최종보고서 농업직불금제도개선을위한 효과적재원확보방안

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1 최종보고서 농업직불금제도개선을위한 효과적재원확보방안

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3 제출문 충청남도지사귀하 본보고서를귀충청남도가의뢰한 농업직불금제도개선을위 한효과적재원확보방안 의최종보고서로제출합니다 년 1 월 연구책임 : 강마야충남발전연구원책임연구원연구참여 : 이관률충남발전연구원책임연구원허남혁 ( 전 ) 충남발전연구원책임연구원김종화충남발전연구원책임연구원박경철충남발전연구원책임연구원여민수충남발전연구원연구원 ( 재 ) 충남발전연구원원장강현수

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5 요약문 농업의위상과한계 OECD내주요국가의농업규모관련지표를살펴보면한국은 1인당농경지면적에서일본, 스위스, 유럽연합등을제외하고많은차이를보임 전체 GDP 대비농림어업GDP 규모는점차감소, 유럽연합은유지추세 전반적으로농업인구및농경지면적비중감소, 스위스는농경지면적유지 한국의 1인당농림어업 GDP 는상승 하락반복, 1ha당농림어업 GDP 규모는높은편 한국은일본과유럽연합보다 1차산업소득수준이 2배이상낮고 15개년연평균증가율도낮은편, 산업간소득격차도심한편 한국, 일본, 유럽연합은산업간소득격차가있지만그폭이점차축소, 여전히한국의 1차산업과 2차 3차산업간의격차는높은편 이런한계점들이주요선진국의농업직불금제도도입배경으로작용함 농업직불금의제도 수입개방이라는대내외적환경의변화, 국가의경제성장에따른농업분야축소라는한계점으로인해주요선진국들은직접지불형태의제도가필요하게되었고 1990년대후반부터농업직불금제도를도입하여본격시행하게됨 일본, 스위스, 유럽연합에서농업직불금을도입하게된배경은대동소이함. 즉수입개방여파로인해농가교역조건악화로인한소득하락, 산업간소득격차를보전해주기위한정책으로서직불금제도를확대하는중 협의의직불금제도는적정가격의보전이이루어지지못해서발생하는소득감소분을현금으로지원하는제도, 광의의직불금제도는농업 농촌의다원적기능의수행으로인해생산되는공공재에대해정부가농업인에게현금으로보상 지원하는제도 직불금개념에따른국가별제도유형을분류해보면다음과같음 - I -

6 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 구분한국일본스위스유럽연합 협의의직불제 광의의직불제 - 쌀소득보전 ( 고정, 변동 ) - FTA 피해보전직불제 - 밭농업직불제 - 친환경농업및축산직불제 - 경관보전직접지불제 - 조건불리지역직불제 - 경영이양직접지불제 - FTA 폐업지원제 - 농업자호별소득보상제도 - 품목횡단경영안정대책 - 일반직불 - 단일직불제 (SPS) - 청년취농급부농 - 농지 물보전관리직불금 - 환경보전형농업직접지원대책 - 산림관리 환경직불제 - 중산간지역직불금 - 생태직불 - 농촌환경정책 (RDP) - 조건불리지역직불 (RDP) 계 10 개 7 개 2 개 3 개 농업직불금의예산 국가예산중농정예산비중은 2010년기준으로한국이 6% 인데반해선진국은 1~3% 수준으로서경제성장단계상나타날수있는시차로서해석 농림어업 GDP 대비농정예산비중도한국과미국이매년증가한반면일본, 스위스, 유럽연합은감소추세로서이런현상은경제가발전하는국가일수록공통적으로발생하는것으로 페티클라크법칙 으로설명됨 농림어업규모에따른농정예산규모상대비교지표에서도한국과스위스를제외하고는선진국은점차감소 농업인구기준으로농정예산규모는증가추세이나농경지면적등자본재성격기준으로농정예산투입은감소추세 농정예산중직불금비중은한국이선진국 ( 일본, 스위스, 유럽연합 ) 에비해현격히낮고 1인당절대금액및 GDP 대비면에서도한국이낮은편 직불금제도현황기준으로일본과유럽연합은소득안정형에초점, 스위스및미국은타국가보다공익기능형비중높은편 WTO 기준국가별직불성예산은유럽연합과스위스가높은편으로유럽연합은 2008년 54.8% 로조사국가중에서제일높은수준을보이고있고특히스위스의경우허용보조중고정직불금비중은 45% 수준을유지, 유럽연합도 50% 수준을보이고있음 농업직불금의제도와예산으로부터의시사점 한국과주요선진국은농정변화추이가비슷한양상을보이고있지만경제성장수준을고려해볼때농정변화속도차이가매우큰편 주요선진국의국가예산대비농정예산비중은한국보다낮지만그양상이양적중심에서질적중심으로전환추세, 구체적인예로서농정예산중직불금예산비중이한국은선진국과정반대양상을보임 - II -

7 요약문 1차산업과타산업의소득격차수준은이미 10배이상발생, 선진국은그격차가축소되고있으나한국은오히려확대되는추세 전세계적으로농업이상대적으로축소하는것은공통현상이지만공공재로서의농업보호라는정책목적달성을위해서 직불금 정책수단활용을점차확대중 한국직불금제도의구조적문제점으로서한정된예산중다수의복잡한제도운영과다양한정책목적등악순환이발생하고있다는데있음 농업직불금제도의주요이슈로서 1 한국국가예산중농정예산비중은선진국보다높은수준, 2 한국의농업직불금은선진국에비해서객관적으로낮기때문에확대필요, 3 스위스농업직불금제도는특수한사례로서중장기차원에서접근, 4 한국의농업직불금제도는현재수준에선유럽연합사례를벤치마킹하는것이적절한것으로판단 농업직불금제도와예산분석을통한국가별비교내용은다음과같음 (2010 년기준 ) 구분 단위 한국 일본 스위스 유럽연합 농가소득중농업소득비중 % 국가예산중농정예산비중 % 농림어업GDP 대비직불금비중 % 농정예산중직불금예산비중 % 농가소득대비직불금비중 % 인당직불금규모 $ , , ,342.7 외국농업직불금제도의사례분석 일본의농정예산재편이라는개혁과정을통한직불금재원확보 전반적으로농정예산비중이축소하고있는가운데직불금과같은소득안정측면, 식량안보기능측면에초점을맞춘제도운영확대의지뚜렷 한정된예산내에서효율적예산집행을계속강조하고있는등농정예산의재편및개혁과정을지속적으로실시, 이런과정에서재원확보를통해서직불금예산을확보하고있음에주목해야할것임 2010년이후농정예산중직불금예산비중을급격하게확대하기시작하여과거 10% 미만이었으나현재 40% 수준에육박하고있을정도 기존정책인경영안정대책을점차축소하면서호별소득보상제도로확대하려는움직임은소득보전을위한직접적인지원정책확대, 제도의단순화 통합화 집중화를지향하고있음 - III -

8 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 소득보전뿐만아니라농촌환경보전형및지역개발형직불과같은영역에도점차재원배분이확대되고있음은농업구조및환경이비슷한우리나라에게시사하는바가큼 1인당농림어업GDP 대비직불금예산비중을점차확대하여현재의 15% 수준까지끌어올리는것또한상징적차원에서중요하다고봄 스위스의농정예산중직불금예산비중확대를통한직불금재원확보 4~5년주기의농업정책비전을수립하고최근에는연방헌법농업정책분야중농업의다원적기능과이에대한보상규정을명시하고있을만큼농정예산확대를통한직불금재원확보에관심이매우높은국가 연방헌법상에농업의다원적기능이발휘될수있도록권한과책무동시에규정, 농업의다원적기능과이에대한보상규정한농업정책시행 스위스는농정예산확대과정을통해서직불금재원을확보하고있는사례이지만농정예산중직불금예산비중이 75% 이상을육박하고있는것은모든국가에적용될만큼모델화가불가능하고특수한사례인만큼조심스러운접근이필요함 전체적인농정예산비중이축소하고있는가운데직불금예산비중을확대하고있는점, 농가소득중직불금비중이약 60% 를차지한다는것은그만큼정책목표가확고하고그의지를반영하고있음에주목해야함 특히소득보전이라는협의의직불금개념을벗어나농촌지역과환경을생각하는광의의직불금개념으로확대해가고있음은주목해야할사항 유럽연합의농촌개발패러다임전환틀에서예산통합운영을통한직불금재원확보 유럽연합은 2012년현재 27개국은한국의농업생산시스템과유사한구조를보이고있는경제공동체로서직불금제도강화및농촌개발정책으로의농정패러다임전환은한국에게많은시사점을주고있음 유럽연합의 CAP 공동기금을통한농정재원확보는날로축소되고있는 1차산업인농업분야를지속적으로유지할수있게해주는든든한기반역할을하고있음 ( 농업경지면적, 인구, GDP 등유지 ) 유럽연합전체예산중농정예산 1990년대 53% 에서 2012년 40% 까지축소되고있는상황에서직불금비중을약 80% 수준까지향상시키고있음 단농가소득중직불금비중은 2005년 39.2% 에서 32.9% 에서 2012년 32.2% 까지하락추세 유럽연합자체가회원국들의기금을통해농정예산을집행하고있기에통합운영의대표적인사례이지만회원국중아일랜드의경우는농촌사회보장프로그램 (RSS) 를통해타부처예산을통합적으로운영하고있음 - IV -

9 요약문 공공재로서의농업농촌에대한중요성, 날로변해가는내외부환경속에 서보호해야겠다는정책당국의지로서소득보전을비롯한농촌지역개발 정책통한직불금확대결정은사회의근본의식과철학을보여주고있음 농업직불금제도개선방안의기본구조 현행 10개의직불금을 1 희망농업직불, 2 생태경관직불, 3 행복농촌직불로재구조화 희망농업직불은식량자급프로그램과젊은농부프로그램으로구성 생태경관직불은농업생태프로그램과농촌경관프로그램으로구성 행복농촌직불은농촌공동체프로그램과농촌안전망프로그램으로구성 농업직불금재원확보방안의기본원칙 현재세원구조를활용한농업직불금의재원확대 기존농업 농촌예산의재편을통합한농업직불금의재원확보 연계사업의통합적운영으로농업직불금의기능수행 농업직불금에대한사회적합의와농업직불금제도의운영개선이중요 - V -

10 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 소요재원추정 직불금제도개편으로추가재원최소 28,590억원에서최대 37,590억원가능 현재예산수준을감안하여제도개선방안을실현하기위하여소요재원및추가재원을다음과같이정리함 농업직불금재원확보를위한농정예산확대방안 전략1 : 농어촌특별세의안정적세원관리 1994년농어촌특별세가신설된이후예산액과수납액은지속증가추세속에서한시적재원인농어촌특별세가폐지와연장등논란과정이반복되는상황, 농어촌특별세의미수납액은지속증가, 주식거래대금과법인세의감소로농어촌특별세의감소추이뚜렷 농어촌특별세미수납액과불납결손액의지속적인증가하는상황속에서농어촌특별세미수납액조세징수강화통한연평균 100억원추가확보가능 농어촌특별세비과세및감면대상의제한적허용지속적확대추세이기때문에농어촌특별세비과세및감면대상의불허로연평균 1,700 억원추가확보가능 장기적으로농어촌특별세한시성폐지, 농어촌특별세집행제도화필요 전략2 : FTA 무역이득공유제도의도입 자유무역협정에의한추가적인농정예산확보의곤란한상황이발생하였고각종 FTA로우리나라의최근 4년간주요산업은성장하였으나농업발전을위한별도의기여미흡한것이사실 관세인하효과의 10분의 1만특목세로부과하여추가재원으로활용 FTA 무역이득공유제도의도입으로연간 1,000억원재원확보 운영방안 농업의공공재적기능에대해농민들의상호준수조건준수를통해농민에게정당한정책자금이지원된다는것을홍보 대기업및다른산업부문에는농업보다더많은정책자금이지원되고있고선진국에서도직불금의규모와내용을확대하고있음을홍보 농업직불금에대한사회적오해및윤리적문제보다대기업지원의윤리적문제와도덕적해이가더심각한상황으로정확한정책자금집행의공정성및형평성확보강조 - VI -

11 요약문 농업직불금재원확보를위한농정예산재편방안 전략1 : 사업성과가낮은농정예산의재편 농정정책중정책수단의타당성이낮은사업이존재하므로사업타당성낮은사업예산재편하여보다효율적으로농정예산리모델링필요 농업생산기반조성부문의예산을 50% 정도단계적으로절감할경우종국에는약 13,000억원예산확보가능 2009년부터 2013년까지국회예산정책처의농식품분야중점예산분석결과상영역별지적된사업예산총액은 1조원추정가능 전략2 : 자유무역협정이행지원기금의적극활용 FTA 피해보전직불금등관련발동요건및지급기준의현실과괴리되고소극적인집행등농정관련예산의비효율적운영 자유무역협정이행지원기금의이자수익의일부활용가능하여연간 90억원의추가재원확보가능 장기적으로농업직불금재원으로활용할수있도록현실수준에맞춘발동요건기준마련과관련법개정동시추진 운영방안 다양한직불금제도가제도가시행되고있지만개별시행으로규모의비경제가발생하므로통합 단순화한직불금제도운영 직불금제도가정착되고실효적으로집행되기위해서는직불금재원은중앙정부가확보, 실제직불금은지역실정에맞게집행 우선방안중하나는현재의직불금예산을모두통합하여하나의사업으로재편하고중앙정부와지방정부의역할을명확히구분 농업직불금재원확보를위한타부처예산의통합방안 현황및문제 최근논의되고있는경관직불제의전면적도입으로농가소득을보다현실적으로보전해나갈필요가있고아일랜드의 RSS 도입방안검토가능 일본의경우 2013년부터농림수산성은자체사업을추진함에있어서타부처와사업을연계하여추진하도록제도화 전략1 : 농업 농촌관련중앙부처예산의통합적운영 농림축산식품부예산과관련성이높은 8개중앙부처 28개사업의총사업비는약 6,350억원으로추정됨에따라지방예산대응자금고려하여연간최소 12,700억원산출가능 - VII -

12 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 전략2 : 사업의통합운영으로경상비용절감 8개부처 28개사업의통합운영으로경상비용의대폭적인절감 운영방안 관련예산통합적운영및직불금의모니터링위해서는별도추진조직필요 지방정부역할이강조된지방분권형직불제의시행 농업직불금의재원확보가능금액산출 구분확보방안추가재원 ( 억원 ) 농정예산확대 (2,800) 농정예산재편 (13,090) 타부처예산통합 (12,700~21,700) 총액 28,590~37590 전략1 : 농어촌특별세의안정적세원관리 1,800 전략2 : FTA 무역이득공유제도의도입 1,000 전략1 : 사업성과가낮은농정예산의재편 13,000 전략2 : 자유무역협정이행기금의적극활용 90 전략 1 : 농업 농촌관련중앙부처예산의통합적운영 전략 2 : 사업의통합운영으로경상비용절감 12,700~21,700 추진과제 주체간역할분담 투명성과효과성 모니터링과홍보 - 중앙정부, 지방정부, 농민의명확한역할분담 - 역할에따른권한과의무를통해합리적운영보완정치마련 - 농업직불금제도의내용과집행과정및성과에대한 100% 공개 - 농업직불금상호준수조건미이행시추가적인제재장치마련 - 농업직불금제도의중앙과지방의이중모니터링구조의확보 - 농업직불금의의의와성과에대한지속적인홍보강화 최종목표 농업직불금재원확보를통해농정예산중직불금예산비중을현행 10% 에서약 30% 수준, 농가소득중직불금비중을현행 3% 에서 15% 수준까지향상 기존농업농촌종합대책 (2004년) 에서 2013년까지직불금을농가소득의 10% 수준으로확대, 농정예산중직불금예산을 22.8% 로확대하는구상함 농업직불금제도개선방안에따른재원확보방안 구분농정예산확대농정예산재편타부처예산통합운영 선진국사례 스위스 일본 유럽연합 희망농업직불생태경관직불행복농촌직불 - VIII -

13 목차 목 차 제 1 장서론 1 제1절연구배경및목적 3 1. 연구배경 3 2. 연구목적 5 제2절연구내용및범위 6 1. 연구내용 6 2. 연구범위 7 제3절연구구성및일정 8 1. 연구구성 8 2. 추진일정 9 제 2 장농업직불금의제도와예산 11 제1절농업의위상과한계 농업의위상 농업의한계 15 제2절농업직불금의제도 정책배경 개념과유형 19 제3절농업직불금의예산 농정예산의규모 농업직불금의규모 23 제4절요약및시사점 요약 시사점 29 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 33 제1절일본의사례 개요 농업정책 농정예산재편사례 주요특징및시사점 46 - i -

14 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 제2절스위스의사례 개관 농업정책 농정예산확대사례 주요특징및시사점 58 제3절유럽연합의사례 개관 농업정책 예산의통합운영사례 주요특징및시사점 73 제4절요약및시사점 요약 시사점 78 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 91 제1절기본원칙 기본구조 기본원칙 재원확보방안 96 제2절농정예산확대방안 현황및문제 세부방안 운영방안 103 제3절농정예산재편방안 현황및문제 세부방안 운영방안 114 제4절타부처예산통합방안 현황및문제 세부방안 운영방안 119 제5절요약및추진과제 요약 추진과제 ii -

15 목차 제 5 장결론 127 참고문헌 133 부록 137 제1절유럽연합의녹서 (Green Paper) 전문 139 제2절유럽연합의공동농업정책 (CAP) 동향 161 제3절일본의농업정책동향 181 제4절중국의농업정책동향 188 제5절통계출처및산출식 iii -

16 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 표목차 [ 표1-1] 추진일정 9 [ 표2-1] 주요선진국의농업규모 (2010년) 13 [ 표2-2] 국가별 GDP 대비농림어업GDP 비중변화 : [ 표2-3] 국가별농업인구및농경지면적비중변화 : [ 표2-4] 국가별농림어업GDP 규모변화 : [ 표2-5] 산업별평균소득수준 : [ 표2-6] 산업간평균소득격차 : [ 표2-7] 농업직불금개념에따른국가별제도유형 20 [ 표2-8] 국가예산중농정예산비중변화 : [ 표2-9] 국가별농림어업GDP 대비농정예산비중변화 : [ 표2-10] 국가별상대비교지표 : 농림어업GDP비중 / 농정예산비중 22 [ 표2-11] 1인당및 1ha당농정예산규모 : [ 표2-12] 농정예산중직불금비중 24 [ 표2-13] 주요선진국의직불금규모 (2010년) 25 [ 표2-14] 농업직불금개념에따른국가별제도현황 (2010년) 25 [ 표2-15] WTO 신고액기준국내보조총액중직불성예산비중 26 [ 표2-16] 주요선진국의농업직불금관련지표 (2010년) 29 [ 표3-1] 일본의농정개혁흐름 35 [ 표3-2] 일본의농업정책변화와특징 36 [ 표3-3] 일본의농업직불금제도배경 39 [ 표3-4] 일본의농정예산비중변화 41 [ 표3-5] 일본의농정예산개혁 42 [ 표3-6] 일본의자민당농정개혁내용 44 [ 표3-7] 일본의직불금예산규모변화 44 [ 표3-8] 일본의직불금예산세부내역 45 [ 표3-9] 스위스의농정개혁흐름 48 [ 표3-10] 스위스의농업정책변화와특징 50 [ 표3-11] 스위스의농업직불금제도배경 52 [ 표3-12] 스위스의연방헌법제104조농업 54 [ 표3-13] 스위스의농정예산비중변화 56 [ 표3-14] 스위스의직불금예산규모변화 57 [ 표3-15] 스위스의직불금예산세부내역 57 [ 표3-16] 유럽연합의농정개혁흐름 61 - iv -

17 목차 [ 표3-17] 유럽연합의녹서 (Green Paper) 개요 62 [ 표3-18] 유럽연합의공동농업정책 (CAP) 내용 63 [ 표3-19] 유럽연합의공동농업정책 (CAP) 변화와특징 65 [ 표3-20] 유럽연합의공동농업정책 (CAP) 중농업직불금제도배경 67 [ 표3-21] 유럽연합의농정예산비중변화 70 [ 표3-22] 유럽연합의직불금예산규모변화 71 [ 표3-23] 유럽연합의직불금예산세부내역 72 [ 표3-24] 주요선진국의농정개혁흐름 76 [ 표3-25] 주요선진국의농정예산및직불금예산 77 [ 표3-26] 주요선진국의직불금재원확보방안 78 [ 표4-1] 농업직불금제도개선방안과재원 93 [ 표4-2] 농업직불금제도개선소요재원산출 94 [ 표4-3] 농어촌구조개선특별회계의구조 97 [ 표4-4] 농어촌특별세의과세표준및세율 98 [ 표4-5] 농어촌특별세의현황 99 [ 표4-6] 국가의대기업지원액 (2013년) 103 [ 표4-7] 성과낮은사업부문예산추이 109 [ 표4-8] 농업 농촌부문별예산추이 109 [ 표4-9] 농식품분야예 결산지적사업 112 [ 표4-10] 일본의농림수산성타부처연계협력사업 (2014년) 116 [ 표4-11] 농업직불금재원확보진행과정 124 [ 표4-12] 농업직불금재원확보가능금액산출 124 [ 표5-1] 농업직불금제도개선에따른재원확보방안 130 그림목차 [ 그림1-1] 연구구성 8 [ 그림2-1] 농업직불금제도의구조적문제점 31 [ 그림4-1] 농업직불금재원확보방안 96 [ 그림4-2] 농어촌특별세의증가추이 101 [ 그림4-3] 2008년대비 2012년수출증가율 102 [ 그림4-4] 2012년직불금예산의운용실적 114 [ 그림5-1] 농업직불금제도개선의효과 v -

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19 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 제 1 장서론 제 1 절연구배경및목적 제 2 절연구내용및범위 제 3 절연구구성및일정

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21 제 1 장서론 제 1 절연구배경및목적 1. 연구배경 우리나라농업 농촌은여러가지지표에서위기징후감지되고있음 1) 산업간 GDP 격차 ( 비농림어업 GDP 대비농림어업 GDP) : `98년 48.0% `08년 39.4% 도농간소득격차 ( 도시근로자소득대비농가소득 ) : `03년 76.4% `12년 57.6% 소득불균형심화 ( 지니계수 ) : `10년농촌지역 0.424, 도시지역 실질총농업소득규모대폭감소 : `95년보다 `10년 38.9% 감소 농가교역조건악화 ( 농가판매가격 / 농가구입가격 ) : `95년 130 `10년 80 농업경영비증가심화 : `90-`10년연평균증가율한국 6.20%, 일본 2.02% 반면농업 농촌의다원적 공익적가치를추정한결과는 50 조원 ~100 원 기존연구결과 2) 에의하면약 50 조원에서약 100 조원으로추정 `12 년기준우리나라농림어업 GDP 는약 27 조원, 농정예산은 15 조원 선진국 ( 일본, 스위스, 유럽연합 ) 수준에맞는직불금제도개편필요성대두 선진국농정동향은농업과농촌의공익적기능에대해국가적차원의보상으로생산과비연계된직불금성격의농정예산확대추세 선진국직불금수준은우리보다 2~8배높음 선진국농정성격 : 산업정책 지역정책으로전환중 선진국직불금 : 소득보조 농업농촌공익적 다원적기능행위보상 공익적 다원적기능, 공공재생산에가치를둔직접지원및안정망구축 1) 자료 : 농업전망, 각연도, 한국농촌경제연구원 2) 주 : 1. 농촌진흥청 (2001) : 쌀의실질생산 (9 조원 ) 포함하여공익적가치 (93 조원 ) 감안한매년 100 조원추정 2. 농업기반공사 (2003) : 매년 49 조원 3. 한국농촌경제연구원 (2004) : 농업 농촌가치 (28 조원 ) 와산림가치 (49 조원 ) 합해서매년총 78 조원 4. 농촌진흥청 (2008) : 다원적기능의가치와생산액을합한총가치는매년총 103 조원 - 3 -

22 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 지속가능한농업 농어촌을위한농정패러다임근본적인전환필요 기존산업지향중심의농업정책은내외부환경상점점힘들어지고있는상황으로서이를타개하기위해서농업을공공재로서보는시각이점차확대되고있고생물다양성차원, 다원적 공익적기능들이중요시되면서이에대한보상차원개념으로확대하는등농정목표전환필요 농업정책과농가소득에있어서직불금제도중요성과의미되새길필요 WTO FTA TPP 등시장개방진행상황에서수입개방압력으로부터압박받는농가증가, 농산물가격하락과농가교역조건악화는당연한현상으로국가차원경영및소득안전장치마련시급 OECD와 WTO 규정에서도무제한허용된농업보조정책이고특히농업직불금은타정책에비해농가에게소득이전효율성큰정책 농업직불금제도개선방안실현위한구체적인재원확보방안필요 희망농업직불, 생태경관직불, 행복농촌직불등의제도개선방안을실현하기위해서는현재직불금예산규모보다약 2배이상추가재원필요 하지만선진국사례를살펴보면국가경제성장이이뤄질수록농업분야는축소되고이에농정예산비중도점차축소되고있는현실, 우리나라도점차비슷한상황이될것으로전망할수있음 어려운상황속에서농업직불금제도는개선되어야함은명백하고실현을위한구체적인재원확보방안에대한면밀한검토가진행되어야함 본연구는농정예산의검토와함께재편방안, 확대방안, 타부처예산의통합운영방안등실현가능한범위내에서심도있는고찰을해보고자함 - 4 -

23 제 1 장서론 2. 연구목적 주요선진국의농업위상과한계에따른농업직불금제도와예산검토 3) 주요선진국의농업규모측면위상, 추이변화, 한계점비교분석 농업직불금제도정책배경, 개념및유형등을고찰 주요선진국의농업직불금관련지표별비교분석 주요선진국의농업직불금제도및재원확보사례분석 주요선진국의연대별농정개혁흐름고찰 선진국의농업정책변화및특징도출, 농정개혁을통한농정예산변화 선진국의농정패러다임전환속에서농업직불금제도특징, 직불금예산의세부내역, 국가별재원확보를위한사례중심의검토 < 국가별농정예산분석의중요성 > 4) 선진국의경제발전단계에따라농업예산규모변화를파악하는것은상반된입장에객관적근거를제시할수있고모든나라들의정부의정책은예산으로말할수있고이로서구체화된다고할수있음 선진국의농업예산변화추세분석, 분야별예산투입내역분석하게되면선진국의농정개혁과정, 농정전환과정, 비전과전략들을보다구체적으로이해할수있음 선진국들이농정목표를달성하기위해농업예산을얼마나배정하고농업예산지출의우선순위를어떻게설정하며관련농업예산제도를어떻게운영하는지를파악하는것이중요 농업직불금제도개선방안실현을위한효과적재원확보방안제시 농업직불금제도개선방안의기본구조 제도개선실현을위한재원확보방안의기본원칙 농정예산확대, 농정예산재편, 타부처예산통합운영등의재원확보방안 농업직불금제도개선과재원확보방안에따른기타추진과제 중앙정부-지방정부-농민주체간역할분담의명확화 제도운영의투명성및효과성제고 제도집행의모니터링과홍보활동강화 3) 주 : 이부분에서는 OECD 주요국가인한국, 일본, 스위스, 미국, 유럽연합을대상으로함 4) 자료 : 김용택 (2006), 주요선진국의농업예산제도와시사점주 : 이부분에서는우리나라와농업구조및규모가비슷한일본, 스위스, 유럽연합을대상으로함 - 5 -

24 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 제 2 절연구내용및범위 1. 연구내용 농업직불금의제도와예산 농업의위상과한계 : 전체개요, 농업규모, 농업의한계 농업직불금의제도 : 정책배경, 개념과유형 농업직불금의예산 : 농정예산규모및농업직불금규모측면 외국농업직불금제도의사례분석 일본, 스위스, 유럽연합의농업정책과농업직불금제도 농업정책, 농정예산개혁과정등을통한농업직불금제도재원확보사례 농정개혁흐름 변화 특징, 직불금제도, 농정예산및직불금예산등 농업직불금제도의재원확보방안 농정예산확대방안 농어촌특별세의안정적세원관리 FTA 무역이득공유제도의도입 농정예산재편방안 사업성과가낮은농정예산의재편 자유무역협정이행지원기금의적극활용 타부처예산과통합방안 농업 농촌관련중앙부처예산의통합적운영 사업의통합운영으로경상비용절감 추진과제 주체간역할분담, 투명성및효과성, 모니터링및홍보등 - 6 -

25 제 1 장서론 2. 연구범위 대상범위 농업규모 농업정책 농정예산 농업직불금제도 농업직불금예산 공간범위 대한민국 외국 ( 주요선진국 : 일본, 스위스, 유럽연합 ) 시간범위 기준년도 : 1990 년 년 ( 국가별자료여부에따라시간범위조정가능 ) 내용범위 농업직불금의제도와예산 외국농업직불금제도의사례분석 농업직불금제도의재원확보방안 추진과제 - 7 -

26 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 제 3 절연구구성및일정 1. 연구구성 농업직불금제도및예산분석 국내 국제통계 Database 구축및분석 문헌자료수집및검토 외국농업직불금제도사례분석 국가별제도및예산분석 문헌자료수집및검토 전문가자문 농업직불금제도재원확보방안 3 농혁신위원회 ( 민간거버넌스기구 ) 자문회의 전문가자문및검토의뢰 [ 그림 1-1] 연구구성 - 8 -

27 제 1 장서론 2. 추진일정 [ 표 1-1] 추진일정 일자 내용 착수연구심의회및실무진회의 농혁신위원회보고및종합토론 농정국장미션인터뷰진행 자문가회의 ( 연구계 ) 새정책담론 ( 어젠다 ) 및역제안과제연구토론회참석 ( 충남도청 ) 자문가회의 ( 연구계 ) 농정국장브리핑보고및협의 자문가회의 ( 안전행정부, 남서울대학교, 한국지방행정연구원 ) 최종연구심의회및실무진회의 도지사브리핑보고및토론 최종보고회개최 - 9 -

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29 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 제 2 장농업직불금의제도와예산 제 1 절농업의위상과한계 제 2 절농업직불금의제도 제 3 절농업직불금의예산 제 4 절요약및시사점

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31 제 2 장농업직불금의제도와예산 제 1 절농업의위상과한계 1. 농업의위상 1) 전체개요 5) OECD 내주요국가의농업규모관련지표를살펴보면한국은 1 인당 농경지면적에서일본, 스위스, 유럽연합등을제외하고많은차이 국가전체 GDP 중농림어업 GDP 비중은한국이 2.6%, 중국 10.1%, 일본 미국 스위스는 1.2%, 유럽연합 2.6%, 캐나다 1.8%, 노르웨이 1.6%, 호주 2.3%, 뉴질랜드 4.9% 를차지, 10 개국평균은 3.0% 수준 ([ 표 2-1] 참고 ) 한국의 1 인당농림어업 GDP 는 7,663$ 로서 OECD 10 개국평균 20,972.7$ 보다 2.7 배차이가남 1 인당농경지면적은한국이 0.6ha 로서호주 458.7ha, 캐나다 100.3ha 등 OECD 10 개국평균인 63.9ha 와무려 배차이가나는것으로나타남. 한국과비슷한규모의국가로는일본, 스위스, 유럽연합, 노르웨이등 [ 표 2-1] 주요선진국의농업규모 (2010 년 ) ( 단위 : $, %, ha) 구분한국중국일본미국스위스유럽노르뉴질 10개국캐나다호주연합웨이랜드평균 1인당 GDP($) 18, , , , , , , , , , ,138.5 농림어업 GDP 비중 (%) ( 08) ( 06) 3.0 1인당농림 7, , , , , , , , , ,972.7 어업GDP($) 농림어업인구비중 (%) 농경지면적비중 (%) % 1인당농경지면적 (ha) 자료 : FAO STAT, World Bank, IMF, UN 주 : 지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고하기바람 5) 주 : 1. 2 장에서는미국을포함하였으나농업직불금의국가간비교를위해서본보고서 3 장에서는한국과농업생산규모가비슷한일본, 스위스, 유럽연합만을채택함 2. 중국은한국이향후주목해야할사례로서부록에소개하였으니참고하기바람

