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1 633 성매매 없는 사회, 좋은 사회: 성매매방지법, 과연 효과가 있는가? 1) 권 영 상 * (서울대학교) Ⅰ. 문제제기 우리나라의 성산업은 성매매를 인간의 근원적 욕구에서 기인하는 불가피한 사회적 병리 현상의 일종으로 보기 힘들 정도로 심각한 경제적 사회적 폐해를 양산하고 있는 실정이다. 성산업은 특별한 기술이 없이도 높은 수익을 얻을 수 있는 대표적인 향락산업으로서 자금과 노동력의 정상적 흐름을 왜곡시키고 성의 상품화를 가속화함으로써 쉽게 돈을 벌려는 배금 주의 풍토를 확산시키는 부작용을 초래하고 있다고 할 것이다. 성이 욕망의 객체로 구조화될 수록 도덕적 담론은 왜소해지고 공동체를 지탱해 온 사회적 신뢰의 기반 또한 급속도록 약화 될 수밖에 없을 것이다. 이처럼 우리 사회전반에 만연된 성매매는 산업구조의 기형화를 초래 할 뿐 아니라 왜곡된 성문화와 이로 인한 인권침해의 문제와 밀접히 연관되어있기 때문에 이 를 근절하지 않고서는 좋은 사회 를 만들기 어렵다고 할 것이다. 정부는 이미 1961년에 윤락행위방지법을 제정하여, 적어도 선언적으로는 성매매를 근절 하고자 노력하여왔다. 그러나 이 과정에서 성관련 업종은 오히려 유력한 투자처로 인식되고 부패의 온상으로 변질되었다. 단속 공무원이 퇴폐업소에 거액을 투자하거나 업주들에게 단 속정보를 사전에 흘려주고 그 대가로 금품이나 심지어 성접대를 받고 성매매를 눈감아주다 가 처벌되는 경우가 적지 않았다고 할 것이다. 1) 이로 인해 성매매방지정책에 대한 국민들의 불신의 골이 깊어졌고 급기야 정부정책의 모순성과 허구성을 보여주는 대표적인 사례로 비 판받게 되었다고 할 것이다. 이에 국회와 정부는 공공연하게 성매매가 이루어지는 현실과 법 * 서울대학교 행정대학원 박사과정 수료, 국무조정실 행정사무관 1) 대법원은 군산 대명동 화재사건으로 숨진 성매매종사여성들의 유족들이 제기한 손해배상 청구소송 에서 경찰은 여성들이 감금된 채로 성매매를 강요받은 사실을 알고 있었지만 필요한 조치를 취하지 않았고 업소 업주들이 매년 추석이나 설날 무렵 걷어온 돈을 받고 윤락행위를 묵인해줬다 고 밝히고 있다.( 세계일보)

2 634 서울행정학회 동계학술대회 의 괴리를 줄이고 실질적이면서 강력하게 성매매를 규제할 수 있도록 종합대책을 수립하였 다. 이는 성매매 알선 등 행위의 처벌에 관한 법률과 성매매 방지 및 피해자 보호 등에 관한 법률 두개로 구체화(이하 성매매방지법)되었으며 2004년 9월 21일부터 발효되었다. 하지만 시행된 지 2년을 맞는 성매매방지법의 실효성에 대해서는 여전히 많은 논쟁이 제 기되고 있는 상황이다. 성매매에 대한 단속과 처벌 강화가 성매매 집결지 업소나 여기에 종 사하는 여성수가 감소하는 등 가시적 성과를 가져왔다는 긍정적 입장과 변칙적인 성매매업 소 확산, 인터넷에 의한 성매매 증가, 해외로 성매매를 확산시키는 등 실제 성매매 근절 효과 는 크지 않으므로 성매매방지법 자체를 재검토해야 한다는 회의론이 팽팽히 맞서고 있는 실 정이다. 전자는 성매매를 막으면 성범죄가 증가한다는 논리나 필요악으로서 성매매를 허용해야 한다는 주장은 설득력이 없다고 한다. 외국의 경험적 사례를 살펴보면 성매매에 대한 탈규제 가 성매매의 부작용을 제거하지는 못한 것으로 나타나고 있다고 할 것이다. 공창제를 두고 있는 나라에서도 사창이 번창하고 있으며 2) 이로 인한 범죄나 인권침해 사례 또한 적지 않은 실정이라고 한다. 무엇보다 성매매의 금지와 성범죄의 발생빈도의 연관성간에는 아직까지 뚜렷한 인과성이 밝혀진 바 없다고 할 것이다.(이호용, 2005:31) 따라서 이러한 입장에서는 성매매를 효과적으로 근절하기 위해서는 지속적인 단속을 통해 성매매는 범죄행위로 반드 시 적발되고 처벌된다는 인식을 갖도록 사회적 분위기를 조성할 필요가 있다고 주장하고 있 다. 또한 변칙 성매매 등 일부 부작용에 대해서도 관련 법체계의 정비 등을 통해 충분히 개선 될 수 있다고 한다. 반면 회의론적 시각은 도덕적 문제는 단속규제만으로 완전히 근절하는 것은 불가능(unenforceable)하다는 현실론에 기반하고 있는 것으로 볼 수 있다. 실례로 미국 금주법의 정책실패를 들고 있다. 미국은 1920년 알코올 중독으로 인한 도덕적 타락, 건강악 화, 가난과 범죄를 막기 위해 양조 유통 수출입을 규제하는 수정헌법 16조를 제정하였다. 하 지만 음주가 불법화된 이후 오히려 술집이 증가하고 밀수 등 조직범죄와 밀주로 인한 건강문 제가 더욱 심각해졌다고 한다. 결국 금주정책은 도덕적 명분에도 불구하고 규제의 부작용이 커서 폐지되었다. 3) 회의론자들은 최근 우리나라의 어린이 성폭력 사건, 성병확대 등도 성매 매방지법의 도입에 따른 부작용으로 의심된다며 4) 음성적 성매매의 증가는 인권의 사각지대 를 확대시켜 성매매 종사여성의 인권을 더욱 침해할 가능성이 있다고 주장한다. 따라서 현행 2) 실제 암스테르담과 같이 성매매 합법화 지역에서는 증가하는 수요를 충족시키기 위하여 불법적인 알 선업주와 가난한 여성, 저개발지역의 여성들이 몰려들고 있다.(김명환 안혁근, 2006, p481) 3) 금주법은 3,000여명의 연방관리가 49개주 금주법을 집행하는 열악한 행정여건으로 제대로 시행되지 도 못했고 한편 주류산업의 재개에 따른 세수증가 등 경제적 효과를 고려하여 1932년 폐지되었다고 할 것이다. 김덕호(1993), "미국의 금주법과 Wickersham 특별위원회" 한국서양사학회 4) 문화일보( )

3 성매매 없는 사회, 좋은 사회: 성매매방지법, 과연 효과가 있는가? 635 전면적 성매매 금지보다는 생계형 성매매에 대해서는 규제를 완화하고 선별적으로 제재하 는 것이 성매매의 폐해를 줄일 수 있는 현실적 방안이라고 본다.(목진휴 홍성걸 2006 : 246) 결국 성매매와 관련된 논쟁의 핵심은 현실을 무시한 단속행위로 인한 부작용이 더 크지 않은가 하는 정책대안의 효과성에 관한 것이라고 할 것이다. 하지만 이에 대한 선행연구들은 경험적 근거를 구체적으로 제시하지 못하면서 정부의 성매매방지 대책이 실패한 것으로 결 론을 내리는 문제점이 지적되고 있다. 본 연구에서는 단속과 처벌을 한층 강화한 성매매 방 지정책이 과연 음성적 성매매를 확대시키는 등 정책적 부작용 내지 정책실패(policy failure) 를 초래하는 지를 실증자료에 초점을 두어 분석하고자 한다. 즉 성매매방지법은 부정적 효과 가 더 크다는 주장이 설득력을 가지려면 최소한 시행전후의 성매매 수요와 공급변화 등에 대 한 체계적인 비교분석이 뒷받침될 필요가 있다고 할 것이다. Ⅱ. 성매매 정의 및 정책 특성 1. 성매매의 정의 및 유형 성매매방지 및 피해자보호 등에 관한 법률 제2조에 의하면, 성매매란 불특정인을 상대로 금품 그 밖의 재산상의 이익을 수수 약속하고 성교 행위나 이외 유사한 행위를 하는 것이고 알선 등 행위란 성매매를 알선 권유 유인 또는 강요하는 행위, 성매매의 장소를 제공하는 행 위, 성매매에 제공되는 사실을 알면서 자금 토지 건물을 제공하는 것을 말한다. 성매매 목적 의 인신매매에는 위계 위력에 의한 인수 인계 외에 청소년, 심신 미약자 등에 대한 선불금 매개 유인행위, 모집 이동 은닉행위도 포함된다 라고 정의되어 있다. 서구의 경우에는 거리 성매매 또는 전업형(사창가) 업소가 대부분이나, 우리나라에서는 성매매를 하는 것이 본래 목적의 목적이 아닌 업소에서도 이를 제공 알선하는 경우가 늘고 있어 성매매의 형태가 매우 다양한 실정이다. 성매매만을 목적으로 하는지 여부에 따라서 다 음과 같이 구분해 볼 수 있다.(한국형사정책연구원, 2002 : ; 성매매방지기획단, 2004 : 3) 첫째, 전통형 성매매는 특정지역을 중심으로 직접 성매매(direct prostitution)만을 하는 형 태이다. 소위 윤락가로 불리며 특정지역에 집촌화 되어있는 것으로서 용산, 청량리, 영등포, 천호동 등에서 이루어지는 성매매 형태를 의미한다고 한다. 둘째, 산업(겸업)형 성매매는 1970년대 말부터 나타나기 시작하였으며 유흥주점, 단란주점, 간이주점, 마사지업, 증기탕, 이발소, 티켓다방, 노래방 등 정부가 인정하는 유흥접객 서비스업의 사업장을 매개로 이루어 지는 간접 성매매(indirect prostitution)를 의미한다. 음성적으로 이루어지고 있는 성매매 유형

