미국의정당정치변화와정치자금규제 : Is Campaign Money Free Speech? * 3) 서정건 경희대학교최은정 경희대학교 정치에있어돈을필요악(necessary evil) 으로취급할것인지혹은단 순악(unnecessary evil) 으로치부할것인지에대한여부는그나

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1 미국의정당정치변화와정치자금규제 : Is Campaign Money Free Speech? * 3) 서정건 경희대학교최은정 경희대학교 정치에있어돈을필요악(necessary evil) 으로취급할것인지혹은단 순악(unnecessary evil) 으로치부할것인지에대한여부는그나라의정 치전통과현실, 그리고정치제도적차원과관계가깊다. 미국의경우 특히 1970년대이후미국의정치자금이슈와관련해서는정치자금규제 를강화하려는연방의회와지나친규제를경계하는연방대법원사이의 제도적긴장관계를주목할필요가있다. 1971년연방선거위원회의설치 와 1974 년정치자금규제를위한수정안들, 그리고 2002년소프트머니 를금지하는선거개혁법안통과등의회의정치자금규제시도가이어졌 다. 이는 1976 년버클리(Buckley) 판결과 2010년 Citizens United 판결 등정치자금의헌법적보호원칙을재차확인한연방대법원의입장과 대조된다. 다시말해미국정치에있어돈과정치관련특이점은수정헌 법 1조에서보호하는언론과표현의자유범주에정치자금을일정부분 포함하여고려하는연방대법원의존재이다. 정치자금의기부가정치적 의사표현의주요수단으로인정되는순간헌법이지켜야할개인의권리 로해석된다는것이다. 즉선거경쟁이나표대결로부터초연할수있는 사법부가정치자금의다양한측면을전면에나서체계적으로점검하고 재고할수있는시스템이바로미국정치의특징이라고볼수있다. 주제어: 정치자금, 미국정치, 미국의회, 연방대법원 * 이연구는 2013 년정부( 교육부) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행되었으며 (NRF- 2013S1A3A ), 유익한논평을해주신세분의심사위원들께감사드린다. 미국의정당정치변화와정치자금규제 79

2 I. 들어가며 정당정치와정치자금간의상관관계를이해하기위해서는정 당의역할과기능변화의역사적추이, 본선과예선등선거환경의 전환, 그리고정치자금관련입법에대한법원의결정들을고찰하 는것이필수적이다. 미국의경우 1820 년대말앤드류잭슨대통령 이후부터정당의유권자동원기능과선거결과에따른보상체제 (spoils system) 가정착되었다. 이는미국국민들로하여금정치에 있어돈의역할및기능(money in politics) 에대해큰거부감없이 받아들이게한요인이되었다. 실제로미국의대통령후보들은자신 들의정치자금모금능력이어느정도인지미리알아보고난연후 에야후보출마선언을한다. 모금액수가시민들의지지척도로파 악된다는것이다. 1) 또한 1830 년대이후정당을통한대중의정치 참여가뿌리를내렸지만, 1970 년대초반에이르러서야미국연방의 회가정치자금에대한실질적규제법안을통과시킨점을고려할 때미국민주주의역사에있어돈과정치의관계는독특한양상을 보여왔다고볼수있다. 본연구는미국의정치자금규제변천사를정당정치발전관 점에서파악해보고자한다. 동서고금을막론하고정치에있어서돈 은필요악 (necessary evil) 이라는현실적인식하에정치자금문제 를미국의정당정치는어떻게다루어왔는지비교정치역사적 (comparative political history) 시각으로조명해본다. 정당정치 1) 일반적으로대통령선거출마에관심이있는경우, 후보선언이전에대통령탐색위원회(Presidential Exploratory Committee) 를조직하여모금활동과지지도조사등을벌이는데, 통상적으로 $5,000 정도까지는연방선거위원회 (Federal Election Commission) 에등록혹은보고하지않아도모금과지출이가능하다. 80 평화연구 _ 2015년가을호

3 변화와선거환경의변천, 그리고사법부의결정들을둘러싼미국 의정치자금규제특징으로는크게세가지를꼽을수있다. 첫째, 정당정치의경우 1930 년대뉴딜시대이후보수연합 (conservative coalition) 의지속과민주당의의회장악(1954 년 년) 으로인해정당간경쟁과차이가줄어들었다. 하지만 1980 년대이후북부와남부지역을각각중심지로민주당과공화당 양당간의양극화정치가심화되었고, 이는첨예한선거경쟁으로 이어지고있다. 둘째, 50개주에걸쳐실시되는선거운동과실제선거를놓고 볼때한국과는달리텔레비전정치광고의비중이크게커졌다는 점을들수있다 년대통령선거에서본격도입된 TV 선거 광고(campaign commercials) 를위해서는천문학적비용이소요된 다. 따라서더이상개별후보자가아닌소속정당이나서서선거 운동을주도할수밖에없게되었다. 셋째, 선거에영향을미치기위 해돈(money) 을사용하는것또한언론및표현(speech) 의자유이 며수정헌법제1 조(the First Amendment) 에의해보호되어야할 헌법적가치에해당한다고보는시각이존재한다는점이다. 자신이 지지하는정당혹은후보에게말(speech) 로하는지지표시와돈 (money) 으로하는지지의사가모두동일하게헌법적보호를받아 야한다는주장인셈이다 년연방대법원의버클리결정 (Buckley v. Valeo) 에의해확인된이러한개념은이후 2002 년초 당파정치자금개혁법 (Bipartisan Campaign Reform Act) 과대법원 의결정들에있어서핵심쟁점사안이되었다. 이처럼미국의정치자금규제의역사는정당경쟁의맥락, 선거 운동의변화, 그리고의회와법원의역할등을통해주기적으로변 화해온점을총체적으로접근해야충분한이해가가능하다. 본논 미국의정당정치변화와정치자금규제 81

4 문은다음과같이구성되어있다. 우선간략하게미국정당정치의 역사적변천사를알아보고 1970 년대이전까지의미국정치와정치 자금규제현황에대해소개한다. 미국의정치자금자유화시기를촉 발한연방대법원의 1976 년판결(Buckley v. Valeo) 에대해정리한 후, 소프트머니(soft money) 와정당건설(party building) 을주제 로정당정치와정치자금의상관관계를탐색한다 년연방의 회의정치자금개혁법안통과와 United 2010 년연방대법원의 Citizens 결정을통해돈과정치에대한미국정치의시대적추세변 화와그요인에대해설명한다. Ⅱ. 미국정당정치와정치자금개관 미국정치발전사 (American Political Development) 연구의거장 인스코로넥 (Skowronek 1982) 은 20 세기이전까지의미국을 정당 과법원국가 (state of parties and courts) 로칭한바있다. 구체적 으로는 정당머신 (party machine) 과 정당보스 (party boss) 들이 선거를통해정부와국민을연결하는주요한매개조직역할을하 였다(Bartels 1988). 주단위의법원들은연방주의시스템하에서 아직조직화가덜되었던행정부의리더십을대신하였다. 또한, 19 세기말까지미국정당의특징으로는엽관제 (spoils system) 및정 당투표(party-line voting) 를꼽을수있다(Schattschneider 1942; Aldrich 1995). 이러한정당과법원위주의정치체제는 1929 년대 공황과 1941 년 2차세계대전참전을계기로대통령과행정부주도 82 평화연구 _ 2015년가을호