32 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 2) 농업규모 전체 GDP 대비농림어업 GDP 규모는점차감소, 유럽연합은유지 국가별 GDP 대비농림어업 GDP 비중변화 ( ) 는전반적으로감소 ([ 표 2-2] 참고 ) 한국을비롯하여일본, 스위스는감소하고있는반면유럽연합은유지중 [ 표 2-2] 국가별 GDP 대비농림어업 GDP 비중변화 : ( 단위 :%) 구분 한국 8.7% 6.2% 4.6% 3.3% 2.6% 2.7% 2.6% 일본 2.1% 1.6% 1.5% 1.2% 1.2% 1.2% 0.9% 스위스 3.2% 2.5% 1.8% 1.4% 1.2% 0.7% 0.7% 미국 2.1% 1.6% 1.2% 1.2% 1.2% 1.2% 1.0% 유럽연합 4.2% 3.3% 2.4% 2.5% 2.6% 4.4% 6.2% 자료 : World Bank, IMF 주 : 지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고하기바람 전반적으로농업인구및농경지면적비중감소, 스위스는농경지면적유지 국가별농업인구비중은 1990년대비 2010년 50% 이상감소 ([ 표2-3] 참고 ) 전체면적중농경지면적비중도 1990년대비 2010년약간감소하고있는반면스위스는 10% 비중을계속유지하고있음 [ 표 2-3] 국가별농업인구및농경지면적비중변화 : 구분구분 전체인구 중 농업인구 비중 전체면적 중농경지 면적비중 ( 단위 :%) 한국 15.5% 10.8% 8.6% 7.1% 6.2% 일본 7.0% 5.2% 3.9% 2.9% 2.1% 스위스 8.5% 7.4% 6.5% 5.7% 4.9% 미국 3.0% 2.6% 2.2% 1.9% 1.6% 유럽연합 6.6% 5.3% 4.3% 5.0% 4.3% 한국 21.4% 20.0% 19.3% 18.3% 17.2% 일본 13.9% 13.3% 12.8% 12.4% 12.2% 스위스 10.5% 10.8% 10.6% 10.5% 10.4% 미국 19.5% 19.1% 18.5% 17.4% 16.5% 유럽연합 35.0% 26.4% 26.2% 27.4% 27.6% 자료 : UN, FAO STAT 주 : 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고하기바람

33 제 2 장농업직불금의제도와예산 한국의 1인당농림어업 GDP 는상승 하락반복, 1ha 당농림어업 GDP 규모는높은편 농업인구 1인당농림어업GDP는일본, 스위스, 미국, 유럽연합은상승추세이나한국은 1995년이후상승과하락을반복하는등불안정한양상 ([ 표2-4] 참고 ) 한국의농경지면적 1ha당농림어업GDP는일본및스위스와더불어높은편에서속하고미국과유럽연합에비해서 4.5배에서 14배이상높은편 [ 표 2-4] 국가별농림어업 GDP 규모변화 : ( 단위 :$) 구분 구분 한국 6, , , , , 인당 농림어업 GDP 일본 7, , , , ,072.6 스위스 16, , , , ,173.9 미국 21, , , , ,280.8 유럽연합 17, , , , ,511.2 한국 21, , , , , ha 당 농림어업 GDP 일본 11, , , , ,241.6 스위스 21, , , , ,439.6 미국 유럽연합 4, , , , ,006.5 자료 : World Bank, IMF, FAO STAT 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 유럽연합은회원국가입시기별차이를반영, 각국통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 지면관계상지표별통계출처및산출식은부록에소개하였으니참고하기바람 2. 농업의한계 한국은일본과유럽연합보다 1차산업소득수준이 2배이상낮고 15 개년연평균증가율도낮은편, 산업간소득격차도심한편 한국의 1차산업은 1995년 1,755.4$ 에서 2010년 2,303$ 로 15개년연평균 1.8%, 일본의경우는약 6.2%, 유럽연합은 2.9% 를보임 ([ 표2-5] 참고 ) 한국은 2010년기준으로 1차산업이 2차산업에비해 15.4배, 3차산업에비해서 9.5배이상차이, 일본의경우는 6.6배에서 7.2배차이, 유럽연합은

34 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 5.7배에서 5.8배차이가발생함에따라한국의산업간소득격차가심함 1차산업만보면한국은일본과유럽연합에비해서약 2배이상격차가나고있고연평균증가율로가장낮음 한국, 일본, 유럽연합공통적으로 1차산업은 3차산업에비해 15년간연평균증가율은높지만 2차산업증가율이높은편 [ 표 2-5] 산업별평균소득수준 : 구분 ( 단위 :$) 15개년연평균 증가율 한국 1, , , , % 1 차산업 평균소득 일본 2, , , , % 스위스 미국 유럽연합 3, , , , % 한국 22, , , , % 2 차산업 평균소득 일본 22, , , , % 스위스 미국 유럽연합 27, , , , % 한국 22, , , , % 3 차산업 평균소득 일본 23, , , , % 스위스 미국 유럽연합 27, , , , % 자료 : OECD STAT 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 유럽연합은회원국가입시기별차이를반영, 각국통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 미국과스위스는 OECD 통계상일부누락된자료들이존재하여서분석결과없음 3. 산업별평균소득이란소득수준접근방식 (income-based approach) 의산업별 GDP 총액을산업별종사자로나눈수치를말함 4. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람

35 제 2 장농업직불금의제도와예산 한국, 일본, 유럽연합은산업간소득격차가있지만그폭이점차축소, 여전히한국의 1차산업과 2차 3차산업간의격차는높은편 1차산업과 2차산업간평균소득격차는한국의경우 1995년 12.7배에서 2010년 15.5배로확대, 일본은 10.1배에서 7.3배로축소, 유럽연합의경우는 7.8배에서 5.8배로축소, 한국은오히려 1-2차산업간소득격차비중도크고오히려격차가점점더벌어지고있음 ([ 표2-6] 참고 ) 1차산업과 3차산업간평균소득격차는한국은 1995년 12.8배에서 2010년 9.5배로축소, 일본은 10.6배에서 6.7배로축소, 유럽연합은 7.7배에서 5.7 배로축소 축소추이는마찬가지이나 1-3차산업간소득격차폭자체가한국은일본과유럽연합보다큰편으로분석 [ 표 2-6] 산업간평균소득격차 : ( 단위 : 배 ) 구분 한국 차산업과 2 차산업간 평균소득격차 일본 스위스 미국 유럽연합 한국 차산업과 3 차산업간 평균소득격차 일본 스위스 미국 유럽연합 자료 : OECD STAT 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 유럽연합은회원국가입시기별차이를반영, 각국통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 미국과스위스는 OECD 통계상일부누락된자료들이존재하여서분석결과없음 3. 산업별평균소득이란소득수준접근방식 (income-based approach) 의산업별 GDP 총액을산업별종사자로나눈수치를말함 4. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람 이런농업의한계점은농업직불금제도도입의필요성을제공함

36 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 제 2 절농업직불금의제도 1. 정책배경 국가별농업직불금제도의정책배경 농업의한계점으로인해주요선진국들은직접지불형태의제도가필요하게되었고 1990년대후반부터농업직불금제도를도입하여본격시행하게됨 일본, 스위스, 유럽연합에서농업직불금을도입하게된배경은대동소이함. 즉, 수입개방여파로인해농가교역조건악화로인한소득하락, 산업간소득격차를보전해주기위한정책으로서직불금제도를확대하는중 일본의경우식량 농업 농촌기본계획을중심으로농정을실시하게되었는데초기 ( 년대) 에는농업생산조직화및농촌지역활성화중심에서중반기 (1990년대) 에는식료자급률향상, 경영체육성, 체질강화, 현재 (2000년대이후 ) 는식료자급률향상과함께농가소득및경영안정방향으로전환중, 특히 2014년부터 다면적기능직불제 신설추진예정 정책배경으로는일본도점차농촌인구의감소화, 고령화가심각해지고농촌의활력이저하, 식료자급률이하락하는가운데농업 농촌에대한위기의식이커지면서국가기간산업으로서보호하려는움직임이강했음 국가전체적으로 GDP 대비농정예산비중이축소하고있는가운데 2010 년이후농정예산중직불금예산비중을급격하게확대하여현재 40% 수준까지향상 스위스의경우 1990년대시장지향적중심에서 2000년대들어서면서지속가능성, 자원재배분, 직불제의공익적기능강화중심으로전환중 정책배경은 1990년대들어서면서스위스농가들은수입개방여파로인해농업소득은마이너스를기록할정도로농가경제상황이악화되면서강력한보호장치를통해유지해야한다는국민여론과공감대형성됨 농정예산중직불금예산비중을 75%~76% 까지확대하는추세 유럽연합의경우 1990년대까지경쟁력지향, 생산성증대를목표로가격지지중심의정책을전개했으나 2000년대이후지속가능성방향중심으로전환중

37 제 2 장농업직불금의제도와예산 유럽연합이 CAP중심의농정은 1985년 Green Paper를계기로큰전환점을맞이하는데주요골자는농업경쟁력제고와동시에효율적인소득보전조치를정착, 환경및식품안전등비농업계관심사항을반영하면서회원국들의동의를이끌어냄 1990년대에는농산물가격지지정책에서농업인소득지지정책으로서서히변화시도, 2000년대에는직불금제도를농산물생산과비연계성방향으로중점전환하면서농촌지역개발정책을시작 유럽연합전체농정예산에서직불금예산비중이 70% 이상차지할정도로강화되고있는추세 2. 개념과유형 농업직불금제도개념은협의와광의로구분 협의의농업직불금제도 정부가 WTO 체제하에서기존의시장가격지지대신직접적인소득지지정책으로전환하기위해적정가격의보전이이루어지지못해발생하는소득감소분을현금으로지원하는제도 광의의농업직불금제도 농업 농촌의다원적기능의수행으로인해생산되는공공재에대해정부가농업인에게현금으로보상 지원하는제도 농업직불금제도유형은국가별다르지만공통점은단순화되어있음 개념에따른주요선진국별유형분류결과는다음과같음 한국은쌀소득보전등직불제 ( 고정, 변동 ) 등약 10개제도시행 일본은농업자호별소득보상제, 품목횡단경영안정대책등 7개제도시행 스위스는크게일반직불과생태직불 2개로구성 유럽연합은단일직불제 (SPS) 와농촌개발 (RDP) 중농촌환경정책및조건불리지역직불시행 한국을비롯한일본, 스위스, 유럽연합등주요선진국에서실시하고있는농업직불금제도유형은다음과같음 ([ 표2-7] 참고 )

38 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 [ 표 2-7] 농업직불금개념에따른국가별제도유형 구분한국일본스위스유럽연합 협의의직불제 광의의직불제 - 쌀소득보전 ( 고정, 변동 ) - FTA 피해보전직불제 - 밭농업직불제 - 친환경농업및축산직불제 - 경관보전직접지불제 - 조건불리지역직불제 - 경영이양직접지불제 - FTA 폐업지원제 - 농업자호별소득보상제도 - 품목횡단경영안정대책 - 일반직불 - 단일직불제 (SPS) - 청년취농급부농 - 농지 물보전관리직불제도 - 환경보전형농업직접지원대책 - 생태직불 - 산림관리 환경보전직불제 - 중산간지역직불금 - 농촌환경정책 (RDP) - 조건불리지역직불 (RDP) 계 10 개 7 개 2 개 3 개 자료 : 국가별농업관련부처홈페이지 ( 예산내역, 연도별보고서등 ) 주 : 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람

39 제 2 장농업직불금의제도와예산 제 3 절농업직불금의예산 1. 농정예산의규모 국가예산중농정예산비중은한국이 6% 인데반해선진국은 1~3% 수준 2010년기준으로한국의국가예산대비농정예산비중은 1990년 8.4% 에서 2010년 6%, 그외일본은 1% 대수준, 스위스는 2%, 미국은 3%, 유럽연합은 42.1% 수준을유지하고있음 ([ 표2-8] 참고 ) 한국과선진국의경우동일시점을놓고비교한결과발생한차이로서경제성장단계상나타날수있는농정예산투입수준시차로서해석가능함 [ 표 2-8] 국가예산중농정예산비중변화 : 구분 ( 단위 :%) 한국 8.4% 13.4% 6.8% 6.9% 6.0% 일본 2.0% 1.9% 1.8% 1.7% 1.3% 스위스 0.0% 2.6% 2.5% 2.1% 2.0% 미국 3.7% 3.2% 3.5% 3.1% 3.1% 유럽연합 64.0% 53.0% 53.8% 46.6% 42.1% 자료 : IMF, World Bank, 국가별농업관련부처홈페이지 ( 예산내역, 연도별보고서등 ) 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 유럽연합은회원국가입시기별차이를반영, 각국통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람 농림어업 GDP 대비농정예산은한국과미국을제외하고선진국은감소 한국의농림어업GDP 대비농정예산비중은매년증가한반면일본, 스위스, 유럽연합은감소하고미국은오히려 GDP수준을넘어서고있음 경제성장단계에서한국은농림어업 GDP 대비농정예산비중이높은반면주요선진국들은점차농정예산비중을낮춰가고있음 ([ 표2-9] 참고 ) 농림어업 GDP 대비농정예산비중도한국은매년증가한반면일본, 스위스, 유럽연합은감소추세인데이런현상은경제가발전하는국가일수록공통적으로발생하는것으로 페티클라크법칙 6) 으로설명됨

40 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 [ 표 2-9] 국가별농림어업 GDP 대비농정예산비중변화 : 구분 ( 단위 :%) 한국 9.6% 23.5% 28.3% 42.4% 52.8% 일본 41.4% 36.9% 46.8% 52.4% 36.0% 스위스 % 92.3% 75.7% 61.8% 미국 66.3% 75.0% 97.7% 94.7% 111.5% 유럽연합 14.4% 18.8% 29.5% 21.5% 19.4% 자료 : IMF, World Bank, 국가별농업관련부처홈페이지 ( 예산내역, 연도별보고서등 ) 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 유럽연합은회원국가입시기별차이를반영, 각국통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람 농림어업규모에따른농정예산규모상대비교지표에서도한국과스위스를제외하고는선진국은점차감소 농정예산비중과국민경제에서차지하는비중을상대비교 7) 해보면 2010 년기준으로한국은 2.3, 일본은 1.1, 스위스는 1.6, 미국은 2.6, 유럽연합은 16.3으로나타남 ([ 표2-10] 참고 ) 한국과스위스를제외하고는다른국가는점차감소추세임 [ 표 2-10] 국가별상대비교지표 : 농림어업 GDP 비중 / 농정예산비중 구분 한국 일본 스위스 미국 유럽연합 자료 : IMF, World Bank, 국가별농업관련부처홈페이지 ( 예산내역, 연도별보고서등 ) 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 유럽연합은회원국가입시기별차이를반영, 각국통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 유럽연합은농정예산비중이 50% 이상을상회하기때문에상대비교에서도높게나온예외적인경우임 3. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람 6) 주 : 경제가성장할수록전체산업분야에서 1 차산업이차지하는비중은점차줄어들게되어있음 7) 주 : 경제구조의차이및국민경제에서차지하는농림어업비중차이를반영한국가별횡적비교를하기위해서는농림어업 GDP 비중을분모로하고농정예산비중을분자로하여계산하는방식을채택했다 ( 서세욱 (2012), 농업 농촌중장기투융자계획운용현황과개선과제, 국회예산정책처 )

41 제 2 장농업직불금의제도와예산 농업인구기준으로농정예산규모는증가추세이나농경지면적등자본재성격기준으로농정예산투입은감소추세 ( 농업인구 )1인당농정예산규모는한국이 1990년대비 2010년 6.2배증가, 다른국가도점차규모증가추세임 ([ 표2-11] 참고 ) ( 농경지면적 )1ha당농정예산규모는한국과미국을제외하고는모두감소시키고있는것으로보아서토지와같은자본재성격에대한재원투입을감소하고있는것으로볼수있음 [ 표 2-11] 1 인당및 1ha 당농정예산규모 : ( 단위 :$) 구분 구분 한국 , , , , 인당농정예산 규모 일본 3, , , , ,390.9 스위스 - 8, , , ,989.0 미국 14, , , , ,766.7 유럽연합 2, , , , ,204.2 한국 2, , , , , ha 당농정예산 규모 일본 4, , , , ,489.8 스위스 - 9, , , ,917.9 미국 ,070.2 유럽연합 자료 : FAO STAT, IMF, 국가별농업관련부처홈페이지 ( 예산내역, 연도별보고서등 ) 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 유럽연합은회원국가입시기별차이를반영, 각국통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람 2. 농업직불금의규모 농정예산중직불금예산비중은한국이선진국에비해현격히낮음 2005년농정예산중직불금예산이차지하는비중은한국의경우 6.4%, 스위스 69.5%, 미국 8.6%, 유럽연합은 70% 였음 ([ 표2-12] 참고 ) 한국의경우 2010년과 2011년 10% 대를유지하였으나 2012년다시 6.5% 수준으로하락

42 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 일본은이후에계속상승, 2012 년에는거의 40% 수준에육박하고있음 미국은직불금비중이계속하락추세, 2012 년 3.4% 수준에머물고있음 유럽연합의경우는매년상승하여 2012 년에는약 80% 수준까지다다름 [ 표 2-12] 농정예산중직불금예산비중 구분 ( 단위 :$) 한국 6.4% 10.2% 10.9% 6.5% 일본 % 43.1% 39.6% 스위스 69.5% 76.4% 76.7% 75.6% 미국 8.6% 4.2% 4.0% 3.4% 유럽연합 70.8% 73.1% 79.5% 79.7% 자료 : IMF, 국가별농업관련부처홈페이지 ( 예산내역, 연도별보고서등 ) 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 유럽연합은회원국가입시기별차이를반영, 각국통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람 1인당절대금액및 GDP 대비면에서도한국이낮은편 직불금규모를경제수준을고려한상대적비교를위해서국가예산중농정예산비중과농가소득중농업소득비중을살펴보아야함 농정예산비중은한국이유럽연합을제외하면높은수준인 6% 에달함 농업소득비중도주요선진국에비해높은편에속하고스위스는오히려 10.0% 비중을보일정도로취약한편임을알수있음 농정예산중직불금예산비중은한국이 10.2%, 미국은 4.2% 인데반해일본은 34.6%, 스위스 76.4%, 유럽연합은 73.1% 로높은수준 ([ 표2-13] 참고 ) 농가소득중직불금비중 8) 도한국은 4.0%, 미국은 4.4%, 일본은 11.1% 인것에비해서스위스나유럽은 25%~50% 수준으로직불금을통한소득보전수준이높은것으로나타남 1인당직불금규모는한국이가장낮은수준인 412.4$ 로서최소 ( 미국 ) 3.4 배 ~ 최대 ( 스위스 ) 18.4배차이가나고있음 1인당농림어업GDP 대비직불금비중은한국이 5.4%, 미국이 4.7% 수준으로일본의 12.5%, 스위스의 47.2%, 유럽연합의 14.2% 수준과비교해보면차이가발생하고있음 8) 주 : 농가소득지표사용에대한세부내용은참고 2-1( 국가별주요선진국농업직불금현황에대한보완설명 : 농가및농가소득지표 ) 에소개하였음

43 제 2 장농업직불금의제도와예산 [ 표 2-13] 주요선진국의농업직불금규모 (2010 년 ) 구분단위한국일본스위스미국유럽연합 농가소득중농업소득비중 % 농정예산중직불금예산비중 % 농가소득중직불금비중 % 인당직불금규모 $ , , , , 가구당직불금규모 $ 1, , , , , ha 당직불금규모 $ , , 인당농림어업 GDP 대비직불금비중 % 자료 : FAO STAT, World Bank, IMF, UN, 국가별농업관련부처홈페이지 ( 예산내역, 연도별보고서등 ) 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 유럽연합은회원국가입시기별차이를반영, 각국통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 유럽연합의농가소득은요소소득 (factor income), 예산은유럽연합회원국전체를말함. 3. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람 직불금제도현황기준으로일본과유럽연합은소득안정형에초점, 스위스및미국은타국가보다공익기능형비중높은편 협의및광의직불금개념에따라실시중인직불금제도를분류결과한국의소득안정형직불금비중은 86.0%, 일본은 93.7%, 유럽연합은 91.2% 로나옴 ([ 표 2-14] 참고 ) 공익기능형직불금비중은한국이 14.0%, 일본은 6.3%, 유럽연합은 8.8% 인데반해스위스와미국은 20% 수준을보이고있음 ([ 표 2-14] 참고 ) [ 표 2-14] 농업직불금개념에따른국가별제도현황 (2010 년 ) 구분단위한국일본스위스미국유럽연합 협의의직불금비중 ( 소득안정형 ) % 광의의직불금비중 ( 공익기능형 ) % 합계 % 직불금제도수개 자료 : 국가별농업관련부처홈페이지 ( 예산내역, 연도별보고서등 ) 주 : 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람

44 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 WTO 기준국가별직불성예산은유럽연합과스위스가높은편 국내보조총액중직불성예산비중은한국의경우 2000년대중반들어서면서 30-40% 수준에육박하고있는것으로나타남 ([ 표2-15] 참고 ) 일본과스위스는각각 11%~15%, 20% 수준을유지하고있음 유럽연합은 2008년 54.8% 로조사국가중에서제일높은수준을보임 스위스의경우허용보조중고정직불금비중은 45% 수준을유지하고있고유럽연합은 50% 수준을보이고있음 [ 표 2-15] WTO 신고액기준국내보조총액중직불성예산비중 ( 단위 :%) 구분 구분 한국 7.6% 15.5% 39.5% 34.6% 국내보조총액중 직불성예산비중 일본 2.9% 7.8% 11.1% 15.0% 스위스 13.0% 22.1% 27.7% 23.7% 미국 3.2% 8.5% 8.8% 8.9% 유럽연합 7.6% 10.2% 26.5% 54.8% 한국 7.2% 7.8% 19.1% 19.4% 허용보조중 고정직불금비중 일본 % 스위스 48.0% 43.8% 45.1% 45.5% 미국 0.0% 10.1% 8.5% 6.7% 유럽연합 1.3% 2.3% 36.6% 50.8% 자료 : WTO(documents and resources by topics agriculture) 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 유럽연합은회원국가입시기별차이를반영, 각국통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 국내보조총액중직불성예산의경우직불금범위는비연계소득보조, 소득보험및소득안정망사업, 자연재해구호지원, 생산자은퇴지원구조조정, 자원폐기계획을통한구조조정, 투자지원을통한구조조정, 환경보전사업, 지역지원사업등을포함함. 3. 고정직불금은비연계소득보조와소득보험및소득안전망사업만을포함함. 4. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람

45 제 2 장농업직불금의제도와예산 제 4 절요약및시사점 1. 요약 농업의위상과한계 OECD내주요국가의농업규모관련지표를살펴보면한국은 1인당농경지면적에서일본, 스위스, 유럽연합등을제외하고많은차이를보임 전체 GDP 대비농림어업GDP 규모는점차감소, 유럽연합은유지추세 전반적으로농업인구및농경지면적비중감소, 스위스는농경지면적유지 한국의 1인당농림어업 GDP 는상승 하락반복, 1ha당농림어업 GDP 규모는높은편 한국은일본과유럽연합보다 1차산업소득수준이 2배이상낮고 15개년연평균증가율도낮은편, 산업간소득격차도심한편 한국, 일본, 유럽연합은산업간소득격차가있지만그폭이점차축소, 여전히한국의 1차산업과 2차 3차산업간의격차는높은편 이런한계점들이주요선진국의농업직불금제도도입배경으로작용함 농업직불금의제도 수입개방이라는대내외적환경의변화, 국가의경제성장에따른농업분야축소라는한계점으로인해주요선진국들은직접지불형태의제도가필요하게되었고 1990년대후반부터농업직불금제도를도입하여본격시행하게됨 일본, 스위스, 유럽연합에서농업직불금을도입하게된배경은대동소이함. 즉, 수입개방여파로인해농가교역조건악화로인한소득하락, 산업간소득격차를보전해주기위한정책으로서직불금제도를확대하는중 협의의직불금제도는적정가격의보전이이루어지지못해서발생하는소득감소분을현금으로지원하는제도, 광의의직불금제도는농업 농촌의다원적기능의수행으로인해생산되는공공재에대해정부가농업인에게현금으로보상 지원하는제도

46 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 농업직불금의예산 국가예산중농정예산비중은 2010년기준으로한국이 6% 인데반해선진국은 1~3% 수준으로서경제성장단계상나타날수있는시차로서해석 농림어업 GDP 대비농정예산비중도한국과미국이매년증가한반면일본, 스위스, 유럽연합은감소추세로서이런현상은경제가발전하는국가일수록공통적으로발생하는것으로 페티클라크법칙 으로설명됨 농림어업규모에따른농정예산규모상대비교지표에서도한국과스위스를제외하고는선진국은점차감소 농정예산비중과국민경제비중을토대로만든상대비교지수는 2010년기준으로한국은 2.3, 일본은 1.1, 스위스는 1.6, 미국은 2.6, 유럽연합은 16.3 으로나타나서한국과스위스를제외하고는다른국가는점차감소추세 농업인구기준으로농정예산규모는증가추세이나농경지면적등자본재성격기준으로농정예산투입은감소추세 농정예산중직불금비중은한국이선진국 ( 일본, 스위스, 유럽연합 ) 에비해현격히낮고 1인당절대금액및 GDP 대비면에서도한국이낮은편 농정예산중직불금예산비중은한국이 10.2%, 미국은 4.2% 인데반해일본은 34.6%, 스위스 76.4%, 유럽연합은 73.1% 로높은수준 농가소득중직불금비중도한국은 4.0%, 미국은 4.4%, 일본은 11.2% 인것에비해서스위스나유럽은 25% 수준으로직불금을통한소득보전수준이높은것으로나타남 1인당직불금규모는한국이가장낮은수준인 412.4$ 로서최소 ( 미국 ) 3.4배 ~ 최대 ( 스위스 ) 18.4배차이가나고있음 농업직불금개념에따른국가별제도현황은일본과유럽연합이소득안정형에초점, 스위스및미국은타국가보다공익기능형비중높은편 ([ 표 2-16] 참고 ) WTO 기준국가별직불성예산은유럽연합과스위스가높은편으로유럽연합은 2008년 54.8% 로조사국가중에서제일높은수준을보이고있고특히스위스의경우허용보조중고정직불금비중은 45% 수준을유지, 유럽연합도 50% 수준을보이고있음

47 제 2 장농업직불금의제도와예산 [ 표 2-16] 주요선진책국의농업직불금관련지표 (2010 년 ) 구분 단위 한국 일본 스위스 유럽연합 협의의직불금비중 ( 소득안정형 ) % 광의의직불금비중 ( 공익기능형 ) % 직불금제도수 개 농가소득중농업소득비중 % 국가예산대비농정예산비중 % 농림어업GDP 대비직불금비중 % 농정예산대비직불금비중 % 농가소득대비직불금비중 % 인당직불금규모 $ , , , ha당직불금규모 $ , , 시사점 한국과주요선진국은농정변화추이가비슷한양상을보이고있지만경제성장수준을고려해볼때농정변화속도차이가매우큰편 한국은 1990년대수입개방을맞이하면서급격한내외부변화와충격을입은시기이고그여파는지금도현재진행중. 즉, 수입개방시기를거치면서계속되는농업내부의구조조정은결국시장논리에입각하여선진국의정책을모방하고있음 현재기준으로한국과주요선진국은농정변화추이가비슷한양상을보이고있지만경제성장단계별수준을고려해볼때농정변화속도차이가매우큰편임을알수있음. 예를들면, 농림어업GDP 농림어업인구 농경지면적의급격한감소, 1차산업과 2차 3차산업소득간격차확대현상등 주요선진국의국가예산대비농정예산비중은한국보다낮지만그 양상이양적중심에서질적중심으로전환추세, 구체적인예로서농 정예산중직불금예산비중이한국은선진국과정반대양상보임

48 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 더이상구조조정과같은시장논리에입각한정책전환이아닌내용과수준의변화를유도하는정책으로전환중에있음 유럽연합과스위스는인구및경지면적등기본적인농업생산요소측면에서유지하고있는모습을보이는것은국가가최소한의농업기반을유지하려는정책의지의결과물로볼수있음 농정예산규모측면에대한절대적규모는큰편이나내용측면에서직불금예산비중이주요선진국에비해낮은수준 한국의경우농정예산의절대적규모는결코작지않은데이는주요선진국에비해농업 농촌분야에대한정책적관심이아직까지는높은편 하지만한국의농정예산내용측면에있어서주요선진국들이세부내용측면에서직불금예산비중을높여가고있다는점이가장큰차이점 국가예산중농정예산비중, 농림어업GDP대비농정예산비중은급격히줄어들고있는반면직불금예산비중은아직선진국수준에못미침 1차산업과타산업의소득격차수준은이미 10배이상발생, 선진국은그격차가축소되고있으나한국은오히려확대되는추세 전세계가글로벌화되면서수입개방등의외부환경여파는있을수밖에없는구조이고특히농업은교역조건의악화, 경영비상승, 수입공급에의한농산물가격하락등수지상황악화등농가경제상황은악화일로 한국은일본과유럽연합등주요선진국보다산업간소득격차수준이큰편이고 1차산업과 2차산업간격차는오히려확대되는추세 전세계적으로농업이상대적으로축소하는것은공통현상이지만공공재로서의농업보호라는정책목적달성을위해서 직불금 정책수단활용을점차확대중 1차산업에미치는악영향을최소화하고공공재로서의농업 농촌을보호하기위한정책목적으로서단순한소득보전에서벗어나공익적기능과다원적기능을수행하는것으로시각을달리하고있음 정책목적을달성하기위해서주요선진국은정책수단으로서농정예산중직불금비중을높이면서농업인의소득을보전하는방식확대하고있음 한국직불금제도의구조적문제점은한정된예산중다수의복잡한 제도운영과다양한정책목적등악순환이발생하고있다는데있음

49 제 2 장농업직불금의제도와예산 한국의직불금제도는양적측면에서 10개를운영중에있는만큼각각의목적, 예산, 법률, 지침, 운영기준을가지고있음 이와같이복잡한제도와다양한정책목적을가지고있음으로인해서한정된예산을여러갈래로나눠서운용해야하므로하나의제도당예산규모가작을수밖에없음 ([ 그림2-1] 참고 ) 1인당직불금규모도선진국에비해서한국이가장낮은수준인 412.4$ 로서선진국들에비해최소 3.4배 ~ 최대 18.4배이상차이가남. 결국직불금직접대상인농업인의정책만족도는저하될수밖에없음 이런연결고리들이계속순환형태를보이면서구조적인문제점을낳고있기에이에대한방안으로서는필요조건으로서제도의통합화와목적의명확화가필요하고충분조건으로서안정적재원확보가선행되야함 [ 그림 2-1] 농업직불금제도의구조적문제점 농업직불금제도의주요이슈는다음의 3가지에주목필요 한국국가예산중농정예산비중은선진국보다높은수준 한국의농업직불금은선진국에비해서객관적으로낮기때문에확대필요 스위스농업직불금제도는특수한사례로서중장기차원에서접근 ( 특수사실의일반화오류를범할수있음 ) 한국의농업직불금제도는유럽연합사례를벤치마킹하는것이적절

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51 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 제 1 절일본의사례 제 2 절스위스의사례 제 3 절유럽연합의사례 제 4 절요약및시사점

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53 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 제 1 절일본의사례 1. 개요 9) 일본은식량 농업 농촌기본계획을중심으로한농업정책실시 식량의안정적공급과자급률향상, 호별소득보상중심정책전개 ([ 표3-1] 참고 ) 농정예산비중은 90년대 2% 에서 2010년 1% 대수준으로점차하락추세 직불금예산비중은 2007년 2.1% 에서 2012년현재약 40% 수준으로증대 [ 표3-1] 일본의농정개혁흐름 구분 새로운식량 농업 농촌기본정책 (1990 년대 ) 식량 농업 농촌기본계획 (2000 년대 ) 3 대농정개혁 - 민주당정권 (2010 년대 ) 식량 농업 농촌기본계획 2 차수정 (2010 년대 ) 정책목표 - 식량의안정적공급 - 경영체육성 - 기반정비 - 지역자원유지 - 국토의균형발전 - 식량의안정적공급 - 다원적기능발휘 - 농업의지속적발전 - 농촌진흥 - 격차축소 - 식량안보 - 지역사회유지 - 식량자급률목표의상향조정 - 호별소득보상제 - 6 차산업화추진 - 식품안전성확보 정책수단 농정예산비중직불예산비중 직불제 - 식량 농업 농촌기본법제정 ( 신기본법, 99) 2.1%(90) 1.9%(95) - 품목횡단적경영안정 - 농지 물 환경보전직불제 - 쌀정책개혁 1.8%(00) 1.7%(05) 2.1%(07) 9.9%(08) 11.0%(09) - 중산간지역등직불 - 농지 물보전관리직불 - 품목횡단적경영안정대책 1.3%(10) 34.6%(10) - 농업인호별소득보상제 - 쌀, 논활용, 밭작물경영소득안정 - 경영소득안정대책 (13~14) 1.2%(11) 1.1%(12) 43.1%(11) 39.6%(12) - 환경보전형농업직접지원대책 - 청년취농급부농 - 산림관리, 환경보전직불 자료 : 1961 년농업기본법 ( 구기본법 ) 제정이후개정을통해신기본법이탄생하게됨 9) 주 : 2008 년이후일본의농업정책동향에대해서자세한내용은부록을참고하기바람

