Transcription

1 최종보고서 종량제봉투 불법유통 방지를 위한 제도적 개선방안 연구 환 경 부

2

3 제 출 문 환경부장관 귀하 본 보고서를 종량제봉투 불법유통 방지를 위한 제도적 개선 방안 연구 에 관한 최종보고서로 제출합니다 연구기관 :한국환경법학회 연구책임자 :송동수 (단국대 교수) 연 구 원 :함태성 (강원대 교수) 임 현 (단국대 교수) 연구보조원 :황옥자,한명진

4

5 목 차 요 약 문 1 제1장 서론 13 Ⅰ.연구의 목적 및 필요성 13 Ⅱ.연구의 내용 및 범위 14 제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 17 Ⅰ.쓰레기 종량제 17 1.쓰레기 종량제의 의의 17 2.쓰레기 종량제의 법적 근거 17 (1)폐기물관리법 17 (2)쓰레기 수수료 종량제 시행지침 18 3.쓰레기 종량제의 적용대상 및 범위 19 4.쓰레기 종량제의 배출방법 19 5.쓰레기 종량제 일반현황 20 6.외국의 쓰레기 종량제 21 (1)미국 21 (2)일본 23 (3)독일 24 (4)시사점 25 Ⅱ.종량제봉투 26 1.종량제봉투의 의의 26 2.종량제봉투의 종류 26 3.종량제봉투의 형태 재질 규격 27 4.종량제봉투의 색상 28 5.종량제봉투의 제작 및 품질관리 28 (1)제작업체 선정 28

6 (2)종량제봉투 인쇄문구 최소화 28 (3)종량제봉투의 검수 28 6.종량제봉투의 공급 판매 29 제3장 종량제봉투의 제작 및 유통현황 31 Ⅰ.종량제봉투의 제작현황 31 1.종량제봉투의 제작 흐름도 31 2.종량제봉투 제작 현황 32 (1)종량제봉투 제작량 및 제작비용 32 (2)종량제봉투 제작업체 32 (3)종량제봉투 판매수량 및 판매금액 33 (4)종량제봉투 판매단가 33 (5)종량제봉투 무상사용량 및 환산금액 34 (6)재사용 종량제봉투 제작 판매 실적 34 Ⅱ.종량제봉투의 공급 및 유통현황 35 1.종량제봉투의 유통 개요 35 (1)종량제봉투의 공급방식 35 (2)판매소의 점검주기 36 (3)판매소관리의 문제점 및 개선사항 36 1)관리인력 36 2)신고제 37 3)카드결재 38 2.종량제봉투 공급방식 및 유통현황 통계 39 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 41 Ⅰ.종량제봉투의 불법유통사례 41 1.개요 41 2.불법유통사례 현황 통계 43 3.불법유통사례의 특성 44 (1)지역별 현황 44 (2)연도별 현황 44 (3)불법유통 대상 45

7 (4)후속조치 현황 45 1)판매인에 대한 처벌 부재 45 2)불법 제작업자와 유통업자의 검거율 미흡 46 4.주요 지자체별 불법유통사례 46 (1)서울 46 (2)부산 47 (3)대구 48 (4)광주 51 (5)대전 51 (6)울산 53 (7)경기 성남 53 (8)경기 안산 54 (9)전북 군산 55 5.불법제작 및 유통의 방식 56 (1)불법제작의 방식 56 (2)불법유통의 방식 56 Ⅱ.종량제봉투의 불법유통 방지대책 57 1.개요 57 2.방지대책 현황 통계 59 3.방지대책 현황 특성 60 4.방지대책의 주요내용 60 (1)바코드 60 1)현황 60 2)내용 61 3)문제점 62 (2)일련번호 62 (3)비밀표시(비표) 63 (4)홀로그램 64 (5)종량제 인식시스템 64 (6)정품인증시스템 65 1)활용 방법 66 2)스티커에 포함되는 정보 66 3)예상 효과 67

8 (7)자동계량 전산화시스템 67 5.주요 지자체별 방지대책 운영사례 69 (1)경기 성남 69 1)배경 69 2)요인별 방지 대책 70 3)기능별 방지 대책 70 4)바코드 시스템 71 (2)경기 안산 71 1)개요 71 2)정품인증태그 유형 72 3)정품인증태그 부착방법과 유통과정 72 4)불법유통 통제방법 73 5)문제점 73 (3)울산 남구 74 1)바코드시스템 도입 74 2)제작과정 관리감독 강화 74 3)공급업체 점검 및 유통체계 개선 74 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 75 Ⅰ.현행 제도의 문제점과 개선방향 75 1.문제점 75 (1)입법 불비로 인한 처벌부재 75 (2)관리체계의 부실 76 2.법제도적 개선의 방향과 입법방식 77 (1)법제도적 개선의 방향 77 1)종량제봉투의 일반적 근거조항 신설 77 2)불법 제작 유통에 대한 처벌규정 신설 77 3)판매인의 영업상 의무와 처벌규정 신설 77 4)신고포상금제도의 도입 77 (2)입법방식 78 1)의의 78 2)법치행정과 의회유보원칙 78 3)의회유보원칙의 내용 80

9 4)법률사항의 확정기준 81 5)소결 81 3.폐기물관리법과 조례의 신설규정 비교표 83 Ⅱ.폐기물관리법의 개정방안 84 1.종량제봉투 일반적 근거규정 신설 84 2.종량제봉투 제작 유통 판매의 근거규정 신설 85 3.종량제봉투 불법 제작 유통업자에 대한 형벌규정 신설 85 4.종량제봉투 불법 판매인에 대한 과태료규정 신설 86 5.소결 87 Ⅲ.지방자치단체 조례의 개선방안 88 1.개요 88 2.조례제정권의 기본원칙 88 (1)법률유보의 관계 88 (2)과태료와의 관계 89 (3)종량제봉투 관련조례의 기본방향 90 3.조례에 포함될 주요 신설규정 90 (1)종량제봉투 판매인의 영업상 의무 90 (2)종량제봉투 판매소에 대한 행정처분 92 (3)신고포상금제도 93 4.조례신설규정에 대한 지자체 설문조사 95 (1)설문조사결과 통계 95 (2)판매인의 영업상 의무와 행정처분 95 (3)신고포상금제도 96 5.표준조례안 97 Ⅳ.환경부 행정지침의 개선방안 개요 101 (1)의의 101 (2)법적 성격 101 (3)주요 내용 개선 내용 102 (1)판매소 지정 운영 감독 103 (2)소비자의 협조 104 (3)신고포상금제 104

10 (4)제작업체의 불법제작 금지 105 V.주체별 세부 운영 관리방안 의의 지자체의 운영 관리 매뉴얼 106 (1)종량제봉투의 제작에 대한 관리 감독 106 1)제작계약 체결시 필요사항 명시 106 2)제작,납품 및 품질에 대한 관리 감독 106 3)불법 제작업체 등에 대한 고발조치 107 (2)종량제봉투의 가격결정 107 (3)종량제봉투 판매소의 지정 운영에 대한 관리 감독 107 1)판매소의 지정관리 107 2)판매소의 운영관리 108 3)판매인의 영업상 의무위반에 대한 과태료 부과 및 행정처분 108 (4)주민 등에 대한 홍보 제작 및 유통업체의 운영 관리 매뉴얼 109 (1)종량제봉투의 형태 재질 규격 등의 준수 110 (2)종량제봉투 불법제작 및 하도급 금지 110 (3)자율점검 시스템의 운영 판매소의 운영 관리 매뉴얼 111 (1)종량제봉투의 정식 양수 111 (2)불법 종량제봉투의 진열 및 판매금지 111 (3)불법행위 발견시 신고 112 (4)그 외 판매인의 영업상 의무 소비자의 운영 관리 매뉴얼 113 (1)종량제봉투의 정식구입 협조 113 (2)신고포상금제 113 (3)주민참여단 각 주체별 운영 관리 매뉴얼 비교표 115 제6장 결론 117 참고문헌 119

11 부록 121 <부록 1> 시 군 구별 :종량제봉투 제작업체 121 <부록 2> 시 군 구별 :종량제봉투 공급방식 및 유통현황 통계 121 <부록 3> 시 군 구별 :종량제봉투 불법유통 방지대책 통계 127 <회의 사진> 143

12

13 요 약 문

14

15 요약문 요 약 문 I.연구의 목적 및 필요성 1995년부터 쓰레기종량제가 시행되어 각 지방자치단체별로 쓰레기 종량제봉투가 제작 판매되고 있는데,최근 종량제봉투의 불법제작 유통 사례가 끊임없이 발생 하고 있다.불법유통이 끊이지 않는 가장 큰 이유는 종량제봉투를 위조하는데 특별 한 기술적 어려움이 없고 제작비용 대비 판매가격이 10배 이상 차이가 나 가짜 종 량제봉투 사업이 돈이 되기 때문이다.현재 많은 지자체에서 일련번호 암호화,비 표,바코드 등 여러 가지 위조방지시스템을 도입하고 있으나 위조방지 효과에 대해 서는 의문시되고 있다. 본 연구는 지난 10여년 동안 각 지자체별로 별도로 운영중인 종량제봉투의 제 작 유통에 관한 전반적인 시스템을 점검하여 그 문제점에 대한 제도적 개선방안을 도출하는 것을 그 목적으로 한다.구체적으로는 종량제봉투 제작 및 유통체계에 대 한 일반적 현황과 각 지자체별로 종량제봉투의 불법 제작 유통현황을 개별적으로 조사하여,종량제봉투의 불법 제작 유통 방지를 위한 가장 합리적인 법적,제도적 개선방안을 마련하고,이를 바탕으로 하여 각 지자체가 개선방안을 조례를 통하여 활용할 수 있도록 기반을 조성하는 것을 목적으로 한다. Ⅱ.종량제봉투의 의의 및 종류 종량제봉투는 배출자부담의 원칙에 따라 생활폐기물의 배출량 척도를 규정하기 위하여 도입되었고,생활폐기물 처리비용의 합리적인 부과를 위하여 유상으로 판매 된다.따라서 종량제봉투의 가격 속에는 생활폐기물을 수거 운반 처리하는 비용 이 모두 포함되어 있다. 종량제봉투는 용도에 따라 일반용과 공공용으로 구분되는데 가정 등에서 사용하 는 일반용 봉투에는 지역에 따라 약간씩 다르지만 3l,5l,10l,20l,30l,50l, 75l,100l등 8종의 크기가 있다

16 요약문 Ⅲ.종량제봉투의 제작 및 유통현황 종량제봉투의 제작 및 관리 책임은 원칙적으로 지자체(시,군,구청장)에게 있다. 종량제봉투 제작업체 선정은 지자체가 공개입찰을 통해 한다(통상적으로 관할구역 내의 업체를 선정). 지자체 1동판제작의뢰 2동판제작납품 동판제작업체 4동판회수 3봉투제작의뢰 3동판불출 봉투제작업체 5봉투납품 소비자 7봉투판매 지정판매소 6봉투공급 6봉투공급 지자체(시설관리공단) 금융기관/ 청소대행업체 먼저 지자체에서는 종량제봉투 겉면에 인쇄할 도안을 결정한 후 동판제작업체에 동판을 제작의뢰하여 납품받아 이를 보관한다.그리고 종량제봉투 제작이 필요할 때 동판을 제조업체에 불출( 拂 出 )하였다가 제작이 완료되면 회수한다.제작업체는 동판을 사용하여 지자체에서 지시받은 수량만큼 종량제봉투를 제작하여 지자체에 납품하고,지자체는 이를 직영판매하거나,금융기관 또는 청소대행업체 등을 통해 지정판매소에 공급한다. 전국의 지자체의 공급방식을 조사한 결과 시 군 구 지자체 직영판매가 91개로 가장 많아 가장 보편화된 방식에 해당하였다.그 외에 민간위탁(51개),청소대행업 체(38개),금융기관위탁(37개)순으로 모든 방식이 거의 서로 비슷한 수준으로 시행 되고 있었다. 서울의 경우는 각 자치구가 대부분 해당 지역 내에서 발생된 청소대행업체의 생 활페기물의 수집 운반 처리 대행비용을 종량제봉투 판매대금에서 해결하는 이른 바 독립채산제 의 방식을 취하고 있어,종량제봉투도 청소업체를 통해 판매하는 방식을 대부분 택하고 있었다.반면 부산의 경우는 거의 대부분 금융기관을 통한 위탁판매의 방식을 택하고 있었고,충남의 경우는 관내 대부분의 지자체가 직영판 매를 하는 방식을 택하고 있는 특징을 보여주었다

17 요약문 지자체의 지정판매소에 대한 정기점검의 횟수는 연도별도 1회 또는 반기별로 1 회 시행하는 지자체가 대부분이었다.1년에 4회 분기별로 지정판매소를 점검하는 지자체는 소수에 불과하였다.더 나아가 지정판매소에 대한 관리를 정기적으로 하 지 못하고 필요에 따라 비정기적으로 실시하는 지자체도 상당수 되었다. 이처럼 지자체의 판매소에 대한 정기점검이 빈번하게 이루어지지 못하는 가장 큰 이유는 감독인력의 부족 때문이다.대부분의 지자체의 경우 종량제봉투 업무를 담당하는 공무원이 1~2명에 불과하기 때문에 관내에 있는 지정판매소를 모두 지속 적으로 반복하여 감독하는 것은 거의 불가능한 상태이다.예컨대 서울시 강남구의 경우 판매소가 1074개임에도 불구하고 그 관리인력은 1명밖에 없었다. Ⅳ.종량제봉투의 불법유통사례 2004년 이후 전국에서 지금까지 적발된 종량제봉투의 불법유통사례는 총 22건이 다.이 중에서 경기도가 7건으로 가장 많고 대전 4건,부산과 대구 각 3건,서울,광 주,울산,전북,경북이 각각 1건이다.한편 인천,강원,충북,충남,전남,경남,제주 는 단 한건도 적발되지 않았다. 경기도 성남이 그중 5건으로 가장 빈번하였는데,그 이유는 이곳이 신도시를 중 심으로 인구가 집중적으로 많은 지역임과 동시에 비교적 도시와 농촌으로 광범위한 지역관할을 가지고 있어 불법유통업자들이 활동하기에 유리하였기 때문이라고 판단 된다. 불법유통된 종량제봉투의 연도별 현황을 살펴보면,04년에 4건,05년 1건,06년 2건,07년 6건,08년 7건이다.이렇듯 2007년 이후 불법유통이 급증한 이유는 2007 년을 기점으로 종량제봉투의 가격이 급등하였기 때문이다.즉 종량제봉투의 불법유 통이 종량제봉투의 판매가격에 비례하여 발생함을 알 수 있었다. 가짜 종량제봉투의 불법유통이 종래에는 주로 지정판매소를 중심으로 발생하였 지만 최근에는 광범위하게 확대되고 있는 추세이다.즉 그 대상이 무허가업소,대형 음식점,회사,단체(부녀자 협의회 등),개인 등 광범위하게 소비자 직거래 형태로 확산되고 있다. 소비자에게 위조 종량제봉투를 직접 판매한 판매인(슈퍼 등)은 적발된 경우에도 구속기소되는 경우가 거의 없고 대부분 증거불충분으로 무혐의 처리되는 실정이어 - 3 -

18 요약문 서 형사벌로 처벌되는 경우가 전무하였다. 또한 이들 판매인에 대한 과태료부과 등 행정벌 역시 폐기물관리법과 그에 근거 한 각 지방자치단체의 조례에 이에 대한 규정이 없기 때문에 전혀 이루어지지 않고 있는 실정이었다.따라서 대부분의 지자체는 위조봉투를 판매한 지정판매소에 대해 서 지정취소의 행정처분을 내리는 것으로 만족해야만 하였다. 종량제봉투를 불법으로 직접 제작한 업자와 이를 판매소에 유통시킨 업자에 대 해서는 대부분 구속 기소되었으며,법원의 판결에서도 징역 등의 실형을 선고받았 다.하지만 이들은 실제로 검거하기가 쉽지 않아 그 사례가 많지 않아 지금까지 총 3건에 불과하였다. V.종량제봉투 불법유통의 방지대책 각 지자체는 종량제봉투의 불법 제작 및 유통을 방지하기 위하여 지금까지 바코 드,일련번호,홀로그램,비표 등 여러 가지 대책을 강구하여 왔으나 아직까지 특별 한 성과는 거두지 못하고 있는 실정이다. 전국의 지자체 중 종량제봉투의 불법 제작과 유통을 방지하기 위한 대책을 시행 하고 있는 지자체는 116개로 약 50%에 해당하였다.이는 반대로 전국의 50%에 해 당하는 지자체가 아무런 방지대책도 시행하지 않고 있다는 것을 의미한다. 위조방지시스템의 도입에는 많은 예산확보가 필요하여 재정자립도가 열악한 지 자체에 있어서는 엄두도 못내고 있었다.실제로 전국 지자체의 설문조사 결과 위조 방지시스템의 도입이 투입되는 예산에 비하여 그 효과가 의문시된다며 그 시행에 회의적인 자세를 보이는 지자체도 많았으며,위조방지시스템 도입시 종량제봉투 가 격인상요인의 발생으로 주민의 부담이 가중될 것을 예상하여 미루고 있는 경우도 많았다. 위조방지대책으로 가장 많이 사용되고 있는 방법은 종량제봉투에 바코드를 기입 하여 인쇄하는 것으로 전국의 57개 지자체가 이를 도입하여 시행하고 있었다.그 다음으로는 종량제봉투에 비밀문구나 비밀그림 등의 비표를 삽입하여 제작하는 방 법과 일련번호를 기입하는 방법을 사용하고 있었다.홀로그램의 방법은 위조방지의 기능은 매우 크나 그 제작에 비용이 많이 소요되기 때문에 도입하여 시행하고 있는 지자체가 하나도 없었다

19 요약문 한편 최근에는 종량제 인식시스템(경기 용인),정품 인증시스템(경기 안산),자동 계량 전산화시스템(광주 남구)등 여러 가지 신기술이 개발되어 지자체의 위조방지 대책으로 도입되고 있으나 아직은 완벽한 시스템으로 검증받고 있지는 못하고 있다. 다만 2009년 6월부터 안산시가 시행하고 있는 정품인증제는 정품인증태그를 종 량제봉투에 부착하여 소비자가 봉투에 있는 소비자인증번호를 ARS 또는 인터넷을 통하여 확인하는 시스템으로,향후 그 실효성 여부가 주목된다. 또한 광주광역시 남구에서 현재 시범사업으로 운영하고 있는 자동계량 전산화시 스템은 종량제봉투를 전면 폐지하고 생활쓰레기 수수료의 책정을 기존의 부피(종량 제봉투)에서 무게로 전환시켜 부과하는 방식이다.이 방식은 기존의 종량제봉투 정 책을 전면 수정한 것으로 정부가 추진하는 녹색성장정책과 일응 부합하는 면이 있 으나 향후 그 성공여부가 주목된다. Ⅵ.불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 1.현행 제도의 문제점과 입법개선방향 현행 법률인 폐기물관리법에는 쓰레기종량제 봉투 처리 및 관리방법에 대한 규 정이 전무하다.그 결과 지자체의 조례에도 종량제봉투의 불법유통에 대한 처벌규 정이 전혀 없다.이는 지자체는 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과 에 관한 사항이나 벌칙을 정할 수 없기 때문에 당연한 결과이다. 실제로 전국의 지자체의 현황조사에서 알 수 있듯이,대부분의 지자체에서는 종 량제봉투의 불법유통을 적발하여도 형법상의 사기죄,공문서위조죄에 해당하는 명 확한 경우를 제외하고는 대부분의 판매소에 대해 처벌을 못하고 방관하고 있는 실 정이어서,종량제봉투의 불법유통을 근절함에 있어 폐기물관리법의 입법불비가 가 장 큰 문제점으로 제기되었다. 따라서 종량제봉투의 불법유통을 방지하기 위해서는 궁극적으로 법률,조례 등 법규의 개정을 통한 법제도적 개선이 필요한 바,먼저 여러 가지 방지대책들을 어 떠한 기준에 의해 법률과 조례에 분리시켜 규정할 것인가에 관한 결정이 먼저 있어 야 한다. 즉,새롭게 제시되는 해당 정책이 기본권실현과 밀접한 관련성을 가지고 있고, 의회의 입법절차에서 결정되어야 하는 경우에 해당하면 의회유보의 원칙에 따라 폐 - 5 -

20 요약문 기물관리법으로 직접 규정하는 것이 타당할 것이고,그 외 구체적인 사항에 대해서 는 조례 등을 통하여 규율하는 것이 합리적이다. 특히 현행 지방자치법 제22조는 조례로써 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므 로,향후 종량제봉투와 관련하여 조례에서 규정되어야 할 사항 중 이와 같은 내용 의 경우에는 먼저 폐기물관리법에 근거규정을 신설하는 것이 선행되어야 한다. 2.폐기물관리법과 조례의 신설규정 비교표 종량제봉투 일반적 근거 종량제봉투 제작 유통 판매 불법 제작 유통업자 형벌 판매인의 영업상 의무 불법판매인 과태료 불법판매소 행정처분 신고포상금 폐기물관리법 종량제봉투 또는 종량제 스티커 등 의 제작 유통 판매에 관한 사항을 해당 지방자치단체의 조례로 정하여 운영 종량제봉투 및 스티커 등은 해당 특별 자치도지사, 시장 군수 구청장이 제 작 유통 판매하여야 한다. 불법으로 종량제봉투 및 스티커 등을 제작 및 유통시킨 자:5년 이하의 징역 이나 3천만원 이하의 벌금 불법 종량제봉투 및 스티커 등을 판매 한 자:300만원 이하의 과태료 조 례 판매인의 영업상 의무 1.판매인은 시장 이외의 사람으로부터 종량제봉투를 양수할 수 없다. 2.불법 봉투의 진열 및 판매금지 판매인이 영업상 의무를 위반한 경우 시장은 판매소의 지정 취소 종량제봉투의 불법유통을 신고한 자에 대해서 100만원 이하의 신고포상금 3.폐기물관리법의 개정방안 종량제봉투 근거규정 신설 현행 폐기물관리법에는 쓰레기 종량제봉투 제도를 직접적으로 언급하고 있는 규정 - 6 -

21 요약문 이 없고 간접적으로만 규정하고 있으므로,폐기물관리법에 직접적인 명문규정을 신 설하여 폐기물관리법이 직접 환경부의 지침 및 조례운영의 근거로서 기능을 하게 하여야 한다. 1.특별자치도지사,시장 군수 구청장은 생활폐기물을 수집 운반 처리할때에 생활폐 기물의 배출 및 수거,처리에 따른 수수료 징수,생활폐기물 배출량에 대한 측정수단(이 하 종량제봉투 또는 종량제 스티커 등 )의 제작 유통 판매에 관한 사항을 해당 지방 자치단체의 조례로 정하여 운영할 수 있다. 2.종량제봉투 및 스티커 등은 해당 특별자치도지사,시장 군수 구청장이 제작 유 통 판매하여야 한다. 종량제봉투 불법 제작 유통업자에 대한 형벌규정 신설 현재 불법으로 종량제봉투를 제작하거나 유통시킨 자에 대해서 폐기물관리법에 명 문의 형벌규정이 없기 때문에 주범인 경우와 증거가 명백한 경우에 한하여 형법상 의 사기나 공문서위조등의 혐의로 처벌을 하고 있을 뿐이다.따라서 종량제 봉투의 불법제작과 유통을 근절하기 위해서는 불법 종량제 봉투를 제작한 경우는 물론 불 법으로 유통시키는 자에 대한 형벌규정을 폐기물관리법에 명문화하여야 한다.더욱 이 이러한 형벌규정은 조례에 규정할 수 없고 오직 법률에서만 규정하여야 되므로 폐기물관리법에 관련규정을 신설하여야 한다. 폐기물관리법 제14조 제5항의 규정을 위반하여 종량제봉투 및 스티커 등을 제작 및 유 통시킨자는 5년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 벌금에 처한다. 종량제봉투 불법 판매인에 대한 과태료규정 신설 종량제봉투의 불법유통을 근절하기 위해서는 위조봉투를 일반 소비자에게 판매하는 판매인에 대한 처벌도 필요하다.종량제봉투 불법 판매인에 대하여는 불법제작 및 유통업자와는 달리 형벌로 처벌하기 보다는 행정벌로서 과태료를 부과하는 것이 타 당하다. 폐기물관리법 제14조 제4항의 규정을 위반하여 종량제봉투 및 스티커 등을 판매한 자에 게는 300만원 이하의 과태료를 부과한다. 4.지방자치단체 조례의 개선방안 대부분의 지자체에서는 종량제봉투의 불법유통에 대한 강력한 방지책을 실행하 려는 의지는 가지고 있으나,이에 대한 법적 근거의 미비로 어려움을 호소하고 있 다.따라서 종량제봉투의 불법 제작과 유통을 방지하기 위한 제도가 궁극적으로 실 효를 기하기 위해서는 폐기물관리법의 개정과 더불어 당연히 지방자치단체의 조례 의 개선이 뒤따라야 한다

22 요약문 종량제봉투 판매인의 영업상 의무 종량제봉투의 불법유통을 근절하기 위해서는 일반 소비자에게 최종적으로 이를 판 매하는 판매인에 대한 통제가 매우 중요한 바,그 통제수단으로 판매인의 영업상 의무 규정을 들 수 있다.이는 행정법상 먼저 의무를 부과하고 이를 이행치 않을 경우 그에 대한 행정벌과 행정처분을 부과하는 방식이다. 판매인은 종량제봉투를 판매할 때 다음 각 호의 의무사항을 이행하여야 한다. 1.판매인은 시장 이외의 사람 또는 법인으로부터 종량제봉투를 양수할 수 없다. 2.모조 또는 불법 유출 봉투의 진열 및 판매금지 판매인의 지정 취소 및 제한 판매인에 대한 통제수단을 강화하기 위해서는 판매인에 대한 영업상 의무규정과 더 불어 이 영업상 의무를 위반할 경우 판매소에 대해 지정을 취소할 수 있음을 조례 에 명문으로 규정하는 것이 필요하다.또한 불법 종량제봉투를 판매하다가 적발되 어 판매소의 지정취소를 당한 판매소에 대해서는 1년이라는 기간 동안 지정을 다시 받을 수 없는 제한을 가하는 것이 필요하다.이러한 제한이 없을 경우 불법판매소 의 경우 지정취소라는 행정처분을 받고도 다시 재지정을 받아 판매업을 할 수 있기 때문이다. 1 시장은 판매소지정을 받은 자가 판매인의 영업상 의무를 위반한 경우 판매소의 지 정을 취소 할 수 있다. 2 제1항의 규정에 의한 판매소 지정취소가 있는 경우 1년이 경과하지 않으면 판매소 지정을 새로이 받을 수 없다. 신고포상금제도 종량제봉투를 불법으로 유통시키는 자를 처벌하기 위해서는 이를 단속하여 적발하 여야 하는데,한정된 공무원의 인력으로는 현실적으로 한계가 많기 때문에,주민들 의 자발적인 협조를 유도하기 위해 신고포상금제의 도입이 필요하다. 한편 신고문화의 동기부여를 위해 도입한 신고포상금제가 주민부담률이나 지자체의 재정에 오히려 부정적인 영향을 야기할 수 있고,신고포상금제를 악용하여 전문 직 업적으로 악용될 수도 있으므로,신고포상금제가 예산의 범위내에서 운영되도록 하 여야 한다. 종량제봉투의 불법제작 및 유통과 판매사례를 신고한 자에 대해서 지방자치단체는 예 산의 범위 안에서 100만원 이하의 신고포상금을 지급할 수 있다. 조례의 신설규정에 대한 지자체 설문조사 설문조사 결과 대부분의 지자체는 조례에 판매인의 영업상 의무와 그에 대한 처벌 규정,소비자의 정식구입의무,신고포상금제 등에 대해 찬성하는 입장을 보였다.판 매인의 영업상 의무와 그에 대한 처벌규정에 대하여는 85%,소비자의 정식구입의 무에 대해서는 72%,신고포상금제에 대해서는 약 60%의 지자체가 찬성을 하였다

23 요약문 표준조례안 지금까지 언급된 주요 내용을 중심으로 종량제봉투와 관련하여 각 지방자치 단체에서 사용할 수 있는 표준조례안을 다음과 같이 제시한다. 5.환경부 행정지침 개선방안 판매소 지정 운영 감독 종량제시행지침에 판매소 지정 운영 감독 항목 신설 종량제봉투 판매소를 지정하고자 하는 경우에는 신청지역의 인구,면적,인근 판 매소와의 거리,지역주민에 대한 편의 기여도 등 지정에 필요한 요소들을 감안 판매소지정의 일정기준을 마련하여 판매소가 과다하게 난립하는 것을 방지 종량제봉투 판매소 지정을 받은 자는 판매 지정표지판을 부착 종량제봉투 판매소 지정시 판매인에게 종량제봉투 정식 양수의무 등 영업상 의 무에 대해 고지 종량제봉투 판매소 지정시 판매인에게 영업상 의무를 위반시 300만원 이하의 과 태료 부과와 판매소 지정취소 등의 행정처분에 대해 고지 불법유통으로 적발되어 지정취소된 판매소의 경우 1년간 판매소 재지정이 금지 판매소와 불법 제작업체간의 결탁을 방지하기 위해 종량제봉투 판매량을 정기점 검,정기점검의 횟수는 최소한 반기별 1회 이상 도매점을 통해 소매점 봉투 판매실적을 반기별로 제출받아 판매량이 30%이상 급감한 소매점에 대해서는 집중적으로 지도 점검 소비자의 협조 종량제시행지침에 종량제봉투 소비자의 협조 항목을 신설 소비자의 종량제봉투의 정식구입 및 불법유통의 방지협조 권고 지방자치단체의 홍보의무 종량제봉투 처리업무의 투명성 확보를 위해 주민참여단 구성 신고포상금제 종량제시행지침에 신고포상금제 항목을 신설하여 다음의 내용을 보완 주민들의 자발적인 협조를 유도하기 위해 신고포상금제를 도입 신고포상금은 예산의 범위 내에서 100만원 이하 제작업체의 불법제작 금지 종량제시행지침의 다.종량제봉투의 제작 및 품질관리에 관한 사항 보완 - 9 -