5 의거버넌스체계로이행하게된다. 게다가투표법개정, 직접선거 제도, 직업공무원제도등이도입및정착됨으로써정당은점점그 영향력을상실하게되었다. 특히 1940년대이후미국의연방의회 에는선임자우선주의 (seniority rule) 와상임위원회중심주의 (committee system) 가자리잡게되면서정당지도부는실질적권 력을잃게되었다. 소위 교과서의회 (Textbook Congress) 가들어 선이후, 대규모의의회재조직 (legislative reorganization) 법안들이 통과되고, 정부와유권자들을연결하는접점기능은정당보다는개 별정치인들과후보들이주로담당하게된다. 대통령정치와대통령선거를둘러싼미국의정당정치변천사 또한뉴딜시대(New Deal era) 이후유사한관점에서파악해볼 수있다. 대공황을극복하기위한루즈벨트 (Franklin D. Roosevelt) 대통령의뉴딜정책(New Deal) 이연방의회의지지를받을수있 었던배경에는미국의남부와북부지역을아우르는연합체로서의 민주당건설이자리잡고있었다. 그리고이과정에서개별주단위 소규모지역조직체로서의기존정당(state and local parties) 조직 과기능은대폭축소될수밖에없었다. 게다가 1968 년베트남전반 대시위가한창일때치러진민주당의시카고전당대회혼란이후 만들어진맥거번 - 프레이저위원회 (McGovern-Fraser Commission) 는전국단위의프라이머리선출방식을주창하였다. 이과정에서 정당보스들은선거를통해정부와일반유권자를연결하는기능을 더이상담당할수없게되었다. 결국이후에는공직수준정당 (party-in-government) 의구성원들, 즉대통령과의원들이직접 유권자들과접촉하고호소하는식으로미국대의정치의연계 (linkage) 방식이변화되었다고볼수있다. 정당을다시한번선거운동의중심행위자로등장시킨요소는 미국의정당정치변화와정치자금규제 83

6 대통령선거혹은의회선거에서광범위하게활용되기시작한선거 광고(campaign commercials) 였다. 넓은국토로인한유권자 -후보 간대면접촉의한계는자연스럽게 1950 년대이후텔레비전정치 시대를통해그해결책을모색하게되었다. 이러한 TV 정치현상은 정당조직으로하여금정치자금모금(fundraising) 에주도적역할 을하도록만들었다. 역사적으로볼때최초의 TV 선거캠페인광 고는 1952 년공화당후보아이젠하워의유명한 I Like Ike! 프로 그램이었고, 최초의대통령선거 TV 토론은 1960년케네디대닉 슨선거였으며, 최초의생방송대통령기자회견은 1961 년케네디 대통령이시작하였다. 이러한커뮤니케이션혁명은미국대통령의 정치적영향력증대에도큰영향을미쳤다. 즉 Going Public 혹은 Bully Pulpit 으로표현되는대국민담화및직접접촉방식은대통 령이의회를우회하여대통령주도의정치판을짜도록돕는데큰 역할을하였다고볼수있다 (Kernell 1997). 선거당시중요한역할을하는 TV 선거광고에천문학적인자 금이소요되기때문에, 엡스타인 (Epstein 1967) 은미국의정당들 특히공화당이현대 TV 정치시대에적합한정당조직이라고본다. 다수의당원을선거일에동원하여투표에참여케하는역할보다는 TV 캠페인광고를통해선거자금을모금하고지지세를결집하는 현대정당의기능이더욱중요해졌는데이를위해공화당전국위원 회 (Republican National Committee) 같은정당조직의필요성이증 대되었다고주장한다. 이에반해듀베르제 (Duverger 1954) 의대중 정당중심론, 소위 좌파로부터의전염 (contagion from the left) 은 유럽적현상에국한된다고설명한다. 결론적으로비교정치연구에서 흔히지적되는미국정당시스템의특징으로는주로약한정당조직 이손꼽힌다 ( 정진민 2008). 이는주로사회경제적 (socioeconomic) 84 평화연구 _ 2015년가을호

7 요소를중심으로대중정당의기반이강한유럽식정당시스템과 비교할때거론되는현상이라볼수있다. 하지만, 미국정치역사 를포괄적으로고려해본다면, 미국정당의조직체로서의영향력은 일정한부침현상을겪어왔고이러한배경에는정치자금과정당 경쟁간의상관관계가크게자리잡고있음을주목할필요가있다. Ⅲ 년대이전미국의정치자금규제역사 1970 년이전정치자금제도는국가적규제가필요한사안으로 인식되지않았다. 규제제도는선거과정속에서나타난부패를막 기위해서 19 세기말부터연방법과주법에의해발달되어왔다. 이 러한이유로초기미국의정치자금규제에대한기존연구는많지 않다. 코라도 (Corrado 2005) 는 19 세기부터, 정치자금제도의개혁 요구에따른의회의반응을주요법안이제정된연도순으로기술하 고있다. 사실미국에서정치자금에대한규제의역사는워터게이트 사건이아닌남북전쟁이전부터시작되었다고할수있다. 미국에서 처음으로정치자금의개념이나타난것은 1791 년이다. 해밀턴 (Alexander Hamilton) 의지지단체와반대단체가유권자를확보하기 위해서로경쟁적으로신문을발행하기위해정치자금을지출하던 때로볼수있다. 19세기초까지만해도이러한형태의지출이정 치자금운용의기조를이루고있었기때문에남북전쟁이전에정치 자금은거의논의의대상이되지않았다. 당시정치자금지출규모는 완만하게증가하였고부정선거의개념은예외적인것이었다. 그러나 미국의정당정치변화와정치자금규제 85

