향을받게되므로우리는이를시나리오별로면밀히예상해보면서전개양상을 검토하고대비책을마련해야함. o 본고는국가안보를위해서는한치의오차나빈틈도있어서도안되며국가이익을극대화하기위해서는 1% 의가능성도경시해서는안된다는학문적 정책적책임감에입각하여, 가능성은희박하지만언젠라도발생할수있는북한의급

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건일 백
5 years ago
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1 북한급변사태대응을위한국제협력방안 : 국제사회의개입에대한한국의전략홍 현 익 ( 세종연구소수석연구위원 ) 1. 서론 o 그간 1990 년대초중반과노무현정부후반기부터이명박정부시절까지두 차례북한급변사태론이유행했었음. o 박근혜대통령은 2016 년 10 월 1 일국군의날기념사에서북한의급변사태대 비의필요성을제시했음. 1) - 박대통령은현재 북한체제를뒷받침하던엘리트층마저연이어탈북을하고있고, 북한군인들의탈영과약탈도빈번하게발생하고 있으며김정은정권이 핵 경제병진노선을포기하지않으면체제균열과내부동요는더욱확대될것 이라고진단했음. - 이에따라 북한지역에서발생할수있는우발상황에대해서도체계적으로대응할수있는만반의준비를갖추어야 한다고강조했음. o 현재북한주민들이식량부족등을호소하면서대중폭동을일으킬가능성은크지않지만, 북한경제가한계상황에봉착할경우개혁노선이나핵무기개발지속여부를두고심각한권력투쟁이벌어질수있고, 반란세력이핵무기를장악할경우에는심각한권력갈등및혼란이벌어질수있음. o 이때북한당국이다양한형태의비상사태를제대로수습하지못하는가운데 군부가분열하여내전상황으로악화하면, 핵무기통제나난민유입방지, 군대 파병요청, 보호책임등의명분에따라국제사회가한국의의사와관계없이개 입하는경우가발생할수있음. 이경우한국의현재와장래국익이막대한영 1) 오바마 1 기행정부때아시아전략을총괄했던제프리베이더전백악관선임보좌관은이미 2014 년 1 월연합뉴스와의인터뷰에서 한국과는북한비상사태에대해양자적으로논의했으나한 미 중 3 자논의를해본적이없다 며 우리는이것이좋은아이디어라고생각했으나중국이 (3 자간논의에 ) 응하지않으면서성사되지못했다 면서 한국과미국, 중국이북한의비상사태를비롯해한반도미래시나리오에대해논의하는것이매우긴요한시점 이라고주장했음. 연합뉴스, 2014 년 1 월 14 일.

2 향을받게되므로우리는이를시나리오별로면밀히예상해보면서전개양상을 검토하고대비책을마련해야함. o 본고는국가안보를위해서는한치의오차나빈틈도있어서도안되며국가이익을극대화하기위해서는 1% 의가능성도경시해서는안된다는학문적 정책적책임감에입각하여, 가능성은희박하지만언젠라도발생할수있는북한의급변사태발발을상정한뒤, 국제사회가이에개입할수있는시나리오별로한국의국익극대화를위한합리적인대응방안을제시하며사전에준비해야하는적절한정책도강구해보려함. o 특히북한의급변사태가자연스럽게통일로이어지지않을수있고, 공산체제의종식을가져오지못할수도있으며, 2) 자칫하면대한제국으로부터물려받은영토의일부를손실할가능성도있기때문에, 본고는북한의급변사태가남북한전영토의전일성을유지하면서민주체제의평화통일로이어지도록하는방안을제시하고자함. 2. 북한급변사태의개념 o 북한의급변사태에대해서는여러개념정의가행해져왔음. - 조성렬은 북한정권이나체제의붕괴를초래하는비상사태가발생하고주변국을비롯한국제사회가비상조치를강구할필요성이있는상황 으로정의. 3) - 한편한 미연합의 작전계획 5029 는북한급변사태를김정은유고, 쿠데타등으로인한내전, 대량살상무기유출, 북한내한국인인질사태, 대규모탈북사태, 대규모자연재해등 6가지유형으로정리. 4) 2) 제니타운존스홉킨스대학국제관계대학원 (SAIS) 한미연구소부소장은 2016 년 10 월프레스센터에서열린한반도통일국제심포지엄에서북한의급변사태이후상황에대해안정적권력계승, 정권교체, 정권붕괴라는세가지시나리오를제시하면서급변사태로북한정권이붕괴하더라도통일이나새로운체제의전환으로쉽게이어질것으로생각해서는안된다고주장했음. 연합뉴스, 2016 년 10 월 5 일. 3) 조성렬, 북한의위기관리체제와우리의대응방안, 국회정보위원회정책연구보고서 ( ), p. 25. 고재홍은 돌발상황이북한스스로회복할수없는내부불안정상황으로발전하고주변관련국을중심으로한국제사회가정책적차원에서해결을모색하기위해비군사 군사개입하는상황 이라정의. 고재홍, 북한의군사쿠데타가능성과대응방안, 군사논단, 제 55 호 (2008 년가을 ), p ) 양낙규기자, 北붕괴시나리오현실성은, 아시아경제, 2015 년 6 월 2 일