54 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 2. 농업정책 초기농정은농업생산조직화, 농촌지역활성화중심에서점차경영체육성, 농가소득및경영안정방향으로전환하면서태동된정책배경 주요시책으로는식량 농업 농촌기본법을개정하여 2010년대들어서면서농업인호별소득보상제도를전면적으로시행 ([ 표3-2] 참고 ) [ 표 3-2] 일본의농업정책변화와특징 구분정책배경정책방향주요시책및조치 제1기전후고도성장으로농자립안정농가 ( 중농 ) 확립 (1960년대) 공간소득격차심화협업의조장기본법농정전기 농업기본법제정농업법인제도의창설농지규모상한완화농업구조개선사업착수 농지법 3조권리취득요건강화식료소비의고도화농지임대차규제완화자립경영규모확대통제2기 (1970년대) 농산물수입증대농지보유합리화사업창설한중핵농가육성기본법농정후기급격한농업노동력유출등농지유동화시책본격추진농업생산의조직화겸업농가의증대농업자연금제도시행종합자금제도신설 지역농정의전개전업화와세대교체로전제3기 (1980년대) 농업의조직화통적가족경영공동화농정전환기농지이용. 관리의적정화농산물의무역자유화농촌지역의활성화 지역농정특별대책의추진 농지 3 법의제정을통한농 용지이용증진사업의창설 농업후계자의부재로인효율적 안정적다양한농업경영기반강화촉진법제정제4기 (1990년대) 한농업경영체공동화경영체육성인정농업자중심시책강화신농정기농지유휴화경영체에시책집중화농업생산법인육성농산물시장개방 농산물시장개방제5기 (2000년대) 곡물가불안공격적농정기농업의지속적발전 농업의체질강화정책의규제규율, 정합식량 농업 농촌기본법성유지식료 농업 농촌기본계획수립새로운수요에대응한품목수출지원체게구축생산체제정비 제 6 기 (2010 년대 ) 농가소득불안정농가소득및경영안정농업인호별소득보상제도중산간조건불리지역직불 자료 : 이태호외 (2011), 현정부농정의중간평가와개선과제연구, p.60, 농림수산식품부주 : 제 6 기는추가로조사하여정리함

55 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 1960년대농업기본법 ( 구기본법, 1961년 ) 제정 10) 농업과농업인을위한법으로서농업의발전 ( 생산성 ) 과농업종사자지위향상및생활수준 ( 소득 ) 향상을통해농공간격차시정을기본목표로함 서독의 농업법, 프랑스의 농업의방향설정에관한법률, 유럽연합의 공동농업정책 에영향, 생산성향상과생활수준균형목표제시 기본법농정실행결과로서부분의성공과부분의실패 부분적농업생산성향상에기여하였지만자립경영의광범위한육성이실현되지못함 생활수준의균형에필요한소득증가는달성되었지만농업발전을통해서가아닌겸업소득증대를통해서이뤄졌다는반성 1992년새로운식료 농업 농촌정책 ( 신정책 ) 방향재수립 11), 1998년까지농업및농업인관점에따른구체적농정목표제시 UR농업협상이진행되는가운데 WTO 체제에대응한농정기본방향제시 기본법농정의실패에대한반성에기초하여농정의목표를확대전환 농업자관점이아니라국민관점에입각한식료 농업 농촌정책확립추구 효율적 안정적농업경영체의육성이외에생활환경의정비, 아름다운경관과전통과문화가살아있는풍요로운농촌의건설 농업 농촌이지닌국토 환경보전이라는공익적기능의유지 증진 안전하고건강한식품의공급 식량자급률의저하 ( 식량문제 ), 경영체및농지감소 ( 농업문제 ), 중산간지역의농업조상자의고령화와농지유휴화 ( 농촌문제 ) 등의일본이안고있는문제로서신정책수립배경이됨 종전의농업정책중심에서식량정책, 농업정책, 농촌정책 3개영역구 분 12) 식량정책 : 농업의생산성향상, 경영감각이뛰어난경영체확보, 농지및수자원확보, 농업기술혁신도모하여농산물의품질과생산비면에서개선도모 농업정책 : 지역농업의개편과경영감각이뛰어난경영체육성, 경영형태다양화, 신규취농촉진과여성역할의명확화, 농지와농업용수의효율적이용과 10) 자료 : 박진도 (2005), WTO 체제와농정개혁, 한울아카데미 784, 도서출판한울 11) 자료 : 박진도 (2005), WTO 체제와농정개혁, 한울아카데미 784, 도서출판한울 12) 자료 : 박준기외 (2011), 농업부문중장기재정투자방향설정연구 : 주요국의사례를중심으로, 한국농촌경제연구원

56 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 토지개량사업추진방식정비, 기술개발촉진 농촌정책 : 농림업진흥, 취업기회확보, 도농교류촉진, 생활환경정비등을추진하여농촌활성화도모, 조건불리한중산간지역에서산업진흥및생활환경정비, 지역자원의적절한유지관리등을통한정주인구확보 1999년부터국민경제와국민시각중심으로농정목적과대상확대, 식료 농업 농촌기본법 ( 신기본법, 1999년 ) 제정 13) 구기본법은농업과농업인관점에서농업생산성의향상과농업자생활수준의균형을구체적목표로제시 설정 신기본법의 4대이념은국민경제와국민시각에서식료의안정공급확보, 다면적기능의발휘, 농업의지속적발전, 농촌 수산업 임업의진흥 새로운기본법에서는농정의추진체제와관련하여농정의 4대이념을제시하고이에근거하여 10년정도의중장기정책방향으로서 기본계획 을수립하되 5년마다경신 농업 농촌문제가농업관계자뿐만아니라국민생활이나농업이외의산업분야에도깊은관련을지니고있음을인식한결과로서나온산물 농정의이념과방향, 중장기기본계획을수립하여정책을계획적으로추진하는방식도입, 농정목표의계획적추진, 구체화, 법적구속력강화 법의성격이국민생활의안정향상및국민경제의건전한발전을목표로한다는것을기본목표로하는큰전환 2000년, 2005년식료 농업 농촌기본계획 (3.25) 14)15) 식료 농업 농촌기본법 (1999) 에근거한 10년간농정의구체적인시책의방향을결정, 2000년 3월에결정된이후 2005년 3월에수정 ([ 표3-3] 참고 ) 주요내용은식료자급률목표설정과이를실현하기위한연도별공정관리실시, 전업농을대상으로하는농가경영단위직불제전면도입, 농산물수출을포함하여적극적인농업추진에지원하는공격적농정핵심 식료, 농업, 농촌에관한시책의기본방침 13) 자료 : 1. 박진도 (2005), WTO 체제와농정개혁, 한울아카데미 784, 도서출판한울 2. 박준기외 (2011), 농업부문중장기재정투자방향설정연구 : 주요국의사례를중심으로, 한국농촌경제연구원 14) 자료 : 김태곤 (2005), 일본, 식료 농업 농촌기본계획결정, 한국농촌경제연구원 15) 주 : 1. 식료 농업 농촌기본법에근거하여 10 년정도를목표로한정책운용의기본방침결정한것이고정세변화등을감안하여정책효과를높이기위하여 5 년마다경신하도록되어있다. 본계획은 2000 년도의개정판이고 2015 년을목표연도로한다 ( 김태곤, 2005)

57 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 정세변화와시책평가에의한개혁의필요성, 개혁의기본적인시점 식료자급률목표 16) 식료자급률향상을위한대응조치의검증, 목표설정의기본원칙, 중점적 으로대응해야할사항 식료, 농업, 농촌에관해종합적 계획적으로강구해야할시책 식료의안정적인확보, 농업의지속적발전, 농촌진흥, 단체의재편정비 식료, 농업, 농촌에관해종합적 계획적으로추진하기위해필요한사항 범정부시책추진, 시책의공정관리와평가, 재정조치효율적 중점적운 용, 정보의적절한제공통한투명성확보, 효과적 효율적시책추진체제 [ 표 3-3] 일본의농업직불금제도배경 구분 주요정책 주요특징 1961년 농업기본법 ( 구기본법 ) 제정 1992 년 1999 년 새로운식량 농업 농촌정책의방향 ( 신정책 ) 재수립 - 농정을식량 농업 농촌정책등으로분화 식량 농업 농촌기본법 ( 신기본법 ) 제정 : 농정의 4 대이념 1 식량의안정적인공급 2 다원적기능발휘 3 농업의지속적발전 4 농촌진흥 식량 농업 농촌기본계획결정 2000년 - 10년간의농정방향 기본시책제시, 5년마다수정 - 식량자급률목표설정 2005년 식량 농업 농촌기본계획 1차수정 3대개혁추진 - 품목횡단적경영안정대책 시행 2007년 - 농지 물 환경보전직불제 시행 - 쌀정책개혁 추진 민주당정권공약 ( 매니패스토 ) 2009년 - 목적 : 격차축소 식량안보 지역사회유지 - 수단 : 호별소득보상제도, 농산어촌 6차산업화 식량 농업 농촌기본계획 2차수정 - 식량자급률목표의상향조정 - 호별소득보상제도도입 2010년 - 농산어촌 6산업화추진 - 식품의안전성확보 쌀호별소득보상모델시범사업실시 2011 년 2014 년 ( 예정 ) 호별소득보상제도전면실시 - 쌀소득보상직불제 - 논활용소득보상직불제 - 밭작물소득보상직불제 일본형직접지불제인다면적기능직불제신설 WTO 체제대응정책방향제시시작 자급률목표설정경영단위직불제도입 정권교체 민주당의정책방향 4 대이념유지 호별소득보상제도등직불제전면실시 6 차산업화실시 자료 : 1, 박준기외 (2011), 농업부문중장기재정투자방향설정연구 : 주요국의사례를중심으로, 한국농촌경제연구원 년 ( 헤세이 26 년 ) 농림수산관계예산결정의개요, 2013, 일본농림수산성 16) 주 : 열량기준자급률및금액기준자급률제시, 생산과소비양면에서중점적으로대처해야할사항을명시한후실현가능한생산과소비수준을감안하여목표설정

58 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 3. 농정예산재편사례 농정예산개혁의배경 17) 농정의국제규율과정합성유지 WTO 농업협정과 DDA 협상에서농정의국제규율의강화에따른정합성유지, 최근 DDA 지연에따른 FTA로의전환등통상정책변화에따른농정개편이필요성대두 비농업부문의압력, 특히강해지는재계의농정개혁요구 경단련 ( 전경련 ) 은 일본경제조사협의회 통해구체적인농정개혁요구 총리자문기관인 재정경제자문회의 규제완화중심의농정개혁요구 인구감소시대에따른농촌인구고령화및활력저하등농업내적요인 농정예산변화 18), 19) 일본농업예산의변화상황은 1970년이후 2005년까지 4단계로구분함 제1기 : 1970년부터 1980년까지, 농림예산대폭증가 ( 배경 : 도농간의소득격차해소를위해미가인상, 과잉미곡처리, 쌀생산조정등 ) 제2기 : 1981년부터 1990년까지, 농림예산대폭감소 ( 배경 : 가격지지로인한재정부담해소를위한농업예산감축 ) 제3기 : 1991년부터 2000년까지, 점진적증가와감소반복 ( 배경 : 시장개방타결에대응한농업구조개선강화 ) 제4기 : 2001년부터 2005년까지, 점진적하락 ( 배경 : 농정개혁차원에서농업예산효율적운용강조 ) 일본의국가예산중농정예산비중은 2000년 1.8% 에서점차축소되어 2012년 1.1% 로떨어짐 ([ 표3-4] 참고 ) 1980년대에들어와재정부담완화차원에서농업예산을삭감하는한편 17) 자료 : 주요선진국의농정 : 일본의농정, 한국농촌경제연구원 18) 자료 : 김용택 (2006), 주요선진국의농업예산제도와시사점주 : 일본농업예산의첫번째특징은크게중앙정부농업예산, 지방정부농업예산, 재정투융자계획에의한예산으로구분되고, 두번째특징은예산과는별도로재정투융자제도운영, 재정투융자는예산과상호보완하면서운용하는것으로예산과다른점은재원이대상사업에서발생하는수익과이자수입및상환자금으로이뤄진다. 일본의재정투융자재원은산업투자특별회계로부터의전입금, 자금운용부자금, 간이생명보험자금, 정부보증채, 정부보증차입금등으로구성됨 19) 자료 : 1. 김용택 (2006), 주요선진국의농업예산제도와시사점 2. 김정호외 (2000), 외국의농림투융자제도에관한연구, 수탁과제연구보고서, 한국농촌경제연구원 ( 참고내용 p.21 : 농업예산의비목별구성의변화 1998 년이전 ) 3. 농림수산성 (2005), 식료 농업 농촌백서, 일본 ( 참고내용 : 일본농업예산의주요사업별내역 )

59 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 농산물시장개방에대응하는대책을마련하고농가소득보전확대 일본정부는 1980년대중반이후에재정부담을축소시키는한편농업투자에필요한사업비를확보하기위해재정투융자계획적극활용시작 농림어업GDP대비농정예산비중은 2000년 46.8% 에서 2012년 39.3% 로하락하고있는데국가전체적으로봤을때 ( 국가 GDP대비국가예산비중 ) 하락추세는비슷한것으로나타나서농정예산만축소되는것은아님 [ 표 3-4] 일본의농정예산비중변화 구분단위 국가예산중농정예산비중 % 1.8% 1.7% 1.3% 1.1% 농림어업 GDP 대비농정예산비중 % 46.8% 52.4% 36.0% 39.3% 국가 GDP 대비국가예산비중 % 38.9% 36.4% 33.1% 31.9% 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람 재원확보를위한농정예산개혁내용변화 2002년농정개혁중점사항중사업집행방식재검토는다음의내용포함 공기단축을위한시간관리원칙도입 신규채택사업의인증제 비용절감을위한조직강화 지역의개성과활력을살린사업전개 투명성향상으로사업의프로세스공개, PFI의도입 2002년농정개혁의 7대분야공공투자중점화사업내용은다음과같음 순환형경제사회의구축등환경문제대응 핵가족화대응 지방의개성이있는활성화, 마을만들기 도시재생등국제경쟁력 과학기술의진흥 인재육성과교육 세계최첨단 IT국가실현 그외연도별농정예산개혁내용은다음의 [ 표3-5] 와같음

60 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 [ 표 3-5] 일본의농정예산개혁 연도개혁내용비고 년 2005 년 2006 년 2007 년 2008 년 1. 새로운기본법인 식료 농업 농촌기본계획 을수렴한초기연도예산으로서식료자급률향상등을고려한예산배분 2. 조직재편을통해새롭게탄생한농림수산성으로서총합적인경영대책, 농촌진흥시책전개 3. IT혁명추진, 리사이클대책과지구온난화방지대책을시작할수있는환경대책등 21세기형정책문제중점화추진 4. 임정개혁프로그램에부합한산림 임업 임재산업정책신전개 1. 자연과공생할수있는환경창조형사업으로의전환 2. 사업집행방식의재검토 3. 지방분권의추진 : 통합보조금창설 / 확충, 새로운계획제도에입각한사업전개 4. 연계시책의추진 1. 정책평가의반영 2. " 시범사업 " 을위한노력 3. " 정책그룹 " 의대전 부처간연계강화 4. " 담당자 " 에대한시책의중점화 5. 기타보조사업의중점화 6. 지방분권의추진 7. 지역의자주성을존중한보조체계의창설 통합보조금의추진등 8. 농협개혁의추진 ( 계통에교부되는보조금의재검토 ) 9. 공공사업에서비공공사업의정책수단의전환 ( 시프트 ) 10. 공공사업의효율적수행을위한노력 11. " 중점 4 분야 ' 에대한예산배분의중점화 ( 노동생산성향상및발휘 ( 육성, 문화, 과학기술, IT), 도시와지방간균형, 고령화사회및핵가족화사회대책, 지구환경문제대응 ) 1. 새로운식량농업 농촌기본계획을위한중간논점정리예산반영 2. 보조금개혁에의대처 3. 정책평가의반영 4 ". 중점 4 분야 ' 에대한예산배분의중점화 5. " 모델사업 에대한대처 6. " 정책그룹 " 의대전 부처간연계강화 7. " 담당자 " 에대한시책의중점화 8. 공공사업에서비공공사업의정책수단의전환 ( 시프트 ) 9. 공공사업의효율적수행을위한노력 1. 삼위일체개혁의대응 2. 특별회계재검토 3. 상호준수의무조건활용 4. 정책평가의반영 5. 중점 4대분야의예산배분중점화 6. 성과중시사업에대한대처 7. 정책그룹에대한대청등부처간연계강화 8. 공공사업에서비공공사업의정책수단전환 ( 시프트 ) 9. 공공사업의효율적수행을위한노력 1. 과거의사무 사업의재점검 2. 정책평가결과및예산집행상황의반영 3. 비공공시설비개혁 4. 공공사업개혁 : 개혁 5대원칙수립, 국가정책개입기준 5. 사업의집중및중점화 6. 예산집행개혁 1. 강한농업만들기와지역활성화위하농산어촌활성화 2. 식과농에관한국가전략적추진 3. 범지구적환경문제에대응한자원및환경대책추진 4. 미래를향한아름다운산림만들기추진과국산목재부활 5. 강한물산업과풍부하고활력있는어촌의확립 풒목횡단적경영안정대책도입시기인재육성지원책마련 ( 개혁이라기보다는시책중점사항내용 )

61 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 [ 표 3-5] 일본의농정예산개혁 ( 계속 ) 연도개혁내용비고 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 1. 국제적인식량사정을감안한식량안보확립 2. 농산어촌의활성화 3. 자원 환경대책의추진 4. 저탄소사회를향한산림자원의정비 활용과임업 산촌의재생 5. 장래에걸쳐서지속가능한강력한수산업의확립 1. 공익법인등의기금에대한향후집행전망감안한잔액면밀한조사등실시 (40개기금 3,046 억엔국고반납 ) 2. 식량안정공급특별회계 ( 농업경영기반강화계정 ) 잉여금 적립금일반회계에편입 (486 억엔 ) 3. 공익법인보조금등에대해서낙하산등의지적을근거로전년도 40% 정도감소 (108 억엔 ) 4. 시설비보조금에대해전년도 30% 정도감소 (328 억엔 ) 5. 목적과수단이유사 중복사업정리 통합 6. 지역의자주성을살려보다지역의실정에맞는사업실시가능하도록새로운교부금제도창설 7. 공공사업중국가직할사업부담금제도에대해 유지관리부담금, 수익자부담을유지하면서현부담분폐지 영선기숙사비및인건비등사무비용부담금에서제외 1. 호별소득보상제도의본격실시 2. 농업생산기반정비 3. 생산대책의충실, 강화 4. 농산어촌의 6차산업화대책 5. 식의안전, 소비자신뢰확보대책 6. 기술개발 7. 산림및임업대책 8. 수산대책 1. 지속가능한강한농업의실현 2. 6차산업화, 성장산업화, 유통효율화 3. 에니지산업의농산어촌자원활용촉진 4. 산림및임업재생 5. 수산업재생 6. 재난에강한농림수산업인프라구축 7. 원자력재해대책의조치 1. 공격적인농림수산업전개 2. 신규취업및인재육성대책 3. 국토강인화대책 4. 기타추가재정요구 : 소비및안전대책교부금 1. 담당자농지집적 집약화, 담당자의육성등에의한구조개혁의추진 2. 강한농림수산업을위한기반만들기 3. 농림수산업및식품의고부가가치화등의추진 4. 글로벌식품시장획득 5. 경영소득안정대책및일본형직접지불 6. 품목별생산진흥대책 7. 활력있는농산어촌구축 8. 식의안전, 소비자신뢰확보 9. 새로운목재수요창출과강한임업만들기 10. 강한수산업만들기를위한종합대책 자료 : 농림수산관계예산주요포인트및중점사항, 연도별, 일본농림수산성 ( 개혁이라기보다는시책중점사항내용 ) 지역자주전략교부금창설 (1,523 억엔 ) ( 개혁이라기보다는시책중점사항내용 ) 호별소득보상제도본격적실시지역자주전략교부금 5,120 억엔 ( 개혁이라기보다는시책중점사항내용 ) ( 개혁이라기보다는시책중점사항내용 ) ( 개혁이라기보다는시책중점사항내용 ) 일본형직접지불의등장타부처협력사업확대제시 일본의최근자민당농정개혁내용을보면 2014 년부터새롭게추가되는 다면적기능직불제 가눈에띄임 ([ 표 3-6] 참고 )

62 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 기존의농지 물보전관리직불을재편하여지역특성에맞고다원적기능 을보상하는차원의직불을신설함으로써직불제확대의지를표명함 경영안정형직불제 ( 현재개편예정 ) [ 표 3-6] 일본의자민당농정개혁내용 유형 제도 비고 호별소득보상제도 - 쌀소득보상직불제 - 논활용소득보상직불제 - 밭작물소득보상직불제 수입보전직불제 공익형직불제 품목별경영안정대책 일본형직불제 환경보전형직불제농지물보전관리직불제중산간지역직불제전분가격조정제도사탕가격조정제도다면적기능직불제신설 ( 지역정책차원, ) 품목횡단적경영안정대책중일부존속 고구마, 감자대상사탕무, 사탕수수대상 기존농지물보전관리직불재편 직불금예산규모의변화 일본의경우농정예산중직불금예산이차지하는비중을급격하게확대하기시작한시기는 2010년이후민주당정권시기로그전까지는 10% 미만이었으나이후 40% 수준까지끌어올리고있음 ([ 표3-7] 참고 ) 농가소득중직불금비중도 2010년 11.2% 에서 2012년현재 13.9% 차지 1인당농림어업GDP 대비직불금비중은 2010년전까지는 5% 미만이었으나 2010년 12.5%, 2011년 13.4%, 2012년 15.6% 으로계속상승추세 [ 표 3-7] 일본의직불금예산규모변화 구분단위 농가소득중농업소득비중 % 24.7% 23.2% 22.8% 26.2% 25.8% 26.0% 농정예산중직불금예산비중 % 2.1% 9.9% 11.0% 34.6% 43.1% 39.6% 농가소득직불금비중 % 0.7% 3.7% 4.3% 11.2% 13.5% 13.9% 1 인당직불금규모 $ , , , 가구당직불금규모 $ , , , , , ha 당직불금규모 $ , , , 인당농림어업 GDP 대비직불금비중 % 1.1% 4.7% 4.5% 12.5% 13.4% 15.6% 자료 : FAO STAT, World Bank, IMF, UN, 일본농림수산성홈페이지 ( 예산내역, 연도별보고서등 ) 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람

63 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 직불금예산재원배분현황 일본의직불금예산재원중가장높은비중을차지하고있는제도는소득안정형으로서농업자호별소득보상제도로서매년확대추세, 그외논밭농가경영안정대책을보완하면서축소 운영하고있음 ([ 표3-8] 참고 ) 일본의직불금예산이본격적으로집행된시기는농업자호별소득보상제도가실시된 2010년부터라고할수있고논밭경영소득안정대책 ( 구품목횡단적경영안정대책 ) 과함께양대축을이루면서 2011년이후부터는호별소득보상제도에집중하고있음 농촌환경보전형및지역개발형직불인중산간지역등직접지불교부금과농지 물보전관리직접지불교부금도꾸준히예산배분되고있고 2011년이후부터환경보전형농업직접지원대책등도실시되고있음. 일본의지형특성상산림관리, 환경보전직접지불제도를운영하는것도특징임 [ 표 3-8] 일본의직불금예산세부내역 ( 단위 : 백만엔, %) 구분 농업자호별소득보상제도 561, , ,070 논밭경영소득안정대책 (= 품목횡단적경영안정대책 ) 3, , , ,041 84,226 72,206 중산간지역등직접지불교부금 22,146 22,146 23,643 26,474 26,998 25,917 농지, 물보전관리직접지불교부금 30,286 30,186 27,704 27,275 28,497 24,695 환경보전형농업직접지원대책 4,807 2,644 신규취농종합지원사업 (= 청년취농급부농 ) 2,660 13,575 산림관리, 환경보전직접지불제도 32,412 31,376 소계 A( 직불금예산 ) 55, , , , , ,483 총계 B( 농림수산성예산 ) 2,692,700 2,637,000 2,560,500 2,451,700 2,271,200 2,172,700 A/B ( 비중 ) 2.1% 9.9% 11.0% 34.6% 43.1% 39.6% 자료 : 일본농림수산성예산자료, 각연도주 : 1. 해당국가의고유예산내역이므로원자료그대로를소개한다는의미에서물가환산및달러통화기준환산하지않음 2. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람

64 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 4. 주요특징및시사점 주요특징 일본은식량 농업 농촌기본계획을중심으로한농정실시하고연대별농업구조정책의변화는 년대농업생산조직화 농촌지역활성화중심에서 1990년대식료자급률향상 경영체육성 체질강화, 2000년대식료자급률향상과더불어농가소득및경영안정방향으로전환중에있음 최근자민당농정개혁발표자료에의하면 2014년부터일본형직접지불제인 다면적기능직불제 신설추진예정으로소득안정에집중하려는의지를보여주고있음 일본농정예산변화의특징은초기과잉농산물가격지지에따른농정예산대폭증가추세였으나점차시장개방타결에대응한구조개선강화, 체질강화와더불어농업예산운영의효율성을강조하기시작 특히일본은농정예산효율적운영을위한개혁에주력하고있는양상임. 예를들면, 비용절감, 지역성살린사업확대, 정책수행평가, 공공사업에서비공공사업으로의전환, 부처간연계협력확대, 사업의집중및중점화작업등을개혁의기본방침으로삼고있음 국가전체적으로 GDP 대비예산비중이축소되고있는가운데농정예산도농림어업GDP 대비그비중이감소하고있음 이런중에 2010년이후농정예산중직불금예산비중을급격하게확대하기시작하여과거 10% 미만이었으나현재 40% 수준까지끌어올리고있음 가장높은비중을차지하는제도는소득안정형인농업자호별소득보상제도로서매년확대추세, 논밭농가경영안정대책을보완 운영중, 그외환경보전및지역개발형인중산간지역직불과농지 물보전관리직불, 산림관리직불등을확대 운영중에있음 시사점 일본은한국의농업생산시스템과비슷하여자주비교국가로서거론되고있는데농정예산의상대적측면에서축소하고있음은주요선진국의공통적인현상으로파악됨 일본은정권이교체될때마다주요농정목표에따른예산배분현황이달라지고있지만분명한점은농정예산비중이축소하고있는가운데직불금과같은소득안정측면, 식량안보기능측면에초점을맞춘제도운영확대추세

65 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 한정된예산내에서효율적예산집행을계속강조하고있는점은우리에게농정예산재편과개혁등에관해시사점을줄수있음. 즉, 농정예산의재편과정을계속강조하고있고이런과정에서재원확보를통해서직불금예산을확보하고있음에주목해야할것임 한정된예산내에서효율적예산집행을계속강조하고있는점은우리에게농정예산재편과개혁등에관해시사점을줄수있음. 즉, 하드웨어예산에서소프트웨어로의농정예산의재편과정을계속강조하고있고, 이런과정에서재원확보를통해서직불금예산을확보하고있음에주목해야할것임 기존정책인경영안정대책을점차축소하면서호별소득보상제도로확대하려는움직임은소득보전을위한직접적인지원정책확대, 제도의단순화 통합화 집중화를지향하고있음 소득보전뿐만아니라농촌환경보전형및지역개발형직불과같은영역에도점차재원배분이확대되고있음은농업구조및환경이비슷한우리나라에게시사하는바가큼 1인당농림어업GDP 대비직불금예산비중을점차확대하여현재의 15% 수준까지끌어올리는것또한상징적차원에서중요하다고봄

66 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 제 2 절스위스의사례 1. 개관 스위스는 4년 ~5년주기로농업정책을새롭게수립하여정책실시 1990년대시장지향적중심에서 2000년대들어서면서지속가능성, 자원재배분, 직불제의공익적기능강화중심으로전환중에있음 ([ 표3-9] 참고 ) 농정예산비중은 1990년대 2% 수준에서 2010년이후 2% 이하로하락추세 하지만농정예산중직불금예산비중을 75~76% 수준까지매년확대추세 [ 표 3-9] 스위스의농정개혁흐름 구분 정책목표 농정개혁착수 ( ) - 환경보전중시 - 생산비연계직불도입 - 시장지향적방향 농업정책 2002 ( ) - 지속가능성 - 농업시장규제완화 - 환경적직접지불 - 시장지향 농업정책 2007 ( ) 농업정책 2011 ( ) - 시장점유율확보 - 농업인역량향상 - 푸드체인 - 농촌지역 - 경쟁확대고용유지 - 자원재배분 - 구조개혁추진 - 사회정책강화 농업정책 2017 ( ) - 새로운직불제 - 공익적기능강화 정책수단 - 연방정부헌법명시 - 다원적기능발휘 - 연방농업법제정 - 가격, 판로보증폐지 - 낙농시장개입조직폐지 - 직접지불환경보전요인 - 우유할당제페지 - 육류수입할당입찰 - 헌법개정 - 시장지지 ( 13) 직접지불 - 직불제개편안 - 수출보조폐지확정 농정예산비중 2.6%(95) 2.5%(00) 2.1%(05) 2.0%(10) 1.9%(11&12) 직불예산비중 50.2%(99) 58.1%(00) 69.5%(05) 76.4%(10) 76.7%(11) 75.6%(12) 직불제 - 일반직불 - 생태직불 - 일반직불 - 생태직불 - 일반직불 - 생태직불 - 일반직불 - 생태직불

67 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 농업구조와전반적인분위기 20) 경작지가전국토의 1/4미만이며농업인구는감소하고경제에서농업이차지하는비중도지속적으로낮아지고있지만농업기술의발달로생산량은증가하는추세 ( 식량자급자족율은 60% 수준 ) 농업이스위스 GDP에서차지하는비중은 1.5% 에불과하지만아래목적하에농업은크게중시 국토를농토로이용하며, 자연환경을보호, 관리 식량난에대비하여자급자족을위한품질좋은식량을제공 대도시인구집중현상방지 스위스정부는유럽연합등의반대에도불구하고농민의 70% 이상에게정부보조금을지불하고있으며교육 상담 조언 토지개량 가격및판매보장 사회보장조치등으로농민을보호하고농업을장려 친환경적농업정책에힘쓰고있으며연방환경보호국에서임야및토지의관리, 물과공기의청결, 소음및쓰레기처리등을감독, 축산낙농이큰비중차지하며, 치즈, 유아식품, 초콜릿제조업등발달 스위스모델선택배경 21) 선진적농업직불제도를통해농업생산활동의급격한쇠퇴막고있음 농가소득안정과함께농업생산활동으로부터부수적으로창출되는환경보전, 생태적경관유지, 인구분산적정착이라는정책목표동시에달성 UR협상때부터농산물순수입국으로서농업과농촌이가지는다원적기능과소규모가족농보호의중요성강조해옴 상호준수형농업직불제는생태환경보존을통한지속가능한농업의기틀을마련하였고다원적 공익적기능에대한정당성을부여하여국민공감대를형성하였다는시사점도출가능하고부여하는바가크다고하겠음 네덜란드및뉴질랜드농정모델은농업의존재이유를국제경쟁력과수출에서찾고자하지만스위스는농업농촌의다원적기능을중시, UR협상때부터한국, 일본, 노르웨이등과더불어 NTC그룹형성하여수입국입장선두에서있는국가로서농정모델검토필요 대내외적상황과여건도우리와비슷하여 WTO나 FTA 등시장개방가속화에따른농가소득안정망장치미흡, 낮은식량자급률, 농업의환경부 20) 자료 : 외교통상부 (2010), 2010 스위스개황 21) 자료 : 임정빈외 (2011), 스위스와한국농업직불제의비교분석, 농업경영 정책연구 vol.38(4), 한국농업정책학회