8 1840 년대에들어서유권자의수가늘어난데에따른후보자의자금 지출규모가점점커지게되고정당정치와엽관주의 (spoils system) 가발달하면서정치자금운용의기조가변화하게된다. 당시정당은 정부공무원과정당지지자들로부터 할당금 (assessent) 제도로자 금을모으고있었다. 이에관해 1867년연방공무원의할당금제도 를금지하는법률과 1983 년펜들턴법 (Pendleton Civil Service Act; 공무원개혁법 ) 이제정되었다. 펜틀턴법은엽관주의에의한공직임 용보다는시험을치러자격을가지는자를임명하도록하고선발된 공무원들에게는정치자금기부요청을하지못하도록하였다. 점차 정당들은부유한기업과사업가들에게정치자금을후원받았다. 그 대가로각종이권개입권한과특혜를줌으로써정치적유착관계를 형성하였다 년에치러진선거에서정경유착이심화된정치자 금운용의비리가폭로되면서정치자금규제에대한제도개혁을 요구하는움직임이시작되었다 (The Federal Election Commission 2005). 이러한분위기속에서 1904 년대통령선거이후테디루즈벨트 (Theodore Roosevelt) 는기업의모든기부행위를법으로금지하는 선거자금개혁안을제시했다. 이시기에전국공개법단체 (National Publicity Law Organizations: NPLO) 와같이개혁을요구하는시민 단체들이나타났다 년의회는법인회사와국립은행이연방선 거에기부하는것을금지하는틸먼법 (Tillman Act) 을통과시켰다. 정치자금과정치의유착을제거하고자했던, 연방선거와관련한기 업의기부금지사항은오늘날의정치자금규제제도의초석이라고 볼수있다. 틸먼법의제정으로정치자금에대한기업의영향력은 규제하였다. 그러나개인기부자의영향또한관심사였기때문에 NPLO 는유권자들이선거에서어떤이해관계가작용하는지알수 86 평화연구 _ 2015년가을호

9 있도록정당의선거지출내역공개를요구하였다 년선거하루전날, 당시의회다수당이었던공화당은 NPLO 가제안한, 정치자금의수입과지출내역을공개하도록하는 연방선거운동공개법 (Publicity Act) 을통과시킨다. 그러나이법은 내역을사후보고만하도록하였고그대상이국가정당위원회와둘 이상의주에서활동하는위원회로제한되어있어개혁에대한요구 를모두만족시킬수없었다 년의선거로하원을장악한민주 당은수정안에서규제의대상을상원선거로확대하였다. 선거전후 로보고를의무화하였으며, 하원의모든후보자들에대한지출한도 액을설정하였다. 이전의법안들은선거가없는해의정치자금규제를설정하고 있었으나, 선거가없는해에석유개발자의뇌물수수사건이발생하 였다 년의회는선거가없는해에도정치자금규제를할수 있도록하는연방부패방지법 (Federal Corrupt Practices Act) 을통 과시킨다. 상원과하원의후보자들은선거가없는해에도기부내역 을선거전후로보고해야했다. 연방선거에서지출한도를규제하는 조항도추가하였다. 이법안은 1970 년대까지정치자금을규제하는 기초적인법안의틀로기능하였다. 그러나연방부패방지법이투명한 자금의공개를제도화하였음에도불구하고효과적인제도적장치와 강제성이수반되지않아그효력을발휘하지못하였다. 이법은개 정후 45년동안단두명을제외하고한번도적용된적이없었다 (Corrado 2005) 년선거가다가오자루즈벨트 (Franklin D. Roosevelt) 의반 대파들은뉴딜정책으로급성장한노동자계층이민주당을지지하는 세력이될것을우려했다. 정부공무원들은펠들턴법에의해규제를 받았지만뉴딜시기동안규제받지않는수천명의정부근로자들 미국의정당정치변화와정치자금규제 87

10 이등장하게되었기때문이다. 공공사업촉진국 (Work Progress Administration) 에고용되었던많은근로자들이실제 1938 년선거 에서바클리 (Alben Barkley) 하원의장의재선을위해동원된것으 로알려져있다. 의회는 1939 년, 주정부관련근로자들을제외하고 정부관련근로자들과다른공공근로자들의영향력을규제하기위 해해치법 (Hatch Act) 를통과시킨다. 이법은펠들튼법에의해규 제받지않는연방정부관련근로자들의정치활동과정치자금기부 를금지하였다. 1 년뒤, 의회는개정법안인해치수정법 (Hatch Act Amendments) 을제정하였다. 개인이연방선거후보자나정치위원회 에 1년에기부할수있는금액을 5 천달러로제한하였다. 정부관련 사업자나기업가들의기부도금지하였으며, 의회가예비선거를규 제할것을공고히하였다 ( 김용승 2010). 그러나공화당이우려했던대로뉴딜정책이후급성장한노동자 계층이정당의주요정치자금원이되었다. 1943년대통령의거부 권행사에도불구하고의회는, 전시상황에한하여노동조합이조합 자금으로연방선거후보자를지지하는것을제한하는스미스 -코널 리법(Smith-Connally Act) 를통과시켰다. 틸먼법에의해기업의정 치자금기부만이금지되었던것을노동조합까지확대시켜노동자 계층의영향력을축소시키려고한것이다. 이어 1946 년공화당이 다수당이되자, 한시적이던스미스 -코널리법의내용을영구화하기 위해태프트 - 하틀리법 (Taft-Hartley Act) 을통과시켰다. 태프트 - 하틀리법은연방선거에있어서기업과노동조합의정치적기부및 지출을금지하였다. 이법에대응하여노동조합은정치활동위원회 (Political Action Committees: 정치활동위원회 ) 라는조직을만들었 다. 정치활동위원회는조합비외에별도의자금으로후보자에대한 기부와정치교육, 투표독려운동 (get-out-the-vote) 등다른형태 88 평화연구 _ 2015년가을호

11 의정치활동을진행하였다. 당시정치적영향력이컸던노동조합등 에대해선거후보자를지원하는정치자금등의기부를막자정치 활동위원회를조직하여자금의지원이규제되지않았던후보자등 록등의명목으로실제로는정치자금을기부였던것이다. 기업또한 1960 년대부터이러한방법을사용하기시작하였고여러주요정치 활동위원회들이증가하였다. 그러나정치활동위원회가연방선거후 보자들에대한기부의역할을본격적으로하게된것은 1970 년대 연방선거운동법 (Federal Election Campaign Act) 이제정된이후이 다. [ 그림 1] 1956년과 1968년선거지출비용비교 지출금액 년선거 1968년선거 * 출처: Corrado(2005) 총선거지출금액 광고지출금액 단위 :million, dollar 한편, 전후(postwar era) 정치자금은선거운동양식의변화로인 하여, 정당이주요한자금원으로남아있었지만선거는점차후보자 중심으로변해갔다. 후보자들은개인적으로정치위원회를운영하며 정당과는별개의자금을모금하였다. 텔레비전이주요한선거운동의 미국의정당정치변화와정치자금규제 89