4 636 서울행정학회 동계학술대회 으로서 다음 두 가지로 구분할 수 있다. 하나는 서비스를 매개로 하여 업소 내에서 혹은 밖으 로 나가서 성매매를 하는 것으로, 밖으로 나가는 경우는 소위 2차라고 불린다. 다방, 단란주 점 이발소 호텔, 안마사술소 등에서 이루어진다. 또 다른 하나는 특정지역이나 업소에서 서 비스를 매개로 하는 것이 아니고 알선을 통해서 성매매를 하는 것이다. 매체를 통해서 본래 의 업무를 위한 광고를 내는 것처럼 하고 그 광고를 보고 연락한 여성들을 회원이나 대기자 등으로 등록을 한 후 성매매를 원하는 남성과 연결해 준다. 결혼상담소나 직업소개소 등을 통해 이루어지는 성매매도 이와 유사한 형태인데 이러한 성매매는 보다 음성적이고 개별적 으로 이루어지고 있다고 볼 수 있다. 셋째, 전통형, 산업형 성매매가 아닌 기타로 분류되는 성 매매 유형으로 불법체류 중인 러시아나 조선족 여성들에 의한 성매매가 많은 데 클럽이나 단 란주점 등에 취업한 경우 매니저나 업소의 알선으로 성매매를 하는 경우를 들 수 있다. 이외 에 전화방, 폰팅 등에서 이루어지는 성매매는 성매매에 대한 흥정을 하고, 직접적인 성매매 행위는 다른 장소에서 만나서 이루어지는 것으로서 비업소형이라는 점이 특징적이라고 한 다. 2. 성매매 방지정책의 특성 성매매에 대한 정부의 개입은 전형적인 사회규제의 한 형태이다. 사회규제는 일반적으로 보다 깨끗한 환경, 작업장의 안전, 소비자 보호, 인권보장 등 사회적 해악(social harm)을 억제 하려는 정부활동을 의미한다고 할 것이다. 정부가 이를 규제하는 것은 문제가 되는 위험을 시민사회와 시장에서 자발적으로 해결되기 어렵기 때문이다. 성매매를 어떻게 어느 수준까 지 규제할 것인가는 각국의 역사적 윤리적 전통 등에 따라서 다양한 법적 정책적 대응수단 이 채택되고 있는 것으로 나타나고 있다. 그같은 정책수단은 성매매의 처벌여부에 따라 금지 주의, 규제주의, 비범죄주의로 세가지 유형으로 정리할 수 있다.(여성부, 2001: 26-29) 금지 주의는 성매매를 위법으로 규정하고 이를 위반하는 사람을 처벌하는 것으로 성을 사고파는 사람, 그리고 성매매를 알선하는 행위를 모두 또는 일부 금지하는 정책을 의미한다. 이러한 정책기조를 채택하고 있는 나라들은 우리나라를 비롯하여 미국의 일부 주, 필리핀, 태국 스 리랑카, 중국, 베트남 등이 있는 데 성매매를 처벌하기 위한 입법조치까지 취하는 나라는 한 국 미국 등 일부 국가를 제외하고는 거의 없는 것으로 나타나고 있다. 규제주의는 일정한 조 건하에서 정부가 성매매를 관리하고 규제하는 것으로 특정지역 내에서의 성매매 행위는 처 벌하지 않거나 성매매를 허가받은 여성만 영업을 하게 하거나, 공인된 성매매 장소를 지정하 거나 성병관리를 하는 등 정부의 감독과 규제 하에 성매매를 부분적으로 인정하고 있다. 영 국 오스트리아 아일랜드 등이 해당된다고 한다. 폐지주의라 함은 국가에서 일정지역에서 행

5 성매매 없는 사회, 좋은 사회: 성매매방지법, 과연 효과가 있는가? 637 하는 성매매를 직업으로 인정하고 자유로운 영업을 보장하며 세금을 징수하는 대신 이에 대 한 간섭을 하지 않는 것을 말한다. 이 입장은 여성이 자유로운 의사와 관계없이 강요당한 성 매매를 하는 것과 자발적으로 성매매에 참여하는 것을 분리하여 강요당한 성매매는 제재하 고 그 인권침해에 대한 국가의 보호가 필요하나 자유의사에 의한 성매매는 개인의 자유로운 의사결정이 존중되어야 한다는 입장이다. 폐지주의를 택한 국가로는 네덜란드와 2002년부 터 성매매를 합법화한 독일을 들 수 있다.(허경미, 2002: ; 이주선, 2006:29-31) 2004년 9월부터 본격 시행에 들어간 우리나라의 성매매방지법은 종래 성매매 금지원칙을 그대로 유지하면서 이를 조장하고 알선하는 중간 매개자의 처벌을 크게 강화하였다. 같은 입 장을 취하는 국가들과 비교해서 그 형도 비교적 중하게 처벌하고 있다고 할 것이다.(허경미, 2002 : 245) 하지만 모든 성매매 근절을 목표로 하기보다는 성매매와 관련된 알선행위, 인신 매매 등 강요된 성매매 등 일련의 행위를 범죄로 지정하여 처벌함으로써 성매매 수요를 줄이 고 성매매 여성의 공급을 최소화시켜 궁극적으로는 성매매 목적의 알선 인신매매를 대폭 축 소시키려는 것을 정책목표로 하고 있다고 할 것이다.(성매매방지기획단, 2004 : 13 ; 목진휴 홍성걸, 2005 : 248) 이를 위하여 기존의 처벌형량을 대폭 강화하였고 보다 광범위하게 성범 죄를 처벌할 수 있도록 성매매 광고, 알선, 폭력, 강요 등 범죄유형을 확대하였다. 불법원인 채권의 무효화, 성매매 관련 범죄수익의 몰수 추징제도, 신고포상금제도의 요건 등은 집행 력을 담보할 수 있도록 일부 보완되거나 신설되었다. 반면, 강요에 의해 성을 파는 행위를 한 자에 대해서는 일정한 요건 하에서 피해자 개념을 적용하여 형사처벌을 면책해 주고 이들의 사회복귀를 돕기 위해 의료, 주거, 직업, 교육지원 서비스 등을 크게 확대하였다.(성매매방지 기획단, 2004 : 23) 따라서 성매매 방지정책은 자발적 성매매를 포함한 모든 성매매를 전면적으로 규제하고 있으며 이를 집행하기 위한 수단으로는 주로 형사벌로 처벌하는 직접적 규제방식(regulation by directives)을 주로 채택하고 있다고 볼 수 있다. 행위자별로는 입법제정취지를 고려하여 처벌형량과 제재방식을 차별적으로 규정하는 등 규율 강도와 규제수단에 차이를 두고 있다. 성매매 남성과 알선자에 대해서는 엄격한 법적 제재를 부과하고 있는 반면, 성매매 피해여성 에 대해서는 비범죄주의를 채택하여 일정요건 하에서 형사처벌을 면제해주거나 상담 보호 시설 제공 취업지원 등을 통해 자발적으로 성매매 규제에 순응할 수 있게 간접적 규제수단 을 병행하고 있다.