3 o 본고에서사용하는급변사태는이러한 다양한국가비상사태들중북한정권 이상황을통제하기어렵거나통제할의지가없어서주변국을비롯한국제사회 가개입할가능성이큰사태 로한정. - 대표적인급변사태는쿠데타등을통해북한이내전에휘말리는경우이고아예중앙정부의역할이유명무실해지는무정부상황임. - 또한김정은이여러가지요인으로급사하거나암살등으로유고상태에들어간뒤지정된후계자가없어군부계파간권력투쟁이내전상황으로악화할경우, 국제제재에도불구하고핵개발을지속할것인지에대한문제로당 군의각각의연합세력간갈등이무력충돌로비화할경우, 친미 친한성향의반란세력이핵이나미사일을장악할경우, 군내부에서이권을둘러싼갈등이무력충돌로이어질경우, 민간영역과군사영역간선군정치와선경정치등의노선갈등이내전상태로악화되는등의상황이대표적인예상사례임. 3. 북한급변사태에대한국제사회의개입명분 o 북한의급변사태에국제사회가개입하는형태는개입을행하는주체에따라 UN군, 다국적군, 한 미동맹군, 그리고단독개입등으로구분될수있음. 이들주체들은아래와같은다양한목적을달성하기위해북한내상황전개에개입하려시도할것임. 1) 대량살상무기관리 o 내전등혼란상황이발생한나라에대량살상무기가존재해이에대한통제가 어렵다고판단되면핵보유국들이핵확산위험을방지하기위해자위권개념을 확대하여군사개입을시행. 2) 대량난민유입방지 o 내전이나천재지변등으로사회혼란이발생한나라에서대량의난민이주변 - 3 -

4 국으로쇄도할때이를막고통제하기위해군사적으로개입. 혼란에빠진북한급변상황을북한정부나반란세력중어느누구도통제할능력을상실하여인접국에혼란이전이할우려가있을경우그인접국은사태전이방지를위해개입 (intervention for abatement). 5) 3) 요청에응한개입 o 혼란이발생한나라의중앙정부나내전을벌이고있는반란단체가동맹조약에 의거하거나친선이나치안유지등의목적으로군사개입을요청할경우요청을 받은나라가개입. o 중국은한국전쟁정전협정당사자이고북한의동맹국이므로북한의요청시다른나라보다개입의우선권을갖고있다고여길것임. 그러나북한정권이내전등급변사태를해결하기위해중국의군사개입을요청할때, 이는 1961년동맹조약에의한것이아니라명시적인초청에의한것으로평가되므로이경우중국은개입권한이발생한다고해석하기보다는 UN안보리와한국및미국등이해당사국들과협의를하는것이현명할것임. 6) 4) 자위권발동 o 혼란이발생한나라의군이중앙의지시여부와상관없이이웃나라를군사공격할때피침국은자위권차원에서군사개입할정당한권리를행사할수있음. UN헌장 51조는회원국의고유권한 (inherent right) 으로무력공격에대해 UN안보리가국제평화와안전의유지에필요한조치를취할때까지안보리에대한보고를조건으로개별적및집단적자위권의행사를허용. o 현국제사회에서 침해의급박성 이자위권의행사요건이라는점에대해서는 이견이없지만현존하는침해의정도를판단하는기준과기관이없어 사태전 이방지 를위한 피해예방 자위권이나무력공격가능성에대한 위험예방 5) 김계동, 북한급변사태시주변국관계, 안보학술논집, 제 22 집하권 (2011), p ) 중국이일방적으로개입을시행해도임무완수후즉각적인조기철수의국제적의무를이행하여야함. 그렇지않을경우북한의질서유지와재건에대한막대한책임과함께국제사회의강력한비난을감내해야할것임. 홍성필, 북한급변시개입의국제법적정당성연구 - 한국의경우를중심으로, 서울국제법연구, 제 19 권 1 호 (2012), p

5 선제적자위권을두고는이견이존재. 7) 한국정부가후자의입장을취할경우 중국이난민유입예방을위해대북군사개입을감행하는것을막기어렵다는 점을신중히고려해야함. 5) 보호책임 (Responsibility to Protect : R2P) o 르완다와스레브레니차사태를거쳐 1998 년코소보인종청소를막기위해나 토가유고슬라비아에군사개입할때인도적개입 (humanitarian intervention) 이명분으로등장. 8) o 2001년에는캐나다정부에의해발의된 개입과국가주권에관한국제위원회 (ICISS) 가전통적인국가주권개념을재검토하는 보호책임 (Responsibility to Protect : R2P) 보고서를발간하여주권은불간섭원칙을수반하지만영역내주민을보호할책임이있다는새로운주권개념을도입. 국가가자국민을보호하는 1차적책임을보유하지만, 만약보호책임을담당할능력또는의지가없거나국가가범죄나잔학행위의가해자일경우또는다른나라거주자가직접적으로위협을받고있는경우에, 국제사회가 2차적책임을떠맡아개입이정당하다고규정. 9) o 2005년 10월에는 UN세계정상회의가열린 UN 총회에서보호책임에대한결의안이만장일치로도출. 기본지침은과거인도적개입이개입할근거나권리였다면보호책임은국제사회의책임차원에서접근한다는것임. 특히절차적정당성차원에서유엔안보리가개입의권위를독점하고지역기구의권한은사라졌으며 UN 총회는실행기관이아닌심의기관의역할만수행한다고규정. 즉유엔안보리의승인또는지지가없는인도적개입은절차적정당성을가질수 7) 백승주, 북한급변사태시군사차원대비방향, 박관용외, 북한의급변사태와우리의대응 ( 한울아카데미, 2007), pp 참조. 8) 1 차와 2 차세계대전을거치면서인류사회는무기의발달로인해대량살상행위가자행되는점에경악하여이를반인륜적인특별전쟁범죄로처벌했음. 그런데전쟁중이아니더라도국내정치적으로인종이나종교, 정치적인이유로대량살상행위가자행되는경우가발생하여급기야국제사회는 1848 년베스트팔렌조약이후널리인정되어온타국에대한내정불간섭원칙에대한예외사항으로대량살상행위가자행되어많은사람들의인권이결정적으로침해당하는경우에는다른나라에무력으로개입할수있다는논리가등장하게된것임. 9) 정재욱, 북한급변사태보호책임 (R2P) 에의한군사개입가능성전망, 국방연구, 제 55 권 4 호 (2012 년, 12 월 ), p. 133 & International Commission on Intervention and State Sovereignty(ICISS), The Responsibility to Protect (Dec. 2001), 최태현, 북한의위기상황에대한국제인도법적검토, 서울국제법연구, 18-2 (2011), p. 87 에서재인용