12 수단이되면서선거비용이증가하였고선거당락에있어부 (wealth) 가높은비중을차지하게되었다. 선거환경변화로인하여 1966 년, 최초로대통령선거에공공자금의보조를규정하는대통령 선거운동기금법 (Long Act) 가제정되기도하였다. 실제 1956 년선 거에서총자금지출은대략 1억5 천5 백만달러로, 이중 9백만8 천 달러가라디오나텔레비전광고비용으로지출되었다 년선거 에서는총자금지출이대략두배증가한 3억달러였고광고비용 은대략 500퍼센트증가한 5천8백만 9 천달러로집계되었다 [ 그림 1]. < 표 1> 1970년대이전까지의주요정치자금규제법안연도법규주요내용 펜들턴법 (Pendleton Civil Service Act) 틸먼법 (Tillman Act) 연방선거운동공개법 (Publicity Act) 연방부패방지법 (Federal Corrupt Practices Act) 해치법 (Hatch Act) 스미스-코널리법 (Smith-Connally Act) 태프트-하틀리법 (Taft-Hartley Act) 대통령선거운동기금법 (Long Act) 엽관주의, 할당금제도금지 연방선거와관련한기업의정치적기부금지 정당의정치자금수입과지출내역공개 연방선거에서정치자금의지출한도제한 연방정부관련근로자들의정치활동과정치자금기부금지 노동조합이조합자금으로연방선거후보자를지지하는것을제한 연방선거에서기업과노동조합의정치적기부및지출을금지 최초로대통령선거에공공자금의보조규정 90 평화연구 _ 2015년가을호

13 급격한선거비용증가에대해많은사람들이우려하고이전의 법이효과적인수단이되지못하고있다는점을인식하였다. 특히 상대적으로선거자금모금에열세에처해있던민주당의우려는더 하였다. 이러한인식과우려속에의회는 1971 년선거운동자금의 공개를더욱엄격하게규정하는연방선거운동법을통과시킨다 (Corrado 2005). < 표 1> 은 1970 년대이전까지의주요정치자금 규제법안의핵심내용을정리한것이다. Ⅳ 년대연방선거운동법 (Federal Election Campaign Act) 과규제자유화 1972 년 4월 7일에발효된연방선거운동법은선거운동내기부 금의수입과지출의보고의무화하고있다. 뿐만아니라미디어광 고에대한지출한도액을규정하고후보자가개인자금으로지출할 수있는한도도설정하였다. 이전의연방부패방지법을보완하고증 가하는선거비용을억제하기위한것이다. 광고선전비의지출제한 은미디어발달에따른급격한선거비용증대에서비롯된것이다. 광고선전비의범위는텔레비전, 라디오, 신문, 잡지, 야외광고물및 전화에의한선거비용을포함하였다. 대통령및부통령의후보자와 연방상 하원의원의후보자는일정금액을초과하여광고비를지출 할수없도록하고있다. 연방선거운동법은기업과노동조합이정치 활동위원회의활동으로별도분리기금을설립할수있는법적인틀 을규정하고있다( 김용승 2010). 1947년의틸먼법과태프트 -하틀 미국의정당정치변화와정치자금규제 91

14 리법은기업이나노동조합이연방선거에직접적으로기부하여영향 을미치는것을금지하였다. 반면연방선거운동법은기업과노동조 합이정치활동위원회를설립하고이를운영하고자발적인기부금 권유활동에위원회의자금을사용할수있도록예외를허용하고있 다. 따라서정치활동위원회가모금한개인기부금은연방선거운동에 서사용될수있게되었다 년의연방선거운동법은기존의법들과마찬가지고법을감 시하고집행하는강제력을가진독립적인기관의설립을규정하고 있지않다. 하원원내총무, 상원원내총무및회계감사원의수장인 연방감사원장이연방선거운동법의준수여부를감시하도록하였다 (The Federal Election Commission 2005). 에도불구하고 명확하게규정된제도 1972년대통령선거에서여전히선거비용이증가함에 따라선거비용을줄이기위해더광범위한규제의필요성을인식하 게되었다. 동시에닉슨의워터게이트 (Watergate) 스캔들과정에서 드러난대통령선거운동의부패현상에대한반성으로말미암아정치 자금제도의대대적인재검토의요구가제기되었다 년연방선 거운동법을보다제약적인방향으로개정하게된다. 슈타트 (Staats 1976) 는 1971 년연방선거운동법이 1974 년개정되긴하였지만이 후개정안에신속하고효과적인정보공개, 규제의법적시행, 위원 회의유지, 그리고정보처리기관의제공이라는 4가지측면에서중요 한의의가있다고분석하였다. 스태파누카 (Stefanuca 2008) 는추후 연방선거운동법이 4번이나개정되었음에도불구하고결국선거자금 비용의증가를억제하지못한것은선거후보자들이사익추구를 위해 FECA 의지출한도규정을회피했기때문이라고비판하였다 년시행된연방선거운동법개정안은즉각적으로합헌성여 부에대한위헌심사를받게되었다. 공화당의원버클리 (James L. 92 평화연구 _ 2015년가을호

15 Buckley) 와민주당의원메카시 (Eugene McCarthy) 가상원원내총 무발레오 (Francis R. Valeo) 를대상으로연방선거운동법개정안의 위헌성여부에대해소송을제기한것이다. 버클리측은 현재모든 정치적표현은비용의지출을동반하는데연방선거운동법의규정은 이를규제하고있다. 이는실질적으로정치적의사표현의자유를제 한하고수정헌법제1 조의표현의자유를침해한다 고주장하였다. 이에발레오측은 는것이아니라정치집단의 연방선거운동법의제한은정치적표현을규제하 행동 을규제하는것이다. 때문에수정 헌법제1 조의보호대상이아니며, 이법안은부패를방지하고선거 비용을절감하는등의목적에의해정당화된다 고주장하였다 ( 정영 철 2010). 1976년 1월 30일 Buckley v. Valeo 소송에서연방대법원은기 부제한과선거운동비용수지의공개에대해서는부패를방지하고 선거의공정성 (integrity) 을보호하는정부의공익(government s interest) 을증진시키기때문에합헌이라판결하였다. 후보자에대한 선거비용의지출제한과독립지출 (independent expenditure) 에관한 제한에대해서는위헌이라판결하였다. 이들지출제한은개인, 집단 및후보자들의선거운동연설의양을제한한다는것이명확하다. 이 제한은... 우리의선거과정과수정헌법제1조인자유의핵심인정치 적표현을제한한다 라고보았기때문이다. 연방대법원은후보자가 공적자금의지원을거부한다면제한을받지않기때문에반대로공 적자금을지원받는후보자에대한제한은합헌으로판결하였다. 후 보자자신과친족에의한기부를제한하는것은수정헌법제1조의 표현의자유를침해하는것이라고보았다. 또한대통령이아닌의회 가집행권력을행사하는선거위원 4명을임명하는것은헌법상 권력분립의원칙에배치되기때문에위헌이라고판결하였다 (The 미국의정당정치변화와정치자금규제 93

