프로그램 [ 주제 1] 유권자의선거참여확대 - 18 세투표권및유권자표현 의자유보장 (10:00~11:00) 사회 발표 1 발표 2 강원택서울대교수 전한국정치학회장 18세투표권보장및유권자표현의자유확대는박근혜- 최순실게이트와같은낡은정치체제와적폐를청산하는시작이자전제조건이다.

선거법개혁토론회 선거제도개혁이우선이다 정치를근본적으로바꾸는 선거법 3 대개혁안을중심으로 일시 년 월 일 수 오전 시 장소 국회의원회관제 간담회실 주최 민의를반영하는선거법개혁공동행동 국회시민정치포럼

프로그램 [ 주제 1] 유권자의선거참여확대 - 18 세투표권및유권자표현 의자유보장 (10:00~11:00) 사회 발표 1 발표 2 강원택서울대교수 전한국정치학회장 18세투표권보장및유권자표현의자유확대는박근혜- 최순실게이트와같은낡은정치체제와적폐를청산하는시작이자전제조건이다. 류홍번한국 전국연맹정책기획실장유권자들의정치적표현의자유를침해하는공직선거법개정의필요성 좌세준변호사 민변정치관계법개혁 발표 3 탄핵정국, 조기대선과선거법 조성대한신대국제관계학부교수 참여연대의정감시센터소장 발표 4 유권자의선거참여확대 박명호동국대정치외교학과교수 발표 5 선거법개정, 시급하다 진선미국회의원 더불어민주당 발표 6 이상한선거법, 이제는바꿔야한다 윤소하국회의원 정의당 2

[ 주제 2] 국민의지지와일치하는국회만들기 - 연동형비례대표제 도입 (11:05~12:00) 사회 강원택서울대교수 전한국정치학회장 발표 1 87 년에잘못끼운단추, 이제는바로채워야 - 연동형비례대표제 도입이최우선의정치개혁과제 하승수비례민주주의연대공동대표 발표 2 발표 3 촛불정국노조운동을위한정치개혁과제 - 합의제정치를위한연동형비례대표제및분권형개헌, 사회적합의기구우태현한국노총중앙연구원연구위원연동형비례대표제, 사회적약자를위한출발점 이나영중앙대사회학과교수 발표 4 선거제도개혁의필요성과방향 김종철연세대법학전문대학원교수 발표 5 선거제도개혁과권력구조개편의맞물림 발표 6 [ 자유발표 ] 이언주국회의원 더불어민주당 김경진국회의원 국민의당 선거제도 대개혁토론회 3

[ 주제 3] 유권자의선택권보장 - 대통령, 지자체장결선투표제 (12:05~13:00) 사회 강원택서울대교수 전한국정치학회장 발표 1 대통령, 지방자치단체장선거에결선투표제를도입하자! 양동규민주노총정치위원장 발표 2 촛불이요구하는적폐청산의길 - 선거제도개혁 김진욱참여연대운영위원장 발표 3 결선투표제의사회 경제적효과 안용흔대구가톨릭대정치외교학과교수발표4 프랑스의결선투표제 (2차투표다수제 ) 홍세화장발장은행장발표5 [ 자유발표 ] 채이배국회의원 국민의당 발표 6 대통령결선투표제당장가능하다 추혜선국회의원 정의당 4

목차 주제 1. 유권자의선거참여확대 - 18 세투표권및유권자표현의자유보장 (10:00~11:00) 발표 발표 세투표권보장및유권자표현의자유확대는박근혜 최순실게이트와 같은낡은정치체제와적폐를청산하는시작이자전제조건이다 류홍번 유권자들의정치적표현의자유를침해하는공직선거법개정의필요성 좌세준 발표 탄핵정국 조기대선과선거법 조성대 발표 유권자의선거참여확대 박명호 발표 선거법개정 시급하다 진선미 발표 이상한선거법 이제는바꿔야한다 윤소하 선거제도 대개혁토론회 5

[ 주제 1] 유권자정치참여 : 발표 1 18세투표권보장및유권자표현의자유확대는박근혜- 최순실게이트와같은낡은정치체제와적폐를청산하는시작이자전제조건이다 류홍번 한국 전국연맹정책기획실장 1. 자유로운선거를방해하면서, 범법자만양산하는현행선거법 지난 4.13 총선과정에서특정정당이나후보자들의정책과인물에대해유권자로서비판적인표현을했다는이유로아래표와같이수많은단체활동가들이기소를당하고재판을받고있다. 아래표에기록되지않은많은선거법피해사례가나타나고있다. 공직선거법제68조 ( 어깨띠등소품 ), 제90조 ( 시설물설치등의금지 ), 제93조 ( 탈법방법에의한문서 도화의배부 게시등금지 ), 제101조 ( 타연설회등의금지 ), 제103조 ( 각종집회등의제한 ), 제105조 ( 행렬등의금지 ), 제107조 ( 서명 날인운동의금지 ), 제108 조의2( 정책 공약에관한비교평가결과의공표제한등 ) 등의수많은금지규정은국민의대표자, 대변자가되겠다는정당과후보자에대해과거전력과경력, 정책에대해공개적으로검증하고말하고행동할수있는기회자체를원천적으로제한하고있다. 우리나라와같은선거법은다른선진국사례에서찾아볼수없다는점에서후진적낡은제도이다. 그런점에서유권자의입자체를막고있는현행선거법을범법자만양산하는악법 이라는비판은당연한지적이다. 6

< 유권자의표현의자유를근본적으로차단하고있는선거법피해사례 > 1. 2016 총선넷구멍뚫린피켓들고낙천기자회견진행 - 선거법 93조위반등으로 22명기소 : 현재 3차공판중 2. 청년유니온김민수위원장의청년구직비리인사낙천 1인시위 - 90조 ( 시설물설치등금지 ), 254 조 ( 사전선거운동금지 ) 위반으로기소 : 무죄판결 3. 서울환경운동연합의 4.13 총선반反환경후보낙선관련현수막사용, 춘천시민연대의설악산케이블카앞장서는더불어민주당규탄현수막사용 - 90조위반으로기소 : 1심 70~80 만원판결 4. 용산참사유가족및활동가들의용산참사책임자에대한낙선현수막과피켓사용 - 90조, 93조, 103조, 254조위반으로기소 : 1심, 벌금 70~90 만원 2. 박근혜게이트와같은낡은정치체제존속근거에는유권자의표현과참여 를제한하는낡은선거법이존재하고있다. 헌정파괴, 국기문란사태를초래한박근혜게이트를통해볼때상상할수없을정도의무능하고부패하고거짓된엉터리대통령을뽑을수있게하는선거제도와시스템이있었기에가능할수있다. 즉무능하고부패한후보자를걸러낼수있는후보자들에대한검증과평가하고이를유권자들의알리고표현할수있는자유자체가제한되어있는현행선거법의구조적문제점에있다. 사실현행선거법상으로는국민들이할수있는것은오직투표행위나투표참여독려운동정도밖에없다. 후보자가어떤정책과어떤경력을가진인물인지도모른체마치정해진프레임에기계 (?) 처럼투표하도록강제하는현행선거법은국민의선택권을침해하는악법이라하지않을수없다. 그결과박근혜대통령과다르지않은부적격국회의원이나지방정치인들이매번선출될수밖에없는이유또한선거법의족쇄가주요원인중하나이다. 선거제도 대개혁토론회 7

사실우리나라선거법은일제식민지와 1950년대이승만정권, 60년대박정희군사정권이후정권의반대세력이나국민들을억압하기위한 제한적인선거운동 에그뿌리를두고있다. 후진적인정치인을양산하는후진적인선거시스템이낡고후진사회를잔존시킨원인이다. 선진국은물론우리나라선거법의근원이된일본조차도패망이후선거법개정을통해유권자들의표현과참여의자유를확대시켜왔다는점에서선거법개정이야말로우리사회낡은정치체제를근본적으로개혁하는적폐청산의시작이자전제이다. 3. 18 세투표권반대는당리당략에사로잡힌정치권의또다른적폐 이미잘알려져있듯이세계 239개국중 87% 인 208개국에서 18세에게선거권을부여하고있다. 17세에게부여한나라도 3개국 ( 인도네시아, 북한, 동티모르, 그리스 ), 16세는무려 8개국 ( 아르헨티나, 오스트리아, 쿠바등 ) 에해당한다. OECD국가중 18 세에게선거권을부여하지않는나라는우리나라가유일하다. 국가인권위원회는 2013년 1월 17일, 선거권연령기준관련의견표명 결정문을통해, 선거권부여범위를확대하는것이민주주의원리에부합하며, 각국의입법례를볼때세계적으로선거권연령을하향하는추세이고, 병역법, 국가공무원법등타법률의연령규정과의관계등을고려할때선거권연령을현행보다낮추는것이바람직하다는의견을표명한바있다. 선관위에서도선거연령을 18세로하향하는선거법개정안을제안하였다. 그럼에도일부정당과정치권에서는만18세가 미성숙하다 는이유와 학교교육이정치화된다 는이유로 18세로의선거권부여에반대하고있다. 투표하는일이전쟁위협이상시화되어있는분단된나라에서국방을지키는일보다더심하고성숙을요하는행위인가? 결혼해아이를낳고가정을꾸리고책임지는일보다투표하는것이더큰성숙을요구하는행위인가? 세상이디지털화된사회에서누구보다정보접근력과이해도가빠른청소년들에게미성숙하다는주장이과연타당한가. 국민을대리해국민이안전과복리증진을위한공무수행보다훨씬더큰성숙을요구하는일인가? 16 세까지투표권을보장한선진사회에서선거로학교가정치화되고황폐하게되었다는근거는어디에있는가. 오히려청소년들의건강한정치의식과민주주의의식을함양 8

해정치의선진화와민주화를앞당기지않았는가? 실제투표권이낮을수록민주주의 발전지수가높고삶의행복지수가높다는통계자료는어떻게이해해야하는가? 그런점에서유독 18세투표권에만 미성숙하다, 학교현장이정치화된다 는엄격한잣대를들어대는구태의연한태도는대선과다른선거에서정치적계산과이해득실만을따지는새누리당과바른정당, 일부정치인들의꼼수정치이자낡은정치이고구시대방식의정치와다름아니다. 이런태도는박근혜게이트를통해드러난한국사회의고질적인적폐중의하나로반드시청산되어야할대상이다. 18세참정권실현은단순히투표연령을낮추는문제가아니라낡은정치의적폐를청산하고새로운사회를향하는국민행동의첫걸음이라는점에서반드시이번회기에국민적힘으로관철시켜야할개혁과제이다. 4. 규제 가아닌 자유를확대 하는선거법개정으로구시대의낡은정치 체제와적폐를청산하자 선거는민주주의꽃이라고한다. 한국사회는대의제사회이고, 선거를통해국민의대표 ( 변 ) 자를선출하기때문이다. 그런점에서유권자의참정권이온전히보장되지않는선거는민주주의를구현할수없다. 선거가민주주의의꽃이되고좋은수단이되기위해서는돈은묶고입은푸는선거운동즉다수유권자들의참여기회의보장과표현과행동할수있는완전한자유가보장되어야한다. 그런점에서선거참정권이확고한국민기본권으로자리잡도록해야한다. 이를위해서는선거운동이규제보다자유를원칙으로운영되도록선거법이전면적으로개정되어야한다. 이를통해무능하고부패한정치인들이양산될수있는구조적인요인을제거해야한다. 선거제도 대개혁토론회 9

< 유권자표현의자유보장주요내용 > - ' 선거운동 ' 정의를 특정후보자 에대한 직접적 구체적 능동적 행위로명확하게규정 - 선거 180 일전부터후보자, 정당에대한정치적의사표현규제하는 93조 1항삭제 - 서명, 행렬, 집회등정책캠페인주요수단규제조항삭제 - 인터넷실명제, 후보자비방죄삭제 - 언론과단체의정책비교서열화금지조항삭제 특히탄핵정국을맞아조기대선이현실화되고있는상황에서탄핵후 2개월도안되는기간에국가의운명을책임질대통령을선택해야한다. 아직후보조차윤곽이드러나지않고있고, 각당의경선과더불어대선을치러야하는사실상 묻지마투표 가재현될우려도적지않다. 현행선거법과같이유권자들의표현과참여, 검증과선택의기회를모두제약하는현재의상황에서는낡은정치체제와적폐를청산하고, 새로운사회건설을희망하는시대적 국민적열망을온전히반영할수있을지의문이다. 이는또다른구시대적폐사회로되돌아갈수있게하는반역사적인상황이야기될수도있다. 그런점에서헌법을비롯해모든법제 개정에앞서선거법이우선개정되어야한다. 더많은연령이투표에참여할수있어야하고, 유권자들의선거참여와표현의자유가완전히보장되어야한다. 선거법개정이야말로낡은정치와적폐청산의시작이고전제라는점에서모든국민들의행동이어느때보다절실한시점이다. 이제는논의가필요한시점이아니라행동할시점이다. 10

[ 주제 1] 유권자정치참여 : 발표 2 유권자들의정치적표현의자유를침해하는 공직선거법개정의필요성 좌세준 / 변호사, 민변정치관계법개혁 TF 1. 정치적표현의자유가가지는헌법적의미 헌법재판소는국민의선거참여와정치적표현의자유가가지는헌법적의미를 다음과같이선언하고있다. 대의민주주의를원칙으로하는현대민주정치아래에서는국민이선거에참여하는것이반드시필요하고, 국민이선거과정에서정치적의견을자유로이발표, 교환함으로써정치적표현의자유는비로소그기능을다하게된다할것이므로, 선거운동등정치적표현의자유는헌법제21조제1항에서정한언론 출판의자유보장규정에의한보호를받습니다 ( 헌재 2011. 12. 29. 2007헌마1001 등참조 ). 정치적표현의자유는대한민국이지향하는자유민주적기본질서 ( 헌법전문 ) 의근 간이되는구성요소로서다른기본권에비하여우월한효력을가진다고볼수있 다 ( 헌재 2004. 3. 25. 2001 헌마 710; 헌재 2011. 12. 29. 2007 헌마 1001 등 ). 표현의자유가헌법상가장중요한기본권의하나로인식되는것은표현의자유 자체가단순히개인의자유에그치는것이아니라통치권자를비판함으로써피치 선거제도 대개혁토론회 11

자가스스로지배기구에참가한다고하는자치정체 ( 自治政體 ) 의이념을그근간 으로하고있기때문이다 ( 헌재 1992. 2. 25. 89 헌가 104; 헌재 2013. 12. 26. 2009 헌마 747). 따라서정치적표현의자유가어떠한형태로든억압되는경우에는국민주권과민 주주의정치원리는공허한메아리에지나지않게될것이다 ( 헌재 2011. 12. 29. 2007 헌마 1001 등 ). 현행공직선거법은정치적표현의자유가가지는위와같은헌법적의미에도불구하고 선거의공정성확보 라는명분으로, 유권자가선거와관련하여자신의정치적의견을발표하고교환하는것을원천적으로차단하고있다. 이와같은공직선거법조항들은정치적표현의자유를침해하는위헌적조항이라할수있다. 대표적으로공직선거법제90조제1항 ( 시설물등설치금지조항 ), 제93조제1항 ( 문서등배부금지조항 ), 제103조제3항 ( 집회등제한조항 ), 제108조제5항 ( 여론조사결과공표금지등조항 ) 의위헌성이문제되며, 이와같은위헌성이현실화된것이 2016년제20대총선을앞두고결성된 2016총선시민네트워크 ( 총선넷 ) 관계자 22명을서울중앙지방검찰청이 2016. 10. 10. 공직선거법위반으로기소한사건등 ( 현재재판진행중 ) 이다. 2. 공직선거법중유권자의정치적표현의자유를침해하는조항들에대한위 헌성검토 - 자세한내용은 < 첨부 > 참조 12