6 없다는것임. 10) o 북한에대해 R2P를적용하는것은중국과러시아가거부권을행사할가능성이크므로실현되기어렵다는점을고려해야하고, 북한에대해무리하게 R2P 를적용하려할경우북한이한국에대해대량살상무기사용위협을가할수있을뿐아니라북한체제붕괴시에더중요한과제인 WMD 제거나남북통일달성등에대해국제사회의관심을분산시킬수도있다는점을고려해야함. 11) 6) 안정화작전 o 중앙정부가무너지고혼란상태가벌어져많은인명이살상되는등국제문제화 될때다른나라들이나지역기구가치안및재건을위해개입하는작전을의미. 즉새로운국가를건설하는과정 (nation-building) 에다른국가가개입. 4. 국제개입유형별위협요인과극복방안 o 전술한여러목적의국제개입은북한의주권과의충돌이나개입당사자간관 계설정, 북한의반발등으로다양한한계를보일것이예상됨. o 특히국제사회의군사개입은막강한군사력을보유한북한정부군이나반란군의반발이강력할것이므로한 미의군사적개입은북한이전면전을감행했을경우나북한에서민주세력이권력을장악한뒤한 미의개입을요청할경우가아니라면현실적으로불가능할가능성이큼. o 이러한전제하에서북한급변사태에대한국제개입유형별한계와한국의국익위협요인을검토하고그극복방안을제시함. 특히한국이단독개입하는것이바람직하지만이는한국의국력과능력의문제를고려해야하고, UN군이나한미연합군이개입할때는국익을최대한수호하고증진해야하며, 중국군의 10) 정재욱, p. 133 & 정경수, 북한에대한인도적개입의정당성, 민주법학, 제 25 호 (2004), pp 참조. 11) Shin-wha Lee, "The Responsibility to Protect (R2P) after Libya: Practical Implication for North Korea," 국제관계연구, 18-1 (2013 년봄 ), pp 참조

7 단독개입은반드시막아야함. 1) 국제연합군의개입 o 대북 UN PKO군을구성할때한국이주축이되어미국, 중국, 영국, 프랑스, 호주, 러시아등을참여시키는것이바람직함. 한 미간긴밀한협력을취하면서전반적인작전지휘를한국군이하면바람직하지만, 현실국제정치를고려할때미군이한국군과긴밀히상의한다는조건하에지휘를맡도록하고한국은우선적으로민사영역에서주도적인역할을수행하는것이현실적임. 12) o UN 군이개입할경우과거한국전때의경험을상기하여교훈을얻고만반의 대비책을강구해야함 년 10월 7일유엔총회는유엔군의 38선이북으로의진격을허용하는결의안을채택하면서새로구성되는유엔한국통일부흥위원단 (UNCURK) 이유엔을대표하여한국의재건과부흥의책임을수행하라고하였음. - 10월 12일유엔의한국관계소총회가유엔군이점령한 38선이북지역에서의임시행정조치에관한결의안을채택해이지역에대해서는유엔이통치권을보유하고, UNCURK가정부기능과민간행정을관장할때까지유엔군사령부가통치권과일반행정을관장한다고결정함. - 한국의이승만정부가 10월 13일북한지역을통치하기위한시정방침을발표했지만, 유엔이북한을통치해야한다는미행정부의신념이확고하여이승만대통령은결국 10월 20일 결의를수용하고미국은북한지역에군정을실시할때한국정부가추천하는인사를우선적으로쓰기로하는것만을얻어냈음. 13) o 이처럼 UN이또다시북한에개입할때북한지역에대한한국의관할권이인정되지않을가능성이크므로, 한국정부는적극적으로다자외교와 UN외교에나서야하고, UN군이북한지역에평화와안정을회복하면한국군을제외한모든외국군은북한에서철수해야한다는것을사전에보장받도록최대한의노력 12) 김연수 김경규, 북한붕괴시한국의선택과대응책, 전략연구, 제 XVI 권제 2 호, 통권제 46 호 (2009 년 7 월 ), p ) 김계동, pp

8 을기울여야함. 14) 2) 다국적군의개입 o 유엔안보리에서 UN 군구성이가결되지않아도다국적군형성을위한명분이 주어질경우다국적군의개입이이루어질수있음. 이때중국의참여문제를 잘해결해야함. - 중국은저항세력소탕, 국경선통제, WMD 통제를우선시할것이고, 미국은단연 WMD 통제에주력할것이며한국군은안정화작전에집중할것이므로원활한역할분담을해야할것임. - 특히핵시설이밀집된영변이위치한평안북도지역을차지하기위해중국과미국이경합할수있으므로이를잘중재하고조정해야할것임. 15) - 한 미 중 3국은다국적군구성시반김정은세력에대한평화강제작전수행여부와다국적군사령부의주도국에대해합의를이루어야함. 16) o 가능하다면중국을배제하고한국과미국이주축이되어이에호주, 태국, 북 유럽국가등을참여시킨다면바람직할것임. - 이경우지휘권은미국이행사하되, 작전을계획하고시행하는과정에한국의입장이존중되어야하며, 그역할은우선적으로긴급구호, 질서유지, 무장해제에집중하여야함. - 질서유지와무장해제이후과도정부가수립되면경제재건문제가중요한데 14) Yong-Sup Han, "The ROK-US Cooperation for Dealing with Political Crises in North Korea," International Journal of Korean Studies, 16-1(Spr./Sum., 2012), p ) 중국과 2009 년 10 월북한급변사태를논의했다는사실을털어놓은커트캠벨전국무부동차태차관보는 2014 년 2 월연합뉴스와의인터뷰에서 중국은변죽만울리고주변부만맴돌뿐이었고북한문제와관련해전면적이고궁극적인입장을내놓지않았다 고불만을털어놓았음 년 5 월당시미국측 6 자회담수석대표인글린데이비스대북정책특별대표는 중국정부와모든종류의북한비상사태 (all kinds of contingencies) 에대해논의하고있다 고밝혔으나더이상의언급은피했음. 연합뉴스, 2015 년 3 월 11 일. 16) 김열수, 북한급변사태시중국의군사개입 : 목적, 양상, 형태를중심으로, 신아세아, 제 19 권 2 호 (2012 년 ), pp 참조. 새뮤얼라클리어전미국태평양사령관은 2016 년 4 월 19 일미아시아정책연구소 (NBR) 주최세미나에서 북한이붕괴되거나변화할경우어떤일이일어날지에대해미국과한국, 중국이근본적으로대화하고, 또지속적인대화를이어가야한다 고역설하면서 문제는중국이지난수십년동안북한붕괴시의우려보다는한반도내미국의위치를불신해왔다는점에있다 면서 그런패러다임이바뀌고미 중양국간에, 그리고한 미 중간에궁극적으로이중요한문제를어떻게풀지에관해적절한신뢰가있다면 ( 관련대화는 ) 상당한진전을보게될것 이라고전망했음. 연합뉴스, 2016 년 4 월 20 일

