환이필요하다. 주요용어 : 먹거리보장, 먹거리보장프로그램, 먹거리위험사회, 먹거리복지, 공공급식 이논문은 2010년도정부재원 ( 교육과학기술부인문사회연구역량강화사업비 ) 으로한국연구재단의지원을받아연구되었음 (NRF B00159). * 교신저자 : 김흥주, 원광대학교 (kanddol@wku.ac.kr) 투고일 : 수정일 : 게재확정일 :

2 한국의먹거리보장실태와정책과제 Ⅰ. 머리말 한국사회의잘못된인식중의하나는 이제먹을것하나는풍족하여누구나배고픔에서벗어났다 는것이다. 분명 1960년대의보릿고개시절보다먹거리절대량이늘어났기때문에접근성만큼은어느정도보장되고있다고볼수있다. 그러나문제는이런풍요속에서도매년백만명이상의사람들이실제굶고있거나배고픔을느낀다는것이다. 실제보건복지부로부터급식지원을받는결식아동이 2011년현재 48만명이며, 교과부로부터무료급식을받는초중고생이 50만명이넘는다. 여기에통계에잡히지도않는결식노인이나노숙인까지포함하면 굶는인구 는상상이상으로많다. 여기에다결식은아니지만먹거리절대량이부족하여항상배고픔을느끼고있는사람들이전체인구의 10% 를넘어서고있으며, 이들은대부분소득수준이하위 25% 이내에포진되어있다 ( 보건복지부 질병관리본부, 2011: 48). 다이어트열풍과웰빙식단, 안전한유기농을안내하는기사가넘쳐나는와중에서대다수빈곤층은굶거나배고픔을느껴야하는것이다. 1) 더큰문제는빈곤층이일상적으로섭취하는먹거리의안전과영양수준이매우취약하다는사실이다. 결식아동무료급식이나경로식당에서제공하는음식은수입식재료를사용하거나냉동식품들이대부분이다. 빈곤층맞벌이부부의자녀들은인스턴트나패스트푸드에쉽게의존한다. 독거노인들의식사는한국인영양섭취기준을충족시킬수가없다. 2010년보건복지부국민건강영양조사결과, 만 65세이상노인의평균섭취량은권장섭취량의 50% 미만이었으며, 저소득층노인들의경우에는더욱열악한상황이었다. 계층과연령기준으로먹거리섭취의불평등문제가점차심화되고있는것이다. 저소득층의먹거리문제는이들의건강과삶의질문제를새롭게해석할수있게한다. 누구나먹거리에접근할수있는데도왜저소득층의건강은상위계층에비해여전히열악한가? 누구나떠올릴수있는답이있다. 저소득층이자신의건강을돌보지않는데다가음주와흡연, 운동부족등좋지않은생활습관을가져서 일것이다. 그러나 1) 신자유주의세계화가가져온사회양극화결과, 제 3 세계유형의지속적인기아는아니더라도간헐적으로계속되는굶주림상태에놓여있는인구는선진국에서도크게늘어나고있다 년 8 월 10 일 뉴스위크 인터넷판에의하면, 미국전체가구의 14.6% 가먹거리를안정적으로공급받지못하는먹거리불안 (food insecurity) 상태에있다고한다. 이들은생산의문제가아니라분배의문제때문에굶주림을겪고있다. 469

3 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 최근의먹거리논의들은먹거리양극화와이에따른건강불평등문제를먹거리정의 (food justice) 의문제로접근하고있다. 값싼패스트푸드나정체불명의정크푸드를먹고비만과식원성질병에시달리는것은개인의선택과그결과지만, 개인의선택은사회적영향아래놓여있다는것이다. 2) 먹거리보장은이러한먹거리정의의문제를제도적이고정책적접근을통해해결하려는노력이다. 사회양극화양상이인간생존에가장필수적인재화에해당하는먹거리영역까지심화되고있다는점에서 먹거리보장 은정책적의미를가질수있다. 그러나사회복지의다양한영역중에서먹거리에대한복지적접근이과연이론적으로가능한지, 실천적으로유용한지에대한선행연구와학계논의는거의없는편이다. 유일하게남기철 (2007: 58) 은먹거리보장에대해 이는단순히절대적측면에서의먹거리충분성문제를벗어나적절수준의영향과건강에대한먹거리영향문제, 안전성등먹거리의질적문제와관련해서사회적최저선 (national minimum) 관철의의미를가진다 라고정리하고있다. 그러나문제는먹거리보장개념자체가이론적으로적합한것인지혹은실천적으로적절한전략적선택인지판단할수없다는데에있다. 3) 선진국의먹거리정책은 푸드 (food) 를중심에놓고소비, 건강, 환경, 문화, 사회관계, 과학기술, 공공보건, 사회정의, 복지등이유기적으로연결되어있다. 단순히가난한사람들공짜로밥먹이는문제가아니라는것이다. 이를테면 2008년영국의내각전략기획단에서작성한보고서는 경제, 건강, 복지, 안전, 환경측면에서먹거리체계가지속가능한발전을이룰수있어야영국사회의지속가능성이보장될수있다 고보고하고있다 (The Strategy Unit, 2008: 3-4). 미국정부는 2015년까지결식아동문제를완전히해결한다는목표를세우고 건강하고굶주림없는어린이법 을의회에제출해놓은상태다. 불행하게도한국의먹거리보장정책은이렇게체계적이지도, 전략적이지도않다. 겨우배고픈사람들대상으로밥을 먹여주는 수준이다. 이렇게우리사회에서 제 2) 미국의빈민가주변에는신선식품을판매하는식료품점을찾아보기어렵다. 신선한채소와과일에대한접근성은떨어지고, 패스트푸드나가공식품을먹을수밖에없는상황인것. 실제로미국어린이들은 25% 정도가비만인데비해, 빈민가지역의어린이들은 30% 가비만인것으로나타나고있다 (Gottlieb & Jochi, 2010: 45). 이러한정책적, 경제적배제를바로잡는먹거리복지운동이먹거리정의개념에서비롯된다. 3) 이외에장원봉 (2006) 은 먹거리빈곤 개념을사용하여사회적경제의대안적실천으로서먹거리복지정책사례를제시하며, 윤병선 허남혁 (2007) 은로컬푸드의전략적접근으로공공급식의제도화방안을논의하면서로컬푸드의 복지성 을논의하고있다. 470

4 한국의먹거리보장실태와정책과제 대로된 먹거리보장정책을찾아보기힘든이유는먹거리위험사회에대한인식이제대로되어있지않기때문이다. 무엇보다도생산자와소비자, 절대빈곤계층과상대부유층, 시장주의자와생태주의자사이에인식차이가너무크다. 이렇기때문에먹거리연대가허약할수밖에없으며, 결과적으로먹거리문제에대응하는데사회적합의를이룰수가없다. 먹거리에대한적절한보장욕구는누구나보편적으로가지는 사회적 욕구다. 사회적욕구의충족은국가와사회의책임이다. 그것이복지국가다. 보편적먹거리보장정책의필요성을강조하려는이연구는다음과같은두가지목적을가지고있다. 첫째, 먹거리보장에대한이론적논의와개념정리, 그리고한국사회의보장실태를파악하였다. 특히먹거리선진국의주요정책사례를분석하면서먹거리보장개념이어떻게정책화될수있는지를검토하여한국사회에적용할방안을모색해보았다. 둘째, 먹거리보장에대한이론적논의와주요프로그램의운영현황과문제, 그리고개선방안을제시하였다. 특히먹거리문제에대한복지적접근의유용성과실현가능성을집중적으로논의하였다. 이를위해사회보장에서먹거리보장의위치와영역, 전달체계, 프로그램등을검토하였다. Ⅱ. 이론적논의 1. 먹거리보장의의미 흔히먹거리보장 (food security) 이라고하면, 모든사람들이항상적극적이고건강한생활을할수있도록안전하고영양이풍부한먹거리를자신의식욕과취향에따라물리적, 경제적으로충분히구할수있다는것을의미한다. 그런데이러한 food security 용어는사용하는주체와방식에따라전혀다른의미와맥락을가지고있다. 이용어는 1970년대부터기아퇴치운동의슬로건으로등장하기시작했다. 이후국제회의에서유독강조된것은 1996년로마에서열린세계식량정상회담 (World Food Summit) 에서였다. 4) 이정상회의에서강조한식량의보장방식은각국의자급생산을 4) 국제연합 (UN) 전문기구인국제식량농업기구 (Food and Agriculture Organization; FAO) 의설립 50 주년을기념하기위해세계식량문제를주제로열린회의였다 년 11 월 FAO 의모든가맹 471