24 요약문 제작업체와 제작계약 체결시 종량제봉투 불법제작금지의무와 더불어 위반시 5년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 벌금에 관한 형벌내용을 계약서에 적시 제작업체의 자율점검시스템 도입 6.주체별 세부 운영 관리방안

25 요약문

26 요약문 <비교표> 주체 지방 자치 단체 제작 업체 판매 인 제작업체에 대한 관리 감독 판매자에 대한 관리 감독 주민에 대한 홍보 규격준수 불법제작 금지 자율점검 시스템운영 종량제봉투 의 정식양수 불법 봉투 판매금지 불법행위신고 그 외 의무 제작계약 체결시 필요사항 명시 제작,납품,품질에 대한 관리 감독 불법 제작업체 등에 대한 고발조치 판매소의 지정관리 판매소의 운영관리 의무위반에 대한 과태 료 및 행정처분 처분 운영 관리 매뉴얼 불법제작 유통의 금지 및 처벌규정 내용명시 상설 현장지도 점검반 설치 운영 동판의 엄격한 사용관리 재고량 및 현금출납부 정기점검(월 2회) 납품시 규격관리 5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금부과에 대한 고발조치 효율적 관리 감독을 위해 판매소의 과다한 난립을 방지할 수 있도록 지정 판매량에 대한 정기점검을 반기별 1회이상 실시 판매량이 급감한 소매점 집중단속 관리 300만원 이하 과태료 및 판매소 지정취 소처분 주민의 정식 종량제봉투 구입협조 및 신고포상금제도 등의 적극 적 홍보 시행지침 및 조례에서 규정하고 있는 종량제봉투의 형태,재질 및 규격을 준수하여 제작 종량제봉투의 불법제작 및 하도급이 금지되며,위반시 고발조치 일일 작업종료시 제작사항에 대한 자율점검을 실시하여 불법제작 및 유통을 방지 종량제봉투의 정식양수만 허용되며,이의 위반시 판매소 지정취소 의 행정처분 부과 불법 종량제봉투의 진열 판매가 금지되며 불법판매시 과태료 및 판매소 지정취소의 행정처분 부과 종량제봉투의 불법유통 등에 대한 신고협조의무 판매예상량 물량확보 규격가격표 부착 봉투대금의 기한내 납부 위반시 판매소 지정취소의 행정처분이 부과됨 신고협조 종량제봉투의 불법유통 사례 신고 100만원 이하의 신고포상금 지급 주민 주민참여단 종량제봉투 처리업무의 투명성 확보 가격조정 심의 불법유통 점검활동 불법유통 감시 및 홍보

27 제1장 서론 제1장 서론 I.연구의 목적 및 필요성 1995년부터 쓰레기를 배출하는 만큼 비용을 부담한다 는 쓰레기종량제 가 시행되면서 각 지방자치단체별로 쓰레기 종량제봉투가 제작,판매되기 시작하였다.그러나 쓰레기 종량제봉투에 대한 판매가격이 점점 비싸짐에 따라 종량제 봉투의 불법제작 유통 사례가 빈번하게 발생하였다. 이러한 쓰레기 종량제봉투의 불법 제작 및 유통사례는 특정 지역을 넘 어 전국 각지에서 빈번하게 발생하고 있는데,최근의 대표적인 사례로는 2007년 4월 양산시 소주공단 내의 한 공장에서 울산 남 중구에서 사용하 는 쓰레기 종량제봉투를 하루에 2-3천장씩 총 30만장을 불법 제작하여 소 형 수퍼마켓 등을 통해 대량으로 유통시킨 경우를 들 수 있다.또한 2008 년 11월에는 경기도 성남시에서 정품보다 30% 저렴한 불법 쓰레기 종량 제봉투가 대량으로 유통되어,정품 쓰레기 종량제봉투의 판매가 1/10이 감 소하기도 하였다. 이처럼 종량제봉투의 불법 제작과 유통이 끊이지 않는 가장 큰 이유는 종량제봉투를 위조하는데 특별한 기술적 어려움 없이 쉽게 할 수 있고 제 작비용 대비 판매가격이 10배 이상 차이가 나 그 유혹의 힘이 매우 크다 는 점이다.현재 많은 지자체에서 일련번호 암호화,비표,바코드 등 여러 가지 위조방지시스템을 도입하고 있으나 위조방지 효과에 대해서는 의문 시되고 있다. 본 연구는 지난 10여년 동안 각 지자체별로 별도로 운영중인 종량제 봉투의 제작 유통에 관한 전반적인 시스템을 점검하여 그 문제점에 대 한 제도적 개선방안을 도출하는 것을 그 목적으로 한다.구체적으로는 종량제봉투 제작 및 유통체계에 대한 일반적 현황과 각 지자체별로 종량 제봉투의 불법 제작 유통현황을 개별적으로 조사하여,종량제봉투의 불 법 제작 유통 방지를 위한 가장 합리적인 법적,제도적 개선방안을 마련

28 연구의 내용 및 범위 하고,이를 바탕으로 하여 각 지자체가 개선방안을 조례를 통하여 활용할 수 있도록 기반을 조성하는 것을 목적으로 한다. Ⅱ.연구의 내용 및 범위 본 연구는 먼저 기존의 종량제봉투의 제작 및 유통체계에 대해 전반적 인 현황을 조사하여 그 내용을 파악하고자 하였다.기존의 어떠한 선행연 구도 종량제봉투의 제작과 유통에 대해 종합적이고도 체계적인 조사를 한 적이 없으므로,본 연구를 통해 지자체별 종량제봉투 제작업체 및 판매소 지정 및 운영현황,제작업체 및 판매소의 책임소재 현황 및 지자체별 특 성을 분석하고자 하였다. 이러한 목적을 달성하기 위해 한국환경법학회 용역팀은 전국 16개 광역 시 도에 대하여 종량제봉투에 대한 광범위한 설문 및 현황조사를 실시하 였다.먼저 전국의 시 군 구별로 종량제봉투의 제작현황과 공급 및 유통현 황에 대하여 조사를 하였다.이러한 현황조사는 각 지자체별로 구체적으 로 종량제봉투를 어떠한 과정으로 제작하고 유통시키는지에 대하여 전체 적으로 살펴보는 기본현황조사로서,이는 종량제봉투의 전체적인 체계를 살펴보는데에 주요한 기초지표가 될 수 있기에 매우 주요한 작업에 해당 한다. 또한 본 연구에서는 전국 16개 광역시 도에 대하여 최근 5년간 종량제 봉투의 불법제작과 유통사례 등에 대해 조사하고,이를 기초로 하여 종량 제봉투의 불법제작과 유통과 관련하여 각 지자체별로 그 방지대책 운영사 례에 대한 현황조사를 실시하였다.그리고 이를 통하여 지자체별 방지대 책 운영현황 및 효과 분석과 현행 종량제봉투 불법 유출방지대책의 문제 점을 분석하고 지자체간의 장 단점을 비교분석하였다. 본 연구는 이러한 사전적 기본현황조사를 바탕으로 현행 종량제봉투의 제도적 개선방안을 마련하는 것을 그 최종목적으로 하였다.이러한 제도 적 개선방안은 구체적으로 법률,조례,행정지침 등의 개정을 통해 이루어

29 제1장 서론 질 수 있는 바,폐기물관리법의 개정과 각 지자체의 조례개정 그리고 환 경부의 쓰레기 수수료 종량제 시행지침 등의 개정 등이 이에 포함되었다. 본 연구에서는 현행 폐기물관리법에 종량제봉투에 대한 근거규정,불법 제작 유통업자에 대한 형벌규정,불법 판매인에 대한 행정벌규정 그리고 소비자에 대한 정식 종량제봉투 구입의무규정 등의 신설을 검토하였다. 나아가 본 연구는 폐기물관리법의 개선방안을 전제로 각 지자체가 시행 하여야 할 조례의 개선방안에 대해서도 검토하였으며,이를 바탕으로 각 지자체가 직접적으로 사용할 수 있도록 표준조례안을 작성하여 제공하였 다.또한 환경부의 현행 종량제시행지침에 추가되거나 개선되어야 할 사 항에 대해서는 의견을 제시하였다. 본 연구는 이렇듯 종량제봉투의 불법 제작 유통 방지를 위한 제도적 개선방안을 마련하기 위하여 다양한 의견수렴과 외부지원을 받았다.먼저 종량제봉투업무를 현장에서 실제로 담당하고 있는 지자체 일선 공무원으 로 구성된 제도개선 포럼 을 구성하여 다양한 의견을 수렴하였으며,관련 법령 등의 제도적 개선방안의 도출을 위하여 법과대학 교수들로 구성된 자문위원들의 자문을 받기도 하였다.일선 행정업무의 분주함에도 불구하 고 제도적 개선방안의 도출을 위하여 기초자료의 수집에서부터 현황파악 에 이르기까지 물심양면으로 협조해 주신 전국 16개 광역시 도 관련공무 원들에게 진심으로 감사의 말씀을 드립니다

30 연구의 내용 및 범위

31 제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 Ⅰ.쓰레기 종량제 1.쓰레기 종량제의 의의 1995년 1월부터 시행된 쓰레기 종량제(쓰레기 수수료 종량제)란 쓰레기 를 버린 만큼 비용을 낸다 라는 오염원인자 부담원칙을 적용하여 쓰레기 발생을 원천적으로 줄이고 재활용품의 분리배출을 촉진하기 위한 경제적 유인정책으로 종전의 재산세나 건물면적 등을 기준으로 하는 정액부과방 식의 쓰레기수수료 부과체계를 쓰레기배출량(쓰레기종량제 봉투 사용량) 에 비례하는 부과체계로 전환한 것을 말한다. 쓰레기 종량제는 쓰레기 발생량에 따라 수수료를 부과하므로 국민들에 게 쓰레기 배출을 줄이려고 하는 동기부여의 효과 외에도 재활용품을 최 대한 분리 배출하도록 유도함으로써 근검절약의 생활습관을 정착시키는 등 발생단계에서의 쓰레기 감량화에 큰 기여를 하는 제도이다. 2.쓰레기 종량제의 법적 근거 (1)폐기물관리법 쓰레기 종량제는 1991년에 개정된 폐기물관리법 제13조 제4항(현 제14 조 제3항)에 근거하여 출발하였다.동 조항은 시장 군수 구청장은 일반 폐기물을 수집 운반 처리함에 있어서 당해 지방자치단체의 조례가 정하 는 바에 따라서 수수료를 징수할 수 있다 고 규정하고 있었는데,환경부는 이를 근거로 종량제실시를 단행하였다. 하지만 당시의 폐기물관리법 제13조 제4항은 쓰레기처리 수수료의 차등 징수에 대하여 아무런 규정을 두고 있지 않았기 때문에 쓰레기 종량제의

32 쓰레기 종량제 법적 근거로서는 미흡한 면이 있었다.이러한 이유로 1995년 폐기물관리 법개정을 통하여 환경부장관은 제3항의 규정에 의한 수수료를 정하고자 하는 지방자치단체에 대하여 폐기물 배출량에 따라 수수료를 차등 징수할 수 있도록 권고할 수 있다 는 조항을 추가하여 종량제를 명문화시킴으로 써 종량제의 법적 근거를 보완하였다. (2)쓰레기 수수료 종량제 시행지침 폐기물관리법의 근거조항에도 불구하고 쓰레기 종량제를 추진하였던 실 질적인 근거는 1994년 9월에 공포된 환경부의 쓰레기 수수료 종량제 시 행지침 이다.이 시행지침은 폐기물관리법상의 구체적인 개별조항에 의 해 제정된 것이 아니고 동법 제4조 제4항의 국가의 일반적 책무조항에 근 거하여 제정된 것이다. 1) 그리고 이 시행지침은 국민들에게 대외적 구속력 을 미치는 법규의 성격을 가지고 있는 것이 아니고 오로지 행정청 내부에 서 시행에 필요한 준칙으로서의 기능을 하는 행정규칙의 성격을 띠고 있 다. 하지만 쓰레기 수수료 종량제 시행지침 은 종량제의 시행시기,쓰레 기 배출방법,수수료 등에 대한 세부사항을 구체적으로 규정하고 있어서, 대부분의 지자체는 이를 기준으로 자신들의 조례를 제정하고 있는 실정이 다.즉 시행지침은 원칙적으로는 법규의 성격을 띠고 있지 않지만 각 지 자체가 종량제 관련 조례를 제정함에 있어 구체적인 기준을 하는 역할을 하고 있어서 사실상의 법규의 기능을 가진다고 볼 수 있다.실제로 1994 년의 시행지침은 일반폐기물의 배출방법 및 수수료의 부과 징수에 관한 조례제정기준 이라는 모범조례안을 수록하였으며,일선 지방자치단체는 대체로 이를 기존의 폐기물관리조례에 편입시켜 종량제를 시행하였다. 이렇듯 시행지침은 국가 전체적인 입장에서 폐기물 관리의 적정을 기하 고,지방자치단체가 종량제 시행상의 형평과 균형을 유지하는데 커다란 기능을 하고 있다. 쓰레기 수수료 종량제 시행지침 은 그사이 수차례 1) 전재경, 쓰레기 종량제, 한국법제연구원, 1995, 25면

33 제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 개정되었는데 2008년 12월에 최종 개정되어 현재까지 시행되고 있다. 3.쓰레기 종량제의 적용대상 및 범위 쓰레기 종량제가 적용되는 폐기물은 배출원이 가정인 생활폐기물과 사 업장 일반폐기물 중 생활폐기물과 성질과 상태가 비슷하여 생활폐기물의 기준 및 방법으로 수집 운반 보관 처리할 수 있는 사업장 생활계폐기 물에 한정된다. 2) 즉 쓰레기 종량제 적용대상은 가정쓰레기,다량 배출자가 아닌 소규모 사업장의 일반 쓰레기만이 이에 해당되며,연탄재나 대형폐 기물,재활용 가능한 폐기물,일반폐기물의 다량 배출자의 폐기물은 그 적 용대상에서 배제된다. 4.쓰레기 종량제의 배출방법 쓰레기 종량제에 따른 쓰레기 배출방법은 각 자치단체에서 제작 판매 하는 종량제봉투에 생활폐기물을 담아 배출하는 것을 원칙으로 한다.하 지만 깨진 유리,스티로폼 등 종량제 봉투에 담기 어려운 쓰레기와 이사, 집수리 등 일시에 다량으로 발생하는 쓰레기의 경우는 종량제봉투 대신 지자체에서 정하는 별도의 방법(전용포대,마대 등)으로 배출하도록 하고 있다. 3) 연탄재,재활용품(종이,고철,병,플라스틱 등)은 가정에서 배출되는 생 활폐기물이지만 종량제봉투에 담지 않고 자치단체에서 정하는 일시 장소 에 분리배출하면 무료로 수거한다.또한 폐가구 폐가전제품 등 대형폐기 물은 스티커를 구입 부착하여 배출하는 등 별도의 수수료를 부담하도록 하고 있다. 2) "생활폐기물"이란 사업장폐기물 외의 폐기물을 말하며(법제2조 제2호), "사업장폐기물"이란 대기환경보전 법, 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 또는 소음 진동규제법 에 따라 배출시설을 설치 운영하는 사 업장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장에서 발생하는 폐기물을 말한다(법제2조 제3호). 3) 환경부, 환경백서, 2008, 543면. 생활폐기물은 99년부터 03년까지 발생량이 증가하였으나 재활용촉진으 로 04년부터 감소 추세이다. 2008년 환경부 환경백서 <연도별 생활폐기물 발생 개요> 참조

34 쓰레기 종량제 5.쓰레기 종량제 일반현황 4) 연도 쓰레기종량제 실시 지역은 전국 3,566개 읍 면 동 중 3,558개 지역으 로 전체 행정구역의 99.8%가 실시하고 있으며,전체 18,692천가구 중 18,622천가구가 종량제를 실시하고 있다. 전체행정구역 읍,면,동 수 가구 수 읍,면,동 수 생활폐기물 관리지역 소계 종량제 실시 종량제 미실시 읍,면,동 가구 수 수 가구 수 읍,면,동 수 가구 수 생활폐기물 관리제외지역 읍,면,동 수 (천가구) 가구 수 ,648 17,864 3,628 17,790 3,618 17, ,590(229) 18,103 3,579 18,043 3,564 18, (229) ,566(263) 18,692 3,561 18,626 3,558 18, (263) 65 ( )는 일부지역이 생활폐기물 관리제외지역으로 지정된 읍 면 동수임 쓰레기종량제 봉투에 의한 수거 방식이 아닌 마을단위로 공동 수거하여 수거량에 따라 처리비용을 분배하는 마을단위 종량제 실시가 가능한 지역 이 전국 3,182개 마을이며,이중 33%인 1,043개 마을을 대상으로 마을단위 종량제를 실시하고,나머지는 쓰레기종량제 봉투를 적용 수거하고 있다. (천가구) 대상지역 실시지역 미실시 지역 쓰레기 수거량(톤) 마을수 가구수 마을수 가구수 마을수 가구수 쓰레기처리비용 (백만원) 3, , , , 사업장생활계폐기물로서 생활폐기물과 성질과 상태가 비슷하여 생활폐 기물의 기준 및 방법으로 수집 운반 처리하는 사업장이 전국 13,452개 소로 401,262톤의 쓰레기를 수거하였으며,쓰레기 처리비용 13,666백만원 중 90%인 12,241백만원을 처리비용으로 징수한 것으로 나타났다. 4) 환경부, 2005년 쓰레기 종량제 연보, ; 2006년 쓰레기 종량제 연보, ; 2007년 쓰레기 종 량제 연보, 2008, 자료 참고

35 제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 대상 사업장 수(개소) 쓰레기 수거량(톤) 쓰레기 처리비용(백만원) 비용 징수금액(백만원) 13, ,262 13,666 12,241 일제 대청소의 날 등을 지정하여 운영하는 자치단체는 전국 232개 시 군 구 중 89%인 208개 지역 56,633개 단체가 참여하여 약 56천톤을 수거 한 것으로 나타났다. 청소의 날 지정 운영 자치단체수 청소의 날 운영 실적 계 지정 미지정 참여단체 (개소) 참여인원 (천명) 쓰레기 수거량 (톤) 쓰레기 처리비용 (백만원) ,633 3,037 56,395 2,233 6.외국의 쓰레기 종량제 (1)미국 폐기물관리법 RCRA(Resource Conservation and Recovery Act) SubtitleD.로 대표되는 미국의 폐기물 관리체계의 핵심은 폐기물의 생성 에서 처분까지의 전 과정을 체계적으로 관리하여 폐기물의 감량화ㆍ자원 화를 통하여 소각이나 매립에 이르는 폐기물량을 최소화하는 것이다.궁 극적으로 폐기물이 최소화는 폐기물의 재활용을 촉진함으로써 달성될 수 있으며,이 정책은 최종 처분지인 매립장에 이르는 폐기물을 최소화함으 로써 매립용량을 가능한 한 오랫동안 유지하려는 정책으로 볼 수 있다. 이러한 정책은 미국의 폐기물 관리체계에서 매립에 의한 의존도가 높은 것에 기인한다.물론 매립장의 용량이 점차 감소하여 새로운 매립지의 확 보에 상당한 어려움을 겪게 됨에 따라 미국정부는 매립을 줄이고 재활용 을 늘리는 새로운 폐기물 관리목표를 설정하여 전체 폐기물처리 비중에서 매립,소각 및 재활용이 차지하는 비율을 대략 2:1:1로 유지하려는 정 책을 취하고 있다. 5) 5) 최선규, 쓰레기종량제에 관한 사례연구-익산시를 중심으로, 원광대학교 석사학위논문, 49면

36 쓰레기 종량제 미국은 지난 30년간 생활쓰레기 문제의 심각성을 인식하고 이에 대처하 여 생활쓰레기를 자원으로 인식하여 재활용률을 높이고 있는데 이는 종래 의 신속한 수거와 매립위주의 정책에서 벗어나 생활쓰레기 처리의 적극적 인 방안을 도입하여 시행해왔다는 것을 의미한다.이러한 노력은 자원절 약 및 지하수 오염방지 등 인간의 자연파괴를 줄이는 데 기여하였다.물 론 미국의 현제도가 환경정책의 궁극적인 목표에 부합하기에는 아직 이르 다고 할 수 있다.그 예로 예치금제도의 성과는 잘 나타나고 있으나 가격 상승은 소비를 줄인다는 인식을 가진 기업들의 로비로 인해 예치금제도가 모든 음료수의 판매에 적용되고 있지는 않으며,대부분의 주에서는 시행 되지 않고 있다.그러나 미국의 생활쓰레기 처리정책이 생태계 보호를 고 려하고 있는 점과 환경영향평가 제도의 운영을 통해 다양한 의견을 수렴 하여 님비현상 및 갈등을 줄여나가는 노력 등은 나날이 심각해져가는 우 리나라의 생활쓰레기 문제를 해결하는 데 시사하는 바가 크다 할 것이 다. 6) 미국에서 쓰레기 종량제를 시행하는 곳은 시애틀시가 대표적이다.시애 틀시의 쓰레기 종량제는 다양한 크기의 쓰레기통을 제공하고 주민은 적당 한 크기의 쓰레기통을 대여받아 사용하되 수수료를 용량의 크기에 따라 지불하게 하고 있다.따라서 일상적으로 많은 쓰레기를 배출하는 가구는 대형쓰레기통을 사용할 수 있으나 가끔씩 쓰레기가 많아 쓰레기통에 담기 어려운 경우는 시중에서 판매하는 쓰레기통용 봉투에 시에서 판매하는 스 티커를 부착하여 집밖으로 배출하면 된다.이러한 시애틀시의 쓰레기 배 출량 감량화 정책은 쓰레기 종량제에 기초한 수수료 제도의 도입과 함께 재활용품의 분리수거 또는 정원 쓰레기의 퇴비화를 장려하는 대책 7) 을 강 구하는 방식으로 이루어지고 있다. 6) 고재영, 미국 생활쓰레기 처리정책과 그 집행사례, 해외자치행정조사보고서, 51면. 7) 이에 관한 상세는 이번송 외, 쓰레기 종량제의 평가 및 개선방안, 서울시시정개발연구원, 9면-42면 참조

37 제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 (2)일본 일본은 산업화로 인한 고도성장으로 폐기물의 양이 증가하자 기존의 청소법 을 대폭 수정하여 1970년에 폐기물의 처리 및 청소에 관한 법 률 을 제정하고 수거ㆍ운반체계의 정비와 쓰레기 감량화를 추진하였으 며,동시에 대규모 소각장 건설과 매립지 정비를 시행하였다.그 결과 1985년 이후 엔고 현상에 의해 재생자원품의 가격이 폭락하고 재활용 체 계가 붕괴되자 1990년 재생자원 이용촉진에 관한 법률 을 제정하여 순 환형사회로 폐기물정책방향을 선회하였다. 일본의 폐기물처리는 우선적으로 재이용을 통한 자원화를 추진하고 소 각시설,중간처리시설,최종처분장 등의 방법으로 이루어지고 있다.특히 자원화 유효화 이용의 추진을 위한 과제로서 회수기술의 개발과 경제성 의 제고,자원회수시장의 안정성과 조직의 정비,에너지 회수시설에 대한 선행투자 등을 제시하고 이의 실천방안을 모색하고 있다. 8) 동경도는 쾌적하고 청결한 생활환경을 유지하기 위한 자연순환형 도시 를 만들기 위하여 폐기물 감량화 3원칙을 수립ㆍ시행하고 있는데,첫째, 폐기물 발생을 원천적으로 억제하고,둘째,폐기물배출 이전에 재활용을 촉진하며,셋째,폐기물을 수집한 후 또는 처리시설에서의 재자원화를 철 저히 수행하도록 하고 있다. 9) 일본에서 쓰레기 처리비용의 징수는 폐기물의 처리 및 청소에 관한 법 률 이 제정된 1970년 이래 사업장 폐기물,대형 폐기물에 대해서는 일반 화되어 있으며,가정쓰레기 등에 대해서는 유료의 지정 종량제봉투를 사 용하는 간접적인 방법을 통해 수수료를 징수하는 경향이 증가하고 있다. 수수료를 징수하는 방법은 종량제ㆍ정액제ㆍ다량의 경우만 유료로 하는 경우 등 매우 다양하다.최근 새로이 수수료를 징수하는 경우에는 대부분 이 종량제를 채택하는 경향을 보이고 있다.또한 과거에 정액제를 실시해 온 지자체들도 쓰레기 감량효과를 기대하면서 종량제로 전환하는 경우도 있다. 8) 한국자원재생공사, 주요국가의 폐기물 관리정책의 비교 분석에 관한 연구, 19면. 9) 변종각, 각국의 폐기물 이야기: 일본편, 첨단환경기술, 74면

38 쓰레기 종량제 유료의 관급 지정봉투를 사용하고 있는 지역의 경우 일부지역을 제외하 고는 철저한 분리수거,쓰레기 감량화,안전성을 포함한 수집 효율 측면에 서 성과를 거두고 있는 것으로 나타나고 있다. 10) (3)독일 독일의 가정쓰레기 처리는 70년 이상의 경험을 가지고 있어 수집용기나 수집차량의 기술이 상당히 발달되어 있다.독일은 일정한 규격의 수집용 기가 배포되어 있어서 청소원이 쓰레기를 수집용기에 모아 station에 배치 해 놓으면 수집용기의 종류에 따라 투입방식과 교환시스템에 의하여 수집 차량에 기계적으로 상차시키고 운반한다.그리고 주택과밀지역에서는 종 이나 플라스틱류의 자루에 포장된 채로 수집 압축되는 자루 수집 시스템 도 병행하고 있다. 11) 독일은 소각과 매립을 병행해 오면서 동독지역이나 기타지역으로 폐기 물을 운반하여 처리해 오다가 독일통일 등으로 그 한계에 부딪히자 90년 대 초부터 강력한 폐기물 규제를 시행하고 있다.그 가운데 생활쓰레기와 관련된 것들로는 포장폐기물 및 폐가전제품에 대한 규정,중고자동차 처 리규정,폐지 및 건전지 규정 등이 있는데 이러한 규정의 핵심은 생산자 는 환경을 고려해야 한다는 것과 생산자가 해당물품의 폐기물을 수거 처 리하는 책임을 져야 한다는 것이다. 독일의 쓰레기 관리정책은 소비 이후 단계에서의 재활용품의 분리수거 가 잘되고 있는 것으로 나타났다.즉 독일은 원칙적으로 생산 및 유통단 계에서의 쓰레기 감량화 정책에 중점을 두고 있다.예를 들면,자동차와 같은 장기적 대형제품에 대해 생산자에게 회수의무를 부여하던가,소비자 가 포장재를 점포에 버리고 오도록 합법화하는 방안 등이다.또한 각 주 정부간의 차이는 있겠지만 대부분의 주정부에서는 쓰레기 배출량을 줄이 기 위한 수단으로 쓰레기 수수료를 대폭 올리는 문제가 검토되고 있다. 일부 주정부에서는 환경적 관점에서 쓰레기 수수료를 인상하는 방안으로 10) 최선규, 앞의 논문, 54면. 11) 박창필, 폐기물의 효율적 관리방안에 관한 연구: 생활쓰레기를 중심으로, 경희대 석사학위논문, 37면

39 제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 현재 비치되어 있는 쓰레기통에 쓰레기 수거 딱지를 붙이는 방법과 모든 가정의 쓰레기를 수거차에서 무게를 계측하는 방법을 고려하고 있다.쓰 레기 수수료 인상 이유로는 쓰레기 배출량 감소목적 외에도 강화되는 환 경기준에 의해 매립장과 소각장의 시설 및 운영기준이 강화되기 때문이 다. 12) (4)시사점 외국의 경우도 쓰레기 종량제 실시의 근본적인 원인은 쓰레기 발생량이 늘어남에 따라 기존 쓰레기 처리방식의 한계와 처리에 소요되는 비용의 급증으로 인한 문제를 해결하기 위한 것이다.물론 우리나라처럼 전국이 동시에 종량제를 실시하고 있지는 않으며 주나 도시별로 그 특색에 맞게 운영되고 있다.또한 외국의 경우 쓰레기 수거를 위해 종량제 규격봉투보 다 쓰레기 수거함을 많이 이용하고 있는 것을 볼 수 있는데,이 수거함 이용의 장점은 한번 설치로 계속 이용이 가능하다는 점과 LockGate시스 템 등을 적용할 시에 기존의 수거함에 간단히 lock을 설치하기만 하면 되 고,특히 개인 전자칩 인식기를 설치하여 쓰레기 수수료의 자동납부 등이 가능하며,또한 사람의 손이 필요 없이 수거차량을 이용한 쓰레기 자동수 거가 가능한 것 등의 편리성을 들 수 있다.그러나 이러한 것은 쓰레기 종량제를 실시하는 외국의 경우 집 앞의 도로가 잘 정비되어 있고 쓰레기 통을 비치해 둘 수 있는 여유가 있는 경우가 많지만,우리나라의 경우 골 목길이 많고 겨우 대문 앞에 쓰레기통을 놓을 수 밖에 없어 결국 사람의 손이 필요하기 때문에 이러한 방식을 무작정 채택하기에는 어려움이 많음 을 알 수 있다.물론 추가적으로 발생하는 설치비용의 문제도 간과할 수 없다.뿐만 아니라 음식물 쓰레기의 경우 음식문화의 차이에 따라 우리나 라의 음식물이 물기가 많아 음식물쓰레기 보관함에 장시간 보관하면 악취 등의 문제가 발생하므로 단순히 외국의 시스템을 받아들이기에는 문제가 있어 보인다. 12) 최선규, 앞의 논문, 62면