9 이는유엔의후원하에이루어져야함. 17) o 다국적군이구성될가능성이많은사안은바로보호책임 (R2P) 이발동되는경 우임. 18) o 특히북한급변사태발생시한국군의군사개입의정당성을얻기위해서는공식적으로북한정권교체및조기통일의실현을표방하는것에자제와신중을기해야함. 19) 또한과거리비아등의사례들을검토해볼때반정부무장세력을포함한전체적인저항세력이압도적인우세를점하는우호적인무정부상태로전환될때까지는군사개입이어렵기때문에한국정부는만반의대비를하고인내심을가지고기다리면서적절한개입시기를택해야함. 20) o 가능하다면한국이중심이된다국적군사개입계획에대한공감대를형성하 고사전공동개입계획을수립하는것이바람직함. - 북한급변사태가최후단계인 3단계무정부상태로악화되고저항세력의상대적우세가형성될경우한국군을중심으로하고미 중이지원하는공동개입계획을사전에수립하는것이필요함. - 한국군은평양일대를포함하는주요지역중심의안정화작전을수행하고, 미국과중국은 WMD 확보 통제작전을전담하는방향으로계획이논의되는것이바람직함. 21) 3) 한 미연합사의개입 (1) 한 미연합사개입의위험성과한계 17) 김연수 김경규, p ) 개입과국가주권에관한국제위원회 의 2001 년보고서에따르면실체적정당성차원에서인도적구제가개입의핵심목적이되어야하고국경선변경, 특정집단의자결권지지등의행위는정당화될수없으며, 정권의전복은비록주민보호를위해꼭필요하더라도정당한목적이될수없음. 집행적정당성차원에서개입국의영토점령은위해행위가계속될때까지만허용되며, 그이후에는유엔이잠정적으로통치권을행사하게됨. 절차적정당성차원에서개입목적의순수성을보장하고제고시키는차원에서단독국가가아닌다자적개입이이루어져야하며해당국및유엔안보리의지지가필요함. 정재욱, p. 135 & 정경수, pp 참조. 19) 정재욱, p ) 정재욱, p ) 정재욱, p

10 o 북한의급변사태에한 미연합사가군사적으로직접개입하는것은작계 5029 에의거한것임. 그런데작전계획 5029 는몇가지중요한문제점을가지고있 음. 22) o 첫째, 비군사적인문제들은작계에서검토할 급변사태 의범주에서제외시켜야함. 북한내혼란으로발생한대규모탈북난민에대해서는국제사회의외교적공조로해결을모색하는것이적당하고, 홍수 지진 화산폭발등대규모자연재해발생시에도남북대화와국제기구를통한인도적지원이타당할것임. o 둘째, 연합사의개입이자칫하면전면전으로까지발전하는것을피해야함. 북한에서쿠데타나주민무장폭동이발생할때한 미가군사적으로개입하는것이 흡수통일을위한북침 으로간주되어자칫하면전면전으로발전할수있음. 북한급변사태에대한대응시한국의국익과한국국민의안전을최우선적으로고려하는방안을수립 시행해야함. o 셋째, 한 미연합사가개입할경우에는무엇보다중국의개입가능성에대해만반의대비를해야함. 이를위해임무수행의범위를긴급한인도적위기방지와대량살상무기의통제력회복에그작전의범주를한정할것인지아니면전반적질서의회복과무장해제등북한의안정화작전까지포함할것인지를분명히해야함. 23) 또한주된임무수행은한국군이담당해야하고, 안정화작전까지수행할경우북한군의무장해제와민사업무수행은한국군이주축이되어수행하는것이바람직함. 24) (2) 대량살상무기의안정적관리를위한개입 o 북한급변사태와관련해한 미연합사가개입할가능성이제일큰사안은대량 살상무기의안정적인관리를위해서임. 한 미양국은작전계획 5029 에서대부 분의작전은한국군이주도하되해병대의강습상륙작전과북한의핵시설및핵 무기등 WMD 제거작전은전작권전환이후까지도미군이주도하기로합의한 것으로추정됨. 25) 22) 이하작계 5029 의문제점에관해서는, 정성장, 북한체제의변화가능성과한국의군사안보전략, 국회국방위원회정책연구 08 ( ), pp 을참조하였음. 23) 김연수 김경규 (2009.7), pp ) 김연수 김경규 (2009.7), p

