미국의대동북아 / 한반도전략 : 2016 년평가와 2017 년전망 숭실대학교정외과 김태형 미국뿐만아니라한국을포함하여전세계의관심이지난 11월 8일에있었던미국의대통령선거에집중되었다. 국제정치에서유일강대국의지위를차지하고있는미국이기에그지도자를선출하는대통령선거에관심이높은것은놀랍지않지만이번대선만큼세계인의관심이집중된대선도없었을것이다. 이렇게이번선거가엄청난관심을받았던이유는이제까지의미국대통령선거와는사뭇다른양상으로진행되었기때문이다. 흔히들이번선거를첫여성대통령대정치이단아간의대결이라고묘사하였다. 양당제인미국에서민주당의후보는영부인, 상원의원, 국무장관등을역임한화려한정치경력을보유하고미국의주류를대변한다고했던힐러리클린턴이었다. 반면에트럼프는완전한워싱턴아웃사이더로서부동산재벌과 TV 예능프로호스트로이름을알린인물이다. 경제, 이민, 성문제등에대하여여과되지않은발언들을남발함으로서미국인들의반이민정서를자극하고, 백인우월주의, 남성우월주의적시각의사람들에게서지지를이끌어내었다. 따라서세계인들은이렇게위험스러워보이는트럼프후보가당선되지않을까노심초사했던것이다. 근심스럽게지켜봤던미국대통령선거에서예상을깨고기성정치시스템에대한혐오와반이민정서등미국저소득층백인들의불만자극에성공하면서결국백만장자트럼프가유력한힐러리클린턴후보를누르고당선되었다. 브렉시트에이어트럼프의당선으로전세계가국수주의적민족주의, 자국우선주의, 경제적보호주의등으로회귀하는것이아닌가하는우려가커지고있다. 이제까지익숙했던정책이나관계들이완전히바뀌어새판을짜야할지도모른다는불안감도커지고있는상황이다. 본논문에서는이렇게불확실성에대한대응이라는화두를던진트럼프행정부하의미국에서미국의대동아시아, 대한반도정책은어떻게진행될지전망해보고자한다. 먼저올해 (2016년) 미국의대동아시아, 대한반도정책은어떻게진행되었는지살펴보고내년부터진행될새로운행정부의정책이기존의정책과어떠한유사성이나변화를가져올지비교, 고찰해볼것이다. 1. 2016 년평가 1) 미국의대아시아정책 20 세기초미국대통령을역임하면서신흥강대국미국의영향력확대와세력권확보에 많은노력을기울였던테디루스벨트 (Teddy Roosevelt) 대통령이후한세기넘게미국
의기본적인외교전략은미국을둘러싸고있는두대양을사이에두고미국과마주하고있는대륙에서미국에대항하는헤게모니가출현하는것을방지하는것이었다. 즉민주당, 공화당구분없이 100년넘게지속되어온미국의대아시아정책의핵심은태평양의서쪽에있는동아시아에서미국의헤게모니에도전할수있는국가의등장을막는것이다. 1) 2차대전때일본에대한강력한대응과냉전기간동안아시아-태평양지역에서도영향력을행사하던소련의봉쇄와견제가그예일것이다. 21세기들어서미국의대아시아전략의핵심은부상하는중국에대한견제이다. 미국이아프가니스탄, 이라크에서의소모적전쟁과금융위기등으로인한상대적쇠퇴를경험하는동안동아시아에서중국이무서운속도로부상하며그영향력을확대하고있는것이다. 중국은수년전일본을제치고세계2위가된경제대국의역량으로세계경제에지대한영향을끼칠뿐만아니라 90년대중반이후매년 10% 가훌쩍넘는군비지출증가를비롯하여저돌적으로진행되어온군현대화프로그램덕분에군사력또한무시못할수준으로성장하였다. 이러한중국의급속한성장은미국에게예전아시아에서부상했던미국의잠재적경쟁자와는또다른도전이되고있고이제동아시아를비롯하여전세계의수많은현안들이미중양국간의협조와공감대형성이없으면해결이힘들다고여겨질정도로중국의위상과영향력은급부상하였다. 이렇듯중국의급속한부상은미국단극체제의양극체제로의변화가능성을추동하는등엄청난파급효과를만들고있다. 중국은이러한새로운국제관계를 신형대국관계 라는개념으로특징지으며중국의대전략이이러한관계를인정받고공고화하는데있음을수차례공언하였다. 중국은이러한자신감에기초한역량으로미국중심질서에도전장을내밀고있다. 미국은이러한중국의부상과반접근 / 지역거부 (AA/AD) 전략등공세적외교에대응하여 2011년이후아시아중시정책 (Pivot to Asia) 또는아시아재균형정책 (Rebalancing) 으로맞서고있는데미국의아시아중시전략의목표는미국의이지역에대한군사적투사능력의보존과함께 2) 지역동맹국과우방국들에게미국의강력한의지를보여안심시키기 (reassurance) 위한것이라고볼수있다. 3) 미국의이러한정책전환은새삼스럽거나이전전략에서의일탈을의미하는것은아니고오랫동안이어져오던미국의대아시아정책이중국이라는도전국의부상으로좀더정교하면서도신속한형태로나타난것으로보아야할것이다. 또한중국의반접근전략을무력화하고미태평양함대의생존성을높이기위한공해전투 (Air-Sea Battle) 개념을도입하여발전시켜나가고있는실정이다. 4) 이러한경쟁은동아시아에서의군비경쟁을심화시키고우발적사고나오해에의한분쟁가능성을높이고있다. 무엇보다도이러한개념의현실화를위해서는역내동맹국과의긴밀한협조가요구되는바한국에게도곤혹스런정책판단이요구될가능성이상당히크다고할수 1) Henry Kissinger, World Order (NY: Penguin Press, 2014), p. 233. 2) Evan Montgomery, "Contested Primacy in the Western Pacific: China's Rise and the Future of US Power Projection." International Security, vol. 38, no. 4 (2014) pp. 115-49. 3) James Steinberg and Michael O'Hanlon, Strategic Reassurance and Resolve: US-China Relations in the Twenty-First Century (Princeton University Press, 2014). 4) Air-Sea Battle Office, "Air-Sea Battle" Service Collaboration to Address Anti-Access & Area Denial Challenges." 2013.
있다. 양강대국간에는군사력을비롯한물리적인경쟁과대립도지속되고있다. 중국이 2015 년 3월초발표한국방예산은지난해보다 10.1% 증가한 1,450억달러로지속적인두자리수증가를이어오면서국방력강화에박차를가하고있음을과시하였다. 5) 또한동년 5월에국무원이발표한중국군사전력백서에서도군현대화와특히해군력강화에중점을둘것을공표하였다. 이중국판국방백서에서미국과일본을안보위협세력으로특정하고 해양군사충돌 가능성을처음으로명시하고대비하겠다고밝히기도하였다. 그중에서도중국이수차례강조한적극방어 (active defense) 라는개념이현재남중국해에서의긴장고조와맞물려미국전략가들의촉각을곤두서게하였다. 6) 양국국방수뇌들은그직후인 5월말싱가포르에서열린샹그릴라다이얼로그에서도남중국해관련한치의양보도없는설전을주고받았다. 7) 미국은이모임에서지역국가들과의협력강화노력의일환으로 4억2천5백만달러를동남아시아해상안보이니셔티브창설에투자할것이라고발표하면서미국의의지를보여주었다. 미국내에서도중국의공세적외교에맞서더욱강력한대응과지역동맹국들과의협력적행동을주문하는주장이힘을얻고있다. 8) 미국정부도 2016년국방예산에서아시아지역이어느것보다우선순위라고강조하며아시아재균형정책의지속을재확인한바있다. 9) 이러한미국의반응에대응하여중국은 2015년말군구폐지와전구도입, 혁신적인군현대화를포함하는군개혁안을내놓았다. 10) 이러한중국인민해방군의구조변화를포함한중국군현대화노력의성과를반영하여 2016년 5월에미국방성이발간한 2016년중국의군사안보발전에관한대의회보고서에서중국의군현대화계획이새로운단계에접어들었다고평가하며미국의기술적우위를상쇄할수있는잠재력을이미보유하고원거리로의투사력도보유하고있는중이라고우려를표시하였다. 11) 또한미국은남중국해영토분쟁중인섬들에대한중국의기지건설, 중국의잠수함이나탄도미사일향상노력을통한반접근능력의상당한향상, 그리고이에기반한동중국해와남중국해에서의강압적외교에대해서도불편한심기를드러내었다. 12) 이러한중국의공세는미국의신뢰성 (credibility) 문제를 5) Richard Bitzinger, "China's Double-Digit Defense Growth," Foreign Affairs, 2015 March 19. 6) U. S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review 2014, Washington, D.C. 2014 March 4; "Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2015," Annual Report to Congress. Office of the Secretary of Defense. April 7, 2015; James Holmes, "The Two Words that Explain China's Assertive Naval Strategy," Foreign Policy, 2015 June 3. 7) Jermyn Chow, "Shangri-La Dialogue: China and other claimants urged to halt reclamation in South China Sea," The Straits Times, 2015 May 31. 8) Robert Blackwill and Ashley Tellis, "Revising US Grand Strategy toward China," Council on Foreign Affairs Special Report, No. 72, 2015 April. 9) Gopal Ratnam and Kate Brannen, "Against Other Threats, Obama's Security Budget Sticks to Asia-Pacific Pivot," Foreign Policy, 2015 February 2. 10) Minnie Chan, "China Hits the Launch Button for Massive PLA Shakeup to Create a Modern, Nimble Army," South China Morning Post, November 25, 2015. 11) US Department of Defense, "2016 Annual Report to Congress on Military and Security Development involving People's Republic of China."; Paul McLeary, "Pentagon: Chinese Military Modernization Enters "New Phase"," Foreign Policy, May 13, 2016. 12) Keith Johnson, "China's Guam Killer Threatens US Anchor Base in Pacific," Foreign Policy, May 11,
재차위협할수밖에없는데미국정부는이미이지역에서의동맹준수를재차강조하여분쟁시누구편에설것인지분명히하고우크라이나, 중동등다른지역에서의위기에도불구하고미국의이해에아시아태평양지역처럼중요한곳은없다며아시아중시에매진할것임을재차다짐하였으나, 13) 주변국들의불확실성을가라앉히기엔역부족으로보인다. 14) 그러하기에많은미국의안보전문가들이공해상에서의해상항행의자유에머물지않은더욱적극적인미국의대응을주문하는것이다. 15) 미국의아시아재균형정책은지역동맹국과파트너들과의긴밀한협력을요구하는데그중가장미국과의협력에적극적이고중국의부상에강하게대응하는국가는역시일본이다. 미국에게일본은냉전초기부터미국의대동아시아정책에핵심인국가였고아시아중시정책으로중국을견제하려는현재는더더욱중요한존재이다. 미국은일본의역사해석등독선적우경화에는찬성하지않지만집단자위권행사에는적극환영해왔다. 16) 또한미국은공해전투수행을위한최적의파트너로도해군력, 첨단기술, 자본등을협조받을수있는일본을상정한것으로볼수있다. 17) 일본은중국이추진한 AIIB에도미국의수많은동맹국들이참여함에도불구하고거의유일하게불참하며미국과의의리를지켰다. 2015년 4월미국을방문한일본아베총리는미국과의유대가굳건함을과시하며미일신방위협력가이드라인에미국의동의를받아내면서자위대가유사시일본주변도서보다지리적으로훨씬확장된지역에서필요시무력사용을포함한군사작전을수행할수있는길을열었다. 18) 중국의부상에따라심화되는중일라이벌관계에서미국의확실한지원이보장됨을확인함과동시에일본보수파의염원이었던 보통국가 화의길을열게된것이다. 특히이러한협력은해상에서의협력강화를특히강조함으로서동중국해, 남중국해에서공동으로중국에대응할수있는협력의여지를넓혔다. 19) 중국의반접근 / 지역거부전략의강화와이에필요한무기체계의상당한양적, 질적향상으로대응에고심하는미국에게일본의해상자위대강화와특히미국이필요로하는우수한대함미사일의보유는미국의대아시아전략에엄청난힘이되고있다. 20) 2016. 13) Helene Cooper, "Hagel Spars with Chinese over Islands and Security" New York Times, 2014 April 8. 14) Richard Javad Heydarian, "America s Pivot Faces a Credibility Crisis," The Diplomat, August 12, 2015. 15) Juilan Gu, M. Taylor Fravel, and Malcolm Cook, "Freedom of Navigation Operations in the South China Sea Aren't Enough," Foreign Policy, May 16, 2016. 16) J. Berkshire Miller, "Gang of Three? Why Obama Must Bring Seoul and Tokyo Together" Foreign Affairs, 2014 April 13. 17) Aaron Friedberg, Beyond Air-Sea Battle: The Debate over US Military Strategy in Asia (IISS, 2014), p. 95. 18) Julie Davis and Michael Gordon, "Japan and US Set New Rules for Military Cooperation," New York Times, 2015 April 27; Minxin Pei, "Why the New U.S.-Japan Security and Trade Pacts Will Incur China's Wrath." The Huffington Post 2015 May 4. 19) Sheila Smith, "The US-Japan Alliance Upgrades and Maritime Transparency Initiative," Asia Maritime Transparency Initiative, April 30, 2016. 20) Ben Rimland, "Look to Japan to Solve the Navy's ASM Crisis," The Diplomat, December 17, 2015; David Francis, "Japan's Expanding Military Role Could Be Good News for the Pentagon and Its
더나아가국내외의강력한반대에도불구하고보통국가화에걸림돌이되고있는평화헌법개정을끊임없이시도하고있는아베정권을미국은암묵적으로지지하고있는상황이다. 미군의역량이지나치게분산되어아시아재균형정책의실현에골머리를앓고있는미카터국방장관이최근일본정부의헌법개정배후에있다는말이나올정도로양국은과거의앙금을훌훌털어버리고군사적, 정치적밀월관계를강화하고있는중인것이다. 21) 5월말일본에서열린 G7회의에참석한오바마대통령은미국내에서나한국, 중국등에서의우려와비판에도불구하고 2차대전종전이후미국대통령으로서는처음으로히로시마를방문하였다. 이방문이원폭투하에대한사과가아니고 2차대전희생자위로와핵무기의위험성자각임을미국정부가분명히하였으나 22), 이러한미국대통령의행동이미국과일본의안보동맹을새로운차원으로격상시키면서아베정권의안보정책에대한지지로인식되어평화헌법폐기등일본의우경화를촉진시킬것이라는우려도적지않게존재한다. 23) 즉이번방문은미국과일본관계의돈독함을과시한것이다. 한편일본과의동맹을마뜩치않게표현했던트럼프가대통령에당선되면서일본정부도긴장하지않을수없었다. 그러나아베총리가뉴욕을전격적으로방문하여트럼프당선자와만나는첫번째외국지도자가됨으로서우려를어느정도불식시키려하였다. 무슨대화를나눴는지는알려지지않았지만일본이가장걱정하는미일동맹의미래에대해대화를나누었을것이다. 24) 트럼프가캠페인중에했던동맹에대한부정적인발언들을액면그대로받아들일필요는없을것이라는것이주된대화일것으로추정되는데향후미국과일본관계가어떻게진행될지도한국의입장에서는신중하게고려해야할사항이다 2) 미국의대한반도정책과한국 미국은북한에대해서는전략적인내 (strategic patience) 라고알려진정책을추진하며외교우선순위에서밀려난듯한태도를보였다. 한국에대해서는중국의견제를위한아시아중시정책의강화일환으로한미일간굳건한협력의관건이자걸림돌이었던한일관계의개선을끊임없이주문하였다. 그러나한국으로서는북한문제에대한협력과함께 2014년기준한중양국간교역액이 2,644억달러로제 2, 제 3의교역국인미국 (1,055억), 일본 (791억) 과의교역액을합친것보다많다는사실도고려하여야하였기에이러한미국의요구에대해어정쩡한태도를자주 Contractors," Foreign Policy, July 16, 2015. 21) Bruce Ackerman and Tokuju Matsudaira, "Cry 'Havoc' and Let Slip the Constitution of War," Foreign Policy, September 28, 2015. 22) Gardiner Harris, "In Obama s Visit to Hiroshima, a Complex Calculus of Asian Politics," New York Times, May 25, 2016. 23) Jonathan Soble, "Japan's Leader Has Little Use for Hiroshima's Lessons for Pacifism," New York Times, May 27, 2016; 황현규, 이진명, 美 日新안보동맹신호탄..71 년만에히로시마간美대통령, 매일경제 2016 년 5 월 27 일. 24) Jeremy Diamond and Emiko Jozuka, Trump and Japan's Abe meet for 'very candid discussion' in New York, CNN, November 18, 2016.
취하였다. 미국의사드 (THAAD) 배치압력에대해한국정부는한미동맹의강화, 미중관계, 한중관계와모두민감하게연결되어있던이문제에대해최근까지도어떤결정이나논의도없었다고부인으로일관하였다. 2015년 10월한미연례안보회의에서도사드에대한논의는없었다고분명히선을그을정도로중국의입장을고려하여논란을회피하여온것이다. 25) 그리고미중간갈등에서가장큰충돌가능성이있는남중국해에서의경쟁과관련하여 2015년 6월대니얼러셀미국무부동아태차관보가한국은남중국해영유권분쟁에대해목소리를높여야한다고분쟁당사자가아닌한국에게곤란한요구를하였으나 26) 공개적으로미국편을드는일본과는달리한국정부는대체로원론적입장을유지하였다. 이렇게미국과중국간에남중국해등에서군사적긴장이고조되고미국과일본간의동맹이강화되어가는와중에미국의동맹국으로서는유일하게 2015년 9월중국의전승절행사에박근혜대통령이참석하자미국일각에서는한국의중국경사론이등장할정도로비판적평가를하였다. 미국조야의한국중국경도에대한우려를불식시키고자박근혜대통령은북경방문다음달인 10월중순워싱턴을방문하여오바마대통령과한미정상회담을갖고경제협력, 우주개발, 사이버안보등여러분야에대해의견을교환하고합의하였다. 27) 당시까지참여를망설였던환태평양경제동반자협정 (TPP) 에도참여를긍정적으로검토해보겠다는언질을주기도하였다. 이자리에서양국은특히북한핵문제의시급성과이를해결하기위한확고한의지에대해언급하였다. 오바마대통령은또한한미일 3각안보협력의강화를위해역사적앙금을극복하고한국과일본간의더욱친밀한협력을주문하였다. 이한미정상회담을통해오바마대통령이한미동맹은미국의아시아중시정책의핵심축이라는표현을쓰는등중국으로의경사론을불식시키는효과를가졌지만한편으로미국편에서기를주문받고미중간의갈등을중재해야하는부담을떠앉기도했다는평가를받았다. 28) 특히미국은민감한남중국해영토분쟁과이지역에서중국의공세적정책에대해확실한입장을표명할것을다시금요구하였다. 지역국가들과의군사적협력을강화하면서미국의입장을분명하게지지하는일본과달리공해상에서의항행의자유등원칙적인얘기만고수하며중립을유지하는한국의입장에대해미국이실망을표시한것이다. 29) 2주후인 11월 1일서울에서한중일간에아베총리취임이후처음으로정상회담이개최되어동북아에서의평화와협력에관한공동성명을발표하였다. 특히한국이강력히주장하던북한의진정성있는변화가필요하다는점에세정상이공감을표시하기도하였고경 25) 김귀근외, 한미 " 北도발더는용인안해 ".. 北미사일파괴작전계획수립, 연합뉴스 2015 년 11 월 2 일 26) 심인성, 러셀미차관보 " 한국, 남중국해분쟁에목소리높여야 " 연합뉴스 2015 년 6 월 4 일. 27) 한미정상회담은원래 6 월말로예정되어있었으나당시메르스사태로인하여 10 월말로연기된것이다. 28) 정윤섭, 강병철, < 한미정상회담성과 > 3 ' 中경사론 ' 불식 동맹의진화 ( 종합 ), 연합뉴스 2015 년 10 월 17 일 ; 이용욱, 손제민, [ 한 미정상회담결산 ] ' 중국아닌미국편들어라 '.. 부담떠안고돌아온박대통령, 경향신문 2015 년 10 월 18 일 ; 황라현, 朴대통령방미로 ' 중국경사론 ' 약화.. 美中사이딜레마는계속, 뉴스 1 2015 년 10 월 19 일. 29) Jack Douglas, "How the Rest of Asia Reacted the US Navy Patrol Near China's Man-Made Island," The Diplomat, October 28, 2015; 황라현, 한국 남중국해 전략적중립... 미중갈등심화되면위태? 뉴스 1 2015 년 10 월 28 일.