40 쓰레기 종량제 그러므로 우리나라에서는 기본적으로 기존의 종량제 봉투를 사용하되, 현행 제도상의 문제점에 대한 심도 있는 논의를 통하여 도출된 결론을 법 제도적으로 반영시킴으로써 전세계 어디에 비추어도 상당히 모범적으로 운영되고 있는 쓰레기 종량제 제도의 시행을 정착시켜 나가야 할 것이다. Ⅱ.종량제봉투 13) 1.종량제봉투의 의의 쓰레기 종량제를 시행하게 된 본질적인 목적은 생활폐기물의 감량화를 통하여 자원재활용의 비율을 높이고 이를 통하여 보다 쾌적한 환경을 조 성하고자 하는데 그 목적이 있다.이렇듯 생활폐기물의 감량화 차원에서 폐기물 배출자에게 그 처리비용을 부과하는 쓰레기 종량제가 시도되었는 데,그 핵심은 배출량에 따라 상이하게 그 비용을 부담하는 것이다.이에 생활폐기물의 배출량 척도를 규정하기 위하여 종량제봉투가 도입되었고, 생활폐기물 처리비용의 합리적인 부과를 위하여 종량제봉투를 유상으로 판매하게 된 것이다.결국 각 가정과 사업장은 생활폐기물을 버리기 위해 서는 종량제봉투를 구입해야 하며,그 봉투가격 속에는 생활폐기물을 수 집 운반 처리하는 비용이 모두 포함되어 있는 것이다. 2.종량제봉투의 종류 우리나라 쓰레기 종량제는 중량기준이 아닌 부피를 기준으로 수수료를 산정하는 방식을 채택하고 있으며,부피를 측정하는 용기로는 종량제봉투 를 사용하고 있다.종량제봉투는 용도에 따라 일반용과 공공용으로 구분 되는데 가정 등에서 사용하는 일반용 봉투에는 지역에 따라 약간씩 다르 지만 3l,5l,10l,20l,30l,50l,75l,100l등 8종의 크기가 있으 13) 환경부, 쓰레기 수수료 종량제 시행지침, ( ), 자료 참고

41 제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 며,가로청소 등에서 사용되는 공공용 봉투는 30l,50l,100l등 3종이 있다.또한 음식물쓰레기를 담을 수 있는 전용봉투는 1l,2l,3l 3종이 있으며 1회용 비닐봉투 전용봉투 용량으로는 3l,5l가 있다.물론 종량 제봉투는 지방자치단체 실정에 맞게 용량 조정이 가능하며,이외에 처리 방법에 따라 매립용(불연성),소각용(가연성)봉투로도 구분 제작 가능하 다. 이외에도 자치단체에 따라 사업장에서 배출된 쓰레기를 별도로 담기 위 한 사업장용봉투를 만들어 사용하고 있으며,소량의 건축폐기물,폐유리 등을 담기 위한 마대형 봉투(P.P마대)도 제작하여 사용하고 있다. 3.종량제봉투의 형태 재질 규격 종량제봉투의 재질은 폐기물 처리시설의 종류,주민의 사용편리성 등을 고려하여 선정하되,재질별 인장강도,노치 후 인열강도,신장율 등을 상 호 비교하여 용도에 적합한 재질을 선정하여야 한다.종량제봉투의 재질 은 종량제 시행초기에는 주로 폴리에틸렌 재질이 사용되었으나,난분해성 에 따른 매립지 안정화 저해 등의 환경적 부작용에 대한 우려 14) 등으로 현재는 다양한 재질이 사용되고 있으며, 15) 그동안 봉투재질이 약하여 잘 찢어진다는 지적에 따라 봉투두께가 여러 차례 강화되었다. 종량제봉투의 재질별 규격은 환경적합성을 유지할 수 있도록 단체표준 규격을 기준으로 자치단체에서 결정하며,구체적인 재질규격은 쓰레기 수수료 종량제 시행지침 [붙임1]에 자세히 규정되어 있다.다만 탄산칼슘 함유 종량제봉투는 소각시설이 설치된 지역에 한하여 선정 사용될 수 있 으며,생분해성 또는 생붕괴성 종량제봉투는 재질특성,경제성 등을 고려 하여 지방자치단체 여건에 따라 사용을 확대할 것을 권장하고 있다. 14) 수도권매립지관리공사, 생분해성수지 함유 종량제봉투 사용이 매립지에 미치는 영향 등에 관한 조사연구, 한 국환경정책평가연구원, 2001, 19면. 15) 1. HEPD 재질 종량제봉투, 2. LLDPE 재질 종량제봉투, 3. 탄산칼슘 함유 종량제봉투, 4. 생붕괴성 재질 (AP+전분/LLDPE) 종량제봉투, 5. 생붕괴성 재질(AP+전분/HDPE) 종량제봉투, 6. 생분해성 종량제봉투, 7. 음식물류 폐기물 전용봉투(HDPE), 8. 재사용 종량제봉투, 9. 끈달린 종량제봉투(LLDPE), 10. 끈달린 종량제 봉투(HDPE)

42 종량제봉투 또한 종량제봉투의 품질 실험방법 등은 단체표준규격을 기준으로 하되 묶는 부위의 구조 및 모양,재질 등은 자치단체 실정에 맞게 자율적으로 조정하여 제작사용 가능하다. 4.종량제봉투의 색상 종량제봉투의 색상은 일반용 봉투와 공공용 봉투의 색상은 반드시 구분 하여 혼용을 방지할 수 있도록 하되 일반용은 흰색(반투명),공공용은 엷 은 청색을 기준으로 하여 전국적으로 통일시키고 있다.일반용 봉투 중 10l,20l용량의 봉투에 대하여는 색상(엷은 녹색 등)을 넣어 불투명하게 제작하여 사생활이 보호될 수 있도록 조치 가능하다. 5.종량제봉투의 제작 및 품질관리 (1)제작업체 선정 종량제봉투의 제작 및 관리 책임은 시,군,구청장에게 있으며,종량제 봉투 제작업체 선정은 지방자치단체가 공개입찰을 통해 제작업체를 선정 (통상적으로 관할구역 내의 업체를 선정함)한다. (2)종량제봉투 인쇄문구 최소화 종량제봉투 제작시 인쇄문구는 자치단체명,봉투용량 재질 용도 사 용법,홍보성 문구 등 최소한의 내용만을 작은 글씨로 간결하게 표기하되, 봉투 단면에만 인쇄(양면인쇄 금지)한다. (3)종량제봉투의 검수 민간 제조업체와 제작 계약 체결시 불법유출 및 하도급 방지 등에 관한

43 제2장 쓰레기 종량제 및 종량제봉투 일반론 사항을 명시하고,제작완료 후 인쇄원판을 회수 보관하여 관리한다. 구입시에는 검수 공무원이 수량,크기 등을 확인한 후 검체를 무작위로 추출하여 시험기관에 단체표준규격(한국프라스틱공업협동조합연합회)에 적 합한지 여부에 대하여 분석을 의뢰하여 적합한 경우에 검수한다. 6.종량제봉투의 공급 판매 종량제봉투의 공급은 시 군 구(읍 면 동)직영판매,금융기관 위탁판 매,청소대행업체판매,민간 위탁판매 방식 등을 검토하여 자치단체가 결 정하되 직영판매의 경우 담당공무원이 직접 현금을 취급하는 사례가 없도 록 관리 감독을 강화하며,지역주민이 봉투를 손쉽게 구입할 수 있는 종 량제봉투 판매소를 지정 운영한다

44 종량제봉투의 제작현황

45 제3장 종량제봉투의 제작 및 유통현황 제3장 종량제봉투의 제작 및 유통현황 I.종량제봉투의 제작현황 1.종량제봉투의 제작 흐름도 지자체 1동판제작의뢰 2동판제작납품 동판제작업체 4동판회수 3봉투제작의뢰 3동판불출 봉투제작업체 5봉투납품 6봉투공급 지자체(시설관리공단) 소비자 7봉투판매 지정판매소 6봉투공급 금융기관/ 청소대행업체 전국의 지방지치단체의 종량제봉투의 제작과 유통과정은 일률적으로 동 일하지는 않으나 대부분 유사한 형태를 취하고 있다.먼저 지자체에서는 종량제봉투 겉면에 인쇄할 도안을 결정한 후 동판제작업체에 동판을 제작 의뢰하여 납품받아 이를 보관한다.그리고 종량제봉투 제작이 필요할 때 인쇄동판을 제조업체에 불출( 拂 出 )하였다가 제작이 완료되면 회수한다.제 작업체에서는 동판을 사용하여 지자체에서 지시받은 수량만큼 종량제봉투 를 제작하여 지자체에 납품하고,지자체에서는 이를 직접 직영판매하거나, 금융기관 또는 청소대행업체 등을 통해 지정판매소에 공급한다

46 종량제봉투의 제작현황 2.종량제봉투 제작 현황 (1)종량제봉투 제작량 및 제작비용 2007년도 종량제봉투 제작량은 997,293천매로 2006년도의 983,297천매 보다 13,996천매가 증가(1%)하였으며,봉투제작비용은 49,193백만원으로 나타났다.재질별 쓰레기종량제 봉투 제작수량은 PE재질 봉투가 886,697 천매로 전체비율의 88.9%를 차지하고,탄산칼슘함유 봉투가 10.2%,생붕 괴성 봉투의 비율은 0.6%,생분해성 봉투가 0.2%를 차지하고 있다. (단위:천매) 연도 계 PE재질 봉투 탄산칼슘함유 봉투 생붕괴성 봉투 생분해성 봉투 ,036,856(10 0%) 895,379 (86.3%) 93,212 (9.0%) 48,265 (4.7%) ,563 (100%) 866,803 (87.3%) 113,067 (11.4%) 12,693 (1.3%) ,181 (100%) 843,013 (87.5%) 108,574 (11.3%) 11,594 (1.2%) ,297 (100%) 850,859 (86.5%) 120,120 (12.2%) 10,443 (1.1%) 1,875 (0.2%) ,293 (100%) 886,697 (88.9%) 102,111 (10.2%) 6,006 (0.6%) 2,479 (0.2%) (2)종량제봉투 제작업체 06년 현황 07년 현황 08년 현황 시도별 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 합계 1, , , 서울특별시 부산광역시

47 제3장 종량제봉투의 제작 및 유통현황 대구광역시 인천광역시 광주광역시 대전광역시 울산광역시 경기도 강원도 충청북도 충청남도 전라북도 전라남도 경상북도 경상남도 제주도 (3)종량제봉투 판매수량 및 판매금액 2007년도 종량제봉투 판매량은 895,699천매로 2006년도의 886,763천매 보다 8,936천매 증가(1%)하였고,2007년도 종량제봉투 판매금액은 463,971 백만원으로 2006년도 445,144백만원 대비 4.2% 증가하였다. 구 분 판매량(천매) 941, , , , ,699 판매금액(백만원) 488, , , , ,971 (4)종량제봉투 판매단가 2007년도 전국 232개 시 군 구의 가정용 종량제봉투 10l,20l평균 가격은 각 231원/매,453원/매로 나타났다

48 종량제봉투의 제작현황 (단위:원/매) 구 분 l 봉투 l 봉투 l 봉투 l 봉투 l 봉투 l 봉투 ,119 75l 봉투 1,408 1,501 1,718 1,722 1, l 봉투 1,946 2,002 1,994 2,019 2,241 (5)종량제봉투 무상사용량 및 환산금액 2007년도 종량제봉투 무상사용량은 80,811천매로 2006년도 82,684천매보 다 2.3% 감소하였으며,환산금액은 2007년도 54,743백만원으로 2006년도 51,131백만원보다 2,778백만원이 증가(7%)한 것으로 나타났다. 연 도 사용수량 (천매) 계 공공용 봉투 무상지급봉투 환산금액 (백만원) 사용수량 (천매) 환산금액 (백만원) 사용수량 (천매) 환산금액 (백만원) ,988 38,871 20,975 24,805 49,013 14, ,607 41,690 20,860 27,160 51,747 14, ,726 40,842 22,259 25,775 53,467 15, ,684 51,131 23,778 31,955 58,906 19, ,811 54,743 25,103 37,252 55,989 17,705 (6)재사용 종량제봉투 제작 판매 실적 2007년도 재사용 종량제봉투 제작수량은 총 종량제봉투 제작량 997,293 천매의 6%인 59,794천매를 제작하였으며,판매량은 전년도 이월분을 포함 하여 54,903천매를 판매하여 가정용봉투 판매량의 7.9%인 것으로 나타났

49 제3장 종량제봉투의 제작 및 유통현황 다. 재사용 종량제 봉투 재사용봉투판매소(개소) 판매수량(천매) 제작량(천매) 계 10l 20l 기타 제작 비용 (백만원) 판매 금액 (백만원) 계 백화점 할인점 슈퍼 등 계 백화점 할인점 슈퍼 등 59,797 23,385 36, ,100 20,193 24, ,401 54, ,099 43,096 Ⅱ.종량제봉투의 공급 및 유통현황 1.종량제봉투의 유통 개요 일반적으로 모든 지자체가 동일하지는 않지만 종량제봉투의 유통흐름은 아래와 같다. 제작업체 발 주 납 품 지자체 (시설관리 공단) 도매 공급 도매점 (지역은행, 금고 등) 소매 공급 지 정 판매소 (편의점) 소매 판매 주 민 (1)종량제봉투의 공급방식 종량제봉투의 공급방식은 지자체 직영판매,금융기관 위탁판매,청소대 행업체 판매,민간위탁판매 등 다양한 방식이 가능하다.전국의 지자체의 공급방식을 조사한 결과 시 군 구 지자체 직영판매가 91개로 가장 많아 가장 보편화된 방식에 해당하였다.그 외에 민간위탁(51개),청소대행업체 (38개),금융기관위탁(37개)순으로 모든 방식이 거의 서로 비슷한 수준으 로 시행되고 있었다

50 종량제봉투의 공급 및 유통현황 서울의 경우는 각 자치구가 대부분 해당 지역 내에서 발생된 청소대행 업체의 생활페기물의 수집 운반 처리 대행비용을 종량제봉투 판매대금 에서 해결하는 이른바 독립채산제 의 방식을 취하고 있다.그 결과 종량 제봉투도 청소업체를 통해 판매하는 방식을 대부분 택하고 있었다.반면 부산의 경우는 거의 대부분 금융기관을 통한 위탁판매의 방식을 택하고 있었다.충남의 경우는 관내 대부분의 지자체가 직영판매를 하는 방식을 택하고 있는 특징을 보여주었다. (2)판매소의 점검주기 지자체의 지정판매소에 대한 정기점검의 횟수는 연도별로 1회 또는 반 기별로 1회 시행하는 지자체가 대부분이었다.1년에 4회 분기별로 지정판 매소를 점검하는 지자체는 소수에 불과하였다.더 나아가 지정판매소에 대한 관리를 정기적으로 하지 못하고 필요에 따라 비정기적으로 실시하는 지자체도 상당수 되었다. 이처럼 지자체의 판매소에 대한 정기점검이 빈번하게 이루어지지 못하 는 가장 큰 이유는 감독인력의 부족 때문이다.대부분의 지자체의 경우 종량제봉투 업무를 담당하는 공무원이 1~2명에 불과하기 때문에 관내에 있는 지정판매소를 모두 지속적으로 반복하여 감독하는 것은 거의 불가능 한 상태이다.이는 역설적으로 판매소의 불법행위에 대해 담당공무원의 단속노력만으로는 해결되기 어렵다는 사실을 말해준다. (3)판매소관리의 문제점 및 개선사항 1)관리인력 전국 지자체의 설문조사를 통해 나타난 지정판매소의 관리에 대한 문제 점으로는 첫째가 관리인력의 부족으로 인한 애로사항이었다.예컨대 서울 시 강남구의 경우 판매소가 1074개임에도 불구하고 그 관리인력은 1명밖

51 제3장 종량제봉투의 제작 및 유통현황 에 없었다.공무원의 증원에 대한 문제는 여기서 일의적으로 논의할 것은 아니지만 종량제봉투의 원활한 관리감독을 위해서는 장기적으로 관리인력 을 확충시키는 것이 필요하다고 본다. 2)신고제 판매소의 지정은 허가제가 아닌 신고제이다.즉,일정 요건을 갖추어 관 할 지자체에 이를 신고하면 수리여부와 관계없이 효력이 발생되는 행정처 분이다.이렇듯 판매소지정이 허가제가 아닌 신고제를 취하다보니 많은 판매소가 난립하고 있는 상태이며 판매소에 대한 관리감독도 허술한 상태 이다.그렇다고 판매소지정을 신고제에서 허가제로 변경할 경우 주민들의 종량제봉투 구입접근성과 편리성이 떨어져 민원발생의 원인이 될 수 있으 므로 계속 신고제를 유지할 수밖에 없다.다만 판매소지정의 일정기준을 마련하여 판매소가 과다하게 난립하는 것을 방지하는 것은 필요하다고 본 다. 판매소관리와 관련하여 특히 문제가 되는 것은 판매인이 판매소를 자진 폐업하거나 휴업하는 경우 그 신고를 하지 않는다는 점이다.판매소로 지 정을 받을 경우에는 정확히 이를 신고하는 편이지만,영업을 하다가 폐업 을 하거나 휴업을 하는 경우나 대표자가 변경되는 경우에는 대부분 신고 를 하지 않고 있어 지자체에서 관리에 어려움이 많다는 것이다.그 결과 판매소 현황통계도 부정확한 경우가 많고,판매소의 적정관리도 어렵게 된다.이에 대한 해결책으로는 사업자등록 폐업신고와 판매소 폐업신고를 연계시키는 방안을 제시하고자 한다.현재는 사업자등록 폐업신고와 판매 소 폐업신고가 별도로 이루어지도록 되어 있어 대부분 사업자등록만 폐업 신고하고 판매소에 대해서는 누락하고 있는 실정이다.따라서 사업자등록 폐업신고를 접수받은 경우 지자체 해당부서로 판매소 폐업을 통보하도록 연계하면 이 문제를 쉽게 해결할 수 있으리라 본다

52 종량제봉투의 공급 및 유통현황 3)카드결재 대부분의 판매인은 종량제봉투의 판매이윤이 낮은 상태이기 때문에 소 비자의 카드결재를 회피하고 있는 것으로 나타났다.즉 판매이윤이 소액 에 불과한데 카드결제로 인한 수수료를 공제할 경우 거의 마진이 없다는 이유로 카드결제를 안하려고 하고 있다.따라서 장기적으로 종량제봉투 판매소의 경우 카드결제 수수료의 인하를 정책적으로 고려하는 것이 필요 하다고 본다

53 제3장 종량제봉투의 제작 및 유통현황 2.종량제봉투 공급방식 및 유통현황 통계 <표 1> 총괄 : 종량제봉투 공급방식 및 유통현황 통계 시도별 종량제봉투 공급방식 금융 시군구 기관 (읍면동) 위탁 직영판매 판매 청소 대행 업체 판매 민간 위탁 판매 기타 판매소 (개소) 종량제봉투 유통현황 판매소 점검 정기점검 유형(해당사항 O) 년도별 반기별 분기별 기타 총점검 횟수 (1년 기준) 비정기적 관리인력 (판매소 지도점검 업무) 시군구,읍면동 등 포함 합계 , 서울특별시 , 부산광역시 , 대구광역시 8 4, 인천광역시 , 광주광역시 , 대전광역시 1 3 3, 울산광역시 1 4 1, 경기도 , 강원도 , 충청북도 , 충청남도 , 전라북도 , 전라남도 , 경상북도 , 경상남도 , 제주도 2 1,

54 종량제봉투의 공급 및 유통현황

55 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 I.종량제봉투의 불법유통사례 1.개요 쓰레기 수거비 산정이 종가제에서 종량제로 전환된 1995년 이후 종량제 봉투 제작비가 봉투판매비의 10% 수준이고 제작이 간편하여 불법 제작 및 유통에 대한 유혹이 상존하여 전국적으로 불법 위조제품들이 지속적으 로 유통되고 있다.그 불법유통지역은 서울,부산,대구,광주,울산,경기 도 등 어느 특정 지역에 국한되어 있지 않고 전국 각지에서 발생하고 있 는 실정이다.많은 지역에서 불법 종량제봉투 제작 유통 사례가 반복적으 로 적발된다는 것은 그만큼 불법 종량제봉투 제작과 유통사례가 근절되기 어렵다는 것을 보여주는 것이라 하겠다. 가짜 종량제봉투 사건이 빈번하게 발생하는 가장 큰 이유는 종량제봉 투의 위조비용이 낮고,현금화가 매우 간편하기 때문인 것으로 분석된다. 일반용 100l 종량제봉투의 1매당 제작원가는 100원,그러나 쓰레기 수거 와 처리비용이 포함된 판매가격은 2400원에 달하여,위조비용이 제조원가 를 넘더라도 실제 판매가격과의 차이가 매우 커 가짜 종량제봉투 사업이 돈이 되기 때문에 끊이지 않고 불법유통이 성행하고 있는 것이다. 또한 소비자에게 종량제봉투를 판매하는 소매상에게 떨어지는 판매마진 이 매우 낮은 것도 불법 종량제봉투가 성행하는 하나의 원인이다.일반적 으로 종량제봉투의 판매마진은 4%로 소비자가 카드로 비용을 결제할 경 우 카드 수수료가 3.6%~4%인 점을 감안하면 결과적으로 소매상의 유통마 진은 없다는 결론이다.이로 인해 소매상들은 불법 위조된 저가의 종량제 봉투에 대한 유혹을 뿌리칠 수 없는 구조인 것이다.이처럼 소매상의 마 진이 4%로 낮은데 반해 종량제봉투의 판매를 책임지고 있는 위탁업체인

56 종량제봉투의 불법유통사례 시설관리공단이나 농협의 마진은 5%이다.이러한 이중적 유통구조는 소매 상 마진율이 낮은 주요 원인으로 종량제봉투 위탁체계에 대한 전반적인 재검토가 필요한 상황이다. 한편 일상생활에서 소비자들이 가짜 종량제봉투인지 아닌지 제대로 구 별하지 못하거나 크게 신경쓰지 않는 점도 불법유통을 번창케 하는 요인 이 되고 있다. 이렇듯 전국적으로 만연되어 있는 종량제봉투의 불법제작과 유통을 방 지하기 위한 개선방안을 강구하기 위해서는 우선적으로 그 실태파악이 전 제되어야 하므로 이하에서는 이에 대해서 구체적으로 살펴보기로 한다

57 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 2.불법유통사례 현황 통계 <표 2> 종량제봉투 불법제작 및 유통사례 통계 시 군 구별 건수 사건 년도 제작량 (천매) 환산 금액 (백만원) 서울특별시 광진구 종량제봉투 불법제작 및 유통사례 사건개요 봉투 배송업체 직원이 적발,봉투제작업체와 전직 배송업체 직원이 결탁하여 위조봉투를 유통시킴 부산진구 위조봉투를 소지하고 있었으나 유통되지는 않음 판매소 지정 취소 부산광역시 동래구 판매소 일제점검시 적발됨 검찰 고발 여부 (O,X) 검찰조치 (예:불기소, 기소) 44 기소 유죄 법원판결 (유죄,무죄) 해운대구 신원미상의 불법제작업자로부터 해운대구청장 등 4개 구청장 명의의 가짜 종량제봉투를 유통시킴 동구 무허가 인쇄소에서 대구동구청 등 대구시내 6개구 180 청 종량제봉투를 불법으로 제작유통시킴 대구광역시 달서구 비밀공장에서 종량제봉투를 불법으로 제조하여 유 250 통시킴 달서구 신원미상의 업자로부터 위조종량제봉투를 구입한 뒤 유통시킴 인천광역시 불기소 24 불기소 광주광역시 광산구 판매소 2개소 위조봉투 발견,판매소 지정취소 2 불기소 대전광역시 중구 유성구 제작유통시킨자 2명 구속,판매소 지정취소(6개 소),유예4개소,미처분3개소 판매소 지도점검 과정에서 총 30개 판매소를 적발 하였으나 수사결과 무혐의로 처리됨 6 불기소 30 불기소 유성구 중국에서 위조된 종량제봉투를 시중에 유통시킴 불기소 3월에 실시한 지도점검 과정에서 총 2개 판매소를 유성구 적발하여 고발 의뢰하였으며,현재 수사중에 있음 2 수사 중 12월부터 5개월간 특정장소에서 2만매를 제작,불 울산광역시 남구 기소 유죄 법유통자 7명 기소되어 집행유예확정 경기도 강원도 충청북도 충청남도 전라북도 성남시 경찰 무혐의 6개업소 판매취소 6 성남시 경찰무혐의 63개업소 판매취소 63 성남시 경찰무혐의 42개업소 판매취소 42 성남시 구속2.불구속 19명 4개업소 판매취소 4 기소 성남시 가짜종량제봉투 유통시킨 혐의로 2명 구속,구입 한 19명 불구속 부천시 위조봉투가 유통의혹이 있는 판매소에 대하여 수 사의뢰 하였으나 경찰내사 종결됨 안산시 군산시 부안군 전라남도 경상북도 구미시 경상남도 제주도 종량제봉투 제작업체로부터 종량제봉투를 상납받 은 공무원 5명 검찰 수사 요청 42 불기소 불기소 전북 4개 시 군 불법종량제봉투 제작 유통 기소 유죄 위조봉투를 저가에 공급하겠다며 종량제봉투 판매 소를 방문 중 CCTV에 촬영,경찰수사 의뢰 수사 중

58 종량제봉투의 불법유통사례 3.불법유통사례의 특성 (1)지역별 현황 2004년 이후 전국에서 지금까지 적발된 종량제봉투의 불법유통사례는 총 22건이다.이 중에서 경기도가 7건으로 가장 많고 대전 4건,부산과 대구 각 3건,서울,광주,울산,전북,경북이 각각 1건이다.한편 인천,강원,충 북,충남,전남,경남,제주는 단 한건도 적발되지 않았다. 이렇듯 최근 5년간 전국 각지에서 발생된 불법유통사례는 특정한 지역 적 특성을 띠지 않고 다발적으로 발생하였는데,서울이 1건밖에 없었던 점과 경기도 성남이 그중 5건으로 가장 빈번하였던 점이 특이하다.경기 도에서 상대적으로 불법유통사례가 빈번하였던 이유는 이곳이 신도시를 중심으로 인구가 집중적으로 많은 지역임과 동시에 비교적 도시와 농촌으 로 광범위한 지역관할을 가지고 있어 불법유통업자들이 활동하기에 유리 하였기 때문이라고 판단된다.서울의 경우 인구가 집약적으로 많아 종량 제봉투의 소비량은 많으나 각 구청 단위의 지역적 범위가 협소하여 단속 이 쉽게 이루어질 수 있었기 상대적으로 불법유통이 어려웠다고 판단된 다.또한 서울의 경우 대부분의 자치구가 쓰레기대행업체가 직접 종량제 봉투를 팔아서 판매금액 전체를 모두 가져가는 방식인 독립채산제를 운영 하고 있어서 종량제봉투의 불법제작과 유통이 어려웠던 것으로 판단된다. (2)연도별 현황 최근 5년 사이의 불법유통된 종량제봉투의 연도별 현황을 살펴보면,04 년에 4건,05년 1건,06년 2건,07년 6건,08년 7건이다.이렇듯 2007년 이 후 불법유통이 급증한 이유는 2007년을 기점으로 종량제봉투의 가격이 급 등하였기 때문이다.쓰레기 종량제 봉투가격은 1995년 종량제 시행 당시 평균 220원이었으나 그동안 주민반발 등을 이유로 대다수의 자치단체가 1 2번 인상하는데 그쳤다.그러나 2007년을 기점으로 원가대비 30%선에

59 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 머물고 있는 쓰레기 종량제 봉투가격이 50%정도의 가격수준으로 인상되 어 불법제작 및 유통업자들의 불법행위가 급증한 것으로 판단된다. (3)불법유통 대상 가짜 종량제봉투의 불법유통의 대상이 종래에는 주로 감시권역(판매지 정업소)내이었지만 최근에는 광범위하게 확대되고 있는 추세였다.즉 과거 에는 주로 불법유통업자들이 일반 판매지정업소를 그 대상으로 하여 위조 봉투를 유통시켰는데,최근에는 그 대상이 무허가업소,대형음식점,회사, 단체(부녀자 협의회 등),개인 등 광범위하게 소비자 직거래 형태로 변질 되고 있다.이는 이른바 단속에 따른 풍선효과(사각지대)인 것으로 판단된 다. (4)후속조치 현황 1)판매인에 대한 처벌 부재 대부분의 종량제봉투 불법제작업자와 유통업자는 주민의 신고 또는 판 매소 일제점검을 통해 적발된다.이 경우 소비자에게 위조 종량제봉투를 직접 판매한 판매인(슈퍼 등)은 적발된 경우에도 구속기소되는 경우가 거 의 없고 대부분 증거불충분으로 무혐의 처리되는 실정이어서 형사벌로 처 벌되는 경우가 전무하였다.실제로 2004년부터 지금까지 전국에서 종량제 봉투 불법유통으로 적발된 총 23건의 사건에서 최종 판매인이 형사처벌된 경우는 한번도 없었다. 또한 이들 최종 판매인에 대한 과태료부과 등 행정벌 역시 폐기물관리 법과 그에 근거한 각 지방자치단체의 조례에 이에 대한 규정이 없기 때문 에 전혀 이루어지지 않고 있는 실정이었다.따라서 대부분의 지자체는 위 조봉투를 판매한 지정판매소에 대해서 지정취소의 행정처분을 내리는 것 으로 만족해야만 하였다.생각건대 지자체가 좀 더 효율적인 불법유통방

60 종량제봉투의 불법유통사례 지를 하기 위해서는 최소한 최종 판매인에 대한 과태료를 부과할 수 있는 근거규정이 폐기물관리법 개정을 통해 신설되어야 한다고 본다. 2)불법 제작업자와 유통업자의 검거율 미흡 종량제봉투를 불법으로 직접 제작한 업자와 이를 판매소에 유통시킨 업 자에 대해서는 대부분 구속 기소되었으며,법원의 판결에서도 징역 등의 실형을 선고받았다.하지만 이들은 실제로 검거하기가 쉽지 않아 그 사례 가 많지 않아 지금까지 총 3건에 불과하였다. 한편 경찰의 수사태도도 문제이다.종량제봉투 불법유통사건이 발생하 면 지자체는 대부분 먼저 경찰에 신고를 하고 신속하고 엄정한 수사를 촉 구하는데,그럼에도 불구하고 경찰은 대부분 무혐의처리로 수사를 마무리 하는 경우가 많다.이처럼 수사기관의 수사의지의 결여도 종량제봉투의 불법유통이 근절되지 않은 원인이 되고 있다. 4.주요 지자체별 불법유통사례 (1)서울 서울 동부경찰서는 2004월 7월 가짜 종량제봉투를 만들어 시중에 유통 시킨 혐의로 김모씨(49)등 3명에 대해 구속영장을 신청하였는데,김씨 등 은 2003년 7월에 경기도 광주에 공장을 차려 놓고 광진구청 명의의 가짜 쓰레기봉투 6만장을 만들어 광진구 일대 소매상에 정품보다 한장에 7백원 정도 싸게 팔아 8천만원 상당의 부당이득을 챙겼다. 이 사건은 봉투제작업체와 전직 배송업체 직원이 결탁하여 불법으로 봉 투를 제작 및 유통시킨 사건으로,불법 봉투 판매소 44개소는 지정해제되 는 행정처분을 받았고,불법유통업자 3명은 기소되어 형사재판에서 징역 과 집행유예를 선고받았다