11 o 중국과러시아가미국이나한 미연합군의일방적인군사작전을저지하려하거나중국군이먼저정보를입수하고점령할가능성이우려됨. 중국이북한의 WMD 안전확보를위해미국에의지하기보다러시아전문가의도움을받아독자적인조치를취할수있음. 그것이여의치않을경우중국과러시아는미국의단독작전을거부하고 IAEA 등국제기구및다자간협력에의한 WMD 안전확보를추구할가능성이있으므로이에도대비해야함. 26) - 정부는중국및러시아의군사개입이요구되는상황을대량살상무기의확산이우려되는경우로명시해야하고, 한국군과미군의역할과임무를합리적이고호혜적으로분담하도록작계 5029를계속개선 발전시켜가야할것임. - 한 미가 WMD의처리를두고중국이개입해도중국과충돌하지않고중국과이를공동으로관리한다는합의를사전에도출해야함. - 중국과의충돌방지를위한사전조정노력은바람직하지만자칫한반도통일문제에한국의주권이침해되면서미국과중국의주도권이강화되지는않도록하는합의가이루어져야함. 27) (3) 안정화작전을위한개입 28) o 한 미연합사가안정화작전을위해개입한다는것은북한정권이무너져무정 부상태처럼혼란한북한사회를재건하기위해서임. o 안정화작전을수행할때는국제협력유도, 48 만명정도의충분한병력이투 입될수있도록준비하여원활한군사작전수행, 민간안전지원등세가지점 에유의해야함. 29) 25) 미국의유력싱크탱크인랜드연구소가발간한한보고서 우리에게필요한육군만들기 는 " 한국군은서울을사정권에둔북한포격기지들을장악하고, 정치적으로통제하며, 인도주의적재난등을해결하는역할을맡기때문에 WMD 를제거해야하는가장큰부담은미군이지게된다 고설명하면서현재아시아 태평양지역에포진한미군보다 15 만명이추가로필요하다고주장했음. 연합뉴스, 2015 년 9 월 30 일. 26) 박창희, 북한급변사태시중 러협력과한국의군사전략, 전략연구 제 19 권제 3 호 (2012 년 11 월 ), pp ) 디엔디포커스, 2011 년 8 월호 & 한겨레, 2011 년 7 월 30 일. 28) 통일직후북한지역안정화방안에대해서는독일사례에서함의를제시한손기웅, 통일직후과도기상황에서의북한지역안정화방안 : 군 경의질서유지와치안확보, 국방연구, 55-2 (2012 년 6 월 ), pp 참조. 29) 차돌, 북한급변사태시안정화작전에대한연구 : 이라크안정화작전을중심으로, 군사논단, 제 68 호 (2011 년겨울 ), pp

12 4) 단독개입 o 단독개입을행할수있는나라는한국, 미국, 중국이예상됨. 이들 3 국은다 른어느한나라의단독개입을방지하려할것임. 특히한국정부는중국의단 독개입에만반의대비를하고억지해야함. (1) 중국의단독개입 o 북한의급변사태발생시중국의군사개입가능성을살펴보면, 일단북한주민의대량유입을저지하기위하여국경을봉쇄할것이라는점에대해서는전문가들의견해가일치하지만초기군사개입가능성에대해서는의견이엇갈리고있음. o 한국정부는최악의상황부터철저히대비해야함. 무엇보다중국이한국군과미군의조기개입에대해거부권을행사하고선제개입및주도권을선점할가능성에대비해야함. 30) 예를들어북한지역에신정권이수립될경우에는중국의군사개입이나조기승인가능성에대한대응차원에서이에대한외교적승인을고려할필요가있음. 31) o 중국이직접개입할수있게해주는가장자연스러운구실은대량난민유입방지임. 따라서중국이난민유입방지를위해국경을봉쇄하고북한지역에군사개입을시도하여신속대응군을주둔시키고완충지역을확보하려할가능성을차단하기위한대책이필요함. - 한국정부가미국과협력하여북한국경지대에유엔의지원을받아난민캠프 를위한완충지대를설치하는방안을검토해야함. - 이에대한유엔의지원이지연될경우유엔군사령부회원국을활용하여완충 지대에배치하는방안을고려할수있음. 32) 30) 정재욱, p ) 조성렬, p. 84. 신정권에대한승인과관련하여신정권의북한지역에대한완전한통제력장악정도, 정권등장과정에서민중봉기를무력으로진압하는등초법적인행위를감행했는지여부, 대외적으로국가대표의사와능력의존재여부등세가지사항이고려되어야함. op. cit., pp ) 정재욱, p 김계동교수는중국의국경을보호해주는대안으로유럽이나동남아국가들로구성된 UN 평화유지군을한만국경남측 10 마일지역에 5 년이상주둔시키는방안과이지역을비무장지대로설정하고국제군이아니라한국이단독으로관리하는방안을제시했음. 김계동, p

13 - 브루킹스연구소의마이클오핸런선임연구위원과 1991년김일성주석을면담한스티븐솔라즈전하원의원은설사북한체제가붕괴하더라도한국과미국이앞장서서중국이아닌다른곳에난민수용소를설치하여중국이대규모북한난민들을받아들일필요가없음을보장해주는것이중국의협력을유도할수있다고주장했음. 33) - 오핸런은북한의급변사태시중국군의북한지역으로의이동을막으려면미군이북한북부의일부지역을점령할권한이있다는내용의유엔안보리결의안이상의법적기반을마련하고, 미국은한 미동맹을유지하기를바라는한국정부가통일을달성했다고하더라도실용적인목표가달성되는대로북한지역에서미군을곧바로철수할것임을약속해야한다고까지주장하였음. 34) o 중국의협력을확보하기위한중장기대책 - 한국정부는북한급변사태나북한의붕괴, 그리고한반도통일시이러한북한의변화가중국, 특히동북 3성의경제개발과번영에도순기능적으로기여할것이고, 한국은한 미동맹을유지하겠지만중국을적대시하거나중국의국가발전전략에장애가되지는않을것이라는점에대해꾸준히중국측의이해를얻도록노력해야함. 35) - 오핸런과솔라즈가북한체제가붕괴되고, 통일한국이수립되더라도주한미군은북한핵무기의안전한관리나한반도의안정을위한일시적인목적을제외하고는 38선이북으로이동하지않을것임을약속하고, 한반도상황이안정되면대부분의주한미군을철수시키는방안도검토할필요가있다고주장한 36) 점에서정책적함의를찾아야함. (2) 미국의단독개입 o 역사적인경험을통해볼때미국은여간해서는북한에직접적인군사개입을 33) Michael E. O'Hanlon and Stephen J. Solaz, "A New North Korea Strategy," USA Today, June 24, 일본교도통신은 2014 년 5 월중국인민해방군이북한체제붕괴가능성을염두에둔대응책을내부문서로정리했다고주장하면서그문서는북한으로부터대규모난민이나국경지역군대가중국으로넘어올경우국경지대에특수팀을파견해상황파악과입국자조사, 위험인물봉쇄등을수행할필요가있다고명시하고국경지역현마다 1500 명규모의난민수용소설치를하는방안을제시했다고전했음. 경향신문, 2014 년 5 월 4 일. 34) Michael E. O'Hanlon, "North Korea Collapse Scenarios," Brookings Northeast Asia Commentary, no. 30, June ) 김연수 김경규, pp 참조. 36) Michael E. O'Hanlon and Stephen J. Solaz, op.cit