16 Federal Election Commission 2005). 버클리판결을기점으로미국 정치자금제도의개혁은공정성의원칙보다는정치적자유원칙을 중시하는방향으로전환되었다. 휘스(Fiss 1997) 는선거자금규제 에있어강제적인공공정책만이정치자금의부정적인영향을상쇄 시킬수있기때문에버클리판결이민주주의의기능을저해하는 불필요한규칙을만들어냈다고비판하였다. 연방대법원의지출제한의위헌판결에따라 1976 년의회는다시 연방선거운동법을개정하게된다. 새로운개정법안은공적자금을 지원받는후보자에대한제한을제외한대부분의지출제한을폐지 하였다. 연방선거위원회의위원임명에대한규정도개정하였다. 먼 저지출제한에대해, 후보자에대한모든선거운동비용의지출제 한과후보자의본인자금및친족의기부자금에대한지출제한을 폐지하였다. 개인및단체로부터의특정후보자에관한독립지출제 한을폐지하고후보자가국가보조금을받지않을경우에, 지출한도 에대한의무도면제하였다 ( 김용승 2010). 다만, 독립지출에대한 보고의무를확실히하도록하고, 전국정당위원회에기부할수있는 한도를새로규정하였다. 기업및노동조합이설립한정치활동위원 회의모금범위에대해서는제한규정을두었다. 기업및노동조합이 설립한다수의정치활동위원회에관한기부제한기준은기업혹은 노동조합을기준으로단하나의기부제한기준을적용하였다. 선거자 금지출에관한규제와후보자자산에대한선거비용총액제한이 사라짐으로써규제되었던정치자금의자유화가시작되었다. 연방선 거위원회가재구성되면서, 위원임명방식에있어서는대통령이 6명 의위원을선출하되상원의승인을받게하였다. 민사적위반에대 한기소권과법위반사항에대한관할권도부여하여연방선거위원 회의권한을확대하였다. 94 평화연구 _ 2015년가을호

17 새로운연방선거운동법의공개와보고의무는, 일반인들에게는많 은정보를제공하였고규제기관에게는법집행을위한증거로제공 되었다. 기부한도규정은거액의기부행위를제거함으로써후보자들 로부터지지를받기도하였다. 그러나후보자및정당위원회는세밀 한보고의무는불필요한서류작성등의관리비용을증가시킨다고 주장하였다. 관리비용증가가투표독려나유권자등록등의정치활 동에필요한비용과당유지비용을감소시킴으로써실질적으로유 권자들의정치참여를유도할수없다고비판하였다. 1979년의회 는공개절차와보고조건을간소화하고, 정당지출에대한규제를완 화하는연방선거운동법의추가개정을단행하였다. 주및지역단위 에서의정당활동을활성화시키고정치참여를높이기위해서였다. 특정한정당활동에지출된자금은연방선거의지출한도규정에서 제외되었다. 당의대통령후보자를위한유권자등록, 투표독려활 동에사용되는자금은제한을두지않았다. 풀뿌리활동혹은자발 적봉사활동에대해서는무제한적지출을허용하였다. 추가개정된연방선거운동법의가장눈에띄는간접적인영향은 소프트머니(soft money) 로알려진새로운정치자금의등장이다. 정당의유권자등록, 투표참여증대및정당의건설활동에사용되 는비연방자금에대해어떠한제한도하지않는다는조항이생겼기 때문이다. 당시정당들은정당과관련한풀뿌리정치활동과정당건 설을위한활동에대한지출제한면제조항을충분히활용하였다. 규 제를받지않는소프트머니가선거에서위력을발휘하면서 1980 년 대말에는소프트머니가주요정치자금원이되었다 (Corrado 2005). 개정된연방선거운동법이선거에서개인, 정치활동위원회및 정당에게독립지출, 비연방자금지출, 그리고규제받지않는소프 트머니를이용한무제한적인지출의기회를제공하면서정치자금 미국의정당정치변화와정치자금규제 95

18 의자유화시기가도래하게된다. V. 정당건설(party building) 과소프트머니(soft money) 사실 1970 년대정치자금을규제하려는움직임은미국정당정 치딜레마와관련이깊었다 년대선이후빚더미에빠지게된 민주당은선거자금지출제한과대통령후보선거자금공영제 (public financing) 를지지하게되었고, 정치자금규제에대해부정 적이었던포드(Ford) 공화당대통령은 1974 년워터게이트 (Watergate) 스캔들이후민주당의회가통과시킨연방선거운동법 수정안들 (FECA Amendments) 에서명할수밖에없게되었다. 그런 데새로운정치자금규제환경하에서처음치러진 1976 년대통령 선거와의회선거는예상치못한파장을겪게된다. 정치자금지출 한도를지키려다보니기존의범퍼스티커 (bumper stickers) 나잔 디밭싸인들 (yard signs) 등주와지역단위로행해진정당중심선 거운동들이눈에띄게축소되었던것이다. 또한한정된선거자금 을효율적으로사용하기위해기존의풀뿌리선거운동 (grass-roots campaigns) 방식을탈피, 대중매체(mass media), 특히 TV 광고를 보다더적극적이고광범위하게이용하게되었다. 이러한선거운동방식의대대적변화는같은해연방대법원이버 클리판결(Buckley v. Valeo) 을통해선거자금지출한도에대해위 헌판결을내림으로써더욱공고해진측면이강하다. TV를통한선거 96 평화연구 _ 2015년가을호