3. 유권자의정치적표현의자유가보장되는공직선거법개정의기본방향 헌법제 조제 항에의해보호되는정치적표현의자유는 선거의공정성확 보 를전제로하여인정되는기본권이아니다 선거의공정성확보와질서의유지를위한규제는일반국민의정치적표현을포괄적 전면적으로금지하는것이되어서는아니되고, 선거의공정성은국민의정치적의사를정확하게반영하는선거를실현하기위한수단과같은가치이지, 그자체가헌법적목표는아니다. ( 헌재 2014. 4. 24. 2011 헌바 17, 2012 헌바 391( 병합 ). 재판관김이수, 이진성, 강일원반대의견 ) 정치적표현의자유가가지는헌법적의미에부합하는공직선거법개정에대 해서는정파적판단이나 특정정당의선거에서의유리 불리라는기준이개입 되어서는안된다 공직선거법은말그대로중립적 룰 (rule) 일뿐이며, 특정정당에게유리, 불리하다는판단은착각에불과함. 유권자들이평상시에사용하고접하게되는 매체 가다양화된 21세기의정치지형에서정치적표현의자유에대한과도한제한을두둔하는정당이나기성정치인의기득권에안주하려는정치인은그자체로 도태 사유임. 헌법을개정하는경우 선거에서의정치적표현의자유를보장하는원칙규정 을헌법에규정하는것도검토되어야한다 현행헌법규정제116조 1 선거운동은각급선거관리위원회의관리하에법률이정하는범위안에서하되, 균등한기회가보장되어야한다. 2 선거에관한경비는법률이정하는경우를제외하고는정당또는후보자에게부담시킬수없다. 선거제도 대개혁토론회 13

<2009년헌법개정자문위원회의견 > 현행헌법은선거운동을각급선거관리위원회의관리하에법률이정하는범위안에서하도록규정하고있고, 해당법률은선거운동에대한규제위주로되어있어선거운동의자유를지나치게제한하고있는바, 선거운동에대한지나친규제를지양하고정당활동을최대한보장하며정치자금규제에초점을두는방향으로법률이규정될수있도록헌법상위임의범위를제한하는것이필요. - 현행제116조제1항의 법률이정하는범위안에서 는모든선거운동에대한규제의근거가되므로삭제하거나수정하는것이타당. 1) 외국입법례 포르투갈헌법제113조제3항 2) 제113조 (3) 선거운동은다음에열거한원칙들에따라규율한다. a) 선전의자유 b) 모든후보에대한동등한기회와처우제공 c) 모든후보에대한공공기관의불편부당한태도 d) 선거회계의투명성및정밀조사 개헌안제116조 1 선거운동은각급선거관리위원회가관리한다. 2 선거운동에관한사항은법률로정하되, 선거에서의국민의정치적의사형성의자유와균등한기회가보장되어야한다. 3 선거에관한경비는법률이정하는경우를제외하고는정당또는후보자에게부담시킬수없다. 국회사무처 헌법개정연구자료집 헌법개정조문별참고자료 정당및선거제도 쪽 국회사무처 헌법개정연구자료집 헌법개정조문별참고자료 정당및선거제도 쪽 14

4. 맺는말 < 첨부 > 정치적표현의자유를침해하는공직선거법조항에대한위헌성검토 3) Ⅰ. 제 90 조제 1 항 1. 시설물등설치금지조항 제90조 ( 시설물설치등의금지 ) 1 누구든지선거일전 180일 ( 보궐선거등에서는그선거의실시사유가확정된때 ) 부터선거일까지선거에영향을미치게하기위하여이법의규정에의한것을제외하고는다음각호의어느하나에해당하는행위를할수없다. 이경우정당 ( 창당준비위원회를포함한다 ) 의명칭이나후보자 ( 후보자가되려는사람을포함한다. 이하이조에서같다 ) 의성명 사진또는그명칭 성명을유추할수있는내용을명시한것은선거에영향을미치게하기위한것으로본다. 1. 화환 풍선 간판 현수막 애드벌룬 기구류또는선전탑, 그밖의광고물이나광고시설을설치 진열 게시 배부하는행위 2. 표찰이나그밖의표시물을착용또는배부하는행위 3. 후보자를상징하는인형 마스코트등상징물을제작 판매하는행위 2. 위헌성검토 가. 침해되는기본권 : 표현의자유 ( 헌법제 21 조제 1 항 ) 등 (1) 목적의정당성 : 선거의공정성 확보를위해 정치적표현의자유 를제한하는것은정당한가? - 통상법률조항의위헌성여부를판단할때, 해당조항의 목적의정당성 은인정하는전제에서, 수단의적합성, 침해의최소성 이라는기준에따라위헌여 작성자 좌세준변호사 선거제도 대개혁토론회 15

부에대한심사가이루어지는것이일반적임. - 그러나공직선거법제90조제1항, 제93조제1항등정치적표현의자유를제한하고있는규정들에대한위헌판단과관련하여서는, 이조항들의입법목적으로주장되는 선거의공정성 과정치적표현의자유라는기본권이가지는헌법적의미와의관계를신중히검토할필요가있음. 즉, 선거의공정성 을입법목적으로하는 정치적표현의자유 에대한제한이정당화될수있는가? 이와같은문제제기에대해참고할만한헌법재판소의결정으로는소수의견 ( 반대의견 ) 이기는하나, 다음과같은결정을주목할필요가있음. 공직선거법제93조제1항등위헌소원등 (2014. 4. 24. 2011헌바 17, 2012헌바 391( 병합 )) 재판관김이수, 재판관이진성, 재판관강일원의반대의견 국민의기본권인정치적표현의자유자체가선거의공정성을전제로인정된다는것은자유권에선거의공정성이라는한계를설정하는것으로, 표현의자유와선거의공정성의관계에대해오해의소지가있는표현이다. 선거의공정성확보와질서의유지를위한규제는일반국민의정치적표현을포괄적 전면적으로금지하는것이되어서는아니되고, 선거의공정성은국민의정치적의사를정확하게반영하는선거를실현하기위한수단과같은가치이지, 그자체가헌법적목표는아니다. (3) 수단의적합성 - 위제90조제1항은 일반적금지규정 의형식을취하고있으며, 제1항후단에서는 정당의명칭이나후보자 ( 후보자가되려는사람포함 ) 의성명 사진또는그명칭 성명을유추할수있는내용을명시한것은선거에영향을미치게하기위한것으로본다 는간주규정까지두고있음. - 이와같은 일반적금지규정 이나 간주규정 은정치적표현의자유를제한하는입법기술상적합한수단으로보기어려움, 16

(4) 침해의최소성 : 과잉금지원칙위반 - 공직선거법제 90 조제 1 항의위헌성을다툰선행헌법소원사례에서 < 반대의견 > 이기는하나다음과같은위헌논리가제시되고있음. 공직선거법제 90 조제 1 항등위헌소원 (2015. 4. 30. 2011 헌바 163) 재판관김이수, 이진성, 강일원의반대의견 시설물설치금지조항역시 선거일전 180일 부터시설물에의한정치적표현을제한하므로제한기간이지나치게길고, 후보자들사이의경제력차이에따른불균형이나흑색선전으로인한선거의공정성저해는선거운동관리조직및선거운동비용에관한규제나허위사실유포및비방행위의처벌로도그폐해를충분히방지할수있으므로과잉금지원칙에위배되어정치적표현의자유를침해한다. 나. 위헌성해소를위한개정논의 총선넷사건 4) 등에서도검찰은위제90조제1항을적용법조로공소제기하였음. 위조항후단간주규정에대해서는중앙선거관리위원회가 2013. 6. 다음과같이 삭제하는개정의견을국회에제출한바있으며, 20대국회에제출된공직선거법개정안 ( 윤소하의원대표발의 ) 에서도간주규정삭제안이포함되어있음. < 개정의견 > 1. 선거에영향을미치는시설물로보는간주규정삭제 ( 901) 현행은선거일전 180일부터선거일까지시설물등에정당 후보자의명칭 사진또는그명칭 사진을유추할수있는내용이있으면선거에영향을미치게하기위한것으로간주하여그시설물등의설치등을금지하고있으나, 이를삭제하도록함. 년제 대국회의원선거를앞두고 결성된 총선시민네트워크 총선넷 관계자 명을서 울중앙지방검찰청이 공직선거법위반으로기소한사건 현재재판진행중 선거제도 대개혁토론회 17

선거관련시설물등이미치는영향력을고려하여선거에영향을미칠목적의시설물설치등을금지하는현행규정을유지하되, 정당의명칭이나후보자의성명등이표시된것만으로선거에영향을미칠목적으로간주하는규정은삭제함으로써선거와무관한시설물설치등에대한규제를완화하려는것임. < 공직선거법개정안 >( 윤소하의원대표발의, 2016. 9. 6.) 제90조제1항중 - 시설물의경우 옥외시설물 로한정 - 설치금지기간 180일을 60일 로축소 - 선거에영향을미치기위하여 라는부분을 선거운동을위하여 로수정하여선거운동에이르는경우만을규제하도록함. - 제1항후단부분삭제 Ⅱ. 제 93 조제 1 항 1. 문서등배부금지조항 제93조 ( 탈법방법에의한문서 도화의배부 게시등금지 ) 1누구든지선거일전 180 일 ( 보궐선거등에있어서는그선거의실시사유가확정된때 ) 부터선거일까지선거에영향을미치게하기위하여이법의규정에의하지아니하고는정당 ( 創黨準備委員會와政黨의政綱 정책을포함한다. 이하이條에서같다 ) 또는후보자 ( 候補者가되고자하는者를포함한다. 이하이條에서같다 ) 를지지 추천하거나반대하는내용이포함되어있거나정당의명칭또는후보자의성명을나타내는광고, 인사장, 벽보, 사진, 문서 도화, 인쇄물이나녹음 녹화테이프그밖에이와유사한것을배부 첩부 살포 상영또는게시할수없다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는행위는그러하지아니하다. 1. 선거운동기간중후보자, 제60조의 3제2항각호의어느하나에해당하는사람 ( 같은항제2호의경우선거연락소장을포함하며, 이경우 " 예비후보자 " 는 " 후보자 " 18

로본다 ) 이제 60 조의 3 제 1 항제 2 호에따른후보자의명함을직접주는행위 2. 선거기간이아닌때에행하는 정당법 제 37 조제 2 항에따른통상적인정당활 동 2. 위헌성검토 가. 침해되는기본권 : 표현의자유 ( 헌법제 21 조제 1 항 ) 등 (1) 목적의정당성 - 위와같음. (2) 수단의적합성 (3) 침해의최소성 : 과잉금지원칙위반 - 공직선거법제93조제1항의위헌성을다툰선행헌법소원사례에서 < 반대의견 > 이기는하나다음과같은기준에따른상세하고정밀한위헌론이제시된바있음. 공직선거법제93조제1항등위헌소원 (2014. 4. 24. 2011헌바 17, 2012헌바 391( 병합 )) 재판관김이수, 재판관이진성, 재판관강일원의반대의견 - 기간의측면선거가연속적으로치러지는상황에서, 선거일전 180일부터선거일까지장기간동안 후보자가되려는자 및 정당 에대한지지 추천 반대의내용을담은의사를표현할수없도록하는이사건법률조항은문서를통해일상적으로의사소통을하고있는상당수의국민들에게는상시적으로정치적표현의자유를제한하는조항이될수밖에없다 ( 헌재 2011. 12. 29. 2007헌마 1001 등참조 ). - 주체의측면 공직선거법규정상후보자는선거운동기간중선전벽보 ( 제 64 조 ) 의첩부, 선거 공보 ( 제 65 조 ) 및선거공약서 ( 제 66 조, 대통령선거및지방자치단체의장선거의 선거제도 대개혁토론회 19

후보자에한함 ) 의배부, 신문광고 ( 제69조 ) 의게재를할수있고, 명함을직접줄수있다 ( 제93조제1항단서제1호 ). 제60조의 2에따라등록한예비후보자와관련자등은명함을직접주거나예비후보자홍보물의우편발송이가능하다 ( 제60조의 3). 이와달리일반유권자에게는문서에의한정치적표현을허용하는규정이없어, 일반유권자에게는문서에의한정치적표현이전면적으로금지되어있다. - 폐해방지수단의측면 1 후보자들간의경제력차이에따른불균형 2 흑색선전으로인한선거의공정성저해흑색선전의행위유형인후보자에대한인신공격적비난이나허위사실적시를통한비방등은그행위를직접적으로금지하고처벌하는규정으로대처하여야할문제이고, 이러한법률규정은공직선거법에이미도입되어있다. 제110조, 제250조, 제251조 3 규제되는표현의광범성이사건법률조항은선거에영향을미치기위하여한행위이면정당의명칭이나후보자의성명을기재하기만해도형사처벌하고있다. 이는구체적인사회적해악을발생시키는표현을넘어서헌법상보호받아야할표현인선거의공정성을해칠우려가없는정치적표현까지모두형사처벌하는것으로, 그규제범위가지나치게넓다. - 매체의측면선거와같은정치적공론의장에서후보자측에의한일방적인정보수용을넘어국민의참여기회와수단이넓어지고쉬워질수록보다진정한주권의형성을비로소기대할수있을것인데, 이와같은유권자의행동을온라인의가상공간속에서만허용하고현실공간에서는금지할경우그허용의의미가크게반감된다. 일반유권자의정치적표현의자유는인터넷공간인가여부를불문하고실질적민주주의의구현을위하여최대한으로장려되어야하며, 이에대한제한은가능한최소화하여야한다. 20

나. 위헌성해소를위한개정논의 총선넷사건등에서위조항또한공소제기적용법조가되고있음. 중앙선거관리위원회가 2013. 6. 다음과같이제 93 조제 1 항에의한규제범위를 축소하는개정의견을국회에제출한바있으며, 20 대국회에제출된공직선거법 개정안에서는위조항을삭제하는안이포함되어있음. < 개정의견 > 광고를제외한인쇄물등에대한규제범위축소 ( 931) 현행은누구든지선거일전 180일부터선거일까지선거에영향을미치게하기위하여후보자성명등을나타내는광고 인쇄물등의배부 게시등을금지하고있는것을, 광고를제외한인쇄물등의배부 게시등은선거운동을목적으로하는경우에만금지하도록함. 선거에영향을미칠수있다는이유로인쇄물등의배부 게시등을금지하는것은정치적표현의자유를지나치게제한한다는비판이끊임없이제기되어왔으므로주관적요건을축소하여선거운동목적의인쇄물등배부 게시등만규제하되, 많은비용이들고선거에미치는영향이큰광고는현행과같이계속규제하려는것임. 공직선거법개정안 - 유승희의원대표발의안 (2016. 8. 12.) 탈법방법에의한문서 도화의배부 게시등을금지하는규정을삭제함 ( 안제93조삭제 ). - 윤소하의원대표발의안 (2016. 9. 6.) 선거 180일전부터정치적의사표현을포괄적으로규제하는조항을삭제함 ( 제 93조제1 항 ). 선거제도 대개혁토론회 21

Ⅲ. 제 91 조제 1 항 1. 확성장치사용금지조항 제 91 조 ( 확성장치와자동차등의사용제한 ) 1 누구든지이법의규정에의한공개장 소에서의연설 대담장소또는대담 토론회장에서연설 대담 토론용으로사용하는경 우를제외하고는선거운동을위하여확성장치를사용할수없다. 2. 위헌성검토등 총선넷사건등에서위조항또한공소제기적용법조가되고있음. 선행사례 : 합헌 ( 재판관전원일치 ) - 공직선거및선거부정방지법제90조등위헌소원 (2001. 12. 20. 2000헌바 96, 2001헌바 57( 병합 ) 전원재판부 ) 공직선거법개정안 : 없음? Ⅳ. 제 103 조제 3 항 1. 집회등제한조항 제 103 조 ( 각종집회등의제한 ) 3 누구든지선거기간중선거에영향을미치게하기위하여향우회 종친회 동창 회 단합대회또는야유회, 그밖의집회나모임을개최할수없다. 22