5 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 통한먹거리결정권의확대이기보다는세계화된식량체계의구축과확산을통한것이었다. 비록국가단위의식량이부족하더라도식량을수입할수만있다면, 식량을수입할수있는달러만있다면식량안보는달성할수있다는것이다 ( 윤병선, 2011: ). 이러한식량안보개념은소수의농산물수출국과농산물의자유무역을지렛대로이윤의극대화를위해행동하는초국적거대농기업의이해를반영하고있다는점에서문제가있다. 이에대해반 ( 反 ) 세계화국제농민운동조직인비아캄페시나는식량주권 (food sovereignty) 개념을제시한다. 국가적으로충분한양의먹거리생산과모든사람이이용할수있도록보장하는문제뿐만이아니라어떤먹거리를생산하는가, 어떻게생산하는가, 어떤규모로생산하는가의문제도똑같이중요하다는것이다 ( 아네트데스마레이즈, 2011: 72). 최근들어먹거리대안운동진영에서는먹거리불평등문제를해결하기위한방식으로먹거리정의 (food justice) 개념을제시하고있다. 현재의먹거리체계가지불능력이있는소수의계층만이선택가능하고접근할수있는 부정의 한상태임을강조하면서, 국가의적극적인개입과전략적접근을통해서만이이문제를해소할수있다고주장한다 (Gottlieb & Jochi, 2010: 5). 이러한정책적접근의필요성은학계에서도제시되고있다. 힌리히등은현재의불평등한먹거리체계를지속가능한체계로전환하기위해서는장기적인관점에서국가의먹거리정책이수립되고강력하게시행되어야한다고주장하였다 (Hinriches et al., 2007: 56) 5) 이러한흐름들을정리해보면현재의먹거리보장은식량주권으로부터시작하여국가의적극적인개입을통한먹거리체계의불평등구조를개선하는제도적과정이라고볼수있다. 또한개인차원뿐만아니라지역사회차원에서지속가능한먹거리체계를만들어가는과정이다. 이런점에서먹거리보장은다음 < 표 1> 과같은세가지의미를포괄하고있다. 첫째, 먹거리접근성 (food accessibility) 이보장되어야한다. 접근성의의미는사회 국이참가해본부가있는로마에서개최되었다. 이회의에서는개발도상국의식량부족과기아, 식량수급불균형등의과제외에세계식량안전보장 (World Food Security) 을둘러싼문제에관한토의가있었다. 5) 이책은미국농무부의지원을받아 1997 년부터 2007 년까지총 10 년동안진행된인류학자, 지역사회영양학자, 농업경제학자, 정치학자, 사회학자등이수행한학제간연구프로젝트의결과물이다 (Hinrichs et al., 2007: Acknowledgements). 472

6 한국의먹거리보장실태와정책과제 경제적격차에상관없이모든사람들이공평하게먹거리를얻을수있어야한다는보편성문제, 어떤상황에서도지속가능하게먹거리를제공받을수있어야한다는안정성문제, 먹거리제공이개인적이나사회적으로수용가능한방식으로이루어져야한다는존엄성문제를포괄하고있다. 둘째, 먹거리적절성 (food adequacy) 이보장되어야한다. 적절성의의미는먹거리의절대량충족에서나아가안전하고영양많은먹거리를충분하게제공받을수있어야한다는것이다. 특히먹거리에대한개인적선택이가능하다는측면, 교육과문화차원에서사회적수용이가능하다는측면, 사회정의차원에서먹거리가공평하게배분된다는측면을포괄하고있다. 셋째, 먹거리지속가능성 (food sustainability) 이보장되어야한다. 먹거리의절대량충족이나먹거리안전과더불어먹거리보장에중요한것은생태적으로지속가능한먹거리를생산할수있는가, 지역사회차원에서먹거리가보장되는수급체계를만들수있는가여부다. 표 1. 먹거리보장의유형과내용 구분의미내용보장수준 접근성 적절성 지속가능성 누가먹거리를제공받아야하는가? 어느수준에서먹거리를제공해야하는가? 어떠한방식으로먹거리를제공해야하는가? 보편성 : 공평한접근보장 안정성 : 지속가능한접근 존엄성 : 수용가능한접근 적정성 : 양과영양의적절 안전성 : 안전한먹거리 선택가능성 : 개인기호충족 생태적으로지속가능한생산 지역사회지지체계 지역먹거리체계구축 개인 가구단위보장 지역사회보장 먹거리접근성과적절성이개인과가구단위의먹거리보장에해당하는것이라면, 지역사회먹거리보장 (community food security) 은여기에다지속가능성을포함한것이다. 지역주민모두가안전하고문화적으로적절하며풍부한영양이고르게분포된식사를할수있을때, 지역사회먹거리가보장된다고할수있다. 지역사회먹거리를보장하기위해서는경제적, 환경적으로지속가능한먹거리체계를확립해야한다. 이같 473

7 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 은먹거리체계는지역사회의자주적존립을가능하게하며, 지역사회내의사회정의를증진시킨다. 지역사회먹거리가보장됨으로써사회정의가증진되고주민들은지역자원에보다평등하게접근하게되며지역공동체와지역경제가되살아날수있다. 개인과가구단위먹거리보장이소비적차원이라면, 지역단위먹거리보장은생산적차원까지포괄한다. 6) 먹거리보장을위한정부와지자체차원의지원은단순히재정적지원이나제도적강제수준에그치는것이아니다. 지역사회전체의먹거리체계를구축하는차원에서정책적인계획과개입이이루어지고있다. 이를테면영국런던은 2006년런던시장이주관하고 런던푸드 라는민관협의체에서추진하는먹거리부문전략보고서를발표하였다. 이보고서는런던에서지역산먹거리 ( 로컬푸드 ) 사용을증진하기위해서는정부가중심이되어학교급식을포함한공공영역에서이를적극적으로구매해야하며, 런던주변농민의생계유지를돕고, 시민들에게안전하고영양가높은먹거리를공급해야한다고주장하였다. 이를통해지자체는보건의료비용 ( 아토피나비만같은식원성질병 ) 을절감하고시민들의건강을증진시키며, 농민뿐만아니라지역산농산물사용을통해가공 유통및외식업체를활성화시킴으로써런던의먹거리경제와지역경제를활성화시키는복합적정책목표를달성할수있다. 이와같이지자체는지역먹거리체계를통해지역공동체를회복할수있기때문에학교급식등공공부문먹거리지원에앞장서는것이다 (London Food, 2006; 김흥주, 2009: 73-74). 7) 영국런던과유사한대도시의먹거리보장내용은캐나다의 토론토헌장 에서도찾아볼수있다. 2000년 5월, 토론토시의회는먹거리가보장되는도시를지향하며다음과같은 4가지정책과제를제시하였다. 첫째, 토론토시민은누구나영양이풍부하고, 지속가능하며, 문화적으로용인되는적절한먹거리공급체계에접근할수있어야한다. 둘째, 먹거리보장정책은토론토시민들에게보건의료욕구를충족시키면서건강하고 6) 사실한사회의먹거리체계수준은그사회의지속가능성을판단할수있는준거가될수있다 (McMichael, 2000; Pothukuchi, 2004; Feagan, 2007). 좋은 먹거리체계를통해지속가능한발전의광범위한목표들, 곧경제발전, 참여민주주의, 환경적통합성을달성할수있는사회역량을키울수있기때문이다. 7) 이보고서는런던을위한건강하고지속가능한먹거리를위한 런던시장의전략보고서 (The Mayer s Food Strategy) 라는부제를표지에제시하고있다. 474

8 한국의먹거리보장실태와정책과제 문화적인삶의질을유지하는데기여하여야한다. 셋째, 먹거리는토론토지역경제의핵심일뿐만아니라먹거리보장정책을지속하는것은먹거리부문 ( 생산, 소비, 유통, 복지 ) 의성장과발전을견인할수있다. 넷째, 먹거리는시민들에게공동체의식을고취하고다양성을존중하게하기때문에도시의문화적정체성을만들어갈수있다 (Toronto s Food Charter, 2000: 1). 토론토는이러한먹거리헌장의정책적실현을통해시민들의보건과복지에기여함과동시에의료관리의필요성을감소시키고있다. 나아가지역사회의지속가능한발전을모색하고있다. 먹거리보장이지역사회보호 (community care) 와지역의자주적존립을가능하게만들고있다는것이다. 런던과토론토의먹거리보장이도시차원에서지역먹거리체계와결합되어있다면브라질은국가차원에서중소농의생산지원과먹거리보장정책을연결시키고있다. 브라질은어린이하루영양섭취필요량의 20% 는정부가보장한다는정책목표를세우고전국의기초교육대상 19만개학교, 4천 7백만공공교육대상학생들에게급식을지원하고있다. 최근들어보편적지원으로전환하고있기때문에지원액도 2003년 5억3천 3백만달러에서 2010년에는 18억7천 7백만달러로확대되고있다. 더큰의미는먹거리보장정책을생산체계지속과연결시키고있다는점에서찾을수있다. 학교급식식재료중에서최소 30% 는가족농과소규모농촌기업에서구매해야하는것을법으로강제하고있다. 이때문에전체학교급식예산 18억달러중에서 5억2천만달러가중소농 460만가족농에대한소득지원으로활용되고있다 ( 박지은, 2011: 63-64). 반면에먹거리보장이제대로이루어지지않을때에는계층별로, 연령별로, 지역별로다양한먹거리문제에노출될수있다. 사회구성원모두에해당하는보편적먹거리문제는적절성과지속가능성에문제가생기는경우다. 빈곤및취약계층에선별적인먹거리문제는접근성에문제가생기는경우다. 미국의먹거리보장실태를살펴보면이러한문제를이해할수있다. 2008년현재미국전체가구의 14.6% 가식량을안정적으로공급받지못하는 먹거리불안 (food insecurity) 상태에있다고한다 (www. thedailybeast.com/newsweek, ). 먹거리가제대로보장되지못하는불안정상태는 미국정부가빈곤사정에대한복지정책으로실시하고있는추가영양지원프로그램 (Supplemental Nutrition Assistance Program, SNAP) 인이른바식품권 (food stamp) 의혜택을받고있는가구가운데여전히식료품소비를줄일수밖에없고, 매달 475