제등다른분야에서의협력과함께 3자회담을정례화하기로하였다. 이러한 3국간의정상회담이 3년 6개월만에성사되었다는점을감안하면, 특히이렇게오랜기간개최되지못했던가장큰이유가아베총리의역사인식문제와우경화에있었다는점을감안하면개최자체만으로도큰의미를부여할수있을것이다. 과거사, 역사인식등민감한문제는잠시접어두고북핵이나경제협력등공감대가형성되어있는현안위주로접근하였으나각국정상들의연설문에서는각각다른측면이부각되는등 3국간의긴장을해소하기에는시간과노력이더필요하다는점이확실해지기도하였다. 30) 특히한일양국간의정상회담은 3년만에처음열린것이라큰관심을받았다. 그동안박근혜대통령이아베총리와의정상회담을거부한이유가일본정부의위안부를포함한과거사에대한인식문제였기에이회담에서어떠한주제가논의되었으며양국간의긴장을완화하기위해어떤후속조치가따를것인지국내외의지대한주목을받은것이다. 이회담에서양국정상은과거에대한인식차이는접어두고미래를향해협력할것과위안부문제에대한조속한해결을합의하였다. 31) 중국의위협에대응할 3각협력을강력하게요구하는미국의카터국방장관이 10월초방한한것과박근혜대통령이 10월중순워싱턴을방문한것이민감한문제를포함한양국정상의회담에적지않은영향을주었다고유추할수있을것이다. 미국의양국관계정상화압력에도한국정부는일본아베정부에대하여지속적인무시하기와거리두기로일관하였으나 10월, 11월일련의정상회담이후태도가급변하여 2015년이 12월 28일한국정부는일본정부와의위안부협상타결을전격적으로발표하였다. 급작스럽게발표된합의소식은그과정과내용에서큰실망감을주었고한국정부의우호적인자평에도불구하고만만찮은후폭풍을불러일으켜일본과의관계증진이오히려힘들어질수도있는데양국간의합의소식에미국은즉각환영의사를밝혔다. 32) 대일외교를둘러싼논란이채가시기도전인 1월 6일북한이불시에핵실험을감행함으로서동북아에다시한번북한발위기감을고조시켰다. 2월 7일에는장거리로켓발사도실시하여국제사회는일제히북한의 4차핵실험과로켓실험을비난하며강도높은제재를공언하였다. 한국은개성공단폐쇄라는초강수대북제재조치로대응하였다. 또한이제까지부인으로일관하던사드배치에대한미국과의협의도전격적으로발표하였다. 이에대해중국은예상대로한반도사드배치는미국의아시아재균형정책의일환이라고강하게반발하였다. 33) 3월 3일에는대북제재에미온적이던중국과러시아도동참한비군사적제재조치로는가장강력한대북결의안이유엔안보리를통과하였고한국, 미국, 일본은독자적인제재도추가로시행하고있다. 3월 21일서울을방문한성킴미국무부대북정책특별대표 30) 이제훈, 박대통령 북비핵화 아베 납북해결 리커창은 역사문제풀어야, 한겨레 2015 년 11 월 1 일 ; 변영욱, ' 과거사 ' 미뤄두고 ' 북핵 ' 부터손잡다, 동아일보 11 월 2 일 ; Lee Chi-dong, "Regional powers sidestep history, choose 'practical' summit," Yonhapnews, November 1, 2015. 31) Choe Sang-Hun, "Leaders of South Korea and Japan Meet in Effort to Mend Ties," New York Times, November 1, 2015; Kiyoshi Takenaka and Ju-min Park, "South Korea, Japan leaders to seek early resolution of 'comfort women' dispute," Reuters, November 1, 2015. 32) Choe Sang-Hun, "Japan and South Korea Settle Dispute Over Wartime Comfort Women " New York Times, December 28, 2016. 33) 성연철, 중국, 사드한반도배치논의에 소잡는칼 항의, 한겨레 2016 년 2 월 8 일.
를포함한미국고위관료들은김홍균한반도평화교섭본부장과의만남에서한 미는대북압박강화를통해북한이변화할수밖에없는환경을만들어나가야한다는목표를재확인하고, 안보리결의의충실한이행, 주요국독자제재및국제사회의압박등 3대축의조치를효과적으로활용하여대북압박을극대화하기위해계속긴밀히공조해나가기로하였다. 3월 31일부터진행된제4차핵안보정상회의참석을위해워싱턴을방문한박근혜대통령과만난오바마대통령은한미정상회담에서북한위협에대비한강력한한 미연합방위태세를재확인하고, 북한의전략적셈법을바꾸기위한 양국간공조방안에대해서도의견을교환하였다. 이어열린한미일 3국정상회담에서도대북제재공조방안, 북한의추가도발대응방안등에대해논의하였다. 대체로미국은현재박근혜정부가북한이비핵화와관련된실질적인의지와행동을보이지않는한제재와압박기조를지속할것임을분명히하고있는것에대해지지와동참의사를보내고있다. 또한한미일 3국은 2010년 6월하와이에서예정된 2016 RIMPAC 훈련을실시하고 3국의이지스함이포함된대규모미사일방어훈련을통해북한의 SLBM 등미사일위협에대한공동대응능력을향상시키는등, 대북억지력을실질적으로확충하는데에도만전을기하였다. 34) 즉 2015년말부터최근 1년간의한국외교는이전의미중양다리걸치기에서급속히선회하여한미일협력을중심으로대북제재라는목표를선택하여최대한집중하고있는데여기에미국의역할도상당했던것으로보인다. 2016년 9월 9일북한은 5차핵실험을단행하였고한미당국은이를맹비난하는한편양국간의공조강화를약속하였다. 또한한국의정국이최순실스캔들로격랑에휩싸여있는동안갑작스럽게 2012년비밀스럽게추진되다가여론의역풍으로좌초되었던한일정보보호협정이야당의반대에도불구하고일사천리로진행되어 11월 23일체결되었다. 미국의전폭적인지지를받았던이번협정의공조방안을논의하기위해한미일 3국안보회의가 12월 16일서울에서개최될예정이다. 35) 한편미국의대북강경기조와관련하여최근미국이이란을굴복시켜결국협상테이블로나오게만들었다고믿고있는금융제재를포함한 2차제재 (secondary sanctions) 를북한에적용하는것을신중히고려중이라는보도가있었다. 북한과교류중이던일부중국기업들도타깃이되었다는것이다. 36) 또한클린턴후보외교정책입안에가장중요한역할을하는자문단중하나인웬디셔먼전미국정무차관과커트캠벨전국무부동아태차관보도클린턴이대통령이된다면북한에대한경제제재의강화와함께선제공격도고려할것이며어떤옵션도미리배제하지않을것임을시사하였는데공화당쪽의인사들도한국을방문하면서북한핵개발문제와관련하여군사행동을비롯한모든옵션을고려중이라밝혔다. 37) 하지만이러한강경책이반드시실현되리라고보기는힘들다. 대통령선거가임박하면각후 34) Ankit Panda, "US, Japan, South Korea Plan Missile Defense Exercise on RIMPAC 2016," The Diplomat, May 17, 2016. 35) 한미일안보회의 16 일서울개최 한일군사협정후속협의 北핵대응논의 MBN 2016 년 12 월 9 일. 36) Dan De Luce, "U.S. Weighs Iran-Style Sanctions on North Korea, Risking a Rift With China," Foreign Policy, October 6, 2016. 37) Every Took Should Be Used to Deal with N. Korea Nuke Program: Sherman" Korea Herald, October 11, 2016; 신보영, " 클린턴, 대북선제공격도배제하지않을것 " 문화일보 2016 년 10 월 12 일..
보가표를얻기위해외교정책에관해강경책을쏟아내는것은지극히자연스러운일이다. 선제타격과같은민감한문제에대해서는 6자회담미국측수석대표를지낸크리스토퍼힐이나전주한미군사령관몇명이밝혔듯이북한의미국이나동맹국에대한공격이임박했다는확실한증거가있어야만가능한그야말로신중을요구하는사안이라, 특정정책을고려한다든지특정옵션을배제하지않는다든지하는발언이그정책, 옵션의가능성이높아졌다는것을반드시의미하지는않는다. 38) 그리고 10월 21-2일말레이시아쿠알라룸푸르에서북한의외교관들과미국의전직외교관, 학자들간에북핵문제를포함하여현안에대해논의한비공식접촉이있었다. 로버트갈루치등미국측참가자들은워싱턴에서북한관련대표적인비둘기파, 협상파로분류되는인사들이다. 비록이들이정부소속이아니라고분명히하였고미국정부도이들의논의가미국정부의공식적입장이아니라고선을그었지만대북현상이새로운정부에서대북정책구상의일부가될가능성을배제할수없을것이다. 39) 또한미국정보기구를총괄하는로버트클래퍼 (Clapper) 국가정보국장이최근북한은핵무기를생존도구로간주하고있기때문에북한을완전히비핵화한다는것은애당초가망성이없는것이고그렇기때문에미국이시도할수있는최선의방법은북한의핵능력을 제한 (cap) 하는것이라고밝혔다. 이발언은오바마행정부의검증가능한비핵화정책과는배치되는것으로곧장논란을일으켰는데국무부대변인은미국의대북정책에어떤변화도없다고분명히하였다. 40) 그러나이러한발언또한현재의대북정책에대한전환을모색할수있다는뜻으로해석될수도있을것으로보인다. 전략적인내정책이사실상전략적무관심이었고제재일변도의정책을추진하는동안수차례의핵실험을통해북한의핵능력은오히려더욱고도화되었기에대화, 협상카드가신정부에서고려될수도있을것으로보인다. 2. 2017 년전망 1) 트럼프당선자의외교정책시각과대아시아, 대한반도정책 막말파문과온갖논쟁적인발언과행동등으로큰논란을불러일으켰던트럼프는이러한논란에도불구하고 ( 이러한막말덕분에?) 지지자들의세를불리면서공화당후보로대통령선거에승리하면서세계각국을근심스럽게하였다. 단지찻잔속의태풍정도가아니라세계유일초강대국의대통령으로당선된것이다. 트럼프는실업등경제적어려움과정치적무기력감에좌절하고실의에빠진미국인들에게이들이이렇게몰락한이유는이민자들이나무슬림들등내외부의적들이창궐하면서미국인들의일자리를빼앗고안보를위협하고있 38) 심인성, 美전문가 대선캠프등 ' 北선제공격검토 강력제재 ' 잇단주장, 연합뉴스 2016 년 10 월 12 일. 39) 황철환, 北美말레이비공식대화종료 北 " 현안얘기 " 美 " 일부진전 " 연합뉴스 2016 년 10 월 22 일. 40) David Brunnstrom, Getting North Korea to give up nuclear bomb probably 'lost cause': U.S. spy chief, Reuters, October 25, 2016.
으나이러한위기에기성정치권에서아무것도하지않기때문이라고주장하였다. 즉미국이주도해온세계화가결국이들의삶을비참하게만들었다는것이다. 트럼프는선거유세중에이민자나외국인, 특히무슬림들에대한노골적인적대감을선동하며양극화와삶의질쇠퇴, 미국의꿈실현이멀어지고있는현실에좌절하는백인미국인들의증오와광기를한껏자극하였다. 미국예외주의를극단적으로이용하여미국의발전과번영을사실상이끌었던용광로로불리던 (melting pot) 다인종, 다문화주의등 차이 에대한관용과수용을정면으로배격하고대내외적 적 을끊임없이상정, 재생산하여국민들의불안심리를증오와국수주의로내몰았던것이다. 트럼프를둘러싼가장큰논란중하나는그의고립주의적이면서도배타적이고공격적인대외정책이었다. 트럼프후보는 2차대전후현재까지도민주, 공화를막론하고미국외교정책의근간이라고할수있는미국주도의세계질서유지, 보다구체적으로국제경제에서자유무역을중심으로한자유주의, 전세계적인군사력, 외교력투사를위한다양한형태의동맹건설, 유지와미군의전진배치등을모조리부인하고싸잡아비판하였다. 41) 이를대체할새로운대외전략으로정확히무엇을의미하는지모호한미국우선주의 (America First) 를선동하며미국인들의배타적이고공격적인애국심에호소하여상당한지지를이끌어내었다. 즉국제질서전반에에대하여자유주의적개입주의자로서미국의역할이여전히필수적 (indispensable) 이라고생각한클린턴민주당후보와달리트럼프는포퓰리스트적고립주의자로서 America First 라는구호를외치며미국의사활적국익은미국국경안에서만존재한다고주장한것이다. 트럼프는현행정부를미국의힘을현저히약화시켜미국의적과라이벌들이더이상미국을존중하거나두려워하지않게만듦으로써미국의안보를훼손한주범이라고맹비난하였다. 중국과관련해서는무역적자와중국의값싼소비재유입으로인한미국의실업률증가등경제적갈등요인들을부각시켰다. 또한북한이핵, 미사일개발에열을올리는데도불구하고중국이나서지않은것은중국에압력을넣을수있고넣어야만하는미국의경제력, 군사력, 지위가약화되었기때문이라고주장하였다. 그리고현재미국의동맹국들이미국의역량에무임승차하고있기때문에대통령이된다면아시아동맹국들, NATO 동맹국들과정상회담을갖고비용분담과향후방향에대해논의하겠다고선언하였다. 즉트럼프는경제력, 군사력증강에기반한미국의강력한지위회복, 동아시아를비롯한동맹국들이자국방위에대한책임증가, 미국의부담감소, ( 종교적 ) 이데올로기가강력히가미된외교관계등을자신의외교정책으로주장한것이다. 42) 대부분의안보, 외교전문가들은이러한트럼프의접근이미국의지위를심대하게손상시키고세계를더욱불안정하게만들것이라고경고하였다. 또한수많은저명한공화당안보전문가들이공개적으로트럼프의외교정책관점에대해정직하지못하고지극히위험하기에절대지지하거나향후정책조언을해주는등의 41) David Rothkopf, "Put a Fork in the Tradition of GOP Foreign Policy Competence," Foreign Policy, July 27, 2016. 42) Ryan Teague Beckwith, Read Donald Trump s America First Foreign Policy Speech, Time, April 27, 2016.
어떠한협조도하지않을것임을천명하였다. 이들은트럼프의나토, 러시아, 중동정책등모두가큰문제이지만특히그의대아시아정책이가장우려스럽다고하며만일트럼프의정책이실현된다면아시아에서의미국지위는급격히하락할것이고지역국가들은미국의라이벌인중국에편승할가능성이오히려높아질것이라고공개적으로경고하였다. 43) 그러나대체로대통령후보들은득표를위해서강경하고자극적인발언을일삼는것이흔한현상이고또한이번선거기간동안주요언론들이트럼프후보에대해서부정적인논조로묘사했기때문에트럼프의대외정책발언들을액면그대로받아들여서는안되고또한트럼프도미국의여느대통령처럼외교분야에서는실용주의적접근을할것이라는주장도만만치않다. 트럼프에게외교안보분야를조언한파레스 (Walid Phares) 는트럼프에게가장중요한외교안보이슈는 IS로대변되는테러리즘과북한이나이란으로대표되는핵확산이라고하였다. 이러한위협에대응하기위하여러시아나중국같은권위주의국가들과도우호적인관계를맺고싶다는발언을하였다는것이다. 즉트럼프의외교관 ( 觀 ) 은기존미국의대외전략에서바라보는위협과그위협에대응하는수단과방법에대한공통적인고려에서크게다르지않다고주장하였다. 44) 2) 트럼프의동맹정책 트럼프는동맹의안보무임승차론을역설하며집권시방위비재협상을공언하고있는데특히한국에대해서는방위비 100% 부담을거론할정도이다. 지난 10월 19일클린턴후보와의마지막 3차 TV토론에서도한국, 일본, 독일, 사우디아라비아등미국의주요동맹국을거론하며미국이부자임에도불구하고방위비를더분담하지않는이들나라들에착취당하고있다고맹공하기도하였다. 45) 따라서한미동맹과관련하여우리의방위비분담금이대폭증가하거나때에따라서는주한미군의부분적또는전면적철수가감행될지도모른다는우려가있었다. 그러나미국의많은외교안보전문가들이이또한기우일것이라고한다. 최근에일본을방문한플린을 (Flynne) 비롯하여트럼프의주요외교안보보좌관들은동아시아동맹국들로부터미군을철수시킨다는얘기는지극히과장된것이고현재의동맹체제를유지 43) Open Letter on Donald Trump from GOP National Security Leaders, March 2, 2016 http://warontherocks.com/2016/03/open-letter-on-donald-trump-from-gop-national-security-leaders/ ; Thomas Gibbons-Neff, Trump is fundamentally dishonest, say GOP national security leaders in open letter, Washington Post, March 3, 2016; David Sanger and Maggie Haberman, "50 G.O.P. Officials Warn Donald Trump Would Put Nation s Security at Risk " New York Times, August 8, 2016..FP Contributors, "Preserving U.S. Credibility in Asia: An Open Letter," Foreign Policy, August 15, 2016; Isaac Stone Fish, "A Vote for Trump Is a Vote for China," Foreign Policy, April 12, 2016; Kathleen Hicks, Michael Green and Heather Conley, "Donald Trump Doesn't Understand the Value of US Bases Overseas," Foreign Policy, April 7, 2016; Kori Schake, Donald Trump, Barbarian Emperor," Foreign Policy, March 4, 2016. 44) Prashanth Parameswaran, What Will Donald Trump s Asia Policy Look Like? The Diplomat, 10, 2016. 45) 심인성, < 美대선 D-10> 고립주의 보호무역파고한반도덮치나 연합뉴스 2016 년 10 월 29 일.
하는것뿐만아니라지역안보위협에의공동대응을위해사안에따라오히려강화할수있다는의견을피력하였다. 46) 한국의국회의원방문단을만난미국의저명한외교안보전문가들도미국이오랫동안공들여구축해온동맹의중요성에대해서는공화당, 민주당의구분이따로없으며트럼프행정부에서도이런기조는크게변화하지않을것이라고밝혔다. 47) 또한국가안보보좌관에내정된플린은청와대에서급파된한국정부방문단을만난자리에서한미동맹은핵심적 (vital) 동맹이기에이를계속유지해나가겠다는의견을피력했다고한다. 48) 하지만한미동맹의유지를위해한국측의방위비분담이늘어날가능성은상당히많다. 오바마대통령도아시아중시정책을개진하면서지역동맹국들의더많은책임과분담을요구한바있다. 또한클린턴후보도선거유세시에트럼프후보를의식하여북한으로부터의핵, 미사일위협을언급하며자신의국무장관시절업적중의하나로한국, 일본동맹국들과의긴밀한협력으로미사일방어체제를구축하여북한의위협을미연에방지할수있게하였기에이러한협력관계를유지, 강화해야한다고주장하면서도동맹국들이동맹관계에좀더기여할필요가있다는점도지적하였다. 49) 따라서동맹에서의비용분담과책임영역재고는누가대통령이되건시행될사안이었기에이에대한대비는확실히하여야할것이다. 또한트럼프행정부하에서한동안 2020년대중반으로연기되었던한국으로의전시작전권반환이조기이양될수있다는관측이나왔다. 국방부는즉각부인하였으나그가능성이없지는않다하겠다. 50) 만일시행된다면이를한국군의작전능력을향상시키는계기로활용해야할것이고그러한상황에대비하기위하여이제까지미군에의존했던분야에대한전력증강도착실히준비해야할것이다. 그리고한미동맹의미래와한국의국방에관해많은논쟁이불가피할것으로보인다. 즉미국과의비대칭동맹에서불가피하게발생하는동맹안보딜레마상황이트럼프의당선으로더욱불확실해졌기에고립주의에의한미국으로부터의방기 (abandonment) 나미국과의동맹으로인한분쟁에의연루를 (entrapment) 더걱정해야할지격돌이벌어질가능성도농후하다하겠다. 이러한논쟁은생산적이고합리적으로진행된다면한국의안보를위해오히려바람직할것이다. 3) 트럼프의대북정책 다른분야와마찬가지로트럼프의대북공약도오락가락하며무슨정책을펼치겠다는것 인지명확하지않았다. 트럼프는북한의핵실험에대해서는 maniac 이라는표현을쓰며거 칠게반응하였지만또한편으로북한의김정은과언제든지만나서햄버거를먹으며대화할 46) Parameswaran, What Will Donald Trump s Asia Policy Look Like? 47) 심인성, 트럼프측퓰너 " 세컨더리보이콧이행 - 핵탑재가능전략기배치 " 연합뉴스, 2016 년 11 월 16 일. 48) 심인성, 트럼프국가안보보좌관 " 한미동맹은핵심동맹 북핵우선순위 " 연합뉴스, 2016 년 11 월 19 일. 49) Hilary Clinton, "Remarks on national security and choosing a Commander-in-Chief," June 3, 2016. https://www.hillaryclinton.com/speeches/remarks-national-security-and-choosing-commander-chief/ ( 검색일 : 2016. 8. 5); Mark Landler, "Hillary Clinton Throws a Foreign Policy Counterpunch at Donald Trump," New York Times, July 25, 2016 50) 김태규, 트럼프당선에전작권조기이양설.. 국방부당혹, 뉴시스, 2016 년 11 월 10 일.
수있다고도하였다. 전술했듯이일부공화당측전문가들이북한에대한군사작전도고려해볼수있다고발언하였기에트럼프의대북정책이과연어떻게실현될지주목할수밖에없는것이다. 그런데이번트럼프당선을계기로미국을방문하여미국의여러안보전문가들을만난 ' 국회동북아평화협력의원외교단 ' 에게트럼프행정부국무장관후보로이름이오르내렸던볼턴 (Bolton) 전주유엔대사는한국이북한에대한선제공격시치러야할큰댓가를언급하며북한에대한선제공격가능성은 제로 라고밝혔다한다. 그러나북미간의대화가능성에대해서도전혀관심이없다고잘라말했다한다. 대체로이번국회의원방문단이만난인사들은캠페인당시언급되었던대북선제공격등의군사행동의비현실성을거론한것으로알려졌다. 51) 그러나북한의점증하는핵, 미사일위협은충분히인지하고있기에새로운행정부에서는지금까지와는다른방식의대북접근이고려될수있겠다. 오바마행정부의전략적인내라는대북정책이북한의핵, 미사일실험들을막지못하면서이러한정책의실패가아니냐는비판이만만찮게퍼져나온것이사실이기에지금까지와는다른정책이시도될가능성이적지않다. 52) 정부방문단을만난자리에서플린국가안보보좌관내정자는북한의위협을충분히인지하기에북핵위협을우선순위로다루겠다고했으나 53) 어떻게접근할지는외교안보팀이꾸려진다음에야윤곽이나올것이다. 한편트럼프가러시아의푸틴등비민주국가의권위주의지도자들을자주칭송하는가운데북한의 4차핵실험직후김정은도어린나이에한나라의지도자가되어정적들을제거하면서북한을굳건히통제하는것에대하여옹호하고존중하는듯한발언을하였다. 54) 또한트럼프는중국이북한에대해결정적인통제력을갖고있다는믿음으로북한을압박하기위해중국에대한압력도강화하겠다고공언하였으나트럼프의이러한접근은신중하고치밀한대전략에따른견해라고보이지는않는다. 55) 북한은외무성명의로 11월 21일비망록을내어미국이전례없이강력하게추진한북한적대시정책과핵위협때문에북한은자위적필요에의해핵무장을할수밖에없었다며미국의정책을비난하고북한의핵개발을정당화하였다. 또한이비망록은미국은즉각북한을핵보유국으로대접해야할것이라고강조하기도하였다. 이는겉으로는현오바마대통령의대북정책을비난하는거같지만속내는차기트럼프행정부의대북시각과정책이어떠할지떠보려는것으로보인다. 북한으로서도트럼프가북한을어떻게보는지어떻게접근할지확신이안서는것이다. 56) 또한트럼프행정부가반드시다뤄야할문제중하나는북한의 4차, 5차핵실험이후북한의핵, 미사일개발의속도와범위에자극받은한국의일각에서제기하는한국의자체핵 51) 강영두, 트럼프국무장관물망볼턴 " 북한에선제공격가능성제로 " 연합뉴스, 2016 년 11 월 17 일. 52) "North Korea s rocket launch shows that Mr. Obama s strategic patience has failed," Washington Post, February 9, 2016. 53) 심인성, 트럼프국가안보보좌관 " 한미동맹은핵심동맹 북핵우선순위 " 54) Evan McMurry, "Trump on North Korean Leader Kim Jong-un: 'You Gotta Give Him Credit'," ABCNews, January 10, 2016. 55) Tal Kopan, Donald Trump would speak with North Korea's Kim Jong Un, CNN, May 18, 2016. 56) 김환용, 북한외무성 " 미국적대시정책철회해야 "... 트럼프겨냥메시지, VOA 뉴스, 2016 년 11 월 22 일. 북한정권도클린턴보다트럼프에훨씬우호적이라는보도가나오기도했다. Jack Kim, "North Korea says Trump isn't screwy at all, a wise choice for president," Reuters, June 2, 2016.