68 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 하가높고농가소득및경영안정과함께농업의다원적기능을제고하기 위한농업직불제의확충과개편이필요한시점 2. 농업정책 22) 스위스연방의농업보조시작시기는 1850년대로서두번의세계대전을치르면서극심한식량부족해결위한농정에서비롯된정책배경 높은관세, 쿼터제, 농산물수출보조등과같은정책을통해국내농산물시장보호정책전개 ([ 표3-10] 참고 ) 농업불황타파하고자제정된 1893년농업진흥에관한연방법에의해농업보호체계확립 [ 표 3-10] 스위스의농업정책변화와특징 제 1 단계제 2 단계제 3 단계제 4 단계제 5 단계 농업정책 2002 농업정책 2007 농업정책 2011 농업정책 2017 decoupling 환경보전중시 규제철폐규제철폐경쟁력시장중시, 시장지향사회적지속가능성 푸드체인 경쟁확대 자원재배분 새로운 직접지불제도 공익적기능 생산에서분리된직접지불 (decoupling) 도입 ( 시장지지 에서직접지불, 준수사항 ) 가격과판로보증재원재배분우유할당폐지가격인하폐지 ( 시장지지 직접지불 ) (2009) 국내 세계시장개방, 통합낙농시장개입조직수출보조금폐지육류수입할당입찰 2025 년전략구상환경악영향보조금삭감폐지시장지지반감 (WTO 대응 ) 구조개선과사회정수출보조금폐지직접지불환경보전일률적경작지불책강화특정환경서비스 ( 생물다양요인차별화 ( 표시, 호칭 ) 성등 ) 공급인센티브 국경보호재검토 (WTO 대응 ) 자료 : 1. 이혜은외 (2013), 스위스농업개황및농정개혁, 한국농촌경제연구원 2. 스위스연방농업국 년대제 1,2 차세계대전을겪으면서강력한농업보호정책 제 1 차세계대전 ( 년 ) 이후농업보호본격화시기 22) 자료 : 이혜은외 (2013), 스위스농업개황및농정개혁, 한국농촌경제연구원 ( 농정개혁연혁 )

69 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 제1차세계대전이전에는스위스의곡물자급률낮아수입의존 1914년프랑스및독일과협정체결해전시상황에대비한식량공급확보 1914년곡물공급감독하는부국설치, 1915년곡물독점도입하여모든곡물의매입보증 이런대책에도불구하고전시중에는곡물부족, 1917년식량배급실시 육류와낙농제품에치우쳐있었지만곡물과채소생산증가로방향전환 제1차세계대전말식량부족과 1918년사회위기는농업에대한대규모보조금같은정부개입초래 제2차세계대전 ( 년) 시전시경제조치도입 연방정부는 1차농산품과식량공급에관한전시경제조치도입 대내적으로식량배급및농용지의무적경작에관한조치도입 대외적으로 1차농산품의공급확보위한다수의새로운무역협정체결 년대전후로연방정부는농업보호정책계속실시 주요정책수단으로서매입보증, 가격조성, 수입제한, 수출보조금등 정책실시결과생산성향상으로인해식량자급률은일관적으로향상 소규모경영이존속가능하게되고국토의균형적인분산거주유지 1950 년대이후전후안정화시기돌입, 농업정책성격변화시작 산악지대농민에대한원조가중요한요소로대두 식량비축은냉전종결후축소되어현재는 3-4 개월분 ( 품목에따라상이 ) 1980년대이후농업보호로인한생산성향상, 시장왜곡결과초래 1980년후반이후대내적으로국경보호나시장가격지지정책으로인해버터와우유의과잉생산 가격지지비용의증가, 환경및경관에대한관행농업생산법에대한비판시각고조 대농과소농간, 평야지대와산악지대농가간소득분배불균형심화 UR 농업협상을통해농업부문에대해보호감축과시장개방요구강화 1990 년대부터농업개혁착수, 농가소득안정등을위한직불제강화 1992 년곡물, 우유, 육류등의가격인하와, 농가소득안정및환경 경관보 전형농업활성화위해농업직불제강화등골자로하는농업개혁착수

70 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 영농조건이열악한지역의농가소득을보전하는데초점맞춘직불제 1993년생산과연계되지않은새로운형태의생태직불 (ecological direct payment) 도입 생태계 환경 경관보전에따른추가적노력에대한가산적보상으로도입 이후스위스의농업직불제는소득보전을목표로하는일반직불제와환경과생태계보전을목표로하는공익형직불제두개의축으로이뤄짐 일반직불제 : 직접소득보전 공익형직불제 : 생태적직불제 ( 생태보상직불제, 유기농직불제 ), 동물복지직불제 ( 동물친화적사육과야외방목직불제 ) 1996년에는다원적농업이라는아이디어를도입, 농업이국민의식량공급하는데그치지않고자연자원을보존하고농촌경관을유지 ([ 표3-11] 참고 ) [ 표 3-11] 스위스의농업직불금제도배경 추진시기 추진내용 농업발전추진위원회구성 ( 명칭불명확 ) 제 7 차농업보고 EEA 협정조인 EC 가맹신청 국민투표에의한 EEZ 협정비준부결 GATT UR( 년 ) 농업합의 WTO 설립 국민투표에의한연방헌법개정 ( 농업조항 ) 가결 농업정책 2002 정부교서 ( 신농업법안포함 ) 신연방농업법제정과성립 농업정책 2007 정부교서 농업정책 2011 정부교서 농업정책 2017 정부교서 자료 : 1. 平澤明彦 (2007), 스위스農業政策의對外適應과國內調整, 농림금융 6 월 2. 이혜은외 (2013), 스위스농업개황및농정개혁, 한국농촌경제연구원 1993년부터현재까지계속진행되는단계별농정개혁 1990년 5월위원회 (1987년설치 ) 에서최종보고서준비및발간, 1992년제 7차농업보고에의해농정개혁방향제시 농정개혁 1단계 (1993년-1998년)

71 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 생산으로부터분리된직접지불도입 WTO 에대응한국경보호조의재편 가격수준의인하 1996 년면적과연계한직접지불을중심으로하는정책체계의법적기반 확립하기위하여연방헌법에새로운농업조항 ( 구헌법제 31 조의 8) 추가 1998 년연방헌법개정과함께현행연방농업법제정 (1951 년제정된구 농업법등이뒤섞인농업관련법령총정리, 새로운농업법으로단일화 ) 농정개혁 2 단계 (1999 년 년 ) : 농업정책 2002 가격과판로의보증폐지, 우유시장개혁의중점 직접지불에환경보전요건도입 국내외마케팅에대한지원조치포함 단계의시작과함께새로운농업법이적용 농정개혁 3 단계 (2004 년 년 ) : 농업정책 2007 우유할당제도의폐지결정 (2009 년 ) 육류의수입할당에입찰제도입 2005 년제출한 농업정책 2011 정부초안에근거하여이해관계자와의 합의결과전체의방침에대해대체로승인, 단, 쟁점은개혁의속도 2006 년차별화에의한부가가치증진을위하여산악과산악방목의호칭에관한행정명령제정 (11 월 ) 농정개혁 4 단계 (2008 년 년 ) : 농업정책 2011 WTO 및 DDA 합의를예측한수출보조금의폐지, 시장지지의반감 국경보호조치와시장에대한직접적인개입축소 직접지불에의재원재배분 (2011 년농업재정규모의 86% 차지 ) 잠시주춤한농정개혁 (2012 년 년 ) : 농업정책 2015 부재 원래 4 년단위의예산과정책이예정되어있었지만 2012 년과 2013 년종래의정책계속유지하여적용 그이유로는유럽연합과의농업부문 FTA 교섭이원활치않았고우유할 당폐지후혼란정세가계속되었고선거시기와맞물려있었음 농정개혁 5 단계 (2014 년 년 ) : 농업정책 2017 안전하면서경쟁력있는식량생산과공급보장 자원의효율적인이용과지속가능한소비촉진 농업법의일반원칙일부변경 ( 수정및추가 ) 연방헌법에농업의다원적기능이발휘될수있도록권한과책무규 정 23) 함과동시에이에대한보상규정으로대표되는스위스농정 24)

72 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 연방헌법 104조농업 에서는식량을생산할뿐만아니라농업생산활동과결합하여다원적기능을발휘한다는철학을공식적으로명문화 시장에서보상하지않는이러한농업의다원적기능과공익적편익제공 (public utility service) 에대해농업직불제를통해보상하여야한다고규정 연방헌법 104조 1항은농업이시장수요에맞추어지속가능한생산을하고이를통해농업이세가지기능을할수있도록해야한다고규정 식량공급보장, 천연자원보전, 농촌경관유지, 농촌지역주민분산정착 연방헌법 104조 2항은농업부문의자구적노력에더하여연방정부는자유경제의원칙에도불구하고필요시토지이용형농업지원의무규정 연방헌법 104조 3항은농업이다원적기능을수행할수있도록필요한정책수단을강구해야함을구체적으로규정 ([ 표3-12] 참고 ) 농업의다원적편익 (multifunctional service) 제공을보상하기위해생태성과증명 (proof of ecological performance) 을조건으로직불금을지급하여농가소득보전해야함 환경적으로수용가능하며동물친화적, 자연상태에가까운생산방법장려 농산물과식품의원산지및품질표시등에관한규정마련 과도한농약및비료사용규제 농업연구와교육을장려하고자산통합을위한규정마련 [ 표 3-12] 스위스의연방헌법제 104 조농업 3 농업이다원적기능을수행할수있도록필요한정책수단을강구해야함을규정한다 a. 생태성과증명이제공되는것을조건으로제공되는서비스에대한적절한보상을보장하기위한직접지불을통해농민의소득을보전해야한다 4 이러한목적을위해그것은특정농업자금뿐만아니라일반연방자금을사용하여야한다 자료 : 1. FOAG(2009), Swiss Agriculture on the Move : The New Agriculture Act Ten Years on 2. 임정빈외 (2011), 스위스와한국농업직불제의비교분석, 농업경영 정책연구 vol.38(4), 한국농업정책학회 3. 임정빈외 (2011), 농업구조연구시리즈 11 : 다원적기능에몰입하는스위스농업과농정 (1), 시선집중 GSnJ 제 23 호, GS&J 인스티튜트 23) 자료 : 1. FOAG(2009), Swiss Agriculture on the Move : The New Agriculture Act Ten Years on 2. 임정빈외 (2011), 스위스와한국농업직불제의비교분석, 농업경영 정책연구 vol.38(4), 한국농업정책학회 3. 임정빈외 (2011), 농업구조연구시리즈 11 : 다원적기능에몰입하는스위스농업과농정 (1), 시선집중 GSnJ 제 23 호, GS&J 인스티튜트 24) 자료 : 1. FOAG(2009), Swiss Agriculture on the Move : The New Agriculture Act Ten Years on. 2. 임정빈외 (2011), 스위스와한국농업직불제의비교분석, 농업경영 정책연구 vol.38(4), 한국농업정책학회 3. 임정빈외 (2011), 농업구조연구시리즈 11 : 다원적기능에몰입하는스위스농업과농정 (1), 시선집중 GSnJ 제 23 호, GS&J 인스티튜트

73 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 농정개혁의정량결과 총괄측면 1991~2005년동안농업생산액약 30% 감소, 순부가가치 60% 감소 농업재정내역도 50% 이상이직접지불중심으로보조금지급 농업경영체수는 년에 30% 감소, 경영면적 20ha 이상계층만이증가하면서규모양극화현상, 노동생산성다소증가 농업종사임금수준은비농업종사자의 60% 정도, 양자간소득격차확대 생산측면 농산물가격하락으로생산작목의전환진행 자급률저하경향 : 1990/1992년 2002/2004년순식량자급률 5포인트, 곡물자급률 9포인트저하 년동안경작지 9% 감소, 목초지로의전환 곡물경작 21% 감소, 사료용곡물 28% 감소 가격측면 생산자가격은인하, 유럽연합의생산자가격도 CAP개혁에의하여인하되었기때문에유럽연합과의가격차비율은크지않음 소비자가격은오히려상승, 가공및유통단계에서의문제지적 농업생산단계에서도기계나비료등투입비용은유럽연합보다높음 환경측면 준수사항 (cross compliance) 도입으로환경보전요건내지유기농업기준을만족하는농용지면적의비율은 0.9%(1990년 ) 에서 97.3%(2003년 ) 급증 농약, 인, 질소투입량감소 3. 농정예산확대사례 25) 농정예산의변화 스위스의국가예산중농정예산비중은 2000년 2.5% 에서점차축소되어 2012년 1.9% 로떨어짐 농림어업GDP대비농정예산비중은 2000년 92.3% 에서 2012년 90.2% 로하락하고있으나그폭이매우미미한편임 이는국가전체적상황과비교시 ( 국가GDP 대비국가예산비중 ) 2000년 65.3% 25) 자료 : 이혜은외 (2013), 스위스농업개황및농정개혁, 한국농촌경제연구원

74 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 에서 2012 년 34.5% 로거의절반이상이축소된것에비하면농정예산은상대 적으로그비중을유지하고있는것으로파악됨 ([ 표 3-13] 참고, [ 참고 3-1]) [ 표 3-13] 스위스의농정예산비중변화 구분 국가예산중농정예산비중 2.5% 2.1% 2.0% 1.9% 농림어업 GDP 대비농정예산비중 92.3% 75.7% 61.8% 90.2% 국가 GDP 대비국가예산비중 65.3% 50.8% 38.2% 34.5% ( 단위 : %) 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람 농업정책 2011 에서의직접지불재원확보 재정규모를확대할수없는가운데농가에대한보상우선시 사회보장정책예산을이용한가족수당의확충도실시 1970년대이후재정규모확대, 1990년대농정개혁이후직불제확대시작 재정규모는 90년대에걸쳐 3배이상으로확대, 농정개혁의시작과함께한계점도달, 시장지지는그이후점차감소 농정개혁 1단계부터직접지불이차지하는비율은일관적으로확대시작하여단숨에 50% 이상상회 개혁시작이후부터는전체농업재정규모거의유지하나 2011년농업재정에서직접지불비중은 86%, 시장지지비중은 9% 차지 직불금예산규모의변화 스위스의농정예산중직불금예산비중은 2000년 58.1% 에서이후계속확대하여 2005년 69.5%, 2010년 76.4%, 2012년 75.6% 로꾸준히증가추세 농가소득중직불금비중도 2000년 37.9% 에서 2012년현재 61.6% 차지하고있는데농가소득중농업소득비중에서보다시피 2010년이후마이너스비중을보이고있을만큼상황이열악하였기때문인것으로보임 1인당농림어업GDP 대비직불금비중은 2010년 53.6% 에서증감을반복하기는했지만 2012년현재 70% 수준에육박하고있음 ([ 표3-14] 참고 )

75 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 [ 표 3-14] 스위스의직불금예산규모변화 ( 단위 : %, $) 구분단위 농가소득중농업소득비중 % 25.3% 3.2% -10.0% -12.5% 농정예산중직불금예산비중 % 58.1% 69.5% 76.4% 75.6% 농가소득중직불금비중 % 37.9% 52.7% 59.5% 61.6% 1 인당직불금규모 $ 5, , , , 가구당직불금규모 $ 35, , , , ha 당직불금규모 $ 5, , , , 인당농림어업 GDP 대비직불금비중 % 53.6% 52.6% 47.2% 68.2% 자료 : FAO STAT, World Bank, IMF, UN, 스위스농업부처홈페이지 ( 예산내역, 연도별보고서등 ) 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람 직불금예산재원배분현황 스위스의직불제는크게두가지로나뉘는데 2000년농정예산중직불금예산비중이 58.1% 에서 2012년 75.6% 로확대 ([ 표3-15] 참고 ) 일반직접지불과생태직접지불중에서일반직접지불예산규모는정체하는반면생태직접지불예산규모는조금씩확대추세. 즉, 일반직접지불과생태직접지불인데일반직접지불비중이 2000년기준 84% 에서매년조금씩축소하여약 80% 미만으로떨어졌음 [ 표 3-15] 스위스의직불금예산세부내역 ( 단위 : 1,000CHF, %) 구분 일반직접지불 1,803,658 1,999,606 2,201,118 2,192,112 2,163,287 생태직접지불 361, , , , ,858 소계 A( 직불금예산 ) 2,164,967 2,506,501 2,799,073 2,810,149 2,804,145 총계 B( 농정예산 ) 3,727,000 3,608,000 3,666,000 3,663,000 3,711,000 A/B ( 비중 ) 58.1% 69.5% 76.4% 76.7% 75.6% 자료 : 스위스 Agrabericht 예산자료, 각연도주 : 1. 해당국가의고유예산내역이므로원자료그대로를소개한다는의미에서물가환산및달러통화기준환산하지않음 2. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람

76 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 [ 참고 3-1] 스위스의정책발전과농정예산 (OECD(2013)) 농업지지의발전직불제내에서일반면적 / 두수지불이가장큰비중을차지하고있지만, 환경과동물복지에초점을맞춘지불의비중이점차증가하고있음 정책의발전 : 주요정책수단 국내정책발전은총지불중 78% 가일반직불 - 22% 가생태직불 (2011 년 3.3%, 2012 년 2.1% 증가 ) - 일반직불 : 면적당 / 두수당지불 - 생태직불 : 면적당 / 두수당지불, 상호준수조건보다자발적으로더엄격한영농관행을적용하는농민대상, 동물복지지불포함됨 - PSE 중직불의비중은점차증가하여 에는 64% 를차지 1 AP 시장가격지지예산지출을 30% 추가로감축한것이특징 - 감축한예산은직불로이전시킴 - 1 차농산물에대한모든수출보조는 2010 년 1 월까지철폐 ( 가공품은유지 ) 2 AP 직불제체계의개편 : 다양한정책목표에타게팅 - 면적지불을줄이고이를특정목적관련지불로재할당함 - 직불예산규모는거의동일함자료 : OECD(2013), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation, pp 주요특징및시사점 주요특징 스위스는농가소득대비농업소득비중이 10% 를가리킬정도농업활동을통한소득구조는매우취약한상황이지만선진적인농업직불제도를통해농업생산활동의급격한쇠퇴를방지하고있는중 협의의소득안정형직불금중심에서벗어나점차농업농촌의공익적 다원적기능을중요시하는광의의직불금으로이동하고있음 연방헌법 104조에농업이식량생산뿐아니라다원적기능을발휘한다는철학하에직불제를통한보상을공식적으로명문화한것은주목할만함 농정개혁과정을살펴보면 1단계, 2단계는시장가격지지개혁에방점을두고진행하면서 2000년중반들어서면서본격적으로직불에의한재원재배분을논의하기시작함 물론주요선진국과마찬가지로스위스도국가예산대비농정예산비중은 2% 미만인상황으로상대적비중이축소하고있는상황은동일하지만직불금비중을높여나가고있다는내용측면이중요함

77 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 농정예산중직불금예산비중을 75% 이상끌어올리고농가소득대비직불금비중도 60% 이상을상회, 1인당농림어업GDP 대비직불금비중도 68% 에육박하는등다른국가의상황과는매우공격적인태세를취하고있음 2014년부터적용될새로운직불제에서는헌법 104조에서명시한농업의사회적기능에좀더명확하게부합하도록일반직불을공익적직불로재분류하여직불의종류를세분화하고있다는점을주목할필요가있음 시사점 스위스는농정예산확대라는과정을통해서직불금재원을확보하고있는사례이지만농정예산중직불금예산비중이 75% 이상을육박하고있는것은모든국가에적용될만큼모델화가불가능하고특수한사례인만큼조심스러운접근필요함 일례로스위스는모든성인월 300만원보장법을국민투표로발의하여진행중에있는국가로국민들의특수성, 기본철학을엿볼수있는대목임 ([ 참고3-2] 자료 ) 4~5년주기의농업정책비전을수립하고최근에는연방헌법농업정책분야중농업의다원적기능과이에대한보상규정을명시하고있을만큼농정예산확대를통한직불금재원확보에관심이매우높은국가 전체적인농정예산비중이축소하고있는가운데직불금예산비중을확대하고있다는것, 직불금농정예산이농가소득의 70~80% 를차지한다는것은그만큼정책목표가확고하고의지를반영하고있음에주목할필요 소득안정형이라는협의의직불금개념을벗어나국민공감대를얻기위해서는농업 농촌의공익적기능보상차원이라는광의의직불금개념으로점차확대해가고있음은주목해야할것임

78 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 [ 참고 3-2] 모든성인월 300 만원 보장법, 스위스국민투표부친다 12 만명서명으로법안 국민발의, 생계가능소득보장세계첫시도, 앞으로 2 년 안에국민투표로결정, 유럽파장 스위스에서모든성인에게기본소득을보장하는방안을담은국민발의법안이의회에제출돼국민투표에부쳐지게됐다. 기본소득은취업여부나소득수준등에관계없이전국민에게최소한의생활이가능한수준의소득을국가가지급하는제도임 < 로이터 > 통신은 4일 지난해 4월부터서명작업을벌여온스위스시민사회가 12만명이상의서명을받은기본소득도입을위한국민발의안을스위스연방의회에제출했다 며 정부가성인인스위스국민모두에게한달 2500스위스프랑 ( 약 2800달러 약 297만원 ) 의기본소득을지급하는게법안의뼈대 라고보도했음. < 에이피 >(AP) 통신등은 2011년을기준으로미국노동자월평균임금은세전 3769달러, 식품 서비스업노동자의월평균임금은세전 1785달러에그친다 고전했음 2008년금융위기이후전세계적으로소득불평등이심화하면서유럽각국을중심으로기본소득도입논의가활발했지만, 실제입법단계까지나아간것은스위스가사상처음임. 더구나이번에발의된법안은생계가가능한수준의금액을기본소득으로지급하도록정해, 최저임금의 5% 남짓한수준의기본소득제도를제한적으로도입한브라질 쿠바등일부국가의 실험 과는차원이다름앞서스위스는지난 3월국민투표를통해, 기업경영자의상여금을주주들의직접투표를통해정하도록하는내용을뼈대로한경영자임금제한법을도입함. 오는 11월24 일엔기업최고경영자의월급이해당기업내최저임금노동자의연봉수준을넘지못하도록하는이른바 1대 12 법안 에대한국민투표가예정돼있다. 기본소득도입운동은소득불평등을줄이기위한스위스식노력의결정판인셈이런스위스의움직임은유럽전역에서파장을일으킬것으로보임. 이미유럽차원에서기본소득제도를도입할것을유럽연합 (EU) 집행위원회에촉구하는데필요한 100만명서명받기운동이 19개국에서벌어지고있기때문이다. 인터넷대안언론 < 커먼드림스 > 는 5일 기본소득일반화운동 창립자인시민운동가에노슈미트의말을따 심각해져만가는소득불평등에대한대중적분노를직시할시점이됐다 며 아무리싫더라도이젠정치권에서기본소득도입에대해진지한토론이이뤄져야한다 고전함 자료 : 한겨레신문 ( )

79 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 제 3 절유럽연합의사례 1. 개관 26)27)28) 유럽연합은 2003 년 CAP개혁을계기로농업직불금제도강화 ([ 표3-16] 참고 ) 1990년대까지는경쟁력지향, 생산성증대를목표로가격지지중심의정책을전개했으나 2000년대이후지속가능성방향으로전환하는추세보임 유럽연합의농정예산은 1990년대 50% 대수준에서 2000년대 40% 대수준 이중직불금예산비중은 2003년 CAP개혁을계기로 70% 대수준을유지 구분 정책성격 정책목표 정책수단 농정예산비중직불예산비중 직불제 농정개혁착수 ( ) - 경쟁력지향 - 생산성증대 - 과잉생산 - 지출폭증 - 국제마찰 - 구조수단 [ 표 3-16] 유럽연합의농정개혁흐름 농업정책 2002 ( ) - 경쟁력지향 ( 가격지지 소득지지 ) - 지속가능성 - 과잉감소 - 환경보전 - 소득안정 - 재정안정 농업정책 2007 ( ) - 경쟁력지향 - 지속가능성 - 개혁가속화 - 경쟁력강화 - 농촌발전 - 가격보조 - 가격보조감촉추가감축 - 면적, 사육두수기준의농가직접지불도입 - 직접지불확충 - 다원적기능연계농촌개발, 환경강화 53.0%(95) 53.8%(00) 46.6%(05) - 68%(01) 70.8%(05) - 환경농업직불 (85) - 소득보상직불 (92) - 의무적휴경제도입 농업정책 2011 ( ) 농업정책 2017 ( ) - 경쟁력지향 - 지속가능성 - 지속가능성 - 시장지향성 - 소비자지향 - 환경보전 - 제도단순화 - WTO 합치성 - 생산비연계직불단계적감소 - 농촌개발정책예산증가 42.1%(10) 41.4%(11) 73.1%(10) 79.5%(11) - 경영단위직불 SPS CAP 개혁강화 - 새로운도전 - 위험관리 40.6%(12) 79.7%(12) - 농촌개발정책 - 농촌환경직불 - 조건불리지역직불 26) 주 : CAP 은 Common Agricultural Policy 의약자로서 공동농업정책 이라고칭하도록함 27) 자료 : 1. 일본유럽연합 MAG( 2. 일본농림수산성 ( 유럽연합.html#1) 28) 주 : 2004 년이후의유럽연합의 CAP 동향에대해서자세한내용은부록을참고하기바람

80 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 2. 농업정책 시대적배경에따른녹서선언문, 농정변화, CAP 본격시행 본격적인유럽연합 CAP정책근간인녹서선언문은농업경쟁력제고, 효율적인소득보전조치정착, WTO협상의대응, 농업예산의절감, 유럽연합회원국확대대비, 환경및식품안전등비농업계관심사항을반영 이에따라 CAP은각회원국에서준수하는농업정책이보호주의성격이강하고일반적인시장의설립, 생산증강을도모하기위해서는역내에서의조정이필요하다는생각에서출발하여 1962년도입 ([ 표3-17] 참고 ) 1962년도입이후다양한개혁이이루어지고있는데처음실시한배경에는다음과같은요인작용 유럽연합회원국확대및가격 소득정책관련재정지출의증대에의한재정부담의증대 WTO 규칙에서의공동대응 : 농업협상과관련하여 AMS 삭감이나푸른정책에서자리매김되고있는직접지불에서녹색정책으로이동필요 환경보전에대한필요 이후 1992년, 2000년, 2003년, 2009년정책의재검토계속실시중 [ 표 3-17] 유럽연합의녹서 (Green Paper) 29) 개요 가격지지억제를통해농산물과잉생산을해소, 가격인하로인한소득손실을단기적으로완화하기위해직접소득보조정책도입 환경보호및지역경관유지라는농업의역할강화 농촌지역개발을통한농업부문의새로운고용창출과농외취업기업제공을통한이농억제필요성제시 효율주의적농정이념이약화되고지역주의와환경주의이념이강화되는방향으로유럽연합농정이전환되고있음을보여주는것 29) 자료 : 1. 유럽연합 (1985), Commission of the 유럽연합 ropean Communities : Perspectives for the Common Agricultural Policy, COM(85) 333 final, Communication of the Commission to the Council and the Parliament 2. 박진도 (2005), WTO 체제와농정개혁, 한울아카데미 784, 도서출판한울주 : 1. 녹서 (green paper) 란유럽연합집행위원회에서특정주제에대한토론과협의를촉진하기위하여발표하는토의문서로관련이슈에대한광범위한구상을담고있으며이에대한이해관계인의의견을구하고있다. 일반적으로녹서발표이후이해관계인의의견을수렴한후정식정책제안뒤따른다 ( 주유럽연합대표부, 2008) 2. 녹서원문번역본은부록에있으므로참고하기바람

81 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 유럽연합 30) 의공동농업정책 (CAP) 개요와정책배경 유럽연합회원국들이권한을분담하는공동농업정책 (CAP) 은유럽연합에서회원국 28개국 (2013년기준 ) 에서공통적으로준수하는농업정책임 유럽연합의농업은유럽연합 ( 유럽연합 ) 과그회원국이권한을분담하는정책분야로서회원국대표들이모여유럽연합수준에서결정하여일반정책을각회원국이실시하는구조 CAP은각회원국에서준수하는농업정책이보호주의성격이강하고일반적인시장의설립, 생산증강을도모하기위해서는역내에서의조정이필요하다는생각에서출발하여 1962년도입 ([ 표3-18] 참고 ) CAP은첫째, 농업인의소득을보장하기위해가격 소득정책, 둘째, 유럽연합회원국간 지역간경제력과생산조건등의격차를시정하기위한농촌개발정책의두개기둥과수출보조금공통관세등으로구성 일반정책은단일시장에서공급 가격을안정시키고보조금의상승으로거출이부풀어오르는것을피하는것을가능하게함. 유럽연합은현재기후변화에대응한환경보호와세계화에따른농가지원등최근이슈를고려하여차기예산틀을전에 CAP의현대화, 단순화등재검토진행 [ 표 3-18] 유럽연합의공동농업정책 (CAP) 내용 구분항목내용 CAP 1 축 ( 가격및소득 지지정책 ) 가격지지 ( 최저가보장 ) 직접지불 ( 농업인의소득보장 ) 작물별로지지가격을결정하고시장가격이그이하로떨어질때유럽연합회원국의기관이지원지역에서각자실시 대상작물 : 밀, 보리, 옥수수, 콩, 쇠고기, 유제품등 1992 년에, 가격지지제도의지지가격인하에의한농업인의소득감소를보전하기위해농업인에직접지불실시 30) 주 : 다른국가와달리 28 개국의연합체인유럽연합의농림수산업특징을살펴볼필요가있기때문에소개하기로한다 ( 자료 : 일본농림수산성 ) 원래회원국은 6 개국이었으나 1995 년까지 15 개국으로확대, 2004 년동유럽 10 개국합류, 2007 년에불가리아와루마니아합류, 2013 년 7 월에크로아티아가더해져현재 28 개국 유럽연합은미국과대등한농업국가 ( 지역 ) 이며주로가족경영농업방식 북극지역에서지중해연안까지남북으로갈라진지형을반영하여올리브에서귀리까지다양한품목의농산물이생산되고있는것이특징 유럽연합의농지면적은회원국전체국토면적의약 43 % 를차지하고있지만, 해마다감소경향 대세계비율로보면, 초원비율이낮은반면경지면적의비율이높고과수원등과영년작물재배비율도상대적으로높은것이특징 유럽연합에서축산은중요한지위를차지, 농업생산액에서차지하는축산비율은 39.7%(2011 년유럽연합 27) 유럽연합 28 개국의평균경영면적은 14.2ha (2010 년 ) 에서최대는체코 (152.1ha), 최소몰타 (0.9ha) 과나라마다편차가있음

82 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 [ 표 3-18] 유럽연합의공동농업정책 (CAP) 내용 ( 계속 ) 구분항목내용 CAP 1 축 ( 가격및소득 지지정책 ) CAP 2 축 ( 농촌개발정책 ) 직접지불 ( 농업인의소득 보장 ) 조건불리 지역대책 농업환경대책 자료 : 일본농림수산성 ( 해외농업정보 ) 직접지불은도입당초품목마다정해진급여를기초로, 면적등에따라지급되고있었지만 2003 년개혁이후에는직접지불의대부분을생산및분리 ( 감링 ), 과거결제실적에따라지급금액을결정하는, 품목에의하지않는단일직접지불로전환중직접지불을수급하기위해서는농업인은경작 ( 감반 ) 과환경 토양보전등에관한공통준수사항 ( 크로스준수 ) 등의조건충족 대상작물 : 밀, 보리, 옥수수, 콩, 쇠고기, 우유등산악지역의조건불리지역에서농업의생존을보장하고최소한의인구수준의유지및경관의보전도모하기위해농지면적에따라보조금지급 대상지역 : 산악지역일반조건불리지역특수핸디캡지역 대상농가 : 3ha ( 남유럽국가들은 2ha) 이상의농지가있고 5 년이상농업활동계속하고있는농가환경부하의경감, 경관보호등에이바지농법을추진하기위해다 음농법을최소 5 년간실시농업인에게보조금지급 환경, 경관 자연환경, 토양등보호및향상과양립하는같은농지이용법 환경에바람직한조방적인농법집계순위가낮은목초경영시스템 고급자연적인가치가위협받고있는농업환경보전 농지의경관과역사적특징유지 환경보전적인농법 ( 환경계획 ) 의이용 정책특징및패러다임의변화 CAP은석탄철강부문의공통정책에따라책정된 1957년유럽경제공동체 (EEC) 설립조약 ( 로마조약제 39 조, 현행제 33 조 ) 목적, 원칙, 방법이정해져있음 1962년제2차세계대전이후당시주요목적은유럽사람들에게충분한음식안정적으로공급하기위한 CAP태동 1970년대이후농산물과잉생산을조장하는정책으로진화, 1980년대에과잉생산과무역마찰등의문제가현저하게대두, 1990년대초부터수차례에걸쳐가격지지및보조금제도의개혁이이루어져오고시장지향적인방향으로의개혁시작 현재당초의목적은변하지않지만시대의변천과함께다른목적이추가되어변화해옴. 즉, 기후변화완화와자연자원의지속적이용에완수농업의역할에중점을두는것을허용 현재유럽연합은 CAP의반세기를계기로 2013년을향한정책재검토실시 최근에이르기까지 CAP개혁의방향은정부가가격기구에직접개입하는시장관리정책비중감소, 농가소득지원및농촌개발지원정책비중증가

