국민의먹거리기본권을보장하자. [ 리셋코리아 ] (18) 식량위기와식량주권정책 2 2012.05.25 새로운사회를여는연구원 edu@saesayon.org 1. 국민기초식량보장체제 2. 식량자급률 50% 실현 3. 기초농산물국가수매제 4. 먹거리복지의확대 5. 주요연관정책 6. 먹거리기본권사회협약 1
국민의먹거리기본권을보장하자 편집자주 > 새사연은우리사회에필요한시대적가치와비전, 새로운경제모델과성장모델, 총체적경제개혁, 보편복지를망라하는정책을모아드디어 리셋코리아 를세상에선보였다. 출판된원고는분량과독자편의를위해부득히많은자료와부가설명들을생략할수밖에없었다. 여기서는가급적인보고서저자들의원문을살려서회원들에게제공하고자한다. 지금우리에게닥친농업과먹거리위기를해결하기위해서는식량주권의제도화가필요하다. 이는국민의먹거리기본권을보장함으로써먹거리의양극화를해소하고, 먹거리에따른건강과안전의불평등을해소함으로써국민들의삶의질을고르게향상시킬수있다. 먹거리기본권은개인과가계가책임져야할문제가아니라국가가책임지고보장해야할사회적인문제로서실질적민주주의를진전시키기위한주요과제의하나이다. 국민의먹거리기본권보장을위해서는첫째, 국민이필요로하는먹거리를안정적으로생산하고공급하는것이중요하다. 지속가능성과안정성측면에서국내생산과공급기반을우선적으로확대해야하며, 국제시장에서의조달시스템강화및국가간협력을통한공급확보등을보완적으로추진해야할것이다. 중장기적으로는남북관계의진전에따라남북농업협력을통해한반도전체의식량자급기반을강화해나가야할것이며, 특히쌀 ( 남 ) 과잡곡 ( 북 ) 의협력을우선적으로시행해야할것이다. 둘째, 안전한먹거리를생산하고공급하는것이중요하다. 지속가능한생태농업의기반을확대하고, 안전한친환경농산물의생산과공급을확대해야하며, 이를위해우선적으로공공영역에서사회적수요를창출하는것이필요하다. 지역을기반으로하는공공급식프로그램, 공동체지원농업, 도농공동체등과같은지역먹거리체계를확대시켜나가야한다. 1
[ 그림 1] 먹거리기본권을바탕으로한농업정책의전환 셋째, 국제곡물가격의폭등과애그플레이션 (Agflation) 1) 으로인한국민의피해를최소화하는것이중요하다. 국내식량자급률의제고를중심으로안정적인생산과공급기반을확대하는것이기본이다. 국제곡물가격폭등과이상기후등으로인한국내먹거리가격의폭등을예방하기위해최고가격을설정하는등기초농산물의가격안정장치를제도적으로마련해야할것이다. 넷째, 먹거리의양극화에따른건강과빈곤의불평등을해소하고국민의보편적삶의질을높이는것이중요하다. 안전한먹거리의전달체계역시이윤과수익보다는공익을우선으로하는사회적경제영역에서구축해야한다. 빈곤층과저소득층에대한보편적인식량지원프로그램, 사회복지시설을비롯한소외계층에대한공공조달등사회복지와먹거리기본권을연계하는사회경제적시스템을강화해야한다. 또한국민의먹거리기본권을보장하기위해서는먹거리의생산자인농민의기본권보장이동반되어야한다. 우선농민이안심하고생산에전념할수있는제도장치를마련해야하며, 다음으로농산물의가격안정과소득보장이제도적으로보장되어야한다. 1) 농업 (agriculture) 과인플레이션 (inflation) 의합성어로, 농산물가격급등으로일반물가가상승하는현상을말한다. 2
국민의먹거리기본권을보장하자 이러한농업과먹거리정책의목표와방향에부합하도록식량주권을제도화하는핵 심과제로국민기초식량보장체계를제안한다. 해외의식량주권제도화사례식량주권을제도화하는것은크게세가지유형으로구분할수있는데, 실제정책은세유형가운데하나를선택하는문제라아니라모든유형을포괄하되예산과자원의한계를고려하여각유형별정책의시행범위를탄력적으로결정할수있다. 첫째, 소득적제도화의형태가있다. 이는복지정책차원에서사회적, 경제적으로먹거리에대한접근성이떨어지는취약계층에대한먹거리보장을제도화하는것으로대부분의국가에서시행하고있다. 둘째, 식량권을헌법에명문화하는형태가있다. 경제적 사회적 문화적권리에관한국제규약 이담고있는식량권 ( 혹은굶주림으로부터의자유 ) 을기본적인권의관점에서보장하는것으로쿠바, 과테말라, 니카라과등많은나라들에서식량권의내용을헌법에담고있다. 