9 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 20일이나 25일쯤되면식료품이떨어지는상태에있는경우 를의미한다고한다. 이러한먹거리불안가정들은저급의값싼식품들로인해특히유아들이성장에필요한영양을제대로공급받지못하는경우가생겨난다. 충분한영양을공급받지못하는아이들은성장에문제가생길뿐아니라성격이포악해질수있다. 이것이미국의청소년문제로이어지고있다. 먹거리문제는개인의인간다운생존과건강을위협하는것으로서대부분의사회구성원들에게보편적으로발생하는사회적위험이다. 먹거리보장욕구는사회구성원누구나보편적으로가지고있는사회적욕구 (social needs) 성격을지니고있다. 따라서문제해결을시장메커니즘에맡기기보다는사회연대적인대처방안을모색할필요가있다. 이러한사회복지영역을 먹거리보장 이라고할수있다. 8) 2. 먹거리보장의차원 모든사회보장제도는공통된요소를가지고있는데, 길버트외는이를사회보장제도의차원 (dimensions of social security programs) 이라고불렀다. 사회보장제도의차원은적용대상, 급여, 전달체계, 재정으로나누어진다. 즉모든사회보장프로그램은 누구에게급여를할것인가 의적용대상, 무엇을급여할것인가 의급여종류, 어떻게급여를제공할것인가 의전달체계, 필요한재원을어떻게마련할것인가 의재정확보및운영등 4가지요소를가지고있다 (Gilbert et al., 1993). 먹거리보장은먹거리기본권을정책화한사회보장프로그램의한영역이라고볼수있다. 따라서한국가의제도화수준을평가하기위해서는 4가지요소에대한분석이필요하다. 먼저급여대상자를결정하기위한가장기본적인기준으로는보편주의와선별주의가있다. 그런데먹거리보장은그특성상기아와결핍문제와관련이있는양적측면과안전과영양문제와관련이있는질적측면으로나누어서살펴보아야한다. 이를다시양적측면의결핍 (-) 과충족 (+), 질적측면의위험 (-) 과안전 (+) 으로나누어서상호교차해보면다음 < 표 2> 와같이네가지영역에서적용대상을분류할수있다. 8) 집합적소비의필수영역으로서사회적욕구혹은위험영역이될수있는부분을중심으로복지혹은보장의의용어가사용되는소득보장, 의료보장의경우와같이먹거리에대한사회구성원의보편적욕구충족과위험에대한대응이라는측면에서 먹거리복지 라고할수도있다. 476

10 한국의먹거리보장실태와정책과제 표 2. 먹거리보장의적용대상 구분 양적측면 결핍 (-) 충족 (+) 질적측면 위험 (-) Ⅰ( 절대빈곤층 ) Ⅱ( 상대빈곤층 ) 안전 (+) Ⅲ( 상대부유층 ) Ⅳ( 절대부유층 ) Ⅰ영역 은먹거리절대량도충족되지않을뿐더러안전성이나영양섭취기준도충족할수없어가장시급한복지대상층이다. 이들에대한먹거리보장프로그램은주로무상급식, 거리급식등이다. Ⅱ영역 은먹거리절대량은어느정도충족되지만안정성과영양섭취에서문제가생기는경우다. 저소득층맞벌이가정아이들이나독거노인, 시설보호취약계층이여기에속한다. 정체불명의정글푸드나인스턴트, 냉동식품이나수입산농산물을통해기본적결핍을해소한다. Ⅲ영역 은먹거리절대량은부족하지만안전성이나영양섭취에는문제가없는상대적부유층에해당하는경우다. 다이어트나웰빙식등개인적기호에따른먹거리선택이가능한집단이여기에속한다. 사회적욕구보다개인적욕구의성격이강하기때문에복지적접근의유용성이가장떨어지는영역이다. Ⅳ영역 은먹거리절대량의충족뿐만아니라안정성과영양섭취에도문제가없는경우다. 이들의문제는먹거리의장기수급과관련되어있기때문에지역사회먹거리보장과연관이있다. 사회보장프로그램에서적용대상선정에있어보편과선별의문제는상황에따라다르게평가될수있다. 보편주의는사회적으로비용효과성 (cost effectiveness) 을높일수있는반면에선별주의는필요한사람에게우선적으로사회적자원을집중할수있음으로써사회적효과성을달성할수있고, 대상효율성 (target efficiency) 을높일수있기때문이다. 먹거리보장프로그램도이런점에서유연하게평가되어야한다. 다만적용대상의선별과정에서낙인의문제나사각지대가발생하는문제를주의할필요가있다 (Gilbert et al., 1993: 71). 급여종류에있어서많은연구자들은신선하고제철에난과일이나채소를직접공급하는현물급여 (benefit in kind) 가먹거리보장에적합하다고강조한다. 현금급여는수급자에게선택의자유와자기결정의권리를부여해주지만, 먹거리보장에있어서만큼 477

11 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 은현금지급이수급자효용을극대화한다고할수는없다. 이를테면 10만원의급여로먹거리를구입하지않고다른소비재구입에사용했다면먹거리를직접지급할때보다효용이낮아질수있다. 더군다나사회전체의효용성측면에서볼때, 식품으로직접급여를제공하는것은수급자의영양상태를높일수있고결과적으로건강불평등으로인한사회적비용을줄일수있기때문에정책의효율성을높일수있다. 그러나문제는현물급여가수급자에게수치심을유발하며낙인효과가있다는점이다. 이때문에프로그램자격이되는데도신청을하지않고급여를받지않음으로써결과적으로서비스사각지대가생겨날수있다. 예를들어미국의현물급여프로그램인식품권 (food stamp) 에자격이있는사람들가운데약 40% 만이실제로급여를신청하여받은것으로조사되었다 (Mofit, 1983). 사회보장에서전달체계가중요한이유는정책목표의성취와정책의지속가능성이전달체계의방법이나내용에따라달라질수있기때문이다. 특히먹거리의경우는이의조달을사적인것으로인식하는경향이강하기때문에전달체계의적절성, 공공성여부는먹거리보장수준을판단하는데매우중요하다. 브라질의벨로오리존찌 (Belo Horizonte) 시는 1993년부터시민의먹거리기본권을인정하고시조달국 (SMAB) 을설치하여취약계층을대상으로지속적으로먹거리보장정책을실시한도시로유명하다. SMAB의임무는먹거리의공급, 영양및식품안전정책에대한계획을세우고, 조정하고, 실행하는것이다. 이러한전달체계를통해시민들의먹거리가건강, 교육, 사회복지서비스와같이공적으로, 공평하게제공되고있다 (Rocha, 2001; 김종덕, 2009). 영국의환경식품농촌부 (DEFRA) 는 2003년 8월에 공공부문식품구매선도계획 (PSFPI: Public Sector Food Procurement Initiative) 를발표하면서, 보다나은환경과건강하고번영하는공동체를만드는데도움이되는공적전달체계를구축하고자하였다. 2003년이후, 영국정부는잉글랜드의공공부문에서매년식품과급식을위한예산이 4,000억원 (2억파운드 ) 이상이라고밝히면서, 이러한구매력을이용하여지속가능한먹거리체계를만들고먹거리불평등구조를개선하려한것이다. 이상의논의를통해우리는다음두가지사실을확인할수있다. 첫째, 한국가의먹거리보장수준은양적측면에서접근성문제와질적측면에서적절성문제로평가할수있다. 이러한기준을가지고 3장에서는한국의먹거리보장수준을평가해보고자한다. 둘째, 먹거리보장정책은크게대상의보편성여부, 급여의적절성여부, 전달체계 478