2. 위헌성검토및개정논의 총선넷사건에서도공소제기된적용법조임. 선행사례 : 합헌 ( 재판관전원일치 ) - 공직선거및선거부정방지법제 90 조등위헌소원 (2001. 12. 20. 2000 헌바 96, 2001 헌바 57( 병합 ) 전원재판부 ) < 공직선거법개정안 > 윤소하의원대표발의 (2016. 9. 6.) ( 현행 ) 3 누구든지선거기간중선거에영향을미치게하기위하여향우회 종친회 동창회 단합대회또는야유회, 그밖의집회나모임을개최할수없다. ( 개정 ) 3 누구든지선거기간중선거에직접적영향을미치는등사실상선거운동을하기위하여향우회 종친회 동창회 단합대회또는야유회를개최할수없다. Ⅴ. 제 108 조제 5 항 1. 여론조사결과공표금지조항 제108조 ( 여론조사의결과공표금지등 ) 5누구든지선거에관한여론조사를하는경우에는피조사자에게여론조사기관 단체의명칭과전화번호를밝혀야하고, 해당조사대상의전계층을대표할수있도록피조사자를선정하여야하며, 다음각호의어느하나에해당하는행위를하여서는아니된다. 1. 특정정당또는후보자에게편향되도록하는어휘나문장을사용하여질문하는행위 2. 피조사자에게응답을강요하거나조사자의의도에따라응답을유도하는방법으로질문하거나, 피조사자의의사를왜곡하는행위 선거제도 대개혁토론회 23

3. 오락기타사행성을조장할수있는방법으로조사하는행위 4. 피조사자의성명이나성명을유추할수있는내용을공개하는행위 2. 위헌성검토및개정논의 총선넷사건에서도공소제기된적용법조임. 선행사례? : 제108조제1항각하사례만있는듯 (2012헌마 28 공직선거법제108조위헌확인 ) 공직선거법개정안 : 없음? 24

[ 주제 1] 유권자정치참여 : 발표 3 탄핵정국, 조기대선과선거법 조성대 / 한신대국제관계학부교수, 참여연대의정감시센터소장 I. 개요 대의제민주주의와선거에서유권자자유대의제민주주의는주권자인유권자가사회계약에의해자신의권리를일정하게양도한정치체제임. 따라서주권자인국민 ( 시민 ) 의정치참여를최대한보장해야함. 선거과정에대한유권자의참여는정당및후보자의정책및자질에대한자유로운평가와찬반의목소리를포함해정치영역의반응성과책임성을향상시킴. 탄핵촛불시위와선거법헌재에서탄핵이인용되면 60일이내에조기대선을치러야함. 이경우박근혜정권심판등을주장하는촛불시위혹은심지어태극기집회참여자들중많은사람들이선거법위반으로처벌받을수있음따라서선거법을조기대선전에개정하여피해자를줄이고나아가주권자시민들의정치참여를실질적으로보장해야함. 선거제도 대개혁토론회 25

II. 어떤선거법조항이핵심적인문제인가 제 58 조 ( 정의등 ) 1 이법에서 선거운동 이라함은당선되거나되게하거나되 지못하게하기위한행위를말한다. 제90조 ( 시설물설치등의금지 ) 1누구든지선거일전 180일 ( 보궐선거등에서는그선거의실시사유가확정된때 ) 부터선거일까지선거에영향을미치게하기위하여이법의규정에의한것을제외하고는다음각호의어느하나에해당하는행위를할수없다. 이경우정당 ( 창당준비위원회를포함한다 ) 의명칭이나후보자 ( 후보자가되려는사람을포함한다. 이하이조에서같다 ) 의성명 사진또는그명칭 성명을유추할수있는내용을명시한것은선거에영향을미치게하기위한것으로본다. 1. 화환 풍선 간판 현수막 애드벌륜 기구류또는선전탑, 그밖의광고물이나광고시설을설치 진열 게시 배부하는행위 제93조 ( 탈법방법에의한문서 도화의배부 게시등금지 ) 1누구든지선거일전 180일 ( 보궐선거등에있어서는그선거의실시사유가확정된때 ) 부터선거일까지선거에영향을미치게하기위하여이법의규정에의하지아니하고는정당 ( 창당준비위원회와정당의정강 정책을포함한다. 이하이조에서같다 ) 또는후보자 ( 후보자가되고자하는자를포함한다. 이하이조에서같다 ) 를지지 추천하거나반대하는내용이포함되어있거나정당의명칭또는후보자의성명을나타내는광고, 인사장, 벽보, 사진, 문서 도화인쇄물이나녹음 녹화테이프그밖에이와유사한것을배부 첩부 살포 상영또는게시할수없다. 이밖에제110조 ( 후보자등의비방금지 ) 제91조 ( 확성장치와자동차등의사용제한 ), 제101조 ( 타연설회등의금지 ), 제103조 ( 각종집회등의제한 ), 제107조 ( 서명 날인운동금지등 ), 제108조 ( 여론조사의결과공표금지등 ) 등은촛불시위와직접적으로관련된조항임. 26

III. 어떤선거법에의해어떤처벌받을수있나? 2000년이후 2010년까지선거법위반사항 33건을분석한참여연대의보고서 2000-2010 선거시기유권자수난사 ( 참여연대이슈리포트제2011-07 호, 2011/06/01) 에의하면, - 지난선거시기동안공직선거법에의한유권자의표현의자유침해사례의분포는다음과같음. - 조사대상 33건중가장빈번하게적용된선거법조항은 93조 1항으로위반사례들을살펴보면, 전단지배포, 영화포스터나광고등의패러디물게시 (5건), 개인블로그나인터넷토론방및정당후보자홈페이지에지지및비판댓글 (10건) 등이었음. 인터넷선거운동의자유허용 (2011년 ) 참조. - 90조 1항도빈번하게적용됨. 위반사례들을살펴보면, 노사모돼지저금통배포 (2002년대선 ), 탄핵국회의원비난퍼포먼스 (2004년 4월 ), 전쟁반대및용산참사관련피켓팅 (2010년 5월 ), 4대강반대피케팅 (2010년지방선거 ), 4대강관련사진전, 피켓현수막게시 (2010년 ) 등이었음. 2016 년총선시민네트워크활동 - 소위 구멍뚫린피켓 퍼포먼스 ( 나는 안찍어!) 도 93 조위반으로기소되 었음. 선거제도 대개혁토론회 27

낙선기자회견은 103 조 ( 각종집회등의제한 ), 온라인설문조사이벤트는 108 조 ( 여 론조사의결과공표금지등 ) 위반으로 22 명이기소됨. 탄핵촛불시위에서진행되었던이벤트에적용이예상되는선거법 이벤트박근혜국정농단주범스티커붙이기탄핵반대 안찍어! 등의현수막박근혜탄핵반대새누리당반대등의피케팅마이크를사용하여박근혜정부표로심판하자등의구호제창새누리당용서못해등의스티커나피켓배부황교안 ( 후보출마시 ) 은박근혜아바타다트위팅박근혜정부및새누리당규탄집회 선거법조항 90조 1항 1호 90조 1항 1호 90조 1항 1호 91조 1항 93조 1항 110조 103조 이상의내용을간추리면다음과같은주요분야를추출할수있음. 1) 선거일전 180일부터선거일까지 -- 선거운동기간에대한규제 2) 선거에영향을미치게하기위하여 선거운동의개념 3) 정당및후보자 ( 정책포함 ) 에대한지지반대 표현의자유 4) 광고, 인사장,... 간판, 현수막등 선거운동수단등에대한 28

IV. 무엇을어떻게개혁해야하나? 선거운동에서할수없는것을나열하고그외의것은자유롭게할수있는 네 거티브 방식으로선거법을개정해야. 공직선거법전반에걸쳐포괄적으로정의되어있는 선거운동 정의규정에대한 분명한정리와합의가필요함 (58 조 1 항 ). 구체적이고명시적인정의가필요. 후보자비판 지지금지규정폐지 (93 조 1 항 ). 선거 6 개월전부터후보자 정당에대 한언급이포괄적으로금지되고있음. 가장대표적인독소조항임. 폐지를분명히 해야함. 시설물설치 (90 조 ) 의경우, 광범위한기간제한을축소하고, 구체적인방법제한 을폐지하며 선거운동 에이르는경우에만규제하도록해야함. 서명날인운동금지 (107 조 ) 및집회제한 (103 조 ) 등도폐지할필요가있음. 후보자비방죄폐지 (82 조의 4, 110 조, 251 조 ) : 비판과비방의구분이모호해, 사 실상후보에대한비판과평가를금지하고있음. 허위사실유포의경우선거법의 허위사실유포죄로처벌할수있음. 2012년 8월, 헌법재판소가인터넷실명제 ( 제한적본인확인제 ) 에대해위헌결정을내린만큼, 공직선거법상의인터넷언론사에실명제도삭제 ( 제82조의 6) 하여여론수렴과공론형성이라는언론의본질적기능침해당하지않고, 유권자의자유로운의사표현이보장되도록해야함. 선거제도 대개혁토론회 29

[ 주제 1] 유권자정치참여 : 발표 4 유권자의선거참여확대 박명호 / 동국대정치외교학과교수 유권자의선거참여확대와관련하여두가지가핵심적쟁점으로부각되는데, 하나 는선거연령의하향조정 (18 세 ) 이고다른하나는유권자표현의자유보장임. 선거연령의하향조정과관련하여보면원칙적으로선거연령의하향조정에찬성하 나, 국민적합의또는정치권의합의가가능하여현실화될수있을지에대해고 민하는것이현실임. 이는선거연령하향조정에대한국민여론의변화와관련된것으로 2014 년 2 월 조사 ( 한국갤럽 ) 에따르면, 선거연령하향조정에찬성하는의견은전체의 35% 에 불과했고, 반대의견이 56% 였음. 하지만올해 1 월조사 ( 한국갤럽 ) 에서는찬성과반대의견이엇비슷하여선거연령 하향조정에찬성 49% 반대 48% 로나타남. 2014년조사와 2017년조사의가장큰차이는세대별의견의엇갈림으로 2014년조사에서는세대와상관없이반대의견이전반적으로높았지만, 2017년조사에서는젊은세대일수록선거연령하향조정의찬성이높았고나이가많을수록반대의견이상대적으로높았음. 30

같은맥락에서선거연령하향조정에대한찬성과반대의견은지역, 이념그리고 지지정당에따라극명하게엇갈리는모습을보였음. 선거연령하향조정에대한찬반의견이비슷하게나타나는현상은이후여론조사 에서도확인되어, 2017 년 1 월의리얼미터조사에서는선거연령하향조정에대한 찬반의견이 46% vs. 48% 로각각나타났음. 최근에는선거연령하향조정에대한찬성의견이약하게나마변화하는모습을보 임. 즉선거연령하향조정에대해찬반엇비슷한상황에서상대적으로찬성의견 이우세한상황으로바뀌는것으로보임. 예를들면올 2 월의조사 ( 전국시도교육감협의회 ) 에따르면선거연령하향조정에 대해찬성 50.4% 반대 41.8% 로나타났음. 그럼에도선거연령하향조정에대한찬반의견은지역, 이념, 세대그리고지지정 당에따라뚜렷하게엇갈리고있어국민적합의가어려울것으로보임. 나아가이러한상황에서정치관계법합의처리의전통 (?) 을가진정치권에서과연 국민적의견이극명하게엇갈리는사안에대해합의가능할지도의문인상황임. 둘째, 유권자표현의자유보장과관련하여보면지금까지의우리선거법은유권자 의수요자보다정당과후보의공급자측면이강조된성격이있음. 이는한국의선거운동규제와제도가규제형성기 (1948-1958), 규제강화기 (1958-1963), 포괄적규제강화기 (1963-1987), 규제완화기 (1987-1994), 돈선 거차단을위한규제강화기 (1994- 현재 ) 로변화되어온것으로이해할수있음. 대한민국민주주의 3.0 을지향하는상황에서이러한인식과제도는적절하지않 으며이제는 선거의공정성과기회균등 의원칙을지키면서동시에 선거운동의 선거제도 대개혁토론회 31

자유화 로나아가야함. 따라서유권자는물론정당과후보의선거운동에대해지나치게구체적이며규제 지향적이어서선거운동과관련한일체의규제를폐지하는선거운동의전면적자 유화의요구가증대되고있음. 이러한배경에서선거운동의자유확대와유권자의알권리강화를통해유권자 표현의자유를보장하는것이필요함. 구체적으로보면말과전화에의한선거운동은상시적으로허용하며, 정당과후보자가선택하는다양한방법에의한선거운동의주체를전면적으로확대하고, 단체등에의한선거운동의허용범위를최대화하며, 유권자정치적의사표현의규제를단순화하거나최소화하고, 선거운동을할수없는자의범위또한최소화하는방향으로진행되어야할것임. 유권자의선거참여확대는선거와정당그리고후보의정보를유권자에게최대한 제공하는것에서출발하기때문에유권자의알권리강화를위한다양한제도적 장치를확보할필요가있음. 이러한맥락에서정당과입후보예정자등을상대로한정책토론회등을상시적으로허용해야하며, 정당과후보가제시한정책과공약에대한평가에대한규제를폐지하여언론기관과학계그리고시민단체등에의한정책과공약에대한비교평가와서열화가가능하도록해야할것임. 민주주의는유권자의활발한정치참여를통해건강성을유지하며대의의대표성 과시민요구국정반영의반응성을생명으로하는정치제도라할수있음. 따라서유권자의선거참여확대를통한정치참여는민주주의의성공여부를결정 하는중요한요소로서이의실현을위한구체적제도화논의가진지하고신속하 게이루어져야함. 32

[ 주제 1] 유권자정치참여 : 발표 5 선거법개정, 시급하다 진선미 / 더불어민주당국회의원 Ⅰ. 18 세이상청소년참정권보장해야한다 민주주의의역사는투표권이확대되어온역사 - 역사적으로보면투표권은귀족에게서자본가로, 다시노동자로, 여성으로확대되 는과정. - 우리나라에서도제헌국회당시투표권은만 21 세이상에게만주어짐. 사회발전과 더불어 5 대총선부터는만 20 세로, 2005 년부터만 19 세로민주주의의발전과더불 어점차확대되어옴. 투표권보장의폭은민주주의성숙도를보여주는지표 - 만 18세투표권을반대하는사람들은청소년들의판단능력이부족하다는이유를제시함. 노동자참정권, 여성참정권을주장할때도 노동자 여성은판단능력이부족하다. 는것이반대의근거였음. 노동자들은지킬재산이없기때문에무책임하고, 선동에좌우될가능성이크다고비판받았음. 여성들은독자적인사고능력이부족하고가장에의해좌우될것이라투표권을줄수없다고하였음. 선거제도 대개혁토론회 33