셋째, 적극적제도화의형태로식량주권을헌법혹은법률로보장하는것이다. 아프리카의말리, 세네갈, 아시아의네팔, 라틴아메리카의볼리비아, 에콰도르, 베네수엘라는국가차원에서식량주권개념을받아들이고이를헌법속에명기하거나관련내용을법률로규정하는한편식량주권을실현하기위한제도적인노력을기울이고있다. 한편세계식량위기와금융위기를맞아인도는국민의 70% 이상에게일정량의먹거리를보장하거나싼가격에먹거리를공급하는 식량보장법 (National Food Security Act) 을추진하고있다. 식량주권법제화 베네수엘라, 미국 ( 메인주 ), 말리, 에콰도르, 네팔, 니카라과, 세네갈 국가식량보장체계구축 인도 ( 국가식량보장법 ), 영국, 일본 ( 식량자급률 ) 농업의사회적가치실현 유럽, 이탈리아 생협 : 일본, 유럽, 미국, 캐나다등생산자와소비자의지역먹거리체계 : 미국, 캐나다, 유럽연대운동의체계화공동체농업 : 브라질 3
1. 국민기초식량보장체계 국민기초식량보장체계란기초농산물의안정적인생산과공급, 가격안정, 저소득층및공공급식에대한지원등을위한제도적장치를포괄하는시스템을의미한다. 이를구성하는핵심정책과제는식량자급률 50% 실현, 기초농산물국가수매제, 먹거리복지를위한기초농산물지원프로그램등이다. 또한위와연계된주요정책과제로는중소가족농중심의협동체육성, 농지자원의보전, 지속가능한생태농업발전, 먹거리안전관리체계강화, 한반도공동식량자급확대등이있다. [ 그림 2] 국민기초식량보장체계의기본구조 2. 식량자급률 50% 실현 대체로국내식량자급률의적정수준은 50% 정도라고의견이모아지고있는데, 최근이명박정부조차식량위기에대비하여 50% 수준의공급능력을확보해야한다고주장하고있다. 하지만해외조달에의존하는경우한계가있다. 국제곡물시장은소수의곡물메이저가장악하고있기때문이다. 오히려자본과기업에대한지원으로막대한재정을낭비할뿐만아니라일부제3세계국가에대한소 ( 小 ) 제국주의적수탈이우려된다. 4
국민의먹거리기본권을보장하자 국내밀, 콩, 보리생산증대를통한자급률제고방안은이미오래전부터제시되어왔다. 아울러중장기적으로는남북농업협력을통한한반도공동의식량자급확대를추진하고, 식생활교육을통한육류소비의감소를통해자급기반을높이는것이실효성있는대안이라할수있다. [ 그림 3] 식량자급률 50% 달성방안 3. 기초농산물국가수매제 농산물의생산비를보장하는가격정책과농업의다원적기능을유지하기위한소득정책도필수적이다. 농산물대란및가격폭등을방지하고가격안정을유지하기위해서도적극적인가격정책도필요하다. 기초농산물국가수매제는이러한적극적인가격정책과소득정책을포괄하는제도를의미한다. 먹거리의기초가되는주요농산물을대상으로정부의직접수매, 농협등생산자단체를통한계약재배등과같은방식을통해안정적인생산기반을유지하고, 생산비를보장하는품목별최저가격 ( 하한선 ) 과국민이수용가능한최고가격 ( 상한선 ) 을설정하여기초농산물의가격이안정적으로유지되도록하는것이다. 물론이러한방식들은모두공적재원을활용함으로써궁극적으로는국가가책임지는제도가되는것이다. 5
농림수산식품부자료에의하면현재우리나라가활용할수있는감축대상보조금규모는약 1조 4900억원에이른다. 지금당장이라도 2004년과같은추곡수매를시행할수있는수준이다. 그리고현행고정직접지불금은허용보조금이기때문에수매제도와병행실시가가능하다. 뿐만아니라 WTO가허용하고있는최소허용보조금 (de-minimis) 도있다. 이는우리나라농업총생산액약 40조원의 10% 에해당하는약 4조원규모로서품목특정혹은품목불특정방식으로적극적인가격정책에사용할수있다. 이렇게본다면적어도약 5조4천9백억원정도가적극적인가격정책에활용될수있기때문에보조금은전혀부족하지않다. 결국남은문제는 WTO의허용규정과보조금의허용한도내에서정부가얼마나효과적으로재원을운영하느냐에달려있다. 이부분은현행정부의가격관련정책을전체적으로재검토하여적극적인가격정책과제도장치로새롭게개편설계하면가능하다. 6