12 한국의먹거리보장실태와정책과제 와예산의공공성여부를가지고평가할수있다. 이러한기준을가지고 4장에서는한국에서시행되고있는대표적인먹거리보장프로그램을평가하고자한다. Ⅲ. 먹거리보장실태 1. 양적측면 : 접근성의문제 세상이좋아졌다고하지만우리사회는여전히많은결식인구가배고픔을느끼며살아가는사회다. 이들은대부분절대빈곤층에속하며, 강한생존욕구를지니고있다. 한끼식사를위해사회구성원으로서기본적존엄성 (dignity) 이위협을받아도기꺼이참는다. 무료급식소에서아침을먹으려새벽부터줄서있는청년들의모습이이를잘보여준다. 그러나우리사회는이러한결식인구의정확한통계도잡지못하는먹거리후진국이다. 다행히보건복지부의국민건강영양조사를통해결식률추이를살펴볼수있는데, 대략전체국민의 10% 수준이어떤형태로든결식을하고있는것으로나타났다. 더큰문제는결식률이소득수준별로차이가있다는점이다. 다음의 [ 그림 1] 을보면하위 25% 에해당하는 1사분위소득군에서아침과점심, 저녁모두결식률이높게나타났다. 먹거리절대량의충족에서까지소득수준별로차이를보이고있다는것이다. 특히소득수준이높을수록라이프스타일이나몸무게를줄이려는목적때문에식사를거르는경우가빈번하다는점을고려하면문제는생각보다심각할수있다. 저소득층의경우경제적배제에의한결식일가능성이큰반면에상위소득의경우자발적선택에의한결식일수있다는점에서계층별로먹거리접근성에차이가있다는것이다. 먹거리소비수준이 1980년대후반에이미 포식단계 에이르렀다는한국사회에서이런현상은왜빚어지는것일까? 유력한해석은연령과직업, 소득, 학력수준등의격차에따른사회 경제적양극화가먹거리소비영역에까지영향을끼친다는것이다. 많은통계지표들이이런해석을뒷받침하는데, 대표적인것이소득수준에따라달라지는 식품안정성확보가구 비율이다 (< 표 3> 참고 ). 2011년국민건강영양조사통계를보면, 경제적으로어려워서자주 (+ 가끔 ) 먹을것이부족하다 는가구가소득상위 25% 군에서는 0.6% 에불과하지만하위 25% 군에서는 19.4% 에이른다. 반면 가족모두가 479

13 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 그림 1. 소득수준별결식률 주 :1) 아침식사결식률 :{(1 일전아침식사여부에 아니오 로응답한대상자수 )+(2 일전아침식사여부에 아니오 로응답한대상자수 )} 의 {(1 일전아침식사여부응답자수 )+(2 일전아침식사여부응답자수 )} 에대한분율, 만 1 세이상 2) 점심식사및저녁식사결식률 : 아침식사결식률과같은정의에의해산출자료 : 보건복지부 질병관리본부 (2011). 원하는만큼충분한양과다양한종류의음식을먹을수있다 는가구는상위소득군에서는 58.3% 에달하지만하위소득군에서는 20.7% 에불과해층위간격차가무려 37.6% 포인트나된다. 이결과소득하위 25% 군에서는질적측면은고사하고양적측면에서도식품안정성을확보하지못한가구가 20% 수준에이른다. 지역별양극화현상도주목할만하다. 농촌지역인읍면지역가구의식품안정성확보가구비율이도시지역인동지역보다상대적으로낮게나타난것이다. 이는결식아동과독거노인의결식문제가농촌지역에도나타나고있다는사실을알려준다. 480

14 한국의먹거리보장실태와정책과제 표 3. 식품안정성확보가구분율 구분 N 우리가족모두가원하는만큼의충분한양과다양한종류의음식을먹을수있었음 (A) 우리가족모두가충분한양의음식을먹을수있었으나, 다양한종류의음식은먹지못했음 (B) 경제적으로어려워서가끔먹을것이부족했음 경제적으로어려워서자주먹을것이부족했음 식품안정성확보가구분율 1) (A+B) 전체 3, 거주지역동 2, 읍면 소득수준 2) 1사분위 사분위 사분위 사분위 주 : 1) 식품안정성확보가구분율 : 가구원중식품구매를주로담당하는 1명에게최근 1년간의가구식 생활형편을물었을때 (A) 또는 (B) 로응답한비율 2) 소득수준 : 월가구균등화균등화소득 ( 월가구소득 / 가구원수) 를가구별사분위로분류 자료 : 보건복지부 질병관리본부 (2011). 더큰문제는최근들어심화되는경제위기속에서저소득층의식료품구입이더욱더어려워질수밖에없다는사실이다. 이를알려주는통계지표가바로엥겔계수다. 이는가계의소비지출가운데식료품 비주류음료지출이차지하는비율을말하는것으로, 소득이적은계층일수록상대적으로엥겔계수가높게나타난다. 이럴경우식료품을구입하느라다른소비를줄일수밖에없기때문에삶의질이떨어질수밖에없다 년기준으로소득하위 20% 계층의엥겔계수는 20.47% 로 2005년 20.70% 이후최고치를기록하고있다. 이는상위 20% 의 11.45% 보다무려 9.02% 포인트나높은수치다. 이런차이는소득계층에따라소비지출구조가다르기때문에나타나는것이다. 이를테면저소득층은물가가올라서먹거리를구입하는데들어가는비용은크게늘어났지만, 실제먹는양이나신선한식재료구입은오히려줄어들게된다는것이다. 경제가어려울수록저소득층의먹거리접근성이양적으로나질적으로현저하게떨어진다는것을의미한다. 481

15 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 그림 2. 소득수준별엥겔계수추이 : 2005~2010 년 2. 질적측면 : 적절성의문제 먹거리적절성 (food adequacy) 여부는먹거리절대량의충족에서나아가안전하고영양많은먹거리를충분하게제공받을수있는지를파악하면알수있다. 그러나 2010년국민건강영양조사통계를보면, 소득수준별로주요식품의 1일섭취량의차이가뚜렷하다는점에서한국사회의먹거리적절성이제대로보장되고있다고보기는어려웠다. < 표 4> 는주요식품의 1일섭취량차이가소득수준별로얼마나차이가나는가를정리한것이다. 섭취총계의계층별차이는큰의미가없다. 더큰문제는건강과직결되는소위웰빙식품의섭취차이가크게나타난다는사실이다. 사실주식을이루는곡류는거의섭취량차이가나타나지않고있다. 하지만건강과영양수준을결정하는채소류, 과실류, 육류, 우유류등은소득수준에따라각각 42.1g, 38.6g, 5.8g, 14,9g의섭취차이가나타났다. 특히비만과같은식원성질병을예방할수있는신선한채소와과일의섭취차이를주목할필요가있다. 한국사회에서도이제는소득이높은사람은웰빙식품을먹고, 그렇지못한사람은고칼로리정크푸드에의존하는 웰빙디바이드 (well-being divide) 현상이나타나고있는것이다. 9) 482

16 한국의먹거리보장실태와정책과제 표 4. 소득수준별식품 1 일섭취량차이 ( 단위 : g) 구분섭취총계곡류어패류채소류과실류육류우유류 1 사분위 1, 사분위 1, 사분위 1, 사분위 1, 주 : 섭취총계는곡류, 감자 전분류, 당류, 두류, 종실류, 채소류, 버섯류, 과실류, 해조류, 음료 주류, 조미료류, 육류, 난류, 어패류, 우유류등이모두포함된것임. 자료 : 보건복지부 질병관리본부 (2011). 이와같이소득수준의차이에따라식품섭취의차이가나타나는현상을먹거리사회학에서는 밥상의양극화 로개념화하고있다. 그이유에대해서는두가지로설명이가능하다. 첫째, 건강을위해신선하고안전한먹거리에대한관심은급격히늘어나고있지만이른바 웰빙식품 의생산량은이를따라가지못하기때문에가격이오를수밖에없다. 이럴경우소득수준차이가식재료선택을강제한다. 둘째, 세계화된먹거리체계로인해고칼로리패스트푸드가식탁을지배하게된다. 이런식품의가격상승률은상대적으로높지않다. 실제로주요식료품가격동향을보면친환경채소류, 과일류, 어패류등은상승폭이매우크지만인스턴트식품이나패스트푸드의상승폭은상대적으로낮은편이다. 2010년국민건강영양조사통계를보면한국사회의 밥상양극화 현상을어느정도확인할수있다. 보고서에따르면소득최상위층이즐겨먹는 성인여성다소비식품 20 엔쌀, 김치등주식외에사과, 오렌지, 참외, 요구르트, 딸기등저칼로리음식이포함됐다. 반면에절대빈곤층은같은목록을콜라, 된장, 닭고기등상대적으로칼로리가높은식품들로채웠다. 절대빈곤층이주로먹는음식 20개의 1000kcal 당평균가격은 1만4130원, 최상위층은 1만6970원이었다. 소득수준이높은가구의식비가평균 9) 미국사회의먹거리양극화를상징하는표현이소위 날씬한부자와뚱뚱한빈곤층 이다. 그이유에대해많은연구자들은 저칼로리음식의가격은갈수록많이오르는데반해고칼로리음식의가격은적게오르기때문 이라는가설을내놓고있다. 실제로미국워싱턴대파블로몬시바이스교수연구팀이시애틀의대형슈퍼마켓에서 372 개식재료값을 2 년간 (2004~2006) 추적한결과 몸에좋은저칼로리식품값이가파르게올라가난한소비자들은어쩔수없이상대적으로값싼고칼로리식품으로눈을돌리게된다 며, 저소득층에서의비만 당뇨 발병률이높은원인을식품군별가격차이에서찾을수있을것으로보인다 고결론지었다 ( 조선일보, ). 483