무장주장이다. 이들은오바마대통령을비롯한미국정부고위당국자들의공언에도불구하고미국이제공하는핵우산, 즉확장억제 (extended deterrence) 를과연신뢰할수있을것인지에의구심을품고이러한불신을극복하고북한의점증하는핵위협을확실히억제하려면한국이자체적으로핵무기를보유하거나아니면적어도 1991년도에한반도에서철수한미국의전술핵무기가재배치되어야한다고주장한다. 57) 따라서만일미국이한국의자체핵무장이동북아안보와미국의아시아대전략에결코바람직하지않은옵션이라고생각한다면트럼프대통령은미국의핵확장억제능력과의지에대한확실한과시가있어야할것이다. 이러한과시는전략적으로나전술적으로신중하게고려되어야하고무엇보다북한에대한분명한경고와함께지역동맹국인한국, 일본에대해미국의의지는확고하다는것을명확히해야한다. 58) 그렇지않다면한국내에서한미동맹이나미국의대아시아전략과관련하여도움이되지않을수있는자체핵무장을둘러싼논의가지속될가능성이많다고하겠다. 그러나미국의전략무기한반도상시순환배치를주장한한국국방부에대해군사적옵션을특정하는것은현명치않다는미국의주장으로결국전략무기상시순환배치를검토하겠다는정도로만합의한이번 2016년한미연례안보회의 (SCM) 의예에서보이듯이미국의확장억제보장의수단과방법에대해서여전히양국간에간극이존재한다고하겠다. 59) 무엇보다도트럼프본인이한국이나일본등아시아지역동맹국들의핵무장을용인하는듯한발언을했다가당선된후에는그런발언을한적이없다고바로말을바꾸는등이문제에대해정확히어떤입장을갖고있는지명확하지않은상황이다. 만일미국이트럼프가언질을준것처럼한국이나일본과의동맹을축소또는폐기하고두국가의핵무장을용인한다면동북아안보는심각하게위협받을것이다. 60) 그러나미국을방문한한국국회 동북아평화협력외교단 이만나고대화한에드윈퓰너미국헤리티지재단아시아연구센터회장을비롯한여러명의저명한외교안보전문가들이한국이나일본의핵무장에대하여분명히반대하였고트럼프행정부에서도미국이이러한정책을묵인하거나할일은없을것이라고확언하였다. 61) 따라서트럼프행정부하에서도동아시아에서의핵비확산은주요정책으로남을가능성이많다고하겠다. 4) 트럼프의대아시아재균형정책 ( 의지속또는종언 ) 트럼프행정부가오바마대통령이강력하게시행하고있는아시아재균형전략을계승할 지폐기할지계승한다면어느정도반영할지관심이아닐수없다. 클린턴이대통령에당선 57) Byong-Chul Lee, "Preventing a Nuclear South Korea," 38 North, September 16, 2016. 58) William McKinney, "Warning: The Korean Peninsula Is Falling into Disequilibrium," 38 North, September 16, 2016. 59) 이동직, 美전략무기배치 ' 합의 ' 아닌 ' 검토 ' 알맹이없는한미 SCM, 노컷뉴스, 2016 년 10 월 21 일. 60) Ankit Panda, "Donald Trump Won. Prepare For Uncharted Geopolitical Waters in Asia," The Diplomat, November 9, 2016. 61) 심인섭, 트럼프측퓰너 " 세컨더리보이콧이행 - 핵탑재가능전략기배치."
되었다면정책의입안과집행에핵심적역할을하였던경험에서아시아재균형정책이지속될것이거의확실하였으나트럼프가당선되는바람에모든것이불확실해진것이다. 비록트럼프후보의고립주의선호발언으로아시아중시정책이종결되고미국의아시아에대한관심이급격히줄어드는것이아닌지우려가커지는상황에서미태평양사령관해리스제독이아시아태평양지역이미국에게너무나중요하기때문에새로운행정부에서도아시아중시의기조가지속될것이라고지역국가들을안심시키려했지만아직의구심을떨치기는힘들다. 62) 트럼프는최근미국의공화당강경파들이주장하던해군력강화주장을받아들여현재 272척의해군함정수를 350척으로늘리는등 1990년대후반이후가장큰규모의해군력증강을공언하였다. 이는그의주요캠페인모토중하나였던 Make America Great Again" 을실현하겠다는것으로군비증강에기반한군사력증대의상징이될것이다. 그러나항공모함한척에 100억불, 공격형잠수함한척에 30억불등천문학적인금액이소요되는바이미트럼프가밝혔던세금은줄이지만기간산업이나군사비는획기적으로증액하겠다는공약이과연실현될수있을지, 이렇게막대한재원을어디서마련할지는아직불분명하다. 63) 하지만이렇게증대된해군력이어디에사용될지는조심스럽게유추해볼수있겠다. 오바마행정부에서는전반적으로낡은함정을퇴역시키는등해군의함정수를대체로줄였으나아시아재균형정책을위해 50대 50으로구성되었던대서양과태평양에배치되었던해군력을 60대 40으로변경한바있다. 따라서트럼프행정부에서증가된해군함정들의용도는아시아태평양지역이될가능성이크고현재진행되고있는중국의 AA/AD를극복할수있는전력으로중용될가능성이클것으로보인다. 물론트럼프가공언한대로미국이아시아에서지난 60여년이상지속해왔던책무를중단하고완전한경제적, 외교적고립주의로선회한다면지역국가들은중국의영향권하에놓이게될가능성이농후하다. 64) 그러나이는미국의국익에결코바람직하지않은상황으로공화당을비롯한전통적인미국의전략이트럼프행정부하에서도유사하게유지될가능성이많다. 5) 트럼프행정부의외교안보팀 이렇게트럼프후보는대한반도정책을포함하여외교정책전반에대하여대단히모호하고일관되지않은, 때로는모순되는발언을계속하여대통령트럼프의외교정책이어떻게진행될지여전히불투명하다. 새로운행정부의대아시아, 대한반도정책의방향을추측해볼수있는좋은자료는트럼프행정부이외교안보팀의중책을누가맡을것인가이다. 전술했듯이수많은공화당의저명한외교안보정책전문가들이트럼프에대한지지도하지않고설사그가대통령에당선되더라도트럼프행정부에서는절대일하지않을것이라고공언하 62) 김혜지, 美태평양사령관 " 트럼프정부도 ' 아시아중시 ' 유지할것, 뉴스 1, 2016 년 11 월 16 일. 63) David Larter, "Donald Trump wants to start the biggest Navy build-up in decades," Navy Times, November 15, 2016. 64) Ankit Panda, "Donald Trump Won.
였기에트럼프행정부의국방부나국무부, 백악관외교안보보좌관실에검증되지않은관료들이나지지를표명한일부은퇴한장군들이요직에기용될가능성도상당히크다고할수있다. 대통령선거기간중트럼프캠프의국가안보자문단의의장을맡았으며국방부장관에임명될것이유력해보였던제프세션스 (Jeff Sessions) 가결국법무장관 (Attorney General) 을맡기로하며일단외교안보업무에서는거리를두게되었다. 하지만미국내안보가국제안보와점차연관성이깊어지는상황이라이민, 테러리즘등에서는상당한영향력을발휘할수있다. 세션스는앨라배마주의중진상원의원으로인종, 이민, 동성애문제등사회적, 정치적으로대단히보수적인인물인데앨라배마주의법무장관을역임하는등법무행정이주분야이고상원군사위원회에서일한경험이있지만부시행정부의이라크전쟁을강력하게지지한사실외에외교안보분야의전문가로보기에는그경험과식견이턱없이부족하다고밖에할수없다. 하지만이런 Sessions가트럼프가대통령에당선되면서국방장관으로지명될것이유력하였다는사실자체가트럼프팀의외교안보분야인물난을보여주는사례라하겠다. 65) 결국트럼프는전직중동지역사령관 (CENTCOM) 출신인매티스 (Mattis) 전해병대장군을국방장관으로임명하였다. 만일상원청문회를통과한다면 2차대전직후조지마샬 (George Marshall) 이후처음으로군장성출신국방장관이되는것이다. 매티스는대체로능력있는전략가로부하들의신망이두터운것으로알려졌다. 또한트럼프의외교전략에대한무지를보완하고강경파일색인트럼프팀에서온건한목소리를실어줄수있는인선으로기대받고있기도하다. 66) 이란에대해서는여느트럼프팀멤버들처럼강경하지만매티스의북한이나동아시아전략에대해서는잘알려지지않은상황이다. 트럼프의국무장관후보로는전뉴욕시장을역임했던루디줄리아니 (Rudy Giulliani) 가거론된다. 하지만그는국제업무의경험이거의없고외교안보분야에서의경력은전무하다. 따라서줄리아니는엄혹한국제정세를현명하게헤쳐나갈수있는식견과지정학에대한이해, 고도의외교협상기술이요구되는국무장관자리에대단히부적합한후보라는견해가많다. 67) 2012년공화당대표로오바마대통령과격돌하였던밋롬니 (Mitt Romney) 전매사추세츠주지사도국무장관하마평에오르내리고있다. 롬니역시외교분야에경험이일천하다. 러시아를전략적경쟁자로생각하고중국을환율조작국이라고생각하는정도외에한반도정책이무엇인지는명확하지않다. 또한이라크, 아프가니스탄전장에서잔뼈가굵고매티스장군전에중동지역사령관을역임했으며군에서전역한후 CIA 국장을지냈던데이빗페트레아스 (Petreaus) 장군도유력한국무장관후보로거론되고있는상황이다. 미국의외교안보정책결정에또다른결정적인역할을하는국가안보보좌관은오바마행정부에서국방정보국장 (Director of Defense Intelligence Agency) 을역임한마이클플 65) Nancy Cook and Andrew Restuccia, Meet Trump's Cabinet-in-waiting, Politico, November 9, 2016; Donald Trump Is Picking His Cabinet: Here s a Short List, New York Times, November 12, 2016; 박영환, [ 트럼프의사람들 4] 정권인수위주무르는제프세션스, 경향신문, 2016 년 11 월 17 일. 66) Dan De Luce and Paul McLeary, Can Mad Dog Mattis Temper the Impulsive President-Elect? Foreign Policy, November 29, 2016. 67) Why Rudy Giulliani Shouldn t Be Secretary of State, New York Times, November 15, 2016.
린 (Flynn) 이임명되었다. 플린은대통령선거기간내내트럼프를지근거리에서수행하며외교안보이슈에대해조언하고 SNS나연설을통해클린턴후보를맹공하는등트럼프의신임을얻은인사이기에이직책에의임명은놀라운것은아니다. 그러나그의지휘스타일과업무능력에대해서는의문부호가따라가는것도사실이다. 68) 또한그의강경한반이슬람입장은우려스럽기도하다. 북한에대해서도체제존속을운운하는강경파로알려져있다. 69) 그러나아시아태평양지역에대한이해나분석력은명확히검증된바가없기에좀더지켜봐야할것이다. 플린은이슬람전사들이야말로 ( 이슬람일반포함 ) 미국에존재론적인위협이라고수시로주장하였기에정책우선순위가중동으로다시옮겨갈가능성도있겠다. 플린이나앞서언급한매티스, 세션스등은모두이슬람에대해초강경입장을표명하고이민정책등에서도대단히보수적이고국수적인입장을보이고있기에일단은트럼프의강경한안보정책을수행하기에는적합한인물일것이다. 70) 그러나이들이실제로그런정책을시행하게된다면세계는물론미국의안보도궁극적으로는악화되지않을수없을것이다. 미국외교안보의최고요직물망에오르거나이미인선을받은인물들은대체로현실주의나실용주의와는거리가먼이데올로기에천착한외교안보접근법을지향하는데다트럼프인수팀의인물난을반영하듯외교안보분야에서의경험이나식견이부족한사람이많다. 또한핵심요직에군출신인사들이지나치게많이등용되고있다. 이러한현상은국방부를비롯한미국행정부에서민군관계에서의민간우위라는전통에도어긋날뿐만아니라 71) 이들의경험이중동지역에집중되어있어이렇다할동아시아전문가의부재때문에과연어떤아시아정책, 대한반도정책이실행될지우려하지않을수없다. 또하나유념해야할점은트럼프의런닝메이트로부통령에당선된마이크펜스 (Mike Pence) 의외교나국방정책에대한영향력이다. 펜스자신도외교안보영역에서의경험이일천하지만개인적으로관심이많고이분야에문외한인대통령당선자를위해외교안보팀인선에결정적인영향력을행사하는것으로알려져있다. 펜스의관점은대체로공화당주류의전통적인외교관과유사하여러시아에대해서는부정적이고그위협잠재력에대해경계한다. 부시행정부때강력하게추진되었던동유럽미사일방어시스템도강력하게지지했듯이 NATO 에대해서트럼프대통령하에서미국은 NATO 동맹국을절대도울것이라고공언하였다. 72) 따라서트럼프의러시아브로맨스나 NATO 에서의공헌약화등은정책적으로실현되지않을가능성도많다하겠다. 즉기존의대러시아대 NATO 정책이지속될가능성이많은것이다. 펜스의동아시아나한반도에대한견해는잘알려진바가없지만전통적인공화당주류에가까울것이라고유추했을때일단급격한변화는크지않을것으로보인다. 68) Eric Bradner, Sara Murray and Ryan Browne, Trump offers Flynn job of national security advisor, CNN, November 18, 2016. 69) 김혜경, 트럼프 NSC 보좌관플린은초강경파 " 北, 현체제존속안돼 " 뉴시스, 2016 년 11 월 16 일. 70) Tal Kopan, "Donald Trump taps hardliners for national security team," CNN, November 18, 2016. 71) Gordon Adams, "If All You Have Is a Mattis, Everything Looks Like a Nail," Foreign Policy, December 2, 2016. 72) Jane Chong, "Pence as Trump s National Security Surrogate?" Lawfare, November 13, 2016 https:// www.lawfareblog.com/pence-trumps-national-security-surrogate?utm_source=sailthru&utm_medium=e mail&utm_campaign=new%20campaign&utm_term=%2asituation%20report ( 검색일 : 2016 년 11 월 15 일 )
트럼프의외교안보팀인선에서가장주목해야할점은누가국방장관이나국무장관등외교안보의수장자리에임명될것인가에도있지만미국외교안보기구의방대한관료조직을생각할때얼마나많은경험있고노련한실무자들이주요직책에서일을할것인가이다. 전술했듯이이미수많은저명한공화당외교안보전문가들이트럼프행정부밑에서일하기를공개적으로거부하였기때문에적임자를찾기도쉽지않을것이다. 국무부에서일한바있고공화당내에서외교안보통으로신망이두터운엘리엇코헨 (Eliot Cohen) 이트럼프에대한호불호를떠나서국가를위해젊은공화당외교안보인력들에게신임행정부밑에서일하라고독려하였다가취소한바있다. 트럼프인수위의주요인사를만나서대화했는데도저히안정적이고이성적인환경에서국가안보를위해일할환경이만들어질거라고보이지않기때문이라는것이다. 73) 이는외교안보의주요직책이경험이나식견보다는트럼프나트럼프캠프핵심진영과의친소관계에의해좌우될가능성이더높아졌다는뜻일것이다. 과연트럼프행정부가능력있고신망있는인사들로외교안보팀을꾸릴수있을지우려되는데그렇지못할경우어떻게할것인지대비해야한다. 3. 결론 트럼프의선거모토중하나는 Make America Great Again 이었다. 미국을다시한번위대하게만들기위해서트럼프는미국의경제를급속히성장시키고수백만의일자리를창출하며군사비도증강시켜경제, 군사모든분야에서진정한강대국으로다시태어나게하겠다고공언하였다. 선거기간중트럼프는향후 10년간 2천 5백만개의일자리를만들어내고매년 4% 의경제성장률을이뤄내겠다고하였다. 트럼프는그가이렇게공언한일자리창출과이민자추방이라는선동적구호에표를몰아준미국중서부 Rust Belt의백인노동자들을위해이제사양산업으로인식되고미국에서의생산비용이증대되면서해외로공장이많이이전된자동차, 철강등전통적제조업들의부흥에눈길을돌리고있다. 따라서트럼프는이들산업의보호를위해이상품들의외국으로부터의수입을제한하는보호정책을공언한것이다. 이렇게자신의 America First 라는국수주의적구호에표를몰아준유권자들을위해서당분간은트럼프행정부가미국의국내문제에집중할것으로보인다. 그리고국외문제에있어서도트럼프가수시로강조하였거나트럼프행정부에서요직을맡기로되어있는인사들의면면을볼때다른지역보다는 IS 등중동문제에전념할것으로보인다. 즉트럼프행정부가 2017년에는한반도를포함하여동아시아에그리큰신경을쓰지않을가능성이큰것이다. 물론트럼프행정부의정책에대한전망의핵심은기본적으로불확실성이기때문에구체적으로어떠한정책이시행될지는지켜봐야할것이다. 73) Eliot Cohen, "I told conservatives to work for Trump. One talk with his team changed my mind." Washington Post, November 15, 2016.
트럼프가미대통령에당선될지모른다는우려가현실이되었을때한국을비롯하여전세계가패닉에빠진바있다. 이제는그충격에서벗어나차분히새로운미행정부의정책전망과그대응을준비하고있다. 전반적으로는상당한우려에도불구하고트럼프행정부의대외정책일반은이전과의단절보다는지속이많지않을까생각된다. 74) 트럼프의대아시아, 대한반도정책도기존공화당주류의전략과어느정도수렴이될것으로보인다. 최근미국은중국, 러시아등현상타파적도전국의부상, 75) 금융위기와이라크, 아프가니스탄전쟁으로인한과도한군비지출등으로유일초강대국의지위가쇠퇴, 하락하고있다는평가를받고있는데트럼프행정부는이러한추세의반전, 혹은적어도현상유지, 즉도전국과의격차유지를위해노력하지않을수없을것이다. 따라서트럼프행정부가완전한고립주의로선회할가능성은크지않고공화당을비롯한전통적인미국의전략이, 특히대아시아전략이트럼프행정부하에서도유사하게유지될가능성이많다하겠다. 한국에게는통상, 동맹비용부담, 북핵문제관련어느정도의파고는몰려올것을각오해야할것이다. 하지만이러한불확실성을기회로만들수있는내성과유연성을이참에기르고어떠한변화와어려움도극복할수있게철저히대비해야할것이다. 현재한국은소위 최순실게이트 로정상적인국정운영이힘든상태이다. 향후수개월안에수습되리라는희망속에서도이렇게심각한문제가외교에미치는악영향을간과해선안될것이다. 건실하고신뢰받는외교전략은우리의강직함과당당함에서시작하기에우리내부의시스템을합리적이고믿음직스럽게전환하는것이무엇보다급선무이다. 74) Max Boot, "Why a Trump Presidency Might Not Be as Awful as We Fear," Foreign Policy, November 9, 2016; 조셉나이, [ 해외석학칼럼 ] 트럼프앞에놓인외교적도전, 서울신문, 2016 년 11 월 13 일. 75) Jakub Grygiel and A. Wess Mitchell, The Unquiet Frontier: Rising Rivals, Vulnerable Allies, and the Crisis of American Power (Princeton: Princeton University Press, 2016).