- 투표권은완벽한판단능력을갖추어야만주어지는것이아님. 투표권은우리사회의구성원으로가져야하는기본적인권리로, 폭넓게참정권을보장하면서안정적으로체제를운영할수있는사회적능력이있는가가성숙한민주주의국가를판가름하는기준임. 올상반기에대통령선거가치러질경우, 한국나이 20 살대학신입생 사회초년생 대부분투표에참여할수없음 - 헌재의판결에따라빠르면 4 월에대통령선거가치러질수있는데, 이경우한국 나이로 20 살이된국민중선거일이전생일자만투표에참여할수있어 2/3 가량 의국민의투표에참여할수없음. - 청소년들이촛불집회에적극참여하는등주권자로서성실하게노력했는데, 이경 우성실한노력에따라오히려기본권이침해받는역설적상황이발생할수있음. 청소년의과소대표와노인의과잉대표의불균형해소 - 현재우리나라인구구성표를통해서알수있듯이선거권을부여받지못한 19 세 미만의아동ㆍ청소년은 10,580,278 명임 - 반면 65세이상의노령의인구는 6,535,613 인데, 인구의대략 21% 에해당하는아동ㆍ청소년은선거권연령에의한제한으로그들의이익을대변하지못하고있음. 현실적으로는젊은세대의인구수의비율은점차노인층으로기울어지면서노령자의이익이과잉대표되고있음 - 이는노인복지를위한재정지출의확대와장기간에걸쳐시행되는정책에의해발 생되는결과에대한책임이문제되는데, 책임을결국선택하지못하고대표되지 못했던젊은세대의책임으로전가됨 34

- 결국스스로선택하지못하고결정된사안에대한책임을지어야한다는결과는 자기운명에대한선택이가능하게한민주주의원리의매력을퇴화시키는것임 만 18 세는한국나이로 20 세임 - 많은분들이만 18 세참정권을현재재학중인고등학생들이투표하는것으로오 인함. 평균적인한국나이 20 세는고등학교를졸업한나이. 결국만 18 세는청소년 과성년의경계에있는애매한나이 ( 성년이되는나이는만 19 세, 한국나이 21 세 ) - 그런데만 18 세는국가가정한의무는모두이행해야하면서가장큰권리인참 정권을행사할수없는불평등한연령임, 선거권하향은이를시정하여국민의 권리를보장하고, 평등한권리를보장하고자하는비정상의정상화. - 앞으로이러한제도적보완과더불어만 18 세의청소년들이올바른참정권을행 사할수있도록정치참여확대와관련교육을강화해성숙한민주주의를만들어가 야할것임. 선거제도 대개혁토론회 35

II. 유권자의표현의자유를보장, 확대해야한다 헌법재판소판례에서설시하는선거의자유 - 선거는오늘날대의제민주주의에서주권자인국민이주권을행사할수있는가장의미있는수단이며, 모든국민이선거권과피선거권을가지며균등하게선거에참여할기회를가진다는것은민주국가에서국가권력의민주적정당성을담보하는필수불가결한전제이다.( 헌법재판소 2003. 9. 25. 선고 2003헌마 106 결정 ). - 대의제민주주의의성공여부는국민들의의사가얼마나정확히, 그리고효과적으 로정치의사결정에반영되느냐에달려있다 ( 헌법재판소 2001. 10. 25. 선고 2000 헌마 92 ㆍ 240 결정 ). - 대의제민주주의아래서민주주의를구현하는원동력은일반유권자의자발적인정 치참여에있기때문에, 일반유권자의정치적표현의자유를진작하는것은매우 중대한공공적법익이다 ( 헌법재판소 2011. 12. 29 선고 2007 헌마 1001 결정 ). - 국민들의의사를정확히반영하기위하여국민들이직접자신의의사를표출하는 수단인 선거 가자유롭고공정하게실시되어야함 - 궁극적으로선거의자유를보장하는것이이러한공익을향상시키는길 유권자의표현의자유확대필요 - 시민의식의성장과선거제도의정착으로 선거의공정성 은선진대열에들어설수 있다고보임 36

- 그러나 선거의공정성 에치중한나머지현행선거법은 선거의자유 를과도하게 제한하고있어이로인해경직된선거문화를회복할필요가있음 - 자유로운유권자들의선거운동을과도한규제로억압한다면, 오히려선거를통해 보장될수있는공익적기능이위축될것임. - 대표적사례 1 2016총선넷의활동중낙천낙선운동에관해 사주 여부를수사했던사례 2 후보자이름을적하면안되는조항때문에 ( 선거법 93조 1항 ) 구멍뚫린피켓으로선거운동을했다가수사를받았던사례 3 나쁜후보좋은정책선정하는온라인이벤트 도미신고여론조사로 108조위반이되는사례 정보기술은빠르게발전하는데, 따라잡지못하는선거 - 과도한규제탓에빠르게발전하는온라인상의표현방식에관해서도제한이큰상 황임 - UCC, SNS, 카카오톡, 블로그등다양한매체를통해선거운동이진행되는데 하 지마 투성이인선거법은유권자의선거운동이 축제 가될수없게만드는가장 큰장애물 - SNS 투표인증샷관련해서도선거당일투표를독려하며엄지를들거나브이표시 를하는행위가특정지지후보와정당을표시하는것으로선거법위반에해당했으 나법개정으로올해부터는 SNS 투표독려가가능해짐. - 빠르게변화하는표현의방식들을선규제후보완을통해주먹구구식으로제재를완화해주는현행선거관련규정들은시대착오적발상과행위라할수있음. 규제의잣대를들이대기보다, 표현의자유를보다넓게인정해주며최소한의제재와국민들의자정작용을통해성숙한선거와진정한 축제 를이뤄나가야함. 선거제도 대개혁토론회 37

마무리발언 - 본인은지난해선거를치르며, 선거법으로인해누구보다표현의자유의제한을경험했던 1인, 자원봉사자들이즐겁게선거운동을돕고홍보를해주고자왔는데, 정작선거법때문에제약된환경에서콘텐츠를만들고선거운동을하는것을보고더참신하고, 재미있는아이디어들이펼쳐질수있는데이를제약하는것이안타까웠음 - 대한민국의정치엔소통이결여되어있음, 정치란국가운영에관한것이고, 국가의주인인국민은당연히국가운영, 즉정치에직, 간접적으로참여해야함. 그리고그참여방식의가장기본적인방식은선거이며, 표현의자유를전제한소통임. 2017년현재, 대한민국에서정치란단어의의미는왜이리무거운가? 38

[ 주제 1] 유권자정치참여 : 발표 6 이상한선거법, 이제는바꿔야한다. 윤소하 / 정의당국회의원, 국회정치발전특별위원회위원 들어가며. 유권자와정치를멀어지게하는현행공직선거법 실제정치는국민의삶과밀접히맞닿아있습니다. 정치의주인또한국민스스로입니다. 하지만국민스스로정치의주인임을인식하는것은몇년에한번찾아오는선거때뿐이라고다수국민이이야기할것입니다. 그런의미에서선거가갖는중요성은강조할필요가없습니다. 하지만현행공직선거법은 이상한선거법 입니다. 자유롭고공정한선거를보장해야할선거법은지나치게규제중심적으로구성되어유권자의정치참여를제약하고있습니다. 현행공직선거법은유권자의정치참여를최대로보장할수있도록개정되어야합니다. 최우선으로 18세선거권확대와유권자표현의자유를보장하는것이실현되어야합니다. 세계적표준 18 세선거권, 우리도따라야할때 18세선거권은세계적표준입니다. 현재 OECD 34개회원국중에서우리나라를제외한 33개국이 18세이하로선거권연령을규정하고있습니다. 전세계 200여개나라중 147개나라가 18세선거권을보장하고있습니다. 일부국가는선거권자연령을 16세까지내리려하고있습니다. 오스트리아는이미 2008년선거연령을 16세로 선거제도 대개혁토론회 39

낮추었습니다. 2012 년에는아르헨티나가선거연령을 16 세로낮추는법안을통과시 켰습니다. 연방제국가인미국, 독일의몇몇주, 도시에서는청소년들이 16 세부터주 민투표, 지방선거에참여할수있습니다. 우리나라에서도선거권자연령을하향해야한다는논의는지속적으로이루어져왔습니다. 지난 2013년국가인권위원회는 선거권연령기준관련의견표명 결정문을통해선거권부여범위를확대하는것이민주주의원리에부합하며, 각국의입법례를볼때세계적으로선거권연령을하향하는추세이고, 병역법, 국가공무원법등타법률의연령규정과의관계등을고려할때선거권연령을현행보다낮추는것이바람직하다는의견을표명했습니다. 지난해 8월중앙선거관리위원회또한 18세선거권을포함하는정치관계법개정의견을국회에제출했습니다. 18 세선거권에대한두가지오해 선거연령하향에반대하는사람들은두가지이유를듭니다. 18세청소년은정치적판단력이미숙하기때문에선거연령을하향해서는안된다는주장이있습니다. 과학적이지못한주장입니다. 19세는성숙한정치적판단력을갖고, 18세는그렇지않다는것을곧이곧대로받아들이긴어렵습니다. 이미우리청소년들은충분한정치적판단력을갖췄습니다. 지난해 8월김신기당시중앙선관위선거정책실장은정치관계법개정의견여론수렴공청회에서 18세청소년은정치 사회적민주화및교육수준향상등의영향으로독자적신념에선거권을행사할소양을갖추고있다고밝혔습니다. 고3 교실을 정치판 으로만들어선안된다며선거연령하향에반대하는목소리도있습니다. 하지만우리교육이념을명시한교육기본법제2조에따르면교육은 자주적생활능력과민주시민으로서필요한자질을갖추게함으로써인간다운삶을영위하게하고민주국가의발전 에이바지함을목적으로합니다. 미국청소년들은초등학교에서부터민주당과공화당의공약을놓고토론합니다. 이에비해우리상황은열악합니다. 정말청소년들의정치적판단력미숙을우려한다면, 선거연령을하향해야합니다. 선거연령을하향하면청소년들은정치적판단을하기위해사회문제에더많은관심 40

을갖고, 또래와토론하며정치적판단력을기를수있습니다. 포괄적인 선거운동 의정의, 제한적인유권자표현의자유 유권자표현의자유또한폭넓게보장되어야합니다. 선거시기에는어느때보다도정치에대한토론이자유롭게이루어져야합니다. 하지만현행선거법에는여러 독소조항 이포함되어선거철유권자의표현의자유를심각하게제약합니다. 선거운동 은정해진기간에만할수있습니다. 선거운동기간이아닌기간에선거운동을하면처벌을받습니다. 문제는현행선거법에서 선거운동 을지나치게포괄적으로정의하고있다는것입니다. 공직선거법제58조제1항에따르면 선거운동 이란 당선되거나되게하거나되지못하게하기위한행위 를의미합니다. 선거운동에대한모호한규정탓에유권자들은무엇이선거운동이고무엇은선거운동이아닌지구별하기어렵습니다. 때문에유권자들은정치적표현의자유를마음껏향유할수없게됩니다. 선거운동 에대한모호한규정을명확하게수정해야합니다. 유권자를구경꾼으로만드는선거법 같은법제93조제1항도문제입니다. 선거일 180일전부터정당명칭, 후보자성명표시등 선거에영향을미치게하기위한 문서나사진을배포하거나게시하는것을금지하는조항입니다. 이조항도마찬가지로지나치게포괄적입니다. 지난해 2016년총선넷활동가들은이조항을피해가기위해후보자이름이적힌피켓대신 구멍뚫린피켓 을만들었지만, 해당조항에의해기소되었습니다. 사실상선거일전반년동안유권자들은 선거에영향을미치게하기위한 아무런행동을할수없는것입니다. 이런상황에서유권자는주체적으로정치에참여할수없습니다. 구경꾼에머무를수밖에없습니다. 유권자들이보다자유롭게정치적표현을할수있도록선거법제93조제1항을삭제해야합니다. 선거제도 대개혁토론회 41

마치며. 선거법문제는여 야정쟁의대상일수없는기본권의문제 선거법이유권자의정치적참여를제한하는만큼, 정치는유권자의삶과멀어집니다. 선거연령을 18세로낮춰야합니다. 더많은유권자들의의사가대표될수있습니다. 나아가고령화가심화되고있는한국사회에서미래세대의요구가정치적으로더잘대변될수있습니다. 유권자표현의자유를제약하는조항들을수정 삭제해야합니다. 선거시기에는누구나정치에대해자유롭게토론할수있어야합니다. 잠자코있다가투표나하라는식의선거법은더이상지속되어선안됩니다. 선거법문제는여 야간정치적유불리를따질문제가아닙니다. 선거법문제는유권자의정치참여에대한문제, 즉기본권의문제입니다. 이제는모두가합심해 이상한선거법 을고쳐야합니다. 42

목차 주제 2. 국민의지지와일치하는국회만들기 - 연동형비례대표제도입 (11:05~12:00) 발표 발표 년에잘못끼운단추 이제는바로채워야 연동형비례대표제 도입이최우선의정치개혁과제 하승수 촛불정국노조운동을위한정치개혁과제 합의제정치를위한연동형비례대표제 및분권형개헌 사회적합의기구 우태현 발표 자유발표 이나영 발표 선거제도개혁의필요성과방향 김종철 발표 선거제도개혁과권력구조개편의맞물림 이언주 발표 자유발표 김경진 선거제도 대개혁토론회 43

[ 주제 2] 연동형비례대표제 : 발표 1 87년에잘못끼운단추, 이제는바로채워야 - 연동형비례대표제 도입이최우선의정치개혁과제 하승수 / 비례민주주의연대공동대표 대통령탄핵이라는사상초유의과정을밟고있지만, 단지대통령한사람바뀐다고해서국민들의삶이나아지지않는다는것은우리모두가잘알고있다. 탄핵이되고대통령이바뀐다고해서, 곧바로민주주의가잘되고부패가없는나라가만들어지는것도아니다. 어떻게보면탄핵은시작이라고할수있다. 지금대한민국은총체적난국이라고할수있다. 시민들에게물어보면, 개혁이필요하지않은곳이없다. 재벌개혁, 검찰개혁, 언론개혁, 사법개혁, 행정관료개혁, 교육개혁, 지방자치개혁등숱한개혁과제들이쏟아지고있다. 노동자, 농민, 영세자영업자들의삶의문제들은쌓여가고있고, 높은주거비등소위 민생 과관련된현안들도산적해있다. 성평등과소수자인권, 한반도평화등절박한문제들이한두가지가아니다. 그래서지금은지혜가필요한시점이다. 잘못된나라를근본적으로바꾸려면, 개혁의순서를잘잡아야한다. 수많은개혁과제들중에서가장우선되어야하는것은바로선거제도개혁이다. 대의민주주의를하는나라에서, 선거제도가잘못되어있으면답이없기때문이다. 지금대한민국이딱그런상황이다. 대한민국은민주화가되는과정에서, 예외적인선거제도를택한국가이다. 1970 년 44

대이후에민주화가되면서선거제도를만든국가들중에서대한민국같은선거제도를가진나라는찾기어렵다. 1970년대에민주화가된스페인, 포르투갈의경우, 국회의원선거제도는정당득표율에따라국회의석을배분하는비례대표제선거제도 ( 연동형비례대표제 ) 를택했다. 1980년대에민주화가된중남미의우루과이, 브라질, 아르헨티나같은국가도마찬가지였다. 1990년대이후에선거제도를택한동유럽의국가들도대한민국처럼소선거구제중심의국회의원선거제도를택한경우는드물다. 1990년대에영국으로부터자치권을획득한영국의스코틀랜드, 웨일즈지방도자치의회를구성하기위한선거제도를택해야했다. 영국의국회의원선거제도는지역구에서 1등하면당선되는소선거구제였지만, 스코틀랜드와웨일즈의선택은달랐다. 이들지방에서는자치의회선거제도로, 정당득표율에따라의석을배분하는 연동형비례대표제 를택했다. 그리고 2000년도에부활한런던의회 (London Assembly) 도 연동형비례대표제 를택했다. 이처럼세계적으로정당득표율에따라의석을배분하는 연동형비례대표제 가더 나은선거제도로인정받고있는상황이다. 그런데도대한민국은 1987 년민주화 이후에도국회의원선거에서소선거구제를택했던것이다. 그결과지금대한민국국회의구성은매우왜곡되었다. 국민들의평균적인모습 과는거리가먼국회가되었다. 국회의원평균재산이 40 억원이넘는다. 여성국 회의원비율은 17% 로, 세계평균인 23.0% 보다도더낮다 (2016 년기준 ). 20대국회의원당선자의평균연령은 55.5세였다. 국회의원평균연령이 45세이하인핀란드같은나라보다는평균연령이 10세이상높다. 게다가 2030세대국회의원이 3명뿐이다. 세계평균인 13.52% 와는비교할수없을정도로낮다. 반면 50 대,60대비중은훨씬높다. 선거제도 대개혁토론회 45