19 광고(campaign commercials) 들이흑색선전 (negative campaigning) 효 과에편승하여그파괴력을입증함으로써기존의당원중심가가호호 (door-to-door) 방문식선거운동이점점그실효성을잃게되었던 것이다. 동시에 1979 년연방의회는연방대법원의판결에따라정치 자금규제를자유화하였는데, 그핵심은주와지역의정당들 (state and local parties) 이정당건설(party building) 활동들, 예를들어유권자 등록(voter registration) 활동, 투표독려운동(get-out-the-vote), 그리고정책메시지전파(get-the-message-out) 활동들을위해모 금하고지출하는정치자금들에대한규제를대폭완화한점이다. 이처 럼연방선거에참여하는후보들을정당건설활동을통해주와지역 정당들이지원하는경우소요되는정치자금을소프트머니 (soft money) 라고부르게되었다. 소프트머니는정치자금법의규제를받는하드머니 (hard money) 와구별된다. 예를들어특정후보를공개적으로비판하는 TV 정치광고를위해모금혹은지출되는정치자금의경우정치 자금법의범주에속하는하드머니인반면, 특정이슈광고(issue advocacy) 만을내용으로한다면암묵적으로어느정당과후보지지 광고인지자명함에도불구하고정치자금법의규제를벗어나게되었 다. 이처럼이슈중심과메시지위주의 TV 캠페인광고가폭발적으 로늘어나게되었는데그이면에는규제를받지않고한도도정해 져있지않은소프트머니(soft money) 의영향력이있었다고볼수 있다. 실제로 1988년에양대정당은 4천5 백만달러($45million) 를 소프트머니로모금하였는데, 불과 3번의선거주기가지난 2000 년 선거에서는 4억9천 5 백만달러($495million), 즉 11배에가까운액 수를소프트머니명목으로기부받게되었다 [ 그림 2]. 미국의정당정치변화와정치자금규제 97

20 [ 그림 2] 공화당과민주당이받은소프트머니(soft money) 추세, * Source; Magleby ed(2001). 앞서제시된대로소프트머니가 1980 년대이후주목받는정치 자금의주원천으로등장하게된배경으로는지나친정치자금규 제가건전한선거운동과유권자중심의정당활동, 즉정당건설 (party building) 로명명되는정당정치의핵심가치를훼손할수도 있다는비판을꼽을수있다. 역사적으로볼때유럽의계급(class) 위주대중정당 (mass party) 과는달리미국의정당들은선거를통해 유권자와정부를잇는캠페인위주매개체조직의성격이강하다. 많은경우유권자등록(voter registration) 과정이후보선출선거 (primary) 에서도필수요소이며, 전반적으로낮은등록률과투표율 을고려할때정당이주로담당하는유권자등록독려활동들은대 의민주주의의기본틀유지를위해필수적이다. 또한, 선거의쟁점 에대한각정당의정책입장을유권자들에게알리고 (get-the- 98 평화연구 _ 2015년가을호

21 message-out) 유권자들로하여금투표하도록장려하는활동들 (get-out-the-voter) 은현대미국정당들의존재가치와연결된다 고볼수있다. 이처럼선거를통해유권자와정치권을매개하는정 당의필수불가결한기능을돕기위해소프트머니가적극적으로활 용되는방향으로선회하게된다. 구체적으로공화당과민주당양대정당의선거자금모금을비 교해본다면, 하드머니(hard money) 의경우공화당이오랜기간 동안보다나은노하우를축적해왔음을알수있다. 선거자금공 영제에반대하고규제완화를주창해온공화당은소액다수기부 자들보다는거액소수기부자들에의존해온것또한사실이다 년대말정치자금규제자유화이후폭발적기세로늘어난소 프트머니(soft money) 의경우또한양당간격차가크지는않지 만, 공화당이점차우세를점하는양상을보이게된다. 그림 3에서 나타나듯이기업부문에서제공되는선거자금이소프트머니의큰 비중을차지하고, 노동조합 (labor unions) 은상위 50대기부자리스 트에서 15 퍼센트정도를차지한다. 그런데기업부문의정치자금 액중많은액수가시장중심의작은정부를지향하는공화당으로 주로흘러들어가게된다는사실을고려할때공화당의이점은비교 적분명하다. 결국효과적인정치자금모금과 TV 선거광고활용 을통해공화당이대통령선거와의회선거에서점차우세를보이 는양상이 볼수있다 년초당파정치자금법통과때까지지속되어왔다고 미국의정당정치변화와정치자금규제 99

22 [ 그림 3] 소프트머니출처비교 (Sources of Soft Money Contributions) * 출처: Common Cause(2000), Ⅵ. 선거개혁법 (Bipartisan Campaign Reform Act) 과 2010년 Citizens United 판결 1980 년대이후소프트머니는정당건설이라는대의민주주의의 필수과제를위해활용된긍정적측면못지않게 TV 캠페인광고에 들어가는천문학적액수의주요원천으로서의부정적양상또한언 론과학계의주목을받기시작했다. 워낙지리적범위가넓은미국 의미디어마켓(media market) 이 30 초짜리선거광고(campaign commercials) 를방영하는데엄청난액수의비용을요구하기시작하 100 평화연구 _ 2015년가을호

23 였고, 1980 년대이후정당양극화와경쟁정도가심해지면서 TV 선거캠페인이그중요성을더해가기시작하였다. 이과정에서각 정당은정당건설명목으로모금한소프트머니의상당부분을선 거광고에지출할수밖에없게되었다 < 표 2 참조>. < 표 2> 정당위원회의소프트머니지출내역, 2000년선거 민주당 공화당 총액 % 총액 % 미디어활동 $100,301, $72,050, 우편물 $5,612, $5,135, 유권자동원 $19,544, $18,961, 컨설팅 $8,443, $7,496, 정당인건비 $24,778, $39,601, 정당행정 $36,693, $44,956, 모금활동 $30,822, $39,421, 합계 $243,062, $228,963, * 출처: 브레넌센터(Brennan Center Press Release, Dec 11, 2000). 소프트머니를규제해야한다는여론과학계의목소리가점점 커지면서의회내에서도정치자금규제강화를위한법안제정움 직임이본격화되었다. 흥미로운사실은소프트머니모금및효율적 지출경쟁에서우위를보이고있던공화당이새로운정치자금규 제법안에부정적이었을뿐만아니라, 1994 년이후줄곧의회다수 당(majority party) 위치를확보하고있었기때문에입법가능성이 상대적으로낮았다는점이다. 하지만공화당내부에서도지도부의 입김이닿지않는소신파맥케인 (John McCain) 상원의원이개혁파 민주당상원의원파인골드 (Russ Feingold) 와손잡고소프트머니 미국의정당정치변화와정치자금규제 101