미중관계속의중국과한반도 주재우 ( 경희대 ) < 요약 > 2017 국제정세전망 2017년국제정세는우선선진국에서의강경보수진영 ( 지도자및의원 ) 의약진이재연될것임 - 프랑스와독일의대선과총선에서보수파의승리가기대되는가운데강경한유세발언이재연될것임 미국현실정치에서그러나유세때나타난극단의보수정서가진정세를보일것임 - 미공화당의상하원의석권으로트럼프당선자가강조한보호무역주의와고립주의가견제될것임 - 전통적인공화당의외교노선 ( 국익과동맹중심의외교와세계경찰국역할중시 ) 이이를불허할것임 - 또한작년 G-20회의에서나타났듯이중견국외교가이의실질적인견제에성공했기때문에이들의가세가극보수주의의정서를진정시킬것임 국내정치이슈가대외정치를지배하게되어국제및지역정세는안정세를보일것임 - 미국의새대통령, 신정부, 새의회는우선미국사회를통합하고경제부흥등을위한대내정책마련에집중할것이기때문에미국의새외교정책의소개는하반기이후에나가능 - 프랑스, 독일, 한국과중국등의국가는새로운지도자선출의해 국제기제의후속조치및이행이상기한미진할것임 - 지역적으로동아시아는 ASEAN 설립 50 주년, ASEAN+3 창설 20 주년 등으로실질적인협의보다새로운비전선언이많을것임 - 20 -
우리의대응전략 우리는내년한해를우리외교의입장, 원칙과전략마련에할애해야함 - 우리도대선정국에진입하지만다행히도주요국가들이새로운정권의출범으로정세가진정될것이기에우리는시간을벌수있어유리 - 이기회에당정과모든후보진영에서상기한국제기제와신추세에부합하는중장기전략마련필요 새로출범하는기제에대한우리의발언권증강과역할증대전략필요 - 아직후속조치마련과이행노력이미흡해우리의입지공고화가능, 회원국과의공조를통해유리한방향으로인도, 전략개진필요 - 특히 ASEAN과 G-20에서우리국익에유리하게채울공간많음 미공화당의집권과시진핑체제의연장은우리에게호기 - 미공화당정치와공화당대통령의외교전통을상기, 우리국익을극대화할수있는기회로활용필요 - 미군철수나감축은없을것이나부담비용증가가부득이할경우우리국방산업과연계, 더많은이득을절충할필요있음 - 미공화당외교의기본입장은고립주의와보호무역주의의반대, 동맹국을중시하기때문에대중관계에서레버리지로활용필요 - 21 -
1. 2016 년과 2017 년정세의발전추이및특징 2016년도는우선세계의예상과기대를부정하는결과의한해 - 영국국민의 EU 탈퇴찬성 (Brexit), 미국국민의트럼프차기대통령선출, 미상하의원선거에서의공화당의압승, 시리아내전휴전협정파기와국제상설중재재판부의남중국해분쟁에대한필리핀의승소판결등 둘째, 반세계화, 보호무역주의, 반이민정서가선진국에서고조를보이면서주권문제의식이이들의국내정치의발전방향결정에지대한영향을미침 - 상기한예상밖의국민적선택의결과는이의방증 - 강경보수지도자의도약또는정권공고화의결과로이어짐 - 미국의트럼프당선, 일본의아베총리의참의원선거대승, 푸틴여당의러시아총선압승, 시진핑위상의격상 ( 핵심 지도자 ) 과높은지지율로입증됨 셋째, 국제기제의출범이많았던한해 - 파리기후협약체제, 이란핵관련 포괄적공동행동계획 (JCPOA), EEU, AIIB 등이 2016년에출범 - 관건적인국제현안중중국의남중국해의행동규범 (COC) 가입협의시작 - 출범원년에후속조치의마련또는이행이미흡한한해 2017년국제정세의특징으로우선선진국에서의강경보수진영 ( 지도자및의원 ) 의약진이재연될것임 - 프랑스와독일의대선과총선에서보수파의승리가기대됨 - 이유는상기한보수정서와민족주의의반향으로주권의식의강화때문, 내년선거지에서강경유세발언이난무할것으로전망됨 둘째, 현실정치에서그러나상기한보수정서가진정세를보일것임 - TPP에대한비준의철회가이런정서의약진을위한기반으로작용할것이고미국의 ( 중국 ) 배타적인무역체제의철회를또한의미 - 미공화당의상하원의장악으로트럼프당선자가강조한보호무역주의 - 22 -
와고립주의가견제될것임 - 전통적인공화당외교노선 ( 국익과동맹중심의외교와세계경찰국역할중시 ) 이이를불허할것임 - G-20의중견국외교가실질적으로이의견제에성공했기때문에이들의가세가보수정서를또한진정시키는작용을할것임 셋째, 국내정치이슈가대외정치를지배하여국제및지역정세는안정세를보일것임 - 미국의새대통령, 신정부, 새의회는우선미국사회의대통합을위한정책과경기부흥을위한대내정책마련에집중할것으로전망됨 - 미국의새외교정책소개는하반기이후에가능할것임 - 프랑스, 독일, 한국과중국등의국가는대선과새로운지도부선출의해 마지막으로상기한국제기제의후속조치및이행이미진할것임 - 지역적으로동아시아는 ASEAN 설립 50주년, ASEAN+3 창설 20주년등으로실질적인협의보다새로운비전선언이생산될것임 - 이에우리도우리의국익과입지에부합하는비전제시와실질적실행가능한행동방안의준비필요 2. 미국과중국의대내외정세평가 미국대외정세평가와대중국정책의함의 역외균형전략확대및강화오바마행정부는 2015년기존의 제한적개입주의 로부터새로운 역외균형전략 (offshore balancing strategy) 으로대외정책기조를전환중이며 2016년은이를이행하기로결정한해 76) - 즉 2015년국가안보전략보고서 (National Security Strategy) 발간이후오바마행정부는지역동맹국및파트너들을중심으로미국의패권을유지하고지역안정을꾀하려는전략을추진하고있으며 - 이는특히아시아지역에서두드러지게나타났고 2016년미국은이러 76) Daniel Drezner, "The curious case of offshore balancing," Washington Post, June 15, 2016. - 23 -
한역외균형전략의적극적인추진에노력을경주함 77) 미국은현재중국의부상에대해환영하는입장은아니지만, 중국의역할과미 중간상호의존성을일정수준인정하고있음 - 2016년미국의대중국정책은 2015년가시화된경제력의회복에힘입어차기미행정부의對중정책의본격적인전개를위한프레임을형성하는데에초점이맞추어졌고 - 실제로 제8차미중경제전략대화 에서마련되었다는것이전반적인평가 한반도와관련미국은북한에대해 전략적인내 입장견지하면서도대화모색 - 그럼에도불구하고미국의대북접촉은올해도계속지향했던한 해 78) - 한 미동맹은북핵위협이날로증대되는상황에서이의방어전술로 고고도미사일방어시스템 (THAAD) 배치를위해 2월실무협의회발족, 7월에배치결정으로마무리 미국은일본이미국의안보파트너로서역할을확고히하고있는상황에 서한 일및한 미 일안보협력강화에대한의지를현재한일군사정보 공유협정의체결로일단락지음 중국의대외정세평가와대미정책의함의 시진핑정부는의법치국 ( 依法治國 ) 과종엄치당 ( 從嚴治黨 ) 의기치하에당 정간부의기강을바로잡고법치 ( 法治 ) 를구현하기위한노력을 2016년에도지속되었음 - 이에따라파워엘리트의지형도역시변화를겪게될것으로예상되었으나현실은이와상반되었음 - 과거사례에따르면최소한 2년전부터후계자구도의윤곽이들어나야 77) John J. Mearsheimer and Stephen M. Walt, The Case for Offshore Balancing: A Superior U.S. Grand Strategy, Foreign Affairs, July/August 2016, pp. 70-83. 78) 2009 년 2 차핵실험후미국은 2011 년특사단을구성 3 차례북한과대화를했다. 2012 년 4 월, 2013 년 4 월, 2015 년 2 월, 3 월, 5 월과 10 월, 2016 년 2 월에미국오바마대통령이북한과의대화의지를표명했다. 그리고올하반기에 10 월 21 일말레이시아콸라룸파에서한성렬과장일현과로버트갈루치와조지프디트라니가비밀회담을가졌다. - 24 -
하는한해였음에도불구하고그런움직임은없었음 - 대신시진핑은자신을 핵심 인사로정의하여장기집권의기반을마 련하기위한수순을밟고있다는의혹을사고있음 중국경제는성장률지속을가로막는구조적문제를해결하기위해그간다양한정책을실행해왔으나평가는경기둔화압력강화와스태그플레이션직면가능성이높음 - 국내민간소비수요증가미진, 세계경제침체의지속등으로다양한경제지수는 2015년보다하회하고있기때문 - 경제성장의정체와동시에수입품의가격인상등의요인으로국내물가는오히려상승했으나스태그플레이션을피할수있었음 미 중관계의단기적긴장고조를유발할수있었던남중국해영토분쟁과북한핵실험등을포함한예상되었던일련의갈등요소들이표출되지않았음 - 미국은 대리인 필리핀을통해외교적압박을주요수단으로활용했고베트남등기타국가들과협력관계를강화하는우회적외교접근방식을이용함 - 중국의북한인식은 UN 결의안 2270호의협상과정에서나타남 - 즉, 북한의포기가아닌, 전략적자산 을유지하면서 전략적부담 을최소화하는것으로판명되었음 3. 트럼프정책의향방 : 공화당의석장악과대중정책 전통패턴 신행정부의신외교정책은빠르면내년하반기윤각 트럼프당선자는우선취임식과모든인사선정이끝나야새행정부의정책마련과공표가이뤄질것 - 이과정에서관측상의혼란이있을수있겠으나하반기에는이러한혼란이트럼프정부의정책이본격적으로소개되면서안정국면으로진입할것 - 25 -
- 일각에서우려하는 고립주의, 보호무역정책, 이기주의 등에빠지는 정책표방은하지않을것 미국대선과함께치러진총선의결과는공화당이상하원을모두석권한예상밖의대승 - 이런의회구조는트럼프당선자의 미국우선주의 (America First) 의의미를잘못해석한그의고립주의와보호무역주의성향등을효과적으로바로잡을수있는요인으로작용할것임 79) - 공화당의전통적외교기조의관점에서보면국익중심이나고립주의나무역보호주의를표방하지않고이와는상반된정책과전략을견지했음 공화당의전통외교 : 비고립주의 ( 세계경찰론 ) 와자유무역선호 공화당은전통적으로미국의국익을국제사회와의교류와해외에서확보하는등가성비가더효율적인방식으로추구해옴 - 공화당은민주당보다동맹체제에대한가치, 필요성, 정당성, 당위성을더중시하는동시, 국제사회에서의미국의위상과역할, 작용과영향력을의식하는외교노선을지향 - 이과정에서미국과일본과의관계가더돈독해질수있고, 트럼프당선자와아베총리의회담도 11월 17일에이뤄짐 ( 트럼프당선자가당선후처음만나는공식외국인사 ) - 오바마대통령이 11월 12일이미 TPP 폐기결정을선언, 차기정부의 TPP 논쟁에대한부담을이미감면해줌 미국의기존의 FTA에대한새로운입장에대한우려가아직불식되지않고있는상황이지만, 기존의 FTA의전면이든부분수정은무역시장과질서에혼란을야기할수있음 - 이로인해미국의단기적인손실은더커질것으로예상되기때문에트럼프당선자도이문제에대해서는신중하게접근할것으로예상 79) Richard Haas, Foreign policy expert to Trump: Begin with 'calling your allies', www.cnbc,com, November 9, 2016, http://www.cnbc.com/2016/11/09/foreign-policy-expert-to-trump-begin-with-calling-your-allie s.html ( 검색일 : 2016 년 11 월 12 일 ). - 26 -
신행정부의대중정책의신전략가능성 대중정책에서미국의신정부가오바마행정부의 재균형전략 에서벗어나 역외균형자전략 (Offshore balancing strategy) 또는 선택적포용 (selective engagement) 전략이어떻게투영될지아직은불투명한상황 - 전례에비춰보면, 미국역대대통령의첫번째임기는국내문제에보다집중하고두번째임기에자신의기조와노선, 그리고전략을채택하는패턴에비춰보면기존의 ( 오바마 2기 ) 정책에서크게벗어나지않을것임 - 역설적으로후임대통령의두번째임기의외교정책과전략이전임의것과대조적으로나타나기때문 - 즉, 후임대통령이자신의정책과전략을채택하게되면나타나는자연스러운현상의결과 - 그럼에도불구하고후임대통령의첫번째임기가전임의두번째임기의것과대조적으로나타나는사례가있었던것은특정이슈에대한두대통령간의인식과입장차이때문 일례로, 아버지부시의대중정책이천안문사태로인한중국에경제제재 를가했으나이를해제하면서정상적인경제무역관계를취함 - 그러나클린턴이부임한후중국의인권문제에대한가치차이로그는중국에대해인권외교를개진했고, 인권문제를압박수단으로계속활용했음 - 그렇게특정이슈가이월되면서이에대한가치판단과인식의차이로두대통령간의대조적인입장차이가선명한때가존재했음 트럼프당선자의첫번째임기에는동아시아에서이월된이슈중입장차가뚜렷한것이없기때문에초기에는오바마의동북아정책과전략을계승할것으로전망됨 - 물론한미FTA, 한미와미일동맹분담금, 북핵문제등에서트럼프당선자가다른인식과입장을가질수있으나취임하자마자결정할사안이아님 - 신중한검토가요구되는만큼급격한외교적압박은없을것으로전망 - 27 -
됨 4. 트럼프당선자의對中인식, 입장과공약 대선유세기간동안에드러난트럼프의대중인식 대선유세기간동안보여준그의중국에관한의식상태는두가지경우로표출됨 - 하나는환율조작국이라중국에대한관세율 45% 를적용해야한다고언급한사실 (8월 26일 ) - 다른하나는북핵문제해결을위해중국을압박해야한다는것임 유세기간내내트럼프가묘사한중국이미지의공통점은하나 - 미국인의직장을갈취하고불공정하게경쟁하고환율을통제하고경제 도깨비와같은존재로군림해온세계 2 대경제대국이라고정의 이를유추해보면트럼프당선자는중국에대해중국의무역관행, 통화조작, 지적재산권보호, 산업스파이문제등에서강경한입장을보일것으로전망 - 특히트럼프당선자는유세중이러한대중전략을단순히미국내고용문제개선차원뿐아니라 - 북한핵문제해결을위해중국의협조를실질적으로이끌어내는압력수단으로활용하려할것이라는평가가팽배 트럼프당선자의아킬리스건 : 외교와대외전략에무지 트럼프가선거유세기간동안외교나대외전략에대한언급이상당히적었고상투적인동맹이야기만한것은외교나국제정세및관계에대한그의무지를역력하게드러낸것으로풀이됨 - 그래서그의자문관과전문가집단의역할이초반에는상당한영향을미칠것이나트럼프의성격을봐서독자적인행보, 판단과결정을단기간내에실천할것으로전망 - 28 -
유세기간그가지적한중국에대한경제적보복조치실현가능성희박 - 우선트럼프가유세장에서제시한중국의 환율조작국 의이유로 중 국제품에관세 45% 적용 가능성은매우희박 환율조작국문제는지난 20년동안미국에의해계속제기된문제이나이를실질적으로규제하기어려운것이현실 - 환율조작국으로규정되기위해서는미국재무부가설정한세가지기준을다충족해야하나 - 중국은한개의기준을충족시키고독일, 일본과한국은두가지를충족시키고있음 80) - 환율조작국으로규정해서페널티를부과하려면결국이기준을바꿔야하는법리적장애가존재 45% 의관세를중국제품에적용하는문제와관련트럼프신행정부가몇개의국내법을동원하여적용할수있음 - 그러나이는국가안보위협과같은구체적이고특별한상황에서만가능함 - 법리적으로더많은 무역구제조치 (trade remedy actions) 를활용 80) 미국재무부는미국을상대로상당한규모의무역수지흑자를유지하고, 해당국국내총생산 (GDP) 의 3% 이상의경상수지흑자를유지하면서, 해당국통화가치의상승을막기위해외환시장에서일방적이고반복적인개입을하는 3 가지기준을새로도입해주요교역대상국이미국달러화에대한환율을조작했는지를판단했다. 한국, 美재무부환율조작국지정은모면 ' 관찰대상국 ' 에올라 ( 종합 2 보 ), 연합뉴스, 2016 년 4 월 30 일. - 29 -
해이를관철할수있는여지가있음 - 그러나이런조치로반덤핑, 상계관세와세이프가드등이이미존재하고있고이모두 WTO 협정에도부속된것임 - 문제는이같은조치의전제조건 ( 즉, 국가안보에위협을줄수있을정도의 ) 을충족시킬수있는제품의교역량을감안하면그양은상당히적어미치는영향도제한적이라는사실 - 실제로미국이 1930년스무트-홀리관세법 (Smoot-Hawley tariff act) 으로 12개국가에보호무역조치를취했는데결과는오히려역효과가일어났고혹자는이를대공황의직접적인원인으로평가함 81) 보호무역주의의역풍에민감한미국경제 트럼프가보호무역주의를강조하면역외국가의대응전략은자명하기때문에실질적인추진가능성없는것으로평가되고있음 - 역외국가들이더큰개방을추구하고자유무역지대를더확장하면미국의손실이그만큼더커질수있어미국의보호무역주의가미국경제에더큰타격을줄것임을익히잘알고있음 - 미국의센서스총국의통계에따르면, 미중양국의교역규모가 2015년 5,992억달러였고미국의대중수출이 1,160억달러를기록했고대중국수입은 4,832억달러를기록 - 이런양국의상호의존구조상황에서미국의보호무역주의는미국에게손실만입힐것임 - 실례로, 2009년중국의대미수출이감소했을때미국제조업의고용자수가 13만명감축됨 82) 신행정부의안보정책은고립주의부정 안보문제와관련흥미로운사실은트럼프가미국을고립시키겠다는언급 을한번도한적이없었음 83) - 우리와매체가그의오바마행정부에대한비판발언을그렇게해석한 81) Steven Suranovic, "Trump trade deal pullout would hurt US most," Global Times, November 22, 2016. 82) Chen Qingqing, "Trump won't affect US-China trade ties," Global Times, November 22, 2016. 83) Douglas Paal, "Sino-US relations in Trump era," China Daily, November 17, 2016. - 30 -
것임 - 트럼프당선자는오바마행정부의외교정책이미국에미친부정적영향을다음과같이정의함 - 세계화의불공정한영향과국내정책의잘못된우선순위, 주변위협에대한미군사력의확장대응으로 핵심 (core) 적인문제에취약점을노출하게된것과미국의국내경제와사회간접자본에대한무관심등의발언이이런오해를불러일으킴 - 특히그가미국의경제와안보 arrangements를미국에더유리하게협상하겠다고유권자의표심에호소하기위해발언한것이이런오해의근원 84) - 즉, 미국의경제를외교를위해희생하는일은재발되지않을것이라는 의미 85) 트럼프당선자의안보공약 안보분야관련트럼프당선자의공약은다음과같은세가지 - 첫째, 세퀘스트레이션 (sequestration) 으로인한미국방예산의부족액과차액을검토 - 둘째, 미국의안보파트너와동맹에게함께할것을요구하나그들의방위를위해스스로더기여하고미국의축의에대한의존도를감소 - 셋째, 중요하지않은국내나지역갈등개입을축소하고이슬람의위협에대해경계심과효율적으로대응 - 그리고이의관철을위해그가내걸었던안보전략은 힘을통한평화 (peace through strength) 미공군참모총장마이크윈 (Mike Wynne) 의증언에따르면오바마대통 령집권동안미해군은 1 차세계대전이후최저하의역량이고육군은 2 차세계대전이후, 공군은역사상최하의군사력을유지하고있음 공군의비행기는가장노화되었다. 해군은 10 개월동안항해하고육군은 중대한훈련을받지않고배치된다. 파일럿은조정시간이상당히감축된상 84) Douglas Paal, "Sino-US relations in Trump era," China Daily, November 17, 2016. 85) Alexander Gray and Peter Navarro, "Donald Trump's Peace Through Strength Vision for the Asia-Pacific," Foreign Policy, November 7, 2016. - 31 -
황에서출동하고중요한정비도없이조정한다. 해군비행기는박물관에서 부품을조달하고있다고주장함 86) 트럼프는레이건전대통령의안보슬로건이었던 힘을통한평화 전략을추진할가능성이농후 - 그러나가장관건인세퀘스트레이션을폐지하기위해초당적인의회의지지가전제됨 - 미군의배치가아시아태평양지역에매우필요한만큼이를이끌어내겠다는것임 - 이의일환으로트럼프당선자는미해군함대를지금의 274척에서 350척으로의증대를목표로설정함 - 이것이필요한이유는중국이 2030년까지태평양에 415척의구축함과 100척의잠수정을배치하겠다는계획에대응하기위한것임 트럼프는또한동맹국이미군주둔에대한비용부담증가를요구할것임 - 그의논리는미국의세납자들이전쟁후일본과한국의재건과발전을도와줬고이들은미국의돈과피로민주주의국가와선진국으로지난반세기동안성장했기때문에공정하다는논린 - 그렇기때문에트럼프는동맹국의미군주둔분담금의증액을확실히요구할전망 - 그러나이는트럼프가동맹을포기한다는의미는아니고오히려역내미국의안보존재감을더강화시킬것임 지금까지트럼프의언행을봐서는트럼프의대중국관심사는양자간의경제관계이지지정학전략에는관심이덜한것으로보인다는것이전반적평가임 87) - 그래서역설적으로그는기존의동맹체제의유지또는강화에더집중할것임 86) Alexander Gray and Peter Navarro, "Donald Trump's Peace Through Strength Vision for the Asia-Pacific," Foreign Policy, November 7, 2016. 87) Shannon Tiezzi, "Is Donald Trump Really Good News for China?" The Diplomat, November 10, 2016. - 32 -