표 연령대별국회의원분포 국회의원연령대 대한민국 세계평균 20-29 세 0.33% 1.65% 30-39 세 0.67% 11.87% 40-49 세 16.67% 25.22% 50-59 세 53.67% 33.12% 60-69 세 27% 21.67% 70세이상 1.67% 6.47% ** 세계평균은 IPU( 국제의원연맹 ) 가 2012년발간한 <Global Parliamentary Report> 를참고 대한민국국회는다양한계층을대변하지도못한다. 대한민국국회에농민을대표한다고할수있는국회의원, 1,000만명에달하는비정규직노동자를대표할수있는국회의원은몇명이나되는가? 영세자영업자를대표할수있는국회의원은얼마나되는가? 장애인인권운동을하는분들을만나면, 장애인계를대표할수있는국회의원도없는실정이라고한다. 국회구성이이렇게된것은선거제도때문이다. 지역구소선거구제를중심으로한선거제도에서, 평범한사람이나사회적약자들은거대정당에들어가당선가능한지역구에서공천을받기가 하늘의별따기 이기때문이다. 이런식의국회구성을바꾸는방법은선거제도개혁뿐이다. 어떤선거제도를택하느냐는그나라에서살아가는사람들의삶에많은영향을미친다. 세계적으로삶의질이높고복지국가로불리는나라들은대부분 연동형비례대표제 를택하고있다. 대표적인복지국가로꼽히는덴마크, 스웨덴, 핀란드, 노르웨이, 네덜란드, 벨기에, 독일의공통점은바로비례성이보장되는선거제도를택하고있다는것이다. 연간노동시간이적은국가, 저임금노동자비율이낮은국가도대체로 연동형 46

비례대표제 를택한나라들이다. 연간노동시간이가장적은나라를꼽는다면, 독 일 1,371 시간, 네덜란드 1,419 시간, 노르웨이 1,424 시간, 덴마크 1,457 시간이다 (2015 년기준 ). 이나라들은모두 연동형비례대표제 를선거제도로갖고있다. 대한민국의경우에저임금노동자비율이 25.1%(2012 년기준 ) 로, OECD 평균 16.3% 를훨씬웃도는수치를보이고있다. 우리보다저임금근로자비율이높은국가는 25.3% 를기록한미국이었다. 미국은대표적인소선거구제국가로, 공화당과민주당양당이모든권력을쥐고있다. 반면에저임금노동자비율이가장낮은국가는벨기에로 3.4% 에불과하다 (2015년기준 ). 벨기에는 1900년세계최초로비례대표제선거를시작한국가이다. 남성과여성간의임금차이가제일적은나라도벨기에였다. 국제투명성기구가발표하는 2015년부패인식지수조사에서 1~7등까지한국가들을보더라도, 덴마크 (1위), 핀란드 (2위), 스웨덴 (3위), 뉴질랜드 (4위), 네덜란드 (5 위 ), 노르웨이 ( 공동5위 ), 스위스 (7위) 이다. 이나라들의공통점은정당득표율에따라국회의석이배분되는선거제도 ( 연동형비례대표제 ) 를택하고있다는것이다. 정당득표율에따라국회의석이배분되면자연스럽게다당제구조가형성된다. 세계에서가장부패없는국가인덴마크는 13개나되는원내정당이국회에서활동하고있다. 한정당이얻을수있는최고득표율수준은 30% 에도미치지못한다. 이런시스템에서는특정한정당이독주를하거나, 특정한정치인이권력을마구행사할수있다는것은상상도하지못한다. 최고권력자인총리라고하더라도다른정당들의협력이없으면정권을유지할수없기때문이다. 최순실의숙주가되는 ' 박근혜 ' 가원천적으로불가능한것이다. 그래서 박근혜- 최순실예방법 은선거제도개혁일수밖에없다. 흔히다당제는정치가불안정하다고생각하기쉽지만, 정치안정성에대한조사결과는그렇지않다는것을보여준다. 세계은행에서발표하는정치안정지수 (Political Stability Index) 에서다당제국가들은오히려정치안정성이높은국가들이많은반면오히려양당제국가들이불안하게나타났다. 2014년발표된순위에서양당 선거제도 대개혁토론회 47

제국가인대한민국은 191 개국중에 84 위, 미국은 60 위에그쳤다. 선거제도개혁을어떻게할것인지에대한답도이미나와있다. 2015 년 2 월중 앙선거관리위원회는독일식에가까운권역별 연동형비례대표제 를제안했다 ( 전 국을 6 개권역으로쪼개는 ). 지금처럼지역구후보에게 1표, 정당에게 1표를던지는 1인 2표 투표방식을유지하되, 전체의석은정당투표에따라배분하는방식이다. 따라서유권자들이투표하는방식은그대로이기때문에, 아무런혼란이없다. 지역구선거를아예없애는것도아니기때문에지역대표성은유지된다. 그러나국회의구성은정당투표에의해좌우된다. 정당투표를얻은만큼의석을배분받기때문이다. 예를들어어떤권역에서 100석의국회의석이있고, A당이 20% 득표를하면 A당은그권역에서 20% 의석인 20석을배정받는다. 그리고 A 당이그권역에서당선된지역구당선자가 15명이있다면, 15명은우선국회의원이되고모자라는 5명은비례대표로채우는것이다. 이제도에서는어디까지나정당투표가중요하다. 지역구당선자는그지역의대표자를정하는의미일뿐, 국회의석은정당투표로배분되기때문이다. 만약앞의예에서 A당이지역구당선자가아예없다면, A당은 20석전체를비례대표로채우게된다. 간혹 A당이배정받은의석 20석보다더많은지역구당선자를내는경우도있을수있다. 그런경우를초과의석이라고하는데, 그숫자가많지않을것이므로대세에는큰지장이없다. 중앙선거관리위원회가제안한방식에서 연동형비례대표제 를권역별로할것인지, 아니면전국단위로할것인지에대해서는쟁점이있다. 비례대표의원숫자가충분하다면권역별로할수있을것이고, 아니면전국단위로하는것이바람직하다는의견도있다. 이런세부적인쟁점을조정해가면될것이다. 중요한것은 연동형비례대표제 라는개념을도입하는것이다. 한편이렇게연동형비례대표제로전환하면서, 국회의석은오히려늘릴필요가있 48

다. OECD국가평균국회의원 1인당인구수는 99,469 명인데, 한국은 168,723 명이다. 이처럼국회의원 1명이대표하는국민숫자가많은것은바람직하지않다. OECD국가가운데인구규모가 4천만이상 ~8천만미만인국가인독일, 영국, 스페인, 이탈리아, 프랑스의국회의원 1인당대표하는국민의규모를비교해봐도그렇다. 표를보면대한민국이의원 1인이대표하는국민수가가장많은것을알수있다. 표 주요국가의의원 인당국민수 국가 총인구수 (2014 년기준 ) 직접선출의원수 의원 1 인당국민수 이탈리아 61,680,122 명 945 명 65,270 명 스페인 47,734,941 명 558 명 85,546 명 영국 63,742,977 명 650 명 98,066 명 프랑스 66,259,012 명 577 명 114,834 명 독일 80,996,685 명 598 명 135,446 명 한국 (2015) 50,617,045 명 300 명 168,723 명 ** 박근용, 국민대표성과민주적정당성확보에미흡한국회의원선거제도개혁, <20 대국회에서개정해야 할선거법과제 > 토론회자료집, 2016. 7. 7. 61 쪽에서인용 다만국회전체예산은늘리지않고, 현행예산범위내에서의석을늘릴필요가있다. 국회에존재하는예산낭비나특권을없애고, 의원세비, 의원보좌진숫자를적정수준으로조정하면충분히가능하다. 특권은없애고의석은늘리는 접근법을택하면, 국민들도설득할수있을것이다. 이런방식이여성이나청년의정치진출에유리하고, 노동자, 농민, 영세자영업자, 소수자들을대표하는정당, 다양한가치를대변하는정당들이국회에들어갈수있는방식이라는것은이미증명된사실이다. 그리고선거제도가이렇게바뀌게되면, 정당들이개혁경쟁에나설수밖에없다. 다음총선에서그정당의의석은, 지역구관리를잘하는국회의원들이많이있느냐가아니라, 그정당의의정활동과정책으로평가받기때문이다. 지금은그것이아니기때문에, 국회의원들은재벌개혁, 검찰개혁보다지역구관리에신경을쓰는상황이고, 정당도이를통제하지못 선거제도 대개혁토론회 49

하고있다. 이처럼정치의판갈이를위해필요한것이바로선거제도개혁이다. 이것을위해 한국노총, 민주노총, 비정규노동운동단체, 시민단체들이힘을합쳐서운동을시 작했다. 지난 1월 24일 민의를반영하는선거법개혁공동행동 을결성하고 1) 만18세선거권과유권자표현의자유보장 2) 국회의원연동형비례대표제도입및지방의회선거개선 3) 대통령 지방자치단체장결선투표제도입을 3대개혁과제로선정했다. 그리고대선후보와각정당, 300명국회의원들에게개혁과제에대한입장을묻는공개질의서를발송해서답변을받고있다. 그결과를보면, 진짜개혁의지가있는게누구인지를검증할수있을것이다. 그리고개혁에반대하거나소극적인정치인들에대해서는설득과압력을가하는범국민적인시민운동을벌여나갈것이다. 지금은대한민국의민주주의를다시세워야할때이다. 다행스럽게도전세계의 민주주의경험은그래도더나은정치제도가무엇인지를잘보여주고있다. 선거 제도를개혁하고, 직접민주주의를확대하는것이답이다. 그렇게만한다면, 대한민국의민주주의는일대혁신할수있을것이다. 다시는박근혜-최순실게이트와같은참담한사건이일어나지않는국가를만들수있다. 이것이야말로촛불시민혁명을완성하는길이고, 헬조선에서벗어나는전환을시작하는첫단추가될것이라고믿는다. 50

[ 주제 2] 연동형비례대표제 : 발표 2 촛불정국노조운동을위한정치개혁과제 - 합의제정치를위한연동형비례대표제및분권형개헌, 사회적합의기구 우태현 / 한국노총중앙연구원연구위원 노동정치에친화적인정치개혁 노동정치와정치적기회구조 : 노동배제적정치 - 전통적인 강한국가 의억압 : 경제적동원구조및정치적탈동원화 노조정치활동의금지법제 (1999 년이전 ) 공공부문노조정치활동금지 - 노조외부정치적자원부재 노동자계급정당또는친노동적대중정당부재 엘리트중심의 노동 없는또는노동에폐쇄적인정당구조 선거제도 (1위대표제및비례대표진출기회협소 ) - 불리한미디어시장및담론지형 국가와자본과의담론전쟁에서여지없는패배 - 국가와관료위주의정책결정구조 선거제도 대개혁토론회 51

1998 년 3 자협의체출범불구, 국가정책의강요기제로사용 ( 들러리 ) - 권력구조와노사정합의제도의친화성부재 대통령중심제에서여소야대권력구조와사회적합의체제 개혁대통령에의한사회적합의제도는보수우위의의회권력에의해실패로귀결 (1998-2000, 제 1, 2기노사정위원회의실패 ) 보수정당의행정부는친자본적노동정책관철의괴뢰기구로전락 ( 이명박, 박근혜정권의노사정위원회 ) 대통령제하의사회적합의체제는노사정위원회논의 ( 대부분실패 ) - 관료중심의정부입법논의 - 국회논의등을거치면서갈등의총량만배가 노동친화적정치제도개혁의주요의제 개헌 1. 의원내각제권력구조 - 제왕적대통령제와 ( 특히 ) 관료지배적권력구조와정책결정과정혁파필요 - 대통령중심제와사회적합의주의의배타적성격 1,2기노사정위원회 : 대통령중심의개혁의제 - 보수재벌중심의여소야대의회 MB, 박근혜정부 : 극우보수재벌중심의대통령의들러리로전락 - 의원내각제는정당 - 노조의동맹정치가가능하려면노동정치활성화및노동정책 국정반영에친화적권력구조 52

특히의원내각제구조의경우 대통령제에서는정부ㆍ관료중심의정책결정구조이므로사회적합의구조는의제의도출, 결정, 집행이정부ㆍ관료에독점, 노동의참여 는사실상불가능즉합의과정의갈등이입법과정에서다시재현, 갈등의총량이늘어나는효과, 따라서사회적합의체제와대통령제는친화적이지않음 의원내각제구조의경우, 사회적합의체제를의회가보장하고, 정당역시참여한다면, 합의도출과정책결정및집행에있어참여, 공정성및효율성, 이행보장성이제고될수있음 노조-정당의동맹은노조의정치적영향력을높이는효과를보게됨으로, 노조가충분히위협적존재가됨을의미, 자본의사회적합의체제참여가능성을높임 - 정당-노조운동의동맹과의원내각제권력구조가노동정치활성화및정책반영 북유럽 (Nordic) 모델또는서유럽라인란트 ( 독일, 오스트리아등 ) 의내각제권력구조와사회적합의제모델. 다만프랑스이원집정모델은대통령- 총리의소속정당이다를경우극심한여-야정쟁으로사회정책의후퇴가능성농후 - 개헌문제를촛불민심과배치되는시각존재. 그러나개헌논의가활성화될때는 개헌과노동정치문제를적극적으로제기, 개헌논의에참여필요 - 노조운동의개헌론은헌법의정신, 질서및요구가노동법등현실법제도로서작 동하고있는가에초점을두어야함 ( 현행헌법제 32 조최저임금제의최저임금법및 최저임금위원회에의한농략 ) - 따라서권력구조와동시에민생개헌론적극제기. 즉촛불민심은박대통령의전횡이촉발요인이지만, 누적요인은사회양극화, 따라서사회양극화해소개헌으로방향설정의제 1) 헌법제 32조, 33조, 34조등의 근로의권리및최저임금, 노동3권, 인간다운생활,. 복지, 제 119조경제민주화, 차별을받지않을권리 ( 비정규직 ) 등에서하위법률을규제할수있는구체적인헌법조항마련필요 선거제도 대개혁토론회 53

의제 2) 사회적합의주의및중앙단위노사관계등을위한헌법상기구설치필요 등 예 1) 프랑스사회적합의기구 기구명 : 경제사회위원회 (Le Conseil Economique et Social(CES) 위상 : - 48년헌법제 25조에의거, < 경제위원회 > 로설립 - 58년헌법에의거, < 경제사회위원회 > 로개칭, 경제사회각부분의이익대표로구성된국민적의회 (national assembly) 로정책결정과정에정부와긴밀한협조및소통관계유지 - 헌법에기초한프랑스 3대의회제도의하나로헌법에조직및운영방식을규정 행정부에권고한제출또는의회에제출된법안의입법과정에참여 의회민주주의가소홀하기쉬운사회각이익집단들의의견정책을수렴하는행정부와의회에서독립된헌법기구 - 의제범위 : 경제, 사회, 농업, 기술, 과학, 직업훈련등광범 - 본위원회운영은논의사항을대통령, 총리, 상원및하원의장에게통보 각부장관은본위원회에참석하여논의에참여 예 2) 오스트리아사회적파트너십 : 동등위원회 Paritaritische Kommission 참여조직 1. 오스트리아경제회의소 (WKO) - 사측 2. 오스트리아농업회의소 (LIÖ) - 농민기구 ( 자영농중심 ) 3. 연방노동회의소 (BAK) 전체노동자의무가입단체 - 노동자 1인당임금 0.5% 4. 오스트리아노총 (ÖGB) 의제 - 경제, 사회, 재정, 금융, 투자, 산업, 무역, 노동, 고용, 평등, 복지, 사회, 환경, 소비자, 기 54