14 자제해왔음. o 북한에급변사태가나더라도대량살상무기와직결된문제와연관되지않는다면미국이단독으로개입할가능성은크지않다고볼수있음. 특히북 중군사동맹이계속유지될경우미국이일방적으로단독개입할가능성은크지않다고볼수있고, 중국과의대화를먼저시도할가능성이크다고여겨짐. o 그렇지만한국정부는 WMD 통제를위한개입을두고중국과미국이대립하 거나충돌할수있으므로이에대비하여양국이사전에대비계획을상호조정 하도록외교적노력을기울여야할것임. (3) 한국의단독개입 o 북한의남침가능성이있어도예방공격은국제법위반이므로실행하기어려 움. o 북한이 WMD 로한국을공격할것이확실하고임박했다면선제공격이필요함. o 인도적개입은독자개입보다는국제사회와의협력하에행하는것이현명함. o 북한급변사태시한국이자결권과남북합의서, 국제연합 (UN) 결의에따라가 장먼저개입할수있다는주장도있으나 37) 실현가능성이크지않음. o 북한의도발이나침공이행해졌는데미군이개입을주저하거나거부할경우에는당연히한국군이단독으로응전해야함. 이때한국정부는미국이조속히참전결정을내려줄것을요청하는동시에국제사회가한국을후원 지원하도록최대한의외교적노력을기울여야할것임. 특히한국전당시 한국군의 38선이북북진은용인해도미군의북진은좌시할수없다 는경고를미국이무시하여중국이군사개입을감행한점을 38) 고려하면, 중국의군사개입을막기위해상황에따라서는한국군단독개입이현명할경우가있을수있다고여겨짐. 37) 정대진한국고등교육재단연구위원은 2016 년 5 월 31 일제 225 회북한법월례발표회에서북한급변사태시 한국은민족적동질성과 전체로서의한국 이론을기반으로자결권및남북한특수관계론, UN 결의에근거해북한지역개입및관할권행사를우선해주장할수있다 고주장했음. 38) 신종호, 중국의국제위기관리행태및중 미관계에대한함의, 중소연구, 제 34 권 1 호 (2010 년여름 ), pp 참조

15 5. 한국의사전준비및대응방안 o 북한의급변사태는예기치못한시점에갑자기발생하여상황이급속히악화할가능성이크므로미리미리정책목표와전략방향을책정하고다양한시나리오를상정하여사태가발생하면유형별시나리오에맞는로드맵에따라국제사회와협력을도모하면서차분하고적절하게대응할뿐아니라사태발생시정책이원활히수행되도록사전준비를철저히시행해야함. o 북한에급변사태가발발할때, 무엇보다한국사회에미치는악영향을최소화 하고한반도평화와안정을유지하면서적절한장래에최소비용으로통일을 달성하기위한유리한여건과환경을조성하는데주력해야함. o 여기서는본고의결론으로서한국정부의정책목표와전략방안을사태발생이 전과이후로구분하여제시함. 39) 1) 급변사태발생이전대비방안 o 한국정부의북한급변사태발생이전대응정책의기본방향으로는남북한관계의특수성에대한국제사회인식제고노력, 한반도미래에대한주변강대국들과의전략대화강화, 한 미간북한붕괴시공동대책구체화노력등을들수있음. 40) o 본고에서는사전대비책으로한국의북한지역관할권에대한국제법적 외교적 정당성확보와주변강대국들과의급변사태대비계획사전준비등두가지를 집중적으로제시함. 39) 박창희교수는북한급변사태를 통일에유리한여건을조성하는기회 로만들기위한대응원칙으로민족자결, 한국주도, 다자협력, 주민들의기본권존중, 자유민주주의등 5 개원칙을제시. 박창희, pp 참조. 40) 김연수 김경규, pp 박휘락교수는북한의급변사태를한국의안보에긍정적으로작용하거나통일로연결되도록하기위한과제로통일에대한공감대확산과현실적인식, 중국의일방적개입예방, 한 미동맹의적극활용, 국제사회의지원확보, 독일사례의학습과활용, 북한지도층과주민의협조확보, 북한붕괴시한국의주도적개입을위한정책개발등 7 가지를제시했음. 박휘락, 북한급변사태와통일에대한현실성분석과과제, 국가전략, 16-4 (2010 년겨울 ), pp 참조