83 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 즉, 역사적으로 CAP은대외여건에따라패러다임을변경해오면서전개 CAP의목적중하나는농민의생활을보장하고소비자에게안전한식품을합리적인가격에안정적으로공급 역외로부터의농산물수입에변동과징금을부과함으로써싼수입상품의유입을방지하고역내농산물에대해서는시장가격이하락해도개입가격으로구매지원하여최저가격을보장 최근유럽연합농정중점과제는 Agenda 개혁을중심으로움직임 ([ 표3-19] 참고 ) [ 표 3-19] 유럽연합의공동농업정책 (CAP) 변화와특징 생산성 경쟁력 지속가능성 초기위기 1992 년개혁 Agenda 년개혁 2008 년건강체크 식료안보 생산성증대 시장안정화 소득지지 과잉생산 지출폭증 국제마찰 구조수단 과잉감소 환경 소득안정 재정안정 개혁심화 경쟁력 농촌발전 시장지향성 소비자관심 환경 단순화 WTO 합치성 2003 개혁강화 새로운도전 위험관리 구분 1992 년개혁 1999 년개혁 2003 년개혁 적용시기 개입가격감축 비연계성 년 곡물 30% 쇠고기 15% ( 당초 ) 2002 년 MTR 제시 곡물 15% 쇠고기 20% 년단일직불 (SPS) 은 년부터시행 곡물 0% ( 호밀폐지, 쌀 50%) 직접지불가격감축분의 100% 가격감축분의 50% SPS 도입 투입 산출 대농에대한지급제한 상호준수 (Cross-compliance) 부분적 : 면적당, 가축두수당지급 약함 : 곡물. 유지작물, 천수답. 관개지, 가축별구분 부분적 : 면적당, 가축두수당지급 농가단위로산출하여면적기준전환 1992 년에비해조금변화강함 ; 생산형태와독립된지급 - 회원국주도 유럽연합수준 (2007 년부터 5% 감액 ) - 회원국주도유럽연합수준 휴경 (Set-aside) 10% 10% 10% 농업환경조치 (AEM) 예산의 4% 예산의 10% 예산의 20% 자료 : 1. Jacquet(2003) 2. 임송수 (2003), 주요선진국의농정 : 유럽연합의농업문제와 CAP 개혁, 한국농촌경제연구원 3. European Commission(2009) Agricultural Policy Briefs no

84 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 1957년로마조약의체결로유럽경제공동체 (EEC) 구성 제2차세계대전이후유럽경제의복구과정해결, 주요정책과제대두 중요정책과제로서 (1) 식량의안정적인생산문제해결과제 ( 절대적으로중요 ), (2) 농촌에서도시로의급속한인구이동문제해결을위해농촌지역에안정적인인구유지를위한농촌의안정적소득보장과제 EEC 탄생시킨로마조약중농업정책과관련된규정, CAP 태동을위한법적기반마련 기술진보촉진, 농업생산의합리적발전, 노동력의적절한활용통한농업생산성향상 농업종사자의소득증대를통한적절한생활수준보장 농산물시장의안정화 농산물공급에대한접근가능성확대 소비자에대한합리적인가격으로의식량공급 1962년 CAP의태동과 년대농산물과잉생산 정책목표는농업인들에게적정한농산물가격보장 정책수단으로농산물가격지지정책과수출보조금정책 정책실행결과로 1차적목표인식량안보는달성했으나농산물과잉생산조장하는정책으로진화, 농산물수급불균형심화, 농정예산지출증가 국제사회에서유럽연합은과도한농업보호정책국가로낙인, 비판받음 1992년대농산물가격지지정책에서농업인소득지지정책으로전환 1990년대초에시장지향적인방향으로본격적개혁 (MacSharry) 시작 핵심내용 : 농산물지원 (product support) 에서농업인지원 (producer support) 으로의패러다임전환 2000 년대직불금제도와농산물생산과비연계성, 농촌지역개발정책강화 농촌에서의공공재적인농업인의경제활동 ( 농촌경관보존, 환경보존, 동물복지등 ) 에지원 ([ 표3-20] 참고 ) 2007년유럽연합농가인구는회원국가입수가늘면서두배로증가

85 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 [ 표 3-20] 유럽연합의공동농업정책 (CAP) 중농업직불금제도배경 추진시기 1957년로마조약 EEC탄생 1960년대 1970년대 1980년대 1990년대 2000년대 Agenda 2000 개혁 (2000년 ~ 2003년 ) 시대적배경및농정추진내용법적기반 : EEC탄생시킨로마조약중농업관련규정 ( 농업생산성향상, 소득증대를통한적절한생활수준보장, 농산물시장안정화, 농산물공급접근가능성확대, 합리적인가격으로소비자에게식량공급 ) 의의및중요성 : 유럽연합의 CAP 태동위한법적기반마련정책배경 : 식량안보, 1960년중반부터 CAP도입하여가격보조를통한식량자급률확대추구, 1962년 CAP태동정책목표 : 농업인들에게적정한농산물가격을보장해주는것정책수단 : 주요농산물가격지지정책, 수출보조금정책정책결과 : 농산물과잉배경 : 농산물과잉생산으로수급불균형심화, 유럽연합의농업예산점차증가정책 : 밀순수출국으로변모, 보조로인해잉여농산물수출주력배경 : 국제사회에서유럽연합이과도한농업보호국가라고공격 ( 미국 ), 시장수요에맞는농업생산조정정책논의되기시작정책 : 1984년우유쿼터제도도입, 1988년휴경제도도입 과잉생산억제조치배경 : UR협정, 가격보조감축은국제가격과국내가격격차를출여수출보조부담경감정책1 : 1992년농정개혁단행 ( 가격보조낮추는대신면적이나사육두수기준의보상직접지불도입, 농가소득을직접목표로하는직접지불시대로전환 ) 핵심내용 : 농산물가격지지 (product support)) 에서농업인소득지지 (producer support) 로패러다임전환 정책명 : 농가직접지불금정책 (direct payment) 곡물, 쇠고기등정부의개입가격 / 지지가격인하 ( 곡물은 3 년간 29 % 할인 ), 지원가격인하의보상조치로서직접지불도입정책2 :1999년농정개혁단행 ( 가격보조추가감축, 직접지불확충, 다원적기능과연계한농촌개발및환경조치강화 ) 2003년농정개혁단행 - 특정작물생산이나가격과연계되지않은단일직불 (SFP) 도입 - 보상직불대상농산물을단일직불로통합해일관된보조체계갖춤 2009년농정점검통해추가개혁조치개혁성격 : 더욱시장지향적개혁핵심내용 : 농가직불금제도와농산물생산과의연계성차단 ( 지원가격인하 ( 작물은 2년간 15% 할인 ) 과직접지불인상 ), 농촌개발정책의강화 (CAP의제2정책지주로서강조 ) 주요특징 : 부대조건준수 (cross compliance)

86 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 [ 표 3-20] 유럽연합의공동농업정책 (CAP) 중농업직불금제도배경 ( 계속 ) 추진시기 2003년 CAP 개혁 (2004년부터순차도입 ) 건강검진 (2009년) 2010년 2011년 시대적배경및농정추진내용직접지불의대부분을생산및분리 ( 디커플링 ) 단계적으로감소. 삭감분은농촌개발정책의예산에시프트 ( 모듈레이션 ). 쌀, 낙농품의지지가격인하. 디커플링의촉진과모듈레이션비율확대원유생산쿼터및경작제도폐지등시장관리정책의재검토기후변화, 에너지등새로운도전에대응 10월 : 유럽연합예산수정, 농촌진흥정책은유럽2020전략으로대응 11월 : 유럽위원회가 [2020년을향한 CAP] 제안 6월 : 유럽위원회가유럽2020을위한예산발표 10월 : 유럽위원회가초기CAP 규칙제출 2012 년 9 월 : 유럽위원회개혁안에대응, 유럽의회에서논의 자료 : 1. 일본농림수산성 ( 해외농업정보 ) 2. 이상만 (2012) 3. 일본농림수산성및유럽연합홈페이지 ( 그림다시참고 ) 4. 임송수 (2003), 주요선진국의농정 : 농정개혁의정의와미국, 유럽연합에서의전개과정, 한국농촌경제연구원 3. 예산의통합운영사례 농정예산개혁의배경으로 CAP에대한비판과비농업계와의마찰 31) 납세자나소비자의높은비용부담, 보조분배의형평성부족, 사회관심사항에대한지출결여, 외국의비판, 행정단순화의요구, 정책성과에따른예산배분의공정성부족등으로요약됨 (Defra, 2005) CAP비용으로 4인가족의평균가정기준으로연간 950유로, 이중환경목적으로쓰이는몫은 20유로에불과 CAP비용의절반정도가가격보조, 이가운데 10% 가량만이농가로돌아가고나머지는농지가격, 농자재에자본화되거나효율상실 CAP개혁은농업의존도가높은개도국에커다란혜택을줄것임 이런비판속에서 CAP의시장보조프로그램을모두폐지하고농촌개발보조중심으로재편해야한다는일부의견제안됨 31) 자료 : 주요선진국의농정 : 유럽연합의농업문제와 CAP 개혁, 한국농촌경제연구원

87 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 CAP의축별예산구성 CAP의 1축 : 농가의소득보조 ( 지지가격과직접지불통해소득수준유지 ) 및시장시책 ( 매입개입과수출보조금 ) 예산수립의배경은농업종사자의노동시간은길고생산비용이농업수입을웃도는것도적지않고투자해도회수는몇달에서몇년이걸릴때문에양질의농산물을생산해서세계시장에서가격면에서불리 필요성은유럽연합농가의경쟁력을높이기위해서는농지를관리하고환경과동물복지, 식품안전기준을충족농가의소득보조가필수적 1992년개혁이후 CAP의재정은크게변화하고가격지지와수출보조금에대한재정지출감소, 직접지불에대한지출증대 2003년이후직접지불의대부분을생산에서이유함으로써지출을점진적으로감소 CAP의 2축 : 농촌개발정책 재원은유럽농촌진흥농업기금과농가에대한직접지불의감소분 적어도예산의 10 % 는경쟁력강화분야, 25 % 는환경보전, 10 % 는농촌경제의다양화에충당하는것으로정해져있음 농촌진흥기금은농가가농업에관한조언을받을수있으며농지의확대및관련사업지원, 식품가공업지원, 보육시설확충에의한어머니의직장복귀지원등직간접적인농업활동보조사용 농업예산변화 32), 33) 32) 자료 : 김용택 (2006), 주요선진국의농업예산제도와시사점, 농정연구센터기획논단 33) 자료 : 김용택 (2006), 주요선진국의농업예산제도와시사점, 농정연구센터기획논단주 : 1. 본연구에서도유럽연합의농정예산은회원국각국가를살펴보는것이아니라유럽연합전체를놓고살펴본것임을주의하기바람. 공동농업정책의연속적인개혁은농민에대한직접적인소득지원에떨어져생산의지원을이동그들이특정건강과환경기준을존중제공하고이프로젝트는농촌지역의경제활동을촉진하기위해 CAP 은지속적으로개발하고있다 유럽연합 (EU) 은큰농업부문이대부분의새로운 12 개회원국의가입을볼수있다. 그러나이러한추가비용을충당하기위해 CAP 예산의증가가없었다 유럽식품수입에의존하게하지않기위해모든분야에서의농업생산잠재력을유지하는중요성 - 문제는따라서식량안보의근본적인도전을강조하는하나의글로벌로서유럽에서생산영역확장을위한작은공간이있기때문에또한생산성성장은혁신과연구를통해제공한다. EU 의농촌개발정책은우리의농민들이새로운생산가능성을포용하는데도움이기술이전을가속화가능하다 유럽각국의전체적인농업재정구조는유럽연합의농업재정지출만으로파악불가능한데그이유는유럽연합의농업재정은주로농산물가격지지와직접지불등에사용, 각국의농업재정은주로사회 구조 환경정책등에사용되기때문이다

88 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 유럽연합의농업예산체계는타국가와달리단일경제공동체이기때문에다른특징이있는데농정예산은거의전적으로유럽연합예산에서재정지원하는유일한정책임. 유럽연합의지출중농정분야지출을상당부분을차지하는이유는공동농업정책 (CAP) 이있기때문에국가별예산을더이상투입하지않는것을지원함 유럽연합농업예산절대규모는 1995년이후증가하는추세지만유럽연합전체예산에서농업예산비중은지속적으로하락하는경향을보이고있음. 1995년에는 53.0% 차지, 2012년에는 40.6% 로감소 ([ 표3-21] 참고 ) 농림어업GDP 대비농정예산비중은 1995년 18.8% 에서 2012년 7.9% 로계속하락추세에있음 유럽연합농업정책핵심은농산물시장정책과농촌개발정책에있고농산물시장정책을한층시장친화적으로시행, 점차농촌개발정책비중확대 유럽연합의농업재정은유럽농업지도보증기금 (EAGGF) 을통해지출하고최근 EAGGF 재정지출규모를보면직접지불제관련지출이크게증가함 소득보상직접지불예산비중축소, 농촌개발정책비중확대예정 [ 표 3-21] 유럽연합의농정예산비중변화 ( 단위 : %) 구분 국가예산중농정예산비중 53.0% 53.8% 46.6% 42.1% 40.6% 농림어업 GDP 대비농정예산비중 18.8% 29.5% 21.5% 19.4% 7.9% 주 : 1. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 유럽연합은회원국가입시기별차이를반영, 통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 2. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람 직불금재원으로전환계기 1980 년대들어와겪은재정위기의직접적인원인은농산물과잉이었는데 이는이시기에농산물순수입국에서수출국으로전환, 재정지출면에서 유럽각국가들의농업재정을이해하기위해서는유럽연합공동농업재정지출과회원국자신의농업예산을모두파악해야함. 즉, 1 해당국가의중앙정부의농업관련예산, 2 유럽연합공동농업정책관련예산, 3 특정목적의기금으로부터지원되는농업예산, 4 해당국가지방정부의농업예산등모두파악필요 예를들면, 2000 년프랑스전체국가예산에서농림관계예산의비중은 2.2% 에지나지않지만프랑스전체농업예산에서유럽연합공동농업정책예산은 38.6% 차지, 프랑스의농업예산비중을 2.2% 라고하는것은전체농업예산일부분만살펴보는것으로오류범할수있음

89 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 과잉생산으로가격지지부담과수출보조금이늘어나농업재정부담증가 재정제약에직면한유럽연합은몇차례의공동농업정책 (CAP) 개혁을시도했고 CAP개혁의기본방향은직접적인시장가격지지축소, 직접지불확대, 더불어식품안전과농산물품질개선도모, 농업소득증대를통해농촌의생활수준을높이고농업인의소득원을다양화포함 1999년에합의된 어젠다2000 에서는농촌개발정책대폭강화 유럽연합농업정책은 CAP개혁을통해생산과국내보조와의연계성을끊는한편지방분권을강화, 농업의다원적기능강조하는방향으로전환 CAP예산의지속적인개혁결과 2004년이후유럽연합회원국수가 27개국으로늘어났으나 2013년까지예산동결이뤄짐 직불금예산규모변화 유럽연합의농정예산중직불금예산비중은 2005년 70.8% 에서이후계속확대하여 2012년약 80% 수준에달하고있음 ([ 표3-22] 참고 ) 농가소득중직불금비중도 2005년 39.2% 에서 2012년현재 32.2% 차지 반면 1인당농림어업GDP 대비직불금비중은 2005년 15.2% 에서 2012년 6.3% 까지하락, 경제상황이좋지않은동유럽의회원국수가그만큼증가한것도원인으로볼수있음 [ 표 3-22] 유럽연합의직불금예산규모변화 ( 단위 : %, $) 구분단위 농가소득중농업소득비중 % 42.1% 33.6% 28.8% 27.2% 농정예산중직불금예산비중 % 70.8% 73.1% 79.7% 농가소득중직불금비중 % 39.29% 32.1% 32.2% 1 인당직불금규모 $ 2, , , 가구당직불금규모 $ 5, , , ha 당직불금규모 $ 인당농림어업 GDP 대비직불금비중 % 15.2% 14.2% 6.3% 자료 : FAO STAT, World Bank, IMF, UN, Europa STAT, 유럽연합홈페이지 ( 예산내역, 연도별보고서등 ) 주 : 1. 유럽연합의농가소득은요소소득 (factor income) 자료를사용함. 2. 공통적으로모든항목은 GDP 디플레이터 (2005=100) 로환산, 유럽연합은회원국가입시기별차이를반영, 통화환율 US $ 기준 ( ) 으로환산 3. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람

90 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 농업예산과직불예산 34) 유럽연합의주요직접지불제로는 CAP집행을위한소득보상직접지불 (Direct Aids), 농촌개발 (Rural Development) 에편성되어있는직접지불 ( 조건불리, 환경직불, 경영이양 ) 등이있음 35) 유럽연합의경우는 2000년중반까지농정예산중직불금예산비중이큰차이가없고 2004년 CAP개혁이후농정예산중직불금예산이약 70% 이상비중차지, 소득보장직접지불비중이여전히높은편 ([ 표3-23] 참고 ) 유럽연합은점차소득보상직접지불비중은줄이면서농촌개발 (rural development) 에관련된조건불리, 친환경, 경영이양등직불비중확대 유럽연합소득보상직접지불은생산중립적직접지불과생산과연계된직접지불로구분되는데점차생산중립적직불의비중높아지고있는추세로직접지불예산액의전체변동은거의없으나생산과연계된직불에서생산중립적인예산편성으로그내용이달라지고있음 [ 표 3-23] 유럽연합의직불금예산세부내역 ( 단위 : 백만유로, %) 구분 단일직불 (SPS) 36, , , , ,510.7 농촌환경직불 3, , , , ,476.5 지역개발직불 1, , , , ,972.5 소계 A( 직불금예산 ) 42, , , , ,959.7 총계 B( 농정예산 ) 57, , , , ,586.9 A/B ( 비중 ) 자료 : 유럽연합 CAP 예산자료 (Europa STAT), 각연도주 : 1. 유럽연합의 CAP 예산중 2 축인농촌환경직불및지역개발직불예산은 2013 년까지동결되어있음. 그중농촌환경직불예산 ( , ) 은 63.8%, 지역개발직불예산 ( ) 은 36.2% 2. 해당국가의고유예산내역이므로원자료그대로를소개한다는의미에서물가환산및달러통화기준환산하지않음 3. 농정예산중직불금예산비중수치가앞부분과다른이유는유럽연합에서제공되는자료상차이 (factsheet 와연도별예산내역일부수치상이 ) 가나지만큰틀에서무리가없기에그대로인용함 4. 지면관계상지표별통계항목출처및산출식은부록에소개하였으니참고바람 34) 자료 : 김용택 (2006), 주요선진국의농업예산제도와시사점 35) 주 : 조건불리직불 (Less Favoured Areas), 친환경직불 (Agri-Environment), 경영이양직불 (Early-retirement) 등으로표기됨

91 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 유럽연합회원국중타부처예산통합운영과관련한사례로서아일랜드의농촌사회보장프로그램 (RSS) 에주목할필요 2004년 5월 17일처음도입되었고 RSS의목표는현재몇가지사회보장 (Social Welfare) 수당을받고있는농민과어민들에게소득보조를제공하면서농촌지역사회에득이되는특정서비스를제공하기위한것임 RSS의운영책임이중앙정부의사회보호부 (Department of Social Protection) 에있기는하지만, 실제운영은지역수준에서이루어짐 RSS성과로는농촌지역사회의어메니티와시설들을유지및향상시키는데필요한추가적인자원을제공하고있다는데있음 ([ 참고3-3] 자료 ) 4. 주요특징및시사점 주요특징 유럽연합의공동농업정책 (CAP) 은 1990년대중반까지는경쟁력지향, 생산성증대를목표로가격지지중심의정책을전개했으나후반이후지속가능성, 농업인소득지지정책으로전환 다수국가들이끊임없는논의를바탕으로정책이결정되는만큼신중한의사결정, 사회적공감대, 국민들의합의를통해도출한 CAP 정책은그탄생의미가남다름. 2000년대들어서면서농산물생산과비연계성직불강화와더불어농촌지역개발정책을강화하기시작한것이가장큰특징 하지만 CAP에대해서납세자나소비자의높은비용부담, 보조분배의형평성부족, 사회관심사항에대한지출결여, 행정단순화의요구, 정책성과에따른예산배분의공정성부족, 미국등다른국가의불만등비판증가 2013년까지예산동결로결정, 대규모농가에대한직불금지급축소, 상호의무준수조건의강화등자구개혁노력을진행하고있는중 유럽연합전체예산중농정예산 1990년대 53% 에서 2012년 40% 까지축소되고있는상황속에서직불금예산비중을약 80% 수준까지향상시키고있음 농가소득중직불금비중도 2005년 39.2% 에서 2012년 32.2% 로약간하락 CAP 제1축의 SPS 직불금뿐만아니라, CAP 제2축의농촌개발정책하에서회원국중앙정부나지방정부의자체프로그램운영재량하에서환경직불과조건불리지역직불이상당한규모로점점더늘어나고있다는점을주목할필요가있음

92 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 시사점 유럽연합은 2012년현재 27개국은한국의농업생산시스템과유사한구조를보이고있는경제공동체로서직불금제도강화및농촌개발정책으로의농정패러다임전환은한국에게많은시사점을주고있음 유럽연합자체가회원국들의기금을통해농정예산을집행하고있기에통합운영의대표적인사례이지만회원국중아일랜드의경우는농촌사회보장프로그램 (RSS) 를통해타부처예산을통합적으로운영하고있음 유럽연합도농가경제여건이날로악화되고있는상황속에서 CAP 공동기금을통한농정재원확보는날로축소되고있는 1차산업인농업분야를지속적으로유지할수있게해주는든든한기반역할을하고있음 공공재로서의농업농촌에대한중요성, 날로변해가는내외부환경속에서이를보호해야겠다는정책당국의의지로서소득보전을비롯한농촌지역개발정책을통한직불금확대하겠다는결정은그사회의근본의식과철학을보여주는것임 농촌개발정책하에서지방정부의재량껏환경직불을시행하고있다는점은, 향후우리나라에서중앙정부의재원과지방정부의재량하에서지역의여건에맞는농업환경직불프로그램을구상 실행하는데많은시사점을제공하고있음 [ 참고3-3] 아일랜드농촌사회보장프로그램 (Rural Social Scheme, RSS) 소개 개요 농촌사회보장프로그램 (RSS) 은 2004년 5월 17일처음도입되었음. RSS의목표는현재몇가지사회보장 (Social Welfare) 수당을받고있는농민과어민들에게소득보조를제공하면서농촌지역사회에득이되는특정서비스를제공하기위한것임 즉 RSS는농업 어업활동으로부터적절한생계비를벌지못하는저소득농민과어민들이보조소득을얻을수있도록해줌 RSS의운영책임이중앙정부의사회보호부 (Department of Social Protection) 에있기는하지만, 실제운영은지역수준에서이루어짐 사회보호부를대신하여지역개발회사 (Local Development Companies: LDCs) 가집행을맡으며, 개별지역에서는 Udaras na Gaeltachta가집행기관이됨 성과 RSS는농촌지역사회의어메니티와시설들을유지및향상시키는데필요한추가적인자원을제공함 지역사회들은지역농민및어민들이가진기술과재능으로부터혜택을받게됨 참여자들은기존기술을향상시키고, 새로운기술을개발하며, 지역사회에서가치있

93 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 는일을할수있는기회를가지게됨 RSS에참여하는사람들은소득증대이외에자신감향상, 사회적접촉증대, 생활수준향상, 체계적인생활유지, 가족유대증진, 대인관계향상, 스트레스감소등의효과를거두고있음 RSS에대한아일랜드정부의비용편익조사결과, 실질비용대비편익의비율이 1: 2.89로추정되었음 : 국고에서실제로지출된 1유로마다 2.89유로의계량가능한편익이발생한다는것으로, 효과가매우큰사업이라는점이검증되었다고할수있음 사업내용 기본적으로수행하는사업 지적도상의길, 지적도에나와있지는않지만통상적으로이용되는보도혹은도보길, 소택지의길을유지보수및향상시키는프로젝트 노인층과빈곤층을위한에너지절약관련프로젝트 마을및시골개선프로젝트 노인층에대한보살핌혹은사회적보살핌 (social care), 미취학아동및방과후아동들에대한지역사회수준의보살핌관련프로젝트 비영리문화센터및비영리지역전통관련시설에대한프로젝트 지역사회의행정및서류작업지원 이프로그램이진행되는과정에서확인된기타적절한지역사회프로젝트 한편각집행기관은매년 4월 1일전에새로운프로젝트에대한제안서를주민들로부터받아프로그램의내용을보다다양화함 참여자격 참여자는매주 19.5시간일해야하며, 농어민의여건에맞춰작업일정이설정됨 참여자의연간휴가일수는관련노동법 (Organisation of Working Time Act, 1997) 에따라계산됨 RSS에참여할자격이되려면농어민보조 (Farm/Fish Assist) 나특정한사회보장 ( 구직자수당, 편부모가족수당, 장애인수당등 ) 수당중하나를받고있어야만함 지급규모 성인피부양자가없는참여자 : 주당 208유로 성인피부양자가있는참여자 : 주당 우로 각아동피부양자 1명당추가 : 29.8유로 2012년 RSS 예산규모는 4,560만유로 ( 아일랜드인구는 450만명 ) 자료 : RSS 홈페이지 (

94 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 제 4 절요약및시사점 1. 요약 1980년대 UR협상을시작으로전세계는수입개방시대를본격적으로맞이하게되고이후 OECD 농정개혁논의, WTO농업협정을거쳐옴 농업분야에있어서수입개방여파는농산물수출국이든수입국이든영향을미치게되었고주요선진국의농정개혁도이를계기로실시 ([ 표3-24] 참고 ) 일본은식료 농업 농촌기본계획에입각하여정권교체마다수정, 특히 2010년대민주당정권당시진보적농정 ( 호별소득보상제도등 ) 을시행 스위스는 4~5년주기의농정개혁을단행하면서점차직불금제도강화 유럽연합은 2003년 CAP개혁실시이후 1축의단일직불과함께 2축의농촌환경직불및지역개발직불을강화 [ 표 3-24] 주요선진국의농정개혁흐름 구분 1980 년대 1990 년대 2000 년대 2010 년대 세계 일본 스위스 - UR 협상시작 (85) - OECD 농정개혁논의 (87) 유럽연합 - Green Paper(85) - UR협상타결 - WTO시작 ( 농업, ( 농정개혁결실, 93) 서비스협상,00) - WTO 시작 (95) - WTO/DDA시작 (02) - OECD농업각료회의 - WTO농업협정 ( 다원적기능공인,98) 기본골격협의 - 새로운식료 농업 농촌정책의방향 (92) - 식량농업 농촌기본법 ( 신기본법, 99) - 농정개혁 1 단계 (93-98) - CAP 개혁 (92) - Agenda2000(99) - UN 기후변화정상회의 (09) - FAO 식량안보포럼 (09) - 식료 농업 농촌기본계획 (05) - 자민당일본형 - 민주당정권교체 : 직불제발의 ( 다면진보적농정전개 (09) 적기능직접지불,14) * 농업인호별소득보상제도본격도입 - 농정개혁 2단계 - 농정개혁 4단계 (99-03) (08-11) - 농정개혁 3단계 - 농정개혁 5단계 (04-07) (14-17) * 일반직불및생태 * 연방헌법에관련직불강화시작규정명시 - CAP개혁 (03) - Health Check(09) *1축단일직불 (SPS) - CAP 2020개혁 (10) 과 2축농촌환경및지역개발직불실시

95 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 주요선진국의국가예산중농정예산비중은점차감소추세이나농정예산중에서직불금예산이차지하는비중은확대추이가뚜렷 일본은 1990년대농정예산비중은 2% 를간신히유지하고있었으나 2000 년대들어서면서 1% 대로감소, 이중직불금예산비중은민주당정권이교체하는시기인 2009년에서 2010년사이 30% 수준으로확대, 현재 40% 수준에육박하고있을정도로높아졌음 ([ 표3-25] 참고 ) 스위스는 2010년이전까지농정예산비중은 2% 수준이었으나최근 1% 수준으로감소추세, 이중직불금예산비중은 2005년이후 70% 에진입하면서이후단일국가로서는매우높은수준인 70% 대수준을유지하고있음 유럽연합은 CAP이라는큰정책틀하에서기금을통해농정예산을집행하고있는데비중이 1990년대에는 50% 수준이었으나하락하여 40% 대유지, 이중직불금예산비중은 2000년대들어서면서 70% 수준에서현재약 80% 에가까운수준을보이는등제도를강화하고있음 [ 표 3-25] 주요선진국의농정예산및직불금예산 구분국가 1990 년대 2000 년대 2010 년 2010 년대 일본 2.1%(90) 1.9%(95) 1.8%(00) 1.7%(05) 1.3%(10) 1.2%(11) 1.1%(12) 농정예산비중 스위스 2.6%(95) 2.5%(00) 2.1%(05) 2.0%(10) 1.9%(11) 1.9%(12) 유럽연합 53.0%(95) 53.8%(00) 46.6%(05) 42.1%(10) 41.4%(11) 40.6%(12) 일본 2.1%(07) 9.9%(08) 11.0%(09) 34.6%(10) 43.1%(11) 39.6%(12) 직불금예산비중 스위스 50.2%(99) 58.1%(00) 69.5%(05) 76.4%(10) 76.7%(11) 75.6%(12) 유럽연합 - 68%(01) 70.8%(05) 73.1%(10) 79.5%(11) 79.7%(12) 주요선진국의직불금재원마련을위해농정예산개혁과정을거침 선진국들은농정개혁을통해 2000 년대들어서면서점차농정예산을감축 시키되직불금예산규모는확대하고있음

96 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 이런과정에서재원확보를위해일본이취한노력은주로농정예산재편, 스위스는농정예산확대중심, 유럽연합은타부처예산의통합운영을거치 게되는특징을보여주고있음 ([ 표 3-26] 참고 ) [ 표 3-26] 주요선진국의직불금재원확보방안 구분농정예산확대농정예산재편타부처예산통합운영 일본 스위스 유럽연합 2. 시사점 공통내용 한국은정책적가치를비슷하고두고있는반면스위스및유럽연합은소비자측면의지원을높여서그가치를더두고있음. 즉, 농산물공공조달, 공익적기능을보상하는차원의농업농촌보호등간접적인보호와유지장치마련을통해정책목적달성하려고하는것임 기존에생산중심이고개발중심정책에서벗어나농촌지역정책및복지정책, 환경정책으로의전환을시도중에있고수치가이를말해주고있음 선진국으로서일본은농업정책이나농업예산운용방식이우리나라와유사, 유럽연합은 WTO체제하에서세계의농정개혁을주도하는나라이므로이들의농업예산, 제도, 운영방식은시사점을줄수있을것으로보임 한국여건상스위스사례는매우특수한경우로서단기관점에서봤을때실현가능성부족할지모르나향후중장기관점으로접근했을때는이들의정책효과등을면밀히검토한후실현가능성도있다고봄 정책당국이 농가소득및경영안정 중요성에대한인식제고, 농업관련종사자를비롯한농촌공간에주거하고있는주민들모두가국민들로부터공감과합의를얻기위한노력과역할에대해충분히고민한후라면실현될수있고결국은그정책의지가중요하다고봄