61 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 (2)부산 1)2004년 부산광역시 동래구는 2004년 11.29~12.3.판매소 일제점검시 가짜 종량 제봉투 판매한 업소를 적발하였는데,이들은 정식 종량제봉투 제작업체였 으나 최근 폐업을 하였다고 사칭하는 업자로부터 판매잔량인 25만원어치 의 위조봉투를 구입하여 판매하였다.적발 당시 이들은 30l 65매,50l 86매를 소지하고 있었으며,동래구청은 이들로부터 537,500원 환수조치하 였다.이 외에도 일제점검을 통해 해운대구에서도 위조 쓰레기 종량제봉 투를 판매한 업소 2곳이 적발되기도 하였다. 2)2008년 2008년 4월 1일 부산 해운대경찰서는 가짜 종량제봉투를 싼 값에 판매 한 이모씨(38)를 위조공문서행사 등의 혐의로 구속하고 공범인 김모씨(35) 를 불구속 입건하고,이들에게서 총 2천매의 가짜 종량제봉투는 압수하였 다.이들은 2007년 12월부터 인터넷을 통해 만난 불법제작업자로부터 해 운대구청장 등 4개 구청장 명의의 가짜 종량제봉투 100l짜리와 50l짜리 340묶음 시가 1천 500만원 상당을 400만원에 구입한 후 검거될 때까지 해 당 자치구의 여관,PC방 업주 등에게 상당량을 판매하였다.이들이 판매 한 가짜 종량제봉투는 진품과 비교해 인쇄가 조잡하고 글자 크기도 차이 가 나지만 구청 마크나 인쇄 내용 등이 진품과 거의 같아 일반인들이 쉽 게 식별하기 어려웠다

62 종량제봉투의 불법유통사례 <적발된 가짜 종량제봉투 사진> 진품 종량제봉투(사진 왼쪽),적발된 종량제봉투(오른쪽) 한편 2008년 9월에는 부산광역시 부산진구에서 대구에서 봉투를 가져온 일당이 불법으로 제작된 종량제봉투를 판매하다가 해운대경찰서에 구속되 었는데 많은 양이 유통되지는 않은 것으로 조사되었다. (3)대구 대구지역에서는 2004년,2006년,2007년 세 차례 불법 제작 및 유통사례 가 적발되었다. 1)2004년 2004년 9월 18일 대구북부경찰서는 무허가 인쇄소를 차려놓고 동판과 비닐 원단을 구입한 뒤 가짜 종량제봉투 판매한 혐의로 인쇄업자 강모씨 (35)에 대해 공문서위조 등의 혐의로 구속영장을 신청하고,종업원 장모씨 (여 39)를 불구속입건했다.강씨는 2003년 9월 초 대구시 북구 태전동에 무허가 인쇄소를 차린 뒤 대구동구청 등 대구시내 6개구청과 영천시 등에 서 제작하는 종량제봉투와 같은 글씨체로 된 동판과 비닐원단 1천700롤 (롤당 1km)을 구입해 가짜 종량제봉투를 제작하였다.강씨는 1년동안 제작 한 50l봉투와 20l봉투를 절반가격인 400원과 200원에 판매하는 방법으 로 58만여장을 팔아 1억8천만원 상당의 부당이득을 보았다

63 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 <적발된 가짜 종량제봉투 사진> 2004년 당시 이 사건에서 가짜 종량제봉투를 제작 유통 시킨 일당은 비 록 검거되었지만 여러 가지 정황으로 보아 불법유통업자가 더 있는 것으 로 추정되었다.즉 2004년 당시 대구의 위생매립장에 반입되는 쓰레기종 량제 봉투의 양이 1400t으로 2001년 1608t에 비해 200t이나 감소한 점이 나,2004년의 경우 반입 쓰레기의 90%이상이 종량제봉투를 사용한 반면 지난 2001년에는 종량제봉투 이용율이 70%에불과하였다는 점,시중에 판 매되고 있는 종량제봉투가 별다른 이유 없이 몇년 동안 크게 감소한 점 (표 참조),적발된 일당의 판매량이 적은 것 등을 고려하면 적발된 이들 불법유통업자 외에도 불법제작업자들이 더 있는 것으로 추정되었다. <대구 8개 구군 종량제 봉투 연도별 판매량> 지자체/연도 서구청 북구청 달성군청 달서구청 4,998,220 4,440,258 3,558,955 2,022,770 2,455,643,590 2,327,164,248 1,945,825,225 1,103,390,750 6,792,000 6,502,000 5,712,000 2,646,000 3,045,000,000 3,094,000,000 2,778,000,000 1,298,000,000 2,007,000 1,981,000 1,812, , ,729,000 1,024,000, ,000, ,000,000 10,007,178 9,474,739 7,952,205 4,628,122 4,317,596,800 4,353,950,076 3,830,396,710 2,216,447,

64 종량제봉투의 불법유통사례 중구청 2,378,537 2,157,640 1,940, ,380 1,667,948,816 1,553,919,570 1,385,847, ,206,340 동구청 6,105,090 5,551,005 4,433,640 2,599,735 2,807,185,030 2,744,301,790 2,415,600,920 1,423,073,920 수성구청 8,662,314 7,064,910 6,045,650 3,868,940 3,871,814,192 3,355,030,310 2,986,368,100 1,863,821,150 남구청 3,501,650 3,255,820 2,175,020 1,563,360 1,745,251,720 1,694,588,520 1,490,158, ,774,940 위칸은 판매대수,아래칸은 판매금액 2)2006년 2006년 12월 26일 대구 서부경찰서는 비밀공장을 차려놓고 수십억 원대 의 쓰레기봉투를 불법으로 제조,판매한 혐의로 신모씨(41)등 2명에 대해 구속영장을 신청하고 박모씨(41)를 불구속 입건하였다.신씨는 2006년 3월 경북 고령군 다산면에 50평 가량의 비밀공장을 차려놓고 부산 금청구청, 대구 달서구청 등이 발행하는 쓰레기종량제 봉투 10l에서 100l까지 용 량별로 70여만매,시가 2억 5천만원 상당을 만들어 판매하였다.또한 박씨 는 위조 종량제봉투임을 알면서도 44박스,4400만원 상당의 쓰레기종량제 봉투를 2차례에 걸쳐 구입해 소매점에 다시 팔았다. 3)2007년 2007년 7월 18일 대구 성서경찰서는 대구 달서구에서 가짜 종량제봉투 를 일반 소매점에 유통시킨 이모씨(58)등 2명을 사기혐의로 불구속 입건 했다.이씨등은 신원을 알 수 없는 업자로부터 위조 종량제봉투 7500장을 구입한 뒤 일반 슈퍼마켓 30여곳에 납품해 차액을 남겼다

65 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 <적발된 가짜 종량제봉투 사진> (4)광주 2008년 9월 19일 광주 광산경찰서는 광산구의 신창동과 첨단동의 상점 2곳이 구청에서 발행하지 않은 종량제봉투를 판매하는 것을 적발하였다. 이들이 판매한 l 용량의 종량제봉투는 구청에서 발행한 것과 구 별이 힘들 정도로 유사하나 인쇄된 문자의 배열 등에서 미세한 차이를 보 인 것으로 알려졌다.광산구청은 이들에 대해 판매소 지정취소를 하였으 나 최종적으로 혐의 없음으로 확인되었다. (5)대전 1)2007년 2007년 9월 28일 충남지방경찰청 광역수사대는 가짜 종량제봉투를 대량 으로 만들어 대전지역에 유통시킨 혐의로 남모(28)씨와 서모(36)씨 2명을 구속하고 공범 서모(29)씨를 같은 혐의로 불구속 입건하였다.이들은 2006 년 1월에 대전시 동구 효동의 비밀인쇄소에서 중국에서 수입한 인쇄동판 과 인쇄기계 등을 이용하여 중구청과 대덕구청의 가짜 종량제봉투(50l, 100l 2종)를 총29만장을 불법으로 제작하여 유통업자를 통해 도매점 등 에 판매하였다

66 종량제봉투의 불법유통사례 또한 국내에 들어온 인쇄동판이 고장나 더 이상 제작이 어렵게 되자 중 국 무역거래상과 짜고 중국 현지에서 대전 중구청의 가짜 종량제봉투를 직접 제작해 비밀 원단을 수입하는 것처럼 위장하여 국내로 31만여장을 반입하여 환산금액으로 약 6억원 가량을 유통시켰다. 이들은 일반가정용보다는 식당 또는 유흥업소 등에서 주로 사용하는 50 l와 100l 등 대형용량의 봉투를 제작,판매하였는데,국내제작시 용량에 상관없이 장당 30원의 원가를 들여 제작했으며 중국에서 수입할 경우에는 50l는 100원,100l는 200원 정도에 구입하여 각각 400원,800원에 유통 시켰다.이렇게 해서 지난 1년4개월 동안 이들이 제작해 유통시킨 가짜 봉투는 약 80여만장에 20억원 규모였다. 이들에 대해 대전지법 형사6단독은 2007년 11월 16일 구속 기소된 서모 (36)씨와 남모(28)씨에 대해 징역 2년과 1년6월을 각각 선고했으며,불구 속 기소된 서씨의 동생(29)에게는 징역 1년에 집행유예 2년을 선고하고 160시간의 사회봉사를 명령했다. 2)2008년 충남지방경찰청 광역수사대는 2008년 1월 21일 중국에서 위조된 종량제 봉투를 시중에 대량으로 유통한 혐의(공기호위조 등)로 염모(41),차모(38) 씨 등 2명에 대해 구속영장을 신청했다.염씨는 2007년 2월 위조 종량제 봉투 제작업자인 서모씨로부터 대전 유성구청장,대덕구청장 명의의 위조 쓰레기 종량제 봉투 12만7천장을 공급받아 소매상들에게 1억3800만원을 주고 팔아넘겼다.또한 소매상인 차씨는 염씨로부터 위조 종량제봉투 10 만장을 구입해 6만여장(시가 1억1500만원)을 소비자들에게 판매하였다.이 위조 종량제봉투는 전술한 2007년 사건의 제작업자들이 만든 것으로 시중 가의 절반 가격에 염씨 등 중간 유통업자들에게 거래돼 온 것으로 드러났 다. 이 사건으로 지정판매소 6개소가 지정취소되고,4개소가 유예되는 행정 처분을 받았으며,불법으로 종량제봉투를 제작하여 유통시킨 2명은 증거

67 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 불충분으로 무죄판결을 받았다. (6)울산 2007년 4월 3일 울산지방경찰청은 가짜 쓰레기 종량제 봉투를 제작해 판매한 혐의(공문서 위조 및 사기)로 정모(32)씨 등 7명을 구속 신청하였 다.이들은 종량제봉투 공급업체에서 근무한 경력이 있는 자들로 경상남 도 양산시 소재 무허가공장에서 울산 남 중구에서 사용하는 종량제 봉투 를 불법 제작하여 중 소형 수퍼마켓 등을 통해 대량으로 유통시켰다.이들 이 유통시킨 불법 종량제봉투는 총 30만장으로 3억여원이 넘는 부당이득 을 챙겼다. 이 사건은 울산 남 중구청이 종량제봉투 공급업체를 2007년부터 변경하 면서 기존 공급업체 직원 등이 가짜 종량제봉투를 불법 제작한 후 평소 공급하던 판매소에 작년에 공급하다 남은 봉투를 20% 싸게 공급한다고 속여 판매소를 통해 유통한 것이다.하지만 불법으로 제작된 종량제봉투 는 바코드가 모두 동일한 일련번호로 시작하였고,바코드 일련번호 인쇄 위치도 정상적인 종량제봉투와 상이하여 외관적으로 식별이 가능하였다. 이 사건으로 불법유통자 7명이 기소되어 법원에서 집행유예 선고를 받 았으며,지정판매소 1개소에 대해서는 지정취소의 행정처분이 있었다. (7)경기 성남 2008년 11월 18일 경기경찰청 광역수사대는 가짜 종량제봉투 5만여장을 만들어 유통시킨 혐의(공문서위조 및 행사)로 김모(50)씨 등 2명을 구속하 고 가짜 종량제봉투를 구입한 허모(36)씨 등 19명을 불구속입건했다.김씨 등은 2008년 6월초부터 10월말까지 성남시 로고가 찍힌 가짜 종량제봉투 5만여장(6천만원 상당)을 만들어 성남지역 나이트클럽과 슈퍼마켓,식당의 업주들에게 판매하였다.이들은 10l(소매가 250원)와 20l(500원),50l (1220원),100l(2420원)총 4종의 종량제봉투를 각각 제조해 정상 소매가

68 종량제봉투의 불법유통사례 보다 30% 싼 가격에 유통시켰다.적발된 업소는 지정판매소 2개소와 무단 판매소 2개소였으며,봉투 수요처는 15개소(소규모사업장 14,개인 1)인 것으로 밝혀졌다. 경찰이 이번 사건을 수사하게 된 동기는 여타의 다른 사건에서와 마찬 가지로 성남시의 종량제봉투 판매수입의 급격한 감소였다.즉 연평균 100 억원 가량의 종량제봉투 매출이 지난 1년사이 10억원 가량 줄어든 사실에 주목하고 수사를 하게 된 것이었다. <성남시 종량제봉투 판매량 분석> (단위 :천매,천원) 구 분 2006년(1~12월) 2007년(1~12월) 2008년(1~10월) 수 량 판매금액 수량 판매금액 수 량 판매금액 연 간 23,688 9,695,132 24,926 10,168,148 18,459 9,402,131 1~10월 19,913 8,068,678 20,502 8,281,315 18,459 9,402,131 증 감 +2.9% +2.6% 성남시에서 이번에 적발된 위조 종량제봉투는 외형적인 모양에서도 정 품 종량제봉투에 비해 눈에 띄는 차이점이 있어 쉽게 식별될 수 있었다. 즉 봉투 하단 주의 표시 위치가 정품은 주의 표시 가운데 앞 따옴표 한 자 띄운 것에 비해 위조품은 따옴표 앞 뒤 모두 한자씩 띄웠으며,봉 투 하단 문구 글씨체가 정품은 이 자 만을 명조체로 한 것에 비해 위조 품은 이 자도 모든 다른 글자와 동일한 고딕체로 하였다.또한 봉투 좌측 숫자의 합이 정품은 60,000이 되게 한 것에 비해 위조품은 6,000이 안되어 쉽게 식별이 가능하였다. (8)경기 안산 감사원은 2009년 2월 불법 유통업자로부터 수천만원대의 가짜 쓰레기 봉투를 헐값에 사들인 뒤 정품인 것처럼 속여 판매한 안산시 19개 종량제 봉투 판매소와 중간 브로커도 적발했는데,이들은 일반용 100l 쓰레기 봉투의 경우 1매당 제작원가가 100원인 반면 판매가는 2400원에 달한다는

69 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 점을 악용하여 가짜 종량제봉투를 불법 유통시켰다.B마트 직원인 김모씨 는 2008년 7월 가짜 종량제봉투 제작업체로부터 100l짜리 종량제봉투 4400매를 한 매당 1560원으로 계산해 702만원어치를 구입한 뒤 이를 불법 유통시켰으며,김씨로부터 가짜 종량제봉투를 사들인 C마트 직원 박모씨 는 2차례에 걸쳐 이를 안산시에 되팔기까지 하는 등의 일이 발생하였다. 감사원은 안산시 인구가 매년 늘고 있지만 지난해 종량제봉투 판매는 2007년에 비해 10% 감소한 1842만매에 불과했다 면서 판매인과 브로커 들이 불법 유통한 가짜 종량제봉투는 수억원대에 이를 것으로 보인다 고 말했다. (9)전북 군산 부안경찰서는 2007년 4월 26일 가짜 종량제봉투를 만들어 시중에 유통 시킨 혐의로 전모(70)씨에 대해 구속영장을 신청하였다.비닐제조업을 운 영하는 전씨는 2006년 2월부터 2007년 4월까지 군산,익산,김제,부안 등 도내 4개 시군의 종량제봉투 제작용 동판을 위조해 시가 3억여원 상당의 종량제봉투 46만여장을 제작하여 절반가격에 판매하여 3억원 상당의 부당 이득을 취하였다.조사결과 전씨는 동판 제조업자 김모(38)씨로부터 위조 된 지방자치단체 상징마크 동판을 건네받아 자신의 비닐공장에서 종량제 봉투를 제작한 뒤 마트업자에게 시중 절반가격에 넘겨온 것으로 밝혀졌 다. 군산시의회는 적발되기 5개월 전인 2006년 12월 행정사무감사를 통해서 1 군산지역 종량제봉투의 판매량이 대폭 감소했음에도 쓰레기 매립량은 2005년과 비슷한 결과를 보인 점,2 군산시가 제출한 종량제봉투 제작 및 판매량 통계가 관리대장상의 수치와 보고받은 자료 행정사무감사 자료 등과 30%정도 차이가 나는 점,3 종량제봉투 인쇄과정에 있어 동판관리 의 부실,4 매월 종량제봉투의 제작과 판매에 따른 수량 집계결과가 일 치하지 않는 점 등을 들어 위조 종량제봉투의 유통 의혹을 제기하고 관계 당국의 철저한 수사를 촉구한 바가 있었는데,이와 같은 의혹이 사실로

70 종량제봉투의 불법유통사례 드러난 것이었다. 한편 불법으로 종량제봉투를 제작한 전모씨는 기소되어 법원에서 공기 호 위조 등의 혐의로 징역 2년 집행유예 3년을 선고받았으며,동판제작자 김모씨와 유통업자 기모씨는 각각 징역 1년에 집행유예 2년을 선고받았 다.그리고 군산시는 이들에게 손해배상청구소송을 제기해 승소하였으며, 2009년 3월 24일 법원의 화해권고결정액과 이자 등 총 6755만원을 변제받 았다. 5.불법제작 및 유통의 방식 (1)불법제작의 방식 종량제봉투는 그 제작이 아주 복잡하거나 전문적이지 않기 때문에 대부 분 무허가인쇄소 또는 간이공장 등에서 쉽게 제작되는 실정이었다.불법 제작업자들은 대부분 지방에 비밀공장을 차려놓고 해당 지자체의 인쇄기 계를 모방한 형태의 기계를 만들어서 제작하였다.특히 바코드 기계까지 모방하여 인쇄한 것으로 미루어 보아 바코드가 종량제봉투 불법 제작을 막는 여러 지자체에서 강구되는 방안으로 거론되기는 하지만,이 또한 안 전지대가 아니란 것을 보여준다고 하겠다. 또한,대부분의 불법제작이 정식 공급업체와 전혀 무관한 업자들에 의 해 비밀공장에서 이루어지는 것이 보통이었지만 2007년 울산에서 적발된 사례처럼 정식 공급업체가 간접적으로 관여되는 경우도 있었다.이처럼 공급업체의 변경으로 인해 구 공급업체(허가받았던)에서 불법제작이 이루 어진 점을 볼 때 공급업체들에 대한 불법제작 방지교육이나 감시 감독이 엄격히 이루어져야 함을 알 수 있다. (2)불법유통의 방식 대부분이 불법으로 제작된 봉투를 직접 판매하거나,신원 미상의 제작

71 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 자로부터 얻은 위조봉투를 중간 소매상이 소매상에게 시중보다 20~30% 정도 싼 가격으로 판매하는 유통방식을 취하고 있었다.그 판매지역은 대 형마트나 소형마트,나이트클럽이나 여관,PC방 등이었다. 또한 해당 공급업체에서 공급수량보다 더 많이 제작하여 유통시킨 사례 도 있었다.물론 추가납품의 요구가 불량품,수량부족분 등의 보전차원의 일환으로 있었다고 볼 수 있겠으나 그럼에도 불구하고 납품추가분을 현금 화하였다는 점은 종량제봉투의 불법유통을 막는 측면에서 공급업체와의 유착관계를 더욱 엄격히 감독해야 함을 시사하고 있다.이러한 점에서 직 접 봉투를 판매하는 소매상에 대하여 위조봉투의 판매를 금지하도록 의무 화시키는 작업도 중요하지만,관리 감독하는 공무원이나 공급업체에 대 한 도덕성 강화 교육도 더욱 필요하다고 본다. Ⅱ.종량제봉투의 불법유통 방지대책 1.개요 국내 쓰레기 종량제봉투는 연간 10억여장 생산되며 그 생산비만 491억 원에 이를정도로 규모가 어마어마하다.종량제봉투의 불법 제작 및 유통 은 즉각적으로 지자체의 세입감소로 이어져 재정적인 어려움에 처하게 되 는 문제를 야기시킨다.또한 종량제봉투는 소각할 때 발생하는 이산화탄 소 배출량 또한 환경오염에 악영향을 주므로 최대한 환경친화적으로 생산 되어야 한다.일반적으로 정품 종량제봉투는 땅에 묻히면 썩지만 폴리에 틸렌으로 만들어지는 가짜 봉투는 쉽게 썩지 않아 환경오염의 원인 되고 있다. 이렇듯 가짜 종량제봉투의 제작과 유통을 막기 위한 방지대책은 지자체 의 재정적인 문제해결 뿐만 아니라 환경보전에도 직결되는 사안이기 때문 에 매우 중요한 사안이다.각 지방자치단체나 여러 정부기관들은 종량제 봉투의 불법 제작 및 유통을 방지하기 위하여 지금까지 바코드,일련번호,

72 종량제봉투의 불법유통 방지대책 홀로그램,비표 등 여러 가지 대책을 강구하여 왔으나 아직까지 특별한 성과는 거두지 못하고 있는 실정이다.더욱이 이러한 위조방지시스템의 도입에는 많은 예산확보가 필요하여 재정자립도가 열악한 지자체에 있어 서는 엄두도 못내고 있다.실제로 전국 지자체의 설문조사 결과 위조방지 시스템의 도입이 투입되는 예산에 비하여 그 효과가 의문시된다며 그 시 행에 회의적인 자세를 보이는 지자체도 많았으며,위조방지시스템 도입시 종량제봉투 가격인상요인의 발생으로 주민의 부담이 가중될 것을 예상하 여 미루고 있는 경우도 많았다. 한편 최근에는 종량제 인식시스템,정품 인증시스템 등 여러 가지 신기 술이 개발되어 지자체의 위조방지대책으로 도입되고 있으나 여전히 완벽 한 시스템으로 인정받고 있지는 못하고 있다

73 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 2.방지대책 현황 통계 <표 3> 총괄 : 종량제봉투 불법유통 방지대책 통계 시도별 종량제봉투 불법유통 방지대책 위조방지시스템 도입여부 바코드 일련번호 비밀표시 (비표) 도입( ) 미도입( ) 홀로그램 기타 (구체적 내용) 합계 서울특별시 부산광역시 대구광역시 인천광역시 광주광역시 대전광역시 울산광역시 경기도 강원도 충청북도 충청남도 전라북도 전라남도 경상북도 경상남도 제주도 0 2 비고 위의 <표 3>에서 알 수 있듯이 전국의 지방자치단체 중 종량제봉투의 불법 제작과 유통을 방지하기 위한 대책을 시행하고 있는 지자체는 116개 로 약 50%에 해당한다.이는 반대로 전국의 50%에 해당하는 지자체가 아 무런 방지대책도 시행하지 않고 있다는 것을 의미하는데,그 주요 이유로 는 영락한 지자체의 재정을 들고 있다.위조방지대책으로 가장 많이 사용 되고 있는 방법은 종량제봉투에 바코드를 기입하여 인쇄하는 것으로 전국 의 57개 지자체가 이를 도입하여 시행하고 있었다.그 다음으로는 종량제 봉투에 비밀문구나 비밀그림 등의 비표를 삽입하여 제작하는 방법과 일련 번호를 기입하는 방법을 사용하고 있었다.홀로그램의 방법은 위조방지의 기능은 매우 크나 그 제작에 비용이 많이 소요되기 때문에 도입하여 시행 하고 있는 지자체가 없었으며,기타 몇 곳의 지자체는 정품인증시스템,자 동계량 전산화시스템 등 새로운 종량제시스템을 시도하고 있었다

74 종량제봉투의 불법유통 방지대책 3.방지대책 현황 특성 전국적으로 각 지자체에서 종량제봉투의 불법제작 및 유통을 방지하기 위하여 현재 도입하여 사용하고 있는 위조방지시스템을 조사하여 보았더 니 어떤 형태로든지 위조방지시스템을 도입하고 있는 지자체는 전체의 지 자체의 44%에 해당하는 104곳에 이르렀다.이를 반대로 해석하면 아직까 지도 아무런 위조방지대책을 강구하고 있지 않는 지자체가 전체의 반이 넘는다는 것을 의미한다.특히 강원,충남,전남,경북,제주의 경우는 대 부분의 지자체가 방지대책을 가지고 있지 않았다. 이는 종량제봉투의 불법 제작 및 유통이 주로 대도시와 수도권에서 발 생하였기 때문에 위조방지대책 역시 불법유통의 사례가 다수 발생하였던 광역시와 수도권을 중심으로 확산되어 있음을 나타내는 것이다. 서울의 경우는 25개 자치구 중 13개의 자치구만이 위조방지대책을 취하 고 있고 나머지 13개 자치구는 아무런 방지대책을 도입하고 있지 않았는 데,아마도 이는 많은 자치구가 독립채산제의 운영방식을 취하고 있기 때 문인 것으로 판단된다.즉 서울의 많은 자치구가 일정 청소대행 구역별로 별도의 종량제 봉투를 각각 제작사용하는 독립채산제의 방식을 취하고 있 었는데,이 경우 종량제봉투를 불법으로 제작하더라도 그 수익이 크지 않 기 때문에 최근 5년간 종량제봉투의 불법유통이 거의 없었다.그 결과 많 은 자치구가 종량제봉투의 불법유통을 예방하는 방지대책에 소극적인 것 으로 판단된다. 4.방지대책의 주요내용 (1)바코드 1)현황 바코드(bar code)는 종량제봉투의 불법 제작과 유통을 방지하기 위한

75 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 대책으로 전국의 지방자치단체에서 가장 많이 사용하고 있는 방식이다. 현재 대구,인천,광주,대전,성남,부천,용인 등 전국 56개 지자체에서 바코드방식을 도입하여 사용하고 있다.인천,광주,울산의 경우는 해당 광역시의 모든 자치구가 바코드방식을 위조방지시스템으로 도입하고 있으 며,기타의 광역시 및 도에서는 부분적으로 도입하고 있는 실정이다.특이 한 점은 서울의 25개 자치구중 어느 한곳도 바코드방식을 도입하고 있지 않으며,부산의 경우도 16개 자치구 중 2곳만 바코드방식을 도입하고 있 어 서울과 부산에서는 큰 인기가 없는 방식임을 알 수 있다. 바코드는 문자나 숫자를 흑과 백의 막대모양 기호로 조합한 것으로,컴 퓨터가 판독하기 쉽고 데이터를 빠르게 입력하기 위하여 쓰인다.바코드 는 원래 세계상품코드(UPC)를 따르는 상품의 종류를 나타내거나,매출정 보의 관리(POS)등에 이용되는데, 종량제봉투에 바코드를 도입한 이유는 정확한 데이터화를 통해서 조기에 불법 유통 사실을 파악하여 신속한 적 발로 이어질 수 있도록 하기 위함이었다. 실제로 종량제봉투에 바코드가 도입됨으로 인해 봉투판매소별 판매현황 과 통계자료의 분석 등 물류전산관리시스템 구축에 커다란 도움이 되었으 며 불법 제작된 가짜 종량제봉투와의 식별이 용이해지기 하였다.특히 종 량제봉투의 판매인 등에게 위조봉투의 판매근절이라는 경각심을 고취시키 는 데에도 큰 역할을 하였다. 2)내용 바코드에는 일반적으로 메인서버,보조서버,관리서버,전송수단의 정보 가 수록될 수 있기 때문에,바코드가 인쇄된 종량제봉투는 생산,유통,판 매 및 처리에 대한 물류 전산화시스템을 구축할 수 있다. 종량제봉투 바코드의 제일 앞부분인 메인서버에는 쓰레기의 효율적인 관리 및 수거의 효율성 증대를 위해 종량제봉투에 대하여 인식 가능하게 하는 인식정보,발주,입고,재고이동,판매,수거정보가 포함된다.그리고 바코드의 보조서버를 통해 각 시ㆍ군ㆍ구에서의 배출량을 조사 분석할