16 (1) 한국의북한지역관할권에대한국제법적 외교적정당성확보 o 한국은북한급변사태발생시한국의개입과궁극적으로북한지역에대한관 할권행사가정당하다는점에대해국제적지지를사전에확보해두어야함. 이 는국제법적 외교적 경제적측면등전방위적인형태로이루어져야함. o 국제법적으로북한지역에대한한국의관할권이정당하다는논리적근거를인 지하고이를국제적으로주장하고홍보해야함 년 12월 12일총회결의등여러차례의 UN 결의가한반도에단일국가건설을규정했다는점을강조. 남북한이 UN에동시가입하였지만이는한반도의평화와안정유지를위한통일까지의과도기적조치였음을강조. 각종스포츠대회등에서남북단일팀을구성하거나적어도개회식에서한팀으로입장하는것등이적극추진되어야함. - 한국헌법 3조, 4조, 66조 3항이한반도단일국가와통일지향의지를천명하고있듯이한국정부와민간인들도남북한에갈라져사는한민족이하나의민족이고언젠가는통일을이루어야한다는입장과의지를지속적으로천명해야함. 이런맥락에서인도주의적차원의대북지원은정치관계와별도로지속적으로추진되어야함. 물론지원품전달을최종확인하고이산가족상봉등을얻어내어우리국민들의인도주의적인고충도해결을도모해가야함. - 자결권은 UN헌장 1조 2항과 55조등각종국제협약에서확고한권리로인정되고있음. 이런맥락에서남북한은 676년신라의삼국통일이래동일민족으로역사, 언어, 문화, 풍습의공동체로살아왔고국제정치적요인으로민족의의지에반해분단된상태로살아왔으므로가능한빠른시일내에민족자결권에의거하여하나의국가를이루는것이자연법과실정국제법모두에부합하는것이라는점을주장하고홍보해야함. 41) o 한국외교관을비롯한모든국민은이런사항들을깊이숙지하여모든외교행위에이들이반영되도록하고, 특히북한급변사태시외부의개입이 UN안보리의결의를통해정당성이부여되는추세이므로 UN안보리와 UN 외교를강화해야함. 41) 홍성필, pp 참조

17 o 한국이동북아평화와공영에이바지하는평화애호모범국가라는국가이미 지를확립하여주변강국들이한반도문제에대한한국의주도권을부담없이 인정하고환영하는국제환경을만들어야함. o 이를위해 합의형흡수통일 을추구한서독의정책에서교훈을얻어야함. - 한국정부는원자력의포괄적인평화적이용권을확보하되통일한국의비핵화의지를확인하는한편한 미동맹을국가안보와대외전략의주축으로삼아계속발전시켜나가되중국과러시아가통일한국에대해안보적우려를갖지않도록신뢰와전략적협력을강화해가야함. - 서독의 합의형흡수통일 은서독정부의의도와정책못지않게동독주민과민주적으로선출된동독정부의선택으로이루어졌음. 한국도의도적으로흡수통일을정책으로모색하기보다는남한내에북한주민들이선망하는민주주의질서를구축하는동시에북한지역에북한주민들의뜻에따른민주정부를수립하고그정부가자결권에따라남한에흡수될것을결정하도록유도하는초당적인대북정책을실시하는것이필요. - 즉, 남북간체제경쟁에서승리했다는자신감에입각하여지속적으로대북인도주의적지원을행하면서정경분리및민관분리정책기조에따라호혜적인경협을진흥해야함. (2) 주변강대국들과의급변사태대비계획사전준비 o 한반도이해당사국들과의긴밀한협력을사전에조성해두는것이절실히필요 함. o 특히한국정부는헌법 3 조를거명하면서국내법상으로북한에개입하려할것 이지만, 미국은중국등관련국들의지원을확보하기위해유엔헌장제 7 장에 의거하여유엔의조속한승인을얻으려노력할것으로예상됨. 42) 한국정부가 북한급변사태에대한준비를소홀히할경우북한지역에대한관할권을확보 하지못할수도있다는점을유념해야함. 43) 42) Paul B. Stares and Joel S. Wit, "Preparing for Sudden Change in North Korea," Council Special Report No. 42 (Council on Foreign Relations, Jan. 2009), pp ) 북한급변사태시한국군이한 미연합군의형태로유엔군의일원으로서개입할경우북한의주요도시점령, 북한군무장해제, 주민들에대한임시구호및필수적인공공서비스제공등민사업무를주로수행할것으로보이며, 한국전쟁때의상황이재연된다면한국군은민사행정권은행사하겠지만정치 군사적인관할권은인정받지못할가능성이있음. 고재홍, pp 참조

18 o 정부는북한위기관리의책임과권한이한국정부에있고북한의급변사태시한국이 WMD 관련사항을제외하고북한전역에대한민사 정치 군사관할권을접수할것이라는점을우선미국에게다짐받고, 중국역시이에동의하도록최대한의외교적노력을기울여야함. o 미국의주요관심사는 WMD의확산방지와통제에있는반면중국은북한지역에대한영향력확보에우선적인이해관계를갖고있으므로북한내에대량살상무기를포기하는친중공산정권의집권을용인하는등미 중간에전략적담합이이루어질가능성이있음. 44) 이를예방하기위해서는북한급변사태대비를위한한 미 중 3각대화가이루어질수있도록외교적노력을기울이고이것이당장실현되지않는다면현재미국하고만시행해온대화를비공식적으로라도중국과도시행할수있도록노력해야함. 특히우리정부가 3자간국익이적당히충족되는역할분담방안을다양한시나리오별로마련하여미국및중국과의컨센서스를이루어나가는노력을기울여야함. o 북한의급변사태와관련해한국정부는사전에각각의시나리오에따라시기별 로대응목표와전략을확실하게설정하고국가전략에부합하는관점에서이를 접근하고대비 실행해야함. 2) 급변사태발생이후정책방안 o 급변사태가발발한이후에한국정부가취해야할대응목표는인명살상의최소 화, 중국군개입억지, 북한영토의전일성유지, 북한의탈공산화유도, 국제 관리시한국의주도권확보, 궁극적으로민주체제의통일달성등임. (1) 인명살상의최소화 o 개입하는한국인력과북한주민의희생을최소화해야함. o 정부는비상사태이후행해지는주민학살행위에대해후일에반드시책임을 44) 북한체제붕괴시한국은국내안정회복에, 미국은 WMD 확보에, 그리고중국은대량난민유입을최우선시할것으로보이므로오인과계산착오를최소화하려면사전조율이필요함. Victor D. Cha, "What Do They Really Want? : Obama's North Korea Conundrum," The Washington Quarterly, 32-4 (Oct. 2009), p