술, 유럽연합정책 ( 외교 ) 등국민생활에미치는포괄적의제 운영 - 동등위원회내정부는표결권없는옵서버 - 정부측참관 ( 재무, 경제부, 농림부, 사회노동부장관, 중앙은행총재참관 ) - 정부정책결정과정에노총의비공식채널인정 - 정당과의동맹또는채널 사측인 WKO, LIÖ : 보수적인국민당 (ÖVP) 노측인 BAK, ÖGB : 사회민주당 (SPÖ) 정책협의 2. 비례연동형선거제도 - 정당명부비례대표제, 비례의석 50% 및득표율이의석비율로연동 - 정치적견해와이익을다양하게대표할수있는다당제의확립 ( 구조화된다당제 ) 과정당간연정과협치가가능한이른바 합의제민주주의 로의발전토대구축 - 노조 - 정당과의동맹 : 진보정당 - 민주노총 / 2012 민주통합당 - 한국노총 위비례연동형선거제도와내각제권력구조와사회적합의주의노동정치 연정이불가피한정당체제성립이되면, 정당은외부동원세력을호명하게되고, 동원세력은노조또는대중적사회운동단체 노조와사회운동의정치적기회구조는개방적으로진행될가능성이높다는의미 따라서선거제도와권력구조개헌은노동정치에서매우유의미한개혁의제임 최근개헌논의에비례대표와지역구의석비율을헌법에반영필요 헌법제 41 조국회의원선거, 의석수및비례대표제조항을개정 국회의원수의 2 분의 1 이상은 ( 권역별 ) 정당투표수에비례하여배정한다. 선거제도 대개혁토론회 55

3. 노조 - 정당동맹, 선거개입, 사이버정치공간과담론정치등역량구축방안마련 개헌등정치개혁에서의유의점 - 기존정치권의권력유지및재생산을위한개헌론경계 권력유지를위한개헌론 은일부유력대선주자들의프로퍼갠더의명분, 그러나명분이힘을얻고있다는것이문제. 개헌은 국민참여개헌 이되어야함 헌법이왜문제냐? 사람이문제다. 나는다르다. 개헌은차기정권에서.. 논리의오만함과무책임함 (YS의 3당합당, DJP연합, 노무현및박근혜개헌공약은당선후사문화 ) 개헌론이무산될경우, 정부의입법발의권, 예산편성권, 감사원국회이관정도는최소한의대통령과행정부견제장치를마련해야함 - 박근혜ㆍ최순실게이트의본질이제왕적대통령과재벌의정경유착, 뿐만아니라 권력비리에대한효과적인견제수단이제대로작동하지않고있다는것을지적하 고동의를촉구해나갈필요있음 3 권분립의사문화 ( 국회의국정조사권, 청문회의기능, 헌재의권능등 ) 제 19대대통령선거의중요성 - 어느일방의집권, 권력교체의의미가아닌, 정치교체ㆍ시대교체의위미를확보해야하고, 무엇보다합의제민주주의체제 ( 권력구조및선거제도 ) 의도입을위한과도기로설정되어야함. 56

* 합의제민주주의체제모델 다당제적정당구조 비례연동형선거제도 ( 의석수 50%:50%) 정부구성의연립정부의제도화 의원내각제 ( 또는의회우위의분권형권력구조 ) 지방분권 - 대선주자간개헌과선거제도, 합의제정치설계를공약하고, 나아가 19 대대통령 의과도기동안연정및협치실현과임기단축공약까지고려해야할필요 - 2020 년 21 대국회부터제 7 공화국체제로전환해야할필요성 선거제도 대개혁토론회 57

[ 주제 2] 연동형비례대표제 : 발표 3 연동형비례대표제, 사회적약자를위한출발점 이나영 / 중앙대사회학과교수 저는정치인도, 법학자도, 행정학자도아닙니다. 한명의시민이자페미니스트로서원론적인차원의문제제기만하고자합니다. 1. 현실 지난 2017년 2월 14일 ( 화 ), 한겨레신문보도에의하면, 대부분의전문가들은민주주의를위한개혁 1순위로불평등문제를꼽았다고합니다. 세계곳곳에서벌어지고있는유사파시즘과혐오정치의발호는다층적불평등에의해시민들의고통이임계치에도달했음을보여주는징후적현상입니다. 우리가경험적으로알고있듯, 경제불평등과연관된다양한사회적차별현상이실질적으로많은시민들의삶을옭죄고생의끝자락까지밀어붙이고있습니다. 불평등이심화될수록사회적약자들의민주적정치참여의지는퇴보하고민주적의사결정과정도심각하게왜곡됩니다. 불공정하고불평등한한국사회에서대다수의사회적약자들은두가지형태의시민으로나뉩니다. 공적시민권 (formal citizenship) 은주어졌으되실질적시민권 (substantive citizenship) 이주어지지않은자, 그리고공적시민권도실질적시민권도부여되지않은자. 전자는참정권과가지되온전하고평등한기회와권리를보장받지못합니다. 후자는참정권은물론여권조차가지기어려운비존재의상태에놓여있기도합니다. 사회적약자들의시민권은다양한사회적분할선- 젠더, 계층, 피부색, 지역, 학벌, 나이, 장애여부, 그리고성적정체성등-에따라그정도도달라집니다. - 58 -

사회적분할과연관된포섭과배제의기준에따라시민권은구성되는것이기때문입 니다. 두가지차원의시민은사실 사람됨 에대해일상의위협에시달립니다. 버틀러 (Butler, 2015) 는사람은인종 성별을비롯한형태에대한타인의이해가능성 인식가능성 지각적검증과, 그가속한집단에따른범주적이해에따라다르게생각된다고지적한바있습니다. 사람이란누구에게나주어지는자명한범주가아니라타인의인정을통해획득되는자격이라는것입니다. 이때인정은젠더 섹슈얼리티 계급등의기제에따라차등적인인간됨을부여하는권력의장입니다. 인간됨에대한인정의정도에도차이가존재하기때문에, 덜된인간 으로인식된사람은제한적인삶을살게되지만, 인간으로인정받지못한사람은삶의기회를빼앗기고, 생의다양한결들이삭제당하며, 심지어 인간됨 마저박탈당하고있습니다. 2. 광장 우리는 2016년가을부터시민적분노가광장의불꽃으로타오르는것을목도했습니다. 파커파머 (2012) 는 분노는비통함이걸치고있는가면가운데하나일뿐 이라고했습니다 (38). 그는이시대의정치는 비통한자들의정치 라고주장하면서마음의언어로정치를이야기하지않는다면공감, 책무, 민주주의의기반이되는인간적연결은끊어질것이며, 공공선에기여할정치는창출되지않을것이라합니다 (39). 이런점에서촛불광장은,( 촉매제는되었으되 ) 단순히박근혜- 최순실의국정농단에대한분노표출의장이라기보다, 인간의존엄성에대한지속적인경멸, 이로인한고통과죽음, 축적된무자비한무관심으로인해마음이부서진자들이엮어낸슬픔의연대체로보아야할것입니다. 여전히정권교체만이루면모든문제가해결될것같이호도하는정치인들앞에서, 정당정치에대한과도한믿음과사법적판단의이상화가만연하는정치공학자들앞에서, 이들은국가, 정부, 민주주의, 시민권이란인간의마음안에, 마음과마음의연결을통해끊임없이구성되는것임을다시한번환기했습니다. 다양성과차이를체현한이들시민들은파괴가아니라창조적긴장감을광장에구현하며, 사회적 분열과배제적불평등에도전하는보편주의 (Lister, 1997: 66) 를열망합니다. - 59 - 선거제도 대개혁토론회

그러나우리사회에는보편주의, 일반대중, 평균적시각, 상식이라는이름으로타인을경멸하고배제하며, 스스로의집단적이익을위해혐오정치를작동시키는사람들이여전히많습니다. 문제는이들중많은사람들이특권집단이라는점입니다. 그리고민주주의대의정치는아주자주이들의이익을대변하는자들의도구가되어버렸습니다. 타인의삶을빼앗은이들은여전히자신의 죄 를인정하고있지않습니다. 이들이저질러온심대한구조적폭력에대해우리는어떠한책임을물을수있을까요? 3. 광장이후, 우리는어떤대한민국을재건할것인가? 시민의권리마저불균등하게배분되는현실에서어떻게하면마음이부서진자들의 이야기가들릴수있을까요? 광장의정치는실질적정치참여와정치개혁으로이어질 수있을까요? 아리이스영 (Young, 1990: 10) 은보편주의, 보편적관점이만약특권집단의이익을정당화한다면, 그리고일반적 ( 대다수의 ) 관점이라는미명하에억압받는집단의관점이부분적이거나편파적이라고부정당한다면, 이를부정의한것으로보고폐기해야한다고주장한바있습니다. 정의는제도화된지배와억압에도전하면서이질적인시민 (public) 이라는비전을제공하고집단의차이를인정하며긍정하는것이기때문입니다. 민주주의국가는사회적약자들, 억압받는자들의목소리와관점을효과적으로인정하고대변할수있는메커니즘을제공할의무가있습니다. 이를통해비로소약자들은자기조직을구성하고자신들의삶에긍정적영향을미칠정책을직접제안하고, 부정적영향을미치는정책에는거부권을행사할수있게됩니다 (184). 시민권은결과물이아니라과정입니다. 투쟁을통해새로운권리가획득되고, 비 / 존재하는자에게 실체 가부여됩니다 (Lister, 1997: 5). 사회적약자들의존재 (being) 에대한실질적인정, 공정분배, 동등참여를이루기위해연동형비례대표제는하나의작은출발점이됩니다. 새로운시민권을상상하는투쟁의광장이더너르게, 더지속적으로열리게될것을소망합니다. - 60 -

[ 주제 2] 연동형비례대표제 : 발표 4 선거제도개혁의필요성과방향 김종철 / 연세대법학전문대학원교수 1. 왜선거제도개혁인가? 가. 소선거구제의민주주의결핍 (democratic deficit) - 87 년체제의핵심적결함 - 87년정치체제의한축을이루는소선거구제국회의원선거제도는상대다수제에기초하고있기때문에민주주의의근본가치인국민대표성보다지역대표성을과중하게반영하여정치과정의독과점폐해를심화시키는제도여서정치를왜소화시키고민주주의를위협하는선거제도임이누차지적되어왔습니다. 특히현행권력구조는중앙집권도가매우높아분권화정도가낮을뿐만아니라, 의회가단원제로구성된상태에서지역대표위주의국회의원선거제도는지역주의를극단적으로심화시켜왔습니다. 그결과최소한의정치권인투표권마저도국민의정치적주도성을제대로반영할수없는심각한 민주주의결핍 (democratic deficit) 상태를정치질서에고착화시켰습니다. 이런상태에서국회의원의신분상의지위는비대해진반면지역중심적선거문화에따른국회의대정부견제력약화및자본에의한정치및행정에대한포획이라는대의민주주의의위기가구조화되어왔습니다. 그동안 87년체제의근본적인문제점으로주로대통령제의폐단이논의되어왔지만토론자의견해로는오히려의회구성에구조화된민주주의결핍에따라주권자인국민의의사가조화롭게정치과정에소통되지못하고의회가대통령과행정부를견제할수있는제도개혁 -검찰개혁등사법개혁, 국정원개혁, 감사제도개혁, 국정조 - 61 - 선거제도 대개혁토론회

사권개혁등행정부집행권통제개혁과대통령의인사권을통제할수있는입법개 혁 - 을소홀히함으로써국정통제장치가제대로작동하지못한탓이더큽니다. 나. 조작적다수주의 (manufactured majority) 에의한선거독재 (electoral dictatorship) 나정국불안정의위험성 - 상대다수제에의한소선거구제는지역선거구별승자독식제도를구조화하면서기득권을가진거대정당들에게국민지지도보다높은의석배분을강제함으로써국민대표성을제도적으로조작하여의회다수파를형성시키고소수파의정치적영향력을축소시킵니다. 그결과국회과반다수를형성하는경우가높아다수파에의한의회장악을용이하게합니다. 특히여대야소인경우선거독재의위험성을내포하고있으며여소야대의경우정국경색으로인한정국불안정의위험성역시가지고있습니다. 국민대표성의강화를통해민의왜곡을막고시민사회의정치지형이대의기관인의회의정치지형에비례적으로반영되게함으로써조작적대의제운용의위험을막고소수파와상생하는다수주의가뿌리내릴수있도록개혁해야합니다. 2. 선거제도개혁은개헌을필요로하는가? 가. 선거제도입법주의 - 현행헌법제 41 조제 3 항의규범적의의 - 헌법제41조제3항은비례대표제등선거제도의형성을입법권에위임하고있습니다. 공직선거법이그위임에따른법률입니다. 그런데헌법상비례대표제를필수적으로채택하도록요구하고있느냐에대해헌법해석론이대립하고있습니다. 이해석론의의미는만일비례대표제를필수적으로요구하고있는것으로해석하게될때비례대표제를부분적으로만채택하고있는현행공직선거법은위헌이될수있는가능성을가지기때문입니다. - 62 -

- 사실현행선거제도는전체의석의 6분의 1정도만별도의정당투표에의한전국구비례대표국회의원을배정하고있어선거제도전체의성격은상대다수대표제에의해압도되고있습니다. 선거제도는결국의석의배분방법의문제이고다수제냐비례제냐의선택의문제만있을뿐부분적으로비례대표제를채택하였다고전체선거제도가비례대표제가되는것은아니기때문에비례대표제를헌법의요청이라고해석하면현행선거제도가이러한요청을제대로반영하지못하여위헌이라는논의가가능해집니다. - 반면이문구가임의적예시규정이어서국회가비례대표제를배제하거나부분적으로채택하는선거제도를채택할수있도록허용하는것인지의여부는국회의선거제도입법권에속한다는견해가있을수있습니다. 이경우비례대표제를가미한현행제도도그자체로위헌이될수는없게됩니다. - 헌재는예시사항으로보는듯한태도를취한바있습니다. 예컨대, 구선거법상전국구비례대표제의투표방식과의석배분방법의위헌결정 5) 에서헌재는 헌법제41 조제3항은... 규정하고있으므로비례대표제를실시할경우구체적으로어떤형태로구현할지는일차적으로입법자의형성에맡겨져있다고할것이다. ( 판례집 13-2, 93면 ), 국회의원선거에있어다수대표제만을택하고비례대표제를택하지않을경우지역구의개별후보자에대한국민의지지만을정확하게반영하여도민주주의원리에반하는것은아닐것이다 6) ( 판례집 13-2, 94면 ), 공선법제146조제2항중 1인 1표로한다 부분은비례대표제를실시하지않고단순히지역구다수대표제선거방식만을채택한다면그자체아무런위헌성이없으나 ( 판례집 13-2, 99) 라고서술하면서반드시비례대표제는선택사항인듯한표현과논증체제를구사하고있습니다. - 따라서현행헌법의해석에따라비례대표제선택여부를국회의입법권에맡길것 인지, 아니면비례대표제가보통 평등 직접 비밀 자유선거의원칙에충실한제도여 서반드시채택되어야할것이므로개헌과정상헌법에명확하게이점을못박는 헌재 헌마 병합 이표현의경우우리나라를염두에두지아니하고헌법이론적으로민주주의원리의일반적인적용가능성에대한언급으로이해될수도있지만전후문맥을볼때다수대표제만의선거제도도허용된다는취지로해석될여지가충분하다고본다 김형성 도필자와동일한해석을하고있다 - 63 - 선거제도 대개혁토론회