76 종량제봉투의 불법유통 방지대책 수 있으며,관리서버를 통해 종량제봉투의 판매와 재고를 파악할 수도 있 게 된다. 3)문제점 종량제봉투의 불법유통을 방지하기 위한 대책의 하나로 바코드방식을 도입할 경우 다음과 같은 문제점이 제기된다.첫째,바코드 도입 이전에 만들어진 불법 종량제봉투에 대해서는 식별이 곤란하다는 점과 해당 기기 의 높은 구매 가격과 그에 따라 지속적인 소요비용으로 인하여 지자체의 재정악화를 초래한다는 점이다.둘째,인쇄기술의 발달로 인해 진품바코드 와 동일하게 가짜바코드가 제조 가능하여,실질적으로 종량제봉투의 불법 제작을 근본적으로 예방하는 대책으로는 부적합하다는 점이다.지난 2007 년 울산에서 발견된 가짜 종량제봉투 제작공장에서도 바코드 실크스크린 1대 등이 발견된 점이 이를 실증적으로 증명하고 있다.그리고 종량제봉 투를 수거할 때 바코드를 확인하지 않으면,실질적으로 불법유통을 방지 할 수 없는 것도 문제점이다. (2)일련번호 일련번호는 잉크를 사용하여 인쇄하거나 압인에 의해 해당 종량제봉투 마다 고유의 일련번호를 표기한 방식을 말하는 것으로,현재 전국의 17개 지자체에서 이를 도입하여 사용하고 있다.일련번호는 소비자가 종량제봉 투의 진위 구별이 가능하게 함으로써 간접 단속효과를 거두고 가짜 종량 제봉투 제조 및 유통업자의 불법유통을 방지하는 것을 그 목적으로 한다. 일련번호의 방식은 여러 가지가 현재 시중에 융통되고 있으나,일반적 으로 동일한 문양이 반복적으로 인쇄되는 종래의 인쇄방법으로는 인쇄가 어려운 일련번호가 표기된 종량제봉투를 주로 사용하고 있다.특히,일련 번호를 육안으로 파악할 수 있는 유색 인쇄 또는 압인으로 표기하고 이와 동일한 번호를 무색 잉크로 인쇄함으로써 실질적으로 위조를 불가능하게

77 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 만드는 방식을 주로 사용하고 있다. (3)비밀표시(비표) 종량제봉투의 불법제작과 유통을 방지하는 대책의 하나로 종량제봉투 에 비밀표시(비표)를 넣는 방법이 있으며,이 방법은 현재 전국의 45개 의 지자체에서 도입하여 사용하고 있다.특히 서울에서 위조방지시스템 을 도입하고 있는 13개의 자치구 중 9개의 자치구가 이 비표방식을 채 택하고 있다. 압인된 비표는 실질적으로 동일한 형태로 압인하여 위조하기가 매우 어렵기 때문에 비표가 표시된 종량제봉투를 사용할 경우 소비자는 물론 공급자가 위조된 종량제봉투를 쉽게 식별할 수 있어 종량제 봉투의 불 법제작 및 유통을 방지할 수 있다.하지만 과학기술의 발달로 인해 비표 역시 불법복제인쇄가 가능하기 때문에 비표에 의한 방지대책 역시 완벽 한 대책이 될 수는 없는 실정이다

78 종량제봉투의 불법유통 방지대책 (4)홀로그램 홀로그램(hologram)은 영상이 3차원이고,실물과 똑같이 입체적으로 보 이는 사진이다.홀로그램은 홀로그래피의 원리를 이용하여 만들어지는데 홀로그래피의 원리는 레이저에서 나온 광선을 2개로 나눠 하나의 빛은 직 접 스크린을 비추게 하고,다른 하나의 빛은 우리가 보려고 하는 물체에 비추는 것이다.이때 직접 스크린을 비추는 빛을 기준광이라고 하고,물체 를 비추는 빛을 물체광이라고 한다.물체광은 물체의 각 표면에서 반사돼 나오는 빛이므로 물체 표면에 따라 위상차가 각각 다르게 나타난다.이때 변형되지 않은 기준광이 물체광과 간섭을 일으키며 그 간섭무늬가 스크린 에 저장되는데,이러한 간섭무늬가 저장된 필름을 홀로그램이라고 한다. 종량제봉투에 홀로그램을 도입하여 사용하고 있는 지자체는 현재 전국 적으로 한곳도 없다.신용카드에 위조방지를 위하여 반사형 홀로그램을 붙이는 것처럼,종량제봉투에 홀로그램을 부착하면 위조방지에 큰 도움이 될 수 있으나 그 가격이 매우 고가여서 대부분의 지자체는 도입을 미루고 있는 실정이다.다만 서울 은평,경기 과천,경기 용인 3곳에서 시행하고 있는 쓰레기 자동집하시설에 투입되는 종량제봉투 인식시스템에 홀로그램 과 유사한 인식스티커가 사용되고 있을 뿐이다. (5)종량제 인식시스템 종량제 인식시스템은 그 자체가 종량제봉투의 불법제작을 방지하기 위 한 대책으로 도입된 것이 아니고 쓰레기를 중앙집하장으로 이송하기 위한 시스템으로 개발된 것으로,현재 서울 은평,경기 과천,경기 용인 3곳에 서 시범적으로 운영되고 있다. 아래의 그림에서 보듯이 각 가정에서 종량제봉투에 담은 쓰레기를 투입 구에 투입하면 투입된 쓰레기는 배출밸브에 임시로 저장된 후 센서에 의 하여 지하에 매설된 이송관로를 통하여 중앙집하장까지 이송된다.이송된 종량제봉투의 쓰레기는 원심분리기를 통해 압축콘테이너에 자동으로 적재

79 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 되며,이렇게 수거된 쓰레기는 소각장 또는 매립지로 이송되어 최종 처리 된다. 이 경우 종량제 인식시스템은 종량제봉투에 인식스티커를 부착하여 중 앙집하시설에서 종량제봉투임을 인식하게 하는 시스템이다.이는 기존의 종량제봉투에 1회용 홀로그램식의 스티커를 부착하는 것으로,이 스티커 가 부착된 종량제봉투만이 센서에 의해 인식되어 중앙집하장으로 이송이 가능하게 된다.결국 홀로그램식의 이 스티커가 부착되지 않은 종량제봉 투는 수거되지 않게 되어 간접적으로 종량제봉투의 불법유통을 방지하는 효과를 가지고 있다.하지만 이 스티커 역시 위조가 가능하다는 의견이 제기되고 있어 종량제 인식시스템이 완벽한 제도라고 판단하기에는 시기 상조인 것으로 보인다. (6)정품인증시스템 정품인증시스템은 종량제봉투에 특정 암호화 과정을 거쳐 생성된 정품 인증코드(16자리)를 인쇄한 위조방지용 스티커를 부착토록 하는 시스템 으로 최근 2009년 6월부터 경기도 안산시가 전국 최초로 도입한 제도이

80 종량제봉투의 불법유통 방지대책 다. 1)활용 방법 정품인증시스템의 스티커는 지자체에서 제작 공급하는 종량제봉투에 자 동라벨부착기로 부착하는데,종량제봉투의 위변조 여부를 쉽게 확인할 수 있도록 낱개단위로도 부착할 수도 있고,10개,20개 등 묶음단위의 포장에 도 부착할 수 있다.스티커는 부착 후 제거가 불가능하고 재사용 할 수 없 으며 위조방지기능이 갖추어져 있다. 개별 소비자(주민)는 구입한 종량제봉투의 정품인증코드를 확인한 후, 봉투의 위조여부를 ARS 또는 인터넷을 통하여 바로 확인할 수 있다.시 스템관리업체(TIPA)는 소비자로부터 구입한 종량제봉투의 정품 또는 위 조품 신고를 받을 경우 정품 또는 위조품 여부를 인증 등록하고,신고내용 을 체계적으로 관리시스템관자체와 그 관리정보를 공유하고내용조사 결과 불 법 제작 유통이 확인될 경우 해당 지자체 및 수사기관에 통보하여 적절 한 조치를 취하도록 한다. 2)스티커에 포함되는 정보 종량제봉투에 부착되어 있는 스티커에는 16자리의 정품인증코드가 수록 되어 있는데,이 정품인증코드에는 소비자가 정품인증코드를 입력하여 정

81 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 품 여부를 확인하고 위조제품 신고를 하며,정품여부 확인 및 위조제품 신고에 따른 포인트 또는 포상금에 대한 정보가 제공하는 조회서버와,조 회서버로부터 제공된 정보의 암호를 해석하는 암호화서버와,정품인증정 보,소비자정보,위조제품정보를 포함하는 각종 정보를 저장 관리하는 데 이터베이스서버와,조회 서버를 통해 입력된 정품인증코드와 데이터베이 스서버에 저장된 정품인증정보를 비교하여 정품 여부를 판단하여 소비자 에게 제공하고,소비자가 입력한 위조 제품정보를 지자체에 제공하는 정 보 처리서버가 포함되어 있다. 다시 말하면 정품인증코드에 의하여 관리될 수 있는 정보에는 봉투제작 업체 이름,종류별 규격,제작일,제작수량,판매장소 등 지자체에서 종량제 봉투의 불법 제작 유통을 방지하기 위하여 필요로 하는 각종 정보가 모두 포함될 수 있다. 3)예상 효과 정품인증시스템은 스티커에 표시된 정품인증코드를 조회서버(ARS,인 터넷 등)에 입력하면 소비자가 제품의 정품 여부를 파악할 수 있는 장점 이 있다.또한,소비자가 입력한 정품인증코드가 다르거나,이미 인증이 완료된 인증코드일 경우,또는 별도의 위조제품에 대해 위조신고를 하면 소비자에게 포인트 적립 또는 포상금을 지급하여 소비자의 만족도를 향상 시킬 수 있고 지자체는 위조제품에 대해 신속하게 대처할 수 있는 장점이 있다.또한 정품인증코드가 제품에 부착되는 스티커에 보안 가능하게 형 성되므로 소비자가 보안을 해제할 경우에만 정품인증코드를 확인할 수 있 어 정품인증코드의 위조를 방지할 수 있는 장점이 있다. (7)자동계량 전산화시스템 자동계량 전산화시스템은 종량제봉투를 전면 폐지하고 생활쓰레기 수수 료의 책정을 기존의 부피(비닐봉투)에서 무게로 전환시켜 부과하는 방식

82 종량제봉투의 불법유통 방지대책 으로 광주광역시 남구에서 현재 시범사업으로 운영하고 있는 제도이다. 자동계량 전산화시스템을 도입한 배경은 쓰레기 종량제가 시행된 이후 봉 투 생산과 유통 등의 과정에서 비용이 많이 들고 봉투 자체가 2차 오염원 이 된다는 판단에서였다. 자동계량 전산화시스템은 생활쓰레기 수수료 부과방법을 기존의 부피중 심의 종량제봉투에서 탈피하여 발전된 과학기술에 기반한 자동전산화방법 으로 전환시킨 제도로,이는 기존 종량제봉투의 시행상의 문제점을 극복 하고 주민들의 편리성을 제고시키려는데 그 목적이 있다. 자동계량화 전산시스템은 그 운영상 개별 단독주택지역보다는 아파트 등 공동주택이 밀집되어 있는 지역에 적합하다.이 시스템을 시행하기 위 해서는 이른바 생생하우스라는 공동처리장의 설치가 필요한데,여기에서 쓰레기를 일반,재활용,음식물로 구분해 배출하기 때문에 생활폐기물압축 기,음식물감용기,재활용품계측기 3종의 기계시설이 설치되어야 한다.먼 저 일반쓰레기를 생활폐기물압축기의 투입구에 투입하면 자체적으로 무게 측정이 되어 배출량을 확인하고 이를 중앙서버에 전송한다.재활용계측기

83 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 는 종이,캔,페트 등 재활용품을 무게측정 한 후 종류별 선별함에 투입하 고,음식물폐기물은 음식물감용기 투입구에 넣으면 그 안에서 미생물에 의해 분해 처리된다. 한편 주민들은 쓰레기를 공동처리장에 버리면 무게에 따라 구청에서 지 급받은 카드에 비용이 계상된다.즉 일반쓰레기를 버릴 때마다 공동처리 장에 설치된 자동장치를 통해 쓰레기 배출내역이 카드에 입력되고 이를 근거로 수수료가 부과된다.재활용이 가능한 병 플라스틱 종이 제품 등은 배출자의 카드에 포인트로 적립된다. 현재 자동계량화 전산시스템은 광주 남구에서도 공식적으로 시행되고 있지는 않으며 2009년 4월부터 남구청 내에서 시범사업으로 운영되고 있 으며,2009년 9월부터는 공동주택단지로 시범사업을 확대할 계획이다. 5.주요 지자체별 방지대책 운영사례 (1)경기 성남 1)배경 경기도 성남시는 전국의 지자체 중에서 가장 빈번히 종량제봉투의 불법 유통사건이 발생한 지역으로,2005년부터 한해로 거르지 않고 매년 불법 유통사건이 발생하였다.이러한 불명예로 인해 종량제봉투의 불법유통이 라는 사회적 이슈가 대두되면 항상 성남시가 연상될 정도로 성남시의 이 미지가 실추되기도 하였다.하지만 이러한 부정적 경험이 바탕이 되어 전 국의 지자체 중에서 가장 적극적으로 종량제봉투의 불법유통을 방지하려 는 대책을 강구하고 노력하는 지자체이기도 하다.그 결과 성남시는 다른 지자체에 비해 불법유통 방지체계에 대한 구축이 상당히 체계화 구체화 되어있는 실정이다

84 종량제봉투의 불법유통 방지대책 2)요인별 방지 대책 요인별 대상 근절방안 가짜봉투 제조 유통 행위 가짜봉투 유통 판매 행위 불법행위에 대한 무관심 방관행위 단속시스템의 기반 취약 제도적 시스템 취약 불법 제조업체 불법판매영업자 판매지정업소 소비자(시민) 판매지정업소 시청/구청 공단 시청 -수사기관의 적극적인 개입을 통한 제조업체 적발 검거 -위조봉투 방지 기능 강화(바코드, 일련번호, 끈달린 봉 투, 구별색상 차별화 등) -수사기관의 수사 및 행정기관의 단속 강화 -바코드 업소 관리를 통한 유통구조의 투명성 제고 -판매지정업소의 협조체계 강화 -신고문화 활성화를 위한 포상금제 도입 등 제도 정비 -가짜봉투에 대한 신고문화 활성화 유인책 및 홍보 강화 (신고포상금제 도입) -상시 업소 지도점검 및 단속활동 강화 -단속 인력 강화(인력 증원 및 상설 전담 운영반 신설) -일탈행위에 대한 강력한 처벌규정 마련 -신고문화 동기부여 포상규정 신설 등 관련법 정비 3)기능별 방지 대책 기능별 추진수단 추진내용 및 기대효과 유통구조의 투명성 강화 위조방지 기능 개선 바코드 도입 바코드 도입 일련번호 병행 끈달린 봉투 시범 제작 도입 -업소별 봉투 유통실태 및 흐름 실시간 파악 -위조봉투 현장 식별로 신속한 행정조치 가능 -가짜봉투 구입 불법행위의 심리적 위축 및 압박 -소비자가 봉투 진위 구별이 가능함으로 간접 단속 효과 -가짜봉투 제조 및 유통업자의 사기행위 예방 -제조기술의 전문성으로 불법제조업체의 영세 설비 로 위조봉투 제작 불가 신고문화 활성화 포상금제 도입 검토 -신고문화 동기부여를 위한 포상금제 신설 -단속의 사각지대(풍선)발생 예방 효과 기대 현장 지도 점검 강화 단속 및 예방 홍보활동 강화 -상설 현장지도 점검반 설치 운영(시-공단) -현장 단속업소 및 적발업소 행정처분 대폭 강화

85 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 4)바코드 시스템 성남시는 먼저 2007년에 종량제봉투에 일련번호를 기입하는 방법으로 불법유통을 근절시키려고 하였으나,그 효과가 미진하여 2008년 3월에 바 코드 방식을 추가로 도입하였다.바코드를 도입함으로써 종량제봉투의 생 산에서 판매시까지의 전 유통과정(공장 관리공단 판매소 소비자)을 실 시간 파악하고 불법유통을 현장에서 파악하려는 취지에서였다.성남시는 바코드 방식을 도입하면서 예산을 확충하여 바코드 스캔 단속장비를 대폭 확충하였으며,그에 따른 단속인원도 증원하여 감독을 강화하고 있다. (2)경기 안산 경기도 안산시는 2009년 2월 감사원의 감사결과 안산시청 공무원과 시 설관리공단 직원 4명이 종량제봉투 제작 납품업체로부터 종량제봉투를 상 납받아 이를 현금화한 사실이 적발되었다.이 사건으로 안산시는 종량제 봉투의 불법유통을 근원적으로 해결하기 위한 방지책을 도입하기로 하고 최근 2009년 6월부터 이른바 정품인증제 라는 방지대책을 시행하고 있다. 1)개요 안산시가 시행하고 있는 정품인증제라 함은 안산시는 시스템관리업체 (TIPA)에서 제작 공급하는 정품인증태그를 종량제봉투에 부착하여 각 지 정판매소에 공급하고,소비자(안산시 주민)는 구입한 쓰레기봉투의 소비자 인증번호를 ARS 또는 인터넷을 통하여 정품여부를 바로 확인하여,위조 품으로 판명될 경우 바로 신고버튼을 이용하여 간단하게 신고할 수 있는 시스템을 말한다

86 종량제봉투의 불법유통 방지대책 2)정품인증태그 유형 정품인증태그의 소비자인증번호 부분은 스크래치로 폐쇄되어 있고,소 비자(주민)가 해당 스크래치를 직접 긁어 확인할 수 있으며,이는 1회성 인증코드이므로 복제하여 사용할 수 없고,부착 후 재사용이 불가능한 파 괴형 스티커로 제작된다. 3)정품인증태그 부착방법과 유통과정 먼저 시스템관리업체(TIPA)에서 소비자인증번호를 인쇄한 정품인증태 그를 안산시에 납품하면,안산시는 그 정품인증태그를 각 종량제봉투 제 작업체에 배포한다(태그관리번호로 구분하여 제조업체에 배포).그러면 종 량제봉투 제작업체가 자신들의 책임아래 각 종량제봉투의 한 묶음 단위

87 제4장 종량제봉투의 불법유통사례 및 방지대책 (20개 단위 포장)에 정품인증태그를 부착하고,이를 안산시 시설관리공단 에 납품한다.시설관리공단은 납품받은 종량제봉투를 안산시내 지정판매 소로 배송을 하게 된다.이에 따라,앞으로 종량제봉투의 정확한 제조 및 유통현황의 유지 관리가 가능해질 것으로 판단된다. 4)불법유통 통제방법 소비자가 복제된 소비자인증번호를 이용하여 ARS 또는 인터넷으로 정 품확인을 시도할 경우, 다른 소비자가 이미 등록한 제품 이라는 멘트와 동일 인증번호로 몇 번째 정품확인을 시도했는지가 출력되어,바로 신고 할 수 있도록 되어 있다. TIPA는 신고 내용을 구체적으로 접수 및 관리하며,해당 내용을 안산 시 담당자에게 정기적으로 통보하여,조사 단속 할 수 있도록 정보를 제 공하며,안산시는 TIPA에 조사 단속협조 요청 시,안산시 담당자 및 수 사기관과 협조하여 위조품 제작 및 유통과정을 역추적 하여 불법 제작 및 유통 관련자를 처벌하는 등 적절한 조치를 취한다. 5)문제점 안산시에서 시행하고 있는 정품인증제는 현재 종량제봉투 낱장에 개별 적으로 인증태그를 부착하는 방식이 아니라 20개 단위의 묶음단위에 부착 하고 있다.소비자의 입장에서는 지정판매소에서 20개 묶음단위로만 구매 가 가능하므로 정상적으로 판매소에서 구입을 할 경우에는 위조봉투를 구 입할 가능성이 없다.하지만 최근의 불법유통사건에서 보듯이 불법제작업 자가 지정판매소를 대상으로 하지 않고 직접 개별적으로 소비자(노래방, 여관,유흥업소 등)에게 접근하여 판매할 경우,소비자가 위조봉투를 구입 하여 사용하더라도 외형적으로 정품과 차이가 나지 않기 때문에 여전히 불법유통의 개연성이 존재한다.따라서 이 정품인증제가 좀 더 완벽하게 시행되기 위해서는 묶음단위로 인증태그를 부탁하는 방법보다는 종량제봉

88 종량제봉투의 불법유통 방지대책 투의 낱개 단위로 인증태그가 인쇄되도록 개선되어야 할 것이다. (3)울산 남구 1)바코드시스템 도입 울산 남구는 2005년에 종량제봉투 물류전산화 바코드시스템을 도입하였 으며,그 일환으로 구청 및 공급템을 도물류전산 프로그램 PDA(바코드 인식기)총 6대를 비치하고 있다. 2)제작과정 관리감독 강화 동판관리의 일환으로 쓰레기봉투의 제작기간 중 담당직원 입회하에 동 판 사용 및 일일 작업종료 후 동판 봉인을 하도록 하고 있으며,납품관리 차원에서 바코드 번호순으로 적재 후 공급업체에 공급하도록 의무화하고 있다. 3)공급업체 점검 및 유통체계 개선 재고량,봉투장부,현금출납부에 대한 점검횟수를 월 2회로 정하여 정기 적인 점검을 시행하고 있으며,공급업체 직원이 봉투를 공급할 때에는 명 찰패용을 의무화하도록 하고 있다.또한 바코드의 일련번호 순으로 판매 소에 봉투를 공급하고 있으며,판매소에 공급된 일련번호를 판매소 관리 대장에 기록 유지하도록 하고 있다.그리고 최종적으로 매립장에서 연 2 회(상 하반기 소각장 정기 보수기간)PDA활용방법으로 수거된 종량제봉 투를 점검하고 있다

89 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 I.현행 제도의 문제점과 개선방향 1.문제점 (1)입법 불비로 인한 처벌부재 현행 법률인 폐기물관리법에는 쓰레기종량제 봉투 처리 및 관리방법에 대한 규정이 전무하다.즉 폐기물관리법(시행령,시행규칙)에 종량제봉투 관련 문항이 전무하며,그 결과 지자체의 조례에도 종량제봉투의 불법유 통에 대한 처벌규정 및 신고포상금제에 대해 규정하고 있는 경우가 거의 없다.지자체는 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 수 없기 때문에 당연한 결과이다. 실제로 전국의 지자체의 현황조사에서 알 수 있듯이,대부분의 지자체 에서는 종량제봉투의 불법유통을 적발하여도 형법상의 사기죄,공문서위 조죄에 해당하는 명확한 경우를 제외하고는 대부분의 판매소에 대해 처벌 을 못하고 방관하고 있는 실정이어서,종량제봉투의 불법유통을 근절함에 있어 가장 큰 문제점으로 제기되었다.불법 제작자를 공문서위조로 처벌 하고자 할 경우 법리상 종량제봉투에 반드시 지자체의 직인이 찍혀 있어 야 범죄가 성립되는 어려움이 있었다.또한 사기죄의 경우 판매인이 위조 봉투여부를 인지하지 못하고 판매했다고 진술하면 현실적으로 처벌이 불 가능하기 때문이다.그 결과 지자체는 불법 종량제봉투를 판매한 판매소 에 대해 지정취소라는 행정처분 이외에 어떠한 처벌도 할 수 없는 실정이 다

90 현행 제도의 문제점과 개선방향 (2)관리체계의 부실 종량제 봉투는 시중에 유통될 경우 곧바로 현금과 같은 유가증권의 성 질을 갖는 것임에도 불구하고,그동안 관리주체인 지자체의 제작과정에서 의 참관이나 인쇄 후 인쇄용 동판의 즉각적인 회수가 제대로 이루어지지 않은 점 등 관리체계의 부실이 그 문제점으로 지적되고 있다.최소한 동 판관리 차원에서 종량제봉투 제작 중 담당직원 입회하에 동판을 사용하도 록 하고 작업종료 후에는 반드시 동판봉인을 하도록 하는 등 좀 더 엄격 한 납품관리가 필요하다는 지적이다. 하지만 전국의 지자체의 현황조사에서 나타났듯이 대부분의 지자체에서 종량제봉투를 관리하는 담당공무원은 1-2명 소수에 불과하다.이렇듯 관 리 감독을 위한 공무원 인력의 절대부족으로 인하여 기존의 수동적 방법 으로는 체계적인 관리를 기대할 수 없는 실정이다.더욱이 제작기간이 4 0~60일이 소요되는 현실에서 담당공무원이 제작업체에 상주하여 감독한 다는 것은 거의 불가능하다.수시로 감독을 하려고 하여도 제작업체가 원 거리에 위치하고 있을 경우에는 거의 실효성이 없다.물론 제작업체의 재 고량,현금출납부 등에 대한 점검횟수를 강화하고 바코드를 일련번호순으 로 판매소에 공급하는 등의 방법을 통하여 종량제봉투의 불법유통을 부분 적으로 예방할 수는 있지만,근본적 해결책은 되지 못하고 있다. 이렇듯 종량제봉투의 관리체계의 문제점은 그 문제에 대한 인식은 모두 공감하고 있지만 현실적으로 그 대안을 찾기가 쉽지 않은 상황이다.현 상황에서는 제작부터 판매까지의 관리체계의 전산화가 그나마 해결책으로 제시될 수 있다.즉,전산화를 통하여 매일 종량제봉투의 생산 종료시 제 작업체의 자료가 지자체 담당공무원에 의해 바로 정산되도록 하는 등 효 율적인 전산화 관리체계를 구축하여 감독을 강화할 수밖에 없다.더불어 제작업체에 CCTV를 설치하여 전 제작과정을 녹화하는 것도 하나의 개선 책이 될 수 있다

91 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 2.법제도적 개선의 방향과 입법방식 (1)법제도적 개선의 방향 1)종량제봉투의 일반적 근거조항 신설 현행 폐기물관리법은 제14조 제3항에서 생활폐기물 처리에 대한 수수료 의 징수에 대해서만 규정하고 있고 종량제봉투에 관한 언급은 없는 상태 이므로,종량제봉투를 통한 생활폐기물의 처리 근거규정을 폐기물관리법 에 신설하여 전국적으로 통일된 행정처리 및 예방기준의 근거로 삼고 지 자체의 조례운영 등의 근거로 삼게 하는 것이 무엇보다 필요하다. 2)불법 제작 유통에 대한 처벌규정 신설 종량제 봉투의 불법유통을 근절하기 위해서는 이를 불법으로 제작하고 유통하는 자에 대한 강력한 처벌이 필요하고,이를 위해 폐기물관리법에 그 근거규정을 신설하는 것이 필요하다. 3)판매인의 영업상 의무와 처벌규정 신설 종량제봉투의 불법유통을 근절하기 위해서는 무엇보다도 일반 소비자에 게 최종적으로 이를 판매하는 판매인에 대한 통제가 중요하므로,먼저 판 매인에게 정품 종량제봉투 판매의무와 불법 종량제봉투 판매금지의무 등 의 내용을 포괄적으로 규율하는 영업상 의무를 부과하고,그 의무위반행 위에 대해 과태료와 행정처분 등의 처벌규정을 신설하는 것이 필요하다. 4)신고포상금제도의 도입 불법 종량제봉투의 유통행위 근절문화를 조성하고 확산하기 위한 방법

92 현행 제도의 문제점과 개선방향 으로 신고포상금제도를 도입하는 것이 필요하다고 본다.즉 행정청의 단 속노력만으로 전국적인 규모로 유사하게 발생되고 있는 위조 종량제봉투 의 광범위한 유통을 효과적으로 차단하는 것은 현실적으로 불가능하며 따 라서 자발적인 시민의 참여를 유도하는 것이 필수적이라는 것이다.신고 포상금제의 도입을 위해서는 해당 관련조례를 개정하여 신고포상금제도에 관한 규정을 삽입하는 것이 필요하다. (2)입법방식 1)의의 쓰레기 종량제봉투의 불법제작 및 유통을 방지하기 위해서는 궁극적으 로 법률,조례 등 법규의 개정을 통한 법제도적 개선이 필요하다.그리고 이러한 법제도적 개선에 있어 법률과 조례 등의 각각의 규율사항과 그 내 용을 합리적으로 확정하기 위해서는 이에 대한 기본원칙이 먼저 정립되어 있어야 한다.즉,종량제봉투의 불법유통을 방지하기 위한 여러 가지 정책 들을 어떠한 기준에 의해 법률과 조례에 분리시켜 규정할 것인가에 관한 기본원칙이 제시되어야 한다는 것이다.이와 관련하여 법률사항과 조례, 위임입법으로 규정될 사항의 합리적인 배분을 위한 원칙으로서 의회유보 이론에 대하여 살펴보고,이에 근거하여 각각의 구체적 범위와 내용을 획 정해 본다. 2)법치행정과 의회유보원칙 행정법상 법률유보란 근대 법치주의에 의거한 법치행정의 원리 의 주요 내용을 이루는 것으로서,행정권의 발동은 법률의 근거가 있어야 한다는 원칙이다.이는 헌법상의 법치주의 원칙의 행정법 영역에서의 구체적 표 현인 바,행정권의 자의적 발동에 의한 국민의 자유와 권리의 침해를 방 지하려는 데에 그 취지가 있다.종래의 법률유보이론은 해당 행정작용의

93 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 속성을 중심으로 행정의 어느 정도의 범위까지 법률유보하에 둘 것인지 여부만을 주로논의하고,어떠한 행정작용의 근거가 법률에 직접 규율되어 야 하는지 아니면 법률에 근거한 법규명령에 규율되어도 가능한지에 대해 서는 상대적으로 소홀하였다.이러한 가운데 1999년 헌법재판소에서 국민 의 기본권실현과 관련된 영역에서 그 본질적 사항에 대해서는 입법자가 스스로 결정하여야 한다 는 이른바 의회유보원칙이 제기되었으며, 16) 이후 학설과 판례에서 광범위하게 법률유보이론의 통설로 인정되어 왔다. 의회유보의 핵심은 국가의 중요하고 본질적인 행정작용은 의회가 직접 형식적인 법률로 규율해야 한다는 것이다.이는 모든 행정작용이 반드시 법률로 규율되어야 하는 것은 아니지만(즉 법규명령으로의 위임도 가능하 지만),그 중 중요하고 본질적인 행정작용은 반드시 법률에서 직접 규율해 야 하며 법규명령으로 위임하여서는 아니 된다는 의미이다.이러한 의회 유보이론은 침해적 행정이든 수익적 행정이든 관계없이 법률이 오로지 행 정권을 발동할 수 있는 근거만 마련해 놓고 세부적인 규율은 모두 법규명 령에 위임해 버린다면 법률유보의 원칙은 공허하게 될 것이라는 반성에서 출발한 것이다. 17) 그간 우리나라 행정실무에서도 그야말로 법률에서는 대강만 정하고 법 규명령에서 중요한 사항이 정해지는 경우가 적지 않았다.즉,법률로 마땅 히 정하여야 할 사항임에도 불구하고 법률에는 근거규정만 두고 대통령 령,총리령,부령에 위임하는 경우가 빈번하였지만 이러한 경우에도 근본 적으로 법률유보의 원칙에 반하지 않았구하때문에 큰 문제가 되지 않았다. 하지만 이러한 현상은 법치주의와 의회주의의 위기를 초래할 수 있는 중 요한 문제에 속불구에 더 이상 인정되지 않고 있다. 18) 16) 헌재 헌바70. 17) 이강혁, 의회유보의 원칙, 월간고시, (1985.1), 60면. 18) 김용섭, 행정입법에 대한 의회통제의 문제점 및 개선방안, 국회개원 제56주년기념 공동학술대회, 행정법이론 실무학회, 2004, 27면