6 638 서울행정학회 동계학술대회 <표1> 성매매방지법상의 대상별 규제수단 분석현황 수단 대상 성매매여성 성판매를 하게 하는자 성매매남성 형사벌 보호조치 자활지원 예방대책 1년이하 징역, 300만원 이 하 벌금 폭행 등 성매매 강요(10 년이하 징역, 1억원 이하 벌 금) 인신매매 감금 낙태강요 등(3년이상 징역) 성매매 알선,광고 등(3년 이하 징역, 3000만원 이하 벌 금) 범죄수익 몰수 추징 1년이하 징역, 300만원 이 하 벌금 성매매피해자는 처벌 면제, 채권 무 효 신고 자수시 형의 감 경 면제 초범자 존스쿨 5) 교육 을 조건으로 기소유 예 상담, 숙식, 법률, 의 료, 취업등지원 성매매방지를 위한 교 육 홍보 성매매알선 등의 범 죄 신고 보상금제도 (최고2,000만원) Ⅲ. 성매매방지정책의 효과 분석틀 1. 이론적 논의 성매매방지 정책이 필요한가? 그렇다면 모든 성매매를 규제하는 것이 정당한가에 관한 이론적 논의는 그간 도덕주의와 공중 위생론, 성노동자론 등을 중심으로 전개되어왔다. 우선 도덕주의는 성매매는 애정에 기초한 성관계에 의한 결혼제도를 모욕, 왜곡하여 사회질서를 혼란시키는 것으로 절대 허용될 수 없다고 한다. 반면 공중 위생론은 성매매가 현실적으로 존재하는 한 성매매를 공인하고 성병 등 공중위생의 문제를 해결하는 것이 효과적이라는 입 장을 말한다. 자기결정에 따라서 직업으로 성매매를 하는 것은 허용되어야 한다는 성노동자 입장에서 볼 때 도덕주의는 자발적 직업선택을 도덕적으로 비난하는 오류를 범하고 있다고 5) 존스쿨이란 1995년에 미국 샌프란시스코의 시민단체 세이지(SAGE)가 성 관련 범죄자의 재범을 방지 하기 위하여 도입한 제도이다. 대부분의 체포된 남성들이 자신의 본래 이름 대신 가명인 존(John)을 사 용한 데서 명칭이 유래되었다. 성구매 초범 남성에 대하여 교육 프로그램에 참여하는 것을 조건으로 기소유예 처분을 내린다. 우리나라에서는 2005년 8월부터 서울 등 전국 13개 보호관찰소에 도입하여 서울보호관찰소에서 성구매사범 초범자 8명을 대상으로 처음 실시되었다.(네이버 백과사전, 검색일 )

7 성매매 없는 사회, 좋은 사회: 성매매방지법, 과연 효과가 있는가? 639 주장한다. 따라서 이론적 논의에 의하면 성매매 방지정책의 효과는 누구를 대상으로 도덕적 가치 또는 사회적 관리부담 중 어떤 기준에 따라 측정할 것에 따라 달라진다고 할 수 있다. 한편 공익목적 달성을 위한 정부의 개입정책이 본래 의도한 결과를 낳기보다는 기존의 상 태를 오히려 악화시킴으로써 사회적으로 바람직하지 못한 결과를 초래할 수 있다는 정책의 부작용 또는 실패문제는 Wolf의 정부실패 유형론 6) 에 이론적 기초를 두고 있다고 할 것이다. (전상경, 2001 : 46-49) 신제도경제학은 이러한 정부실패이론에서 한걸음 더 나아가 제한된 합리성, 불완전한 정보, 높은 거래비용 등을 고려하여 제도설계의 중요성을 강조함으로써 정 책실패를 최소화하기 위한 처방을 제시하고 있다.(고재경, 2002 : 140) 즉 정부의 규제는 자원 의 소유자로 하여금 자신의 자원을 좀더 높은 가치의 용도로 사용하고 좀 더 큰 이득을 얻을 수 있도록 시장의 거래비용을 낮추기 위한 수단과 방법을 찾아내고 개발하기 위해 노력하고 투자하게 만든다고 할 것이다. 규제가 소기의 성과를 거두지 못하고 실패하는 것은 정부행동 에도 당연히 수반되는 거래비용을 충분히 고려하지 못하고 있기 때문이라고 할 것이다. 따라 서 어떠한 사회적 문제가 반사회성을 띤다고 해서 정부개입의 정당성을 획득하기 어렵다고 본다. 외부효과 등 시장실패가 발생하는 경우 정부는 낮은 비용의 거래와 신뢰적인 합의장치 를 마련할 수 있는 제도를 행위자들에게 인센티브 구조로 제공하여 공익목적을 달성할 수 있 도록 하여야 할 것이다. 경우에 따라서는 정부행동에 수반되는 행정비용을 감안하여 정부가 아무런 조치도 취하지 않고 방치해 두는 것이 사회적으로 더 바람직한 경우가 있을 수 있다 고 주장한다. 또한 사회규제영역에서 채택되는 명령 지시적 규제방식 그리고 처벌을 위주로 하는 법적인 접근보다는 피규제자가 자발적으로 규제에 순응하도록 하는 시장 유인적 규제 방식(Market Incentive Regulation)을 우월한 규제수단으로 보고 있다. 명령 지시적 규제방식 은 획일성과 경직성으로 인해 피규제의 자발적 동기를 제공하지 못하고 이런 방식에 치중하 게 되면 규제순응보다는 회피 행동 혹은 기회주의 행동을 조장할 가능성이 크다고 할 것이기 때문이다. 정부개입으로 발생하는 부작용 즉 거래비용 7) 을 줄여주는 방향으로 법시스템 (legal system)을 설계하여야 효율적으로 정책목표를 달성할 수 있을 것이고 주장한 다.(Posner, 1995) 결론적으로 성매매 규제정책의 성공여부는 규제방식의 효율성, 규제에 따 6) 대표적으로 파생적 외부효과(derived externality)란 시장에서 발생하는 외부효과에 상응하여 정부활동 의 결과로서 나타나는 잠재적, 비의도적 파급효과와 부작용으로 비시장실패의 유형과 원천 중 하나이 다(C. Wolf, "A Theory of Nonmarket Failure : Framework for implementation" Journal of Law ; 전상경 (2001), 정책분석의 정치경제, 박영사, 46-49) 7) 거래비용이란, 일반적으로 시장거래를 수행하기 위해서는 자기와 거래를 원하는 상대방이 누구인지 를 발견하고, 사람들에게 자기가 거래하고자 하는 것이 무엇이고 그 조건이 무엇인지를 알리고, 거래 의 타결을 위한 협상을 해야 하며, 계약서를 작성하고, 계약조건이 준수되고 있는지를 검사하는 등의 일이 필요한데 바로 여기에 드는 모든 비용이라고 할 수 있다.

8 640 서울행정학회 동계학술대회 른 파생적 외부효과의 정도 등에 영향을 받는다고 할 것이다. 2. 선행연구의 검토 성매매에 관한 연구는 크게 성매매 규모 등 실태조사, 성매매 확산요인 및 대책, 성매매 방 지법 제정 등 정책형성과정과 집행효과에 관한 것으로 분류할 수 있다. 본 연구가 성매매방 지법의 시행효과에 초점을 두고 있으므로 평가시 고려해야 할 변수와 기준 그리고 효과에 영 향을 주는 성매매 원인분석에 관한 연구로 한정하여 선행연구 결과를 검토하고자 한다. 우선 선행연구는 성매매 확산요인으로 체계적인 법규정 미비, 남성중심의 음주문화, 정부 의 성매매에 대한 묵시적 용인 등을 지적하고 있다.(변화순 황정임, 1998 : 여성부, 2001) 하 지만 종래 윤락행위방지법도 쌍벌주의 채택 등 성매매 행위를 법으로 엄격히 금지하고 있었 으나 성산업의 확산을 막는 데는 역부족이었다고 할 것이다. 성매매가 지속적으로 확대 재생 산되어온 원인을 법체계의 미비, 정부단속의 비일관성 차원에서만 찾을 것은 아니라고 할 것 이다. 오히려 성매매를 조장한 것은 성매수자에 관대한 왜곡된 성문화와 가부장적 사회구조 를 방치하면서 여성 개인의 도덕적 타락의 관점에서 윤락녀를 범죄화한 의도치 않은 결과라 고 볼 수 있을 것이다.(조배숙, 2004 ; 김명환 안혁근, 2006) 한편 성매매방지법의 정책대상인 성매매는 경제학적 관점에서 보면 일종의 재화(Goods) 이라고 분류할 수 있다고 할 것이다.(이주선, 2006) 이러한 시각에서 볼 때 성매매 규모를 줄 이기 위해서는 성구매자의 선호체계를 바꾸거나 시장가격구조에 영향을 미치는 정책이 효 과적일 것이다. 하지만 현행 성매매방지법은 제재수단의 사용이 문제를 해결하는 핵심인 것 처럼 접근하고 있어 오히려 시장 거래경로의 음성화 다양화를 초래하고 있다는 것이다. 특 히 인터넷은 성거래 비용을 낮추어 과거보다 용이하게 성매매에 접근할 수 있게 되었다고 할 것이다.(이주선, 2006 ; 58) 따라서 현행 성매매방지법과 집행방식이 오히려 성매매의 규모를 증가시키고 성병, AIDS 확산으로 인한 사회전체에 심각한 비용을 초래할 가능성이 크다는 비판을 제기하고 있다. 하지만 경제학적 접근은 근본적으로 자신의 효용증가 즉 성적쾌락을 위해 다른 사람의 인권침해를 정당화하는 맹점이 있다고 할 것이다. 또한 정책성과는 정책문제의 구조적 특성과 밀접한 관련성을 갖는 경향이 있다고 할 것이 다.(Babara Nelson, 1984) 특히 성매매 근절과 같이 윤리적 당위성을 가진 정책문제는 정책형 성과정에서 반대할 수 있는 명분이 없다는 점에서 정책의 입법화는 가능하지만 정작 집행과 정에서 정책수단의 한계, 관련자의 반발 등으로 인해 정책목표 달성에 어려움을 경험할 수밖 에 없다고 한다. 따라서 현행 성매매방지정책도 집창촌을 중심으로 성매매업소가 줄어드는 등 일정정도 성과를 거두고 있으나 시간이 흐를수록 집행력이 약해질 것이고 본래의 정책효