5. 2017 년동북아정세변수 : 국내정치와대외요인 동북아지도자의선출로국내정치에보다집중 2017년동북아정세는북한의핵실험및미사일도발이증대될가능성이농후한가운데이에대한주변국의대응여력에따라지역국면이결정될것으로예상됨 - 한국이 4월보궐선거를치러야하고조기대선국면에들어갈가능성이높아지고 - 중국은하반기에 19차공산당전국대표자대회의개최를통해시진핑의재선및후계자선출국면에접어들것임 - 미국의신정권과정부가출범하겠지만전례에비춰보면최소한하반기이후에나새정부의외교정책및전략이발표될것으로전망됨 - 이런공백기에북한의도발이나역내영토분쟁의발발은지역정국에혼란을야기할가능성이커질수있고 - 특히선거정국에서국내유권자에게표심을얻기위해이들의반응은민족주의적태도와자세로임할가능성이높음 동북아국가지도자의특징 : 장기집권과높은지지율 첫째, 동북아지역국가를비롯해주변국의지도자가장기집권할가능성이높음 - 일본의아베총리도지난 10월 19일자민당총재임기를 3회 9년으로연장하는것을당론으로정해향후 5년동안총재직을맡을전망 - 미국의트럼프당선자도전례에따라연임 (8년) 할가능성을완전히배제하지못함 - 중국의시진핑도최소한 5년의두번째임기가내년에보장될것이고 33임할가능성도배제하지못함 - 러시아의푸틴도 2018년에 3임에선출될가능성이높음 둘째, 이들지도자나당선자는현재범국민적지지를받으면서높은지지 율을기록중 - 시진핑과푸틴의지지율은 80% 대를유지하고있음 - 33 -
- 아베총리도 40-50% 대의지지율을받고있음 - 트럼프당선자도 53% 의투표율을기록하면서미국민의절반이상의 지지층을확보한것으로나타남 셋째, 장기집권가능성에높은지지율로각국정상들의정책입안에대한영향력은상당히강할것으로전망됨 - 즉, 향후 5-10년동안정상외교의중요성이그어느때보다더크게대두될것으로보임 마지막으로이들의정치적성향, 대외관, 가치관이정책입안의상당한큰입김으로작용할것이자명함 - 특히이들의성향이보수적이고민족주의적인면이강하다는것이일반적인평가 88) - 그러므로이들의리더십과입장을파악하는것이매우중요할것임 주변국의대외적특징 : 민족주의와주권의식고조 주변 4강의지도자들은경고한국내정치입지를기반으로높은지지율을확보한상황에서이들의정치적성향과행보는보다여론을의식한주권이익을수구하려는보수적이고강경한외교정책을구사할가능성이높음 - 이과정에서여론을동반한민족주의를정책의정당성과당위성으로활용할수있어협력보다는갈등의주요원인이될수있음 - 역으로이런갈등국면을타개하기위한외교적협력을또한강구할수있는기회가될것임 동북아안보의대외변수 내년도정세와관련우선한중일 3국정상회담이오는 12월에개최될예정이나한국과중국의불투명한정국으로동회담의개최또는실질적성과를기대하기어려울것으로전망됨 - 즉, 한중일 3국의발전방향에긍정적인견인역할을할수있을지미지수 88) League of Nationalists," The Economist, November 19, 2016. - 34 -
- 또한 6차북핵실험과일련의미사일발사시험의가능성, 한일군사정보보호협정의체결과한미일군사협력관계의강화, THAAD 배치완료계획과중일양국의영토 ( 조어도, 센카쿠열도 ) 분쟁잠재력등을고려할때외교적으로불안한정국이연출될가능성이높음 - 이의주요원인은단기적리더십의공백때문 미국신행정부의단기전략 미국의새정부의정책및전략의단기적이고일시적인공백상태, 중국의차기지도부의인사미확정, 한국의대선정국, 그리고일본아베정부의외교공세태세등이될것임 - 이런불안한외교정국을극복하는최선의방법으로우선미중양국이현상유지전략을견지하면서역내불안요인의표면화또는출현으로인한파급영향의최소화를위해노력할것임 - 미중양국간의접촉이그래서내년상반기에재개되면서보다적극적인상호교류및접촉이이뤄질가능성이많음 - 이런맥락에서 2017년은최소한현상유지에최우선시하는입장을미국과중국이견지할것으로전망됨 또한미국의새로운행정부도국내정책에대한새로운정책방향마련에집중할것으로예견되는바, 대외적인문제와이슈는정책순위에서밀릴것임 - 미국신정부가당면한시급한대내적문제는대선의후유증인국내사회의분열상황을극복하고미국사회를안정시키고화합하는것 - 중국역시시진핑정부의새로운인선작업이최우선시될것이고이과정에서사회의안정을위해국내경기부양책을마련하는데집중할것임 - 중국은대외적으로말레시아, 필리핀등역내국가껴안기를연속성공하면서이런외교적노력을확대하는데집중할것임 - 그리고이를기반으로남중국해의영토분쟁을최대한무마시키려는노력을경주할것임 - 중국의북한끌어안기는일련의경협사업을조용하게추진하면서이루려고노력할것임 - 35 -
6. 중국의정세 : 국내외정치요인 국내정치요인 : 차차기지도부구성? 중국역시공산당 19차전국대표자대회를하반기에개최할예정이고, 동당대회에서이른바중국의최고지도부인정치국상임위원회의위원들이대폭물갈이 (7명중시진핑과리커창을제외하고 5명이퇴임할것으로전망됨 ) 가있을것임 - 이들퇴임인사의후임에대한구도가명확하지않는상황에서중국의정국은안개속정국이될것임 - 차기후계자도감지가안되는상황이고상임위위원 5명의후보도오리무중이고시진핑의재선이후의정권연장여부도불명확 경제와대외협력기조유지 경제분야에서중국은공급적개혁을통해국내경기를진작시키려는노력이계속될것으로보이나이는해외시장의개발정도에따라그성공여부가판가름날것임 - 그래서중국은 AIIB를통한 일대일로 의사업이더확대되고확장될것으로예상되는바, 그활로가어느방향으로갈지에대한면밀한관찰이요구됨 대외요인 : 한반도문제 중국의한반도문제에대한입장과기조는불변할것으로예상되고이는북한이핵개발을지속하는한변화가없을것이라는의미 - 한국이 THAAD 배치를내년에완료하는계획을발표한이상, 이문제로인해양국간의분위기는전반적으로냉랭할것이나중국공산당이공식발언이없었다는점을보면좀더관망할필요가있음 - 36 -
7. 미중관계전망 미국과중국은전략적경쟁을지속할것이라는평가속에 2016년맞이함 - 여전히지역안정에대한공동이익을기초로협력위주의관계를유지했다는것이전반전인평가 - 특히중국은미국의견제강화로인한외교적부담증가와내부경제상황의악화로인해미국에대한유화책을추구할가능성이높을것으로판단되었으나 - 미중양국의국내정치요인으로예견되었던유화책이구사되지않았음 - 미국은재균형 (rebalancing) 을지속하면서도안정적관계를유지하기위해중국의유화노력에일정정도호응했음 - 미 중간에남중국해문제등단기적긴장요소가존재하지만, 2016년에는일시적이기는하지만미 중간협력적기조가강화되는조정기를순조롭게진행함 중국은 신형대국관계 (new type of great power relationship) 를견지하며미국과수평적관계형성을위해노력하겠으나미국은대중국견제 포위전략으로대응가능 - 이런미국전략의잠재적추동요인으로통상마찰, 남중국해패권경쟁, MD( 사드포함 ) 배치문제, 티벳문제, 홍콩문제, 대만무기판매문제등포함 - 지역및국제이슈에있어서도기후변화, IS 등테러와의전쟁, 북핵제재, 사이버안보등에서협력과갈등병존불가피 8. 미중관계와한반도 만약트럼프당선자의 " 보호무역강화 " 및 " 중국을통한북핵문제해결 " 강조가실제정책으로반영될경우한국경제의대중국의존도가높은상황에서딜레마에빠질것은자명하기때문에사드배치로인한후폭풍에대한대비도시급 - 특히중국은미국트럼프신정부의사드배치정책변경가능성주시와함께한국내배치지연또는취소여론조성을위한보다공개적, 가 - 37 -
시적조치구사가능성이많음 - 내년한국대선일정을최대한활용하여사드문제를정쟁화, 이슈화할수있을것임 - 그리고예상가능한보복조치로비관세장벽의증강과관련된조치가가능할수있음 - 일례로, 대중국문화 의료분야진출에대한규제, 위생및검역중심으로농축수산물과가공식품 화장품에대한통관규제와관광제한조치등을강화할수있음 중국은사드문제를미국의대중국포위전략일환으로인식하고있음 - 한국내배치결정이자국의전략적안전을훼손하고동북아전략적균형을깨뜨리는처사라며강력반대 - 최근중국외교부 깊은우려 표명및주중한국대사를불러공식항의 - 중국공산당기관지인민일보자매지환구시보는사설을통해 한국이사드를배치하면중국의안전을위협할수있고중국과한국사이의신뢰를엄중하게훼손할것이다. 한국은그로인해생기는대가를감내할준비를해야한다 고공식경고 - 이런우려는중국인들의사드배치의후과에대한우려와무관하지않음 - 8월 10일신화통신의인터넷여론조사에서최근사태가지역정세에가져올연쇄반응을묻는질문에 56% 가한 미 일의안보가더욱공고해질것 으로인식하고있어사드배치로인한한미일동맹체제의강화를우려하는의미로해석할수있는대목 이밖의실질적인제재로 ( 심증은있으나확증이없는것이지만 ) 언론매체등을동원한한국내여론분열조장및대한국저강도규제조치등실시하고있음 - 또한지난 7월말관영 CCTV, 한국산마스크팩에불량품이많다는내용장시간보도했다. 일부중국매체, 한국성형수술부작용겪은중국인들사례집중조명 - 8월 1일중국국가신문출판광전총국은한류스타와관련된새프로그램이나한국 TV 쇼판권구입등을당분간불허통보 - 그리고 8월 3일중국당국, 한국상대상용복수비자발급관련초청장업무대행중국업체에대해자격정지결정 - 38 -
- 10월 24일한국관광객숫자작년대비 20% 이상감축등지침하달했다는보도도있었음 - 마지막으로금년예정한국국방장관방중및연례적한 중국방전략대화무산될전망 또한대내외적난국탈피돌파구를찾고자하는북한과의관계강화여지. 내년미 북간대화가능성및북한김정은의최초방중가능성등배제할수없음 - 가능성은적지만트럼프미대통령당선자, 북한문제와관련해김정은북한노동당위원장과대화할용의를표명했기때문에 - 북한도관영매체를통해힐러리클린턴미민주당후보보다트럼프에대한선호하는자세를시현 - 미국신정부등강대국간북핵관련전략회담전개의가능성을주시할필요가있음 - 트럼프는 북핵위협은중국이다뤄야한다 미국의이익을우선으로하지만모든나라를공정하게대할것이다. 적대감보다는공통점을, 갈등보다는파트너십을모색할것 " 이라고발언한바있음 - 중국은북한의비핵화를실현하기위해서는대화와협상으로풀어가야하며곧 6자회담을재개해야할것이라는입장을견지하고있음 9. 우리의대응전략 첫째, 주한미군주둔비용분담문제 미국대통령후보자들의동맹에대한과거발언은이번보다더쇼킹했음 - 닉슨이대통령후보시절인 1968년부터시작되었고닉슨은당선후 1969년미군의아시아철수를담은 닉슨독트린 을발표하고한국에서약 1/3의미군철수실제로단행 - 그리고그는오늘날트럼프가이야기하듯일본의역할론증대를 조커 (joker) 로사용하면서중국과의관계개선과정에서미군의아시아에서의철수문제를무마시킴 - 이후카터대통령도인권을이유로주한미군철수를유세장에서선언하고단계적철수를계획하다 1단계, 즉 3,400여명의병력을철수하는선에서멈춤 - 39 -
- 레이건, 아버지부시, 클린턴, 아들부시등모두재조정 (realignment) 을유세의제로다뤘음 - 오바마도재조정을주장하면서도동아시아의미군병력증대를선언 - 이모든것이방위비분담증대를위한명분쌓기용이었고, 결과는대부분성공적 - 우리와일본의분담금은특히아버지부시이후계속증가세를유지하고있다. 트럼프당선자는비즈니스맨이기때문에그와거래 (deal) 를하기위해서는그에게이득이생긴다고생각하게만들어야함 - 즉, 많은대안과다양한카드를준비필요 - 주한미군철수주장에는철수로맞수를둘수있는배짱필요, 즉 100 프로분담금을내라면 100 철수라고맞대응하는외교적전술필요 - 그경우그는이해득실을따질것이고거래를요구할것임 트럼프를억제할수있는유일한힘은미의회 - 미국외교는의회정치의결과이기때문에미의회에대한로비를적극추진해야할것임 - 특히미신행정부출범초기에신행정부와의회간에알력싸움이있을때우리가미리의회에선수칠필요있음 둘째, 북핵관련주변국 ( 미중러 ) 에대한전략마련필요 북한핵문제와관련하여미국이전략적인내전략을단기적으로추구하는동안, 중국과러시아는이의평화적해결을위한주장을견지할것임 - 일본은이를빌미로자국의군사력강화노력에박차를가할것임 - 그러므로평화적해결을위한 6자회담의재개가능성은거의없다는전제하에우리와 4강과의이익차이가갈등으로승화될소지가다분함 트럼프당선자를위시하여미의회나미국인의정서가북핵을실질적인위협요소로인지하고있기때문에강경한태도로문제접근할가능성높음 - 이런상황에서이제는 강경대온건 의구조가아닌 강경대더강경 의구조속에서미국의북핵문제에대한접근방법이산출될것임 - 40 -
- 만약북한이 6차핵실험을진행하면미국의더강도높은대북억지, 압박, 고립의접근방식이더욱가시화될것 - 중국의협조를요청하되억매이지않고미국의일방적조치와동맹들의협조가능한조치에대한전략마련필요 셋째, 사드배치와중국의본격적인항의대응전략필요 사드배치가본격적으로이행되면중국과러시아의항의가거세질것이자명 - 우리의안보이익과주권이익을강조하는동시에미군기지배치의의미를잘전달하는것이우리에대한오해를불식시키는데유리하게작용할수있음 넷째, 일대일로 를우리의경제활로로활용필요 AIIB의사업이본격적으로시작된만큼우리기업의사업참여기회를확보할수있는정부차원에서의노력필요 - 향후전개될 RCEP의체결을위한협상과정에서우리이익의최대화를위한전략마련필요 - 중국의 일대일로 와러시아의극동개발사업에우리의유라시아이니셔티브가실질적으로접목될수있는전략을강구해야함 - 지금까지우리는이론적인개연성을찾는데주력했지만이제는실질적인방안필요 - 북한을장애요인으로만치부하기보다는북한을초월할수있는방안마련필요 - 41 -
북한의대외정책과향후전망 89) 윤철기 ( 서울교육대학교 ) 목차 Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 이론적배경과분석수준 Ⅲ. 2016년북한대외정책의경과 Ⅳ. 2016년북한대외정책의배경과원인 Ⅴ. 2017년북한대외정책전망과한국의대응방향 Ⅰ. 문제제기 ( 구 ) 사회주의권의붕괴이후북한의대외정책을관통하는하나의키워드는 위기 이다. 하지만북한의정치권력은이위기를 기회 로이용해왔다. 위기는국내적으로체제 (system) 와정권 (regime) 의정당성을입증하는수단이된다. 이때일반적으로이데올로기적정체성이강조된다. 북한이여전히사회주의체제라는점이그자체로서체제의정당성을입증하는것처럼선전된다. 또한정치권력은냉전적인 피포위의식 을바탕으로주민들의위기의식을고취시킴으로써체제내부의문제의원인을소위 제국주의국가 들때문이라고호도한다. 그래서권력은주민들에게자본주의혹은제국주의에대해서 적대성 을가질필요성이있음을강조한다. 최종적으로핵무기와미사일개발에혈안이되어있는권력의행위는궁극적으로체제와주민을위한행위로포장된다. 북한의이러한위기의식은사실비단대외적환경의변화때문만이아니다. 국제질서가변화된다고해도국가능력 (state capability) 이충분하다면문제가되지않겠지만, 북한의경우는다르다. 1990년대북한은스스로 고난의행군 이라부를정도로심각한경제위기를경험했으며, 이후에도크게회복되지않고있다. 경제위기의결과계획경제의사실상작동하고있지않고있다. 배급제는지급되었고공장에서일을해도생활비 ( 임금 ) 마저도제대로지급되고있지않다. 국내북한연구는공장가동률을 20~30% 에서 50% 내외정도로추산하고있는데, 이는계획경제가유명무실화되었다는점을의미한다. 그결과시장화가확산되었으며, 상당수의주민들은계획이아니라 장마당 에서생계를유지하고있다. 89) 이글은초고수준의원고로저자의동의없이인용을삼가주시기바랍니다. sfe24@snue.ac.kr - 42 -
시장화의확산은사회적변화를가져오게된다. 변화의핵심적인내용은체제통합수준이약화되고주민들의일탈이확산되고있다는점이다. 일탈의유형은크게다섯가지이다. 첫째, 국경을넘는탈북자이다. 지난 11월한국에입국한북한이탈주민의수는 3만명을넘었다. 둘째, 거주하던집을버리고생계를유지하기위해서돌아다니는북한식유민이다. 북한에서는이러한사람들은 무적자 이다. 셋째, 직장에출근하지않고직장에출근하지않는 무직자 이다. 넷째, 직장에일정한돈을납부하고출근을하지않은소위 8.3 노동자 이다. 이들은장마당에서벌어들인수입가운데일부를다니는공장이나기업소에납부하고합법적으로시장활동에참여한다. 마지막으로경제난과식량난으로부모를잃거나부모로부터버림을받은 꽃제비 이다. 이러한일탈은주민들의생활세계 (Lebenswelt) 에대한체제의통합수준이약화되었다는점을의미한다. 김정은은집권이후체제통합수준을강화시키려시도하는모습을보인다. 집권이후김정은은신년사에서무엇보다 인민생활향상 을반복적으로강조했다. 권력의경제위기의극복을위해서경주하기위해노력하고있음을보여주기위함이다. 실제로경제지표상에서북한경제는미약하나마회복되는모습을보였다. 물론강경책도동반되었다. 장성택의처형으로대변되는폭력적수단을이용한 공포정치 가지속되었다. 당, 국가, 군부에서숙청과좌천으로인사이동이짧은시간에빈번하게이루어졌다. 주민들에대한단속과처벌도강화되었다. 국경을단속하고탈북자들을회유, 설득, 협박등가용한수단을이용해서체제내부를결속하려했다. 이러한경향은대외적으로국제사회의제재에도아랑곳하지않고 경제 핵무력병진노선 이라는이름으로군사적모험주의를동반한경제성장전략으로이어지게된다. 김정은은 7차당대회에서강성국가론을내세우면서이데올로기적정체성을강조하였다. 그이유가운데하나는역시 피포위의식 때문이다. 김정은은경제 핵무력병진노선을통해서위기를돌파하기위한전략이다. 2016년은두차례의핵실험을통해서병진노선을공식화하고보다공세적으로위기를돌파하려했다. 북한은 4, 5차핵실험을통해서핵보유를기정사실화했다. 또한다른한편으로북한은정전협정을평화협정으로전환하려시도했으며, 8.15 광복절을즈음하여공세적으로남한과의대화를제의하기도했다. 핵실험을통해서협상력을증가시키면서한국과미국과의양자회담을성사시켜핵보유와체제안전을보장받겠다는의도였다. 물론북한의지배권력은자신의의도를실현할수있는충분한능력을가지지못했다. 즉, 2016년북한은국가능력이취약한상황에서국제사회의요구와를수용하지않은채핵과미사일개발을지속하면서도동시에필요에따라국제사회의지원을받으려했다. 이글은북한의대외정책의특성을북한의국가성격과관련시켜논의하고자한다. Ⅱ. 이론적배경과분석수준 1. 북한의국가성격과대외정책의특성 북한은여전히스스로 사회주의 국가로서의정체성을강조한다. 주체사상은북한체제전반에걸쳐영향을미치고있는지배이데올로기이다. 김정은은집권이후이른바백두혈통을강조했고, 사회주의문명국 으로서의정체성을강조했다. 그러나 고난의행군 이후북한의계획경제와배급제는유명무실한상태에있다. 국내생산시스템이정상적으로작동하지않 - 43 -
게되면서 외연적렌트 (external rents) 에의존하게된다. 외연적렌트는렌트의기원이국민경제외부에있다는점을강조하는개념이다. 자연자원은희소성 (scarcity) 때문에공급이제한될수밖에없으며, 국제시장에서높은가격을형성하게된다. 따라서국제시장에서초과소득이발생하기때문에 외연적렌트 로규정된다. 하지만이후자연자원외에원조나무역으로발생하게되는국제적인소득이전 (transfer), 즉초과소득을포괄하는개념이되면서 국제렌트 (international rent) 로명명되기도한다. 1) 외연적렌트의하위유형은다음다섯가지로구분된다. 2) 첫째, 원자재렌트 (raw material rents) 이다. 이것은원자재와광물자원을세계시장에수출하여얻는렌트이다. 둘째, 위치렌트 (location rents) 이다. 이는수에즈운하와같은주요교통시설혹은교통루트의소유권으로인해서발생하는렌트이다. 셋째, 전략적렌트 (strategic rents) 이다. 군사원조나재정원조의형태로국가에지급된보조금이나연차관 (soft loans) 이다. 넷째, 정치적렌트 (political rents) 이다. 개발이나인권을위해서국가기구와시민사회의단체에서구나아랍공여국들이지급한다. 공적개발원조 (ODA) 와같은지원이대표적이다. 다섯째, 이주렌트 (migration rents) 이다. 이주민들의사적송금형태로국내금융체계에대규모로유입된다. 이러한유형가운데북한은주로 정치적렌트 ( 해외원조 ) 와 원자재렌트 ( 광물자원수출 ) 에의존하고있다. 국가의권력자원이외부로부터오게되면서주민들의다수는생계를장마당 ( 시장 ) 에서유지하게된다. 북한시장의주요한특성은비생산적이고독점적이다. 이는한편으로생산은여전히계획경제가담당하고있기때문이며, 다른한편으로시장에유통되는상품들가운데대부분은불법적혹은비공식적인유통경로를거쳐해외에서유입되기때문이다. 이데올로기적으로여전히사회주의를표방하는상황에서유통경로는투명하기어렵고, 그래서시장유통에참여할수있는사람들은극히제한적일수밖에없다. 시장화의확산을주도하고있는 돈주 와같은세력들은대부분권력과결탁하여그들의비호아래에있게된다. 결과적으로시장화의확산화과정에서독점적인시장구조가형성되게되며, 돈주들은가격결정자 (price-maker) 가되어독점렌트를수취한다. 그리고여기서얻은초과소득가운데일부는뇌물의형태로혹은돈주들이와크 ( 수출입인허가권 ) 를구매하는데쓰임으로써관료들의손에들어간다. 관료들은이렇게벌여들인수입으로자신의배를불리거나혹은권력기구의운영비로사용된다. 다시말해서시장화의확산과정에서도주민들에대한수탈이이어지고있는것이다. 이는북한체제에서 저발전사회 의특성이나타나고있다는점을말해준다. 여전히이데올로기적으로그리고제도적으로현존사회주의의국가의특성을보이지만실제사회구성체의측면에서외연적렌트에의존하는 정치적렌트수취국가 로의특성을보이고있다. 3) 북한은국내생산시스템을복원을추진한다며김정일시대에는인민경제 4대선행부문 ( 석탄, 금속, 철도 운수, 전력 ) 을강조하거나김정은집권이후에는 인민생활향상 을강조했다. 하지만북한은광물자원수출을통해서원자재렌트를수취하고핵과미사일개발등을추진하 1) Hazem Beblawi, The Rentier State in the Arab World, The Rentier State, (New York: Croom Helm, 1987), p. 51; 이국영, 자본주의의역설 : 계급균형과대중시장 ( 서울 : 양림, 2005), pp. 290~297. 2) Thomas Richter, The Political Economy of Regime Maintenance in Egypt: Linking External Resources and Domestic Legitimation, Debating Arab Authoritarianism, (Stanford: Stanford University Press, 2007), pp. 181~182. 3) 윤철기, 북한체제의주변부로의귀환 : 김정일시대, 정치적렌트수취국가 로의이행과 과도기사회 적특성, 한국정치학회보 제 47 집 1 호, pp.47~73. - 44 -