국민의먹거리기본권을보장하자 4. 먹거리복지의확대 먹거리양극화를해소하고건강불평등을완화하기위해서는먹거리와관련된적극적인복지정책을연계하는것이매우중요하다. 학교급식지원, 복지시설급식지원, 수급자및차상위계층정부양곡 50% 할인, 여성, 유아및어린이를위한모자영양공급 (WIC) 프로그램, 푸드뱅크지원등국내외다양한사례를분석하여기초농산물지원프로그램을제도화하는것이필요하다. 또한지역먹거리체계를통해안전한먹거리를공급함과동시에농업과농촌에새로운활력소를제공할필요가있다. 지역의소비자들에게신선하고믿을수있는먹거리를공급해주며, 지역내영세한가족소농들이접근하기에용이한지역시장을활성화해야한다. 이를위해서는기초시 군단위에서가능한지역먹거리체계와광역도단위에적합한먹거리체계그리고전국단위에서효과적인먹거리체계를잘결합시키는것이중요하다. 5. 주요연관정책과제 가. 중소가족농의협동체육성전업농, 기업농등과같은소수개별농가위주의생산방식으로는국민기초식량보장체계를구축할수없다. 절대다수농가를포괄할수있는가족단위중소농협업체를새로운농업생산주체로육성해야한다. 중소농협업체를주도할인력으로서지역일꾼농민제도를도입하고, 농업생산주체로서여성농민에대한차별제도를철폐하여법적지위를완전하게보장하며, 사회적일자리와연계하여신규농업인력을확보해야한다. 나. 농지자원의보전농지공개념제도를도입하여농지자원의보전, 이용, 관리를엄격히규제하고규제에대한사회적보상으로서직간접적인소득지원을병행해야한다. 중장기적으로비농민의농지소유를엄격히규제하고, 농지의공유화를확대해나가며, 중소농협업체에대해공유농지의우선적경작권을부여할수있도록 7
농지은행제도를확대개편해야한다. 다. 지속가능한생태농업발전지속가능한생태농업으로단계적으로전환해나가야하며, 시장수요의포화상태를극복하기위해우선적으로공공영역에서사회적수요를확대해야한다. 우선적으로중앙정부및지방자치단체의협력으로지역먹거리체계를도입하고정착시키는사업을중점적으로시행해야한다. 라. 먹거리안전관리체계강화분산된먹거리안전관리체계를일원화하고, 수입농산물의검사및검역체계를강화하며, 특히 GMO에대한규제를강화해야한다. 아울러현행과학적안전기준의부실로인한먹거리위협을해소하기위해중단기적으로는사전예방의원칙을엄격히적용해야한다. 중장기적으로는과학적기준이외에사회적, 경제적, 문화적기준을마련해나가야한다. 마. 한반도공동의식량자급기반확대남북관계의진전에따라남북농업협력을단계적으로발전시켜나가면서중장기적으로는한반도공동의식량자급기반을확대하고, 이를국내식량자급률목표와연계시켜나가야한다. 우선적으로는쌀 ( 남 ) 과잡곡 ( 북 ) 등식량생산분야의협력을통해 ( 가칭 ) 남북공동식량계획을운영할수있도록하며, 이를토대로남북의상호보완적농업체계를확대시켜나가야할것이다. 6. 먹거리기본권에관한사회협약 먹거리기본권에대한사회적합의의도출과범국민적인지지를확보하기위한 ' 먹거리기본권사회협약체결과제도화 ' 를추진할필요가있다. 이미공고하게구축되어있는신자유주의개방농정을전환한다는것은쉽게이루어질수없을것이며, 국민의광범위한지지를바탕으로국가가정책과제도를통해개입함으로써실현가능할것이다. 따라서범국민적지지와강력한실천운동을통한제도개선을이루어야하며, 사회협약과법제화가주요수단이될수있을것이다. 먹거리기본권에관한사회협약의주요내용은다음과같이예시할수있다. 8
국민의먹거리기본권을보장하자 첫째, 정부, 국회그리고생산자농민과국민의대표가협약의주체로참여한다. 둘째, 협약에담길내용으로는먹거리기본권의개념과중요성, 국민의먹거리기본권, 먹거리에대한농민의기본권, 먹거리기본권보장을위한국가의의무와역할등이다. 셋째, 사회협약을실천하기위해국회는특별법을제정하거나현행기본법을전면개정하여먹거리기본권사회협약을입법화해야하며, 추후헌법개정시협약내용을헌법조항에명문화할수있도록할필요가있다. [ 표 1] 먹거리기본권사회협약의주요내용 항목국민의먹거리기본권농민의먹거리기본권국가의의무와역할 주요내용 - 필요한먹거리안정적제공 - 안전한먹거리의제공 - 먹거리양극화해소 - 가격폭등피해최소화 - 안정적생산ㆍ공급기반강화 - 농산물가격안정과소득보장 - 농민의정당한몫보장 - 먹거리기본권보장 - 먹거리기본권의제도화 9