97 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 일본사례 일본은농정개혁과함께지속적으로재원확보를위해서농정예산재편이라는개혁과정을시도하고있는사례 전반적으로농정예산비중이축소하고있는가운데직불금과같은소득안정측면, 식량안보기능측면에초점을맞춘제도운영확대의지뚜렷 한정된예산내에서효율적예산집행을계속강조하고있는등농정예산의재편및개혁과정을지속적으로실시하고있으며, 특히하드웨어예산에서소프트웨어로의농정예산의재편과정을계속강조하면서직불금예산을확보하고있음에주목해야할것임 2010년이후농정예산중직불금예산비중을급격하게확대하기시작하여과거 10% 미만이었으나현재 40% 수준에육박하고있을정도 기존정책인경영안정대책을점차축소하면서호별소득보상제도로확대하려는움직임은소득보전을위한직접적인지원정책확대, 제도의단순화 통합화 집중화를지향하고있음 소득보전뿐만아니라농촌환경보전형및지역개발형직불과같은영역에도점차재원배분이확대되고있음은농업구조및환경이비슷한우리나라에게시사하는바가큼 1인당농림어업GDP 대비직불금예산비중을점차확대하여현재의 15% 수준까지끌어올리는것또한상징적차원에서중요하다고봄 스위스사례 스위스는주기적인농정개혁을통해농정예산의뚜렷한변화가보이고있는사례로서농정예산중직불금예산비중자체를확대하고있음 4~5 년주기의농업정책비전을수립하고최근에는연방헌법농업정책분야중농업의다원적기능과이에대한보상규정을명시하고있을만큼농정예산확대를통한직불금재원확보에관심이매우높은국가 연방헌법상에농업의다원적기능이발휘될수있도록권한과책무동시에규정, 농업의다원적기능과이에대한보상규정한농업정책시행 스위스는농정예산확대과정을통해서직불금재원을확보하고있는사례이지만농정예산중직불금예산비중이 75% 이상을육박하고있는것은모든국가에적용될만큼모델화가불가능하고특수한사례인만큼조심스러운접근이필요함 전체적인농정예산비중이축소하고있는가운데직불금예산비중을확대하고있는점, 농가소득중직불금비중은약 60% 를차지한다는것은그만큼정책목표가확고하고그의지를반영하고있음에주목해야함 특히소득보전이라는협의의직불금개념을벗어나농촌지역과환경을생각하는광의의직불금개념으로확대해가고있음은주목해야할사항

98 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 2014 년부터적용될새로운직불제에서는헌법 104 조에서명시한농업의 사회적기능에좀더명확하게부합하도록일반직불을공익적직불로재 분류하여직불의종류를세분화하고있다는점을주목할필요가있음 유럽연합사례 유럽연합은직불금제도실현을위해서농촌개발정책으로의농정패러다임전환틀에서예산통합운영을통한재원을확보하고있는사례 유럽연합은 2012년현재 27개국은한국의농업생산시스템과유사한구조를보이고있는경제공동체로서직불금제도강화및농촌개발정책으로의농정패러다임전환은한국에게많은시사점을주고있음 이런상황속에서유럽연합의 CAP 공동기금을통한농정재원확보는날로축소되고있는 1차산업인농업분야를지속적으로유지할수있게해주는든든한기반역할을하고있음 ( 농업경지면적, 인구, GDP 등유지 ) 유럽연합전체예산중농정예산 1990년대 53% 에서 2012년 40% 까지축소되고있는상황에서직불금비중을약 80% 수준까지향상시키고있고농가소득중직불금비중은 2005년 39.2% 에서 32.2% 로약간하락추세 유럽연합자체가회원국들의기금을통해농정예산을집행하고있기에통합운영의대표적인사례이지만회원국중아일랜드의경우는농촌사회보장프로그램 (RSS) 를통해타부처예산을통합적으로운영하고있음 유럽연합도농가경제여건이날로악화되고있는상황속에서 CAP 공동기금을통한농정재원확보는날로축소되고있는 1차산업인농업분야를지속적으로유지할수있게해주는든든한기반역할을하고있음 공공재로서의농업농촌에대한중요성, 날로변해가는내외부환경속에서보호해야겠다는정책당국의지로서소득보전을비롯한농촌지역개발정책통한직불금확대결정은사회의근본의식과철학을보여주고있음 유럽연합이 CAP 제1축의 SPS 직불금뿐만아니라, CAP 제2축의농촌개발정책하에서회원국중앙정부나지방정부의자체프로그램운영재량하에서환경직불과조건불리지역직불이상당한규모로점점더늘어나고있다는점을주목할필요가있으며, 이는향후우리나라에서중앙정부의재원과지방정부의재량하에서지역의여건에맞는농업환경직불프로그램을구상 실행하는데많은시사점을제공하고있음 그외 OECD 국가별 대륙별농업정책의발전, 농업정책에대한평가 내용은 [ 참고 3-4], [ 참고 3-5], [ 참고 3-6] 자료들을살펴보기바람

99 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 [ 참고3-4] 제1부농업정책의발전 (OECD(2013)) 대부분의정책들이다년정책틀에의해추진되고있음 - 미국 : 2008농업법이 2012년에종료되나, 1년연장됨 - 유럽연합 (7년주기 : ) : 농가지원지불과환경요건간의연계강화, 국가나지역간에지불재분배핵심 - 스위스 (4년주기 : AP ) : 직불을다양한정책목표들에맞추기위함 생산증진정책은대개자급목표에따라추진되고있음 - 중국 : 곡물자급률 95% 목표 - 일본 : 2020년까지칼로리기준자급률 50% 목표 (2008년현재 41%) - 식량안보를증진할수는있겠지만, 종종시장가격지지수준을높이고농가생산을직접촉진하는영향을가져옴 * 시장가격보장을통한수확기반지지는여전히폭넓게시행중 다양한투입재에대한보조는주로개도국에서두드러짐 - 인도네시아 : 비료에대해비료공장에지불 - 중국 : 면적기반 - 러시아 : 비료지원이 2013년철폐됨 - 브라질, 카자흐스탄, 러시아 : 이자보조, 자본지원 - 연료보조는 OECD와개도국모두에서공통적으로남아있음 * 생산쿼터는 ( 몇몇 commodity의산출을제한함으로써 ) 생산자가격을높게유지시켜줌 - 일본 : 2012년쌀생산쿼터의축소 - 유럽연합 : 2008년이후우유쿼터매년 1% 증대 (2015년폐지예정 ) - 노르웨이, 아이슬란드 : 염소유쿼터여전히유지 면적지불은많은국가들에서점점상대적으로중요해지고있음 - 가격지지와대조적으로, 면적이나가축두수와연계된지원은생산자의사결정의왜곡효과가적어서농민소득을증진하는데더욱효율적인것으로알려져있음 년에는거의변화가없었음 - 스위스와노르웨이에서특히중요 - 중국에서최근크게증가함 : 곡물생산자대상직불과비료와개량종자보조가면적당정률로지급됨 (2012년면적지불이 171억달러에달함 ) - 일본에서쌀면적직불은농가소득지원지불프로그램에서중요한요소가됨 oecd 국가들에서비현재 (non-current) 변수에근거한지불은중요한요인임 - 유럽연합 : SPS는현재시장변수들과비연계된지불이포함되어있음. SPS는유럽연합의 PSE 중 45% 이상을차지함 - 일본 : 역사적실적에따른면적당고정지불이중산간지대농민들에게제공됨 - 노르웨이 : 문화경관지불은역사적권리에근거하지만생산을요구함 - 스위스 : 면적지불은생산을요구하지않음 - 미국 : 역사적경작면적과수확량에근거하여지불하는직불제와 CCP는 2013년까지연장되었음 리스크관리정책에는다양한수단들이포함됨 - 농업관련리스크들을관리하는다양한가능성들이존재함

100 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 - 1) 농민소득을안정화하기위해정부는때로는 countercyclical 지원을제공함 - 2) 재해보험의형태 : 보조금을지급하는보험정책이많은나라들에서시행중 - 3) 정상적인리스크의경우에는농민들의개인적경영책임의문제 : 정보제공정책중요 재앙적사건에대해정부가지원을제공 - 브라질에서특정재해지원관련지불 ( 가족소농대상 ) 이 11년대비 12년에 5배증가 - 멕시코에서는재해지원프로그램 (CADANA) 가 2010년대비 2012년에 2.4배증가함 - 미국에서는 2012년가뭄이후긴급구호자금이자율을낮추어줌 - 유럽연합의경우지해지원은특정프로그램을통해정규화되어있지않더라도재량에따라시행됨 몇몇국가들에서는 Countercyclical 지불정책이사용됨 - 시장가격이기준선보다하락하는경우 : 미국, 멕시코, 일본 - 몇몇경우는좀더복잡한프로그램시행 : 미국의 ACRE, 캐나다의농업안정성프로그램 (AgriStability) 보험과선물시장참여에대한정부의보조 - 브라질 : 2012년보험보조금이농민지원의 16% 를차지 - 그외시행국가 : 칠레, 중국, 유럽연합, 이스라엘, 멕시코, 러시아 투자와혁신정책은농가부문의생산성증대를위한열쇠 - OECD 국가의 R&D 지출은연간 1% 씩증가하고있는추세지만, 농업예산이타이트해지면서그증가율은 2007년이후감소추세 몇몇국가들은혁신정책을수정 - 호주 (2012년), 멕시코, 뉴질랜드, 유럽연합 농업인프라에대한상당한투자 - 칠레 ( 국가관계전략 ), 노르웨이 ( 농지배수지원프로그램 ), 중국 ( 관개와농업산업화에초점 ), 이스라엘 ( 농기계 ), 뉴질랜드 ( 관개 ), 러시아 ( 농지개량 ) 농업환경정책의중요성과강조점은국가마다차이 - 유럽연합과스위스 : 농민에대한지원과환경기준의준수를연결시키기위하여상호준수조건이광범위하게사용되는정책수단이며, 브라질과미국도그러함 - 특정프로그램 : 호주의물, 칠레의토양복원, 중국의농경지의산림 / 초지전환정책등 - 스위스에서점점직불금중상당부분이환경적목적을위해제공됨 유기농업은특정수단을사 - 브라질 : 유기농산물에대한최저가격제 - 그외시행국가 : 덴마크, 프랑스, 한국, 터키 기후변화저감정책이점차중요해지고있음 - 호주, 브라질, 칠레, 일본, 뉴질랜드, 노르웨이, 유럽연합, 오스트리아, 스코틀랜드, 북아일랜드 - 한국 : 저탄소농산물인증정책시범도입 (2012)- 농촌가정, 농업노동자, 소농을지원하기위한새로운조치들이확립 - 중국 : 농촌빈곤경감및발전프로그램 (2011) 은최저가구소득보장을위한현금지원을비롯하여교육, 보건, 연금, 주택, 교통등을완화하기위한다차원적정책 - 칠레, 우크라이나등 - 미국 : 미소자금대출 (2013)

101 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 식품안전, 동식물건강증진을위한규제틀이발전 - 호주, 칠레, 프랑스, 카자흐스탄, 러시아, 터키 동물복지에대한관심이커지고있음 - 호주, 스위스, 유럽연합, 오스트리아, 덴마크, 헝가리 무역이 SPS 조치의영향을점점크게받고있음 국경조치가농업수입을제약하고수출을규제하고있음 유럽연합이확장되고있고, WTO 가입국도늘어나고있음 새로운양자, 권역차원의무역협정이발효되고있음 미국의 COOL 조항을둘러싼분쟁 자료 : OECD(2013), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation, pp

102 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 [ 참고 3-5] 제 2 장농업정책에대한평가 (OECD(2013)) 농업지원의발전 개요 - 5권역으로크게나눔 : 북미, 유럽, CIS, 아시아, 남반구 - 북미 : 농가소득안정화를위한가변지불에초점 - 유럽 : 환경, 동물복지관심에근거하여투입재제약과연결되어있는지불의비중이상대적으로높음 - 아시아 : 국내농업생산증대에초점을두면서, 시장가격지지에의존 - CIS: 농업하위분야별로상이한지원수준을보이며, 축산편향적 - 남반구 : 시장지향성높고낮은지원수준 (PSE 5% 이하 ) 생산자지원은 2011년역사적저점기록이후약간상승 잠재적으로생산과무역을가장많이왜곡하는지원형태가줄어들고있다 - 시장가격지지, 산출기반지불, 투입재제약없이투입재사용에기반한지불 반면에대부분의국가들은 ( 왜곡이덜한 ) 다른지원형태들은약간바꾸는데그쳤음 - 반면에왜곡이덜한다른지원형태들은상대적으로변화가적었음 - 95/97 5.1% 2010/12 6.7% 로증가, 유럽, 특히스위스와노르웨이에서비중이높음 - 이기간동안농민들의조수입이 4~10% 증가한가운데, 아이슬랜드, 노르웨이, 일본, 스위스에서가장높은상승세를보임 농업지지의특징은상세하게고려함이필요 - 농민에대한지원은다양한형태로제공될수있음 : 농민수취가격의상승, 투입물비용의절감, 면적 / 두당지불, 농민소득에대한추가지불등 - 지원자격은농민이실제로생산하는지의여부, 현재 / 과거영농결정에근거할수있음 지원의구성비중은국가들마다상당히다름 < 북미의경우 >: OECD 평균보다지속적으로하회 - 상당비중이시장가격지지 ( 캐나다, 멕시코 ), 투입재사용기반지불 ( 미국, 멕시코 ) 제공 - 캐나다와미국에서는면적지불이강력하게 counter-cyclical함 : 농가소득이나수입안정화정책에맞춰진초점을잘보여줌 < 유럽의경우 >: 이스라엘과유럽연합을제외하고는 OECD 평균을상회 - 노르웨이, 스위스, 터키, 아이슬란드, 이스라엘은시장가격지지에지속적인초점을두고있으며, 산출기반지불과투입재지원으로보충하고있음 - 노르웨이와스위스는면적지불이추가적인중요한지원요소이며, 점차현재생산결정과비연계되고있는추세임 - 생산비연계지불이현재유럽연합농업지원의주요형태이며, 시장가격지지는육류생산물에만대체로한정되어있음 < 동아시아의경우 > - 지원수준은다르지만, 시장가격지지에강력한초점을갖고있다는공통점이있음중국은 PSE의 70%, 인도네시아와한국은 90% - 투입재지원 : 인도네시아와한국의비료지원, 일본의신용지원, 한국의토양개량과농업용수 - 중국, 일본, 한국은또한현재에근거한상당한면적지불을제공 ( 그리고한국과일본은비현재변수에근거한지불도제공 ) < 남반구의경우 >

103 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 - 낮은수준의지원 - 그절반은시장가격지지 ( 브라질, 남아공 ) 을통해지원되며, 뉴질랜드의경우위생상의이유로인한수입제약이가금류가격을높이는결과를가져옴 - 하지만현금이전 (transfer) 는농가조수입중매우작은부분에불과함 - 투입재지원은브라질, 칠레, 남아공, 호주에서중요한수단 변동률지불이몇몇국가에서늘어나고있음 지원과개혁에대한평가 농업에대한지원은감소추세 - 경제규모대비농업지원총액은줄어들고있다. 이는대부분의 OECD 국가들에서나타나고있으며, 이는부분적으로는 GDP의농업비중하락때문이지만, 지원수준의감소로인한것이기도하다 - 지원감소의핵심동력은왜곡이가장심한지원형태들의감소이며, 이는특히시장가격지지의감소때문이다. 이러한감소의대부분은세계시장가격상승때문이긴하지만, 정책의전환으로인한감소요인도있다. 반면인도네시아와중국은경제규모대비농업지원을상당히늘리고있으며, 우크라이나와브라질은농업부문의순과세에서순지원으로전환되었다 - 그럼 2.10은농민에대한지원이 86/88년 95/97년 2010/12년동안어떻게발전해왔는지를요약하고있다. 이그림은총 PSE를가장왜곡이심한지원과기타지원으로나누고, 둘의합계가총PSE의변화치 (%) 가된다 - 대부분의국가가가장왜곡이심한지원을줄여왔음을보여준다. 다수의국가들은그대신에다른형태의지원은늘려왔다 ( 북서쪽으로의이동방향 ) 가장왜곡이심한지원의감축은더욱시장지향적인농업부문을만들어왔을분만아니라, 덜왜곡적인지원의비중을증가시킴으로써소득이전의몫이커지면서농민의소득을증대시키는결과초래 - 북동쪽으로의이동은생산왜곡이줄어들고농가소득효과가커졌음을의미한다. ( 한국이가장효과가적음 ) 이그림은 7개국모두가지원의디커플링수준이커지고소득이전효율성이개선되었음을보여주고있다 - 유럽연합, 멕시코, 스위스의디커플링수준이가장크게늘어났으며, 소득효율성은유럽연합과멕시코가가장커졌다. - 일본과한국은대부분의진전이 95/97년이후에발생했지만, 한국의경우에는여전히제한적인데머물러있다 전반적으로농업지원은농업의사결정, 생산, 시장의왜곡은줄어들고, 농민소득이전효율성더증가 농업지원과상이한정책선택의구조적동인 저소득단계 : 농업에대한징세가농업부문에서자원추출하여비농업부문발전촉진 - 경제발전이본격화되면, 농가와비농가가구간소득격차가증대하면정부는이를완화하기위해농업부문에순지원을제공 - 경제성장이더진행되면, 농업부문의경쟁력, 농가소득의안정성, 환경및자원보호, 농촌지역개발같은다른정책목표들이점차전면에등장

104 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 - 그림 2.12는소득수준 (1인당 GDP) 과농업지지수준 ( 명목지원율 ) 간의관계를점으로표시한것이다 ( 년, 72개국 ). 추세선은평균적으로농업은초기에는징세를당하지만, GDP 수준이올라가면서궁극적으로는지원받게됨 - 소득수준이높은구간에서농업지원수준의분포가더분산적이며, 이는정책선택의폭이더커진다는것을의미 정책선택을구조적경제요인과분리하기위해, 지원수준과지원의구성에대해회귀분석을시행한결과 - 농업지원을설명하는변수로다음 3가지를설정 : 소득수준 (1인당 GDP), 농업의상대적중요성 (GDP 중농업비중 ), 농업의비교우위 (1인당농지면적 ) - 다른요인이동일하다면, 지원의수준은소득수준이높아질수록높아진다는것을보여준다. 또한소득수준이높아질수록, GDP의농업비중이높고경쟁우위가낮은국가들이농업에대한지원수준이높다는것을보여준다. 또한농지가희소한국가들이농업에대한지원을상대적으로더강하게한다 ( 당위성을말하는것은아니다 ) - 거의모든 OECD 국가들은지원수준을지속적으로낮추고있지만, 지원방식의전환정도는국가들마다차이가크다. 정책수단선택은경제적구조적요인과상관관계가높지않은것으로보이며, 정책개혁에대한상이한접근이정책수단의상이한선택으로이어지고있다 요약 평균 PSE는 2011년 15% 에서 2012년 17% 로약간증가함 - 기간별로는 평균 : 21% 평균 16% - 주된이유는명백한정책의변화때문이라기보다는국제시장의요인에의함 권역별비교 - 북미 : 지난 15년간 12% 9% 로하락 - 유럽 : 34% 20% 로하락. 하지만노르웨이, 스위스, 아이슬랜드는평균을훨씬상회 - 아시아 : 22% 20%. 일본 / 한국은느리게하락. 중국과인도네시아는느리게증가 - 남반구 : 낮은상태지속. 평균 4% 농가수취액대비 - 37%(86-88), 30%(95-97), 19%( ) - 잠재적으로생산과무역을가장크게왜곡시키는지원 : 33%(86-88), 23%(95-97), 11%( ) 시장가격지지와생산특정지불의점진적축소와, 생산비연계지불의증가 - 지난 20년간스위스와유럽연합에서두드러지게나타남 농업환경정책의중요성확산 - 하지만여전히정책목표속에서작은부분에불과 - 몇몇국가들은상호준수를통해법적기준을상회하는환경기준순응을지불과상호연계시키고있음 자료 : OECD(2013), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation, pp

105 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 [ 참고 3-6] 제 3 장유럽연합의정책평가와정책발전 정책평가 전반적으로 이후정책개혁은시장지향성을개선해왔다. 높은수준의시장가격지지와수확지불에서점진적으로벗어나서지원의수준을감축하고있음. PSE 기준으로생산및무역왜곡정책은생산자지원의 23% 를차지하고있다. 그리고대부분의지불에는투입재사용의제약조건이부가되어있음 2003 년시작된개혁의시행으로시장개입및보호를감축하고, 점차비생산조건지불의비중을높이임으로써, 생산자들의시장신호에대한대응력을높이고있음. 하지만 2012 년생산자에지불된가격은세계시장가격을상회하였고, 그에따라시장가격지지가늘어나는결과를가져왔음 2012 년 EU 회원국들이특정생산조건 / 특정영농유형조건지불제공의재량권 (68 조 ) 을사용함으로써, 비생산조건지불의비중이약간감소했다. 이러한지불이전체한도의 10% 에불과하긴하지만, 회원국간경쟁을왜곡시킬소지가있음 지원수준과생산 / 무역왜곡지원비중이감소하는데에는상당한진전이있었다. 하지만이러한왜곡적수단들은 2012 년처럼때때로가시화될수도있음. 시장지향성을더욱뿌리내리기위해서는장기적생산성, 지속가능성, 효율성을증진하기위한지원책을발전시키는데좀더노력이필요함 < 일반정보 > 유럽연합은농식품전세계 2 위의수출국이자, 세계최대의수입국 2011 년농식품이 EU 전체수출의 6.5%, 수입의 5.9% 차지 < 농업지원정책의발전 > - 유럽연합은 1990 년대중반이후부터농업에대한지원을점차줄여가고있다. 특히잠재적생산 / 무역왜곡적지원형태가그러함현재는생산지지원의 1/4 이하 ). - 가격왜곡의수준은 NPC 의변화로인해상당히감소함. - 생산자지원의거의절반은생산에대한조건이부여되지않는지불임. - 환경적, 동물친화적관행에맞춘지불의비중역시늘어나고있음

106 농업직불금제도개선을위한효과적인재원확보방안 농가조수입대비 PSE 비중 (%) PSE는장기적으로점차감소하고있고, 특히 90년대중반부터그러하다. 지금은 OECD 평균과같은수준이다. 2012년농가조수입의 19% 로, 2011년최저치보다 1% 상승했다 가장왜곡적인지원의 PSE 대비비중 (%) EU는시장가격지지메커니즘을점진적으로감축하고농민에대한직접지불 ( 특히생산조건이붙지않은지불 ) 을늘려왔다. 가장왜곡적인지원 ( 수확량및투입재사용에근거하는지불 - 투입재무제약 ) 은이제 PSE의 1/4 이하이다. 생산자가격의세계시장가격대비비중 GDP 대비 TSE 비중 (%) < 정책의발전 > 주요정책수단 CAP 은 2 개기둥으로구성됨. - 농업과농촌개발관련 EU 총예산은 2011 년 560 억유로에서 2012 년 570 억유로로증가했음 ( 그중 6% 가시장가격지지, 71% 가제 1 기둥, 23% 가제 2 기둥이었음 ). 대부분의제 1 기둥은생산조건이부여되지않는 SPS 임. 제 2 기둥은국가 ( 또는지역 ) 개발프로그램을통해시행됨. - 3 개축 + LEADER 프로그램으로구성됨. 생산자에대한 EU, 국가, 지역지불의조합이 PSE 의 80% 를상회함 년과 12 년사이에는거의변화가없었다 (-0.2%). PSE 의 9% 증가는시장가격지지의상승으로인한것임 post-2013 CAP 을위한재검토가이루어졌다 년까지협상이진행되었다 년 3 월 20 일타협에도달함 정책의발전 SPS 하에서상품특정적지불을유지할수있는회원국의유동성은암양프리미엄, 암

107 제 3 장외국농업직불금제도의사례분석 소프리미엄, 면화보조수준으로제한되고있음. - 또한회원국들은소위 68 조수단으로서특수한상황에놓인부문들에대해보조를제공할수있는유동성을갖고있음 : 이는주로축산부문 ( 낙농, 양, 염소 ) 에서사용됨. - 작물부문에대한 68 조수단의지원은좀더포괄적임 : 가령, 윤작장려등인데, 생산품질향상을위한특정품목에대한지불이단백질작물, 듀럼밀, 담배, 올리브유, 설탕으로까지확대됨. SPS 의도입은 2012 년에도계속됨. - 그결과신규회원국들에서 SPS 가증가하였고, PSE 에서의비중도늘어남 ( 에스토니아사례 ) 년과 2007 년에 EU 에가입한회원국들은보완적국가직접지불 (CNDP) 을 2013 년에도 2012 년과동일하게유지할수있도록허용됨 농촌개발프로그램 (RDP) 의시행은계속됨. - 영국의 농촌경제성장프로그램 (1 억 6 천 500 백만파운드예산 ) 이 2012 년수정됨. - 그결과프로그램의 4 대축이다시설정되고, 5 개파일럿지역에네트워크를확립하기위해 1500 만파운드가할당됨. 개별보조금을위해, 사업전환용도로 6 천만파운드할당 ( 각사업당 25,000~1 백만파운드 ), 농가및임업개선사업에 2 천만파운드할당, 숙련및지식이전프로그램에 2 천만파운드할당함. - 슬로바키아에서는조건불리지역의우유시장생산에대한지불이 2011 년대비 2012 년 30% 이상증가 - 체코에서는조건불리지역지불이감소 EU 고품질식품프로그램이개정되어, 기존표시를강화하고새로운 산악 라벨을도입하였고, 생산물에대한등록기간을단축함 년부터 3 년간 34 개프로그램이 6300 만유로를 < 농산물프로그램 > 하에서할예정 - 오스트리아는미식지역인증을통해농민, 가공업자, 소매업자, 식품산업, 관광산업간의협력을증진 - 덴마크는 2012 년도입한유기농라벨링을통해공공급식소, 급식서비스, 외식서비스에공급되는유기농원료의비중을확인하고있음 (30~60%, 60~90%, 90~100%) 경쟁력증진노력은지속되고있음. - 프랑스는식품사슬의품질개선, 생산자에대한기술적 / 경제적자문제공을위해 100 만유로지원 - 아일랜드는 3 년짜리쇠고기기술채택프로그램을도입하여, 금융관리, 초지관리, 가축건강, 육종과동물복지분야에서교육을제공함으로써생산성증진도모. 비슷한프로그램을 2013 년양에대해서도도입 - 영국은낙농부문의경쟁력제고와신규시장접근과시장지위강화에대한지원를위해 500 만파운드를지원 - 북아일랜드는농가현대화프로그램의제 3 차시행을앞두고있음 : 농가현대화와생산기술개선을지원하기위해, 농기계와설비에대한근융지원을제공하고, 농가투입물에대한교육프로그램을제공 - 포르투갈은쌀분야에서전문분야간조직을설립함 : 식품사슬관계를개선하고중소규모생산자 ( 조직 ) 에대한지불기간을단축함. - 덴마크는유기농과일생산에대한신규지원프로그램을도입하였고, 다년생에너지작물생산, 봄철작물생산, 목초지유지에대한지원이증가함. - 오스트리아는녹색전기요율에대한새로운규제를통해, 신재생에너지생산의확대를지원 EU 의식품지원프로그램이 2013 년 12 월종료될예정 ( 이때까지는 5 억유로예산이유지 ) - 유럽사법부에서 CAP 기금으로 식품지원프로그램 을위해시장에서식품을구입하는데사용할수없다는판결을내린결과 : 2013 년이후로는이프로그램은사회통합정책하에서재원을확보할예정임

108 농업직불금제도개선을위한효과적인재원확보방안 - 학교과일프로그램의시행에대한보고서가발행됨 : 연간 9 천만유로의예산으로 800 만명이상의아이들에게혜택을제공. 핀란드, 스웨덴, 영국은이프로그램에서빠지기로함. 동물복지정책이오스트리아에서강화됨 - EU 는 9 개회원국에게 EU 법령시행을위한조치를취할것을촉구함 - 덴마크는동물복지상태를국가수준에서모니터링하기위해복지지수를도입 - 헝가리는 2012 년동물복지관련투자에대해국가예산으로 6600 만유로를지원 기존농업환경프로그램이몇몇회원국에서새롭게단장됨. - 덴마크는자연보전과관리측면을한층강화함으로써, 경제의녹색전환에대한지원을더욱강화하였음 : 환경기술투자, 습지관리강화, 유기농생산투자, 공공급식의유기농산물사용지원, 완충지설정에대한신규조치, 농지에대한공공조림 - 체코는 2012 년농업환경지불을증가시킴 - 영국은환경지불 (ES) 의재검토결과, 프로그램의환경적성과증진을위해, 개별상황에맞는토지관리개선과야생동식물보호개선을시도함 EU 환경조치하에서의의무를충족하기위해많은회원국들이정책을도입함 ( 오스트리아, 프랑스, 덴마크, 영국 ) - 오스트리아는새로운 4 년짜리 질산염행동프로그램 을도입 (Nitrate ) - 덴마크는농지 14 만 ha 에추가적인간작작물식재, 가을철특정경작유형의금지, 6~2 웍간초지의경운금지조치발표 : 이를통해완충지구에대한지주보상, 수로의물리적조건개량, 다양한유형의자연, 동식물보호의강화, 농약과세의재편등과함께시행 - 프랑스 : 20 만명의농민이 Ecophyto 계획하에서농약사용교육수료. 생물다양성을자발적으로관리하는농민들에게토론의플랫폼을제공하는생물다양성 observatory 신설 - 북아일랜드 : 퇴비효율성및기술정책을통해 220 만파운드지출 EU 농가및임업배출규정의확대 년부터작물과초지배출도포함됨. - 오스트리아는국가기후변화적응전략을통해추진 - 스코틀랜드는농민들에게배출저감조치를채택하도록하는몇몇프로그램을시행 - 북아일랜드는온실가스저감전략과실천게획을통해인식증진과, 낙농, 축산, 경종, 재생가능에너지부문에서의생산효율성증대에초점 농촌개발계획은준비중에있음. - 오스트리아는환경프로그램, 산간지역농민보상지불및투자보조금을상위우선순위에두고있음. - 프랑스는 신규농촌개발계획의우선순위속에, Ecophyto 계획의개편, eco-antibio 계획, 질산염 / 메탄화계획, 생물다양성 - 지속가능한양봉계획, 채소단백질계획, "2017 유기농계획 " 등이있음. - 불가리아는 국가양봉프로그램의준비를위한협의가진행중에있음. 자료 : OECD(2013), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation, pp

109 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 제 1 절기본원칙 제 2 절농정예산확대방안 제 3 절농정예산재편방안 제 4 절타부처예산통합방안 제 5 절요약및추진과제

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111 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 제 1 절기본원칙 1. 기본구조 현행 10개의직불금을희망농업직불, 생태경관직불, 그리고행복농촌직불로재구조화 희망농업직불은식량자금프로그램과젊은농부프로그램으로구성 생태경관직불은농업생태프로그램과농촌경관프로그램으로구성 행복농촌직불은농촌공동체프로그램과농촌안전망프로그램으로구성 이와같이직불금제도개선방안에따른소요재원, 현재예산, 추가재원을다음과같이모식도로표현해봄 ([ 표4-1] 참고 ) [ 표 4-1] 농업직불금제도개선방안과재원 ( 단위 : 억원 ) 구분프로그램명내용소요재원 제 1축 ( 농업 ) 희망농업직불제 2축 ( 환경 ) 생태경관직불제 3축 ( 농촌 ) 행복농촌직불 식량자급프로그램젊은농부프로그램농업생태프로그램농촌경관프로그램농촌공동체프로그램농촌안전망프로그램 농민이경작하는 300평이상모든농지 ( 논 / 밭 / 축산 ) 대상지불만 45세미만신규취농 / 귀농자대상월100만원수준의영농정착비지급환경친화적저투입농업실천활동손실보전비용지불농촌경관보전실천활동손실보전비용지불농촌공동체유지관리를위한일자리창출농촌사회안전망증진위한농촌사회서비스일자리창출 16,000 5,000 2,500 2,500 8,000~12,500 8,000~12,500 소요재원 42,000~51,000 현재예산 13,410 추가재원 28,590~37,

112 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 직불금제도의개편으로추가적으로 28,590억원내지 37,590억원이필요한것으로추정 현재 10개의직불금의예산은약 13,410억원임. 한편새롭게재편되는직불금제도에따라서는최소 42,000억원혹은최대 51,000억원이필요한것으로추정됨 따라서직불금제도의개선을위해서는최소 28,500억원, 최대 37,500억원이추가적으로더필요한것으로추정됨 ([ 표4-2] 참고 ) [ 표 4-2] 농업직불금제도개선소요재원산출 현행직불제 ( 최근 5 개년평균 : 08~12) 개혁 ( 안 ) ( 단위 : 억원 ) 직불제명칭예산직불제명칭예산 쌀소득등보전 ( 고정직불제 ) 6,646 쌀소득등보전 ( 변동직불제 ) 4,114 FTA 피해보전직접지불제 500 밭농업직접지불제 624 희망농업직불 식량자급프로그램 1 16,000 젊은농부프로그램 2 5,000 친환경농업및축산직불제 418 농업생태보전프로그램1 2,500 생태경관직불경관보전직접지불제 99 농촌경관보전프로그램2 2,500 FTA 폐업지원제 480 농촌공동체프로그램 1 8,000~12,500 조건불리지역직불제 402 행복농촌직불 경영이양직접지불제 625 농촌안전망프로그램 2 8,000~12,500 평균약 13,410 합계 42,000 ~ 51,