9 성매매 없는 사회, 좋은 사회: 성매매방지법, 과연 효과가 있는가? 641 과를 기대하기 어렵다고 할 것이다. 특별단속기간을 정해 단속하는 현행 방식으로는 음성 적 개인적 성매매를 적발하는 데 한계가 있으나 현실적으로 지속적 감시시스템을 구축해야 하는 데 필요한 예산과 인력지원을 확보하기가 쉽지않기 때문이라고 한다. 8) (목진휴 홍성걸, 2006) 하지만 위의 선행연구는 기본적으로 성매매 구조를 성판매자와 구매자 사이의 교환거래 로 파악하고 있어 분석대상에서 성매매 알선자 등 유통매개체와 사법행정 통제기관의 단속 행위 등이 미치는 영향관계를 충분히 고려하지 못하고 있다고 할 것이다. 실제 정부정책은 다양한 이해관계자에 복잡한 영향을 미치기 때문에 이를 제대로 파악하기 위해서는 정책의 파급효과를 추적하여 분석대상에 포함시켜야 할 필요가 있다. 이런 점에서 성매매 특별법의 다양한 정책적 효과를 동태적으로 접근하고 있는 정석환 주영종(2006)의 연구는 주목할 만 하다고 할 것이다. 성매매는 실제 수요와 공급으로 단순관계로 이루어지기보다는 포주 경찰 등 하나의 경제적 클러스터를 구성하고 있는 데 성매매특별법에 따른 처벌과 단속의 강화는 이해관계자의 저항에 부딪쳐 음성적 성매매를 증가시키고 음성적 성매매 조직을 키움에 따 라서 성관련 범죄를 유발하고 여성인권의 사각지대의 확대로 이어질 가능성이 있다는 점을 잘 지적하고 있다. 즉 구매자와 수요자만 처벌하면 성매매는 감소할 것이라는 단선적 사고에 입각한 섣부른 정책개입은 그다지 큰 효과가 없다고 주장한다. 하지만 위 연구는 성폭력 증 가 등 가중된 사회적 부담 등 정책적 부작용을 입증할만한 구체적 실증자료 9) 를 충분히 제시 하고 있지 못하는 한계가 있다고 할 것이다. 앞으로 연구의 타당성 측면이 보완되어야 할 것 이다. 전체적으로 성매매방지법의 효과분석은 독립변수로서 정책집행의 특성을 고려하면서 종 속변수에는 파생적 효과까지 포괄하여 분석대상으로 삼아야 할 것이다. 특히 연구결과의 설 득력을 확보하기 위해서는 경험적 자료에 기초한 분석방법을 채택할 필요가 있다고 할 것이 다. 3. 연구방법 이론적 논의와 선행연구를 종합적으로 검토해 본 결과, 성매매 규모는 성구매 수요, 공급 8) 정부는 현재 단속업소 전담단속반 등 관련수사 인력 1,447명( 06년 기준)을 보강하고 3년간(2005~7) 282억을 지원할 계획이나, 현장 활동가들은 자활지원 관련 예산의 획기적 증액이 필요하다는 입장이 다. 9) 이는 현실적으로 성매매 활동이 대부분 불법으로 관련 행위자들은 자신의 관련성을 은폐하려고 하기 때문에 성매매 및 관련 시장의 규모 등에 대해 정확하고 신뢰성 높은 자료를 확보하기 어려운 것도 한 요인이라고 할 수 있다.

10 642 서울행정학회 동계학술대회 경로, 음주문화 등 성매매 환경요인에 크게 영향을 받으며 성매매 규제정책의 효과는 규제강 화로 인해 파생되는 부정적 효과까지 고려하여야 제대로 평가할 수 있다고 할 것이다. 본 연 구에서는 성매매방지법이 채택하고 있는 집행수단 중 단속과 처벌강화만을 독립변수로 선 정하였다. 성매매방지법이 자활지원정책까지 포괄하고 있으나, 분석 대상기간이 단기간이 고 성매매 정책집행수단이 단속과 처벌에 집중되어 있다는 점을 감안하여 이를 독립변수에 서 이를 제외하였다. 종속변수인 성매매 근절효과는 자료의 접근 가능성을 감안하여 성구매 수요, 성공급 경로, 파생적 효과 3개 범주로 조작화하여 6개 지표를 통해 측정하도록 설계하 였다. 분석방식은 성매매방지법 시행 전 후의 경찰청 단속자료(2004~6), 여성부 여론조사자 료(2005~6)를 활용 10) 하여 기술 통계량을 비교 해석하고자 한다. 개별 연구가설은 다음과 같다. 가설 1 : 단속과 처벌강화는 성구매 수요를 감소시킨다. 가설 2 : 단속과 처벌강화는 성공급 경로를 확대시킨다. 가설 2-1 : 단속과 처벌강화는 성매매 종사자를 줄인다. 가설 3 : 단속과 처벌강화는 관련업종의 경제활동, 성폭력 범죄발생에 영향을 준다. <그림 1> 분석틀 성구매 수요 동기감소 문화개선 가설 #1 성매매방지법 제정및 시행 단속처벌강화 형량 가중 몰수 추징 성공급 경로 성매매 업소 성매매종사자 가설 #2,2-1 파생적 효과 경제위축 성폭력증가 가설 #3 10) 불법 경제활동인 성매매 관련산업의 분석을 위해서는 단속데이터(police data)나 설문조사 데이터 (survey data)가 주요한 자료원이 된다.(한국형사정책연구원,2002 : 66)

11 성매매 없는 사회, 좋은 사회: 성매매방지법, 과연 효과가 있는가? 643 Ⅳ. 성매매방지정책의 효과분석결과 우리나라의 성매매 시장규모에 관한 조사결과에 따르면, 2002년 현재 성매매 종사여성은 33만명 정도로 추정되고 있다. 이는 1976년 보건사회부가 추계한 45,611명에 비해 7배나 증 가한 것으로 같은 기간동안 인구는 1.3배에 증가한 것에 비교하면 급격히 증가한 것이라고 할 것이다. 성매매 알선업소는 전체 숙박, 음식점업의 15%에 해당되는 약 8만여개로 추정되 고 있다.(성매매방지기획단,2002:1) 유형별로는 산업형 성매매 규모가 전체 매출액의 68.4% 로 가장 비중이 큰 것으로 나타나고 있다. 11) <표2> 성매매 시장 규모(2002년 기준) 업소수 종사여성수 연간 거래량(만건) 연간 매출액(억원) 산 업 형 57, ,114 10, ,966 전 통 형 2,938 9,092 2,100 18,318 기 타 성매매 19,224 79,012 4,052 57,879 합 계 80, ,218 16, ,163 * 출처 : 성매매 실태 및 경제규모에 관한 전국조사 한국형사정책연구원(2002) 1. 성매매 수요측면 종래 성매매 알선영업자 등 성매매 사범은 대개 구약식 12) 으로 처리되었고, 이중 90% 이 상은 벌금형으로 처리된 것으로 나타나고 있다.(한국형사정책연구원, 2002: 368) 성매매 방 지법 시행이후에는 검경의 성매매방지법 위반사범에 대한 단속은 대폭 강화되었다. 이에 따 라 성매매사범 검거실적이 전년 동기간 대비 47% 증가했으며, 법시행 전과 비교할 때 현저히 증가(68.6%)한 것으로 나타나고 있다.(성매매방지대책추진점검단, ) 11) 일본의 경우 성산업이 4~10조엔의 규모로 국민총소득(GNP)의 1~3%에 해당된다고 한다. 말레이시 아, 타이, 필리핀 등 동남아 국가의 경우 성산업이 국내총소득(GDP)에서 차지하는 비중이 2%~14% 로 다양하다. 미국에서는 여성인구의 1%에 해당하는 1백만명 정도가 성매매 종사여성으로 추산되고 있으며 유럽연합(EU) 내에서는 20만~ 50만명에 이르는 여성이 종사하고 있는 것으로 추정되고 있 다.(한국형사정책연구원, 2002 : 63) 12) 피의사실 및 범죄는 인정되나 그 사실이 경미하여 정식재판의 필요성이 없는 경우 피고인을 출석시 키지 않고 재판을 진행하는 약식명령을 구하는 재판이다.(네이버 백과사전, 검 색일 )