19 물을것임을발표하고이러한경고를북한내부에고지하여북한간부들이주 민살상행위를하지못하도록압박을가해야함. (2) 중국군개입억지 o 북한지도부나주민이중국의개입에거부감을갖고있고중국도북한복구비 용이막대하며북한지역에개입시초래될외교적부작용에대해알고있으므로 직접개입가능성이크지는않음. o 그럼에도불구하고그가능성을차단하려면한국정부와사회가북한급변사 태시북한에대해전적으로책임질의지가있다는것을결연한행동으로보여 주어중국군파견이나친중정권수립필요를완화시켜야함. 45) (3) 북한영토의전일성유지 o 주변국들의완충지대설치나지역분할기도를저지하여북한영토전역의단일성을유지해야함. 완충지대를설정하거나일부지역을분할하여중국에게세력권을인정할경우중국의국력강화추세를볼때이지역회복이장기간불가능할가능성이큼. o 특히미국을비롯한관여국들이중국의이익을보장해자국의북한내이익을 보호하려할수있으므로각별히유의해야함. o 대비책으로는동북아국가가아닌국가들로구성된유엔평화유지군을한만국경 남측수 km 지역에기간을확정한수년동안주둔시키는방안을제안할수있 음. 46) (4) 북한의탈공산화유도 o 북한의급변사태시북한을탈공산화해야함. o 한국정부가북한간부들이비상사태하에서체제유지를위해지도부를 결사 45) 안드레이란코프, 북한워크아웃 ( 시대정신, 2009 년 12 월 ), pp 참조. 46) 김계동, pp

20 옹위 하기위해나서기보다는주민과민주화를위해전향한다면그이전의범죄 행위에대해서는일반사면을행하겠다고선언하는것을검토할필요가있음. 47) o 북한에새로운체제를형성하기위한국제관리기구에전향하지않은북한의 구정권인사들이등용되는것을저지해야함. 48) (5) 국제관리시한국의주도권확보 o 정부는미리준비를갖추어북한급변사태가발생하면민첩하게행동하여북한전지역에대한한국의관할권확보에주력해야함. 북한문제를주도적으로 UN안보리에상정해북한급변사태해결을위한결의안을채택하도록하면서결의안내용에북한사태를한반도또는한민족문제로규정하고, 북한안정화와인도주의적지원제공을위한다국적군을구성하며, 그작전을계획하고주도하는국가를한국으로명확히규정할뿐아니라북한지역내모든군사작전과민사작전이한반도통일을위한과정으로인정되도록노력해야함. 49) o 이것이여의치않아국제관리가시행될경우차선책으로한국이가장큰권 한을확보하고주도적인역할을수행하여야하며, 이를통해북한내친한정부 수립을유도하여북한지역의장래가한국의의도대로결정되도록해야함. o 현실을고려한보다전향적인관점에서보면북한급변사태시인도주의적인지원과치안유지등북한안정화를위해막대한비용과인력이소요되므로국제사회의지원이필요함. 따라서미국은물론이고중국, 러시아, 일본도참여시키고북한의과도정부수립과정에서이들의견해도반영한다면, 안정화비용도절감할뿐아니라한반도통일에대한이들강대국들의우려를완화시키고희석시킬수있을것임. 50) 47) 궁극적으로남한에흡수통일되더라도비상사태이후처신만올바로하면처벌되지않는다는것을보장한다면상당수의북한중견간부들이주민편에서고, 궁극적으로한국을위해활동하게되어공산정권붕괴와북한민주화를거쳐남한에의한흡수통일에기여하게될것임. 안드레이란코프, pp 참조. 48) 특히김정은세력이망명정부를구성했을경우중국등이이들을국제관리에참여시키는것이북한의혼란방지와안정적관리에도움이된다는명분으로임시정부에이들을참여시키려할가능성이크므로, 한국정부는최대한의노력을기울여이들의국제관리에의참여는물론이들을포함한구공산세력이정치세력화하는것을봉쇄해야함. 김계동, pp ) 박창희, pp 참조. 50) 박창희, p. 166 참조

21 o 특히한국주도의통일을달성하려면한국정부가한 미동맹을유지하면서도중국과러시아가반대하지않도록비핵화를약속하고한 미동맹의역할과기능, 그리고주한미군의규모와주둔지역등에대해현명한조정능력을발휘해야할것임. (6) 궁극적으로민주체제의통일달성 o 북한급변사태가자유민주주의체제의통일한국달성으로귀결되도록전방위적인노력을기울여야함. 독일통일의사례에서함의를구해야함. 우선국제관리하에북한의개혁적인사들을중심으로임시정부를수립한뒤, 북한지역을안정시키고질서를회복하며공정감시하에자유선거를거쳐민주주의과도정부가수립되어독일의경우처럼이과도정부가남한과의통일을자원하여통일조약을체결함으로써사실상남한체제가확산되는연방제흡수통일이이루어지는것이바람직함. 51) o 이를위해북한주민들이남한사회를진심으로동경할수있도록남한사회의 민주화와대북인도주의지원, 그리고다양한호혜적인남북경협을보다적극 적으로추진해야할것임. o 본고의주장의요체는북한급변사태를평화통일로귀결시키기위해서는정부가국내정치적으로는통합의리더십을발휘하여대북정책에대한남남갈등을최소화하고북한주민이선망하는민주주의를발전시키며, 외교적으로는실용적균형외교를전방위적으로구사하여미국의적극적인지원을확보하는동시에중국과러시아도한국의대한반도정책목표와정책을지지하도록하며, 호혜적인남북경협을진흥하여야한다는것임. 또한북한급변사태발발전후과정을초당적이고민관합동으로치밀하게사전준비하고시행함으로써위기를민주주의체제로의통일을달성하는기회로삼아야한다는것임 ) 김계동, pp 참조

개회사 축 사

개회사 축 사 / 심포지엄회의자료집 / 목차 전시작전통제권전환이대로좋은가? 2010년 4월 29일 ( 목 ), 09:00~17:00 전쟁기념관뮤지엄웨딩홀 3층 주최 국회동북아평화안보포럼 ( 황진하대표의원 ) 한국국방연구원 ( 김구섭원장 ) 세종연구소 ( 송대성소장 ) 한국국방안보포럼 ( 김재창 / 김동성공동대표 ) 후원 개회사 [ 김동성 KODEF 공동대표 ] 1 축사 [