17 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 20% 가량높은셈이다 ( 보건복지부 질병관리본부, 2010: 206). 10) 먹거리를통한영양이나에너지섭취수준도연령이나성별, 소득수준에따라차이가나타나고있었다. 다음의 < 표 5> 는한국영양학회 (2005) 가제시한한국인영양섭취기준에부족한가구비율이연령이나소득수준별로어떤차이가있는가, 에너지나지방의섭취량이적정수준을유지하고있는가를나타낸것이다. 소득이낮을수록, 그리고연령이높을수록영양섭취부족자비율이높게나타났다. 특히소득수준하위 25% 군여성의 16.1%, 65세이상여성노인의 17.1% 가영양섭취부족자로나타나저소득층여성노인의영양부족문제가심각함을할수있었다. 반면에소득상위 25% 군의남성은영 표 5. 사회경제적위치지표별영양섭취수준차이 구분 N 영양섭취부족자 1) 에너지 / 지방과잉섭취자 2) 남자여자남자여자 전체 8, < 연령 > 30~49세 2, ~64세 1, 세이상 1, < 소득수준 > 1사분위 1, 사분위 1, 사분위 2, 사분위 1, 주 : 1) 에너지섭취량이필요추정량의 75% 미만이면서칼슘, 철, 비타민A, 리보플라빈의섭취량이평 균필요량미만인분율. 2) 에너지섭취량이필요추정량의 125% 이상이면서지방섭취량이적정에너지섭취비율을초과 한분율 자료 : 보건복지부 질병관리본부 (2011). 10) 한겨레신문기획조사에의하면주로재래시장에서장보는비정규직노동자는열흘치밥을먹는데 9 만 9 천원이들었고, 주로유기농식품점에서장보는중산층은 18 만 600 원이들었다. 한달에두집식비는각각 29 만 7 천원과 54 만 1800 원으로 24 만 4800 원차이가난다. 비정규직김씨는신선도나품질보다싼가격으로식재료를구입한반면, 억대연봉고씨는첫째도안전, 둘째도안전이식재료선택기준이며될수있으면유기농, 무농약, 브랜드음식을고집한다 ( 한겨레, ). 484

18 한국의먹거리보장실태와정책과제 양섭취부족자가 4.1% 에불과해대조를이루었다. 에너지나지방의과잉섭취자는 30~40대의젊은남성층에서 12.9% 로가장높게나타났으며, 65세이상여성노인집단에서는 0.4% 에불과해이들의영양부족상태를다시한번확인할수있었다. 소득수준별차이도나타났는데, 상위 25% 군에서 10.2% 가과잉으로나타나하위 25% 군보다 1.7% 포인트나높게나타났다. 결과적으로연령이높을수록, 소득이낮을수록, 여성군에서영양섭취의문제가있는것을확인할수있었다. 3. 먹거리불안 (food insecurity) 으로인한문제들 한국은소득수준별로결식률과영양섭취의차이가있다는점에서먹거리가양적으로나질적으로보장되지않은 불안 (insecure) 사회라고할수있다. 이로인해무엇보다도건강불평등문제가심각해지고있다. 우리사회의건강불평등실태는매우심각한수준이다. 서울에서가장가난한강북구는가장부유한강남구에비해 1년에 378명이초과사망한다. 소득수준하위 20% 의사망률은상위 20% 의 2.3배에달한다. 육체노동자는비육체노동자에비해 3.5배높고, 비정규직은정규직보다 3배나높다 ( 시사IN , 커버 특집 ). 자신의건강이나쁘다고생각하는비율인 주관적불건강률 은의학계에서향후사망예측지표로활용된다. 한국건강형평성학회에서 2009년조사한결과에의하면 30~64세여성의주관적불건강률이가장저소득층인 1사분위에서는 31% 로나타나, 가장고소득층인 4사분위의 15% 에견줘 2배나높았다. 이러한건강불평등의가장큰문제는이것의불공정성이다. 사회경제적으로취약한계층이라고일찍사망하는건사회정의차원에서받아들이기어렵다. 건강불평등의원인은여러가지를들수있다. 11) 그러나무엇보다중요한건 먹거리섭취 의수준이다. 양적으로풍족하게, 질적으로적절하게먹을수있는가여부가건강에직결되기때문이다. 실제로지금까지살펴본먹거리불평등구조는자연스럽게건강불평등으로이어지고있었다. 이러한사실은식원성질병인당뇨병, 고혈압, 비만, 빈혈등의소득수준별유병률차이에서확인할수있다. < 표 6> 에따르면차이는크지 11) 사회경제적격차에의한의료서비스이용의차이, 사회적취약계층의흡연 음주등건강에해로운행태, 낮은사회계층의정신건강문제와관계적지지의해체등을들수있다 ( 시사 IN , 커버 특집 ). 485

19 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 않지만소득이낮을수록식원성질환의유병률이상대적으로높아지고있다. 특히비만율은 1사분위에서 4사분위에비해 5.7% 포인트나높게나타났고, 빈혈은 3.1% 포인트높게나타났다. 표 6. 소득수준별식원성질환유병률차이 구분당뇨병유병률고혈압유병률비만유병률빈혈유병률 1 사분위 사분위 사분위 사분위 주 : 당뇨병과고혈압유병률은만30세이상, 비만유병률은만19세이상, 빈혈유병률은만10세이상을대상으로한것임. 자료 : 보건복지부 질병관리본부 (2011). 비만에관한많은연구는소득불평등이높을수록비만확률이높고, 특히저소득층의비만비율이현저하게높아진다고보고하고있다. 비만률이소득불평등도가상대적으로높은미국에서높고, 소득불평등도가상대적으로낮은스칸디나비아국가들에서낮다는것이다. 이때문에소위 가난비만 (poor obesity) 이정책개념으로등장할정도다. 한국의경우도소득이낮을수록소아 청소년의비만율이높고, 소득이높을수록비만율이낮은것으로조사됐다. 2011년 10월한국비만학회자료에따르면, 소득상위 25% 의소아 청소년비만율은 6.6% 에서 5.5% 로감소한반면, 하위 25% 는 5.0% 에서 9.1% 로증가했다. 이러한비만의사회적비용도막대한것으로나타났다. 인제대학교서율백병원가정의학과강재헌교수팀은국민건강보험공단의건강검진데이터베이스에등재된 191만 194명을대상으로 2005년한국인성인비만의사회경제적비용 을평가한결과, 총 1조7천922억원에달한것으로확인했다. 이는 1998년에비해 4.2배나증가한것이다. 비만의원인에대해서는많은논란이있지만무엇보다먹거리불안에따른것이라는것에는이견이거의없다. 12) 12) 비만을 가난한부모 탓으로돌리는시각은가난한사람에대해편견을만들며, 비만대책을오로지개인차원의훈육에서만찾으려는한계를가지고있다. 보다사회적이고구조적인원인을주목할필요가있다. 486

20 한국의먹거리보장실태와정책과제 한사회의먹거리체계는단순히먹거리의생산과유통, 소비만으로구성되는것이아니다. 특히먹거리보장수준이그사회의위험성을평가할수있는지표가되는것이기에, 먹거리체계의위험은그사회전체의위험과연관된다. 때문에먹거리위험사회일수록그사회전체가지속가능하지않고불확실한미래를가질수밖에없다. 먹거리불안상태는먹거리위험사회 (food risk society) 로이어진다. 먹거리위험구조가우리사회전체의지속불가능성과불확실성을증폭시키고있다는것이다. 이에대한정책적배려가필요한이유다. Ⅳ. 먹거리보장프로그램평가 한국사회의먹거리문제인식은이제시작단계다. 먹거리문제를사회구성원누구에게나닥칠수있는사회적위험으로받아들이지도않고, 먹거리에대한양적 질적욕구를사회적욕구로인정하는데에도매우인색하다. 때문에체계적인먹거리보장프로그램이마련되어있지않다. 다만생존의문제를해결하기위해결식빈곤층과기초생활수급자에대한 공공급식 을지원하는수준에서먹거리보장이이루어지고있다. 13) 그러나최근들어저출산문제와사회적취약계층의건강문제가사회적관심사로떠오르면서이들에대한먹거리보장프로그램이새롭게만들어지는추세다. 한국의대표적인먹거리보장프로그램을살펴보면다음과같다. 1. 결식아동지원프로그램 결식아동의급식지원프로그램은크게두개로이루어져있다. 첫째, 보건복지부주관결식아동급식지원프로그램이다. 취학아동의학기중중식을제외한모든급식을지원하는것이핵심이다. 둘째, 교육과학기술부주관결식아동중식지원프로그램이다. 취학아동의학기중중식을무료로지원한다. 결식아동급식지원프로그램은 2000년결식아동에대한석식지원부터시작되었으 13) 물론이는먹거리보장이라는단일한영역에서의통일적접근이아니라개별적형태의단순지원사업으로진행되고있다 ( 남기철, 2007: 65). 487