면서그대가로정치적렌트에의존하는경향을보이고있다. 렌트수취국가 (rentier-state) 는본래석유를비롯한원자재수출로부터얻는초과소득에의존한저발전국가들을설명하는개념이다. 그런데지정학적으로렌트수취국가에근접해서그에의존하거나원조등에의존하는국가들을유사렌트수취국가 (quasi rentier-state) 로부른다. 본연구는북한이유사렌트수취국가의특성을가지고있지만특히핵과미사일개발등을이용해서국제관계에서협상력을제고하여이익을추구한다는점에서 정치적렌트수취국가 (political rentier-state) 로규정한다. 국제정치학에서는국가성격과국제관계에대한논의를발전시켜왔다. 대표적인논의는국가를 강한국가 (strong state) 와 약한국가 (weak state) 로구별하고, 그에따른대외정책과국제관계의성격을규명하는형태이다. 4) 강한국가는대부분서구선진국가들이며, 약한국가는대부분제3세계국가혹은저발전사회이다. 북한은이러한기준대로라면약한국가에가깝지만북한의대외정책은결코약한국가의일반적인속성으로는설명하기어렵다고할수있다. 약한국가 는국가능력이부족하기에일반적으로대외관계에서 강한국가 에의존적인모습을보인다. 그리고강한국가들이주도하는국제체제와국제레짐을수용한다. 그런데북한은대외관계에서강한국가, 국제체제, 국제레짐에의존하기보다는도전적인모습을보인다. 북한의대외전략은세력전이이론 (power transition theory) 에서주장하는것처럼국가능력이향상되었기때문에그러한것도아니다. 국가능력이부족한상황을감안하기이해하기어려운호전적이고 군사적모험주의 에가까운대외전략을보일때가많다. 그런데북한이이데올로기적으로여전히주체사상을강조하면서 사회주의 를고수하고있다는점과 정치적렌트수취국가 라는점을고려한다면대외관계의기본적속성을이해하는데도움이될수있을것이다. 2. 분석수준 본연구는북한의대외전략에미치는변수들을크게세가지분석수준에서고려할필요성이있음을제기하고자한다. 첫째, 이데올로기수준이다. 이데올로기는대외전략수립부터실행에이르는과정의정당화 (legitimation) 하는역할을하게된다. 북한이여전히사회주의국가라는점은국가의정체성이며다른국가들과의 차별성 과 우월성 을상징하는동시에 피포위의식 이발생하는본질적인원인이된다. 북한은국제사회로부터고립됨으로써발생하게되는문제를스스로의공격적이고고립주의적인외교정책에서찾기보다는외부에서그원인을찾아왔다. 1989년이후구사회주의진영의붕괴이후에도북한은국제사회에대한 냉전적적대성 을유지해왔는데, 이데올로기는이러한외교정책을정당화하는주요한수단가운데하나였다. 이데올로기는주민들에게체제와정권의외부로부터의위협에의해서체제와정권이불안정성이발생하고있다는위기의식을안겨주게된다. 권력은주민들의위기의식을왜곡 과장함으로써역설적으로체제와정권의안정성을도모한다. 권력의모든통치행위는외부로부터의위협을극복하기위한것으로합리화되고, 권력은반복적으로주민들을동원하고체제와정권에대한충성심을확인한다. 대북경제제재나북한인권에대해서국제사회가문제를제기하면, 권력은이것이일종의침략행위나내정간섭이라고규정하면서주민들을동원하여 4) Rolf Schwarz, Rentier States and International Relations Theory, Paper to be presented at the 6th Pan-European Conference on International Relations.(Turin, September 12-15, 2007) - 45 -
군중대회를연다. 사실주민들이동원에참여하는것자체가이미수령, 당, 국가에대한충성심을확인하는절차이다. 그리고주민들은이것을일종의의례 (rituals) 로인식하고적극적으로참여하는모습을보이게된다. 둘째, 국내정치수준이다. 기본적으로외치 ( 外治 ) 는내치 ( 內治 ) 의연속선상에이해되어야한다. 북한의대외정책은외치를통해서국내정치적으로권력을정당화하려는시도를보였다. 북한정치의비민주주의적특성때문에정당화를위한다양한수단이동원된다. 민주주의에서는선거와투표라는절차적민주주의과정을거치면서자연스럽게권력의정당성이입증되지만, 비민주주의에서는이러한형식이무시되기때문에별도의정당화과정이필요하다. 비록독재권력이라하더라도모든권력에게는정당성이요구되기때문이다. 북한의경우국내정치적정당화의방식은 국가능력 을과시하는방식으로이루어졌다. 북한의경우에는핵실험과미사일실험을등을통해서 핵능력 과 군사력 을과시함으로써 군사강국 으로서의면모를대내적으로과시한다. 이는결국 강성국가 로서의이미지를활용해서사회의일탈과저항을차단하고체제통합의수준을유지, 강화하기위한방식이다. 여기서중요한점은국가능력은수령의능력과일치되는것으로선전된다는점이다. 즉, 국가능력은 3대권력세습과비민주주의적운영방식을모두정당화하는방식이다. 셋째, 국제정치의수준이다. 대외적으로북한은국가능력, 특히군사력을과시함으로써국제사회와의관계에서협상력을제고하고궁극적으로체제 (system) 와정권 (regime) 의안정을보장받으려한다. 북한의정치권력은체제와정권을동일시하는경향을가진다. 군사력은체제와안정을보장받을수있는주요한수단이된다. 북한은남한과미국을비롯한국제사회와의관계에서강력한군사력을바탕으로협상을주도하려시도한다. 이때북한은국제사회와의협상에서경제적지원 ( 렌트 ) 을약속받으려는경향을보인다. 국내생산시스템이정상적으로작동하지않는상황이기에일면이것은충분히이해할수있는일이다. 그런데일반적으로저발전국가들은해외원조를수취하기위해서국제사회가원조공여의조건을내세우는점들을수용하는경향을보인다. 이는일반적으로정치학에서 약한국가 의특성으로설명된다. 왜냐하면약한국가는국가재정이취약하고국민들에게제공해야하는기본적후생 (welfare) 을제공하기어렵기때문에, 이를해외원조를통해서해결함으로써권력의정당성을유지한다. 그런데북한은국제사회와의관계에서 핵과미사일개발능력 을이용해서협상에서유리한고지를선점함으로써경제적지원을받아내려는모습을보인다. 이는렌트수취국가의특성과일면유사한다. 렌트수취국가들은대부분석유와같은천연자원의보유하고있다는점을이용해서협상력을강화하고, 국제사회와의관계에서이익 ( 렌트 ) 을추구한다. 북한은천연자원이부족한대신에군사력을이용해서국제사회의관계에서외연적렌트를추구한다. Ⅲ. 2016 년북한대외정책의경과 5) 1. 공세적국면으로의전환 (4 차핵실험부터 ~7 차당대회까지 ) 2016 년 1 월 6 일북한은 4 차핵실험을단행했다. 4 차핵실험이전까지북한은대화국면을 5) 2016 년대외정책경과는통일부홈페이지의남북관계주요일지를참고하여정리한것임. https://www.unikorea.go.kr/content.do?cmsid=3841-46 -
모색하고있었다. 우선남한과는 2015년 8월 25일극적으로합의에도달했다. 8.25 합의이후남북한간에오랜만에화해국면이시작될것이라는기대가있었다. 또한미국과는 평화협정 문제를놓고비밀접촉을한것으로알려져있다. 그리고중국은모란봉악단철수사태이후재방문추진등북중관계개선을위해서노력한것으로알려져있다. 6) 그런데북한은순식간에새해가되자마자핵실험을강행하면서, 대화국면은대립국면으로전환되었다. 국제사회는대북제제를결의했고, 대화채널은의미를상실했다. 북한은 2012년헌법전문에핵보유국지위를명기하였다. 그리고이듬해 2월 3차핵실험이후 3월 31일당중앙위원회전원회의에서경제 핵무력병진노선을발표했다. 병진노선은김일성과김정일의 경제와국방병진노선 을계승 심화 발전시킨것으로서전쟁억제력과경제건설을동시에추진하는전략으로소개되고있다. 7) 4월최고인민회의에서는 자위적핵보유국의지위를더욱공고히할데 라는법령을채택했다. 이법령에는 세계의비핵화가실현될때까지 라는전제하에영구적인핵보유를규정하고있다. 8) 4차핵실험은경제 핵무력병진노선이후첫번째핵실험이다. 북한 4차핵실험이 첫수소탄 이란점을공표하면서핵능력을대내외적으로과시했으며동시에 핵보유국 의지위를강조했다. 4차핵실험이후한국에서는북한의핵능력을놓고여러가지평가가제기되었다. 북한이과연수소탄을개발한것인가를놓고정부와학계에이견이존재한다. 국방부는북한의 4차핵실험이있던날북한측의발표를부정하고 증폭핵분열탄 으로추정한다고밝혔다. 그리고 다음이수소탄으로연결된다 고밝혔다. 9) 북한의핵능력은크게 (1) 핵탄두제조능력 (2) 투발수단 ( 탄도미사일 ) 능력, (3) 실질적작전배치능력으로나누어볼수있다. 10) 첫째, 핵탄두제조능력은일정수준이상의폭발력 (20kt 내외 ) 을지닌탄두를제조할수있는능력이며, 둘째, 투발수단능력은정해진목표까지재래 / 핵 / 화생탄두를실어나를수있는정확성 / 사거리를지닌미사일을개발할수있는능력이고, 셋째, 실질적작전배치능력은 500kg~1t까지핵탄두를소형화하여투발수단에적재할수있을뿐만아니라, 다양화된형태로전력을구성하는능력이다. 4차핵실험에서북한은첫번째수소탄이라는점을강조했는데, 북한의이번 4차핵실험의위력 6t 정도의수치라는주장이다. 11) 북한의핵능력을정확하게파악하기는어렵지만, 북한정치권력의의도는상대적으로파악하기쉽다. 4차핵실험은국제사회가더이상북한의핵보유를인정하지않을수없도록만들겠다는의도가담겨져있다. 4차핵실험이후북한의외교적수사는공세적으로전환된다. 1월 12일조선중앙통신논평에서수소탄보유국의지위를주장하면서미국본토를공격할수있다고위협했다. 그리고같은날김정은은 미국을핵공격으로보복할수있을정도로핵무장력을강화하라 고강변했다. 1월 15일외무성대변인담화에서는수소탄실험을합리화하면서유엔제재결의움직임에대해서강력하게반발했다. 그런데이러한공세적인태도변화가운데에서북한은미국의인식과태도변화를요구한다. 북미간의평화협정을긴급하게체결할필요성을강조하거나대북 적대시정책 을폐지할것을미국에게요구했다. 그리고이는 2월 7일북한은 광명성 4호 를발사하고궤도진입에완전히성공했다고 6) 김흥규, 4 차북한핵실험과사드의국제정치, 통일정책연구, 25 권 1 호 (2016), pp. 36~37. 7) 전성훈, 김정은정권의경제 핵무력병진노선과 4 1 핵보유법령, 통일연구원온라인시리즈, pp. 1~2. 8) ibid, p. 4. 9) 이용욱외, [ 북한 4 차핵실험 17 보 ] 수소탄전단계증폭핵분열탄추정 박대통령, 저녁일정취소, 경향신문 2016 년 1 월 6 일자. 10) 통일연구원현안대책팀, 4 차북핵실험이후정세전개와향후전망, ( 서울 : 통일연구원, 2016), p. 8. 11) ibid, pp. 11~12. - 47 -
발표하였다. 핵실험에이은장거리미사일발사에따라국제사회는대북제재를보다강화하게된다. 한국정부는 2월 7일북한의광명성 4호발사직후한국정부는공식적으로 사드배치 를고려중이라고발표했다. 2월 10일 개성공단전면중단 을선언했다. 개성공단에유입되는것이북한의핵과미사일개발에악용되는것을막겠다고취지였다. 2월 15일에는여당원내대표가국내본회의교섭단체대표연설에서 우리나라도자위권차원의평화의핵과미사일로대응하는것을포함해생존전략을고민해야한다. 고말하면서, 한국사회에서핵무장론이꿈틀대기시작했다. 일본은같은날독자적대북제재를결정했다. 2월 12일미의회는대북제제법을통과시켰다. 3월 2일에는유엔안전보장이사회는대북제재결의 2270호를만장일치로통과시켰다. 의례껏북한은강경하게대응했다. 북한은개성공단폐쇄를선언하고군사통제구역으로선포했다. 군통신및판문점연락통로폐쇄했다. 또사드배치의움직임에대해서대통령의실명을거론하면서원색적으로반발했다. 일본정부에대해서는 일본인납치문제조사활동전면중지와특별조사위원회해체 를선언했다. 미국의대북제재법안에대해서는 가소로운짓 이며 병진노선을더욱높이추켜들고나갈것 이라고주장했다. 3월 3일에는단거리미사일 6발을발사했다. 다음날에는유엔대북제재에대해서는 병진노선 을지속할것이며 (3월 4일북한외무성대변인담화 ), 북한이 핵보유국 임을주장하면서자신들의핵개발의지를꺾을수없다고강변했다 (3월 7일북한조선중앙통신논평 ). 서세평주제네바북한대사는 4월 1일로이터통신과의인터뷰에서한미연합군사훈련을비난하면서북한이핵저지력을더가져야한다고주장했으며 6자회담재개가능성에대한물음에도한반도의비핵화는더이상논의대상이아니라고주장했다. 북한은유엔본부 2030 지속가능개발목표고위급회의 회원국대표연설에서도한반도에서핵전쟁연습이벌어지는상황에서북한도핵을개발할수밖에없다고핵실험을정당화했다. 그리고 4월 26 일 7차당대회를개최를공식발표하기 3일전동해에서김정은의현지지도아래서잠수함발사탄도미사일을 1발발사했다. 그리고 5월 6일 36년만에개최된당대회에서북한은 핵보유국 으로의지위를다시한번재확인했다. 2. 남북한대화와협상의재개압박 ( 당대회이후 ~ 8.15) 7차당대회이후북한의태도변화가나타나기시작한다. 북한은 5월 16일정부성명으로이번당대회에서제시된통일노선과방침이 민족통일대강 을제시했다. 그러면서 남한당국이민족대단결의방도를내놓는다면함께추진시켜나갈용의가있다. 고주장했다. 그리고같은달 20일국방위원회는공개서한에서한반도군사적긴장과충돌위험을해소하기위한실천적조치들에대해서조속히응해나올것을주장했다. 21일김기남당부위원장은남한정부에관계개선을위한대화와협상에응해야한다고담화를발표했으며, 국방위인민무력부는 21일과 24일두차례나우리국방부에남북군사당국회담개최를위한실무접촉을제안했다. 그리고 27일북한의민족경제협력위원회의위원장은남북경제인들에게 사상과이념, 주의주장의차이를뛰어넘어민족자주의기치를높이들고통일애국의길에적극떨쳐나서야한다. 는담화를발표한다. 북한이이처럼대화재개를주장한이유는 6월 30일조국평화통일위원회대변인성명을통해서확인할수있다. 북한은이성명서에서 핵선제공격태세 가완성되었다고주장하면서 - 48 -
이는협상의대상이아니며한국과미국이 대북정책방향전환 을주장했다. 한국과미국, 그리고 UN과국제사회의공조로이루어지고있는제재국면을남북한대화의재개를압박하면서한국을비롯한주변국의대북정책의변화를주장하고있는것이다. 그러나한국과미국은 7월 13일사드 (THAAD) 배치지역을발표했다. 박근혜대통령은 8. 15 경축사에서북한의태도변화를촉구하면서북한당국간부들과주민들에대해서통일노력에동참해달라는메시지를전달했다. 이에북한은 8월 17일일본교도통신과의인터뷰에서 5차핵실험을강행할것을시사했으며, 23일에는 8.25 합의 1주년을맞이하여현재의한반도정세의책임이남한에있음을주장했다. 3. 핵보유의공식화와인도적지원의요청 (5 차핵실험이후 ~) 북한은 9월 9일함경북도길주군풍계리지역에서 5차핵실험을단행했다. 북한의관영매체들은이번핵실험에서는첫째, 전략탄도로켓들에창작할수있게표준화, 규격화된핵탄두의구조와동작특성, 성능과위력을최종적으로검토 확인 하였으며, 둘째, 핵탄두폭발시험은미국을비롯한적대세력들의위협과제재소동에대한실제적대응조치의일환으로서우리당과인민의초강경의지의과시 라고목적을밝히고, 셋째, 미국의가증되는핵전쟁위협으로부터우리의존엄과생존권을보위하고진정한평화를수호하기위한국가핵무력의질량적강화조치는계속될것 이라고위협했다. 5차핵실험은역대최대규모라는평가를받고있다. 북한은이번핵실험을통해서강화된핵폭발능력을과시했다. 이번핵실험의경우에최소 10kt에서최대 30kt 수준의폭발력을보여준것으로평가되고있다. 한국의국방부는 9일북한의핵실험으로인한진도가 5.0 규무로파악되며위력은 10kt 정도로추정된다고발표했다. 12) 미국캘리포니아소재미들버리국제연구소 (Middlebury Institute of International Studies) 제프리루이스 (Jeffrey Lewis) 는미국지질조사국이측정한규모는 최소한 20~30kt 이라고평가했다. 2차세계대전시기일본의히로시마에투하된미국의원자폭탄은약 15kt이었다. 13) 기존핵보유국들의 1세대핵분열탄이 20kt 내외인것을감안하면북한은이번핵실험으로 표준화된핵폭탄 을가지게된것으로평가받고있다. 14) 둘째, 실전배치를위한핵탄두생산능력을검증하는실험이었다. 북한은 5차핵실험이핵탄두를표준화, 규격화함으로써소형화, 경량화, 다종화된핵탄두들을생산할수있는능력을갖추었다고선전했다 ( 조선중앙통신 9월 9일 ). 과학기술정책연구원이춘근박사는 시사IN 과의인터뷰에서 5차실험은미사일탄두에실전배치를하기위한종합성능실험이라고평가했다. 또이춘근박사는이인터뷰에서는 4 차와 5차핵실험의주기가짧아진것은실험할수있을정도로플루토늄의양이충분했기때문이라고분석했다. 원심분리기에서고농축우라늄을대량으로얻는데성공했다면언제든할수있다. 는것이다. 15) 통일연구원의정성윤박사역시북한이주장한바와같이핵무기개발을위해서필요한충분한핵물질을보유하고있기때문에가능한일이라고분석했 12) 이광길, 북, 5 차핵실험단행한듯, 통일뉴스, 2016 년 9 월 9 일자. 13) Jack Kim, South Korea says North s nuclear capability speeding up, calls for action, Reuters World News, Sep. 10. 2016. http://www.reuters.com/article/us-northkorea-nuclear-iduskcn11f02n 14) 정성윤, 북한 5 차핵실험의의미와파장, 통일연구원온라인시리즈, p. 1. 15) 남문희, 북한 5 차핵실험, 1~4 차때와이게다르다. 시사 IN 472 호 (2016 년 10 월 7 일자 ) - 49 -