것이필요하다는논의가있을수있습니다. 그동안소선거구제에정치적이득을 가진정당에의해국회의비례대표제선거개혁이지체되어왔음을고려할때만약 개헌을추진한다면헌법에비례대표제를강제하는것이필요할것입니다. 나. 선거제도는정부형태와본질적연계성을가지는가? - 국회의원선거제도와관련하여정부형태의구조적연계성을강조하는주장이있을수있습니다. 예컨대비례대표제의경우내각제정부형태와친화성이있고다수대표제의경우대통령제와본질적연계성이있다는주장이있습니다. 그러나양자의관계에서의친화성은상대적인것이고본질적인것이라볼수는없습니다. 내각제를채택하고있는국가에서영국과같이소선거구제상대다수대표제를취하는경우도있고독일과같이비례대표제를취하는경우가있습니다. 의회와행정부의관계를정하는것이정부형태에대한일반적인이해라고보면의회의국민적대표성을강화하는비례대표제가정부형태별운용에영향을주는것은사실이지만특정정부형태와결합되어야할논리필연적이유는발견할수없습니다. - 물론비례대표제는다당제를낳을개연성이높고의회에안정다수파를형성하지못하기때문에의회내정파의협의에따라행정부가구성되는내각제가행정부를임기가보장된국민선택형으로결정하는대통령제보다입법권과행정권의대립을해소할수있는장점이있는것이사실입니다. 그러나이는양날의칼과같아서역으로안정다수를획득하는정당이나양당제중심다당제의경우정권연합이입법권과행정권을모두가지게되어의회가행정부를견제할수없는선거독재나제왕적총리제를낳을위험또한크다고할것입니다. - 그러므로내각제의경우선거독재의위험성을구조적으로제어하기위해소선거구제에비하여비례대표제를택해야할필요성이크다고할수있습니다. 대통령제의경우비례대표제가여소야대를낳을확률이높지만여소야대는대통령제의구조적단점이지만견제와균형에의한권력분립적정부형태를추구하는장점을가진제도여서이런단점을오히려감내되어야할부분이라고할것입니다. - 결국내각제와대통령제의선택은행정부구성권을의회에의존하여국민과유리된 - 64 -

대의제의독주를낳을수있는위험에대한경계심을기준으로선택하는것이지의회의구성방법이비례대표제인가에의해결정할사항은아니라고할것입니다. 반면어떤정부형태이건비례대표제가국민대표성을강화하는제도인것은명약관화합니다. 따라서현행대통령제정부형태에서도비례대표제의도입은가능하며비례대표제때문에대통령제정부형태를바꾸어야한다는주장에는선뜻동의하기어렵습니다. 3. 비례대표선거제도와병행한정치관계법개정의필요성 - 한편비례대표제의도입만으로는현행정치제도의민주주의결핍의문제를효과적으로제어할수없다는점을강조드리고싶습니다. 무엇보다정당의공천권이소선거구제의경우보다더큰의미를가지게됨에따라민주적공천제도의마련이중요하고정당중심적민주주의의활성화를위하여사전선거운동금지철폐, 선거연령하향화, 교원과공무원의정당가입허용, 정당과선거연계조항폐지, 지구당부활, 지역정당허용, 정치자금법의규제완화, 국고보조금투명성강화, 당내민주주의법제화등이필요합니다. 현행정치체제에서쌍둥이체제로구성된현행선거제도와정당법이둘다민주공화적국민의지배를가능하게할정치적자유를억압하는것을기조로하고있다는관점에따르면억압적정치법제하에서반자유민주적관행이반정치, 탈정치, 비정치적정치혐오증을심화시켜한국민주주의를왜곡시키고있으므로비례대표제선거제도개혁의성패는바로이러한정치관계법의자유화를전제로한다고할것입니다. 4. 결론을대신하여 - 다시전면적정치개혁의필요성 - 현행정치시스템은국민의자유로운정치참여와표현의자유를공선법에의해예 외적자유로전락시키고있고, 정당법은정당원의자격을과도하게제한하고정당 의설립과조직형성의자유도엄격하게규제함으로써정치적으로자유로운시민들 - 65 - 선거제도 대개혁토론회

의민주공화국을정치를혐오하고외면하는부자유스런노예들의공화국으로전락시키고있는한국판앙시앙레짐 (ancien régime) 이라고할수있습니다. 즉현재공선법, 정당법등정치관계법은민주주의를신장시키기위한법제라기보다는주권자인국민의자유로운정치활동과선거의자유를과도하게억압하여국민을구조적으로탈정치화 반정치화시킴으로써정치를소수의카르텔화된정치기득권층이독과점하도록만드는반자유민주적법제도입니다. - 이러한반자유민주적현실을극복하는것은정치를혐오하거나정치시스템의안정성을훼손할수있는정치의축소혹은대의민주적의회체제의축소가아니라대의민주적의회정치에서실질적국민주권을통하여민주적정당성이회복될수있도록국민의참정권을확대하는한편정치적표현의자유를강하게보장하는방향으로정치개혁을달성하는것입니다. 탈정치 나 반정치 가아닌 정치의복원 만이한국민주주의를한걸음더도약시키는필요충분조건입니다. - 국회에서개헌특위가구성되어개헌안이마련되고있는시점에서가장시급한과제는비례대표제를도입하여정부형태를불문하고국민대표성이강화되는선거제도로국회의민주성을강화하는것입니다. 정부형태개헌론은그실현효과가불분명한반면선거법등정치관계법의자유화와민주화를위한정치관계법제개정은정부형태개헌론의전제라고할수있습니다. - 66 -

[ 주제 2] 연동형비례대표제 : 발표 5 선거제도개혁과권력구조개편의맞물림 이언주 / 더불어민주당국회의원 - 67 - 선거제도 대개혁토론회

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[ 주제 2] 연동형비례대표제 : 발표 6 [ 자유발표 ] 김경진 / 국민의당국회의원 - 75 - 선거제도 대개혁토론회

목차 주제 3. 유권자의선택권보장 - 대통령, 지자체장결선투표제 (12:05~13:00) 발표 대통령 지방자치단체장선거에결선투표제를도입하자 양동규 발표 촛불이요구하는적폐청산의길 선거제도개혁 김진욱 발표 결선투표제의사회 경제적효과 안용흔 발표 프랑스의결선투표제 차투표다수제 홍세화 발표 자유발표 채이배 발표 대통령결선투표제당장가능하다 추혜선 - 76 -

[ 주제 3] 결선투표제 : 발표 1 대통령, 지방자치단체장선거에 결선투표제를도입하자! 양동규 민주노총정치위원장 1. 문제는정치다 한국사회는위기다. 연말연초뉴스를독점하고있는최순실 - 박근혜국정농단게 이트가나라를뒤흔들고있다지만노동자서민생존권의위기, 사드배치등한반 도를둘러싼군사적위기, 정치의위기가본질이다. - 한국자본주의는지금역사상최대의위기국면을맞고있다. 지난 IMF 때와비교해도그성격은더욱악성이며그심각성은더욱크고깊다. 해외의존도가큰한국경제는세계경제가성장을할때는탄력을받게되지만반대의경우에는출구를찾기가매우어렵다. 정치권력은이와같은구조적인문제를외면하고재벌에게는특혜를주는대신노동자의임금삭감을내용으로하는노동개악과같은낡은방법만을고수하며위기를가중시키고있다. 비정규직노동, 장시간저임금노동의고통이해결되지않고있다. 실업증가, 질나쁜일자리로한국자본주의의모순은임계점을향하고있다. - 개성공단폐쇄, 사드배치, 일본의재무장화, 한미일군사동맹은한반도와동북아 를군사적긴장으로내몰고있다. 2008 년세계금융위기보다심각한세계경제, - 77 - 선거제도 대개혁토론회

영토분쟁등제국주의국가간의경제, 군사적대립은한반도주변정세를격화시 키고있다. - 이러한위기가운데정치위기가핵심고리다. 위의두문제도결국정치가풀어야하기때문이다. 현재의정치위기는구조적이고급진적변화를추진할정치세력의등장으로해소될수있다. 또한기득권세력의오랜정치독점체제를종식하고여러계급계층이정치적시민권을획득하여정치의장에들어설때다원화된사회를지탱할수있다. 심각하고도시급한한국정치의혁신을위해서정치제도개혁이우선이다. 광장촛불운동의진화와정치제도개혁광장의정치는정치권의탄핵소추가결을계기로제도내적으로흡수되고있다. 역사적인광장촛불투쟁의힘으로사실상박근혜의정치적생명은마감했고법률적형식적확인이남아있을뿐이다. 안타까운것은 1천만대중의박근혜퇴진광장행진이민주혁명으로칭송받았으나, 8명의헌법재판관의처분을기다리며노심초사해야한다는사실이다. - 문제는대중의스스로의정치와운동으로발전시켜나기지못하고있다는점이다. 천만대중의직접정치운동이결국기성정당간의정권교체로그칠수있다는점이다. 박-최 게이트로형성된정세는광장정치라는직접정치, 거리정치의눈부신등장에도불구하고기성정치의틀과질서그자체를위협하는정세를형성하지못했다. - 지금이라도광장운동은진화하여야한다. 광장의구호를노동자, 민중의요구로넘쳐나게해야한다. 시민대중, 노동자민중의삶과정치를확장시켜낼실질적요구를들고행진해야한다. 광장운동그자체가새로운정치적힘으로진화하여야한다. 광장에서한국사회가나아갈방향에대한정치적전망과비전을놓고일대논쟁이일어나야한다. 그광장에서제기해야할여러의제중의핵심이바로정치제도개혁이다. 이번에반드시실질적성과를거두어야한다. - 78 -

2. 대통령, 지방자치단체장선거에결선투표제를도입하자 대통령결선투표제도입은이미진보, 보수를가리지않고광범위한공감대가형성되어있다. " 대통령선거제도를채택하고있는국가중프랑스, 오스트리아, 핀란드, 브라질, 인도등결선투표제를채택하고있는국가는 2014년기준 88개국이다.( 위키백과 ) - 대통령결선투표제를반대하는논리는 헌법개정사안 결선투표제에따른비용우려 국론분열야기를거론한다. 첫째, 헌법개정사안이라는주장은과도한억측에불과하다. 결선투표제는헌법어느조항과도충돌하지않으며, 결선투표제로당선자를정하는것자체가바로헌법정신에부합하는것이기도하다. 둘째, 경제적비용을들먹이는것은한국의일년예산을생각하면가당치도않고, 불가피하게발생하는비용은오히려민주주의확대와발전을위한필요비용에해당할뿐이다. 셋째, 결선투표제는참여와지지율을최대한끌어올림으로써오히려국론분열을막는제도이다. 결선투표제는지방자치단체장선거에도동일하게적용되어야한다. 결선투표제는한국정치의오랜병폐로작용해온보수양강체제를깨뜨릴수있는유력한제도이다. 특히이미현실화된다당제구조에서결선투표제는보수정당을패거리정당에서정책정당으로의변화를강제할것이며, 나아가한국정치의발전을위해반드시필요한진보정당의발전에도기여할것이다. - 대통령결선투표제를통한과반수득표당선으로실질적인대표성을보장할수 있으며, 특히군소정당에대한단일화압박을차단하고정당의노선, 정강정책에 대한대중적평가와경쟁을가능하게한다. - 79 - 선거제도 대개혁토론회

대통령결선투표제와함께총선, 지방선거에독일식연동형비례대표제를도입해 야한다. - 현행단순다수대표소선거구제는승자독식선거법으로한국정치를파행으로이끈제도적주범이다. 한국정치의병폐를온존시키는지역주의와보수양당체제도소선거구제로부터기인한것이다. 승자독식소선거구제는나머지모든표를사표로만들어, 1인1표대의민주주의를부정하고민의를왜곡시키는제도로서반드시연동형비례대표제로대체되어야한다. - 80 -

[ 참고자료 ] < 민주노총대선요구 : 정치제도개혁부문 > (1) 개요 세부영역 요구 / 과제 1 전국단위독일식정당명부비례대표제도입 정치제도 공직선거법개정국가공무원법 지방공무원법개정정당법개정 2 대통령선거결선투표제도입 3 모든노동자의투표권보장을위해선거일유급공휴일지정및투표종료시간오후 9시로연장 4 18세선거권보장 5 국민소환제및국민발안제도입 6 의원정수확대 6 공무원 교사, 공공기관 협동조합노동자정치활동보장 7 정당설립조건완화 (2) 내용 1) 공직선거법개정 1 전국단위독일식정당명부비례대표제도입 - 민주주의의한단계진전을위해서정치제도의개혁도절실함. 선거의 평등원칙 을실현하기위해서정당득표율에따라의석수가결정되도록하는전국단위정당명부비례대표제도입이절실함. 즉표 ( 주권 ) 의등가성을민주주의의원칙과정신에맞게바꿔야함. 소선거구제에입각한현행승자독식선거법은한국정치를파행으로이끈제도적주범으로서오늘날한국정치의병폐를온존시켰던보수정치세력기득권체제는이로부터기인함. 중앙선관위는지역구의석수대비례대표의석수를 2:1로변경할것을권고한바있음. 전국단위의정당명부비례대표제를통 - 81 - 선거제도 대개혁토론회

해표의등가성을확보해야함. 현행국회의원선거제도를전면개편하여, 정당득 표율에따라의석수가결정되도록하는전국단위독일식정당명부비례대표제를 도입해야함. 2 대통령선거결선투표제도입 - 대통령결선투표제를도입하면과반수득표당선으로실질적인대표성을보장할수있으며, 특히군소정당에대한단일화압박을피하고제정당의정강 정책에대한대중적지지도와평가를가능하게함. 3 모든노동자의투표권보장을위해선거일유급공휴일지정및투표종료시간오후 9시로연장 - 사전투표제도의도입으로투표권행사의보장이확장되고있음. 특히미조직, 비정규직노동자의투표권보장을위해선거일유급공휴일지정과투표종료시간오후 9시연장은투표권보장에큰효과를낳을것으로기대됨. 4 18세선거권보장 - 투표연령을만 18세로낮추는것은이미사회적공감대가형성되어있으며다른나라에서는이미도입됨. 전세계적으로 206개국 (88.8%) 이선거연령을만18세로정하고있음. 가까운일본에서도 2015년 6월선거연령을 18세로낮추는공직선거법을통과시킨바있음. 5 국민소환제및국민발안제도입 - 현행지방자치단체장및지방의원에대한주민소환제도를국회의원, 대통령등선출직공무원전체로확대하는국민소환제와법안의국민발안제도를도입해야함. 이번광장촛불투쟁이정치권으로하여금대통령탄핵소추를관철하였듯이직접민주주의의확대는시대적과제임. 우선적으로국민소환제와국민발안제를도입하여국민주권주의를한단계높은수준으로실현해야함. 6 국회의원정수를인구 10 만명당 1 인으로확대 - 의원정수를늘리는것도적극추진해야함. 의원정수확대는독일식비례대표제를 - 82 -