21 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 며, 취학아동및미취학아동에대해연중조 중 석식을지원한다. 최근에는취학아동에대해서도학기중토공휴일중식, 방학중중식지원까지실시하고있다. 아동급식개념은 아동이빈곤, 가족해체, 부모의실직및질병, 소년소녀가정등가정사정으로결식의우려가있는경우식사를제공하거나식사를할수있도록식품을지원하는일체의행위 을말한다 ( 보건복지부, 2011a: 31). 지원대상은기초생활수급자및차상위계층중급식지원이필요한아동, 지역아동센터, 사회복지관의복지프로그램이용아동, 학기중학교급식비지원대상자중급식지원이필요한아동, 학교교사, 사회복지사, 통반장등이추천하는자중급식지원이필요한아동등이다. 2010년대상자는모두 48 만 3567명으로 2005년의 25만 7276명에비해지난 5년사이에 22만 6291명이나증가하였다 ( 보건복지부, 2010: 56). 이들에대한급식지원방법은크게세가지가있다. 첫째, 단체급식소 ( 사회복지관, 지역아동센터, 학교급식소, 종교시설, 아동양육시설, 청소년수련관, 그룹홈, 쉼터등 ) 를통해급식을지원하는방법이다. 전체의 17.3% 가여기에해당한다. 둘째, 일반음식점이용식권이나식품권을지급하는방법이다. 전체의 52.8% 가여기에해당한다. 셋째, 재가아동에게도시락이나주부식식재료를배달하는방법이다. 전체의 34.4% 가여기에해당한다. 결식아동지원프로그램의가장큰문제는신청과배달등관리체계가허술하다는것이다. 이때문에급식업체는급식비를이중으로청구하는가하면, 배달누락사고나아예급식을지원받지못하는경우가많이나타나고있다. 이런문제가발생하는것은저소득층아동에게지원되는급식의소관부서가 밥과우유, 학기중과방학중 에각각다르기때문이다. 학기중급식은교육청이맡아무상으로지원하지만방학중급식은자치단체의복지관련부서가담당한다. 우유는자치단체농축산관련부서가따로맡고있다. 이러한전달체계의혼란을바로잡기위하여학기중이나방학에상관없이급식을비롯한저소득층자녀지원사업신청체계를일원화할수있는법안이국회에제출되어있지만아직국회를통과하지못하고있다. 결식아동지원프로그램은학교의친환경무상급식과같이사회적이슈를받으면서만들어진것이아니기때문에급식의질적측면에서도문제가많다. < 표 7> 은서울시금천구관내무상급식지원내역을분석한것이다. 이를보면전체무상급식지원액중취약계층무료급식비용은전체의 30.9% 에불과하며, 그중에서도친환경식재료구입 488

22 한국의먹거리보장실태와정책과제 비용은전혀지원되지않았다. 반면에초등학교는 18.7%, 중고등학교는 59.3% 에이른다. 표 7. 서울시금천구공공급식지원현황 : 2012 년 ( 단위 : 백만원, %) 구분 유아 초등 중고등 결식아동 결식노인 합계 일반 3,822 1, , ,725 친환경 합계 3,971 1, , ,494 친환경비율 자료 : 서울시금천구내부자료 (2012: 1). 급식지원의사각지대도존재한다. 지역아동센터중앙지원단보고서 (2012) 에의하면, 2011년지역아동센터를찾는 10만 233명가운데급식지원을받는아이들은학기중 7 만 1,779명 (80.1%), 방학중 8만 1,197명 (86.7%) 으로집계됐다. 전국의지역아동센터 3,985곳가운데 6.1% 가량인 242곳은아예급식비를전혀지원받지못해급식을실시하지못하는것으로나타났다. 재정자립도가 11.7% 에불과한전남은 22개시 군중 3 곳 ( 나주, 보성, 영암 ) 만급식비를지원하는것으로나타났다 ( 한겨레신문, ). 급식지원을받는다고해도지역에따라급식단가가천차만별이다. 보건복지부는 아동급식지침서 를통해 1식당 3,000원이상을권고하고있지만전북 전남나주 (2,000원) 와전남광양 (2,500원) 등 3개지역은지원단가가권고기준에미치지못하고있다. 반면에서울강남 서초 송파 용산 성동구는 4,500원, 다른서울지역은 4,000원에이른다. 체형이다른초등학생과고등학생의급식단가가모두똑같이정해진것도문제다. 2. 노인무료급식프로그램 저소득층노인무료급식지원은경로식당점심지원, 식사배달, 밑받찬배달등 3가지형태로이루어지고있다. 경로식당급식대상은만60세이상기초생활수급자및차상위계층등에서결식우려가있는노인들이며, 서울시의경우기본급식비는 1식당 2,800원이고월 26일제공된다. 식사및밑받찬배달은만65세이상기초생활수급자및차상 489

23 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 위계층독거노인중거동불편자를대상으로한다. 식사배달은 1식당 2,800원으로연간 365일배달되며, 밑받찬배달은 1회에 3,500원상당으로주2회배달된다 ( 서울시내부자료, 2012). 2001년정부의노인무료급식사업으로시작된경로식당무료급식이대표적인프로그램이다. 결식이우려되는저소득층노인들에게점심을무료로제공하는것이주요내용이다. 그러나최근들어무료경로식당운영이매우어려워지고있다. 물가는오르고무료급식이필요한노인은늘어나는데지원금은몇년째제자리걸음을하고있어밥상이날로부실해질뿐더러예산이바닥나식당문마저조기에닫아야할판이라고한다. 실제로 2010년에대전시내 27곳무료경로식당지원예산에잡힌이용자수는 2471명인데비해하루평균 490명이더몰리고있다. 광주쌍촌사회복지관이무료경로식당을운영하면서광주시로부터받는지원금은매달 690만원으로 145명분의점심을차릴수있는액수다. 하지만실제로는매일 180명분의점심을차리고있다. 보살핌을받지못하는노인 10~20여명이들르고, 근처에사는장애인 20~30명도이곳에서점심을해결하기때문이다. 이러다보니매달 50만원이상모자란다. 사정이이런데자치단체의급식비지원은열악하기이를데없다. 부산시만 2009년부터지원금을일인당 300원올려 2300원을주고있을뿐이다. 광주 인천 대전 울산등대부분의지자체가 3~5년째그대로다 ( 경향신문, ). 더큰문제는공공급식예산대부분이초중고친환경무상급식지원에몰려있다는사실이다. 앞의 < 표 7> 에서나타나듯이서울시금천구공공급식지원예산 8,494백만원에서노인무료급식지원예산은 560백만원으로전체의 6.6% 에불과하다. 이런문제는무료급식지원주체가정부에서일선지자체로넘어가면서부터더욱더심각해지고있다. 무료경로식당은 2000년부터정부가직접지원해왔다. 그러다 2005 년부터 67개사회복지사업등모두 149개사업이 분권교부세 지원사업으로포함되면서일선지자체로넘어갔다. 이런상황에서정부는업무를이관했다는이유로, 자치단체는예산이없다면서서로책임을떠넘기고있는것이다. 더욱안타까운것은무료급식이없으면굶어야하는노인들이늘고있다는점이다. 실제로다음 < 표 8> 에서알수있듯이서울시의 2010년무료급식지원대상인원은 15,550명으로기초생활수급자 214,602명의 7.2%, 65세이상노인의 1.6% 에불과하다. 때문에경로식당마다지원금으로내놓을수있는것보다밥상을 20~30% 나더차 490

24 한국의먹거리보장실태와정책과제 린다. 경로식당을찾아오는노인들을되돌려보낼수는없기때문이다. 이런사정때문에예산에잡히지않은노인들의점심은한끼 2,000원짜리지원금명단에오른노인들이십시일반으로나누는실정이다. 그나마사회복지사와조리사들의헌신으로근근이버티고있지만, 쌀이떨어진경로식당은급식일수를대폭줄일수밖에없는처지다. 이것이한국먹거리보장프로그램의현실이다. 표 8. 서울시저소득노인무료급식지원추이 ( 단위 : 명, 백만원 ) 구분 2006년 2007년 2008 년 2009년 2010년 2011년 지원인원 11,617 12,839 14,512 14,687 15,550 17,069 지원예산 7,146 7,342 10,111 11,786 11,834 11,963 기초수급자 196, , , , ,602-65세이상 780, , , , ,384 - 자료 : 서울시내부자료 (2012: 4) 3. 영양플러스사업 영양플러스사업은생리적요인과환경여건등으로인해상대적으로영양상태가취약한대상에게그들의불량한영양섭취상태의개선을통한건강증진을위해영양교육을실시하고, 영양불량문제의해소를돕기위해특정식품들을일정기간동안지원하는제도다. 이사업의목표는크게두가지다. 첫째, 빈혈, 저체중, 영양불량등취약계층임산부및영유아의영양문제를해소한다. 둘째, 스스로식생활을관리할수있는능력배양을통해국민의장기적건강을확보한다. 따라서이사업은생활이어려운자에게급여를행하여이들의최저생활을보장하기위한복지또는구호측면의지원과는구별되며, 건강과관련된위협요인 (health risk) 을가진국민에대해그위험인자를감소시키거나제거하여건강을증진시키고자하는공공보건향상차원의프로그램이다 ( 보건복지부 한국산업진흥원, 2010: 3). 사업대상자는만 6세미만의영유아, 임신부, 출산부, 수유부중에서거주기준 ( 사업운영보건소별관할지역내거주 ), 소득수준 ( 가구규모별최저생계비대비 200% 미만 ), 영양위험요인 ( 빈혈, 저체중, 성장부진, 영양섭취상태불량등한가지이상의영양위험요인보유자 ) 등 3가지기준을만족할때선정한다. 주 491