94 현행 제도의 문제점과 개선방향 3)의회유보원칙의 내용 많은 경우에 중요사항유보설과 의회유보라는 용어는 혼용되어 사용되고 있어 양자가 동일한 것인지,아니면 상호 별개의 것인지에 대한 개념정립 이 먼저 필요하다고 본다.이러한 개념적 혼란이 발생하는 근본적 이유는 중요사항유보설이 기존의 법률유보이론과는 달리 2단계로 구성되어 있기 때문이다. 19) 중요사항유보설은 법률유보이론중의 하나이다.중요사항유보설의 1단계 는 일반적인 법률유보의 한 이론으로서 행정작용 중 중요(본질적)사항의 경우 법률의 수권이 필요하다는 것으로 입법사항의 문제에 그 초점이 맞 추어 있다.법률유보이론은 행정권의 발동은 법률 또는 법규에 근거하여 야 한다는 것으로 이 경우 법률에 직접적으로 명시되어 있든지 또는 법률 에 근거한 행정입법에 근거하고 있는지는 문제가 되지 않는다. 중요사항유보설의 2단계는 법률유보를 전제로 위임입법과의 관계에서 입법자가 위임입법에 위임할 수 없고 반드시 입법자 스스로 법률로 정해 야 한다는 위임입법금지로서의 기능을 가지고 있는데,이를 의회유보라고 한다.즉 중요사항유보설의 위임입법금지의 한 형태인 의회유보는 중요한 행정권의 발동은 의회에서 제정한 형식적 의미의 법률에 직접적으로 근거 하여야 한다는 것을 말하는 것으로 일반적인 법률유보가 법률과 법규명령 과의 구분 없이 포괄적으로 인정하였던 그 법적 근거를 법률로 한정시키 고 있다는 점이 특징이다. 다시 말해 의회유보라는 개념은 중요사항유보설에 따른 위임입법금지의 측면을 강조하여 표현한 것으로,일반적 법률유보이론이 가지고 있는 근 본적인 문제점인 위임입법을 통한 법률의 공동화현상을 방지하기 위한 한 단계 성숙된 법률유보이론이다.이처럼 법규명령으로의 위임을 금지하고 오로지 법률로 중요사항을 규율해야 하는 근본적 이유는 법률은 법규명령 보다 헌법상 높은 지위와 가치를 부여받고 있는 점과 법률의 제정절차는 정식절차로 이루어져 있어 철저한 심의가 보장된다는 점 및 법률제정절차 19) 홍정선, 행정법원론(상), 2006, 54면

95 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 는 더 많은 민주적 정당성을 가지고 있기 때문이다. 20) 4)법률사항의 확정기준 중요사항유보설의 이론전개에 있어 최고의 난점은 불확정개념인 중요 (본질적)사항 이라는 것이 도대체 무엇이냐는 것이다.즉 중요사항이라는 추상적인 개념만으로는 그 대상을 확정시키는 것이 어렵기 때문에 이를 구체화시킬 수 있는 또 다른 명확한 기준이 제시되어야 한다는 것이다. 그동안 이러한 구체적인 기준으로 기본권 중요성, 정치적 논쟁성, 규 율대상의 정도성 등이 학자들에 의해 제시되기도 하였으나, 21) 그에 대한 비판 역시 무성하기만 하다. 22) 중요사항과 비중요사항의 구별기준과 관련하여 헌법재판소는 규율대상 이 기본권의 실현을 위하여 갖는 의미,규율대상이 공동체에 있어서 갖는 중요성 및 일반 생활관계에 대한 효과 등의 다양한 기준을 제시하고 있 다.즉 규율대상의 중요성에 대한 기준은 획일적인 단순기준이 아니라 개 인의 법적 지위에 대한 관련성의 정도에 따라 판단된다.또한 법치국가의 원리와 민주국가의 원리와의 관련성도 그 기준으로 제시되고 있다.그리 고 중요사항의 기준은 간혹 일반적으로 추측되듯이 사물의 본질이 아니라 하나의 규율이 일반 국민들에게 얼마나 중요하고 기본적인가,결정적인가 에 주어지고 있다.즉 중요사항이란 하나의 확정적인 개념이 아니라 오히 려 일종의 유동적 공식이다. 23) 5)소결 결론적으로 본다면 종량제봉투의 불법유통을 방지하기 위하여 새롭게 20) 박영도, 의원입법의 타당성, 효율성에 대한 검토와 개선방안, 입법과정의 현황과 개선방안, 국회법제실 한국공 법학회, ( ), 125면. 21) Kisker, Neue Aspekte im Streit um den Gesetzesvorbehalt, NJW 1977, S. 1317ff. 22) Papier, Der Vorbehalt des Gesetzes und seine Grenzen, in: Götz/Klein/Starck, Die öffentliche Verwaltung zwischen Gesetzgebung und richterlicher Kontrolle, 1985, S ) 홍준형, 행정법총론, 2001, 68면

96 현행 제도의 문제점과 개선방향 제시되는 정책들에 대한 근거규정이 법률인 폐기물관리법,법규명령인 동 법시행령과 시행규칙,또는 관련 지방자치단체 조례 중 어디에 규율되어 야 하는지에 관한 결정이 먼저 있어야 한다.새롭게 제시되는 해당 정책 이 기본권실현과 밀접한 관련성을 가지고 있고,의회의 입법절차에서 결 정되어야 하거나 공개적 토론 또는 이익조정이 필요한 경우에 해당하면 의회유보의 대상으로 판단하여 폐기물관리법으로 직접 규정하는 것이 타 당할 것이다. 24) 또한 위임이 허용되는 경우에도 명확한 위임기준을 설정 함으로서 포괄적 위임의 남용을 통제하는 것이 필요하다.이러한 원칙을 바탕으로 종량제 봉투에 관한 법적 규율에 있어서도 중요사항에 대해서는 법률의 형식으로 규정하고,그 외 구체적인 사항에 대해서는 조례 등을 통하여 규율하는 것이 합리적일 것이다. 특히 현행 지방자치법 제22조는 조례로써 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로,향후 종량제봉투와 관련하여 조례에서 규정되어야 할 사항 중 이와 같은 내용의 경우에는 먼저 폐기물관리법에 근거규정을 신 설하는 것이 선행되어야 할 것이다.현행 폐기물관리법상 지방자치단체가 불법 종량제봉투의 제작,유통 및 판매인 등에 대한 구체적인 제재조치를 부과할 수 있는 근거가 없다는 것이 그 구체적 예이다. 24) 한수웅, 본질성이론과 입법위임의 명확성원칙, 헌법논총 제14집(2003), 600면

97 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 3.폐기물관리법과 조례의 신설규정 비교표 폐기물관리법 조 례 종량제봉투 일반적 근거 생활폐기물의 배출 및 수거,처리에 따 른 수수료 징수,생활폐기물 배출량에 대한 측정수단(이하 종량제봉투 또는 종량제 스티커 등 )의 제작 유통 판 매에 관한 사항을 해당 지방자치단체의 조례로 정하여 운영할 수 있다. 종량제봉투 제작 유통 판매 불법 제작 유통업자 형벌 종량제봉투 및 스티커 등은 해당 특별 자치도지사, 시장 군수 구청장이 제 작 유통 판매하여야 한다. 불법으로 종량제봉투 및 스티커 등을 제작 및 유통시킨 자:5년 이하의 징역 이나 3천만원 이하의 벌금 판매인의 영업상 의무 판매인의 영업상 의무 1.판매인은 시장 이외의 사람 또는 법 인으로부터 종량제봉투를 양수할 수 없다. 2.불법 봉투의 진열 및 판매금지 3.불법행위 발견시 신고 불법판매인 과태료 불법 종량제봉투 및 스티커 등을 판매 한 자:300만원 이하의 과태료 불법판매소 행정처분 판매인이 영업상 의무를 위반한 경우 시장은 판매소의 지정을 취소할 수 있 다. 신고포상금 종량제봉투의 불법제작 및 유통과 판매 사례를 신고한 자에 대해서 지방자치단 체는 예산의 범위 안에서 100만원 이하 의 신고포상금을 지급할 수 있다

98 폐기물관리법의 개정방안 Ⅱ.폐기물관리법의 개정방안 1.종량제봉투 일반적 근거규정 신설 1995년부터 전국적으로 시행되어 온 쓰레기 종량제봉투 제도는 그 시행 에 있어서 가장 기본이 되는 법률적 근거가 뚜렷하지 않다는 근본적인 문 제점을 안고 있다.즉 현행 폐기물관리법에는 쓰레기 종량제봉투 제도를 직접적으로 언급하고 있는 규정이 없고 간접적으로만 규정하고 있을 뿐이 다.생활폐기물의 처리 등에 관한 사항을 규정한 폐기물관리법 제14조 제 3항에 따르면 특별자치도지사,시장 군수 구청장은 생활폐기물을 수집 운 반 처리할 때에 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 수수료를 징수할 수 있다 고 규정하고 있는데,1995년 폐기물관리법개정시 도입된 동조항이 현재까지 쓰레기 종량제봉투 제도의 유일한 법률적 근거가 되고 있을 뿐이다. 따라서 폐기물관리법에 쓰레기 종량제봉투 제도의 법적 근거를 신설하 여 이 제도에 관련된 통일된 법률적 근거를 명시하는 것이 필요하다.현 재 시행중인 쓰레기 종량제봉투 제도는 실질적으로 환경부의 쓰레기 수 수료 종량제 시행지침 과 지방자치단체의 조례에 의해 운영되고 있는데, 이는 법이론적으로 바람직하지 않다.조속히 폐기물관리법에 직접적인 명 문규정을 신설하여 폐기물관리법이 직접 환경부의 지침 및 조례운영의 근 거로서 기능을 하게 하여야 한다.실제로 폐기물관리법의 개정을 통해 종 량제봉투의 근거규정이 새롭게 마련된다면 종량제봉투의 운영에 관한 대 부분의 사항을 조례로써 규율할 수 있을 것이다. 법령 현행 개정안 개정이유 3 특별자치도지사, 시장 3 특별자치도지사, 시장 군수 쓰레기 수수료 종 법 제14조 군수 구청장은 생활폐기 구청장은 생활폐기물을 수집 량제 시행지침 및 (생활폐기물의 물을 수집 운반 처리할때 운반 처리할때에 생활폐기물 지자체의 조례운 처리 등) 에 해당 지방자치단체의 의 배출 및 수거, 처리에 따 영 근거 마련 조례로 정하는 바에 따 른 수수료 징수, 생활폐기물

99 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 라 수수료를 징수할 수 있다. 배출량에 대한 측정수단(이하 종량제봉투 또는 종량제 스 티커 등 )의 제작 유통 판매에 관한 사항을 해당 지방자치단 체의 조례로 정하여 운영할 수 있다. 2.종량제봉투 제작 유통 판매의 근거규정 신설 종량제봉투 유통질서의 확립을 위해서는 지방자치단체의 종량제봉투 제 작과 유통,판매의 위탁근거규정,판매소 지정의 근거규정 등이 신설되어 야 한다.왜냐하면 이러한 규정을 근거로 종량제봉투의 불법제작,유통 및 판매에 대하여 처벌을 할 수도 있고,더 나아가 지방자치단체가 불법 종 량제봉투 판매소에 대하여 판매소의 지정취소나 제한을 하거나 행정벌로 서 과태료를 부과할 수 있기 때문이다. 법령 현행 개정안 개정이유 법 제14조 (생활폐기물의 처리 등) (신설) 4 제3항에 따른 종량제봉투 및 스티커 등은 해당 특별자 종량제봉투의 불 치도지사, 시장 군수 구청장이 법 제작, 유통 및 제작 유통 판매하여야 한다. 판매에 대한 처 다만, 해당 지방자치단체의 벌근거 마련 조례에 정하는 바에 따라 이 를 위탁하여 제작 유통 판매할 수 있다. 3.종량제봉투 불법 제작 유통업자에 대한 형벌규정 신설 현재 불법으로 종량제봉투를 제작하거나 유통시킨 자에 대해서 폐기물 관리법에 명문의 형벌규정이 없기 때문에 주범인 경우와 증거가 명백한

100 폐기물관리법의 개정방안 경우에 한하여 형법상의 사기나 공문서위조등의 혐의로 처벌을 하고 있을 뿐이다.하지만 형법상의 사기나 공문서위조 등의 입증이 쉽지 않기 때문 에 많은 경우 증거불충분 등의 이유로 무혐의로 처리되고 있는 실정이다. 따라서 종량제 봉투의 불법제작과 유통을 근절하기 위해서는 불법 종량제 봉투를 제작한 경우는 물론 불법으로 유통시키는 자에 대한 형벌규정을 폐기물관리법에 명문화하여야 한다.더욱이 이러한 형벌규정은 조례에 규 정할 수 없고 오직 법률에서만 규정하여야 되므로 폐기물관리법에 관련규 정을 신설하여야 한다. 종량제봉투의 불법제작 및 유통업자에 대해서는 폐기물관리법 제64조의 벌칙규정을 신설하여 5년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 벌금으로 강력 하게 대응하는 것이 필요하다.이 규정이 신설될 경우 그동안 직접적인 형벌규정이 없어 간접적으로 형법상의 공문서위조죄 등으로 우회적으로 처벌하여야 문제점이 해결되어 불법 종량제봉투의 제작 및 유통업자에 대 한 구체적인 제재조치로서 기능할 것으로 보인다. 법령 현행 개정안 개정이유 다음 각 호의 어느 하나 다음 각 호의 어느 하나에 해 당하는 자는 5년 이하의 징역이 에 해당하는 자는 5년 이 나 3천만원 이하의 벌금에 처한 하의 징역이나 3천만원 이 법 제64조 (벌칙) 하의 벌금에 처한다. (신설) 1. (생략) 2. (생략) 3. (생략) 다. 4. 폐기물관리법 제14조 제5 종량제봉투 불법 항의 규정을 위반하여 종량제 제작 및 유통은 봉투 및 스티커 등을 제작 및 형벌로 강력대응 유통시킨자 2~4(생략) 4.종량제봉투 불법 판매인에 대한 과태료규정 신설 종량제봉투의 불법유통을 근절하기 위해서는 이를 제작하고 유통하는 자에 대한 강력한 제재도 필요하지만 위조봉투를 일반 소비자에게 판매하

101 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 는 판매인에 대한 처벌도 필요하다.종량제봉투 불법 판매인에 대하여는 불법제작 및 유통업자와는 달리 형벌로 처벌하기 보다는 행정벌로서 과태 료를 부과하는 것이 타당하다.왜냐하면 판매인의 경우 고의성을 가지고 종량제봉투를 불법으로 제작하고 유통하는 자와는 달리 대부분 그 위법성 을 인식하지 못하는 과실범에 해당하므로 형벌로 처벌하는 것이 타당하지 않기 때문이다.하지만 이 경우 최소한 행정벌로서 300만원 이하의 과태 료에 관한 규정을 신설함으로써 판매인들에게 주의의무에 충실하게 하는 효과를 얻을 수 있다. 법령 현행 개정안 개정이유 2 다음 각 호의 어느 하 2 다음 각 호의 어느 하나에 나에 해당하는 자에게는 해당하는 자에게는 300만원 300만원 이하의 과태료 종량제봉투의 불 이하의 과태료를 부과한다. 법 제68조 를 부과한다. 법판매에 대한 1. 폐기물관리법 제14조 제4 (과태료) (신설) 행정벌 부과규정 항의 규정을 위반하여 종량 마련 제봉투 및 스티커 등을 판매 한자 5.소결 기존의 폐기물관리법에는 종량제봉투에 관한 구체적 규정이 전무하여 불법으로 제작 유통 판매되어도 이를 제재할 수 있는 법적 조치가 미흡 하였고,이러한 이유로 인해 불법유통이 근절되지 않았었다.따라서 폐기 물관리법에 종량제봉투의 일반적 근거규정,불법 제작 유통 판매에 대 한 처벌근거규정,불법 제작 유통업자에 대한 형벌규정,불법 판매인에 대한 과태료규정 등의 내용을 신설하여 보다 적극적으로 대처하는 것이 필요하다고 본다.이러한 근거규정이 신설될 경우 종량제를 직접 시행하 고 있는 지자체의 행정업무도 보다 적극적으로 이루어질 수 있고 방지대 책도 더욱 활성화될 것으로 판단된다

102 지방자치단체 조례의 개선방안 Ⅲ.지방자치단체 조례의 개선방안 1.개요 전국의 지방자치단체는 종량제봉투의 제작과 유통과 관련하여 각자 별 도의 조례 및 그에 대한 시행규칙을 가지고 있으며,그 명칭은 일정하지 는 않지만 대부분 OO시 폐기물 관리에 관한 조례 라고 칭하고 있다.이 러한 조례에서는 종량제봉투에 관한 것만을 주 내용으로 하는 것은 아니 며,폐기물관리법 시행에 따른 전반적 내용을 규율하고 있다.한편 일부 지자체 중에는 종량제봉투를 포함하여 생활폐기물 부분을 별도의 조례로 분리하여 규정하고 있는 경우도 있다.일반적으로 OO시 생활폐기물의 배 출방법 및 수수료 등의 부과 징수에 관한 조례 라는 명칭으로 종량제봉 투의 종류와 재질,제작 공급 및 판매 등에 대해 규율하고 있다. 종량제봉투의 제작 및 유통에 관한 전국 지자체의 현황조사에서 알 수 있듯이 대부분의 지자체에서는 종량제봉투의 불법유통에 대한 강력한 방 지책을 실행하려는 의지는 가지고 있으나,이에 대한 법적 근거의 미비로 어려움을 호소하고 있다.따라서 종량제봉투의 불법 제작과 유통을 방지 하기 위한 제도가 궁극적으로 실효를 기하기 위해서는 폐기물관리법의 개 정과 더불어 당연히 지방자치단체의 조례의 개선이 뒤따라야 할 것이다. 2.조례제정권의 기본원칙 (1)법률유보의 관계 현행 지방지방자치법 제22조는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다.다만,주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다 고 규정하고 있어,단서조항의 해석과 관련하여 위헌설과 합헌설의 대립 되어 있는 상태이다.즉 법률의 위임이 있어야 한다 는 단서조항이 지방

103 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다 는 헌법 제117조와의 관계에서 문제가 되는 것이다.위헌설의 입장에서는 지 방자치법 제22조의 단서조항이 헌법상 보장된 조례제정권을 지나치게 제 약하고 있다는 견해이고,합헌설은 법률유보의 원칙의 연장선에서 당연한 규정이라는 견해이다. 25) 본 보고서에서는 합헌설의 입장에서 지방자치단체에서 제정하는 조례의 범위를 서술하고자 한다.즉 헌법규정상의 표현인 법령의 범위 내 라는 의미는 조례는 우선적으로 법령에 적극적으로 반할 수 없을 뿐만 아니라, 경우에 따라서는 법령의 근거를 필요로 한다는 의미로 해석하고자 한다. 따라서 종량제봉투를 포함한 폐기물처리에 관한 사무는 그 성질상 자치사 무에 속하지만,주민의 권리를 제한하거나 벌칙을 정하는 내용을 포함하 고 있는 조례의 경우에는 명시적인 법령의 근거나 위임이 필요하다고 해 석하여야 한다. (2)과태료와의 관계 현행 지방지방자치법 제27조는 지방자치단체는 조례를 위반한 행위에 대하여 조례로써 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있다 고 규정하고 있 어, 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다 는 제22조 단서와 의 관계가 해석상 문제가 된다.즉,조례위반행위에 대한 행정질서벌의 부 과인 과태료를 법률의 위임 없이도 조례로 정할 수 있는지에 관한 것이 문제시 되고 있다. 입법연혁적으로 26) 볼 때 지방자치법 제22조 단서의 벌칙은 형사법상의 형벌만을 의미한다.다시 말해 법률의 위임 없이 조례로써 형벌을 규정할 수 없다는 의미이다.대법원도 조례위반에 형벌을 가할 수 있도록 규정한 조례안 규정은 지방자치법 제27조와 제22조 단서에 위반된다 고 하여 이 25) 헌법재판소는 주민의 권리의무에 관한 사항을 규율하는 조례를 제정함에 있어서는 법률의 위임이 필요하 다 고 하여 합헌설의 입장이며(헌재 , 92헌마264,279 병합). 대법원도 같은 입장이다(대판 , 2004두947). 26) 1994년 개정전의 지방자치법에는 조례로서 3월 이하의 징역, 금고, 벌금, 구류, 과료 또는 과태료의 벌칙을 정할 수 있다 라고 규정되어 있었으나, 위헌의 소지가 있어 형벌에 관한 내용을 모두 삭제한 것이다

104 지방자치단체 조례의 개선방안 점을 명백히 하고 있다. 27) 이에 반해 행정질서벌인 과태료는 법률의 위임 없이도 조례로 정할 수 있다는 것이 다수의 견해이다.조례 역시 강행성을 갖고 있고 실효성을 확보할 수 있는 수단을 정할 수 있기 때문에,법률의 개별적 위임이 없더 라도 조례로서 그 실효성을 담보하기 위한 과태료를 부과할 수 있다고 보 아야 한다는 것이다.즉 조례로 과태료 등을 부과하는 것은 의무를 부과 하는 부담적 행정의 일부에 해당하는 것이므로 이에 대한 법률상 추상적 근거만 있으면 족하고,별도의 개별적 위임이 있어야 하는 것은 아니다. (3)종량제봉투 관련조례의 기본방향 생각건대 폐기물 처리사무가 지방자치단체의 자치사무인 만큼 법률인 폐기물관리법에서는 주민의 권리제한 또는 의무부과에 대한 사항에 대해 서만 직접 규율하고 그 외 시행에 필요한 자세한 사항은 조례에서 규율하 는 것이 바람직하다.즉,폐기물관리법에서는 종량제봉투의 일반적 근거규 정,불법 제작 유통 판매에 대한 처벌근거규정,불법 제작 유통업자에 대한 형벌규정,불법 판매인에 대한 과태료규정,일반 국민의 정식봉투 구 입의무규정 등의 내용에 대해서만 규율하고,그 외 나머지 종량제봉투와 관련된 세부적인 사항은 조례에서 규율하는 것이 타당하다. 아래에서는 향후 각 지자체의 종량제봉투 관련 조례에서 종량제봉투의 불법유통을 방지하기 위하여 필수적으로 포함되어야 할 내용들을 중심으 로 설명하기로 한다. 3.조례에 포함될 주요 신설규정 (1)종량제봉투 판매인의 영업상 의무 종량제봉투의 불법유통을 근절하기 위해서는 이를 제작하고 유통하는 27) 대판 , 93추

105 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 자에 대한 제재도 중요하지만,일반 소비자에게 최종적으로 이를 판매하 는 판매인의 역할도 매우 중요하다.즉,판매인에 대한 통제수단을 두지 않은 채 오직 제작자와 유통업자에 대해서만 그 방지책을 제시할 경우 그 실효성이 보장되지 않으므로 판매인에 대한 통제수단도 함께 강구하여야 한다. 종량제봉투 판매인에 대한 통제수단으로는 먼저 판매인의 영업상 의 무 규정을 들 수 있다.이는 행정법상 먼저 의무를 부과하고 이를 이행치 않을 경우 그에 대한 행정벌과 행정처분을 부과하는 방식이다. 먼저 폐기물관리법에 종량제봉투의 제작,유통,판매에 대한 근거규정과 불법 판매인에 대해 과태료를 부과할 수 있는 규정이 신설된다는 전제 아 래,각 지자체는 조례에 판매인의 불법 종량제봉투의 판매금지를 포함하 는 영업상 의무에 대해 규율하는 것이 필요하다.판매인의 영업상 의무규 정에는 정품 종량제봉투 판매의무와 불법 종량제봉투 진열 및 판매금지의 무,불법행위 발견시 신고의무 등의 내용을 포괄적으로 규율하여 판매인 으로 하여금 종량제봉투의 정상적인 유통구조에 협조하도록 하여야 한다. 현재 대부분의 지자체의 조례에는 판매인에 대하여 이러한 영업상 의무규 정이 규정되어 있지 않기 때문에,불법유통에 적극적으로 가담한 판매인 에 대해 법적 조치가 미흡할 수밖에 없는 실정이다. 제O조 (판매인의 영업상 의무)1판매인은 종량제봉투를 판매할 때 다음 각 호의 의무사항을 이행하여야 한다. 1.판매인은 시장 이외의 사람 또는 법인으로부터 종량제봉투를 양수할 수 없다.다 만,폐업 등 그 밖의 사유로 영업을 계속할 수 없게 된 판매인으로부터 양수하는 경 우와 시장이 종량제봉투의 공급을 시설관리공단 또는 민간에게 위탁하는 경우,다른 법률에 따라 적법하게 양수하는 경우는 제외한다. 2.규격봉투의 종류 및 용량별 1주일 판매예상량의 물량확보 3.규격 가격표 부착 및 이의 준수 4.모조 또는 불법 유출 봉투의 진열 및 판매금지 5.모조 봉투 유통 등 불법행위 발견시 신고 6.규격봉투 대금 기한내 납부

106 지방자치단체 조례의 개선방안 7.다른 시 군 전출 등의 사유로 판매된 규격봉투의 교환ㆍ환불 요청시 이의 이행 8.그 밖에 행정지도 사항 (2)종량제봉투 판매소에 대한 행정처분 종량제봉투를 일반 소비자에게 최종적으로 판매하는 판매인에 대한 통 제수단을 강화하기 위해서는 앞에서 언급한 판매인에 대한 영업상 의무규 정과 더불어 이 영업상 의무를 위반할 경우 판매소에 대해 지정을 취소할 수 있음을 조례에 명문으로 규정하는 것이 필요하다.물론 지금까지도 이 러한 조례상의 근거규정의 유무와 관계없이 불법으로 종량제봉투를 판매 한 판매소에 대해서 일정한 행정처분을 관례적으로 해 왔던 것도 사실이 다.하지만 지자체가 좀 더 투명하고 합법적인 법치행정을 구현하기 위해 서는 조례에 그에 대한 명문규정을 두는 것이 바람직하다. 특히 판매인의 불법 종량제봉투의 판매금지의무는 지속적인 의무이행의 확보가 필요한 사항이므로,행정실무의 측면에서 종량제봉투의 판매소 지 정시 불법 종량제봉투를 판매하다가 적발되면 자동으로 판매인 지정을 취 소한다는 부관을 함께 연계하는 것도 필요하다(이른바 취소권의 유보).이 렇게 되면 판매인의 경우도 좀 더 경각심을 갖게 되므로 불법 종량제봉투 의 판매가 근절될 것으로 보인다. 한편 종량제봉투의 유통질서를 확립하기 위해서는 종량제봉투를 판매하 는 판매소의 지정요건을 좀 더 엄격히 강화하는 것이 필요하겠지만,이렇 게 할 경우 실제 소비자인 주민들의 피해가 발생할 수 있기 때문에 비현 실적인 방법이라고 생각한다.판매소의 지정요건의 강화보다는 오히려 지 정요건은 완화하고 불법판매소에 대한 제한을 강화하는 것이 더 필요하다 고 본다.따라서 불법 종량제봉투를 판매하다가 적발되어 판매소의 지정 취소를 당한 판매소에 대해서는 1년이라는 기간 동안 지정을 다시 받을 수 없는 제한을 가하는 것이 필요하다.이러한 제한이 없을 경우 불법판 매소의 경우 지정취소라는 행정처분을 받고도 다시 재지정을 받아 판매업

107 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 을 할 수 있기 때문이다. 제O조 (판매인의 지정 취소 및 제한)1시장은 판매소지정을 받은 자가 다음 각 호 의 어느 하나에 해당하는 경우에는 판매소의 지정을 취소 할 수 있다. 1.판매인의 영업상 의무를 위반한 경우 2.봉투판매를 소홀히 하는 등 주민이용불편을 야기한 경우 3.기타사유로 동장의 요구가 있는 경우 2제1항의 규정에 의한 판매소 지정취소가 있는 경우 1년이 경과하지 않으면 판매소 지정을 새로이 받을 수 없다. (3)신고포상금제도 폐기물관리법에 불법 종량제봉투를 제작,유통,판매하는 자에 대한 강 력한 처벌규정이 있다 하여 자동적으로 종량제봉투의 불법유통이 근절되 는 것은 아니며 주민들의 적극적인 협조가 뒤따라야 한다.즉,종량제봉투 를 불법으로 유통시키는 자를 처벌하기 위해서는 이를 단속하여 적발하여 야 하는데,한정된 공무원의 인력으로는 현실적으로 한계가 많다.지금까 지 적발된 실제의 불법유통사례가 매우 한정적인 것도 바로 이런 이유에 서이다.따라서 불법 유통업자를 신속하게 적발하기 위해서는 주민들의 자발적인 협조를 유도하여야 하며,그 경제적 유인책으로 신고포상금제가 필요하다. 신고포상금제란 위법한 행위를 한 자에 대해 국가 또는 지방자치단체에 신고를 한 경우 신고자에게 적절한 포상금을 지급하는 제도로,환경과 관 련된 대표적인 것으로 환경오염행위 신고포상금제도를 들 수 있다.환경 오염행위 신고포상금제도는 환경범죄의 단속에 관한 특별조치법 에 근 거하고 있는 제도로,그 신고대상은 대기환경보전법, 수질 및 수생태 계 보전에 관한 법률, 폐기물관리법, 유해 화학물질 관리법, 소 음 진동규제법, 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률, 자연공원