다. 16) 북한의김영남최고인민회의상임위원장은 17차비동맹운동정상회의에서 핵보유의당위성 을강조했다. 71차유엔총회에는북한의리용호외무상은자국의핵무장을옹호하고미국을비난했다. 그리고 10월 15일과 20일무수단미사일로추정하는미사일을발사했다. 북한은 국가우주개발 5개년계획에따라주체위성들을더많이쏘아올릴것 이라고주장했다. 5차핵실험이후국제사회의정치지도자들은북한의핵개발과실험에대해서비판에나섰다. 미국의오바마대통령은미국시각으로 9월 9일발표한성명에서 북한의 9일핵실험은지역안보와국제평화, 안정을심각하게위협한다. 며 가장강력한어조로북한의핵실험을규탄한다. 고밝혔다. 17) 오바마는 북한은이번세기들어핵실험을실시한유일한곳 이라고지적하면서 미국은북한을핵보유국으로인정하지않으며앞으로도절대인정하지않을것임을분명히한다. 고강조했다. 독일의메르켈총리도베를린에서 12회서울평화상을수상하는자리에서 평양의지도부는국제법을무시한채국제사회에대한도발을지속하고있다 고비판했다. 국제사회는지난 11월 30일 UN 안전보장이사회는대북제재결의 2321호를만장일치로채택했다. 이는 4차핵실험이후지난 3월에통과된유엔대북제재 2270호를보완하는의미가크다. 2270호는유엔사상가장강력한 비군사적제재 이면서 실효적제재 라는평가를받았다. 18) 2270호는북한의무기거래, 제제대상개인과기관, 확산네트워크, 해운, 항공운송, 대량살상무기 (WMD) 수출통제, 대외교육, 금융거래등을모두망라하고있다. 이에 2321호는북한의자금원을차단하기위해서광물자원의수출금지를확대하고있다. 특히주목받고있는내용은지난 2270호결의에서북한이민생목적으로수출하는석탄에대해선제재예외로두었던조항을없애고대신에상한선을제시했다. 2017년 1월 1일이후연간 4억 87만 18달러또는 750만톤 ( 두기준중낮은쪽 ) 을초과하지않는수준 으로제한했다. 19) 그리고은, 동 ( 구리 ), 니켈, 아연등의광물을수출금지품목에추가했다. 2270호에서는석탄, 철, 철광석, 희토류등에대한수출제한이있었다. 그리고강제성은없지만북한노동자의해외송출에대해서도우려를표명하면서고용국가들에게 주의를기울일것을촉구한다. 고밝히고있다. 20) 북한은 5차핵실험이후국제사회의비난과대북제재가강화되는것에대해서언제나처럼강력하게반발했다. 북한의아시아-태평양평화위원회는 공화국에대한전대미문의극악한도발로규탄하면서단호히배격한다. 고발표했으며, 북한의외무성은주북한외교대표들을불러들였다. 한성렬외무부상은이번제재결의가 우리의보다강력한자위적대응조치를불러오게될것 이라고협박했다. 그런데북한은한편으로국제사회에수해복구를지원할것을요청했다. 북한은올해 8월말 50~60년만에최대홍수피해를입은것으로알려지고있다. 북한주재유엔인도주의업무조정국 (OCHA) 은 2016년함경북도합동실사 보고서에따르면홍수피해의규모는 138명사망, 69,000명이이재민이발생했다. 적어도 14만명이심각한영향을받았으며, 즉각적인구 16) ibid. p. 2 17) 신지홍 강영두, 오바마 " 北핵보유인정안해 중대한추가제재취하겠다, 연합뉴스 2016 년 9 월 9 일자. http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2016/09/09/0200000000akr20160909221651071.html 18) 김화영, < 유엔北제재 > 대북제재결의 2270 호주요내용, 연합뉴스 2016 년 3 월 3 일자. 19) 이제훈, 북한석탄수출연 6~7 억달러줄어들듯 핵개발제동역부족, 한겨레 2016 년 12 월 1 일자. 20) 정인환 김지은, 안보리새대북제재결의안 역대최강효과있을까? 한겨레 2016 년 12 월 1 일자. - 50 -
호지원을필요로하고있으며, 60만명이일정한형태의지원이필요하다고보고하고있다. 21) 북한이러한홍수피해에대해서국제사회의구호를요청했다. 5차핵실험이후국제사회의비난여론이악화되는상황임에도불구하고, 리용호외무상은유엔기구관계자들을만나함경북도홍수피해복구를위한지원을호소한것으로알려지고있다. 즉, 북한은 5차핵실험이후한편으로국제사회의반대에도불구하고역대최대규모의 5차핵실험을강행하면서핵능력을국내외적으로과시했다. 특히핵탄두의소형화, 경량화, 다종화를성취했다는점을강조함으로써핵보유를공식화하고국제사회의압박과무관하게돌이킬수없음을핵실험을통해서보여주려했다. 물론이는국제사회의더큰반발을일으켰으며, 유엔안보리는핵실험이후 80여일만에대북제제결의 2270호를결의했다. 그런데다른한편으로북한은지난 8월함경북도지역에서의심각한홍수피해를 UN와관련기구등에일리면서국제사회의지원을요청하는모습을보였다. 다시말해서 5차핵실험이후한편으로핵보유의공식화를다른한편으로국제사회의지원을요청하는이중적인모습을보이고있다. Ⅳ. 2016 년북한의대외정책의배경과원인 2016년은북한은 36년만에당대회를개최했다. 22) 이번당대회를기점으로김정은은체제와정권의정당성을입증하고, 권력를공고화하려시도할필요성이있었다. 따라서대외정책역시한편으로이데올로기적선명성을보여주기위해서국제사회와의대립구도를보다명확히하면서국가능력을과시하기위해서두차례의핵실험을통해서공세적으로진행되었다. 또한북한은이를바탕으로체제와정권의안정성을보장받기위해서협상의이니셔티브를가져가려는모습을보였다. 1. 이데올로기, 국제환경과주체간의모순과대외관계의인식론적근간 : 피포위의식과 승 리적 관점 북한은 2016년 5월 6일 7차당대회를개최했다. 이번당대회사업총화보고를통해서북한의대외인식의근간을이해할수있다. 북한은현국제정세에서고립된이유를사회주의권의붕괴와여전히사회주의를표방하고있는제국주의국가들의북한에대한반세회주의공세때문이라고주장했다. 북한은국제환경의변화에대해서 우리식사회주의 와주체사상의정당성을역설한다. 북한이국제사회의공세라는주장들은북한에게국제사회가요구하고있는노선변화와북한의붕괴가능성에대한논의이다. 이처럼북한은피포위의식에서한치도벗어나지못했다. 북한의정치권력은 위기 를의도적으로왜곡하여과장하고있다. 피포위의식은위기의원인을안에서가아니라 밖 에서찾는것이다. 북한의정치권력이외인 ( 外因 ) 론을강조하는이유는체제와정권의정당성위기를우려하기때문이다. 특히권력세습의과정과경제위기 21) UN OCHA, DPRK Floods: Humanitarian Dashboad, 11. October. 2016. 22) 7 차당대회의내용에대한부문은김정은의사업총화보고전문을참조했다. 7 차당대회와관련된부분들은별도의인용을표시하지않았다. http://www.ohmynews.com/nws_web/view/at_pg.aspx?cntn_cd=a0002207576-51 -
등내부의심각한위기에직면한상태에서는그원인을찾게되면, 위기의책임이결국정권과체제에게있음을시인하지않을수없기때문이다. 정당성의위기는곧체제혹은정권의위기로확산될가능성을배제할수없다. 북한은외부의위협에대한명확한근거도제시하지않은채, 자의적인해석을기준으로위기로규정하고있다. 북한의최고지도자와특권세력들이위기를조작하는방식은 냉전적논리 가이용된다. 냉전적논리의핵심은국제사회를 적 과 동지 로구별하는것이다. 그리고적에대한적대성을표출한다. 탈냉전이시작되었음에도불구하고여전히북한은냉전적인인식에서벗어나지못하고있다. 이러한인식을근간으로해서북한은끝임없이 적 을만들어낸다. 적이란누구인가. 일상적으로북한은미국을비롯한선진자본주의국가들을 제국주의 국가들로규정한다. 제국주의의시대는끝이났지만, 북한만유독과거의시간에머물러있다. 사실북한에게제국주의는적을만들기위한명분에불과하다. 북한의정치권력에게미국을비롯한선진자본주의국가들이여전히제국주의국가인지여부는중요하지않다. 다만중요한것은 적 이필요하다는점이다. 언제나 적 이필요하고그래서 적을만드는정치 (politics making enemies) 가바로북한정치의주요한특성가운데하나이다. 여기서칼슈미트 (Carr Schmitt) 의 정치적인것의개념 을살펴볼필요가있다. 그는 정치적행동이나동기의원인으로여겨지는특정한정치적구별이란적과동지의구별이다. 이라고적고있다. 23) 정치상의적은도덕적으로악하거나, 미학적으로추하거나, 경제적으로경쟁자일필요가없다. 적이란바로타인, 이방인이며, 본질적으로낯설고이질적인존재이면충분하다. 여기서적의존재는어떠한가치판단의기준점이아니다. 단지자신이존재하기위해서필요한존재일뿐이다. 칼슈미트의정치적인것의개념은전체주의적사고에맞닿아있다. 특히 적을만드는정치 는정당성이부재한권력에게정당성을부여할수있는거의유일한방식이다. 올해김정은은 7차당대회에서체제와정권의정당성을설파하기위해서국제환경을 제국주의 국가들과의대립국면으로규정하고, 이러한위기국면을결국 승리 로이끌어냈다는점을제일먼저강조했다. 물론이는수령과당의업적이된다. 물론실제로 승리 란있을수없다. 사실북한의피포위의식과대립국면은많은부분스스로자초한것이다. 이는북한스스로의관점에불과하다. 엄밀히이야기하면 승리 가아니라 승리적관점 인것이다. 7차당대회에서는 주체사상과선군정치, 당에끝없이충실한우리군대와인민의헌신적투쟁에의하여사회주의건설에서자랑찬승리가이룩 되었다고지적하였으며, 조선로동당의령도밑에우리군대와인민이미제를우두머리로하는제국주의련합세력과단독으로맞서사회주의를수호하고사회주의위업을승리적으로전진시켜온것은력사의기적이며이것은주체사상과선군정치의위대한승리입니다. 고밝히고있다. 북한의정치권력이이처럼 승리적관점 으로스스로를포장하는이유는이른바 주체의역량 을과시하기위한것이다. 북한이란체제와김정은정권이위기를극복할수있는충분한능력을가지고있다는점을강조하는것이다. 피포위의식과승리적관점은 2016년북한은국제사회의제재가지속되는가운데에도두차례의핵실험을강행한주요한배경이다. 이데올로기적으로사회주의국가로서의정체성을강조하고, 이를바탕으로자본주의와의대립적국면을강조한다. 그리고북한체제의개혁과개방을요구하는국제사회의압박을거부하고사회주의건설을위한투쟁에서승리해야한다고주장한다. 북한은두차례의핵실험과광명성 4호발사등에서스스로만든적과의대 23) 칼슈미트, 정치적인것의개념 ( 파주 : 살림출판사, 2012), p. 39. - 52 -
립구도에서승리했다고자축하는모습을보였다. 사회주의라는이데올로기는북한이국제사회를인식하는근간을제공하고있는것이다. 여기서흥미로운점은북한의대외관계에대한인식구조는논리적선후관계가뒤바뀌어있다는점이다. 국제사회에서선진자본주의국가들이제국주의국가로규정되고북한은이러한국가들을적으로규정한다. 제국주의개념은이론적으로엄밀하게평가되어적용되는것이아니라이론은실천적필요에의해서도식적으로적용된다. 다시말해서현상에대한분석을토대로제국주의로적용되는것이아니라적대적대립관계의실천적필요성에의해서적으로규정된다. 이론은권력의실천적필요에의해서이용된다. 24) 미국과선진자본주의국가들은제국주의국가이기때문에적이아니라북한의지배권력이적으로규정하고있기때문에제국주의가되는것이다. 이는전형적인스탈린주의적사고에해당한다. 스탈린주의적사고의주요한특성가운데하나는논리적인과관계를왜곡한다는것이다. 정치권력이스스로를정당화하기위해서필요해서논리적인과관계마저뒤바뀌어버리는것이다. 1953년스탈린이사망하고소련과동유럽에서는탈스탈린화가 60여년전에진행되었는데, 북한의대외인식은여전히스탈린주의적사고체계를벗어나지못한상태이다. 물론이는 3 대권력세습이진행되면서과거의비논리적이고비합리적인담론체계마저승계하지않을수없었기때문이다. 2. 강성국가론과국가능력의간극 : 핵능력과협상의주도권으로그간극을메울수있는가? 김정은은 2016년신년사에서 < 조선로동당제7차대회가열리는올해에강성국가건설의최전성기를열어가자 > 라는구호를내세웠다. 25) 7차당대회에서 사회주의강국건설 을당면목표로제시했다. 여기서는정치사상강국, 군사강국, 청년강국으로서의성과가제시되었고, 사회주의위업의완성을위하여 에서는몇가지국가과제가제시되었다. (1) 온사회의김일성-김정일주의화, (2) 과학기술강국건설, (3) 경제강국건설, (4) 문명강국건설. 강성국가론은국내정치적인목적을가지고있는것이다. 북한체제의정당성은물론 3대권력세습의정당성을확보하기위한것이다. 물론대외적으로국가위용을과시한다는의미도있겠지만, 실제로국제사회에는큰의미가없다. 국제사회가주목하는것은북한정치권력의수려한말잔치가아니라실제국가능력이다. 북한의핵과미사일개발과실험은강성국가론과국가능력간의간극을은폐하기위한시도이다. 북한의실질적인국가능력에서가장심각한문제점을가지고있는것이바로경제부문이다. 북한의정치권력은체제와정권의위기가 밖 에서혹은자연재해와같은 우연 적사건에시작된것으로호도하지만, 실제로체제와정권의위기는 안 에서특히경제난과식량난으로부터시작되었다. 경제위기가장기간지속되는가운데북한경제는여전히 고난의행군 수준이전으로회복되지못했다. 한국의통계청통계에따르면, 북한경제가최근 2011~2014년플러스 (+) 경제성장률을보였다고는하지만그것이경제가정상적으로작동한다는점을의미하지않는다. 2015년은또다시마이너스 (-) 경제성장률을보였다. 26) 계 24) 스탈린주의적사고에서이론은실천적필요에의해서이용된다. 이에대한내용은다음책을참조할것. Werner Hofmann, Stailinismus und Antikommunismus (Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag, 1968), pp. 85~87. 25) 김갑식외, 2016 년북한신년사분석, ( 서울 : 통일연구원, 2016), p. 1. - 53 -
획경제는여전히정상적으로작동하고있지못하다. 상당수의주민들은계획이아니라 장마당 ( 시장 ) 에서장사를하며생계를유지하고있으며, 대부분의주민들은배급이아니라시장을통해서먹거리와생필품을구매하고있다. 시장화는전국적으로확산되고있으며, 신의주, 회령, 청진, 평성, 개성, 사리원, 평양등지리적으로중요한위치에있는시장에서의물동량은상당한것으로전해지고있다. 시장에서유통되는대부분의물품은중국산이다. 그물품들은공식적인무역이외에 밀무역 을통해서유통되고있는것들이다. 특히김정은집권이후탈북을막기위해서국경수비가강화되는가운데에도밀무역은성행하고있는것으로알려지고있다. 27) 사회주의에서계획경제는권력과대중의만남과교류가이루어지는장 ( 場 ) 이기도하다. 28) 계획의편성과집행그리고노동 ( 동원 ) 과생활비 ( 임금 ) 와배급이지급되는일련의과정은수령과당의명령이대중에전달되는 정치적과정 이기도하다. 북한과같은독재체제에서선거와투표가의미가없기때문에권력과대중의만남이이루어지는장이부재한상황에서, 계획경제시스템은일방적인명령이기는했지만당과대중의교류가이루어지는거의유일한정치적공간이었다. 그러한경제위기는이와같이계획과명령을매개로하는정치적과정의의미를약화시켰다. 이러한상황은강성국가론과실질적인국가능력간에는상당한괴리가존재한다는말해주는것이다. 지배권력은이간극을이른바 승리적관점 으로은폐하거나 핵능력 을과시하려는태도를취하는방식을택하고있다. 북한은 2016년두차례의핵실험을통해서경량화, 표준화, 다종화에일정정도성공했다는점을대내외적으로과시했다. 또광명성 4호의발사와궤도진입에성공함으로써장거리미사일발사체와관련된기술역시확보했음을확인할수있었다. 북한은이를국내적으로대대적으로선전함으로써강성국가로서의면모를과시하려했다. 당연히이는김정은의치적으로취급되었으며, 젊은최고지도자의 영도력 으로환원되었다. 즉, 북한은국가능력을핵능력으로환원한다는점에서군사주의적환원론이다. 또한이는최고지도자의영도력덕택으로설파하고있는것이다. 26) 출처 : 통계청 27) KBS 의 남북의창 은 2014 년 10 월북중밀무역이성행하고있다는점을보도한바있다. http://news.kbs.co.kr/news/view.do?ncd=2950534; 밀무역은대북제재국면이지속되고있는가운데에도성행하고있는것으로있다. 조선일보 는 10 월 21 일북한과중국이국제사회의눈을피해평북철산군앞바다에서대규모해상밀무역을벌여왔다고보도했다. 대북제재가지속되면서육상에서밀무역이어려워지자해상에서진행되고있다는설명이다. 김명성, 北 中평북앞바다에서대규모밀무역... 수산물 철광석등직접 배떼기거래, 조선일보 2016 년 10 월 21 일자. 28) 윤철기, 북한체제에서계획과 사회적종합 (1953~69 년 ), 한국정치학회보, 제 45 집 1 호, pp.235~263. - 54 -
국가능력 = 핵능력 = 영도력 김정은에게 2016년은자신의영도력을증명하고정권 (regime) 을공고히하는한해였다. 당대회가개최되었고, 그자리에서신설된당위원장직에올랐다. 그리고 6월 29일개최된최고인민회의제13기제3차회의에서국방위원회를폐지하면서국방위원회제1위원장이라는직책대신에국무위원회를신설하고국무위원장직에오른다. 김정은은집권 5년만에당, 군, 정을모두관할하는명실상부대를이어북한의세번째최고지도자의지위를공고히하였다. 29) 이러한상황에서김정은은가장확실하게자신의영도력을증명할수있은방법으로핵능력을택했다. 그리고김정은은핵보유국으로서의지위를강조하면서대외, 대남관계에서협상의이니셔티브를가져가려는모습을보였다. 남한과대남과대외관계의주도권을확보하려는동시에적대적대립구도의책임이한국과국제사회있다는식으로전가하기위한것이었다. 이는김정은정권이적대적대립구도가명확해지는상황그자체가새로운최고지도자의영도력을선전하기에더욱더효과적인것으로판단하고있음을의미한다. 3. 대화와협상의목적 : 체제안전의보장과정치적렌트 2016년북한은당대회이후남한과국제사회에대화와협상의재개를제안했다. 이렇게북한의유화적제스춰의목적은크게세가지이다. 첫째, 가장직접적인이유는국제사회의대북제재국면과북한의핵개발과인권문제등에대한국제사회의비판에서벗어나기위한 출구전략 이다. 4차핵실험이후고강도대북제재가지속되는상황이었다. 남한은개성공단마저폐쇄했다. 한국정부는개성공단입주기업들의손실이적지않음에도불구하고개성공단폐쇄를강행했다. 이는손실규모면으로볼때한국의입주기업들이더큰손해를입은것이분명하지만경제적타격은북한에게더클수밖에없는것이었다. 그리고심지어중국마저유엔안보리의대북제제결의에찬성했다. 물론북한의대중국석탄수출등은실제로는큰타격을입지않은것으로알려져있다. 30) 하지만중국역시국제사회의일원으로서북한의핵개발에대해서비판적인국제여론에신경을쓰지않을수없는상황이었다. 게다가유엔에서북한인권에대한문제제기까지공식적으로진행되고있는상황이었고, 북한인권사무소가서울에설치되었다. 이러한대북제재와국제사회의비판이장기화되는것자체가체제와정권의불안정성이높아지게된다는점을의미한다. 둘째, 체제와정권의안정을보장받고자하는것이다. 북한은한미군사합동훈련이나개혁과개방에대한요구등을모두외부로부터의 위협 으로인식한다. 특히올해한국과미국은 4차핵실험이후주한미군의사드배치를공식결정했다. 또한 4차핵실험이후당시여당의원유철원내대표는국회에서남한의핵무장론을제기한바있다. 남한정치권일부에서는미군의전술핵배치등을주장하는논의들이진행되었다. 그리고 2016년 3월한국의 29) 김갑식, 북한최고인민회의제 13 기제 4 차회의분석, 통일연구원온라인시리즈, p. 1. 30) 산업은행의이유진박사는 대북제재이후 6 개월간진행된북중무역을살펴보면점진적인감소에서, 8 월부터증가세로반전되었다. 분석하고있다. 이유진, 대북경제재재이후북중무역동향과전망, Weekly KDB Report (2016. 11. 7), p. 3. - 55 -
국군과미군은 2주동안사상최대규모의연합훈련 ( 키리졸브, 독수리연습 ) 을진행함으로써대북압박을지속했다. 8월에는한미연합군사훈련인을지프리덤가디언이실시되었다. 그리고 11월의경우에는한일군사정보협정이체결되었다. 이러한상황은북한에게더큰압박이라고할수있다. 북한은한편으로군사적모험주의를지속하면서도다른한편으로대화국면을재개하면서끊임없이체제와정권의안정을보장받으려한다. 사실 4차핵실험으로공식 비공식채널로진행되고있던韓, 美, 中과의대화를중단했는데, 돌연당대회이후에는다시대화를제안한것이다. 이는핵보유를기정사실화하고이를이용해서체제와정권의안전보장을받으려한것으로추정된다. 마지막으로렌트 (rent) 를추구하기위한것이다. 2016년여름북한은또한번의큰홍수피해를입었다. 북한은이를해결할수있는충분한국가능력을갖추지못했다. 그래서결국북한은공세적인대외전략으로인해서국제사회의비난과제재를받고있는가운데에도국제사회의지원을요청하는다소이해하기힘든태도를보였다. 이는북한의국가능력이부족하다는점을여실히보여준대표적인예라고할수있다. 북한은자연재해를충분히해결할수있는능력을가지고있지못하다. 직접적으로는한반도의기후변화와그에따른환경변화그리고북한의예방능력이부족하다. 또한자연재해가발생했을때그것을대처하는대처능력역시매우취약하다. 31) 북한은 7차당대회에서국가과제에서과학기술강국건설과경제강국건설을제기했지만, 실제북한사회가국가에요구하는국가능력을향상시킬수있는국가과제제시였다고보기힘들다. 과학기술분야에서는 정보기술, 나노기술, 생물공학을비롯한핵심기초기술과새재료기술, 새에네르기기술, 우주기술, 핵기술 을중점적으로육성해야함을강조하고있다. 경제분야에서는국가개발 5개년계획을제시하면서 병진노선 이라는큰틀아래에서 인민경제선행부문과기초공업부문를정상궤도에올려놓고농업과경공업생산을늘여인민생활향상해야한다. 는당위적인주장을내놓았다. 이러한국가과제제시는사회적수요가무시된채, 기존의노선을유지하겠다는뜻을천명한것이다. 현재북한의국가능력은전반적으로심각한문제를가지고있다. 이는금년여름의자연재해이후나타난모습처럼국제사회의도움이절실하게필요하다는점을의미한다. 오랫동안북한은국제사회와의협력보다는고립을선택했고, 이를 자주 와 자립 이라는말로포장해왔다. 그러나당과국가는국가능력부재를사실그대로주민들에게말할수없다. 이는체제와정권의정당성을스스로부정하는일이될수있기때문이다. 결국북한의지배권력은자신의존립을위해서라도국제사회의도움을요청하지않을수없는것이다. 그런데북한은그동안국제원조기구와원조공여국들의요구를좀처럼수용하지않았다. 국제사회는대북원조가군사적인목적으로전용되고있다는의혹을제기해왔고, 모니터링의확대를주장해왔다. 뿐만아니라한국과미국등주요원조공여국들의북한의핵폐기와개혁과개방의필요성을제기해왔지만이를수용하지않았다. 그동안북한의정치권력은국제관계에서핵문제를이용해서 렌트 를수취하려했다. 한국과미국등국제사회는인도적차원의식량원조만아니라핵폐기를조건으로경수로건설지원, 중유공급, 전력공급등을약속했다. 물론북한의약속을이행하지않게되면서전체약속된부분가운데일부만이지원되었다. 북한은핵개발을지속하면서국제사회의도움이필요없는것처럼주장하지만실제로는전혀그렇지않은상황이다. 바로이것이북한이한편 31) 윤철기, 기후변화와자연재해, 박형중편, 한반도중장기정세변동및정책도전관련요인의식별 (2015~2030) ( 서울 : 통일연구원 ), pp.299~352 참조. - 56 -