25 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 요사업내용은영양교육및상담, 보충식품공급, 영양평가등이다. 2001년국민건강영양조사결과에의해, 저소득층의모든연령층에서영양섭취상태가불량하며, 특히임산부와영유아의영양상태가위험할수있다는판단에따라이를개선하기위해취약계층을위한국가영양지원제도의도입을연구하기시작하였다. 미국의국가지원제도중재정대비효과가가장큰것으로보고된 WIC(Special Supplemental Nutrition Program for Woman, Infant and Children) 프로그램을벤치마킹하여 2005년부터시범사업을실시하고, 2008년에본사업에도입하면서 영양플러스 라는명칭으로전국으로확대되기에이르렀다. 2011년현재사업운영이어려운 2개보건소를제외한전국 16개시도 251개보건소에서사업을실시하고있다. 3년에걸친시범사업과본사업으로수행된 3년을포함하여총 6년동안대상자의빈혈율이나영양섭취상태, 그리고영양지식및태도에서일관된개선효과가나타남으로써, 미국의 WIC 프로그램에서보고된바와같이장기적으로취약계층의건강증진과보건복지의사회적비용을감소시키는효과가있었다고평가할수있다. 이때문에사업만족도가매우높게나타나고있다. 실제로지난 2005년사업만족도가 80.3점에서 2010년에는 89.3점으로증가하였다 ( 보건복지부 한국보건산업진흥원, 2011: 61). 하지만사업관련자및전문가들은다음과같은문제를지적하고있다. 첫째, 사업대상자선정이선별적이고그수가지나치게제한되어있다는것이다. 이사업은현재예산문제때문에수혜자격을가진대상자의약 5~7% 만수용하고있다. 따라서각시도의보건소별로사업에참여하기원하는대기자가다수등록되어있는형편이다. 사업모델인미국의 WIC 프로그램의경우참여자격이있는대상자의약 57% 가수혜를받고있으며, 특히영아의경우자격이있는대상의약 80% 이상이수혜를받고있다는점을고려한다면한국의대상자가얼마나제한적인가를알수있다. 둘째, 사업대상범위도한정되어있다. 현재이사업의대상은영유아, 임산부여성등이다. 이때문에영양섭취가심각하게부족한저소득층어린이나청소년, 그리고노인등은수혜의사각지대에놓여있다. 국민건강증진차원에서사업범위를확대할필요가있다는것이다 ( 보건복지부 한국보건산업진흥원, 2011: 63). 셋째, 영양보충식품이다양해질필요가있다. 값싼고칼로리식품을배제하고신선하고 (fresh), 제철에난 (seasonal) 지역산야채나과일등을대체식품으로제공할수있는전달체계를갖추어야한다는것이다. 이를위해서는학교급식, 시설급식등과연계 492

26 한국의먹거리보장실태와정책과제 하는공공급식통합지원센터설치와같은지자체별먹거리전달체계구축이시급하게이루어져야한다. 미국의 WIC 프로그램이지역산제철농산물공급을통해정책효율성을높여간사례를참고할필요가있다. 4. 저소득층지원프로그램 ( 푸드뱅크, 푸드마켓 ) 푸드뱅크는 1967년미국에서 제2의수확 (Second Harvest) 이라는이름으로처음시작된이래, 주로사회복지선진국들을중심으로발전하였다. 한국은 1998년 1월 IMF 관리체제로인한저소득층의결식문제가심각해지자이들에대한먹거리안전망구축차원에서서울 부산 대구 과천에서시범사업으로실시하였다. 14) 2011년현재전국단위 1개, 광역시에 147개, 광역도에 147개등총 295개소가활발히운영되고있다 ( 보건복지부, 2011b: 330). 푸드뱅크는식품제조기업또는개인등기탁자들로부터먹거리를기부받아이를필요로하는저소득층에게지원하는일종의먹거리교환사업이다. 대표적으로노숙자쉼터, 사회복지시설, 결식아동가정, 무료급식소등을지원한다. 법적근거는 2006년제정된 식품기부활성화에관한법률 이다. 현재전국단위푸드뱅크는한국사회복지협의회에서, 광역단위푸드뱅크는시도사회복지협의회나사회복지시설에서, 기초단위는사회복지관이나사회복지시설에서운영하고있다. 2008년기준이용자는약 130만명에이르며, 저소득층가정이 53.9% 로가장많고, 다음으로사회복지시설 (32.5%), 기타법인단체 (13.6%) 순이다 ( 푸드뱅크는기탁받은먹거리를일괄적으로배분하기때문에도움을필요로하는가정이나시설에게즉시제공할수없으며선택권이없다는한계가있다. 한마디로공급자중심의서비스라는것이다. 이러한단점을보완한것이푸드마켓이다. 푸드마켓은이용자가매장을찾아필요한물건을선택하고, 무상으로구입할수있다는점이큰장점이다. 개인이용자중심의서비스를제공한다는것이다. 이때문에일방적인제공으로인해발생할수있는사회적낙인을예방할수있다. 2011년현재전국의푸드마켓은광역시단위에 71개, 광역도단위에 41개등총 112개가있다 ( 보건복지부, 2011b: 330). 14) 공식적인시범사업이 1998 년에시작된것이며, 그이전에일부민간단체에서이루어지던것은일종의먹거리교환사업이었다. 493

27 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 푸드뱅크나푸드마켓은먹거리를제도적으로재분배할수있는최선의먹거리보장체계라고할수있다. 그러나현실의운영과관리체계는많은문제가있다. 첫째, 기부식품대다수가지역농민들이생산한신선식재료가아니라가공식품위주로되어있어이용자들에게먹거리적절성을보장하지못하고있다. < 표 9> 를보면기부식품중에서조리할수있는식재료비중은전체의 18.5% 에불과하다. 특히서울등대도시지역은 7% 정도이며, 경기도는 3.8% 에불과하다. 반면에가공식품이나패스트푸드위주인부식류나간식류는 30% 를넘고있다. 표 9. 유형별기부식품비비중 구분주식류부식류식재료간식류생활용품합계 전체 서울 경기 주 : 전체 의식품비총액은 101,469,401 천원이며, 서울 은 25,646,147 천원, 경기는 17,565,745 천원임. 자료 : 둘째, 푸드뱅크를통한나눔의문화가 나눔 이아닌 투자 의개념으로인식하는경우도있다는것이다. 푸드뱅크기부자특성을보면, 대기업이나개인기부자의기부보다는중소기업이나소규모자영업에의한기부가상대적으로많다. 그런데이들은푸드뱅크를사회적약자를위한기부개념보다는홍보나마케팅전략으로활용하는경우가종종있었다. 예를들면기부식품을제공하였을때푸드뱅크에서인증해주는정부의인증이나포상을받을수있기때문에기부를하다목적을달성한후에는기부를뜸하게하는경우, 팔고남은부식류의식품을푸드뱅크에원자재값에팔고자하는업체, 푸드뱅크에서제공하는각종세제혜택을받고자음식물을기부하는경우도있다는것이다. 셋째, 기부식품의이용자들이기초생활수급자들이나차상위계층으로한정되어있다는점이다. 2011년통계를보면, 수급자가 66.7% 이며, 차상위계층이 15.7% 로이들이전체이용자의 82.4% 를차지하고있다. 이럴경우이용자에게는낙인이형성되고수치심이유발될수있으며, 상대적박탈감이심화될수있다. 굶주림의탈정치화라는역기능이나타날수있다는것이다 (Richs, 1999). 이때문에이용자선정과전달과정이매 494