12 644 서울행정학회 동계학술대회 <표3> 성매매방지법 위반사범 검거건수 (단위 : 명) 구 분 03.10~ ~ ~ 검거인원 14,192 16,260 23,922 * 출처 : 성매매방지대책추진점검단, 회의자료(2006.9) 성매매 처벌법 위반사범에 대한 검찰의 조치결과를 윤락행위등방지법 시행시기와 비교 해보면, 성매매 방지법 시행이후 기소율은 46.7%에서 61.5%로 높아지고 기소 유예율은 35.3%에서 20%로 줄었으며 구속율도 5.5%에서 6.3%로 높아진 것으로 나타나고 있다. 동법 시행이후 성구매 경험이 있는 사람들의 성구매 빈도가 상당히 감소한 것으로 나타나고 있 다. 13) 성매매 행위에 대한 형량을 높이고 단속조치를 강화한 것은 사회전반에 성매매가 범죄 라는 인식을 확산시키고 심리적으로 성구매 동기를 줄임으로써 성매매 수요를 감소시키는 성과를 가져왔다고 할 것이다. 하지만, 성매매 방지법 이전에도 성매매는 금지되고 처벌받았지만 좀처럼 성매매가 근절 되지 않는 주요한 이유는 윤락행위를 당연시하는 남성중심의 사회문화의 존재하였기 때문 이라고 할 것이다. 14) 남성들은 주로 회식이나 단합모임 등의 분위기에 휩쓸려서 성을 구매하 는 경우가 많았고 회식이나 단합모임 분위기가 매매춘을 이용하게 만드는 것으로 조사되었 다. 15) 업소별로는 퇴폐이발소, 안마시술소, 증기탕은 개인적 스트레스나 성적욕구를 풀기위 해서 많이 이용되고, 후자의 경우에는 단란주점, 유흥주점 등이 성매매 장소로 이용되는 것 으로 파악되었다.(변화순 황정임, 1998 : 96) 성매매방지법 제정 이후 단속된 성매매 장소별 로 살펴보면, 유흥업소 등 향락 업소가 가장 높은 비율을 차지하는 것으로 나타나고 있다. 또 한 성을 구매하다가 적발된 3,055명의 절반 이상이 남성중심의 성문화에 익숙한 30~40대 기 혼인 회사원과 자영업자인 것으로 조사되었다. 16) 또한 기업체를 대상으로 접대문화에 관한 설문조사(여성부,2005)는 성매매방지법 시행 이후 접대-회식 현장에서의 성구매가 거의 없 어졌다 는 응답과 여전히 남아있거나 늘어났다 는 응답이 비슷하게 나타나고 있다. 이러한 접대는 거래선 유지와 사업 추진을 위해 여전히 필수적이라고 인식이 줄지 않고 있다고 할 13) 법 시행이후 성구]매 유경험자의 성구매 빈도 감소했다는 응답 비율은 05년 86.5%, 06년 85.3%로 나타나고 있다.( 06.8월 20~30대 성인남녀 1,573명 대상 온라인 설문조사 실시결과 여성가족부) 14) 여성부가 성매매 관련 전문가 의식을 조사한 결과(2001)에 의하면 이러한 응답이 51.9%로 가장 많았 다. 다음으로 윤락행위에 대한 처벌/단속이 제대로 이루어지지 않기 때문 (21.9%), 윤락여성에 대한 사회복지대책 미흡 (10.0%), 여성의 취업기회 제한 (9.7%) 등의 순으로 나타나고 있다. 15) 조사결과 성을 구매하는 동기로 술자리에서 어울리다가(42.6%), 접대 관행상(12.9%)이 55%를 차지 하고 있는 것으로 나타난다.(한국여성의 전화연합, ) 16) 05년도 성매매사범 집중단속 결과, 서울지방경찰청 보도자료( )

13 성매매 없는 사회, 좋은 사회: 성매매방지법, 과연 효과가 있는가? 645 것이다. 따라서 성매매에 대한 단속을 강화하기 이전과 마찬가지로 접대나 회식이 성구매나 퇴폐 업소로 이어지는 관행은 사라지지 않고 있다고 볼 수 있다. 단속과 처벌의 강화가 성구매의 주요한 계기가 되는 왜곡된 성문화나 성의식을 개선하는 데는 별다른 영향을 주지 못하고 있 다고 할 것이다. 2. 성매매 종사자 규모변동 2002년 성매매 종사여성 수치는 20~30대 여성인구의 4.1%를 차지하며, 이는 같은 연령대 취업여성인구의 8.0%에 해당하는 것으로 고용규모가 결코 적지않은 실정이라고 할 것이다. (한국형사정책연구원, 2002 : 103) 성산업에 최초로 유입된 여성 연령은 평균 23.2세이며, 평 균연령은 27세이고 18세 이전에 유입된 경우도 30.8%에 달하며 이중 절반 정도는 돈을 벌기 위한 목적으로 성산업에 종사하는 것으로 조사되었다.(여성부, 2002 : 191) 2004년 9월 전국 의 성매매집결지 업소는 1679곳, 종사자 수는 5,717명에 달했으나, 2006년 5월에는 업소 1,097곳, 종사자는 2,663명으로 줄어들어 성매매방지법의 시행 1년반동안 성매매업소 숫자 는 35%, 종사자는 53%가 감소한 것으로 나타났다.(성매매방지대책추진점검단, ) 하지만, 성산업에 새롭게 유입되는 여성들이 감소한 것은 아니라고 할 것이다. 성매매법 시행이후, 단속된 성매매여성들을 조사한 결과 대개 성매매 종사기간이 1년 이하이고 집결 지 등에서 일한 경험이 없는 여성들이 많은 것으로 나타나고 있다. 이들의 유입 경로를 가 친 구소개나 전단지나 생활정보지의 광고를 통해 이루어지고 있어 사실상 자발적으로 성매매 를 선택하고 있다고 할 것이다. 특히 문제가 되는 것은 이들이 대개 집결지가 아닌 유사성행 위업소에서 일하고 있다는 점이다. 17) 성매매방지법시행 이전에는 성매매 영업자가 받은 벌 금액수는 평균 259만이고 성구매자의 벌금액수는 그의 절반수준이 125만, 성판매여성의 평 균 벌금액은 포주의 1/4수준인 약 66만원 정도로 조사되었다. 이정도의 벌금액은 실제 성매 매 현장에서 오고가는 이익에 비추어 볼 때, 결코 성매매 가담을 포기하게 하거나 영업이익 에 타격을 줄만큼 치명적이라고 하기는 어렵다고 할 것이다. 실제로 1명의 성매매 여성을 고 용하면서 성매매 영업자가 한 달에 취할 수 있는 순이익은 적게는 100만원 수준에서 많게는 1천만원에 이른다고 한다. 따라서 종래 금전적 제재 수준은 이익에 너무 낮아 성매매 종사자 의 선택행위에 큰 영향을 주기 어려웠고 음성적 착취고리와 상납을 위한 네트워크 등이 더 17) 유사성행위업소 종사로 단속된 여성들은 20대가 대다수(82.4%)이고, 유입전 직업은 무직31.2%, 학생 22.2%, 유흥주점21.5% 회사원12.3%순이며, 집결지종사경험은 거의 없는 것으로 나타나고 있다.(경 찰청, )