24 금지를주요내용으로하는선거개혁법안을제출하기에이른다. 특 히 2000 년공화당대선후보선출과정에서선전한맥케인의원의 영향력이커졌고, 2001 년제포드 (Jim Jeffords) 의원의탈당으로상 원다수당지위는민주당으로넘어가게되었다. 사실더큰난관은다수당이늘표결에서승리하도록구조화되 어있는하원이었는데, 민주당이 1990년말의석수를늘렸을뿐아 니라, 공화당의온건파셰이즈 (Christopher Shays) 의원과민주당의 협상파미핸(Martin Meehan) 의원이제출한선거개혁법안또한지 지하는의원수가점차증가하였다. 결정적으로 218명의의원들이 서명하는경우하원의장이반드시토론과표결을진행해야하는의 사절차종료청원 (discharge petition) 수단이동원되고서명한의원 들숫자가 200여명을넘어서자하원공화당지도부는선거개혁법안 을본회의로넘기기에이른다. 결국일체의소프트머니를금지하는 대신개인유권자의주단위정당위원회기부금상한선을 1년에 5 천달러에서 1만달러로증액하는타협안이 2002 년초의회를통과 하고 3월 27 일부시대통령이서명함으로써법률로만들어졌다 년초당파선거개혁법안은법안의제출자들 (sponsor) 은초당파 적협력을성사시킨반면, 실제로최종법안에대해서는공화당의 일부의원들과민주당전체의원들이단합하여통과시킨당파적표 결양상을보였다 [ 그림 4 참조]. 102 평화연구 _ 2015년가을호

25 [ 그림 4] 초당파선거개혁법 (BCRA) 에대한상하원공화당및민주당의표결 * 출처: 및저자작성 이처럼우여곡절끝에의회를통과한 2002 년선거개혁법이후 가장큰변화는 2010 년 1월 21일연방대법원이내린 Citizen United v. FEC 판결에서비롯된다. 이판결에서연방대법원은 5-4 결정으로기업의선거운동커뮤니케이션을금지하는선거개혁법조 항을파기하였다. 처음소송은미국의보수성향비영리단체인 Citizens United 에의해제기되었다. Citizens United 는 2008 년당시 민주당대선후보자였던힐러리 (Hillary Clinton) 을비판하는내용의 힐러리 (Hillary: Movie) 를방영하려고하였다. 그러나연방선거위 원회가초당적선거운동개혁법에서금지되는선거운동방법으로판 단하여방영금지처분을내린것이다 ( 김재선, 2012) 년에통과 된초당적선거운동개혁법 (Bipartisan Campaign Reform Act) 은 미국의정당정치변화와정치자금규제 103

26 기업및노동조합에의한모든독립적인정치광고지출에대해금 지하는조항을포함하고있었다. 그런데수년간합헌이라고인정되 었던이규정을존로버츠 (John Roberts) 연방대법원장이위헌이 라판결하였다. 이판결은기업의정치적의사표현의자유를확대 시키고개인이나기업의소프트머니에대한규제를대부분폐지토 록하였다. 수정헌법제1 조에의해, 표현의자유(freedom of speech) 는선거과정에서특정후보자혹은정책을지지하는것에도 적용되어야한다는것이다. 당시오바마대통령은 2010년새해국 정연설에서대법원의결정을면전에서비판하였고, 앨리토 (Samuel Alito) 대법관이 그렇지않은데 (not true!) 라고조용히비판하는 장면이카메라에잡히기도하였다. 연방대법원다수의견 5 인에따르면, 수정헌법제1조표현의자 유규정은개인의자유와기업의자유를구분하고있지않으므로 기업들도개인들과동등한자유를향유하여야한다고보았다. 케네 디(Anthony Kennedy) 대법관은다수의견을개진하면서, 개인이 특정후보를지지하는표현의자유를정부가제한할수없는것처 럼이러한개인들로구성된기업의특정후보의당락을위한자금 지출제한은표현의자유를규정한헌법제1 조에위배되는것이며... 기업에의한독립적지출이부패의외관혹은부패의위험을증대 시키지않는다 라고판시하였다. 규제받지않던소프트머니로인한 부패를막고간접적으로특정정당과후보지지에관한이슈광고 를규제했던초당적선거개혁법을위헌이라고판단한것이다. 기업 과노동조합은다시금무제한적인소프트머니를암묵적인이슈광 고로지출할수있게되었다. 이결정은초당적선거운동개혁법의 조항이왜곡을방지하며부패를막는수단으로서의미가없으며, 주 주보호를이유로비영리기업을포함하여모든기업에정치적표현 104 평화연구 _ 2015년가을호

27 을제한하는것은수정헌법제1조의이념에배치된다고본것이다 ( 정영철 2010). Citizens United 판결은부패를방지하는것만이선거의공정성 을보호하는정부의공익을증진시킨다는버클리판결을부활시킨 것이다. 따라서후보자에대한지지를표현하기위하여기업자금의 사용을금지하는조항을무효화하였다. 기업의지출제한을폐지하 고기업이나노동조합이후보자의당락을결정할수있는자금을 직접적으로지원할수있게된판결로보아, 현재연방대법원이정 치자금규제에비판적이라고볼수있다. 미국의정치자금제도는 1970 년대버클리판결이후규제가완화되었던, 정치자금의자유화 시기로회귀하고있는것이다. 정치자금규제의지지자들은이판결 로미국의정치가곧기업의자금과기업의요구사항을반영한공 공정책의결과에파묻힐것이라고우려하였다. 그러나워너 (Werner 2010) 는자금투자자들이정치적 정책적결과에대한기 업의고려에는영향이없는결정을기대하기때문에금융시장은이 러한견해에함께하지않는다고주장하였다. 연방대법원은연방선거 운동법상기업혹은노동조합의직접적기부한도액규제조항과최 소한의제도보호책인초당적연방선거법의공개요건들은그대로 남겨두었다 ( 최희경 2012). 미국의정당정치변화와정치자금규제 105

28 Ⅶ. 마치며 정치에있어돈을필요악 (necessary evil) 으로취급할것인지혹 은단순악(unnecessary evil) 으로치부할것인지에대한여부는그 나라의정치전통과현실, 그리고정치제도적차원과관계가깊다. 미국의경우 1789 년이래연방차원의대통령선거와의회선거를 양당제시스템하에서주기적으로치러왔는데, 유권자와정부간의 매개체역할을담당하는정당주도의엽관제가자연스럽게제도화 된바있다. 20 세기이전정당과법원, 그리고의회중심의거버넌 스체제안에서넒은의미의정치자금의모금과지출은대의민주 주의의필수불가결한요소로일찍부터자리잡은셈이다. 앤드류 잭슨대통령시절정착된엽관제도가이후남북전쟁시기를지나고 민주당이남부를기반으로전국적정당간경쟁을촉발시킴으로써 더욱공고해진측면이강하다. 물론 20세기초반혁신의시대 (Progressive Era) 를거치면서경제영역에서는대기업규제, 정치 영역에서는정당개혁이화두로등장하였고동시에대통령의권한 증대가모색되었던시기가있었다. 하지만 1970 년대밖으로는베트 남(Vietnam) 전쟁, 그리고안으로는워터게이트 (Watergate) 스캔들 을겪으면서정치권전반에대한불신이극에달한이후에서야민 주당주도의회중심의정치자금규제움직임이본격화되었다고 볼수있다 년대이후미국의정치자금이슈와관련해서는정치자금 규제를강화하려는연방의회와지나친규제를경계하는연방대법 원사이의제도적긴장관계를주목하지않을수없다 년연 방선거위원회의설치와 1974 년정치자금규제를위한수정안들, 그 106 평화연구 _ 2015년가을호