으로핵개발을지속하면서도다른한편으로국제사회에대화와협상을제안하는이유이다. 당대회직후북한은남한에대해서대화재개를압박했다. 4차핵실험이후한국정부는개성공단까지폐쇄한상태이다. 개성공단폐쇄로북한에경화수입이감소한것은분명한사실이다. 5차핵실험이후에는 10월 21일과 22일말레이시아쿠알라룸프에서는 1.5트랙이긴하지만북미접촉이있었다. 32) 북한은 핵능력 이이러한협상에서주도권을확보하면서국제사회로부터북한에게필요한경제적지원 ( 렌트 ) 을수취할수있게해주는주요한수단으로인식하고있는것이분명하다. 그렇지만 2016년북한은국제기구의구호를제외하고는이렇다할지원을받기힘든상황이다. 유엔안보리는 83일만에만장일치로대북제재를결의했다. 심지어유엔안보리결의 2321호가만장일치로통과되었기때문에대중국석탄수출마저대규모감소가불가피한상황임에분명하다. Ⅴ. 2017 년북한대외정책전망과한국의대응방향 1. 대외관계전망 북한은 2016년두차례의핵실험을통해서핵보유를공식화했으며, 핵보유국으로의지위가정당하다는점을강변했다. 국내적으로 7차당대회와최고인민회의제13기 4차회의를통해서김정은의지배체제의공고화가본격적으로시작되었다. 북한은내년에핵보유를기정사실화하면서도핵과미사일개발을지속할것이다. 하지만미국과한국의정치적변화를주목하면서핵실험을자제하면서핵보유국으로서의지위를강조하면서도미국과한국등국제사회에대화와협상을제안할가능성이높다. 특히미국의트럼프대통령당선이후대북정책변화를기대하면서정전협정을평화협정으로전환하려는시도를진행할가능성이높다. 물론이는트럼프의대외정책과대북정책의방향에따라결정될수밖에없는일이다. 만약트럼프행정부가대북강경정책기조를유지한다면북한은이에대응해서 6차핵실험을강행할가능성이적지않다. 사실북한이남한이나미국과의평화협정체결을통해서체제안전을보장받으려는시도는오랜역사를가지고있다. 1954년 6월 15일 제너바정치회의 에서남북한간평화협정제의를시작으로, 1974년 3월평화협정체결, 1984년북미평화협정체결및남북불가침선언동시체결을위한 3자회담제의, 1996년 대미잠정협정제의, 1997년 새로운평화보장체계수립을위한북미협상 제의가있었다. 33) 북한은 4차핵실험직전에도북미평화협정체결에대한논의를제안하였다. 그런데과거의평화협정에대한제안과현재의차이점은북한이핵능력과핵실험을이용하려한다는점이다. 핵개발능력을이용해서북한은협상의주도권을가지려하는것이다. 이와같은평화협정체결에대한논의는주한미군의대북압박을약화시킴으로써밖으로부터체제위협을약화시키면서동시에국제사회의대북제재를약화시키려는출구전략이기도하다. 북한은올해말과내년초의한국의정치적변화에주목하고있다. 한국의국내정치적사안을북한의언론매체들은상세히보도하면서, 박근혜정부에대한비난을이어가고있다. 북 32) 유신모, 북한, 미민간전문가들과쿠알라룸푸르 극비접촉, 경향신문, 2016 년 10 월 21 일자. 33) 정영태, 북한이요구하는 평화협정, 진정한의도, 중앙일보 2016 년 10 월 7 일자. http://news.joins.com/article/20687866-57 -
한은당대회이후남북대화를제안하는모습을보였다. 4차핵실험이후고강도대북제재가이어지고개성공단이폐쇄되는상황은북한에게실익이없는것이었다. 이를남북대화를시작으로대북제재를완화시키려는시도를진행했지만, 현정부의 선핵폐기 기조에변화가없다는점을확인한이후대화제의는중단된상태였다. 그런데한국의국내정치적변화로북한은남북대화의재개가능성을타진할가능성이높다. 탄핵정국이후어떠한세력이집권하게되더라도현재의남북한간의경색국면을극복하고긴장완화를위한대화채널가동을시도할가능성이높은것역시사실이다. 북한은남북대화와협상을재개하면서개성공단문제등을논의하면서대북제재국면을완화시키면서경제적협력과지원을약속받으려할가능성이높다. 5차핵실험이후대북경제재재가더욱강화된상황이기때문에이러한국면이장기간지속될경우북한은재정난을겪게될가능성이적지않다. 따라서이문제를해결하기위해서라도남북대화와협상을재개하려는시도가본격적으로시작될가능성이높다. 현재북한은 5차핵실험에대한유엔안보리의대북제재결의 2321호가통과된이후우선중국과의협상을시작했다. 지난 12월 2일베이징지린대동북아연구원에서북한사회과학원학자들을초청해서비공개포럼을개최했다. 포럼의내용은정확히공개되지않았지만 KBS 라디오에따르면북중경제협력의재개문제가논의된것으로보인다. 34) 사실이번대북제재결의에서석탄수출액의상한선이정해졌지만, 중국은북한의민생에대한부정적인결과를초래해서는안된다는입장이다. 또한중국과러시아는주한미군의사드배치에대해서도부정적인입장을보였다. 35) 북한은이러한국제사회의이해관계의차이를적극적으로활용하려할것이분명하다. 중국과의경제협력과러시아를비롯한해외에대한노동자의송출등을통해서외화수입을전유하면서국가재정과경제문제를해결하려는시도가진행될것으로보인다. 2. 한국의대응방향 : 제재와대화의양면전략 2017년은한국정치의변화가불가피하다. 탄핵정국이후대선국면이시작되면남북대화의재개와개성공단의재가동문제를놓고정치세력들간의논의가진행될가능성이크다. 국제사회의대북제재와는별도로한국은대북제재수위를높여왔다. 그과정에서남한의피해역시적지않았다. 개성공단입주기업들의피해는대표적인예라고할수있다. 한국정부는국제사회와의공조에는일정정도성공했지만, 그과정에서남북대화가단절되고개성공단폐쇄로인한피해를입었다는점에서대북제재국면이지속되는가운데에도남북한대화를재개할필요성이있음이제기되어왔다. 선핵폐기, 후대화 는실효성이없으며, 실익이없다는비판이다. 탄핵정국동안에는남북한간에경색국면이지속되겠지만이후어떠한세력이집권하더라도남북한대화를제안할가능성이있다. 현재북한은남한정부보다는미국의새로운행정부와의협상을통해서문제를해결하려는모습들을보이고있다. 이렇게될경우한국정부의발언권은상대적으로약화되며, 한반도문제에서주도권을잃게될수밖에없다. 물론한국정부는한미동맹과국제사회의공조를강조하면서압박하면서대북제재국면을더욱강화할 34) KBS World Radio, 북중전문가들, 대북제재결의직후비공개회동, 2016 년 12 월 7 일자 35) 이용인외, 새안보리대북제재결의미 일 vs 중 러온도차, 한겨레 2016 년 12 월 1 일자 - 58 -
수있겠지만, 대화없는제재국면이장기화될경우실제로한국에게도실익이없다. 한국정부는남북한대화를통해서단계적으로문제를해결해나가려는시도를해나갈필요성이있다. 북한은핵보유를인정받으면서동시에제재를완화하면서경제적지원을받으려할것이며, 이를위해서일괄타결을주장할것이다. 이에한국정부는그대로순응할수없는입장이기에점진적으로그리고단계적으로대화를통해서문제를해결할방안을모색할수밖에없을것이다. 한국정부는미국과국제사회와공조를유지하면서도독자적인제재안가운데일부를완화하면서북한과의대화를지속할필요성이있다. 물론한국정부는 한반도의비핵화 를포기해서는안될것이다. 남한지역에전술핵배치의필요성을주장하는논의나핵무장론은모두한반도전체만이아니라동북아시아국가들간의안보딜레마를초래함으로써안보불안정성을더욱가중시킬우려가있다. 한반도와동북아시아의평화를위해서한국정부는한반도의비핵화라는기조를유지해야한다. 이러한원칙아래에남북한의긴장을평화적으로해결하기위해서이산가족문제등에대한인도적지원과교류를위한대화부터진행해나갈필요성이있다. 그리고다른한편으로개성공단재가동문제를비롯한남북한경제협력문제에대한논의를진행할필요가있다. 물론이는대북경제재제가지속되는상황에서쉽지않은일이겠지만경제재재의실효성이의문시되는상황에서다시한번검토될필요성이있다. 특히개성공단폐쇄로인한한국입주기업들의피해가너무크다는점을고려해야한다. 개성공단은경제협력차원에서뿐만아니라남북한의지속적인대화채널이기도했다. 이제한국정부는제재를통합압박만이아니라남북한대화를재개하여협상의주도권을가지고우선적으로한반도의평화를성취하기위해서노력할필요가있다. - 59 -
161215 도의회외교안보포럼발표문 경기도남북교류의과제 : 접경지역이슈를중심으로 최용환 ( 경기연구원연구위원 ) Ⅰ. 문제제기 분단이후이루어진첫지자체남북교류협력사업이정확히언제인가에대한논란이존재하는것이사실이지만 36) 통상적으로 1999년제주도의대북감귤지원사업 37) 이지자체남북교류협력의효시 ( 嚆矢 ) 로거론된다. 제주도의감귤지원사업은지자체남북교류사업가운데단일사업으로서는거의유일하게 10년이상지속된사업이기도하다. 왜가장남쪽에있는지자체인제주도가가장먼저남북교류에나서게된것일까? 그리고제주도의감귤지원사업을 10년이상지속시킨동력은무엇이었을까? 제주도의감귤지원사업은대북인도지원의성격도가지고있었지만, 내부의사회경제적요인들이작용한결과이기도하다. 우선제주도는 1990년대농산물시장개방이후과잉생산된농작물, 특히제주도의특산물인감귤의가격불안정문제를안고있었다. 따라서대북감귤지원사업은인도적지원이라는명분이외에과잉생산된농작물의가격조정기능을해줄것이라는기대에도기반하고있었다. 즉, 감귤지원사업이오랫동안지속될수있었던것은감귤생산농가의지속적지지가있었기때문이었다. 뿐만아니라당시제주도는 세계평화의섬 지정을위해노력하고있었다. 4.3사건 등제주가안고있는역사적트라우마를벗어나기위한지역시민사회의노력, 그리고탈냉전이후제주의지역발전비전이결합된것도제주도가남북교류에나선주요한계기가되었다. 38) 남북교류협력사업의시작은제주도보다늦었지만, 제주도보다앞서최초로남북교류관련조례를제정한지자체는강원도이다. 1998년 9월강원도는 남북강원도교류협력위원회조례 를제정하였다. 강원도는조례를제정하면서지자체가운데최초로남북교류협력담당자를배치하였으며, 이듬해인 1999년에는역시지자체가운데최초로자체남북교류협력기금을조성하기도하였다. 강원도보다다소출발이늦었지만전국지자체가운데가장다양하고규모가큰사업을추진한지자체는경기도이다. 2016년현재에도경기도는전국지자체가운데가장큰남북협력전담조직을가지고있으며, 가장많은자체남북교류협력기금을조성한지자체이기도하다. 그렇다면경기도, 강원도등접경지역지자체들이남북교류에적극적으로나선이유는무엇일까? Ⅱ. 접경지역의현실 36) 제주도는 1998 년감귤 100 여톤을대한적십자사에기탁하였다. 하지만매년 4,000 톤내외의규모의본격적이고지속적인대북지원사업을추진한것은 1999 년제주도에서 북한감귤보내기제주도민운동본부 가출범한이후라고볼수있다. 37) 제주도는 1999 년감귤약 4000 여톤을보냈으며제주도의대북감귤지원사업을시작으로지자체의남북교류협력이활성화되었다. 38) 황교욱, 지방의남북교류협력변화과정연구, 인제대학교대학원박사학위논문 (2015), pp. 88-89. - 60 -
접경지역은분단이후남북의군사적대치상황이지속되면서, 광범위한지역이군사시설보호구역으로설정되어재산권행사제한, 도시발전저해등다양한피해가발생하여왔다. 또한다수의군대가주둔하면서발생하는군사훈련등군사활동으로인한민원이수없이제기되어왔다. 뿐만아니라경기도지역은전체가 수도권정비계획법 상의규제대상지역에포함되어상대적으로낙후된경기북부지역들조차 100% 성장관리권역으로지정되어있다. 이외에도농지규제, 산지규제, 환경규제, 상수원규제등다양한규제가중첩되어발전을저해하고있다. 상황이이렇다보니경기도및강원도접경지역주민들은정주환경악화, 재산권행사제한은물론이고도시의정상적인발전이저해되는등다양한피해가발생하고있다. %) < 접경지역 10 개시 군용도지역지구지정현황 > ( 단위 : km2, 구분 인천광역시 경기도 강원도 강 옹 소 김 파 연 소 철 화 양 인 화 진 계 포 주 천 계 원 천 구 제 행정구역 410.1 169.2 579.3 277.6 689.1 678.7 1,645. 4 용도지역 지구지정 (A) 384.4 92.8 477.1 262.9 663.4 677.0 1,603. 고소성계 892.4 908.2 648.3 1641.3 660.3 4,750. 5 891.7 865.8 604.6 1,505. 576.0 4,443. 합계 6,975.2 3 0 1 6,523.5 A/ 행정구역면적 *100 93.8 54.8 82.4 94.7 96.3 99.8 97.4 99.9 95.3 93.3 91.7 87.2 93.5 93.5 자료 : 접경지역시장 군수협의회, 접경지역규제해소연구 (2015. 10), p. 19. 위표는접경지역 10 개시군의용도지역 지구지정현황이다. 대부분의지역에서행정구역 면적의 90% 이상이용도지역 지구로지정되어있는것을볼수있다. 특히경기도연천지역 은 99.8%, 강원도철원지역은 99.9% 지역이용도지역으로지정되어있다. 더큰문제는중복규제인데, 동일한지역이다양한규제에중복노출되어있기때문에하나 의규제가해소되더라도다른규제가남게된다. 아래표에서볼수있는것처럼접경지역 대부분시군행정구역면적의절반이상이중복규제대상이다. < 접경지역 10 개시 군토지이용의중복규제현황 > ( 단위 : km2, %) 구분 인천광역시경기도강원도합계강화옹진소계김포파주연천소계철원화천양구인제고성소계 2 개규제 면적 147.3 9.7 157.0 133.3 265.9 364.8 763.6 617.4 445.1 313.2 486.4 285.6 2,147.6 3,068.2 비율 35.9 5.8 27.1 48.0 38.6 53.7 46.4 69.2 49.0 48.3 29.6 43.2 45.2 44.0 3 개이상규제 면적 38.6 0.2 38.9 27.0 56.8 121.0 204.8 53.7 131.9 39.0 113.6 43.9 382.2 625.9 비율 9.4 0.1 6.7 9.7 8.2 17.8 12.4 6.0 14.5 6.0 6.9 6.6 8.0 9.0 중복규제합 면적 185.9 10.0 195.9 160.3 322.7 485.4 968.4 671.2 577.0 352.1 600.0 329.5 2,529.8 3,694.1 비율 45.3 5.9 33.8 57.7 46.8 71.5 58.9 75.2 63.5 54.3 36.6 49.9 53.3 53.0 비율은각시 군의행정구역면적대비비중임 자료 : 접경지역시장 군수협의회, 접경지역규제해소연구 (2015. 10), p. 36. - 61 -
규제로 인한 피해에 대해서는 별도의 논의가 필요하겠지만, 여기에서는 군사시설보호구역 지정으로 인한 피해 사례 한 두가지만을 간단히 검토해보기로 한다. <포천-철원 사격장 사례> 철원군 용화사격장 타켓 포천시 영평사격장 자료: Google Earth 위 그림은 경기도 포천과 강원도 철원 지역이다. 왼편 그림의 아래 동그라미는 주한미군이 사용하는 영평사격장(캠프 로드리게스)이고, 오른쪽 위 동그라미는 철원지역의 용화리 피탄 지를 보여준다. 영평사격장 인근지역에서 철원 용화리 피탄지로 포사격을 하기도 한다. 그 사이에 민가가 형성되어 있기 때문에 정상적인 생활이 어려운 것이 현실이다. 아래 그림은 김포시의 사례인데, 군(軍)협의 과정에서 도시계획이 변형된 경우이다. 그림에 서 볼 수 있는 것처럼 도시 발전이 기형적으로 이루어지고 있다. <김포시 택지개발계획 변경> (당초계획) (실제도시) - 62 -
자료 : 김포시. 이러한사례는무수히들수있지만이글의목적에서다소벗어나기때문에자세히다루지는않겠다. 다만, 이러한현실로인해접경지역시군들에서는규제해소가오랜관심사안이라는사실은분명하다. 문제는 6.15 정상회담이후남북관계가개선되면서접경지역에서개성공단, 금강산관광, 남북도로-철도연결등이이루어지면서변화된접경지역주민들의인식이다. 접경지역주민들은남북관계개선이접경지역의낙후된현실을돌파할수있는계기로인식하기시작하였다. 그대표적인사례가개성공단출범이후지금까지지속되고있는접경지역시군들의 통일경제특구 구상이다. 접경지역시군들은개성과연계된혹은설악-금강을연계하는개발구상들을경쟁적으로마련하여왔다. 물론대부분의구상이국회입법과정에서실패하였지만, 지속적이고반복적으로관련법안들이국회에제안되고있다. 개성공단이사실상중단된 20대국회에들어서도 1호법안으로접수된것이파주시의박정의원이발의한통일경제특구관련법안 39) 이다. 아래그림에서도일부볼수있는것처럼인천, 김포, 파주, 연천, 고양, 철원, 고성등접경지역대부분의시군이관련계획을자체입안한상태이기도하다. < 주요접경지역지자체들의남북연계구상 > 강화경제자유구역구상파주통일경제특구구상설악 - 금강연계구상 자료 : 강화도, 2010 년도주요군정계획 (2010); 신종호외, 경기도의통일경제특구유치방안연구 ( 수원 : 경기개발연구원, 2012), p. 97.; 김범수외, 강원도 DMZ 와한반도공간관리 ( 춘천 : 강원발전연구원, 2013), p. 36. 1998년 4월한국정부는 남북경협활성화조치 를발표하였다. 같은해 6월현대그룹의정주영회장은북한의아시아태평양평화위원회와금강산관광사업추진에합의하였다. 역시 1998년 11월금강산관광이시작되었다. 초기금강산관광은해로를통해이루어졌으며, 그시발점인동해항이위치한강원도가남북교류에관심을가진것은우연이아니다. 강원도의조례제정, 전담직원배치, 기금조성등이이루어진시기는금강산관광의시작시기와일치한다. 금강산관광보다조금늦게본궤도에오른사업은개성공단이다. 2000년 8 월남북간에는 개성공업지구건설운영에관한합의서 가체결되었으며, 2002년 11월북한은 개성공업지구법 을공표하였다. 이시기는경기도의최초대북지원사업이시작된시기이기도하다. 39) 통일경제파주특별자치시의설치및파주평화경제특별구역의조성 운영과지원에관한특별법안 - 63 -
이상으로판단하건데강원도와경기도등접경지역지자체가남북교류에나선가장중요한계기는남북접경지역에서이루어진주요남북경협사업이라고볼수있다. 개성공단, 금강산관광, 남북도로 철도연결등주요한남북교류협력사업들이접경지역에서이루어지면서자연스럽게접경지역지자체들의관심이증가한것이다. 역시접경지역지자체인인천시는개성공단출범초기부터개성공단과인천시를연계하는도로망건설에관심을보였다. 이외에도접경지역은그지역적특성으로인해남북교류협력이반드시필요하다. 산림병충해나말라리아등초국경질병의방역 방재, 한강과임진강등남북공동수계를이루는지역에서의홍수및갈수기수량배분문제, DMZ와그주변지역에서빈발하는화재와같은문제들은남북의협력이없으면해결될수없는문제들이다. 실제로강원도가솔잎혹파리등해충구제사업을남북공동으로전개하고, 경기도와인천시가말라리아공동방역사업을추진한것은정확하게이러한필요에기인한것이다. Ⅲ. 초국경질병의증가와접경지역지자체의대응 1980년대남한에서말라리아는사라진질병이었다. 하지만 1990년대남북한접경지역을중심으로말라리아환자가크게증가하기시작하였다. 그결과 2016년현재까지도서부접경지역일부시군거주자의경우잠정적인말라리아보균자로취급되어헌혈이제한되는실정이다. 말라리아는열대성전염병이기때문에, 말라리아의증가가지구온난화의결과라면남쪽지역에서부터환자가증가해야했지만남한의북부접경지역에서환자가크게증가한것이다. 만약말라리아가해외여행의증가에따른외부유입이라면외부와접촉이많은도시지역에서환자가발생해야했지만, 남북접경의외딴지역에서경계를서는군인들이주요피해자가되었다. 남한지역말라리아환자발생현황 말라리아위험지역 자료 : 질병관리본부, 2015 말라리아관리지침 그렇다면이유는분명했다. 북한지역에서환자와접촉한말라리아매개모기가남한의접경지역에질병을옮기고있는것이다. 즉, 1990년대북한의보건의료체계붕괴와말라리아환자의증가가남한지역의말라리아환자증가로이어진것이다. 공식자료에따르면북한의말라리아환자수는 1999년 10만명에서 2000년 20만 4천명 ( 인구 1만명당 107명 ), 2001년에는약 30만명 ( 인구 1만명당 150명 ) 으로급속하게증가하였다. 40) 물론이통계가과장되었다는주장 41) 도있지만, 남한의말라리아환자증가시기는북한의말라리아환자 40) 황나미, 북한의우선순위보건문제와향후과제 (National Health Priorities and Key Issues in Democratic People s Republic of Korea), 보건복지포럼 ( 서울 : 한국보건사회연구원, 2004. 5), p. 38. - 64 -