14 646 서울행정학회 동계학술대회 발전될 개연성이 컸다고 할 것이다.(한국형사정책연구원, 2002 : 380) 또한 선불금은 최초 성 매매에 종사하는 동기가 되는 것은 아니지만 성매매 종사기간을 장기화하는 경향이 있다.(여 성부, 2002 : 190) 성매매 여성이 성산업으로부터 이탈하기 힘든 것은 유입된 이후 대부분의 여성이 선불금을 매개로 한 업주, 소개소, 사채업자간에 형성된 부당한 착취구조에 빠지게 되기 때문이라고 할 것이다. 실제 성매매 여성의 월수입은 3백만원정도이나 각종 부당채무 등으로 실제수입은 50만원이고 2천만원 선불금이 1년6개월만에 3천8백만원으로 증가한 것 으로 나타났다.(경찰청, 2005) 성매매 피해자 개념 도입으로 검찰이 범죄 수익금에 대해서는 몰수 18) 등을 추진함에 따라서 공공연한 선불금은 급감하고 있는 추세라고 할 수 있다. 다만 성매매 업소들은 성매매 종사여성이 직업소개소나 대부업체를 통해 직접 대출을 받도록 하 는 합법을 가장한 변칙채권으로 선불금을 주고 있어 이를 통해 성매매 강요, 협박 등 인권유 린 행위가 이루어질 가능성은 여전히 남아있다고 할 것이다. 19) 3. 성매매 유통경로 다양화 성매매방지법 시행에 반대하는 주요한 논거는 단속강화로 인한 성거래 유통경로의 개별 화 음성화가 성매매 여성의 인권문제를 악화시키고 성병 문제 등에 대한 정부의 관리능력을 제약한다는 것이라고 할 것이다. 따라서 성매매방지법이 성매매 유통경로에 어떠한 영향을 미치고 있는 가는 집행의 타당성 분석에 중요한 잣대가 된다고 할 수 있을 것이다. 우선 이는 성매매 혐의로 적발된 장소를 비교해보면, 성매매 유통 경로에 어떠한 변화가 있는 지를 판 단될 수 있다고 할 것이다. 종래 윤락행위등방지법 으로 처벌된 사건의 32%는 유흥주점에서 발생하였고, 24%는 특정 지역의 전통형 성매매 업소에서 단속된 것으로 나타나고 있다. 출장 마사지, 인터넷 등 물리적 공간을 매개로 하지 않는 성매매 영업활동이 최소한 24% 이상으로 추정되고 있 다.(한국형사정책연구원, 2002 : 356) 성매매방지법 시행이후, 영업장소별로 성매매 적발사 례를 분석해 보면 유흥업소 등 34.1%, 인터넷 이용 32%, 유사성행위업소 17.4%, 집결지 6%, 기타 10%의 순으로 분석되고 있다.(경찰청, ) 18) 부산지검의 경우 완월동 윤락업주 범죄수익금 1억 7천여만원을, 천안지청은 안마시술소 운영업주 1 억여원을 추징청구하고 있다. 울산지청은 사채업을 운영하면서 유흥주점업주들에게 성매매에 종사 할 여종업원을 고용할 수 있도록 취업 선불금을 대여해 온 사채업자, 유흥업주 1명 구속, 2명을 불구 속하였다. (법무부, ) 19) 2005년 업주 등 관련자의 위반 행위 총 999건 중 성매매알선 772건(77.3%), 장소제공 141건(14.1%),성 매매광고 29건(2.9%), 성매매강요 11건(1.1%), 인신매매 4건(0.4%), 기타 42건(4.2%)으로, 성매매알선 행위가 대부분을 차지하고 있으나, 성매매강요 및 인신매매 행위가 완전히 사라진 것은 아니다.(경찰 청, )

15 성매매 없는 사회, 좋은 사회: 성매매방지법, 과연 효과가 있는가? 647 <표4> 장소별 성매매 단속현황 (단위 : 명) 구 분 계 유흥업소 등 인터넷 유사성행위 업소 20) 집결지 도서지역 기타 계 3,422 1,166 (34.1%) 1,093 (32%) 597 (17.4%) 205 (6%) 15 (0.4%) 346 (10.1%) 구 속 불구속 3,267 1,134 1, *출처 : 성매매특별법 시행후 1년간 단속실적 분석 및 향후 치안대책, 경찰청 자료(2005.9) 따라서 성매매 방지법 시행 전 후를 비교해 보면 집결지에서 성매매는 현저하게 감소한 반면, 인터넷 영역에서의 성거래 비중은 크게 증가하였다고 할 것이다. 21) 특히, 유사성행위 업소에서의 성매매 비율이 증가하고 있어 주택가 등으로 음성적 성매매가 확산될 가능성이 크다고 볼 수 있을 것이다. 최근 유흥업소에서의 신용카드 사용실적을 분석해보면, 성매매방 지법 시행이후 단란주점, 룸사롱, 유흥주점에서의 매출액은 감소하고 있으나 안마시술소의 매출액은 꾸준히 늘고 있어 이러한 추정을 뒷받침해주고 있다고 할 것이다. 여관 모텔 <표5> 유흥업소에서의 신용카드 이용실적 이발소 안마 시술소 (단위 : 억원) 단란주점 룸사롱 유흥주점 소계 04년 4,504 1,310 3,355 8,951 12,730 29,919 60,770 05년 5,209 1,308 4,121 8,355 12,759 27,104 58,858 증가율 *출처 : 성매매방지대책추진점검단, 회의자료(2006.9) 안마시술소의 성매매 알선율은 광역시의 경우를 보면, 마사지 업소 밀집지역의 성매매화 비율은 60.5%이고, 분산지역의 성매매화 비율은 30.6%인 것으로 조사되었다.(한국형사정책 연구원, 2002: ) 실제 안마시술소 2곳 중 한곳은 성매매를 한다고 볼 수 있을 것이다. 성매매방지법 이후 이곳에서 매출액이 23% 증가했다고 하는 것은 변종 성매매가 늘고 있다 고 할 수 있을 것이다. 현재 스포츠 마사지, 휴게텔, 수면텔, 화상 대화방 등은 자유업종으로 20) 유사성행위업소는 스포츠마사지, 휴게텔, 휴면텔, 화상대화방, 출장마사지, 성인전용PC방 등을 말한 다.(성매매방지대책추진점검단, 경찰청) 21) 성매매 유형별 단속율이 실제 성매매의 분포상황을 정확히 대표하기는 어렵다는 비판이 제기될 수 있다. 사법 경찰력의 실제 접근가능성 및 적발가능성에 의존하고 있기 때문에 실제보다 축소될 여지 가 있다.

16 648 서울행정학회 동계학술대회 행정관청의 허가나 등록 없이 세무서에 사업자 등록만으로 영업이 가능한 실정이다. 성매매 알선 가능성이 높은 업종이지만 실제로 단속이 이루어져 업주가 처벌을 받는 경우에도 명의 사장만 경미한 처벌에 그치고 업소에 대해서는 영업정지 등의 제재를 하는 것은 불가능하다. 아울러 성매매 단속이 강화된 이후 익명성이 보장되고 접근도 용이한 인터넷으로 성매매가 이동하고 있는 추세가 뚜렷해지고 있다. 특히 청소년의 경우는 인터넷 채팅 사이트를 이용한 성매매를 하는 경우가 단속된 성매매 청소년(여)의 332명(92.5%)으로 나타나고 있다. 정보기 술에 친숙한 젊은 연령층일수록 익명성이 보장되는 인터넷 성매매를 선호하는 것으로 분석 될 수 있다고 할 것이다. 국내에서 성매매에 대한 규제강화가 해외로 성매매를 유출시키는 데 어느 정도 영향을 미 쳤는지 증감추세에 관한 직접적 통계치는 없는 실정이다. 박재완 의원이 조사한 자료에 의하 면 미국, 일본, 호주 등의 유흥 마사지 윤락업소 등에 취업을 알선하는 인터넷 카페가 성업 중이며, 여기에 가입한 회원이 모두 7,756명이라고 추계되고 있는 정도이다.(박재완 국회의 원 보도자료, ) 가입한 회원 모두가 성매매에 종사한다고 보기는 어렵고 해외성매매는 점조직 형태로 이루어지는 경우가 많아 정확한 실태를 파악하기 어렵다고 할 수 있지만 22) 최 근 미국내 한인매출단속 관련 언론보도건수가 급증하고 있다고 한다. 2002년 55건에서 2005 년에는 141건 2006년 8월 현재 132건으로 3배이상 증가한 것으로 나타나고 있다. 집결지 성 매매 종사자 중 자활사업에 참여하고 있는 여성과 집결지에 남아있는 여성을 제외한 약 2,000명 중 일부는 겸업형 성매매업소로 이동한 나머지는 해외진출을 선택했을 가능성이 높 다고 할 것이다. 성매매를 위해 해외로 나가는 여성들의 수가 늘고 있다는 추정은 가능하다 고 할 것이다. 23) 4. 경제활동 등에 미치는 파급효과 언론 경제전문가 등은 내수침체 우려와 함께 성매매방지법 시행이 관련 숙박업 서비스 업종의 침체를 가중시키는 부정적 효과를 수반할 것이라고 주장하였다.(한국경제 , 국민일보 , 문화일보 ) 한국은행은 GDP의 1.3%가 감소할 것으로 전망했고 제주도는 관광객이 약 30% 감소하고 연간 756억원의 피해가 예상된다고 발표하기도 했다. 성매매에 대한 규제를 강화한 것이 관련 서비스 업종의 생산활동에 어떠한 영향을 주었는 지를 성매매방지법이 발효된 2004년 7월부터 12월까지 3개월간의 서비스업 활동 동향조사 22) MBC PD 수첩( )은 이보다 훨씬 많은 한국 일본을 오가며 업소생활을 연장하는 성매매여성 종사자를 4~5만명 정도로 추정하고 있다. 23) 성매매방지대책추진점검단, 회의자료(2006.9)