도입하는것과밀접히연결되어있음. 또세계적인예를보더라도의원 1인당평균인구십만명을산정하고있음. - 한국과같이산업이고도로발전하고삶의지향과양태가다양해지고있는사회적상황을고려하여다양한정치적견해와요구가의회에반영할수있도록하기위해서는현행 300석으로는부족함. 최악의제도인소선거구승자독식소선거구제를폐지하는동시에의석수를확대하는것이매우필요함. 현재한국의경제력으로볼때국회의원의석 300석을확대하는것은전혀문제가되지않음. 수구보수정당은의원정수문제를대중의정치불신내지무관심을유발하고조장하는수단으로사용함으로써실제로는자신들만의기득권을위한방편으로삼고있음. 정치불신을해소하는문제나국회의원특권문제는바로국회의문턱을낮추고문호를개방하는선거제도개혁에서시작될수있음. 2) 국가공무원법 지방공무원법개정 7 공무원 교사, 공공기관 협동조합노동자정치활동보장 - 참정권은대다수국민에게주어져있는보편적인정치적권리임. 그러나현행정당법과공직선거법, 국가공무원법, 지방공무원법등제반법규는일반시민과달리공무원과교사의정치활동을전면적으로박탈하고있음. 특히정당가입자체를형벌의대상으로삼고있어헌법제8조제1항으로보장된정당설립, 가입, 탈퇴, 선택의자유등정당활동의자유를본질적으로침해하고있음. 공무원과교사, 공공기관및협동조합직원에게정치중립의무는공익적인업무를수행에있어서정치적불편부당을위한것임에도국민모두에게보장되는정치적기본권을일률적으로제한하는것은부당함. 유엔집회 결사의자유특별보고관은공무원 교원등의정치활동금지에대해, 정치적중립성 이라는미명하에광범위한의제들에대해스스로의입장을표명할수있는역량에폭넓은제약을가하고있다 고지적함. ILO 전문가위원회 (2016 년 ) 는 [ 한국 ] 정부가 ILO 111호협약 ( 차별금지 ) 에제시된바대로초중등교사가학교밖에서직무와무관하게행한활동과관련한정치적견해를바탕으로한차별로부터이들을보호하고, 이들이정치활동을이유로징계조치를당하지않도록하기위한조치를즉각취하라 고권고함. - 83 - 선거제도 대개혁토론회

- 교사공무원의정치활동보장은일반민주주의의기본원칙이며국제기구의오랜지적사항으로서신속히개정되어야함. 정치활동의자유를보장하기위해 공무원 교사, 공공부문노동자정치기본권보장 공무원과교사가정당에가입하고, 정치활동등을할수있도록허용 공무원ㆍ교사의후원회가입허용 ( 정치자금법제8조개정 ) 중앙당후원회신설및공무원과교사의정치표현의자유보장 교사 공무원의정치적기본권제약하는국가공무원법, 지방공무원법과시행령개정등이절실함. 한편진정한노동자민중의민주주의와정치적권리를보장하기위해서는계속해서위축되고있는집회 시위자유가전면보장되어야함. 3) 정당법개정 8 정당설립조건완화 ( 이중당적금지조항폐지등 ) - 5개광역시도별 1천명당원등현행정당설립조건은현대사회의다원화된정치 사회적요구와주의에따른정치적결사의자유를지나치게제약하고있음. 특히진보정당및제계급계층의정치참여를제약하는결과를낳게됨. 기득권보수세력은정당의난립을우려하고있으나지금은소수기득권보수정당의정치독점이더큰문제가되고있음이명백함. - 현재의진성당원제도는형식화되어일상적인정당활동이부재한실정임. 정강정책에대한선택적지지를보장하는복수정당활동보장으로대중의정치참여기회를넓히고정치활동의활성화효과를낳을수있음. 아울러정강정책에따른정당간연합정치가가능한제도적여건이마련됨. - 84 -

[ 주제 3] 결선투표제 : 발표 2 촛불이요구하는적폐청산의길 선거제도개혁 김진욱 / 변호사, 참여연대운영위원장 적폐누적의원인 견제없는중앙집권체제 이중톈 ( 易中天 ) < 이중톈, 제국을말하다 > ; 동아시아정치질서의기본구조를밝힘 ; 중앙집권 1) -> 관원대리 2) -> 윤리치국 ( 律治 ) 3) 핸더슨 < 소용돌이의한국정치 > ; 한반도의전통적정치질서를탐구 ; 중앙이공동체의모든자원 ( 物, 人 ) 지배, 중간집단의부재, 모래알같은구성원 ( 民 ) 의신하인 가 나라를거부하며수양산에들어가고사리로연명하였는데후세에그고사리조차 의것이니 의충절이라할수없다고비판되었다 산속의고사리조차중앙권력자의것이며 이를먹어연명하는것은바로그중앙권력자의은혜를입는것이라는것이아시아중앙집권의사고방식이다 사람이살아가는그모든것이 에따른것이며 여기에서 이란말이나오지않았을까 지방에는중앙으로부터의대리인이배치되어지배 관원은직위와직분으로구분되며이를정하는것이 따라서 은관원의조직과직무를정하는 과피치자를상대로한 으로구성됨 는법의예외 조선사대부 상민 - 85 - 선거제도 대개혁토론회

; 중앙에는왕과관료 ; 각개인의삶은중앙에의접근정도 ( 벼슬 ; 관료체제에서의위치 ) 에의해좌우 => 중앙권력을향한격렬한투쟁의일상화 ( 참고 ) 후쿠야마 < 정치질서의기원 > 중현대민주국가와의비교 ; 법의지배 4) -> 국가 5) -> 책임정부 6) ; 법의지배인프라인법정은지역공동체별로존재 => 자치와분권으로부터국가로 ; 중국에대하여강력한관료보유하나법의지배결여 7), 인도는효율적인국가결여 중앙집권체제가낳고있는적폐 박정희권위주의정치체제에서고도성장이가능했던이유중에는한국의전통사회 로부터물려받은관료제적위계로통합된, 저신뢰의중앙집권체제가크게작동 8) 4) 개체로서의인간이다수를형성하여함께살아가는공동체에서의질서유지를위해개체를초월하여모든개체에적용되는법의지배를수용하는문화는그리스 로마이전부터라고보아야 아테네의소크라테스 기원전 세기 로마공화정의변호사키케로 기원전 세기 중세봉건시대 의대부분에는관료는없지만판사길드 법률가길드는존재 관료보다는 과 가먼저발달 같은시기중국에관료로서의 는존재했을지언정법률가계층은없었던점과대비 베버가말하는합리적지배기구로서의관료제 쉐보르스키는정부가선거로교체될수있는것을민주주의의핵심으로이해 현직에재임중인자가선거에서패배할수있고 패배하면사무실을떠나는것이민주주의다 자유롭고경쟁적인선거가없다면민주주의는존재하지않는다 인도와대비되는중국의최근급속한경제발전현상을설명하는원인이자한계 한국시장경제의특질 이영훈 - 86 -

그러나, 강력한수도권과허약한지방 9), 맹목적학벌추구, 정경유착 10), 사회적지위와재산및소득의격차확대 11), 각자도생및비협력적경쟁문화의지속혹은악화등의적폐가누적되어감. => 현재는중앙집권의장점은소실되고오로지단점과부작용만남은상태, 분권화의필요성대두 선거제도개혁은분권화로가기위한필수경로 ; 분권의다당제발전을촉진시키는선거제도에로의변화가필요 (1) 대통령과지방자치단체장 ( 광역, 기초, 교육감 ) 선거에서의결선투표제도입 12) - 결선투표제의더중요한장점은그것이사회적균열을제대로반영하는정책과이 념중심의다당제발전을촉진한다는것임. 청년 인가구비중이수도권 서울 이가장높은바 대부분지방으로부터의진출에기인함 국세 지방세 의비중 스웨덴등은지방세비중이더높음 조세비중으로보면 주진형 국회경제민주화모임토론회 정경유착을끊기위해서는기업지배구조만이아니라중앙집권체제와관원대리체제도바뀌어야한다 중앙집권형정부에의하여만들어진재벌들의사업은일본인접국이라는지경학적요인에의하여미국 유럽등에이미형성되어있는최종재시장 철강 자동차 가전등 을공략목표로하고 규모의경제 에의존한가성비우위전략을선택하게됨 가성비우위를위해노동절약조립형산업중심으로되는한편내부연관이매우낮아해외에서의성공이국내에서의노동분배개선이나중소기업발전으로연결되지못함 이런한편중국에의한훨씬확대된규모의경제및가성비경쟁의도전에직면하여재벌들의사업자체도취약한위기에노출 가성비를위한해외로의사업이전이확대되면서국내노동및중소기업은더욱어려워지는총체적난국이현재의한국경제 대통령결선투표제도입은개헌사항이아님 우리헌법은결선투표를금지하지도 명시하지도아니함 우리헌법제 조 항은대통령선거에관한사항을법률로정하라고규정 현재단순다수방식으로대통령을선출하는것은공직선거법상의규정에의한것임 보통 평등 비밀 직접선거로선출하라는제 조 항의제약을받을뿐임 결선투표제는현재방식보다는 대원칙에더부합동점자가발생하면국회에서투표로최종당선인을결정하도록한제 조 항은이론적으로나발생가능한상황에대비한특별규정 이를결선투표제를금지하는조항으로해석하는것은과잉 오히려총유권자의 이상득표를요구하는헌법 조 항의정신에비추어보면결선투표의시행은헌법의요청이라고보아야함 - 87 - 선거제도 대개혁토론회

- 이는양당제를추동하는단순일위제의효과와는정반대의경우에해당함. 단순일위제는단한차례의선거로 1등을가려내는제도이므로유권자들은소위 전략적투표 를행하곤함. 선호하는후보가따로있을지라도그가 1등이될가능성이낮다면 ( 자신의표를사표로만들지않기위해 ) 1등이될만한차선의후보에게표를던진다는것임. 많은사람들이그렇게하다보니표는결국대정당 ( 후보 ) 들에게몰리기마련이고, 이러한선거의되풀이는종국에거대양당제로귀결됨. - 그러나결선투표제에선어차피 2 차투표가있으므로유권자들은 1 차투표에서자 신들의선호를있는그대로표출함. 따라서소정당 ( 후보 ) 들도그들만의이념및 정책기조상의정체성을유지하며유권자들로부터상당한주목을받을수있음. - 게다가소정당들은 2 차투표를앞두고대정당들과협상을벌일수있음. 정당연합 을통해서만과반득표가가능한대정당들은소정당들의내각참여또는정책수 용요구에반응해야하며, 그것은연립정부의형성으로까지이어지기도함. - 결선투표제가다당제는물론합의제민주주의의발전에도기여할수있다는것임. (2) 중앙과지방의회선거에서의연동형비례대표제 - 결선투표제그자체만의다당제촉진효과는제한적이라는사실에유의할필요는 있음. - 대통령결선투표제를채택하고있는국가들의대다수는의회선거제도도다당제를 촉진하는선거제도를택하고있음. 즉비례대표제나비례성이높은혼합형선거제 도혹은의원결선투표제로의회를구성한다는것임. - 이것이시사하는바는대통령과의회선거제도는같은성질의것이어야한다는점 임. 예컨대, 대통령은결선투표제로뽑으면서의원들은소선거구일위대표제로선 - 88 -

출하는나라에서는다당제나연립정부가발전할가능성이그리높지않음. 소선거 구일위대표제는상기한단순일위제의경우와마찬가지로양당제를견인하는효과 를내기때문임. - 많은실증연구들도대통령제국가에서다당제나연립정부가성공적으로운영될 확률은결선투표제만이있을때가아니라그것이비례대표제와결합할때비로소 유의미하게높아진다는사실을밝히고있음. - 한국의의원선거제도는소선거구일위대표제중심의것임. 대통령결선투표제의도입만으론다당제나연합정치가크게활성화될것을기대하기어렵다는것임. 결선투표제의도입과함께비례대표제의획기적강화가선행혹은병행되어야만그같은정치발전을기대할수있을것임. (3) 지방자치단체장 ( 광역, 기초, 교육감 ) 결선투표 13), 지방의회의비례대표제도입여 부는지방스스로결정할수있어야함 결선투표가행하여진최근의세계각국도시들샌디에고市자카르타州뉴욕市달라스市뉴올리언스市로스엔젤스市프랑크푸르트市로마, 나폴리, 토리노등이탈리아 77개의市상파울루등브라질 50개市 - 89 - 선거제도 대개혁토론회

[ 주제 3] 결선투표제 : 발표 3 결선투표제의사회 경제적효과 안용흔 대구가톨릭대정치외교학과교수 1. 왜결선투표제도입인가? 박근혜- 최순실게이트 로야기된일련의정치상황, 즉새누리당의박근혜대통령 4월퇴진 6월조기대선당론채택과박대통령의수용, 그리고이에대한국회의거부와탄핵소추안가결로전개된탄핵정국은 19대대선이 12월에서 6월, 그리고더나아가 ( 헌법재판소의결정에따라 ) 4, 5월까지앞당겨질것이라는예상을낳고있다. 이러한조기대선의국면속에서개헌논의와함께정치권과시민사회영역에서는대통령선거제도 ( 결선투표제 ) 개혁과선거연령 18세로의참정권확대를요구하고있다. 특히대통령선거제도로결선투표제는제도개혁요구움직임의중심부에놓여있다. 정치권과시민단체가강조하는결선투표제도입이유는크게두가지이다. 그하나는대의민주주의운영과관련되어있다. 현행대통령선거제도인단순다수제에서는민주통치의근간인국민의대표성혹은정치적정당성이현저히훼손된다는점을지적한다. 예를들어, 대통령선거의투표율을감안하여재계산한 노태우, 김대중, 이명박전대통령은전체유권자수대비득표수가각각 32.6%, 31.97%, 30.52% 에불과했다. 1) 전체 1/3에도못미치는소수국민을대표하는후보가대 - 90 -

통령으로당선되어행정부전체를장악해나라를통치하는, 다시말해정치적정 당성이매우취약한상황이발생한다는것이다. 2) 또다른하나는보다현실적인문제로야권진영의후보단일화문제와관련되어있다. 6월항쟁의결과민주화의열망속에서치러진 1987년대선을앞두고전개된김대중- 김영삼간의후보단일화, 1997년의김대중- 김종필간의후보단일화, 2002년의노무현- 정몽준간후보단일화, 2007년의정동영- 문국현간후보단일화, 그리고 2012년의문재인- 안철수간의후보단일화문제에서볼수있듯이, 현행대통령선거제도인단순다수제하에서실시된거의모든대선에서후보단일화문제는반복적으로불거져나왔으며, 이는대선성패에지대한영향을미쳤다. 그런데대선성패와같은선거전략 ( 공학 ) 적차원의문제를떠나현행대통령선거제도에서전개된후보단일화이슈가문제가되는또다른이유는후보단일화가후보자간정책경쟁을바탕으로한정책연합의과정이아니라후보자개인적요소에의해좌지우지될수있는여론조사와후보자에게이조사결과의승복을강요하는비효율적인과정으로점철되었기때문이다 ( 김진욱 2016; 김형철 2016). 3) 결선투표제도입의주창자들은결선투표제야말로대선을앞두고반복되어온후보단일화논란의제도적해결책으로서필요하다는것을강조한다. 민주주의운영이나후보단일화차원의논의에더해서, 본발제문은발제자가수행했던사회갈등 ( 완화 ) 과복지지출 ( 확대 ) 에대한결선투표제의효과분석작업결과를바탕으로결선투표제를대통령선거에도입하면어떤사회, 경제적효과가기대될수있는가를살펴봄으로써결선투표제도입의필요성을역설하고자한다. 4) 년 월 일에발표된참여연대의정감시센터 대통령결선투표제를도입하라 성명서에서인용함 이를언급함으로써성명서는현행단순다수제하에서치러진선거결과가헌법제 조제 항이규정하는 선거권자총수의 분의 이상의요건 을충족하지못하고있다는현실을보여주려한다 이것은린츠 가지적하는대통령제의근본적인문제중하나인승자독식문제와연결되어있다 후보단일화의정치는대다수국민에게정당 후보자 간연합이아니라야합으로비춰졌으며정치혐오감을불러일으켰다 결선투표제의효과에대한논의는 년국제정치논총에실린 대통령선거제도와사회갈등의편차 사회통합을위한정치제도의탐색 이라는논문과 년의정논총에실린 대통령선거제도와복지지출 민주화이후신생민주주의국가의복지지출의정치제도 라는논문에서수행한분석결과를토대로하고있다 - 91 - 선거제도 대개혁토론회