113 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 2. 기본원칙 현재세원구조를활용한직불금의재원확대 현재농업 농촌과관련된독립된세원으로는 1994년도입된농어촌특별세가있음. 따라서농어촌특별세를통한농업 농촌예산의확보가가장우선적으로요구됨 그외에직불금의재원을새롭게확보할수있는방안은 FTA에의해이익을향유하는산업이농업분야에일정정도의피해보상을하는형태로추가적인재원을확보하는방안이고려될수있음 기존농업 농촌예산의재편을통합한직불금의재원확보 현재시행되고있는농업 농촌의예산의운영방식을변경하여직불금의재원을추가적으로확보하는방안을고려할수있음 이는현재재원의배분방식을변경한다는측면에서볼때, 개별부처및부문간의협의가이루어지면용이하게추진이가능한방법임 연계사업의통합적운영으로직불금의기능수행 농업 농촌과관련된각종사업을연계통합하여추진함으로써농가의실질적인소득을보전하는방식을고려할수있음 아울러이들사업을추진함에있어서아일랜드의 RSS 사업형태로추진함으로써, 농가의소득을보전해줌으로써직불금의기능을하게끔함 직불금에대한사회적합의와직불금제도의운영개선이중요 대국민홍보를통한사회적합의형성, 직불청의설립, 그리고지방분권 형직불제의시행등이이루어져야할것임

114 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 3. 재원확보방안 직불금제도의소요재원을확보하기위해서는농정예산의확대, 농정예산의재편, 그리고관련예산의통합필요 ([ 그림4-1] 참고 ) 농정예산의확대를위해서는현재의세원구조를보다적절히활용해야하고, 이를통해세입구조의안정화를도모해야함 농정예산의재편을위해서는기존예산재편을통해세출의효율화를도모해야함 관련예산의통합을위해서는직불금과관련된중앙부처관련사업의통합적으로운영해야함 [ 그림 4-1] 농업직불금재원확보방안

115 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 제 2 절농정예산확대방안 1. 현황및문제 우리나라농정예산의주요재원은농어촌구조개선특별회계 농어촌구조개선특별회계는 농어촌구조개선특별회계법 에의해 1991년에설립 운영되고있고농정예산의약 60% 를차지 ( 예산및기금운용계획개요, 각연도, 농식품부 ) 농어촌구조개선특별회계는크게농어촌구조개선사업계정, 임업진흥사업계정, 농어촌특별세사업계정으로구분되어운영되고있고, 이들계정의주요세입과세출구조는다음의 [ 표4-3] 과같음 계정구분세입부문세출부문 농어촌구조개선사업계정 임업진흥사업계정 농어촌특별세사업계정 [ 표 4-3] 농어촌구조개선특별회계의구조 농지보전부담금일반회계로부터의전입금다른회계로부터의전입금및예수금융자금의원리금공공자금관리기금또는다른기금으로부터의전입금및예수금기타수입금 대체산림자원조성비및수입이익금일반회계로부터의전입금융자금의원리금기타수입금 농어촌특별세액융자금의원리금공공자금관리기금으로부터의예수금그밖의수입금 자료 : 농어촌구조개선특별회계법 ( 제 3 조, 제 4 조, 제 4 조의 2, 제 5 조 ) 농어촌구조개선사업에대한투자ㆍ출자ㆍ보조ㆍ출연및융자 다른회계및기금으로부터의예수금의원리금상환 농어촌발전채권의원리금상환 광역 지역발전특별회계의지역개발계정으로의전출금 자유무역협정체결에따른농어업인등의지원에관한특별법에따른기금으로의전출금 기타농어촌구조개선사업계정의운용 관리에필요한경비 임업진흥사업에대한투자 보조 출연 융자 다른회계및기금으로부터의예수금 의원리금상환 광역 지역발전특별회계의지역개발계정으로의전출금 기타임업진흥사업계정의운용 관리에필요한경비 농림수산업의경쟁력강화사업 농림어업인등의후생복지증진및소득보전사업 농산어촌교육여건개선사업 농산어촌의지역개발및산업기반확충사업 광역 지역발전특별회계의지역개발계정으로의전출금 예수금의원리금상환 농어촌특별세사업계정의운용 관리에필요한경비

116 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 농어촌구조개선특별회계중직불금관련계정은농어촌특별세사업계정 농어촌특별사업계정중에서직불금과직접적인관련이있는계정은농어촌특별세사업계정 농어촌특별세사업계정은농림어업인의후생복지증진및소득보전사업을주요사업으로설정하고있음 따라서농정예산과관련된대표적재원으로농어촌특별세를꼽을수있음 농어촌특별세는 농어업의경쟁력강화와농어촌산업기반시설의확충및농어촌지역개발사업을위하여필요한재원 을확보하기위해 1994 년에도입된목적세 농어촌특별세의납부대상자는소득세, 법인세, 관세, 취득세, 등록세등을감면을받은자, 법인세의납세의무자중과세표준금액이 5억원을초과하는법인, 개별소비세납세의무자, 증권거래세납세의무자, 취득세및레저세의납세의무자, 종합부동산세의납세의무자 ([ 표4-4] 참고 ) [ 표 4-4] 농어촌특별세의과세표준및세율 과세표준 세율 조세특례제한법, 관세법및지방세법에의하여감면을받는소득세, 관세, 취득세또는등록세의감면세액 100분의 20 조세특례제한법에의하여감면받는이자, 배당소득에대한소득세의감면세액 100분의 10 법인세법에의한각사업연도의소득에대한법인센의과세표준금액중 5억원을초과하는금액 100분의 2 개별소비세법의규정에의하여납부하여야할개별소비세액 동법제1조제3항제4호의경우 100분의 30 가목외의경우 100분의 10 증권거래소에서거래된주권의양도가액 1만분의 15 지방세법에의하여납부하여야할취득세 100분의 10 지방세법에의하여납부하여야할레저세액 100분의 20 종합부동산세법에의하여납부하여야할종합부동산세액 100분의 20 자료 : 농어촌특별세법 ( 과세조항제5조과세표준과세율 ) 1994 년농어촌특별세가신설된이후예산액과수납액은지속증가 징수결정액의증가에따른미수납액및불납결손액또한매년증가하는 추이를보이고있음 ([ 표 4-5] 참고 )

117 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 특히농어촌특별세가확대되기시작한 2005 년부터미수납액과불납결손 액이급속히증가하고있음 한시적재원인농어촌특별세가폐지와연장등논란과정이반복되는상황속에서농어촌특별세의미수납액은지속증가 당초 2014년 6월로농어촌특별세가폐지되는것으로되었으나, 2013년관련법개정으로 2024년 6월까지연장되었음 ([ 표4-5] 참고 ) 따라서농어촌특별세가한시법에의한재원이아니라, 향후세수의안정성을확보할수있도록일반법으로변경될필요성이있음 [ 표 4-5] 농어촌특별세의현황 연도예산액 (A) 결정액 (B) 수납액 (C) ( 단위 : 백만원, %) 불납결손액미수납액비율 (B/A) (C/A) ,141, , ,859 1,303 4, ,200 1,325,070 1,296,316 3,694 25, ,637,800 1,755,119 1,748,764 1,371 4, ,826,900 2,046,912 2,038,881 2,579 5, ,457,000 2,832,741 2,819,498 4,801 8, ,596,500 2,813,246 2,757,180 8,752 47, ,912,300 2,840,841 2,803,221 9,496 28, ,136,000 2,904,517 2,866,582 6,878 31, ,042,100 3,705,392 3,658,843 10,828 35, 자료 : KOSIS, 각연도, 통계청 주식거래대금과법인세의감소로농어촌특별세의감소추이뚜렷 2012년농어촌특별세는 2011년에비해서 1조원이감소하였는데, 가장큰이유는주식거래대금의감소와법인세감면액으로인한것임 실제증권경기가좋지않고, 법인세에대한감면을한 2007년부터 2009년까지는농어촌특별세의규모가크게증가하지못하였음 자유무역협정에의한추가적인농정예산확보의곤란 한 - 칠레, 한미, 한중 FTA 체결로인해농업부문은지속적이고막대한피 해를보고있지만, 실질적인피해보상은이루어지지않고있음

118 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 정부에서는 FTA 기금을편성하고있지만, 대부분융자사업으로실질적인효과가없는편임 한편박근혜정부에서주장하는경제민주화를실현하기위해서 FTA 무역이득공유제도의도입이요구됨. 동제도는이미새누리당과민주당에서정책적으로검토되었고, 도입을주장한제도임 각종 FTA로우리나라의최근 4년간주요산업은성장하였으나, 농업발전을위한별도의기여미흡 자동차부품이 76% 로가장큰증가추이를보이고있고, 그다음으로전자제품 (67%)%, 반도체 (54%), 자동차 (35%), 철강판 (24%) 등의수출증가율이높은것으로나타남 그럼에도불구하고, 첨단산업분야에서농업의발전과농업의피해를보전하기위한실질적이고지속적인역할과기능을담당하지못하였음 2. 세부방안 1) 전략 1 : 농어촌특별세의안정적세원관리 농어촌특별세의미수납액과불납결손액의지속적인증가추세 2011년을기준으로지난 18년간농어촌특별세의미수납액은 77,580백만원이고, 불납결손액은 286,042백만원임. 이를연평균으로산정해보면, 미수납액은 4,310백만원, 불납결손액은 15,891백만원임 ([ 그림4-2] 참고 ) 농어촌특별세미수납액조세징수강화를통한연평균 100 억원추가확보가능 농어촌특별세의징수를강화할경우, 농업 농촌예산을연평균 100 억정도 는더추가적으로확보할수있을것으로판단됨 농어촌특별세비과세및감면대상의제한적허용지속적확대추세 비과세조항인제4조에대한개정은 1994년법률이제정된이후총 19회개정이되었음. 즉농어촌특별세의비과세및감면대상이지속적으로확대되어왔음 특히 2013년 8월에개정된내용에의하면, 한국농어촌공사와한국자산관리공사가혁신도시등으로이전하는공공기관의수도권내건물및부지

119 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 를매입하는경우농어촌특별세를부과하지않도록하였음 그결과현재수도권에소재하고있는 149개의공공기관이지방혁신도시로이전함에따른농어촌특별세를부과하지못하게되었음 이처럼농어촌특별세의감면대상이확대됨에따라추가적으로징수할수있는세원을적절히활용하지못하는문제가발생하고있음 [ 그림 4-2] 농어촌특별세의증가추이 자료 : KOSIS, 각연도, 통계청 농어촌특별세비과세및감면대상의불허로연평균 1,700 억원추가확보가능 농어촌특별세는 2007년부터증가하지못하였기때문에 1994년부터 2006 년까지증가율을고려해본다면, 농어촌특별세의추세연장선기울기는약 167,398백만원임 따라서농어촌특별세는매년약 1,700억원정도가평균적으로증가하였다고할수있음. 즉농어촌특별세를납부대상에대한감면조항을보다면밀하게재검토함과동시에법인에대한농어촌특별세감면은원칙적으로불가한것으로방향을설정할경우매년약 1,700억원을추가적으로확보할수있을것임 장기적으로농어촌특별세한시성폐지, 농어촌특별세집행제도화필요 현재농어촌특별세는 2024년까지 10년추가적으로연장되어서향후 10년이후에는폐지될세원으로되어있음. 따라서장기적으로농어촌특별세를한시세에서영구세로전환하기위한법률개정이이루어져야할것임

120 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 이와더불어농어촌특별세에서농업직불금제도로사용할수있는최소 비중을설정하여보다안정적으로농업직불금의재원이확보될수있도 록해야할것임 2) 전략 2 : FTA 무역이득공유제도의도입 관세인하효과의 10분의 1만특목세로부과하여추가재원활용 한미 FTA 체결이후자동차와철강, 컴퓨터등의업종은 2011년에비해서 2012년의수출액이약 27.5% 증가한것으로나타남 ([ 그림4-3] 참고 ) 따라서이들업종에서연간약 9천억원의추가수출이발생한것임 FTA 무역이득공유제도의도입으로연간 1,000억원의재원확보 FTA에의한수입증가의효과를정확히산정하기위해서는수입과수출의종합적고려해야하지만, 한미 FTA에따른수출증대로최소한 100억원이상의재원을확보할수있음 현재 7개국과 FTA개발효되었고, 2개의 FTA가타결되었으며, 현재 6개의 FTA가협상중인것을고려할경우, FTA 무역이득공유제도를통해서최소한연간 1,000억원의추가재원을확보할수있을것임 [ 그림 4-3] 2008 년대비 2012 년수출증가율 자료 : 한국무역협회무역통계 (2008~2012)

121 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 3. 운영방안 농업의공공재적기능에대해농민들의상호준수조건준수를통해농민에게정당한정책자금이지원된다는것을홍보 현재다수의일반국민들은직불금에대해서많은정책적오해와편견을해소하기위한정책홍보가강조되어야할것임 농업, 농촌이갖고있는외부효과에대한정당성, 그리고농업, 농촌을가꾸기위해서농민의역할에대한부각이반드시이루어져야할것임 대기업및타산업부문에는농업보다더많은정책자금이지원되고있고선진국에서도직불금의규모와내용을확대하고있음을홍보 2013년고용노동부는직업능력개발사업상의중소기업직업훈련특별우대제도로 7,867억원을집행하였음. 이중상위 10대그룹이약 1,629억원을, 그리고 62개의그룹사가 2,314억원을지원받았으며이는중소기업우대지원정책을소수의대기업이독점하고있음을보여주고있음 그외모자동차회사의대규모구조조정자금지원에서외국계회사의먹튀사건등윤리적문제발생심각, 해외금융회사의주식매각차액에따른양도소득세와법인세미납부사건등 현재시행되고있는각종직불금의총액인 1조원과비교할때약 80% 에육박하는것임 ( 대기업에지원한금액은직업능력개발사업에국한된것임 ) 최근정부부처발표자료에의하면국가의대기업지원액현황은연구개발, 비과세감면, 공공조달, 정책자금분야등연간약 126.3조원을지원해주고있는것으로나타남 ([ 표4-6], [ 참고4-1]) [ 표 4-6] 국가의대기업지원액 (2013 년 ) 분야금액비고 연구개발 1 조 4397 억원 비과세감면 7 조 1063 억원 (2012 년신고기준 ) 공공조달 정책자금 합계 자료 : 1. 정부각부처및 KDB 산업은행 2. 한겨레신문기사 ( ) 12 조 8359 억원 104 조 9677 억원 약 조원

122 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 농업직불금에대한사회적오해및윤리적문제보다대기업지원의윤리적문제와도덕적해이가더심각한상황으로정확한정책자금집행의공정성및형평성확보강조 농업직불금에대한사회적오해가있는게사실이나대기업지원분야에있어서도우리가모르고있는진실이있음도짚고넘어갈필요가있음 농업직불금은비판속에서지속적인제도개선노력을통해서투명성제고를꽤하고있는반면대기업의먹튀현상, 불공정한지원등은여전 관련자료는다음의한겨레신문기사및 [ 참고4-1] 을살펴보기바람 제목 : 0.09% 재벌 의품에 정부의 4 종선물세트 기업들끼리경쟁하면서스스로잘알아서할수있다는삼성과현대, 에스케이, 엘지, 롯데등덩치큰기업들이여전히국가로부터엄청난지원을받고있다. 재벌대기업은과거 1960~70년대 개발연대 의최고자였다. 정부는해외차관이나국민저축, 세금으로축적된자본을산업정책에따라이들기업에우선배분했다. 이제글로벌경쟁력까지갖춘 10대재벌은 477조원이넘는사내유보금을쌓아두고있다. 더이상국가의지원이필요없어보이지만, 대기업은여전히커다란빨대를국가에꽂고수십조원의예산과수백조원의금융자원을빨아들이고있다. 소수대기업에건설등돈되는정부의큰일감이몰리고, 정부의전략적금융자원배분이라할수있는정책자금도수출대기업이중심이다. 조건만맞으면반대급부없이주는보조금가운데가장큰비중을차지하는국가연구개발 (R&D) 에서도대기업의이해와필요가중시되고이들이가져가는예산또한적지않다. 투자활성화와일자리창출을명분으로한 세금할인혜택 ( 비과세감면 ) 도대부분이들의차지다. 이뿐아니라수출제품이가격경쟁력을가질수있도록원화가치를떨어뜨리는고환율정책등도내수기업과가계등다른경제주체에손해를끼치면서정부가대기업에주는특혜라할수있다. 자료 : 한겨레신문 ( )

123 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 [ 참고 4-1] 대기업의불공정한지원정책신문기사정리및요약 날짜제목주요내용주제어 % 재벌 의 품에 정부의 4 종 선물세트 ( 대기업의밥, 나랏 돈 - 불공정한지원 정책 ) 나랏돈 ; 연 125 조원 대기업에쏠린다 ( 대기업으로흐르는 나랏돈 - 균형잃은 지원정책 ) 연구개발 1 곳당보 조금, 대기업 43 억 중소기업 3 억 삼성, 정부에서직접 받은돈만한해 1,684 억 1 위 ( 대기업으로흐르는 나랏돈 - 연구개발 보조금 ) 국가연구비문제는... ( 대기업으로흐르는나랏돈 - 연구개발보조금 ) 3 천억대공공전시시장... 우리는창, 대기업은총으로싸워 ( 대기업으로흐르는나랏돈 - 공공조달시장서포식 ) - 국가연구개발 (R&D) 에서도대기업의이해와필요가중시되고이들이가져가는예산또한적지않고, 세금할인혜택 도대부분이들의차지 - 고환율정책등도내수기업과가계등다른경제주체에손해를끼치면서정부가대기업에주는특혜 - 중소 중견기업이지원에접근하는문턱은높음 - 한해에대기업으로흘러가는나랏돈은각종보조금과공공조달, 비과세감면등예산지출액 21조원, 정책금융지원액을합치면 126조원 - 가장덩치가큰보조금은국가연구개발 (R&D) 예산으로지난해 16조8,777억원규모. 민간기업부문 3조 5,353억원중대기업비중은약40% - 대기업이나랏돈또는회삿돈으로연구개발투자를많이하면할수록, 비과세감면혜택이커진다 ( 이런저런이유로받고있는비과세감면혜택은 2012년신고기준 7조1,063억원 ) - 전체조달액중 33% 인 12조 8,359억원대기업몫 - 최근 5년간 (2008~2012년) 대기업은국가연구개발사업기업지원금가운데 43.4% 를차지했다. 기업규모별연구비지원현황을보면, 대기업은한곳당평균 43억2000만원을받은반면, 중소기업은한곳당평균 3억2000만원을받는데그침 - 최근 5년간국가연구개발사업연구비를받은상위 10위권기업 ( 연구금액기준 ) 은 18개대기업이독점 - 대기업집단에예산으로지원한직접보조금은 2012년한해 7308억8300만원에이름 - 가장많은보조금을받은대기업집단은삼성 년대기업에 7308억예산지원, 삼성 1위 현대차 883억 2위, 한진 567억 한화 465억받아 - 나랏돈이재벌대기업에직접흘러드는주된통로는연구개발자금지원 - 대기업주는지원금중소기업으로돌리는것만이해결책될수없어 :16조원국가연구비부실관리개선필요 - 연구과제선정과연구비집행 관리, 연구비정산 환수등에대해개선필요 - 중기서박대통령취임식주관생중계보며건기대는 잠깐 모기업후원연계대행사공세에중소기업은하도급업체로전락 - 중기청, 전시부스대기업배제정책 해외전시 는예외로인정해허탈 - 규정애매전시산업발전법고쳐중기간경쟁제품으로지정필요 정책자금대기업특혜 균형잃은지원정책국가연구개발지원비과세감면혜택기업규모에따른나눠먹기 독점대기업연구개발비 삼성그룹정부예산직접보조금연구개발자금지원 장학생업연구비리 기 관 공공조달시장

124 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 ( 계속 ) 날짜 제목 주요내용 주제어 재벌잔칫상된 4 대강... 턴키 - 소수재벌들을위한특혜제도로운영되어온턴키 대안입찰제도가존치될때중소건설업체에대한착취와건설산업전반에대한양극화를더욱심화시키는결과를낳을것 년 4대강 1차턴키공사 16곳가운데한양건 발주로만 1조 5 설이맡은영산강 6공구를제외한 15곳이현대건턴키 대안천억낭비설 삼성물산 지에스건설 대우건설 대림산업입찰제도 ( 대기업으로흐등업계상위 ( 시공능력평가액기준 ) 10위업체한테짬짜미르는나랏돈 - 모두돌아갔다 ( 공사금액기준 94%) 공공조달시장서포식 ) ~2013년턴키방식으로발주한 4대강, 댐, 선도사업등 27개공공건설사업가운데건설사상위 10개사가수주한공사비중이 84% - 재벌건설사들의높은공사단가의비밀은자기들 끼리경쟁을없애는짬짜미에있음 공공조달, 대기업몫 5 년전보다더커졌다 ( 대기업으로흐르는나랏돈 - 공공조달시장서포식 ) 중소기업도와야 할정책금융기관 이대기업 돈 줄 역할 ( 대기업으로흐 르는나랏돈 - 정책금융지원 부익부 ) 산은대출 투자 등대기업에작 년 105 조쏠려 ( 대기업으로흐 르는나랏돈 - 정책금융지원 부익부 ) - 공공조달시장에서지난해기준중소기업의비중은 60% 대로, 5 년전 70% 대보다더낮아진것 년한해전체공공건설공사 ( 주한외국기관제외 ) 45 조 7186 억원가운데절반가량 (49.9%) 인 22 조 8028 억원어치가대기업 (300 인이상사업장 ) 돌아감 - 정책금융기관들의대기업에대한대출 투자 보증의규모가 105조원에이르는것으로집계됐다. 이들금융기관의실적중대기업의비중은지난 5 년사이대부분상승추세에있는데특히산은 (64.38% 77.22%) 의상승폭이큼 - 정책금융대출기관가운데대기업금융의규모가큰산은 수은 정금공세곳만보더라도총자산이 274조2491억원으로국내은행총자산 1882 조7787억원 (2013년 9월말기준 ) 의 14.56% 를차지 - 정책금융은과거기업의생성과성장단계는물론유동성지원등구조조정과정에까지깊숙이개입하고있다. 부실대기업에긴급추가대출을하거나출자전환으로지분을보유하기도함 년한해동안대출 투자 보증을하는정책금융기관들이대기업에신규공급한금액이 100조원을넘어선것으로집계. 수출대기업이보험을이용한금액은지난해 183조2779억원으로나타남 - 정책금융공사 (2009년설립 ) 가생긴뒤실적이취합된 2010년과대조해볼때대기업지원은금액 (81 조1997억원 ) 도늘었고비중 (72.42%) 도커짐 - 대기업중상호출자제한기업집단의경우설비투자때 내부자금 을통한조달비중이 2010년 61.76% 에서지난해 65.49% 로늘어나고있는반면중소기업은 60.94% 에서 52.05% 로줄고있음 공공조달시장 정책금융지원 정책금융금융지원

125 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 ( 계속 ) 날짜 제목 주요내용 주제어 - 대기업입장에서는영입임원을대출의청탁창구로활용할수있고, 정책금융기관은임원들의노후를맡길수있는그들만의 선순환 구조가정책금융의배분을왜곡시키고있다는비판제기 정책금융퇴직자, 정책금융공 - 창조경제 등의구호아래정권초마다기술사자금필요한대평가로중소기업의미래가치를적극발굴해금융퇴직임원기업으로... 수상지원을늘리자는시도가있어왔지만재무제표로비의혹한커넥션 등공표된자료가많고, 담보가많은대기업에비체리피킹 해중소기업은제대로지원받지못하고있음 - 중소기업은평가도힘들고부실로인한문책위 험성도높으니중소기업실적에가점을준다해 도커버 ( 회복 ) 가안된다. 이런결과 체리피 킹 ( 좋은것만골라가는것 ) 이나타나고있음 정권입맛따라 바뀌는정책금융 - 옛날에는정책금융으로산업을키웠는데지금은커져버린공룡 ( 거대기업 ) 에끌려다니는형국이다. 정책금융은금융이시장원리에들어가기어려운곳에임의로들어가야하는데우리나라는 요술방망이 처럼모든문제에정무적차원의해결수단으로들어가고있음 - 중소기업의경우기업평가가쉽지않아정책금융활성화에어려움이있는만큼기업정보인프라 ( 기반 ) 구축에정책기관이더집중해야함 정책금융 허울뿐인 낙수 효과 40% - 대기업과다공급에비판이일때마다이른바 낙수효과 (trickle down effect) 가반박논리로사용된다. 대기업을지원하면혜택이협력업체등여러중소기업에퍼지는만큼더효율적이라는것. 구체적입증이미비한가운데수출입은행 ( 수은 ) 이 2012 년 40% 를발표 - 실제학계에서플랜트수주액중기자재비중은 60%, 플랜트기자재중국산조달률은 50% 안팎으로분석된다. 그래서 40% 중 60%, 그중또 50% 로쪼개져내려간다는계산이가능하다. 40% 든 8% 든 낙수 자체가제대로이뤄지기어렵다는의견도있다. 단가후려치기 로상징되는국내불공정하도급구조때문 - 프로젝트파이낸싱에중소기업이연관되는부분은기자재납품은물론설계, 토목공사참여등다양하고프로젝트마다편차가크고복잡하기때문에 지원액의몇 % 가중소기업에간다 고일괄해추정하기가사실상불가능 낙수효과 자료 : 한겨레신문 ( ~02.06)

126 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 제 3 절농정예산재편방안 1. 현황및문제 농정정책중정책수단의타당성이낮은사업이존재 생산기반정비, 시설현대화등의시설확충부문, 비료보조등의생산요소지원부문, 쌀중심의품목지원부문 ( 쌀전업농육성등 ) 은농업소득을증대시키는데적정한정책수단이아닌것으로판명되었음 현재우리나라의농업구조는토지생산성과수익성이지속적으로감소되고있고, 생산량을증대하기위해서는투입을많이해야하는고비용의농업구조를갖고있음. 특히비료 (4배) 와농약사용량 (14.3배) 이 OECD의평균보다매우높은구조적문제를갖고있음 사업타당성낮은사업예산재편하여보다효율적으로농정예산리모델링필요 밭기반정비, 대구획경지정리, 기계화경작로확포장사업, 간척사업등의시설확충부문, 비료및농자재지원등의생산요소지원부문, 쌀전업농육성등의품목지원부문등에대해서는과감한사업축소가이루어져야할것이고, 이들재원을직불금재원으로활용해야할것임 ([ 표-] 참고 ) 세부적으로살펴보면, 생산요소지원부문과품목지원부문은감소하는추이를보이지만, 생산요소지원부문은급속한증가추이를보이고있음. 이는이병박정부에서추진한 4대강사업의일환으로생산요소지원부문에대한투자가확대되었기때문임 국회예산처의투융자계획현황과개선평가에서동일한결과도출 국회예산처에서는 1992년이후총 3차례에걸쳐 " 농업 농촌중장기투융자계획운용현황과개선과제 " 수행하였고국회예산처의예산현안분석의공통적인사항으로상기내용이지적되고있음 ([ 표4-7] 참고 ) 실제일본의경우 2009년하드웨어의사업비를대폭감축하고호별소득보상제도를도입한사례가있음

127 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 [ 표 4-7] 성과낮은사업부문예산추이 ( 단위 : 천원 ) 부문 사업명 연평균증가율 소계 692,994, ,756, 농어업기반정비 279,437, ,569, 시설확충부문 간척지농업기반시설재정비 12,000,000 13,000, 영산강유역하구둑구조개선 8,000, ,950,000 1, 한발대비용수개발 23,000,000 14,500, 생산요소지원부문 품목지원부문 친환경비료공급 185,200, ,712, 화학비료가격및수급안정 150,779, 고품질쌀최적경영체육성 1,500,000 1,000, 고품질쌀유통활성화 33,078,000 14,025, 자료 : 1. 서세욱외, 농업 농촌중장기투융자계획, 2012, 국회예산정책처 2. 농림사업시행지침서, 각연도, 농림수산식품부 예산분석결과오히려사업타당성낮은부문의사업비는증가추세 최근 4년간농업예산은연평균 0.5% 증가율을보이고있는반면, 농업생산기반조성은오히려 12.5% 증가추이를보이고있음 대부분의농업예산이감소한것과비교할때, 농업생산기반조성은오히려증가하는모순적구조를갖고있음 ([ 표4-8] 참고 ) [ 표 4-8] 농업 농촌부문별예산추이 ( 단위 : 억원 ) 구분 연평균증가율 소계 123, , , , 농업생산기반조성 21,640 23,603 26,342 29, 농업체질강화 24,950 23,026 23,086 27, 농가소득 경영안전 26,811 25,702 27,763 19, 농촌개발 복지증진 17,485 16,994 16,536 15, 양곡관리 농산물유통 32,354 31,482 31,776 32, 자료 : 국회예산처 (2013)

128 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 FTA 피해보전직불금등관련발동요건및지급기준의현실과괴리 FTA직불금지급기준은우리나라에총수입된양이최근평균적으로수입된양보다많아야하고 FTA가체결된국가에서수입한물량이최근평균수입량보다많아야하며가격이지난 3년간평균가격보다 90% 미만으로떨어져야하는등세가지요건모두가충족되야직불금이지급됨, 즉, 미집행이유는직불금이발동되는요건을충족시키지못했기때문임 ( 노컷뉴스, ) FTA 피해보전직불금과폐업지원금의소극적인집행등농정관련예산의비효율적운영 한 칠레 FTA 체결을계기로 2004년도입된피해보전직불금제도는농산물가격이목표가격이하로떨어질때그일부를농가에게보전해주는제도지만 2004년부터 2012년까지책정된피해보전직불금약 2,848억원이한차례도지급되지않았음 ( 민주당심재권의원자료, 2013) 현재 FTA 체결에따른농어업인들의피해를보전하기위해편성된피해보전직불금 (1455억원 ) 과폐업지원금 (900억원 ) 이집행되어오지않았음 ( 뉴시스, ) 지난 2011년과 2012년두차례에걸쳐가격기준을 80에서 90% 로상향조정하고나서야 2013년최초로한미 FTA로인한한우업계에대한피해를인정했지만결과는한우한마리당 13,000원지원에불과함 현재집행이되지않고있는자유무역협정이행지원기금을직불금의재원으로활용하는방안을보다적극적으로검토해야할것임 2. 세부방안 1) 전략 1 : 사업성과가낮은농정예산의재편 농업생산기반조성부문의예산을 50% 정도단계적으로절감할경우종국에는약 13,000억원의예산확보가능 특히 4대강사업의일환으로추진된영산강구조개선과저수지둑높임사업에투자된 12,000억원전용등을고려할때, 최소한 13,000억원이상의가용예산을확보할수있을것임 그리고국회예산처등에서사업성과가낮은사업으로지적된사업에대한사업비, 약 8,537.6억원을우선직불금재원으로전용할수있음

129 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 2009년부터 2013년까지국회예산정책처의농식품분야중점예산분석결과상영역별지적된사업의예산총액은 1조원대로추정가능 법과제도의미비 : 농수산물유통공사출자, 농어촌다원적자원활용, 식품및외식정보분석사업, 한국농어촌공사출자등 사업계획부실 : 6차산업활성화 ( 내역 ), Golden Seed 프로젝트, 노량진수산시장건립, 농어민건강연금보험료, 농어업재해보험, 농업용저수지둑높이기사업, 농업자금이차보전, 농협사업구조개편지원, 농협중앙회사업구조개편지원, 생명산업기술개발 (R&D), 첨단온실신축지원등 사업성과미흡 : 간척농지활용지원 ( 대규모농어업회사기반조성 ), 논소득기반다양화, 농식품전문투자펀드출자, 농어촌뉴타운조성, 농업자금이차보전, 새만금지구내부개발, 수산실용화기술개발 (R&D), 시군유통회사설립및운영, 조사료생산기반확충, 한미FTA 보완대책사업, 해외농업개발등 필요성및공익성결여 : 글로벌K-Food 프로젝트, 농어업에너지이용효율화, 농업용저수지둑높이기사업, 농촌형에너지자립녹색마을조성, 소비지산지상생협력, 수리시설유지관리, 식품및외식종합자금, 한식세계화, 해외농업개발등 집행실적의부진 : 경영이양직불, 고부가가치종자산업육성, 고품질쌀유통활성화 ( 고품질쌀브랜드육성 ), 농림수산식품기술기획평가원출연 (R&D), 농어업에너지이용효율화, 농축산물판매촉진, 영산강하구둑구조개선사업, 지역행복생활권협력, 축산분뇨처리지원, 친환경농업연구센터등 이들사업모두가부실하거나재편되야하는것은아니나 2009년부터 2012년까지의해당사업의농정예산총액을산출해보면최소 2조2370억원에서최대 4조 3758억원인것으로분석됨 ([ 표4-9] 참고 )