17 성매매 없는 사회, 좋은 사회: 성매매방지법, 과연 효과가 있는가? 649 자료를 활용하여 분석하였다. 이시기에는 서비스업 활동이 전반적으로 침체되어 있었으나, 9월 이후에는 오히려 숙박 및 음식접업의 경우 감소 폭이 완화되는 추세를 보이고 있는 것으 로 나타났다. 이는 호텔업과 휴양업의 매출액이 크게 증가하고 주점업과 여관업 등 성매매와 관련성이 높은 업소의 매출액 감소 폭이 전월에 비해 감소하였기 때문이다. <표6> 서비스업 활동동향(2004.7~12) (전년동월비, %) 7월 8월 9월 10월 11월 12월 서비스업 활동지수 24) 숙박 및 음식점업 운수업 도 소매업 부동산임대업 * 출처 : 통계청 홈페이지 따라서 성매매 관련업종의 생산활동과 성매매의 단속의 강화는 뚜렷한 관련성을 발견하 기 어렵다고 할 것이다. 숙박 및 음식점업의 생산활동이 둔화된 것은 서비스업 감소추세(6개 월 연속)가 지속되고 있는 등 경제활동 전반의 침체에 따른 소비자의 구매욕구 자제에 영향 을 받은 것으로 보는 것이 타당할 것이다. 성매매의 금지와 허용 정책과 성범죄의 발생빈도의 연관성은 입증된 바 없으나, 성매매 단속을 강화하면 성폭력 범죄를 증가시키는 부작용을 초래한다는 주장이 제기되어왔다.(이 호용, 2005) 하지만 최근 5년간 성폭력범죄 발생현황을 살펴보면, 성폭력 범죄가 전체범죄에 서 차지하는 비율에 큰 변화가 없는 것으로 나타나고 있어 성매매특별법 시행이후에 성적 욕 구에 대한 억제가 범죄를 유발한다는 뚜렷한 징후를 찾기는 어렵다고 할 것이다. <표7> 5년간(2001~5) 성폭력범죄 발생현황 (단위 : 건) 구 분 성폭력 범죄 13,204 11,587 12,511 14,089 12,804 전체 범죄 1,860,687 1,833,271 1,894,762 1,968,245 1,746,739 점유율(%) *출처 : 성매매특별법 시행후 1년간 단속실적 분석 및 향후 치안대책, 경찰청 자료(2005.9) 24) 서비스업 활동지수는 1999년 1월부터 통계청이 서비스업 전체 및 개별업종의 생산활동을 종합적으 로 파악하기 위해 서비스업 동태조사자료와 도소매업 판매액지수, 외부기관 행정자료 등을 종합하 여 발표하고 있다.

18 650 서울행정학회 동계학술대회 Ⅴ. 결론 : 성매매 근절은 좋은 사회를 향한 첫걸음 좋은 사회란 무엇인가? 사람에 따라서는 기업하기 좋은 사회, 서민들이 살기 좋은 사회로 이해할 수 있고 도덕적 가치를 중시하는 입장에서는 성매매와 같은 사회악이 없는 멸균사회 를 선호할 것이다. 좋은 사회란 대체로 실현 불가능한 유토피아를 의미하는 것이라고 하기보 다는 현실적으로 공동체를 지탱할 수 있는 경쟁력을 갖추면서 사람들이 서로를 수단으로서 아닌 목적으로 존중받는 사회라는 점에는 크게 이견이 없을 것이다.(Etzioni & Galbraith) 우리나라는 그간 국제사회에서 경제적 발전과 민주주의로의 이행을 성공적으로 달성한 국가로 평가받아 왔지만 2001년 국제인신매매보고서(Trafficking in Persons Report) 25) 에서는 최하위 등급을 받아 인신매매 국가의 이미지를 탈각하지 못하고 있는 실정이다. 성매매는 근 본적으로 인간을 성상품화 또는 도구화하는 문제를 배태하고 있을 뿐만 아니라 인신매매와 착취 등 범죄를 조장하고 부패의 원인을 제공함으로써 건전한 사회발전을 저해한다고 할 것 이다. 따라서 정치 경제뿐만 아니라 사회 문화 등 다양한 방면에서 세계적으로 인정받는 21 세기 더 나은 국가로 발돋움하기 위해서는 성매매가 필요 없는 품격사회를 조성하는 데 보다 많은 정책적 관심과 노력을 기울일 필요가 있다고 할 것이다. 본 연구는 성매매 방지법의 시행이 얼마나 성매매 근절에 성공적으로 기여하였는가에 논 란이 제기되고 있는 가운데 성매매방지정책의 효과를 실증적으로 평가하고자 하는 목적에 서 출발하였다. 분석한 결과, 비록 한정된 기간동안의 평가이지만 성매매방지법에 따른 규제 강화는 성매매 근절에 긍정적으로 기여한 것으로 나타났다. <표8> 성매매방지법의 효과분석결과 종합 성매매 수요측면 성매매 공급측면 성매매 환경 정책적 파급효과 성구매 음주문화 성매매 종사자 성매매 업소 해외 성범죄 빈도 개선여부 기존 신규 집결지 변종업 성매매 단속 성매매 성 폭 력 관련업종 범죄인식 범죄증가 영업위축 * (-) : 감소, (+) : 증가, ( ) : 효과 미미 법 시행이후 성매매 사범에 대한 검거율 26) 은 높아지고 종래 성구매 경험이 있는 자의 구 25) 미국은 2001년부터 세계 150개국의 인신매매 성매매 현황 및 국가의 노력을 분석 평가하여 3개등급 으로 나누어 발표하고 있으며 이는 전 세계적으로 인권과 인신매매 관련 주요지표로 인정받고 있다. 2001년 우리나라는 인신매매와 성매매 퇴치를 위한 정부의 노력이 최소기준에도 미달되는 3등급을 받았으나 2006년에는 성매매방지법 제정 및 시행 등 단호한 조치를 높게 평가받아 모범사례(Best Practice)로 선정되었다.