108 지방자치단체 조례의 개선방안 법, 토양환경보전법 등 환경법을 위반하는 환경오염행위 또는 환경훼 손행위에 한하며 불법 종량제봉투를 그 대상으로 하지는 않는다. 폐기물관리법의 개정을 통해 종량제봉투의 근거규정이 마련된다면 조례 운영의 근거로 기능할 수 있게 되어 종량제 봉투의 운영에 관한 대부분의 사항을 조례로써 규율할 수 있으며,불법 종량제봉투에 대한 신고포상금 제도 역시 이른바 수익적 행정처분으로 법률적 근거가 필요치 않고 조례 에 근거만 있으면 시행할 수 있는 제도이다.즉 종량제봉투와 관련한 신 고포상금제도를 도입하기 위해서는 조례에 근거규정만 마련하면 족하다 하겠다. 한편 신고문화의 동기부여를 위해 도입한 신고포상금제가 주민부담률이 나 지자체의 재정에 오히려 부정적인 영향을 야기할 수 있고,신고포상금 제를 악용하여 전문 직업적으로 악용될 수도 있으므로,이에 대한 통제수 단도 함께 강구하여야 한다. 제O조 (신고포상금제) 종량제봉투의 불법제작 및 유통과 판매사례를 신고한 자에 대해서 지방자치단체는 예산의 범위 안에서 100만원 이하의 신고포상금을 지급할 수 있다

109 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 4.조례신설규정에 대한 지자체 설문조사 (1)설문조사결과 통계 <표 4> 조례신설규정에 대한 지자체 설문조사결과 통계 구분 판매소 행정처분 소비자의 정식구입의무 신고포상금제도 시 도별 찬성( ) 반대( ) 찬성( ) 반대( ) 찬성( ) 반대( ) 합계 서울특별시 부산광역시 대구광역시 인천광역시 광주광역시 대전광역시 울산광역시 경기도 강원도 충청북도 충청남도 전라북도 전라남도 경상북도 경상남도 제주도 (2)판매인의 영업상 의무와 행정처분 판매인의 영업상 의무와 그에 대한 처벌규정에 대하여 전국의 200개 지 자체가 찬성하여(약 85%)대부분의 지자체에서 불법 종량제봉투의 판매 인에 대한 제재에 찬성을 하는 입장이었다. 한편 설문조사의 개별의견에는 판매소에 대한 행정처분으로는 그 실효

110 지방자치단체 조례의 개선방안 성이 확보될 수 없으므로 직접 판매인에 대한 과태료부과의 필요성을 언 급하는 것이 많았다.또한 판매인에 대한 처벌만으로는 부족하고 제작업 자 및 중간유통업자에 대한 처벌이 꼭 있어야 한다는 의견과 판매소가 아 닌 곳에서의 판매행위에 대한 처벌필요성에 대한 의견이 있었다. 이러한 설문조사의견은 아마도 폐기물관리법에 새로 신설되는 내용을 알리지 않은 채 조례에만 신설되는 내용에 대해서만 설문조사를 하는 과 정에서 생긴 오해의 결과인 듯 싶다.즉,폐기물관리법에 불법 제작업자와 유통업자에 대한 형벌로서 5년 이하의 징역이나 3000만원 이하의 벌금에 관한 내용이 직접 신설되고,불법 종량제봉투를 판매한 판매인에 대해서 도 300만원 이하의 과태료부과 규정이 새로 신설되는 것을 모르는 상태에 서의 의견을 개진하는 과정에서의 오해라고 생각된다. (3)신고포상금제도 종량제봉투의 불법유통을 방지하기 위해 주민들의 자발적 신고를 독려 하기 위한 제도로서 신고포상금제의 도입에 대해서는 전체 지자체의 60% 인 140개의 지자체가 찬성의견을 표시하였다.이는 40%의 지자체가 상대 적으로 반대의견을 개진하였다는 것인데,이렇듯 신고포상금제에 대해 반 대의견이 많은 이유는 신고포상금제의 부정적 효과에 대해 이미 유사한 사례에서 경험을 많이 하였기 때문이다. 신고포상금제를 유사한 형태로 운영해 본 경험이 있는 지자체의 경우, 신고포상금제가 초기에는 상당한 효과가 있으나 시간이 흐름에 따라 부정 적인 측면이 더 많이 나타난다든지,전문신고인의 난립으로 각종 피해가 발생한다든지,예산을 잡아 놓고도 실제로 불용처리되는 경우가 많다든지 등의 이유로 신고포상금제도의 실효성에 약간은 부정적인 견해를 개진하 였다.그러나 다수의 지자체에서는 신고포상금제가 가져올 순기능이 더 크다는 의견을 보였다

111 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 5.표준조례안 지금까지 언급된 주요 내용을 중심으로 종량제봉투와 관련하여 각 지 방자치단체에서 사용할 수 있는 표준조례안을 다음과 같이 제시한다. 시 종량제봉투 관리에 관한 조례(안) 제1조(목적)이 조례는 폐기물관리법 (이하 법 이라 한다), 폐기물관리법 시행령 (이하 시행령 이라 한다)및 폐기물관리법 시행규칙 (이하 시행규칙 이라 한다)에서 위임된 종량 제봉투에 관한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제2조(종량제봉투의 종류 재질 등)1종량제봉투는 일반용 봉투,공공용 봉투,음식물쓰 레기 전용봉투,재사용봉투로 구분하며 일반용 봉투에는 생활폐기물을,공공용 봉투에는 도 로변 가로청소등 공공 용도로 사용하여야 하며,음식물쓰레기 전용봉투에는 음식물류 폐기 물을,재사용봉투에는 일반용 봉투처럼 사용 할 수 있다. 2종량제봉투의 형태,재질,규격 등은 환경부에서 제시하는 단체표준 규격기준에 적합하게 제작하여야 하며 일반용 봉투의 색상은 흰색(반투명)또는 엷은 녹색(일반용 봉투 중 10l 20l용량 봉투에 대하여는 불투명하게 제작하여 사생활이 보호될 수 있도록 조치 가능),공 공용 봉투의 색상은 엷은 청색으로 한다. 3종량제봉투의 크기 및 용도는 별표 O와 같다. 제3조(종량제봉투의 제작 등)1종량제봉투는 시장이 제작한다. 2시장은 종량제봉투를 제작함에 있어 봉투 전면에 OO시의 문장,봉투용량,재질,용도,주 의사항 및 연락처,제작업체의 고유번호 등을 표시하여야 하고,생활폐기물 감량화 및 분리 배출 등에 관한 홍보 문구게재와 종량제봉투 뒷면에 상업광고를 게재할 수 있으며 이에 필 요한 사항은 시행규칙으로 정한다. 3시장은 민간제조업체와 제작계약을 체결할 때는 불법제작 유통의 방지 및 하도급 금지, 처벌규정 등에 관한 사항을 명시하고,제작완료 후 민간제조업체로부터 인쇄 원판을 회수 보관하는 등 종량제봉투의 불법제작 및 유통을 방지하기 위해 필요한 조치를 하여야 한다. 4시장은 종량제봉투를 납품받을 때에는 사용된 원료의 적합성,봉투의 규격,인장강도 및 접합상태 등 단체표준규격 준수 여부를 검수하여야 한다. 5종량제봉투 제작사양은 별표 O와 같고,음식물류 폐기물 전용봉투는 별표 O와 같으며,효 율적인 업무추진을 위하여 시장은 홍보 내용 제작업체 고유번호 형태 등을 변경할 수 있다

112 지방자치단체 조례의 개선방안 제4조(재사용 종량제봉투 제작)1시장은 1회용 비닐봉투 사용량을 줄이기 위하여 1회용 비닐봉투 대용으로 사용할 수 있는 재사용 종량제봉투를 제작할 수 있고,봉투의 디자인,용 량 및 크기 등은 단체표준규격에 따라 엷은 하늘색으로 제작한다. 2시장은 유통매장에서 재사용 종량제 봉투 구입이 편리하도록 판매방법 개선 및 고객 홍보 를 추진토록 조치하여야 한다. 3재사용 종량제봉투의 용량은 10리터와 20리터로 하고,제작 사양은 별표 O와 같이 한다. 4재사용 종량제봉투의 판매가격은 별표 O의 기준에 따른다. 5시장은 재사용 종량제봉투 판매확대를 위하여 판매업소의 명칭,로고 등을 게재할 수 있 으며,다만,상업광고에 해당되므로 인쇄비 등 제반비용 분담 등에 관한 필요한 사항은 별도 로 정할 수 있다. 제5조(종량제봉투의 가격결정)1제3조의 규정에 의한 종량제봉투의 용도 용량별 판매가격 은 다음 각 호의 비용을 고려하여 결정하여야 하며,필요한 사항은 시행규칙으로 정한다. 1.재활용품 수거비용,가로청소원 인건비 등을 제외한 폐기물의 수집 운반에 소요되는 비 용 2.폐기물의 매립 및 소각처리에 소요되는 비용 3.종량제봉투 제작에 소요되는 비용 4.적정 판매이윤 2제1항의 규정에 의한 가격 결정시에는 물가에 미치는 영향,시민의 경제적 부담 등을 고 려하여야 하며,배출자 부담원칙을 적용하여 점진적으로 현실화하여야 한다. 제6조(종량제봉투의 공급 및 판매)1종량제봉투는 시장이 지정하는 종량제봉투 판매소(이 하 판매소 라 한다)에서 배출자가 직접 구입하여야 한다.이 경우 시장은 종량제봉투 판매 인(이하 판매인 라 한다)에게 종량제봉투 가격의 일정율의 판매이익을 부여할 수 있다. 2제1항의 규정에 의한 판매소에는 종량제봉투의 판매소임을 지역 주민이 쉽게 알 수 있도 록 별표 O와 같은 지정표지판을 부착하여야 한다. 3시장은 종량제봉투의 효율적인 공급을 위하여 시설관리공단 또는 민간에게 위탁하여 공급 하게 할 수 있으며,위탁공급에 관하여 필요한 사항은 시행규칙으로 정한다. 4공공용 종량제봉투는 시장이 정하는 방법 및 절차에 따라 환경미화원 등에게 주기적으로 공급한다. 5시장은 골목길 쓰레기를 수거하기 위하여 읍 면 동단위로 골목길 청소의 날을 지정 운 영할 수 있다.이 경우 시장은 읍 면 동장의 신청에 의하여 공공용 종량제봉투를 지급할 수 있다. 제7조(종량제봉투 판매소의 지정)1판매소를 하고자 하는 자는 시장으로부터 판매소 지 정을 받아야 한다. 2시장은 종량제봉투의 품질이 손상될 우려가 있거나,종량제봉투 판매업을 하는 것이 부적 당하다고 인정하는 장소 또는 건물에 대하여는 판매소지정을 아니할 수 있다. 3봉투판매소의 지정 절차 등은 시행규칙으로 정한다

113 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 제8조(판매소의 위치변경 및 영업의 승계)1판매소의 지정을 받은자가 그 판매소의 위치 를 변경하고자 할 때에는 별지 O서식의 승인신청서를 다음 각 호의 서류를 첨부하여 관할 시장에게 제출하여 그 승인을 얻어야 한다. 1.변경하고자 하는 점포에 대한 소유권 또는 사용권을 증명하는 서류 1부 2.변경하고자 하는 예정판매소의 약도 1부 3.지정서 2판매소의 지정을 받은 자의 판매업을 승계하고자 하는 자는 별지 O서식의 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 관할 구청장에게 제출하고 그 승인을 얻어야 한다. 1.승계를 증명하는 서류 1부 2.지정서 3봉투 판매소 지정을 받은 자가 판매소를 30일 이상 휴업하거나 폐업을 하고자 할 때에는 별지 O서식에 의한 휴업 폐업 신고서를 시장에게 제출하여야 한다. 제9조(판매인의 영업상 의무)1판매인은 종량제봉투를 판매할 때 다음 각 호의 의무사항 을 이행하여야 한다. 1.판매인은 시장 이외의 사람 또는 법인으로부터 종량제봉투를 양수할 수 없다.다만,폐 업 등 그 밖의 사유로 영업을 계속할 수 없게 된 판매인으로부터 양수하는 경우와 시장이 종량제봉투의 공급을 시설관리공단 또는 민간에게 위탁하는 경우,다른 법률에 따라 적법하 게 양수하는 경우는 제외 2.규격봉투의 종류 및 용량별 1주일 판매예상량의 물량확보 3.규격 가격표 부착 및 이의 준수 4.모조 또는 불법 유출 봉투의 진열 및 판매금지 5.모조 봉투 유통 등 불법행위 발견시 신고 6.규격봉투 대금 기한내 납부 7.다른 시 군 전출 등의 사유로 판매된 규격봉투의 교환ㆍ환불 요청시 이의 이행 8.그 밖에 행정지도 사항 2시장은 제1항 각 호의 이행상태를 수시 확인 점검하여 지역주민의 이용에 불편이 없도록 하여야 한다. 제10조(판매인에 대한 과태료)1판매인이 제9조 제1항 1호를 위반하여 정식 종량제봉투가 아 닌 봉투를 판매한 경우 시장은 판매인에 대해 300만원 이하의 과태료를 부과할 수 있다. 제11조(판매소의 지정취소 및 제한)1시장은 판매소지정을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 판매소의 지정을 취소 할 수 있다. 1.판매인의 영업상 의무를 위반한 경우 2.봉투판매를 소홀히 하는 등 주민이용불편을 야기한 겨우 3.기타사유로 동장의 요구가 있는 경우 2제1항의 규정에 의한 판매소 지정취소가 있는 경우 1년이 경과하지 않으면 판매소지정을

114 지방자치단체 조례의 개선방안 새로이 받을 수 없다. 제12조(종량제봉투의 무료제공)1시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대하 여는 종량제봉투의 무료제공 등 시장이 정하는 방법에 의해 수수료를 감면할 수 있다. 1. 국민기초생활 보장법 제2조제2호에 의한 국민기초생활보장수급자 2. 모 부자복지법 제5조에 의한 모 부자가정 3. 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제5조의 유족 또는 가족으로서 생계가 곤 란하다고 인정되는 자 4.기타 시장이 인정하는 자 2제1항의 규정에 의하여 종량제 폐기물을 배출하는 자의 수수료를 감면할 때에는 일반규격 봉투중 가정용봉투를 무료로 지급하되 1인당 매월 60리터 범위내에서 지급한다.다만,제1항 의 규정에 해당하는 자에 대하여 음식폐기물을 무상수거 한다. 제13조(신고포상금제) 1시장은 종량제 봉투의 불법제작 및 유통과 판매사례를 신고한 자에 대해서 지방자치단체의 예산의 범위 안에서 100만원 이하의 신고포상금을 지급할 수 있다. 2제1항의 신고기한은 불법행위 적발일 또는 증거수집일로부터 30일 이내로 한다. 3신고는 육하원칙에 따라 신고하되 증거품 및 증거자료를 객관적이고 명백한 것으로 제출 하여야 하며, 증거자료만으로는 위반행위를 입증하기 곤란한 경우에는 신고인에게 신고사항 을 보완요청하거나 처리 곤란한 사유를 설명하고 반려 또는 폐기할 수 있다. 4시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당될 경우 포상금 지급을 하지 아니한다. 1. 개인이나 단체의 영리를 목적으로 신고하는 경우 2. 신고자가 익명 또는 가명을 사용하여 포상금 지급이 불가능한 경우 3. 위반행위를 먼저 신고한 자가 있는 경우 제14(주민참여단)1종량제봉투 처리업무의 투명성 확보를 위해 주민참여단을 구성한다. 2주민참여단은 통장,사회단체원 등 지역주민의 의견을 대변할 수 있는 자 중에서 10명 이 내로 구성하고 시장이 위촉하며 임기는 2년으로 한다. 3주민참여단은 다음 각 호의 역할을 수행한다. 1.종량제봉투 가격 조정 심의 2.종량제봉투 불법유통행위 점검활동 참여 3.종량제봉투 불법배출행위 감시 및 홍보 4주민참여단의 자원봉사활동은 OO시 자원봉사센터와 연계하여 자원봉사마일리지를 부여한 다

115 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 Ⅳ.환경부 행정지침의 개선방안 1.개요 (1)의의 현재 종량제봉투에 관한 내용을 담고 있는 환경부의 행정지침은 쓰레 기 수수료 종량제 시행지침(이하 종량제시행지침으로 칭함) 으로 2008년 12월에 최종 개정되어 시행되고 있다.환경부가 종량제시행지침을 제정한 목적은 쓰레기 수수료 종량제의 시행과정에서 나타난 문제점 및 미비점 등을 보완 개선하여 쓰레기 수수료 종량제를 친환경적으로 정착시키기 위해서이다. (2)법적 성격 종량제시행지침은 행정청 내부에서 조직과 활동을 규율하기 위해 정립 하는 행정규칙의 일종으로,행정 내부의 사항을 정하는데 그치고 국민에 대해서는 외부적 효력이 없는,즉 대외적으로 법적 효력이 없는 규범이다. 따라서 수명기관이 종량제시행지침을 위반한다 하여 곧 바로 위법이 되는 것도 아니고,국민 역시 이를 위반한 행정처분에 대해 위법을 이유로 행 정소송을 제기할 수도 없다. 그러나 현실적으로 종량제시행지침은 지자체를 포함한 일선 행정기관에 있어 종량제봉투의 시행과 관련하여 사실상 그 업무를 구속하는 힘을 가 지고 있다.실제로 대부분의 지자체의 일선 공무원은 종량제시행지침에 기반을 두고 종량제업무를 시행하고 있고,지자체 역시 이를 기준으로 자 신들의 조례를 제정하고 있는 실정이다.즉 종량제시행지침은 원칙적으로 는 법규의 성격을 띠고 있지 않지만 각 지자체가 종량제 관련 조례를 제 정함에 있어 구체적인 기준을 하는 역할을 하고 있어서 사실상의 법규의 기능을 가진다고 볼 수 있다.그러므로 종량제시행지침은 그 중요성에 있

116 환경부 행정지침의 개선방안 어 폐기물관리법을 포함한 어떠한 법령보다도 중요한 역할을 한다고 보아 야 한다. (3)주요 내용 종량제시행지침의 주요내용은 목차 Ⅲ. 세부 시행지침 에 자세히 규정 되어 있는데,종량제봉투에 관한 사항은 그 중 목차 1.에 서술되어 있다. 여기에 규정되어 내용은 다음과 같다. 1.종량제봉투에 관한 사항 가.종량제봉투 종류 재질 규격 등에 관한 사항 1)종량제봉투의 내용 2)종량제봉투의 형태 재질 규격 3)종량제봉투 사용에 관한 사항 4)종량제봉투의 색상 나.생활폐기물 처리수수료에 관한 사항 1)생활폐기물 수집 운반 및 처리비용의 부과원칙 2)주민부담률 산정기준 제시 3)청소예산 재정자립도 제고 다.종량제봉투의 제작 및 품질관리에 관한 사항 1)종량제봉투 인쇄문구 최소화 2)종량제봉투의 검수 3)종량제봉투 품질관리 라.종량제봉투 공급 판매에 관한 사항 마.재사용 종량제봉투 사용활성화에 관한 사항 바.종량제봉투의 환불 교환 편리성 제고 사.종량제봉투 상업광고 추진 아.저소득층 등의 수수료 감면 2.개선 내용 위의 내용에서 알 수 있듯이 종량제시행지침은 종량제봉투에 관하여 광 범위한 내용을 규정하고 있으며,전반적으로 큰 문제점을 가지고 있지는

117 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 않으나,몇 가지 사항에 대해서는 보완이 필요하다고 본다.특히 종량제시 행지침이 가지고 있는 사실상의 구속력을 고려하여 볼 때 종량제봉투의 불법유통을 방지하기 위하여는 판매소의 관리에 대한 가이드라인을 제시 하여 주는 것이 바람직하다고 본다. (1)판매소 지정 운영 감독 현재는 종량제시행지침에 판매소 지정 운영과 관련하여 라.공급 판 매에 관한 사항 항목에 지역주민이 봉투를 손쉽게 구입할 수 있는 종량제 봉투 판매소 지정 운영 이라는 간단한 표현으로만 규정되어 있다.하지만 판매소에 관한 좀 더 자세한 내용을 규정하기 위해서는 판매소 지정 운 영 감독 이라는 항목을 별도로 따로 만들어 다음의 내용을 보완하는 것이 필요하다고 본다. 종량제봉투 판매소를 지정하고자 하는 경우에는 신청지역의 인구,면 적,인근 판매소와의 거리,지역주민에 대한 편의 기여도 등 지정에 필 요한 요소들을 감안하여야 한다. 판매소지정의 일정기준을 마련하여 판매소가 과다하게 난립하는 것을 방지하여야 한다. 종량제봉투 판매소 지정을 받은 자는 판매 지정표지판을 부착하여야 한다. 종량제봉투 판매소 지정시 판매인에게 종량제봉투 정식 양수의무, 규 격봉투의 종류 및 용량별 1주일 판매예상량의 물량확보의무,규격 가 격표 부착의무,불법 종량제봉투의 진열 및 판매금지의무,종량제봉투 불법유통 등 불법행위 발견시 신고의무 등 영업상 의무에 대해 고지하 여야 한다. 종량제봉투 판매소 지정시 판매인에게 영업상 의무를 위반시 300만원 이하의 과태료 부과와 판매소 지정취소 등의 행정처분에 대해 고지하 여야 한다. 불법유통으로 적발되어 지정취소된 판매소의 경우 1년간 판매소 재지

118 환경부 행정지침의 개선방안 정이 금지된다. 판매소와 불법 제작업체간의 결탁을 방지하기 위해 종량제봉투 판매량 을 정기점검하여야 하며,정기점검의 횟수는 최소한 반기별 1회 이상 이어야 한다. 도매점을 통해 소매점 봉투 판매실적을 반기별로 제출받아 판매량이 30%이상 급감한 소매점에 대해서는 집중적으로 지도 점검하여야 한 다. (2)소비자의 협조 종량제시행지침에 종량제봉투 소비자의 협조 항목을 신설하여 다음의 내용을 보완할 필요가 있다. 지방자치단체는 종량제봉투를 구입하는 소비자가 지방자치단체가 지정 하는 판매소에서 판매하는 정식 봉투만을 구입하도록 충분히 홍보하여 야 한다. 종량제봉투 처리업무의 투명성 확보를 위해 통장,사회단체원 등 지역 주민의 의견을 대변할 수 있는 자 10명 이내로 주민참여단을 구성한 다.주민참여단은 종량제봉투 가격 조정 심의,종량제봉투 불법유통행 위 감시 및 점검활동 참여 등의 역할을 수행한다. (3)신고포상금제 종량제시행지침에 신고포상금제 항목을 신설하여 다음의 내용을 보완 할 필요가 있다. 각 지자체는 종량제봉투의 불법유통을 신속하게 적발하고 주민들의 자 발적인 협조를 유도하기 위해 신고포상금제를 도입한다. 신고포상금은 예산의 범위 내에서 100만원 이하로 한다

119 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 (4)제작업체의 불법제작 금지 현재 종량제시행지침에는 다.종량제봉투의 제작 및 품질관리에 관한 사항 에서 종량제봉투의 제작에 관한 사항을 규정하고 있는데,다음의 내용을 보완하는 것이 필요하다. 제작업체와 제작계약 체결시 종량제봉투 불법제작금지의무와 더불어 위반시 5년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 벌금에 관한 형벌내용을 계약서에 적시한다. 제작업체는 종량제봉투 제작과정 중 매일 제작일지를 작성하여야 한 다.제작일지에는 일일 생산량,불법제작되지 않았음을 서약하는 내용, 점검자 성명 등이 기입되어 있어야 한다. 제작업체와의 특수계약조건에 제작업체의 관리책임을 강화하는 내용을 적시한다. V.주체별 세부 운영 관리방안 1.의의 종량제봉투의 불법유통을 방지하기 위해서는 지자체,제작업체,유통업 체,판매인,소비자 등 모든 주체들의 적극적인 협력이 필요하다.이와 관 련하여 모든 지방자치단체 및 제작 유통업체,판매인,소비자들이 공통으 로 적용 운영할 수 있는 기본 매뉴얼을 제시해 보고자 한다.이러한 기본 매뉴얼은 관계법령,즉 폐기물관리법 및 각 지방자치단체의 조례와 환경 부의 종량제시행지침에 근거규정을 두고 시행되는 것이 효과적이며 또한 필요하다고 할 것이다.이러한 기본적인 운영관리 매뉴얼의 공통적 적용 과 함께 각 지방자치단체는 자신의 특성과 재정상태에 적합한 위조방지기 술 및 시스템을 자율적으로 도입 시행할 수 있을 것이다

120 주체별 세부 운영 관리방안 2.지자체의 운영 관리 매뉴얼 (1)종량제봉투의 제작에 대한 관리 감독 1)제작계약 체결시 필요사항 명시 지방자치단체는 민간제조업체와 제작계약을 체결할 경우 불법제작 유통 의 방지 및 처벌규정 등에 관한 사항을 명시하여 종량제봉투의 불법제작 및 유통금지의무를 제작업체 등에게 환기시키도록 한다. 2)제작,납품 및 품질에 대한 관리 감독 지방자치단체는 민간제조업체가 종량제봉투를 제작하는 과정에 상설 현 장지도 점검반을 설치하여 운영하도록 한다.즉 담당직원 입회하에 동판

121 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 을 사용하도록 하고 일일 작업종료 후에는 동판봉인을 하도록 하며,작업 종료 후에는 인쇄원판을 회수 보관하도록 하여 엄격한 제작 및 납품관리 가 이루어지도록 한다.또한 제작업체의 재고량 및 현금출납부에 대한 점 검횟수를 월 2회 이상 등으로 시행규칙으로 정하여 시행하도록 한다.또 한 종량제봉투의 납품시 사용된 원료의 적합성,봉투의 규격,인장강도 및 접합상태 등 단체표준규격 준수여부를 검수하도록 한다. 3)불법 제작업체 등에 대한 고발조치 종량제봉투의 불법 제작 및 유통업자에 대해서는 폐기물관리법상의 근 거규정에 따라 5년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 벌금에 관한 형벌이 가능하므로 지방자치단체는 종량제봉투의 불법유통을 적발시 즉시 고발조 치를 한다.즉 즉각적인 고발조치를 통해 불법 종량제봉투의 제작 및 유 통업자에 대하여 강력히 대처하도록 하여 불법유통을 근절할 수 있도록 한다. (2)종량제봉투의 가격결정 지방자치단체는 종량제봉투의 가격결정시 물가에 미치는 영향,시민의 경제적 부담 등 여러 가지 사항을 고려함과 동시에 점진적으로 봉투가격 의 현실화를 수행하여 배출자부담원칙을 실현하고 지방자치단체의 재정자 립 및 불법 봉투의 제작과 유통근절에도 기여할 수 있도록 한다.종량제 봉투의 가격은 제작단계에서 위조방지기능의 도입 가능성 등 불법제작 유 통의 방지와 직결되는 사항이므로 현실적인 가격을 결정하여야 한다. (3)종량제봉투 판매소의 지정 운영에 대한 관리 감독 1)판매소의 지정관리 지방자치단체는 판매소의 지정과 관련하여 신청지역의 인구,면적,인근

122 주체별 세부 운영 관리방안 판매소와의 거리,지역주민에 대한 편의 기여도 등 지정에 필요한 요소들 을 감안하여 지정하도록 하며,판매소 지정의 일정기준을 마련하여 판매 소가 과다하게 난립하는 것을 방지하도록 한다.판매소의 과다한 난립은 지방자치단체의 관리 가능성과도 연결되므로,합리적인 수준의 지정이 요 구된다.또한 종량제봉투 판매소 지정을 받은 자는 판매 지정표지판을 부 착하도록 한다.종량제봉투의 불법유통 방지를 위해서는 판매단계에 대한 통제가 반드시 필요하며,이러한 중요성에 비하여 현행 종량제시행지침은 판매소관리에 대한 내용이 빈약한 편이라 여겨진다.따라서 보다 구체적 인 내용을 시행지침에 규정하여 각 지방자치단체에 가이드라인을 제시해 주는 것이 필요하다. 2)판매소의 운영관리 지방자치단체는 판매소의 운영에 대한 관리 감독수단으로 판매소와 불 법 제작업체간의 결탁을 방지하기 위해 종량제봉투 판매량에 대한 정기점 검을 최소한 반기별 1회 이상 실시하도록 한다.또한 도매점을 통해 소매 점 봉투 판매실적을 반기별로 제출받아 판매량이 30%이상 급감한 소매점 에 대해서는 집중적으로 지도 점검하여 판매단계에서의 불법 유통에 대 한 엄격한 관리가 이루어질 수 있도록 한다. 3)판매인의 영업상 의무위반에 대한 과태료 부과 및 행정처분 지방자치단체는 판매인이 불법 종량제봉투를 판매하는 경우 폐기물관리 법에 근거한 300만원 이하의 과태료를 부과할 수 있다.불법 봉투의 판매 인에 대한 처벌은 불법 제작 및 유통의 경우와 달리 과실범의 경우가 대 부분이라는 점을 감안하여 형벌이 아닌 행정벌로서 300만원 이하의 과태 료의 제재가 행해진다.또한 불법 종량제봉투의 판매를 포함하는 지방자 치단체 조례에 규정된 몇 가지 판매인의 영업상 의무를 판매인이 위반하 는 경우 판매소 지정취소의 행정처분을 부과할 수 있도록 한다.판매인의

123 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 영업상 의무에 해당하는 내용으로는 정식 종량제봉투 양수의무,불법 봉 투의 진열 및 판매금지의무,불법행위의 신고의무 등을 들 수 있다.이러 한 의무위반으로 지정취소된 판매소에 대해서는 1년간 판매소의 재지정이 허용되지 않는다. (4)주민 등에 대한 홍보 지방자치단체는 불법 종량제봉투의 유통을 근절하기 위해 제작유통업 체,판매인,주민 등에게 이에 관한 적극적인 홍보를 실시하여야 한다.특 히 불법유통의 방지를 위한 대책으로 지방자치단체의 주민에게 종량제봉 투의 정식구입협조를 권고하고 신고포상금제도 등을 시행할 수 있으며, 이러한 제도의 성공적 운영을 위해서 주민에게 충분하게 홍보하여야 할 의무가 지방자치단체에게 있다.또한 판매인에 대해서도 불법행위 신고의 무 등에 대한 적극적 홍보를 실시하여야 한다. 3.제작 및 유통업체의 운영 관리 매뉴얼