130 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 [ 표 4-9] 농식품분야예 결산지적사업 ( 단위 : 천원 ) 세부사업 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 농업용저수지둑높이기사업 - 406,600, ,000,000 1,156,000,000 농촌형에너지자립녹색마을조성 - 608,000 1,890, ,000 고효율어선유류절감장비지원사업 5,502,000 3,912,000 3,240,000 3,039,000 농어업에너지이용효율화 - 152,750, ,150, ,275,000 한식세계화 ,150,000 23,649,000 식품, 외식종합자금 ,000, ,000,000 해외농업개발 ,000,000 32,000,000 영산강하구둑구조개선사업 8,000,000 50,000, ,000, ,950,000 고품질쌀유통활성화 ( 고품질쌀브랜드육성 ) 42,678,000 40,518,000 23,534,000 23,625,000 농림수산식품기술기획평가원출연 (R&D) 2,251,000 6,774,000 9,154,000 7,815,000 축산분뇨처리지원 48,839,000 51,371,000 50,524,000 42,244,000 연근해어선감척 129,900,000 77,500,000 41,214,000 29,795,000 친환경어구보급사업 4,870,000 5,035,000 5,035,000 5,003,000 고부가가치종자산업육성 - 3,500,000 1,000, ,000,000 수입양곡대 362,333, ,267, ,525, ,588,000 쌀소득보전변동직불금 367,687, ,069, ,323, ,030,000 농협중앙회사업구조개편지원 ,000,000 농업자금이차보전 622,176, ,104, ,980, ,555,000 농어업재해보험 61,752, ,889, ,712, ,753,000 농어민건강연금보험료 262,369, ,400, ,347, ,289,000 생명산업기술개발 (R&D) ,181,000 52,271,000 노량진수산시장건립 10,000,000 5,000, ,000 5,219,000 농어촌뉴타운조성 2,085,000 20,316,000 24,648,000 34,251,000 논소득기반다양화 ,000, ,200,000 수산실용화기술개발 (R&D) 9,000,000 9,900,000 10,868,000 11,911,000 시군유통회사설립및운영 3,960,000 7,920,000 4,800,000 4,080,000 농식품전문투자펀드출자 - 50,700,000 50,000,000 50,000,000 간척농지활용지원 ( 대규모농어업회사기반조성 ) 330, ,000-4,944,000 새만금지구내부개발 ,000, ,000,000 농수산물유통공사출자 ,000,000 44,240,000 식품, 외식정보분석사업 - - 1,272,000 1,444,000 한국농어촌공사출자 5,000,000 10,000,000-16,531,000 소비지산지상생협력 51,140,000 61,774,000 51,500,000 - 수리시설유지관리 152,724, ,724, ,633,000 76,993,000 경영이양직불 84,497,000 69,884,336 62,282,000 65,907,000 합계 2,237,093,977 2,989,846,263 4,096,462,000 4,375,874,000 자료 : 1. 농림사업시행지침서, 각연도, 농림수산식품부 2. 예산내역서, 각연도, 농림수산식품부 3. 분야별예결산분석, 각연도, 국회예산정책처

131 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 개별사업의타당성평가와일몰제로효과가낮은사업의구조조정 현재사업성과가낮은것으로평가되고있는생산기반조성부분을중심으로개별사업타당성평가제도와정책일몰제도를우선도입하도록함 그리고장기적으로는농정분야전반에대해서사업타당성평가제도와정책일몰제도를확대해나가도록함 이를통해서사업성과가낮고, 사업성과를달성한사업의경우에는과감히사업을축소하여농정예산의가용성을제고하도록함 2) 전략 2 : 자유무역협정이행지원기금의적극활용 자유무역협정이행지원기금의이자수익의일부활용가능 자유무역협정이행지원기금은그목적상직불금의재원으로모두활용할수없겠지만, 기금의이자및수익의일부를직불금의재원으로활용할수있을것임 자유무역협정이행지원기금이자수익으로연간 90억원의추가재원확보가능 현재자유무역협정이행지원기금 2,355억원의이자수익으로발생할수있는 900억원의 10% 만직불금재원으로활용해도연간약 90억원의재원을추가적으로확보할수있을것임 장기적으로농업직불금재원으로활용할수있도록현실수준에맞춘발동요건기준마련과관련법개정동시추진 세가지요건을모두충족시키기는사실상불가능한 FTA피해보전직불금을현실수준에맞춘발동요건기준마련이선행되어야할것으로보임 현재자유무역협정이행기금은시장가격변동에의한피해를보전하는데초점을맞추고있음 그러나관련법개정을통해서현재사용실적이부족한자유무역협정기금의활용성을제고해야할것임. 실제기준가격을평년치의 95% 로조정하자는법안이국회에계류중에있음 ( 농민신문, ) 예컨대자유무역협정이행기금의일부를생태경관직불의재원으로활용할수있도록관련법개정을추진할필요가있음

132 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 3. 운영방안 다양한직불금제도가제도가시행되고있지만개별시행으로규모의비경제가발생하므로통합 단순화한직불금제도운영 현재쌀소득등보전직접지불제, 경영이양직접지불제, 친환경농업직접지불제, 경관보전직불제, 밭농업직불제, 조건불리지역직불제, FTA패해보전직접지불제등다양한직불제등이시행되고있지만, 각제도간의연계가이루어지지못해규모의경제를달성하고있지못함 따라서현행개별단위사업으로시행되고있는각종직불금제도를하나로통합 단순화하고통합된직불금을시도단위로지역적특성을반영하여유연하게집행하도록함 직불금제도가정착되고실효적으로집행되기위해서는직불금재원은중앙정부가확보, 실제직불금은지역실정에맞게집행 중앙정부에서집행함으로인해, 2012년도기준으로직접지불사업예산액 16,426억원중에서 13,966억원집행하고, 2,086억원은불용하고, 374억원을이월하였음 ([ 그림4-4] 참고 ) [ 그림 4-4] 2012 년직불금예산의운용실적 우선방안중하나는현재의직불금예산을모두통합하여하나의사업으로재편하고중앙정부와지방정부의역할을명확히구분 이런맥락에서볼때, 중앙정부는직불금운영의가이드라인만제시하고구체적인직불금프로그램은광역자치단체가기획 집행해야할필요성 그리고광역자치단체에서는지역농업의목표와환경특성에부합한차별화된직불금프로그램을구상하고집행해야함

133 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 제 4 절타부처예산통합방안 1. 현황및문제 최근논의되고있는경관직불제의전면적도입으로농가소득을보다현실적으로보전해나갈필요 경관직불제등은별도의예산을추가편성하는것이아니라, 관련부처의예산집행방식을변동하여추진하도록함 이와더불어아일랜드에서시행중인 RSS 도입방안도검토할필요 이제도는현재의공공근로사업의집행방식을변경, 각종농촌개발사업의집행방식을변경해서농가의소득을보전할수있는방식임 현재농촌분야정책은안전행정부, 고용노동부, 여성가족부, 보건복지부, 환경부, 산림청, 문화체육관광부, 문화재청등다양한부처에서시행중 안전행정부의지역공동체활성화지원, 특수상황지역개발, 자원봉사활성화지원등 고용노동부의사회적기업육성, 신규실업자등직업훈련, 자치단체직업능력개발지원, 지역맞춤형일자리창출지원, 청년직장체험프로그램, 농어민지역실업자직업훈련등 여성가족부의가족역량강화사업, 경력단절여성취업지원, 아이돌보미지원, 여성장애인사회참여확대지원, 청소년사회안전망구축, 한부모가족복지시설지원등 보건복지부의의료취약지역 u-health 인프라구축지원등 환경부의농어촌마을하수도정비, 농어촌폐기물처리시설, 생물다양성관리계약지원, 생태하천복원사업, 자연환경보전및관리, 하천 하구쓰레기정화사업등 산림청의산림복원, 산림생물다양성증진, 생활림조성관리등 문화체육관광부의소외계층문화역량강화, 스토리가있는문화생태탐방로프로젝트등 문화재청의지역문화유산활용활성화등

134 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 일본의경우 2013년부터농림수산성은자체사업을추진함에있어서타부처와사업을연계하여추진하도록제도화 예컨대약용작물등지역특산물산지확립지원사업의경우는후생노동성의관련사업과연계하여추진하도록하고있음 ([ 표4-10] 참고 ) [ 표 4-10] 일본의농림수산성타부처연계협력사업 (2014 년 ) 목적 사업 예산 ( 억엔 ) 개요및 조치 농림수산성역할 연계부처및연계내용 인력지원단연계지원사업강한농림수산업을위한조수피해방지종합기반만들기대책교부금 (100억엔) 산림조수피해대책기술고도화실증사업 (2억엔) [ 후생노동성 ] 수확기등의농농가와인력간매칭헬로우워크 ( 인력소개지원센번기노동력확필요한노동력의비축터명 ) 보기술연수및지도지원실버인재센터등의기회제공조수피해대책실 [ 환경성 ] 포획대책의추진시등증설조수의보호및수렵적정화에실시대의설치촉진체제강화, 지역전맞는강구해야할조치검토포획했던조수의식용체등의조치추진 ( 전문업자육성및자위위한포활용촉진기술실증등지원획추진등 ) 약용작물등지역특산작물산지확립지원사업농림수산물. 식품의고부가가치등의추진일본음식확대프로젝트 5.0 지역등기상조건등에약용작물등의 [ 후생노동성 ] 적합한품종의선정산지형성촉진약초메카수요정보제공재배매뉴얼의작성재배기술의확립약용작물의새로운육종, 재재배기술확립을위한등지원조치배, 생산기술에관한연구추진실증장소의설치학교급식식재료로 [ 문부과학성 ] 학교급식에지서지역산농림수산학교급식에서지역산농림수역산농림수산물물을안정적으로생산물의이용에의한식육효과이용확대를위한산, 공급하는모델검증이행조치지원적인조치와지원성과보급 ( 슈퍼식육학교 ) 글로벌한식 품시장획득 수출전략실행사업 (2억엔) 수츨배가프로젝트 (13억엔 ) 15.0 올재팬수출사령탑설치 JETRO 등연계통한지원체제 수출사령탑설치 [ 외무성및경제산업성 ](JERTO) 수출관련사업자등의종합적인비즈니스지원체제강소집화를위한 JETRO 활용전략에입각한방향성신흥시장개척을위한재외공관등논의등과연계협력비즈니스지원체제의 [ 내각관방등각부처 ] 강화수출전략에맞는조치추진수출확대등에필요한전략실행위원회를각부처협력 조사도모, 설치

135 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 [ 표 4-10] 2 일본의농림수산성타부처연계협력사업 (2014 년 )( 계속 ) 목적 활력있는농산 어촌구축 새로운목재 수요의창출 과강한임업 만들기 사업 예산 ( 억엔 ) 아이와함께하는농산어촌교류프로젝트 93.0 농과복지의연계프 로젝트 공가및폐교활용교 류프로젝트 ( 상동 ) ( 상동 ) 농을즐겁게하는마을만들기프로젝트 6.0 아름다운농촌재생 지원사업 CLT 등신기술, 신 제품의개발 자료 : 일본농림수산성홈페이지 개요및조치 농림수산성역할 연계부처및연계내용 초등학생의농촌 [ 문부과학성 ] 어촌에서숙박, 송신자 ( 학교측 ) 의숙박체험활동지원농산어촌숙박및체자연체험등험등수용능력정비농림어업체험추 [ 총무성 ] 진 지방자치제의특별교부세조치등 고령자및장애 자를대상으로한농원의개설, 정비 [ 후생노동성 ] 복지농원확대정착을위한시설기반구축지원 농업의연수회전문가파견등지원 활동거점이되는복지시설정비지원농가등과복지시설의연계지원 [ 총무성 ] 과소지역활성화조치지원 [ 국토교통성 ] 집락지역의 " 소규모거점 " 형성계획수농촌의공가, 폐다기능적인집락거점강립지원교등지역자원활화시설정비지원 [ 후생노동성 ] 용지역간교류촉진위한시폐교를활용한고령자관련시설정비지다기능적인시설설정비지원원로서거주할수전원생활희망자에게농아동복지시설등의정비지원있는환경조성지소개추진 [ 문부과학성 ] 폐교관계된정보제공등실시 [ 경제산업성 ] 빈상점가의점포수정지원 교류농원, 농산원탁회의등주민참가에 [ 국토교통성 ] 물직판장등의의한계획수립지원 생산녹지의구매에따른농업공원정비 정비를통한농교류농원등의정비지원 지원 즐겁게하는마 건물처분후철거지에시민도시기능집약을위한교외부의건물철 을만들기지원 농원등정비지원 거비용지원 [ 문부과학성 ] 계단식및논역사적농업용수로 역사적풍치유지, 상향지원 등장래에남겨계단식논 [ 국토교통성 ] 야할농촌경관수변공간등보전, 복원역사적풍치유지, 상향, 양호한경관 자원보전, 복원, 과계승을위한활동계획형성지원 계승하기위한수립 [ 환경성 ] 조치지원 체제정비등의지원 양호한경관의형성, 생물다양성의 보전과활용지원 중고층건물활 [ 국토교통성 ] 용할수있는 JAS규격 ( 고시 ) 등제정구조방법에관한실증실험 CLT 등신제품, 건축의개별인정에필요 [ 국토교통성및문부과학성 ] 신기술, 기술의한기술개발등의지원건축실적을적층하기위한건축물의조기실용화등개별인정기술

136 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 우리나라도개별사업이실질적으로집행되는단계에서는지방자치단체차원에서수행, 지역특성을반영해야하기때문에지방차원의통합추진필요 그리고해당사업을통합추진시해당사업을통해서지역농가가실질적으로소득을얼마나증대할수있는가, 그리고소득을증대할수있는기회를부여할수있도록사업추진방식을변경해야할필요성이있음 2. 세부방안 1) 전략 1 : 농업 농촌관련중앙부처예산의통합적운영 농림축산식품부예산과관련성이높은 8개중앙부처 28개사업의총사업비는약 6,350억원으로추정됨에따라지방예산대응자금고려하여연간최소 12,700억원산출가능 이는매년집행되는사업인동시에대부분의사업이지방자치단체에서실질적으로집행하는사업임 그리고이들국비예산에대해서지방정부의대응자금이 50% 추가되기때문에궁극적으로약 12,700억원의재원을확보할수있게됨 이들사업을통합하여아일랜드의 RSS 형태로집행하게될경우, 실제농가소득을보전하는효과를거둘수있음. 즉농촌지역에서농업이외의일자리창출로농가소득을향상시키게됨 2) 전략 2 : 사업의통합운영으로경상비용절감 8개부처 28개사업의통합운영으로경상비용의대폭적인절감 모든사업에서통상적으로필요로하는필요경비등의경상경비를통합운영으로대폭절감할수있을것임 현재는 8개중앙부처가개별계선조직을통해서사업을집행하고있기때문에경상비용이중복적으로발생하고있음 따라서지방단위에서사업통합운영으로경상경비가절감되고, 절감된경상비용으로새로운사업을추가수행할수있는효과가발생하게됨

137 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 3. 운영방안 관련예산통합적운영및직불금의모니터링위해서는별도추진조직필요 영국 (RPA) 과프랑스 (ASP) 의경우, 직불금의효율적운영을위해서직불금의편성 집행 모니터링을위한직불청을운영하고있음 ([ 참고4-2]) 한국의경우는한국농어촌공사, 국립농산물품질관리원등의기능재편을통해직불청신설하는것도고려해볼수있음 지방정부역할이강조된지방분권형직불제의시행 전국에조직을보유하고있는기존농정관련조직 ( 농업기술센터, 국립농산물품질관리원, 한국농어촌공사등 ) 들의일부를분리해직불청과같은별도의조직을신설하여운영해야할필요성이있음 중앙정부직불금의재원조달및가이드라인작성을, 지방정부는직불금의배분및집행을담당하도록함

138 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 [ 참고 4-2] 영국와프랑스의직불청사례 (1) 영국의농촌직불청 (RPA) < 기능및운영체계 > 경관환경청 (ES ) : 환경보호직불행정업무와농가신청정보관리담당 농촌지불청 (RPA) : EAGGF 시장및생산지원정책수행, 직불금지급, 농지등록관리, 이행점검, 시장관련정책운영담당, 보조금업무, 통합행정통제시스템 자문기관 - 농업발전자문 ADAG - 농업야생동식물자문FWAG (2) 프랑스의직불청 (ASP) < 기능및운영체계 > 도농업국 (DDAF) : 직불제신청관련정보제공, 서류접수, 정보관리, 환경업무, 농촌마을업무등 직불청 (ASP) : 농림부, 경제부, 산업고용부공동산하기관으로서광범위한분야개입 / 공적지원금관리및감독, 교육및기술지원업무, 공공지원정책모니터링및평가 - 09년예산규모 168억유로 - CAP예산 (57%), 중앙정부예산 (32%), 지방정부및기타예산 (11%) 도농업지도위원회 (CODA) : 농업기본법을근거로설치, 지역농업발전계획수립과정책자금분배를위한심의기능, 환경직불실시과정에서감시자역할 자료 : 김태곤외 (2009), 농가단위소득안정제실시방안및직불제도개편방안연구, 농림수산식품부

139 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 제 5 절요약및추진과제 1. 요약 농업직불금재원확보를위한농정예산확대방안 전략1 : 농어촌특별세의안정적세원관리 우리나라농정예산의주요재원은농어촌구조개선특별회계로서직불금관련계정은농어촌특별세사업계정이기에농정예산주요재원은농어촌특별세라고할수있음 1994년농어촌특별세가신설된이후예산액과수납액은지속증가추세속에서한시적재원인농어촌특별세가폐지와연장등논란과정이반복되는상황, 농어촌특별세의미수납액은지속증가, 주식거래대금과법인세의감소로농어촌특별세의감소추이뚜렷 농어촌특별세미수납액과불납결손액의지속적인증가하는상황속에서농어촌특별세미수납액조세징수강화통한연평균 100억원추가확보가능 농어촌특별세비과세및감면대상의제한적허용지속적확대추세이기때문에농어촌특별세비과세및감면대상의불허로연평균 1,700 억원추가확보가능 장기적으로농어촌특별세한시성폐지, 농어촌특별세집행제도화필요 전략2 : FTA 무역이득공유제도의도입 자유무역협정에의한추가적인농정예산확보의곤란한상황이발생하였고각종 FTA로우리나라의최근 4년간주요산업은성장하였으나농업발전을위한별도의기여미흡한것이사실 관세인하효과의 10분의 1만특목세로부과하여추가재원으로활용 FTA 무역이득공유제도의도입으로연간 1,000억원재원확보 운영방안 농업의공공재적기능에대해농민들의상호준수조건준수를통해농민에게정당한정책자금이지원된다는것을홍보 대기업및다른산업부문에는농업보다더많은정책자금이지원되고있고선진국에서도직불금의규모와내용을확대하고있음을홍보 농업직불금에대한사회적오해및윤리적문제보다대기업지원의윤리

140 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 적문제와도덕적해이가더심각한상황으로정확한정책자금집행의 공정성및형평성확보강조 농업직불금재원확보를위한농정예산재편방안 전략1 : 사업성과가낮은농정예산의재편 농정정책중정책수단의타당성이낮은사업이존재하므로사업타당성낮은사업예산재편하여보다효율적으로농정예산리모델링필요 예산분석결과오히려사업타당성낮은부문의사업비는증가추세 농업생산기반조성부문의예산을 50% 정도단계적으로절감할경우종국에는약 13,000억원예산확보가능 2009년부터 2013년까지국회예산정책처의농식품분야중점예산분석결과상영역별지적된사업예산총액은 1조원추정가능 ( 법과제도미비, 사업계획부실, 사업성과미흡, 필요성및공익성결여, 집행실적부진 ) 개별사업의타당성평가와일몰제로효과가낮은사업의구조조정 전략2 : 자유무역협정이행지원기금의적극활용 FTA 피해보전직불금등관련발동요건및지급기준의현실과괴리 FTA 피해보전직불금과폐업지원금의소극적인집행등농정관련예산의비효율적운영 자유무역협정이행지원기금의이자수익의일부활용가능하여연간 90억원의추가재원확보가능 장기적으로농업직불금재원으로활용할수있도록현실수준에맞춘발동요건기준마련과관련법개정동시추진 운영방안 다양한직불금제도가제도가시행되고있지만개별시행으로규모의비경제가발생하므로통합 단순화한직불금제도운영 직불금제도가정착되고실효적으로집행되기위해서는직불금재원은중앙정부가확보, 실제직불금은지역실정에맞게집행 우선방안중하나는현재의직불금예산을모두통합하여하나의사업으로재편하고중앙정부와지방정부의역할을명확히구분 농업직불금재원확보를위한타부처예산의통합방안 현황및문제 최근논의되고있는경관직불제의전면적도입으로농가소득을보다현

141 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 실적으로보전해나갈필요가있고이와더불어아일랜드에서시행중인 RSS 도입방안도검토가능 현재농촌분야정책은안전행정부, 고용노동부, 여성가족부, 보건복지부, 환경부, 산림청, 문화체육관광부, 문화재청등다양한부처시행중 일본의경우 2013년부터농림수산성은자체사업을추진함에있어서타부처와사업을연계하여추진하도록제도화 우리나라도개별사업이집행되는단계에서는지방자치단체차원에서수행, 지역특성을반영해야하기때문에지방차원의통합추진필요 전략1 : 농업 농촌관련중앙부처예산의통합적운영 농림축산식품부예산과관련성이높은 8개중앙부처 28개사업의총사업비는약 6,350억원으로추정됨에따라지방예산대응자금고려하여연간최소 12,700억원산출가능 전략2 : 사업의통합운영으로경상비용절감 8개부처 28개사업의통합운영으로경상비용의대폭적인절감 운영방안 관련예산통합적운영및직불금의모니터링위해서는별도추진조직필요 지방정부역할이강조된지방분권형직불제의시행 직불금제도개선방안에따른재원확보진행과정은다음과같음 3개의축인희망농업직불, 생태경관직불, 행복농촌직불은각 2개의프로그램으로구성 새롭게제안한직불금제도개선방안에의한총소요재원은최소 42,000 억원에서최대 51,000억원 현재 10여개의직불금예산은 13,410억원이기때문에새로운제도를시행하게될경우필요한추가재원은 28,590억원 ~ 37,590억원 ([ 표4-11] 참고 )

142 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 [ 표 4-11] 농업직불금재원확보진행과정 소요재원현재예산추가재원최종산출 ( 단위 : 억원 ) 구분희망농업직불생태경관직불행복농촌직불행복농촌직불 ( 최소 ) ( 최대 ) 프로그램1 16,000 2,500 8,000 12,500 프로그램 2 5,000 2,500 8,000 12,500 합계 21,000 5,000 16,000 25,000 구분 현재예산 10개직불금 13,410 구분농정예산확대농정예산재편타부처예산통합 ( 최소 ) 전략 1 1,800 13,000 전략 2 1, 타부처예산 통합 ( 최대 ) 12,700 21,700 합계 2,800 13,090 12,700 21,700 구분소요재원 (1) 현재예산 (2) 추가재원 (3) 차액 (1)-(2)-(3) 최소 42,000 13,410 28,590 0 최대 51,000 13,410 37,590 0 직불금재원확보방안을통해추가로 28,590억원 ~ 37,590억원가능 확대방안을통해서약 2,800억원, 재편방안을통해서 13,090억원, 그리고통합방안을통해 12,700억원 ~21,700억원을추가적인직불금재원으로확보가가능할것임 ([ 표4-12] 참고 ) 추가적인재원확보방안과더불어직불금정책을확대할수있는사회적합의형성, 그리고직불금재원의효율적운영방안마련이요구됨 [ 표 4-12] 농업직불금재원확보가능금액산출 ( 단위 : 억원 ) 구분 확보방안 추가재원 총액 28,590~37590 농정예산확대 (2,800) 농정예산재편 (13,090) 전략1 : 농어촌특별세의안정적세원관리 1,800 전략2 : FTA 무역이득공유제도의도입 1,000 전략1 : 사업성과가낮은농정예산의재편 13,000 전략2 : 자유무역협정이행기금의적극활용 90 타부처예산통합 (12,700~21,700) 전략 1 : 농업 농촌관련중앙부처예산의통합적운영 전략 2 : 사업의통합운영으로경상비용절감 12,700~21,

143 제 4 장농업직불금제도의재원확보방안 2. 추진과제 1) 주체간역할분담 중앙정부, 지방정부, 농민의명확한역할분담 중앙정부는농업직불금제도의가이드라인작성과안정적인재원확보에 1차적인역할을담당하도록함. 그리고농업직불금제도의모니터링과제도개선방안마련에주도적인역할을담당해야할것임 지방정부는투명하고공정한농업직불금제도의집행에중심적역할을담당하도록함. 이때개별지역의농업적, 자연적특성을고려하여차별화된농업직불금제도가시행될수있도록기획역량을갖추어야할것임 농민은농업직불금이단순한공적자금지원이아니라, 상호계약에의한지불이라는인식을명확히해야할것임. 이를위해서농업직불금제도에대한농민의이해도를제고하기위한교육과홍보가이루어져야할것임 역할에따른권한과의무를통해합리적운영보완장치마련 중앙정부, 지방정부, 농민각주체별역할분담을한다는것은그만큼책임에따른권한과의무가주어진다는의미 그권한과의무에맞춘후에는국가차원에서적절한인센티브와패널티를부과하는등의사후보완조치가필요 이것은직불금재정운영의건전성과합리적운영의보완장치로서연계할수있음 예를들면집행기관의경우집행자에대한보상과처벌등을생각해볼수있음 2) 투명성과효과성 농업직불금제도의내용과집행과정및성과에대한 100% 공개 개별지방정부는매년농업직불금내용이어떻게결정되었고, 어떻게집행되고있고, 그성과가무엇인지에대해서상시적으로 100% 공개를하도록함 이를위해서모든지방정부에서는농업직불금제도에대한별도의정보공개전담기구를운영해야할필요성이있음

144 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 농업직불금상호준수조건미이행시추가적인제재장치마련 개별지방정부에서는농업직불금제도를추진함에있어서해당농민이당초약속한상호준수조건을이행하지않았을경우, 추가적인제재장치를통해서사업효과성을제고하도록함 예컨대, 당해연도의농업직불금제도의상호준수조건을미이행한경우에는차후 2개년동안농업직불금수령대상에서제외하고, 당초지급받은농업직불금에 50% 의가산금을부과하도록함 3) 모니터링과홍보 농업직불금제도의중앙과지방의이중모니터링구조의확보 농업직불금제도의효과적인추진을위해서국가와지방의이중모니터링구조를확보하도록함 이를통해사업성과가높은지역은농업직불금의규모를추가확대하는반면사업성과가낮은지역은농업직불금규모를반대로축소하도록함 농업직불금의의의와성과에대한지속적인홍보강화 농업직불금이단순히농민의소득을보전한다는부정적인식을해소하기위해서농업과농촌의공익적측면에서농업직불금제도에관한정책홍보를강화해야할것임 이와더불어농업직불금제도를통해달성한성과에대해서전체국민을대상으로한홍보가이루어져야할것임

145 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 제 5 장결론

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147 제 5 장결론 농업직불금제도확대의필요성 선진국의경우도시와농촌의가구소득의격차는그리크지않기도하지만최근농정이직불금을통한농가소득을실질적으로보전하는데있음 한국은 1990년대이후도시와농촌의가구소득격차가지속적으로확대되고있는데 2003년 76.4% 에서 2012년 57.6% 로하락추세를보임 2010년기준한국의농가소득에서직불금이차지하는비중은 3.9%( 농가소득 27,148.5천원, 호당직불금 1,072.8$, 2005년기준, 실질 ) 수준임 반면같은연도기준으로주요선진국의경우농가소득에서직불금이차지하는비중을살펴보면일본 11.2%, 스위스 59.5%, 유럽연합은 32.1%(factor income 기준 ) 수준임 주요선진국은직불금이농가의소득을직접적으로보전하는역할을하는반면한국은실질적인소득보전의기능을수행하고있지못함 주요선진국의경우직불금을도시와농촌의소득격차해소목적뿐아니라농촌의대농과소농의소득격차를해소하기위한복지정책수단으로도활용하고있음 단순히도시와농촌의소득격차뿐만아니라농촌지역의대농과소농의소득격차를해소하기위해서직불제를시행하고있음 농가의소득을보전하기위한협의의직불제 ( 소득안정형 ) 운영을뛰어넘어광의의직불제인경관직불제, 조건불리지역직불제, 농촌사회복지제도등다양한정책을중첩적으로시행하고있음 즉, 선진국에서는직불금을농업의생산비를보전하는형태, 식량자급률을제고하기위한형태로서만집행되는것이아니라지역간및계층간의소득격차를보전하기위한복지정책의수단으로서활용하고있음 한국의직불금제도확대를위해서농가및도시가구소득격차가 80% 이내수준이되도록하고농가소득중직불금비중을현행 3% 에서 15% 수준으로가야할것임 농업농촌종합대책 (2004년) 에서농업인의소득및경영안정부문에서 2013년까지직불금을농가소득의 10% 수준으로확대한다는계획존재 농업직불금제도재원확보의당위성 경제가성장할수록전체산업분야에서 1차산업이차지하는비중은점차줄어들게되어있음 ( 페티클라크의법칙, Petty-Clark's law) 한국가의재원중농업재원변화를살펴보면절대적규모와상대적비

148 농업직불금제도개선을위한효과적재원확보방안 중면에서감소하고있음을발견할수있음 한국농정예산의국가전체예산에차지하는비중은 6% 수준으로일본및스위스는약 1%~2% 이내, 미국은 3% 보다높은것으로분석되어서한국농정예산규모는주요선진국에비해서낮은수준이아님을알수있음 반면주요선진국은농정예산중직불금이차지하는비중이한국보다높은것이특징이고농가소득에서직불금이차지하는상대적비중도높음 주요선진국은농가소득에서직불금이차지하는비중이최소 11% 에서최대 60% 수준이고이는경관직불제등과같이농가소득을보전하는다양한제도가갖추어져있기때문임 선진국은직불금이농가소득에실질적인기여를하는반면한국은농가소득에서차지하는비중이불과 3% 내외로매우소액에불과하여농가소득보전에기여를한다고보기에부족한수준임. 즉, 한국은외국과유사한정도의농업예산을집행하고있으나농가소득에실질적인기여부족 직불금은농업의가격차이를지지하기위한정책수단이아니라지역간 계층간소득격차를해소하기위한정책수단으로집행되고있음 한국은직불금재원을확보하여서농정예산중직불금예산비중을현행 10% 에서약 30% 수준까지끌어올려야함 농업농촌종합대책 (2004년) 에서농업인의소득및경영안정부문에서 2013년까지농정예산중직불금예산을 22.8% 로확대한다는로드맵구상 직불금제도개선에따라재원확보를할수있는방안으로는다음과같음 희망농업직불은가장많은예산이투입되기때문에, 그리고제도의성격상 농정예산재편 과정을통한방식이가장적절할것으로보임 생태경관직불은 농정예산확대 과정통한방식이적절하다고판단 행복농촌직불은제도성격상 타부처예산통합운영 이적극필요함 [ 표 5-1] 농업직불금제도개선에따른재원확보방안 구분농정예산확대농정예산재편타부처예산통합운영 희망농업직불생태경관직불행복농촌직불 선진국사례스위스일본유럽연합

149 제 5 장결론 직불금제도의개편을통해농가소득의 15% 정도를직불금으로보전, 농정예산의 30% 수준으로확대 직불금제도개선을통해농가소득은 32,101.3천원으로상승하고, 농가당직불금은 4,815.2천원이될것으로예상됨 그리고농정예산은현재 13.4조원에서 15.3조원으로확대될것이고, 직불금예산은현재의 10% 수준에서 30% 수준으로확대될것임 [ 그림 5-1] 농업직불금제도개선의효과 향후추진일정 : 제도개선방안에대한사회공감대확산중심 농업직불금제도개선방안에대한보완 농식품부 농경연등중앙부처및유관기관협의 농민단체 관련전문가등의의견수렴 농업직불금제도개선방안시행추진건의 농업계 정치권 자치단체 전문가등이참여한공청 ( 토론 ) 회개최 중앙정부 ( 정치권 기재부 농식품부 ) 등관계기관을대상으로개선안시행건의