19 성매매 없는 사회, 좋은 사회: 성매매방지법, 과연 효과가 있는가? 651 매동기는 상당부분 감소되었다. 성매매 피해자에 대한 형사처벌 면제와 채무무효와 같은 정 책수단은 성매매 여성의 탈업소를 유도하고 있으며 성범죄에 대한 처벌강화는 업주에게도 성매매 강요, 납치 감금하는 등 인권 침해형 성매매를 억제시키는 결과를 가져왔다. 반면, 법 시행 이전에 경제계 등에서 우려하였던 관련업종의 영업활동의 위축과 성폭력 범죄의 증가 와 같은 부정적 영향은 뚜렷하지 않은 것으로 분석되었다. 이처럼 성매매방지법이 긍정적 성 과를 거두고 있는 것은 무엇보다 정부의 강력한 정책 메시지가 성매매에 대한 사회적 인식의 변화를 가져왔기 때문이다. 즉 성구매자와 알선자는 이법을 계기로 성매매가 더 이상 사회적 으로 용인될 수 없는 건전한 사회에 악영향을 미치고 이를 위반할 경우 정부로부터 강력한 제재를 받게 된다는 점을 학습하게 되었다. 이와는 달리 그간 성매매를 그만두고 싶어도 대 안이 없어 주저했던 성매매 여성들에게는 정부의 자활 프로그램을 통하여 정상적인 생활을 할 수 있도록 지원함으로써 탈업소를 선택할 수 있는 희망을 줄 수 있었다고 할 것이다.(김명 환 안혁근, 2006 : 486) 반면, 규제강화로 인한 부정적 효과는 주로 성매매 유통경로 측면에서 집중적으로 발생하 는 것으로 나타나고 있다. 경찰단속의 강도에 따라 업소는 영업재개 또는 변종업종으로 전환 하는 등 극심한 규제 회피적 행동을 보이고, 지역별로 단속격차가 발생하는 등 풍선효과가 우려된다고 할 것이다. 27). 성매매 알선자에 대한 처벌을 강화하고 있지만, 성매매 알선으로 적발되는 건수는 여전히 줄지 않고 있고 신규로 성산업에 종사하려는 여성들이 인터넷이나 유사성행위 업소를 통해 유입되는 문제점도 발견되었다. 이는 집결지 중심의 단속조치가 오 히려 변종 성매매 업소의 인력수요를 촉발하고, 성매매 종사여성에 대한 보호조치가 성매매 종사인력의 진입장벽을 낮추고 자발적 성매매를 촉진하는 반대유인(disincentive) 기제로 작 동될 위험을 경고하는 것이라고 할 것이다. 앞으로 유사성행위 업소에 대해서는 영업장 폐쇄 등 효과적인 행정조치가 이루어질 수 있도록 입법대책을 시급히 보완하고 지방자치단체와 단속 등 협조체계를 강화하여 풍선효과를 차단하는 방안을 강구할 필요가 있을 것이다. 본 연구의 의의는 성매매 방지법 시행에 따른 긍정적 효과가 상당히 크다는 사실을 발견 한 점 외에도 종래 자료의 접근성 제약으로 인한 성매매 방지정책의 성과에 관한 경험적 연 구수행의 한계를 어느 정도 보완하였다는 데도 있다고 할 것이다. 하지만 성매매방지정책의 효과를 보다 정확하게 측정하기 위해서는 여성의 사회진출을 위한 사회적 경제적 인프라 확 충수준 등이 성매매에 종사하는 여성규모에 미치는 정도나 성병관리와 같은 문제도 부정적 26) 단속율의 증가가 총범죄를 억제하는 것인가에 대해서는 상반된 견해가 존재한다. 단속율과 범죄율 과의 인과관계가 명확하지 않고 상당한 정책시차가 존재할 수 있기 때문이다. (제갈돈외 2인, 1999 경찰력 강화와 범죄억제간 인과관계의 분석 한국정책학회보 8-2) 27) 대구지역은 전국의 성매매 사범증가율보다 4배 이상 높은 것으로 나타나고 있다. (조선일보 )

20 652 서울행정학회 동계학술대회 파급효과의 측정대상에서 포함시켜야 할 것이다. 또한 여전히 자발적 생계형 성매매 종사자 와 성매매를 강요하고 조장하는 행위를 구별하지 않고 일률적으로 형사적으로 제재하는 것 이 개인의 자유를 제약하면서 도덕적으로 비난하는 것은 아닌가? 라는 의문이 제기될 수 있 을 것이다. 현행 우리나라의 성산업의 구조와 성문화를 감안할 때 여성으로 하여금 돈벌이의 수단으로 성을 파는 일을 택하도록 하는 데는 사회구조적 영향이 적지 않다고 할 것이다. 따 라서 자발적 성매매의 허용성을 논하기 전에 왜곡된 성관련 문화를 개선하는 데 보다 많은 노력을 기울일 필요가 있다고 할 것이다.(이호용, 2005 : 29) 정부와 사회가 성매매를 불가피 한 것으로 체념하거나 조금이라도 방조하는 빈틈을 보인다면 28) 성매매는 순식간에 우리사 회를 잡초처럼 뒤덮고 말 것이며 29) 그때 우리사회의 발전의 길은 더욱 요원해진다고 할 것이 다. 마지막으로 성매매방지뿐만 아니라 향후 보다 좋은 사회를 만들기 위한 정책적 과제를 사 회복지분야를 중심으로 제시해보고자 한다. 현재 우리사회는 계층적 양극화뿐만 아니라 인 종이나 성별 그리고 세대간 단절과 균열에 직면하고 있는 실정이다. 복지재원의 확충과 사회 적 안전망 확충 등 분배적 차원의 노력만으로 제대로 봉합되기 어려운 사회적 문제들이 속출 하고 있다고 할 것이다. 노숙인, 신용불량자나 청년 실업자 결혼이민자 가족 등은 경제적 어 려움과 함께 가족 해체와 사회적 관계의 단절 등으로 인한 심리적 고통을 함께 겪고 있는 경 우가 적지 않다. 앞으로의 복지정책은 국민의 정서적 욕구까지 충족시키고 사회적 연대를 촉 진하고 다문화가 공존할 수 있는 사회적 의식(Social-Mind-Set)을 구축하는 방향으로 발전해 야할 것이다. 이를 위해서는 무엇보다 사회적 필요가 정책형성과정에 체계적으로 투입되고 소통의 장 을 주도할 수 있는 사회정책분야의 전문가가 있어야 할 것이다. 지금처럼 이상주의와 현실론 의 인식차이, 보수와 혁신의 가치공방, 성장과 분배를 둘러싼 정책대립 등 갈등 내재적 이슈 가 정책과정을 지배하고 사회정책 메커니즘이 충격기제에 의해 주로 작동된다면 임기응변 적 정책이 양산되는 것을 막지도 못할 뿐만 아니라 정책의 표류도 불가피하다고 할 것이다. 훌륭한 정책과 제도는 궁극적으로 사회적 구성원의 간절한 필요가 뒷받침될 때 창출되고 효 과적으로 그 위력을 발휘할 것이기 때문이다.(F. Fukuyama, 2005) 28) 성매매 업주들은 공개적으로 어차피 우리가 영업을 진행하고 있으니 성매매 집결지를 재개발하기 전까지라도 업소 영업을 허용해줄 것을 요구하고 있는 상황이다.(YTN 뉴스 ) 29) 2000년 8월 여성부의 여론조사 결과에 따르면 성매매 방지법 시행에 따라 장래 우리나라의 성산업 규모가 줄어들 것이라는 질문에 응답자의 70%이상이 부정적으로 대답하였다. 이는 주로 현행 성매 매규제조치가 일시적이며 성문화가 개선되기 어렵다는 정책불신에서 기인하는 것이라고 할 것이다.

21 성매매 없는 사회, 좋은 사회: 성매매방지법, 과연 효과가 있는가? 653 참고 문헌 강신택(2005), 행정학의 논리 박영사 검찰청(2006) 범죄분석 경찰청(2004, 2005) 경찰백서 고재경(2002), 축산폐수관리의 정부실패에 관한 연구 한국정책학회보 11(3) 김광동(1998), 과소비억제정책에 관한 분석 서울대행정대학원 석사학위 논문 김명환 안혁근(2006), 대상집단에 대한 사회적 인식의 전환에 따른 정책변화 : 성매매특별법을 대 상으로 한국행정학보 40(4) 박재완(2006), 해외원정 성매매 실태관련 보도자료 호 변화순 황정임(1998), 산업형 매매춘에 관한 연구, 한국여성개발원 김승권 외 5명(2002) 성산업구조 및 성매매 실태에 관한 연구, 한국보건사회연구원 여성부(2001), 성매매 방지대책 연구 이달곤 외 13인 공저(2006), 정책사례연구 대영문화사 이주선(2006), 경제학적 관점에서 본 성매매처벌법 시장경제 이슈 페이퍼 (24) 전상경(2001), 정책분석의 정치경제 박영사 전영평(1992), 광산안전 규제의 효과분석 한국행정학보 26(1) 정신교(2005), 범죄학 개론 형설출판사 정용덕 외 8인 공저(1999), 합리적 선택과 신제도주의 대영출판사 정용덕 외 14인 공저(2002), 거버넌스 제도의 합리적 선택 대영출판사 정정길(2000), 정책학 원론 대영출판사 조배숙(2002), 성매매방지법 더 이상 미룰 수 없다 :성매매범죄 근절 및 피해자보호를 위한 성매 매방지법 제정방안, 국회입법 정책자료집 목진휴 홍성걸(2006) 성매매방지정책에 대한 사례연구 한국행정연구 15(1) 이호용(2005), 성매매의 합리적 규제를 위한 법정책적 방향 한국공안행정학회보 (20) 임상규(2005), 성매매특별법의 필요성과 문제점 한국형사정책학회 17(1) 최병선(2006), 로널드 코오즈: 시장의 진실과 세상의 이치, 김한원 정진영(편), 자유주의:시장 과 정치 (서울:부키) (2006), 신제도경제학에서 본 규제이론과 정책 : 이견과 확장 행정논총 44(2) 정석환 주영중(2005) 시스템다이내믹스 방법론을 이용한 정책파급효과분석 : 성매매특별법을 중 심으로 한국행정학보 39(1) 허경미(2002), 성매매규제관련법의 쟁점에 관한 연구, 한국공안행정학보 (15) 제갈돈외 2인(1999), 경찰력 강화와 범죄억제간 인과관계의 분석 한국정책학회보 8(2) 성매매방지기획단(2004), 성매매방지종합대책

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