29 리고 2002 년소프트머니를금지하는선거개혁법안통과등의회의 정치자금규제시도가이어졌다. 이는 1976 년버클리 (Buckley) 판 결과 2010 년 Citizens United 판결등정치자금의헌법적보호원 칙을재차확인한연방대법원의입장과대조된다. 사실정치에있 어돈은깨끗할수없으며부패정치혹은흑색선전등을유발한다 는일반유권자들의부정적인식은미국의경우도예외는아니다. 이를반영하여연방의회는정치개혁의일환으로정치자금규제 를추진해온것이다. 하지만미국정치에있어돈과정치관련특 이점은수정헌법 1조에서보호하는언론과표현의자유범주에정 치자금을일정부분포함하여고려하는연방대법원의존재이다. 정치자금의기부가정치적의사표현의주요수단으로인정되는 순간헌법이지켜야할개인의권리로해석되는것이다. 결론적으로정치에있어서돈을불필요한단순악으로만치부해 버리는경향은대중참여를중심으로하는대의민주주의에있어서 쉽게발견되며따라서돈과정치문제에대해서는규제위주의일 방적인결론으로귀착될가능성이크다. 예를들어정당의유권자 정치참여독려활동등을위해정치자금의순기능혹은필요성을 주창하는정치인의경우곧바로부패한정치인으로매도될수있는 가능성이매우높다. 이러한측면을고려할때 2004 년개정된한국 의정치자금법상금지된정당의후원회제도를복원하는일은정 치적으로쉽지않을수있다. 워낙국민들사이에정당에대한불신 이뿌리깊은데다가정치자금의모금과사용을정치적자유와권 리의방편으로적용해본헌법사적경험이부재하기때문이다. 이에 반해미국의경우의회와사법부가적절한수준에서제도적긴장 관계를유지하며정치현실과헌법가치사이의균형점을시대적으 로꾸준히모색해오고있는점을주목할필요가있다. 다시말해 미국의정당정치변화와정치자금규제 107

30 신속한변화를저해한다고비판받는견제와균형 (checks and balances) 중심의매디슨식민주주의 (Madisonian Democracy) 방식 이정치자금의균형잡힌역할에대한중장기적논의를진행하기 에는오히려적합한거버넌스형태라고볼수있다는것이다. 역설 적으로현실정치는도덕과청렴에과도하게집착하는대중민주주 의의일방적논의로부터벗어나기어려울때가많다. 이러한경우 선거경쟁이나표대결로부터초연할수있는사법부가정치자금 의다양한측면을전면에나서체계적으로점검하고재고할수있 는시스템이바로미국정치의특징이라고볼수있다. 투고일 : 2015년 10월 1일심사일 : 2015년 10월 12일게재확정일 : 2015년 10월 18일 108 평화연구 _ 2015년가을호

31 참고문헌 김용승 미국선거법제연구: 선거자금규제등중심. 형사법 의신동향통권제26 호. 김재선 미국연방선거법상기업의정치적독립지출허용의의 미와시사점 : Citizens United v. FEC 판례를중심으로. 외법 논집제36권제1 호: 정영철 기업의정치적표현과언론의자유 : 최근미국연방대 법원판결이한국에주는시사점. 언론과법제9권제2 호: 정진민 한국의정당정치와대통령제민주주의서울: 인간사랑. 최희경 미국의정치자금규제에관한헌법적고찰. 세계헌법연 구제18권제2 호: Aldrich, John H Why parties? The origin and transformation of party politics in America. Chicago: University of Chicago Press. Bartels, Larry M Presidential Primaries and the Dynamics of Public Choice. Princeton: Princeton University Press. Downs, Anthony An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Row. Duverger, Maurice Political Parties: Their Organizations and Activity in the Modern State. New York: Wiley. Epstein, Leon Political Parties in Western Democracies. New Brunswick: Transaction Publishers. Fenno, Richard F., Jr Home Style: House Members in Their Own Districts. Boston: Little, Brown. Fiss, Owen M Money and Politics. Columbia Law Review Vol.97, No. 8, pp Galvin Daniel J Presidential Party Building. Princeton: Princeton University Press. 미국의정당정치변화와정치자금규제 109

32 Kernell, Samuel Going Public: New Strategies of Presidential Leadership. Washington D.C.: CQ Press. Magleby, David ed Election Advocacy: Soft Money and Issue Advocacy in the 2000 Congressional Elections. Paper prepared for The Pew Charitable Trusts. Milkis, Sidney M The President and the Parties: The Transformation of the American Party System Since the New Deal. Oxford: Oxford University Press. Schattschneider, E.E Party Government. New York: Rinehart. Skowronek, Stephen Building a new American state. Cambridge: Cambridge University Press. Staats, Elmer B Impact of the Federal Election Campaign Act of American Academy of Political and Social Science Vol.425, pp Stefanuca, Jon Simon The fall of the Federal Election Campaign Act of 1971: a public choice explanation. University of Florida Journal of Law & Public Policy Vol.19 Issue 2, pp Thomas E. Trevo and Anthony Corrado Money and Politics : A history of Federal Campaign Finance law. In Anthony Corrado, eds. New Campaign Finance Reform Source book. Washington D.C.: Brookings Institution Press. The Federal Election Commission Thirty Year Report. Werner, Timothy. The Sound, the Fury, and the Nonevent: Business Power and Market Reactions to the Citizens United Decision. American Politics Research Vol.39, 1: pp 평화연구 _ 2015년가을호

33 Campaign Finance and Party Politics in the United States: Is Campaign Money Free Speech? Jungkun Seo (Kyung Hee University) Eunjung Choi (Kyung Hee University) The question of whether money is necessary evil or unnecessary one has a great deal to do with political tradition and reality, along with institutional framework. Since the 1970s, the United States has experienced a tension between the legislative branch and the courts over the issue of campaign finance regulation. On the one hand, the U.S. Congress has attempted to regulate campaign finance through the creation of Federal Election Commission in 1971 and the ban of soft money in On the other hand, the Supreme Court has taken an issue with congressional regulation and instead regarded campaign money as a sort of speech, which constitutes the First Amendment right protected by the U.S. Constitution. In short, what is unique in American politics is the role of the courts in striking a balance between regulation and protection over the campaign finance in election competitions. Keywords: Campaign finance, American politics, the U.S. Congress, the Supreme Court 미국의정당정치변화와정치자금규제 111