28 한국의먹거리보장실태와정책과제 우신중해야한다. 먹을것 이지니고있는특성때문이다. Ⅴ. 맺는말 최근들어한국에도먹거리취약계층을위한먹거리보장프로그램이점차늘어나고있다. 하지만이를 먹거리보장 으로개념화하기에는보편성이나공공성이떨어지고, 공적전달체계가갖추어지지않았다는점에서한계가있었다. 심지어 자선 이나 구제 프로그램의수준을크게벗어나지못하는사례도많이있었다. 이때문에복합적인먹거리위험사회에대응하기위해서는정책적으로, 제도적으로새로운접근이필요하였다. 이렇게먹거리보장제도가활성화되지못하는데에는세가지이유가있다. 첫째, 먹거리보장에대한사회적인식이철저하지않다. 먹거리절대량의충족을보장의모든것이라고생각해서는안된다. 먹거리접근성, 적절성, 지속가능성이보장되는것이중요하다. 먹거리보장의제도화는먹거리문제에대한새로운인식에서가능하다. 둘째, 먹거리위기를인식하는데에생산자와소비자, 절대빈곤계층과상대적부유층, 시장주의자와생태주의자사이에커다란차이가있다. 이렇기때문에먹거리연대가허약할수밖에없으며, 결과적으로먹거리문제에대응하는데사회적합의를이룰수가없다. 먹거리위기는사회구성원모두에게보편적으로해당되는사회적위험이며, 먹거리에대한양적욕구와질적욕구는모두가가지고있는사회적욕구이다. 때문에이러한사회적위험의해소와욕구의충족을위한복지적접근은매우필요하며, 정책의목표효율성도높을것이다. 셋째, 먹거리문제를개인적차원으로만생각하는경향이강하다. 먹거리복지는일반시민에대해서는먹거리품질의적절성을보장하는것과빈곤및취약계층에대해서는절대적결핍을해소하면서품질의적절성을보장하는것이다. 특히빈곤및취약계층에제공하는먹거리의질적측면을도외시하는시장논리를극복할필요가있다. 예를들어 돈내고사먹는것이아니고공짜로얻어먹는것이라면양이나채우면됐지품질에대해왈가왈부해선안된다 는먹거리통념을극복할필요가있다는것이다. 먹거리는생산자에서소비자에이르기까지먹거리공급연계 (food supply chains) 에참여하는모든사람들과관련된문제이며, 경제 사회 환경에서부터건강 교육 문화에이 495

29 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review 르는많은분야들에널리걸쳐있는사안이다. 따라서개인적이기보다는사회적성격을가지고있다. 시장경제의논리로만접근해서는한계가있다는의미다. 새로운먹거리보장정책에는이러한인식의전환이필요하다. 어느사회나먹거리보장정책의핵심은바로공공급식이다. 공공급식은 공공부문 (public sector) 에대한정부의책임급식과 사회적약자 에대한정부의책임급식으로이루어진다. 전자는국가의기능을유지하기위한시설들인군대, 경찰, 교도소, 정부기관, 자치단체등에대한급식을의미한다. 후자는시민들의먹거리기본권을보장하기위한조치로서학교급식, 보육시설및유치원급식, 사회복지시설급식, 거리급식등이포함된다. 공공급식이정책효율성을높이고, 먹거리에대한사회적연대를만들어가기위해서는다음과같은세가지정책방향이필요하다. 첫째, 공공성의원칙이다. 학교급식이나공공급식은국민의세금에의해식재료구매재원이마련되고, 국민의건강과안전을위해복지권차원에서먹거리를제공하는것이다. 때문에시장경제원리에서는벗어나야한다. 둘째, 지역성의원칙이다. 공공조달체계의특성상지역산제철식재료의우선구매, 최적가구매가가능하다. 이때문에 WTO의다양한제제로부터공적으로벗어날수있다. 영국 PFPSI의지역산식재료우선구매계획이여기에해당한다. 셋째, 복지성의원칙이다. 먹거리복지는모든사람들이항상적극적이고건강한생활을할수있도록안전하고영양이풍부한먹거리를자신의식욕과취향에따라물리적, 경제적으로충분하고보편적으로구할수있다는것과국가는이를보장할책임이있다는것을의미한다. 김흥주는고려대학교사회학과에서 농민가족의생존전략연구 로박사학위를받고, 현재원광대학교교수로재직중이다. 주요관심분야는지역사회와농업, 가족과복지등이며최근에는먹거리복지에관심을집중하고있다. 저서로는 한국농민의희망과불안 등 3권이있으며, 논문으로 한국농촌에서새로운희망만들기 등 50여편이있다. ( 이해진은고려대학교대학원사회학과에서박사학위를받았고, 현재재단법인한국청년정책연구원에재직중이다. 전공및관심분야는지역개발의정치사회학, 농촌사회학, 사회운동론이다. ( 496

30 한국의먹거리보장실태와정책과제 참고문헌 김종덕 (2009). 브라질벨로오리존찌시의식량보장에관한연구. 농촌경제, 32(4), pp 김흥주 (2009). 학교급식운동을통한지역먹거리체계구축방안 - 전남나주시사례분석을중심으로 -. 농촌사회, 19(2), pp 남기철 (2007). 21세기한국사회먹거리복지의모색 - 전국민에게건강하고안전한먹거리보장-. 국회사무처. 먹거리종합정책에관한연구. pp 박지은 (2011). 식량위기, 먹거리양극화와정책과제 Ⅱ - 중소농생산지원과먹거리보장연계사례 -. 녀름이슈보고서, 14, pp 보건복지부 (2010). 결식아동급식지원현황. 보건복지부 (2011a) 아동급식사업안내. 보건복지부 (2011b) 보건복지백서. 보건복지부, 질병관리본부 (2011) 국민건강통계 - 국민건강영양조사제4 기 4차년도 (2010). 보건복지부, 한국보건산업진흥원 (2011). 2010년도영양플러스 + 사업 - 사업결과및우수사례 -. 보건복지부, 지역아동센터중앙지원단 (2012). 전국지역아동센터실태조사보고서. 서울시내부자료 (2012). 서울시저소득노인무료급식지원사업현황. 서울시금천구내부자료 (2012). 급식지원현황 ( 총괄 ). 아네트아우렐리데스마레이즈. 박신규 엄은희 이소영 허남혁옮김 (2011). 비아캄페시나 - 세계화에맞서는소농의힘 -. 대구 : 한티재. 윤병선 (2011). 1퍼센트에맞서는세계농민운동. 녹색평론, 121, pp 윤병선, 허남혁 (2007). 로컬푸드와지역경제. 먹거리종합정책에관한연구 ( 국회사무처연구보고서 ). pp 장원봉 (2006). 사회적경제 의대안적실천과그의미 - 영국의 먹거리빈곤 문제에대한대응을중심으로 -. 환경과생명, 47, pp 푸드뱅크1377( 전국푸드뱅크 ). 한국영양학회 (2005). 한국인영양섭취기준. 497

31 보건사회연구 32(2), 2012, Health and Social Welfare Review Feagan, R.(2007). The place of food: mapping out the local in local food systems, Progress in Human Geography, 31(1), pp Gilbert, R., Joshi, A.(2010). Food Justice. The Mit Press. Gilbert, N., Spect, H., Terrell, P.(1993). Dimensions of Social Welfare Policy. Prentice-Hall Inc. Hinrichs, C., Lyson, T.(2007). Remaking the North American Food System: Strategies for Sustainability. Lincoln: University of Nebraska Press. London Food(2006). Healthy and Sustainable Food for London The Mayer s Food Straregy. McMichael, P.(2000). The Global Restructuring of Agro-Food System, Ithaca: Cornell University Press. Mofit(1983). An Economic Model of Welfare Stigma. AER, 73, pp Newsweek( ). Riches, Graham(1999). Advancing the Human Right to Food in Canada: The Role of Community Based Food Security. Agriculture and Human Values, 16(2), pp Pothukuchi, K.(2004). Community food assessment: A first step in planning for community food security. Journal of Planning Education and Research, 23(4), pp Rocha, Cecilia(2001). Urban Food Security Policy: The Case of Belo Horizonte, Brasil. Journal for the Study of Food and Society, 5(1), pp Toronto s Food Charter(2000). The Strategy Unit(2008). Food Matters: Towards a Strategy for the 21st Century, London: Cabinet Office. work_areas/food_policy.aspx. 498

32 한국의먹거리보장실태와정책과제 Food Security in Korea and Its Policy Agendas Kim, Heung-Ju (Wonkwang University) Lee, Hae-Jin (Young Professionals Institute of Korea) The riskier a society s food system becomes, the more unsustainable and uncertain the future of the society will be. Being concerned about food safety can be regarded as a core characteristic of a food risk society. That is the very reason why we need a well-designed policy to secure food safety. However, it has been found that the public s perception of food safety problems remains low in Korea. Korean people are unwilling to acknowledge food safety problems as a general social risk. The dearth of systematic policies and welfare programs regarding foods safety can be ascribed at least in part to lack of public interest in food safety. Current foods-related policies remain focused only on providing public catering services for those who live under the minimum wage level. Why food security policies are underdeveloped in Korea? First, the level of people s perception about foods security remains low. Secondly, there have been some serious discrepancies in the understanding of food crisis between producers and consumers, between those living in absolute poverty and those enjoying relatively wealthy lives, and between those who are market-oriented and ecology-oriented. Third, people tend to view food problems only as personal concerns. On the contrary, the food problems should be regarded as community problems in which all participants in the food supply chain, from producers to consumers, are involved. Food problems, therefore, are social problems, not personal ones, and because of the very social factors they have, should be approached from a socioeconomic perspective. These changes in viewpoints are prerequisites for initiating a new food security policy. Keywords: Food Security, Food Security Program, Food Risk Society, Welfare for Food Security, Public Foods Services 499