124 주체별 세부 운영 관리방안 (1)종량제봉투의 형태 재질 규격 등의 준수 지방자치단체와 제작계약을 체결한 제작업체는 환경부에서 제시하는 단체 표준 규격기준에 적합한 형태 재질 규격으로 종량제봉투를 제작하여야 한 다.이러한 공인된 규격의 종량제봉투의 제작은 불법 제작된 종량제봉투 의 단속과 직결되므로,제작업체는 이러한 사항을 준수하여 불법 종량제 봉투의 제작과 유통방지에 기여하여야 한다.또한 각 지방자치단체별로 정해진 문구,규격 등을 준수하여야 한다. (2)종량제봉투 불법제작 및 하도급 금지 종량제봉투의 불법 제작 및 유통은 금지되며,종량제봉투를 불법제작하 거나 유통시킨 업체에 대해서는 폐기물관리법상의 형벌로써 5년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 벌금이 처해질 수 있음을 숙지하여야 한다. (3)자율점검 시스템의 운영 종량제봉투 제작업체는 종량제봉투의 불법 제작 및 유통을 방지하기 위 하여 자율적인 점검 시스템을 운영하여야 한다.일일 작업종료 시마다 제 작생산량,품질확인,그 외 일련번호 등을 적용하는 경우 이에 대한 확인 시스템을 운영하여 불법제작 유통이 이루어지지 않도록 노력하여야 한다

125 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 4.판매소의 운영 관리 매뉴얼 (1)종량제봉투의 정식 양수 종량제봉투 판매인은 지방자치단체 또는 공급위탁을 받은 시설관리공단 으로부터만 종량제봉투를 양수하여야 한다.판매소의 종량제봉투 정식 양 수의무를 지방자치단체의 조례로 규정하여 시행함으로써 공급단계에서 불 법 봉투의 유통이 이루어지는 것을 방지하도록 한다. (2)불법 종량제봉투의 진열 및 판매금지 판매인은 불법 종량제 봉투를 진열하거나 판매할 수 없으며,이러한 의 무의 위반시 폐기물관리법에 근거하여 300만원 이하의 과태료의 부과가 이루어진다

126 주체별 세부 운영 관리방안 (3)불법행위 발견시 신고 판매인은 불법 종량제봉투의 유통 등 불법행위를 발견한 경우에는 지방 자치단체에 신고하여야 한다.판매자의 이러한 협조의무는 종량제봉투의 정상적 유통구조를 형성하고 종량제봉투의 불법유통을 금지하는데 반드시 필요한 사항이라 할 것이므로,적극적 홍보를 통한 시행이 필요하다. (4)그 외 판매인의 영업상 의무 그 외 판매인이 준수하여야 하는 영업상 의무로서 첫째,규격봉투의 종 류 및 용량별 1주일 판매예상량의 물량확보의무,둘째,규격 가격표 부착 및 이의 준수의무,셋째,규격봉투 대금의 기한내 납부의무 등을 들 수 있 다.이러한 의무들은 모두 종량제봉투의 건전한 유통구조 확립을 위해 필 요한 사항이라 하겠으며 따라서 이에 대한 판매자의 엄격한 준수가 요구 된다. 지금까지 언급한 모든 판매인의 영업상 의무위반에 대해서는 판매소 지 정취소의 행정처분이 적용될 수 있으며,특히 불법 종량제봉투의 판매와 관련하여서는 이와 함께 과태료의 부과가 이루어지게 된다.또한 영업상 의무위반으로 판매소 지정취소를 받은 경우 1년간은 재지정이 허용되지 않는다

127 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 5.소비자의 운영 관리 매뉴얼 (1)종량제봉투의 정식구입 협조 소비자인 주민은 지방자치단체가 지정하는 종량제봉투 판매소에서만 정 식 종량제봉투를 구입하도록 협조하여야 한다.환경정책의 효율적 집행은 국가 또는 사회의 일방적 노력이 아닌 전체 구성원인 국민들의 협조하에 가능하므로,주민들이 정식 종량제 봉투만을 구입하도록 지자체는 충분히 홍보를 하여야 한다. (2)신고포상금제 주민이 종량제봉투의 불법제작 및 유통사례에 대해 신고하는 경우 지방 자치단체 예산의 범위 안에서 100만원 이하의 신고포상금을 지급받을 수

128 주체별 세부 운영 관리방안 있다.종량제봉투의 불법유통을 단속하는 공무원 인력은 현실적으로 한계 가 있으며,주민들의 자발적 협조가 무엇보다 필요하다. (3)주민참여단 주민은 종량제봉투 처리업무의 투명성 확보를 위해 주민참여단에 참여 하여 활동할 수 있다.주민참여단은 지역주민의 의견을 대변할 수 있는 자로 구성되며 그 수와 임기 등은 조례로써 정하도록 한다.주민참여단은 종량제봉투의 가격 조정 심의 및 불법 종량제봉투의 유통행위 점검활동에 참여하며,불법배출에 대한 감시와 이에 관한 홍보 등을 수행한다

129 제5장 불법유통 방지를 위한 법제도적 개선방안 6.각 주체별 운영 관리 매뉴얼 비교표 주체 지방 자치 단체 제작 업체 판매 인 제작업체에 대한 관리 감독 판매자에 대한 관리 감독 주민에 대한 홍보 규격준수 불법제작 금지 자율점검 시스템운영 종량제봉투 의 정식양수 불법 봉투 판매금지 불법행위신고 제작계약 체결시 필요 사항 명시 제작,납품,품질에 대 한 관리 감독 불법 제작업체 등에 대 한 고발조치 판매소의 지정관리 판매소의 운영관리 의무위반에 대한 과태 료 및 행정처분 처분 운영 관리 매뉴얼 불법제작 유통의 금지 및 처벌규정 내용 명시 상설 현장지도 점검반 설치 운영 동판의 엄격한 사용관리 재고량 및 현금출납부 정기점검(월 2회) 납품시 규격관리 5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금부과에 대한 고발조치 효율적 관리 감독을 위해 판매소의 과다 한 난립을 방지할 수 있도록 지정 판매량에 대한 정기점검을 반기별 1회이 상 실시 판매량이 급감한 소매점 집중단속 관리 300만원 이하 과태료 및 판매소 지정취 소처분 주민의 정식 종량제봉투 구입협조 및 신고포상금제도 등의 적극 적 홍보 시행지침 및 조례에서 규정하고 있는 종량제봉투의 형태,재질 및 규격을 준수하여 제작 종량제봉투의 불법제작 및 하도급이 금지되며,위반시 고발조치 일일 작업종료시 제작사항에 대한 자율점검을 실시하여 불법제작 및 유통을 방지 종량제봉투의 정식양수만 허용되며,이의 위반시 판매소 지정취소 의 행정처분 부과 불법 종량제봉투의 진열 판매가 금지되며,불법판매시 과태료 및 판매소 지정취소의 행정처분 부과 종량제봉투의 불법유통 등에 대한 신고협조의무 그 외 의무 판매예상량 물량확보 규격가격표 부착 봉투대금의 기한내 납부 위반시 판매소 지정취소의 행정처분이 부과됨 신고협조 종량제봉투의 불법유통 사례 신고 100만원 이하의 신고포상금 지급 주민 주민참여단 종량제봉투 처리업무의 투명성 확보 가격조정 심의 불법유통 점검활동 불법유통 감시 및 홍보

130 주체별 세부 운영 관리방안

131 제6장 결론 제6장 결론 우리나라 속담에 한 도둑을 열 사람이 막지 못한다 라는 표현이 있는 데,이 말은 종량제봉투의 불법유통과 관련하여 딱 맞는 표현이다.종량제 봉투의 제작비가 판매비의 10% 수준에 불과하고 그 제작이 너무나도 간 편하기 때문에 불법 제작과 유통에 대한 유혹이 너무나도 크다.그 결과 각 지자체에서 종량제봉투의 불법유통을 근절하기 위해 바코드,비표 등 의 다양한 위조방지대책을 내놓고 있음에도 불구하고 여전히 불법 종량제 봉투의 유통이 줄어들지 않고 있는 실정이다.백약이 무효인 셈이다. 이렇듯 종량제봉투의 불법제작을 방지하기 위한 기술적 방지책으로서의 위조방지시스템은 그 효과에 한계가 있음을 보여주고 있다.지자체가 새 로운 기술이 도입되어 방지책으로 제시되면 당분간은 효과가 있지만,즉 시 그에 대한 위조기술이 개발되고 불법봉투가 유통됨을 알 수 있었다. 물론 기존의 바코드나 비표 등의 전통적인 방법 외에 새로운 형태의 정품 인증시스템이나,자동계량 전산화시스템 등이 현실적으로 얼마나 큰 효과 가 있을지는 더 지켜보아야 하겠지만 종량제봉투의 불법유통을 근본적으 로 근절시키는 비법이라고 생각되지는 않는다. 본 연구에서는 종량제봉투의 불법유통을 근절시킬 수 있는 법제도적 방 안으로 현행 폐기물관리법과 조례의 개선방안을 중점적으로 연구하였으 며,그 핵심은 종량제봉투의 건전한 유통에 대해 책임을 제작자,유통업 자,판매인,소비자 모두에게 균등하게 배분하는 것이었다.즉,종량제봉투 를 불법으로 제작하고 유통하는 자에게 강력한 처벌규정을 신설할 뿐만 아니라,불법판매인에게도 책임을 물어 행정처분을 할 수 있게 하였으며, 마지막으로 소비자인 주민들 역시 건전한 유통질서를 확립하기 위하여 정 식 종량제봉투만을 구입할 것을 협조하도록 하였다.이러한 제도적 개선 방안이 실행되기 위해서는 당연히 관련법률인 폐기물관리법이 개정되어야 하며,이에 따라 지자체의 조례도 동시에 개정되어야 할 것이다

132

133 참고문헌 참 고 문 헌 강은아, 쓰레기수수료 종량제의 쓰레기 감량 효과에 관한 연구 :서울시를 대상 으로,서울대학교환경대학원 석사학위논문,1996 감사원, 안산시 쓰레기봉투 불법제작 및 유통관련 비리점검,보도자료(2009.2) 고재영, 미국 생활쓰레기 처리정책과 그 집행사례,해외자치행정조사보고서 (1996) 국민권익위원회, 생활폐기물 대행계약 및 처리비용 투명성 제고 제도개선 방 안,(2008.7) 김광임, 쓰레기 종량제 평가와 개선방안,한국환경정책평가연구원(1998.6) -----, 쓰레기 종량제 성과와 개선방안에 관한 심포지움 :중앙정부 차원에서 쓰레기 종량제 평가 및 개선방안,한국폐기물학회(2001) -----, 종량제봉투가격이 쓰레기 배출에 미치는 영향과 정책제언, 환경포럼 제7권 제2호(통권83호)(2003) 김동보, 쓰레기 종량제의 개선방안에 관한 연구,중앙대학교 행정대학원 석사 학위논문,2003 김용섭, 행정입법에 대한 의회통제의 문제점 및 개선방안,국회개원 제56주년 기념 공동학술대회,행정법이론실무학회(2004) 김정애, 쓰레기 종량제 개선에 대한 평가 연구,조선대학교 대학원 석사학위논 문,2007 박균성 함태성, 환경법,박영사,2008 박미옥, 폐기물 종량제 정책의 평가-수원시 사례를 중심으로,한국정책학회 한국정책학회보 제9권 제3호(2000) 박영도, 의원입법의 타당성,효율성에 대한 검토와 개선방안,입법과정의 현황 과 개선방안,국회법제실 한국공법학회( ) 박재성. 쓰레기 종량제의 평가와 개선방안에 관한 연구,경희대학교 행정대학 원 석사학위논문,2000 박창필, 폐기물의 효율적 관리방안에 관한 연구:생활쓰레기를 중심으로,경희 대학교 석사학위논문,1995 변종각, 각국의 폐기물 이야기 :일본편,첨단환경기술,(1999) 수도권매립지관리공사, 생분해성수지 함유 종량제봉투 사용이 매립지에 미치는 영향 등에 관한 조사연구,한국환경정책평가연구원(2001) 신현국, 쓰레기종량제 시행 3년의 성과, 나라경제 3월호(1998.3) 심재곤, 쓰레기 종량제 효과성 제고에 관한 연구,경희대학교 대학원 박사학위 논문,

134 참고문헌 석종현/송동수, 일반행정법(상),삼영사,2009 윤영채, 우리나라 쓰레기 종량제 평가와 과제,사회과학연구소, 사회과학연 구 제16권( ) 윤종수, 쓰레기 종량제도 개선, 나라경제 2월호(2002.2) 이강혁, 의회유보의 원칙,월간고시(1985.1) 이번송 외, 쓰레기 종량제의 평가 및 개선방안,서울시시정개발연구원( ) 전재경, 쓰레기 종량제,한국법제연구원(1995) 정광호 외, 쓰레기 종량제 정책효과 실증분석,한국행정학회(2007) 최선규, 쓰레기종량제에 관한 사례연구-익산시를 중심으로,원광대학교 석사학 위논문,2007 한국산업관계연구원 환경부, 쓰레기 종량제 시행 10년 평가 및 종량제 봉투가 격의 현실화 방안 마련 연구,( ) 한국생산기술연구원, 쓰레기봉투의 구조 및 모양 다양화 방안 연구,( ) 한국자원재생공사, 주요국가의 폐기물 관리정책의 비교 분석에 관한 연구, (1994) 한국환경정책평가연구원, 생활폐기물 수집 운반 처리 대행제도 개선방안 연 구,( ) , 종량제 보완을 위한 쓰레기 수거체계의 개선방안, 환경포럼 통권7호( ) , 종량제봉투 가격이 쓰레기 배출에 미치는 영향과 정책 제언, 환경포럼 7권 제2호(통권83호)(2003) 환경부, 2007년도 쓰레기종량제 연보,(2008) -----, 쓰레기수수료 종량제 시행지침,( ) -----, 폐기물관리 규제 개선방안 연구,(2006.9) -----, 환경백서, , 쓰레기 종량제 실무편람,(2002.7) -----, 쓰레기 종량제 개선 종합계획 세부내용,( ) -----, 쓰레기 종량제 개선을 위한 합동 연합회,(2002.2) -----, 쓰레기 종량제 시행 10년 평가 및 종량제 봉투가격의 현실화 방안 마련 연구,(2005.2) -----, 쓰레기 종량제 시행2년 실적분석평가 및 개선대책,(1997.5) -----, 2007전국 폐기물 발생 및 처리현황,(2008) 환경처, 쓰레기 종량제,(1994) 한수웅,본질성이론과 입법위임의 명확성원칙, 헌법논총 제14집(2003) 홍정선, 행정법원론(상),박영사,2006 홍준형, 행정법총론,한울아카데미,

135 부록 부 록 <부록 1> 시 군 구별 :종량제봉투 제작업체 06년 현황 07년 현황 08년 현황 구분 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 서울합계 서 울 특 별 시 종로구 중구 용산구 성동구 광진구 동대문구 중랑구 성북구 강북구 도봉구 노원구 은평구 서대문구 마포구 양천구 강서구 구로구 금천구 영등포구 동작구 관악구 서초구 강남구 송파구 강동구 부산합계 부 산 광 역 시 중구 서구 동구 영도구 부산진구 동래구 남구 북구 해운대구 사하구 금정구 강서구 연제구 수영구 사상구 기장군 대구합계

136 시 군 구별 : 종량제봉투 제작업체 06년 현황 07년 현황 08년 현황 대 구 광 역 시 구분 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 중구 동구 서구 남구 북구 수성구 달서구 달성군 인천합계 인 천 광 역 시 중구 동구 남구 연수구 부평구 계양구 서구 강화군 옹진군 광주합계 광 주 광 역 시 동구 서구 남구 북구 광산구 대전합계 대 전 광 역 시 동구 중구 서구 유성구 대덕구 울산합계 울 산 광 역 시 중구 남구 동구 북구 울주군 경기합계 수원시 성남시 부천시 용인시 경 기 도 안산시 안양시 평택시 시흥시 화성시 광명시

137 부록 06년 현황 07년 현황 08년 현황 구분 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 군포시 광주시 김포시 이천시 안성시 오산시 하남시 의왕시 여주군 양평군 과천시 고양시 남양주시 의정부시 파주시 구리시 양주시 포천시 동두천시 가평군 연천군 강원합계 강 원 도 춘천시 원주시 강릉시 동해시 태백시 속초시 삼척시 홍천군 횡성군 영월군 평창군 정선군 철원군 화천군 양구군 인제군 고성군 양양군 충북합계 청주시 충주시 충 청 북 도 제천시 청원군 보은군 옥천군 영동군

138 시 군 구별 : 종량제봉투 제작업체 06년 현황 07년 현황 08년 현황 구분 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 증평군 진천군 괴산군 음성군 단양군 충남합계 충 청 남 도 천안시 공주시 보령시 아산시 서산시 논산시 계룡시 금산군 연기군 부여군 서천군 청양군 홍성군 예산군 태안군 당진군 전북합계 전 라 북 도 전주시 군산시 익산시 정읍시 남원시 김제시 완주군 진안군 무주군 장수군 임실군 순창군 고창군 부안군 전남합계 목포시 여수시 순천시 나주시 전 라 남 도 광양시 담양군 곡성군 구례군 고흥군 보성군 화순군

139 부록 06년 현황 07년 현황 08년 현황 구분 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 장흥군 강진군 해남군 영암군 무안군 함평군 영광군 장성군 완도군 진도군 신안군 경북합계 경 상 북 도 포항시 경주시 김천시 안동시 구미시 영주시 영천시 상주시 문경시 경산시 군위군 의성군 청송군 영양군 영덕군 청도군 고령군 성주군 칠곡군 예천군 봉화군 울진군 울릉군 경남합계 경 상 남 도 창원시 마산시 진주시 진해시 통영시 사천시 김해시 밀양시 거제시 양산시 의령군 함안군 창녕군 고성군

140 시 군 구별 : 종량제봉투 제작업체 06년 현황 07년 현황 08년 현황 구분 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 제작횟수 제작업체(수) 남해군 하동군 산청군 함양군 거창군 합천군 제주합계 제 주 서귀포시 제주시

141 부록 <부록 2> 시 군 구별 :종량제봉투 공급방식 및 유통현황 통계 시군구별 시군구 금융 (읍면동) 기관 직영판 위탁 매 판매 종량제봉투 공급방식 청소 대행 업체 판매 민간 위탁 판매 종량제봉투 유통현황 판매소 점검 기타 판매소 정기점검 유형(O,X) (개소) 년도별 반기별 분기별 기타 총점검 횟수 (1년 기준) 비정기적 서울 합계 , 서 울 특 별 시 종로구 중구 용산구 성동구 2 1 광진구 동대문구 2 2 중랑구 성북구 강북구 456 도봉구 2 노원구 은평구 서대문구 마포구 양천구 강서구 구로구 금천구 영등포구 동작구 관악구 서초구 강남구 1, 송파구 강동구 부산 합계 , 부 산 광 역 시 중구 서구 동구 영도구 부산진구 동래구 남구 북구 해운대구 사하구 금정구 강서구 연제구 수영구 관리인력 (판매소 지도점검 업무) 시군구,읍면동 등 포함

142 시 군 구별 : 종량제봉투 공급방식 및 유통현황 통계 시군구별 시군구 금융 (읍면동) 기관 직영판 위탁 매 판매 종량제봉투 공급방식 청소 대행 업체 판매 민간 위탁 판매 종량제봉투 유통현황 판매소 점검 판매소 기타 정기점검 유형(O,X) (개소) 년도별 반기별 분기별 기타 총점검 횟수 (1년 기준) 비정기적 사상구 기장군 대구 합계 8 4, 대 구 광 역 시 중구 동구 서구 남구 북구 수성구 달서구 달성군 인천 합계 , 인 천 광 역 시 중구 동구 남구 1, 연수구 1 부평구 1, 계양구 서구 시설관리 공단위탁 강화군 옹진군 광주 합계 , 광 주 광 역 시 동구 서구 남구 북구 광산구 대전 합계 1 3 3, 대 전 광 역 시 동구 1,364 4 중구 1, 서구 1, 유성구 453 대덕구 울산 합계 1 4 1, 울 산 광 역 시 중구 남구 동구 북구 울주군 경기 합계 , 경 기 도 수원시 1, 성남시 1, 부천시 1, 관리인력 (판매소 지도점검 업무) 시군구,읍면동 등 포함

143 부록 시군구별 시군구 금융 (읍면동) 기관 직영판 위탁 매 판매 종량제봉투 공급방식 청소 대행 업체 판매 민간 위탁 판매 종량제봉투 유통현황 판매소 점검 판매소 기타 정기점검 유형(O,X) (개소) 년도별 반기별 분기별 기타 총점검 횟수 (1년 기준) 비정기적 용인시 1, 안산시 시설관리 공단위탁 1, 안양시 1, 평택시 시흥시 1, 화성시 광명시 군포시 386 광주시 김포시 시설관리 공단위탁 이천시 안성시 오산시 하남시 의왕시 여주군 양평군 과천시 69 1 고양시 1, 남양주시 1,629 1 의정부시 파주시 구리시 양주시 포천시 379 동두천시 가평군 시설관리 공단위탁 연천군 강원 합계 , 강 원 도 춘천시 원주시 강릉시 동해시 태백시 속초시 삼척시 홍천군 횡성군 영월군 평창군 정선군 철원군 화천군 관리인력 (판매소 지도점검 업무) 시군구,읍면동 등 포함

144 시 군 구별 : 종량제봉투 공급방식 및 유통현황 통계 시군구별 시군구 금융 (읍면동) 기관 직영판 위탁 매 판매 종량제봉투 공급방식 청소 대행 업체 판매 민간 위탁 판매 종량제봉투 유통현황 판매소 점검 판매소 기타 정기점검 유형(O,X) (개소) 년도별 반기별 분기별 기타 총점검 횟수 (1년 기준) 비정기적 양구군 인제군 고성군 양양군 충북 합계 , 충 청 북 도 청주시 1, 충주시 제천시 청원군 보은군 옥천군 영동군 증평군 진천군 괴산군 61 음성군 단양군 140 충남 합계 , 충 청 남 도 천안시 2, 공주시 보령시 아산시 1,302 서산시 논산시 계룡시 58 1 금산군 연기군 부여군 서천군 청양군 홍성군 예산군 태안군 당진군 전북 합계 , 전 라 북 도 전주시 1, 군산시 익산시 정읍시 남원시 김제시 완주군 2 1 진안군 관리인력 (판매소 지도점검 업무) 시군구,읍면동 등 포함

145 부록 시군구별 시군구 금융 (읍면동) 기관 직영판 위탁 매 판매 종량제봉투 공급방식 청소 대행 업체 판매 민간 위탁 판매 종량제봉투 유통현황 판매소 점검 판매소 기타 정기점검 유형(O,X) (개소) 년도별 반기별 분기별 기타 총점검 횟수 (1년 기준) 비정기적 무주군 장수군 임실군 순창군 고창군 4 1 부안군 전남 합계 , 전 라 남 도 목포시 여수시 순천시 나주시 광양시 227 담양군 곡성군 구례군 고흥군 보성군 화순군 장흥군 강진군 해남군 영암군 105 무안군 함평군 영광군 장성군 68 1 완도군 진도군 신안군 경북 합계 , 경 상 북 도 포항시 1, 경주시 김천시 안동시 구미시 1, 영주시 영천시 상주시 문경시 경산시 군위군 의성군 청송군 영양군 관리인력 (판매소 지도점검 업무) 시군구,읍면동 등 포함

146 시 군 구별 : 종량제봉투 공급방식 및 유통현황 통계 시군구별 시군구 금융 (읍면동) 기관 직영판 위탁 매 판매 종량제봉투 공급방식 청소 대행 업체 판매 민간 위탁 판매 종량제봉투 유통현황 판매소 점검 판매소 기타 정기점검 유형(O,X) (개소) 년도별 반기별 분기별 기타 총점검 횟수 (1년 기준) 비정기적 영덕군 청도군 고령군 성주군 칠곡군 예천군 봉화군 울진군 울릉군 50 1 경남 합계 , 경 상 남 도 창원시 마산시 진주시 1, 진해시 통영시 사천시 김해시 밀양시 거제시 양산시 의령군 함안군 창녕군 고성군 남해군 하동군 산청군 함양군 거창군 합천군 제주 합계 2 1, 제 주 서귀포시 제주시 1,021 3 관리인력 (판매소 지도점검 업무) 시군구,읍면동 등 포함

147 부록 서 울 특 별 시 부 산 광 역 시 <부록 3> 시 군 구별 :종량제봉투 불법유통 방지대책 통계 시군구별 서울 합계 종량제봉투 불법유통 방지대책 위조방지시스템 도입여부 바코드 일련번호 비밀표시 (비표) 도입( )미도입( ) 도입( ):13 미도입( ):12 종로구 중구 용산구 성동구 광진구 동대문구 중랑구 성북구 강북구 도봉구 노원구 홀로그램 기타 (구체적 내용) 비고 은평구 종량제인식시스템 서대문구 마포구 양천구 강서구 구로구 금천구 영등포구 동작구 관악구 서초구 강남구 송파구 강동구 부산 합계 도입( ):10 미도입( ):6 중구 2 8 서구 동구 영도구 부산진구 동래구 남구 북구 해운대구 사하구 금정구 강서구 연제구 수영구 사상구 기장군 도입( ):

148 시 군 구별 : 종량제봉투 불법유통 방지대책 통계 대 구 광 역 시 인 천 광 역 시 광 주 광 역 시 대 전 광 역 시 울 산 광 역 시 경 기 도 시군구별 대구 합계 종량제봉투 불법유통 방지대책 위조방지시스템 도입여부 바코드 일련번호 비밀표시 (비표) 도입( )미도입( ) 미도입( ):0 중구 동구 서구 남구 북구 수성구 달서구 달성군 인천 합계 도입( ):9 미도입( ):0 중구 동구 남구 연수구 부평구 계양구 서구 강화군 옹진군 광주 합계 도입( ):5 미도입( ):0 동구 서구 남구 북구 광산구 대전 합계 도입( ):5 미도입( ):0 동구 중구 서구 유성구 9 5 홀로그램 기타 (구체적 내용) 비고 대덕구 끈달린 봉투 울산 합계 도입( ):5 미도입( ):0 5 2 중구 남구 동구 북구 울주군 경기 합계 도입( ):23 미도입( ):8 수원시 성남시 부천시 용인시 종량제인식시스템 안산시 (정품인증태크부착) 안양시 평택시 시흥시 화성시 광명시 군포시

149 부록 강 원 도 충 청 북 도 시군구별 종량제봉투 불법유통 방지대책 위조방지시스템 도입여부 바코드 일련번호 비밀표시 (비표) 도입( )미도입( ) 광주시 김포시 이천시 안성시 오산시 하남시 의왕시 여주군 양평군 홀로그램 기타 (구체적 내용) 과천시 종량제인식시스템 고양시 특별관리번호(난수) 남양주시 의정부시 파주시 구리시 양주시 포천시 동두천시 가평군 연천군 강원 합계 도입( ):5 미도입( ):13 춘천시 원주시 비고 강릉시 동해시 태백시 속초시 삼척시 홍천군 횡성군 영월군 평창군 정선군 철원군 화천군 양구군 글씨체 변형 인제군 고성군 양양군 충북 합계 도입( ):5 미도입( ):7 청주시 충주시 제천시 청원군 보은군 옥천군 영동군

150 시 군 구별 : 종량제봉투 불법유통 방지대책 통계 충 청 남 도 전 라 북 도 전 라 남 도 시군구별 종량제봉투 불법유통 방지대책 위조방지시스템 도입여부 바코드 일련번호 비밀표시 (비표) 도입( )미도입( ) 증평군 진천군 괴산군 음성군 단양군 충남 합계 도입( ):1 미도입( ):15 천안시 공주시 홀로그램 기타 (구체적 내용) 비고 1 1 보령시 기호첨가 및 줄변형 실시 아산시 서산시 논산시 계룡시 금산군 연기군 부여군 서천군 청양군 홍성군 예산군 태안군 당진군 전북 합계 도입( ):6 미도입( ):: 전주시 (소각용) (매립용) 군산시 익산시 정읍시 남원시 김제시 완주군 진안군 무주군 장수군 임실군 순창군 고창군 부안군 전남 합계 도입( ):6 미도입( ):16 목포시 여수시 순천시 나주시 직인 광양시 담양군 곡성군 구례군 고흥군 보성군 화순군

151 부록 경 상 북 도 경 상 남 도 시군구별 종량제봉투 불법유통 방지대책 위조방지시스템 도입여부 바코드 일련번호 비밀표시 (비표) 도입( )미도입( ) 장흥군 강진군 해남군 영암군 무안군 함평군 영광군 장성군 홀로그램 기타 (구체적 내용) 완도군 제작업체인증번호 진도군 신안군 경북 합계 도입( ):7 미도입( ):16 포항시 경주시 김천시 안동시 구미시 영주시 비고 영천시 글씨체 일부변경 등 상주시 문경시 스티커 부착 경산시 스티커(필증)부착 군위군 의성군 청송군 영양군 영덕군 청도군 고령군 성주군 칠곡군 예천군 봉화군 울진군 울릉군 경남 합계 도입( ):8 미도입( ):12 창원시 마산시 진주시 진해시 통영시 사천시 김해시 밀양시 거제시 일부 글씨체 변형 양산시 의령군 마크 부착 함안군 창녕군

152 시 군 구별 : 종량제봉투 불법유통 방지대책 통계 종량제봉투 불법유통 방지대책 제 주 시군구별 위조방지시스템 도입여부 바코드 일련번호 비밀표시 (비표) 도입( )미도입( ) 고성군 남해군 하동군 산청군 함양군 거창군 합천군 제주 합계 도입( ):0 미도입( ):2 서귀포시 제주시 홀로그램 기타 (구체적 내용) 비고

153 MEMO MEMO

154 MEMO MEMO

155 MEMO MEMO

156 MEMO MEMO

157 회의 사진 착수보고회( )

158 회의 사진 지자체포럼( )

159 회의 사진 중간보고회( )

160 회의 사진 최종보고회( )