일반논문 언론반응구조와정부의언론정책 이규정 고려대학교 < 논문요약 > 이연구의목적은정부의언론정책이추진되는과정과결과를언론의반응구조를통하여설명하는것에있다. 민주주의체제에서언론은권력에대한감시, 정보의전달, 의제의설정을통한사회적공론장을형성하는기능을담당하고있다. 민주화이후한국정치는언론과관련된영역에대립과갈등이심화되고있으며, 언론의정치적영향력이기존정치제도들을압도하는정치의미디어화현상이발생하고있다. 선거를통해권력을획득한정부는언론과의경쟁을통하여대립, 또는협력의언론정책을추진하고언론은이에대한분열또는공조의반응구조를갖게된다. 따라서정부와언론관계는정부우위모델, 언론우위모델, 부분협력모델, 전면협력모델로유형화할수있다. 이글은이와같은분석틀을통하여언론과갈등과대립이가장치열했던노무현정부와언론과친화성이높았던이명박정부시기를실증적으로분석하였다. 131
1. 기 ( 起 ) 언론은최근한국정치에서가장치열한갈등이발생하는장이되었다. 이는민주화이후정치에대한언론의영향력이강화되면서, 언론에대한접근과통제를둘러싼정치세력의이해충돌이빈번해졌기때문이다. 한국의민주화는시민사회와정치사회의정치적소통의수단과공론장을비약적으로확대하였지만, 내용적차원에서는여전히불통사회라는평가를받고있는실정이다 ( 송호근 2011). 민주화로인한시민자유가확대되면서, 과거권위주의정권의애완견 (lap dog) 으로 권언복합체 의성격을갖던 ( 송건호 2000) 한국언론은국가의대대적지원을받으며거대언론자본으로성장하였으며 ( 유재천 1991), 급기야민주화이후권위의공백기에실질적으로권위를행사하는 유사국가기관 (quasi-state agency) 으로변화하였다 ( 박승관 장경섭 2001). 이와같은언론의권력화는정당과의회와같은전통적정치제도들의역할을약화시키고, 주요한정치이슈에대한언론의폭로 (reveal) 를통하여검찰의조사 (investigation) 와사법부에대한기소 (prosecution 132
고 (Hjarvard 2008; Strömbäck 2008), 주요제도와전체사회가언론에의해형성되며, 언론에의존하게됨으로써 (Mazzoleni and Schulz 1999), 언론이정치커뮤니케이션의과정과담론을형성하고프레임을결정하게되는현상을초래하게되었다 (Lilleker 2006). 즉언론이정치적이슈에대한여론형성과의사결정과같은정치과정에서결정적역할을하게되며, 합법적권위의실행을방해하는지경에이르게되었다 (Meyer and Hinchman 2002). 언론의역할이비정상적으로확대되면서언론수용자들은스스로를언론이생산하는메시지를소비하는주권자로인식하고이에대한감시자역할을자처하게되었다. 이에따라권력화된언론은시민사회의반발에직면하게되었다. 언론의권력화에대한시민사회의반대는초기단순한감시역할을넘어언론을개혁을위한대상으로규정하고다양한시민단체와언론단체가연대하여 1998년언론개혁시민연대를출범시켰다. 이후 2004년노무현정권에서추진된언론관계법개정과정에서정부와여당을압박하며조중동과같은주류언론과대립관계를형성하였다. 이러한결과 2004년말에들어서 신문법 과 언론중재법 이통과됨에따라신문과방송의겸영금지조항이유지되고일간지시장에서시장지배적사업자에대한공정거래법상규제강화등의성과를거두기도하였다. 그러나일련의변화에도불구하고정치에대한언론의영향력이약화되었다고평가하기어려운실정이다. 특히이명박정권의등장이후에는조중동이지속적으로개정을요구했던미디어법개정안이일사부재의원칙위반, 정족수부족문제로헌법재판소에서절차과정에서위법성을인정하였으나결과적으로사실상불법통과되었다. 이에따라조중동의종합편성채널진출이이루어지게되면서시장포화로인한저질콘텐츠의양산, 약탈적광고영업, 친권력적보도행태등이나타나게되었다 133
( 김서중 2012). 또한종합편성채널채널의저조한실적으로인해신문시장의강자인종합편성채널사업자들이자신이운영하는종합편성채널을살리기위해언론권력을동원할개연성이크다는평가가제기되는실정이다 ( 김재영 이승선 2012). 이연구는언론을일종의정치권력으로서이해하고선거를통해선출된정부의정책에미치는영향력을분석하고자한다. 민주화이후언론권력화현상이심화되면서선출되지않은권력인언론과선거를통해권력을위임받은정부사이의갈등과충돌가능성은증가하고있는실정이다. 따라서정부의입장에서는집권기간동안언론과의경쟁으로인한통치력 (governability) 의약화를극복하기위한언론정책의필요성을갖게된다. 특히노무현정부시기는역대정부중에서가장적극적으로언론의정치권력화현상을비판하며언론과갈등을유발하는정책을마다하지않았다. 반면이명박정부는전임정부에서추진된언론정책을비판하고각종규제를완화하고시장논리에부합하는언론정책을추진하였다. 이러한측면에서노무현정부와이명박정부의언론정책의특징을살펴보고, 그에대한언론반응구조와정책의결과를분석하는것은언론권력화현상을이해하기위한유력한방법이될수있다. 이를위하여언론의정치적기능과정부와언론관계에대한이론을검토하고정부의언론정책이추진되는과정과결과를언론의반응구조를통하여분석하고자한다. 134
2. 이론적자원 1) 언론의정치적기능현대정치는많은인구와공간의제약등으로인하여대의제민주주의를실시하고있다. 따라서주권자인시민과실제정치권력사이의긴장과갈등이존재하게되었으며, 일상적으로국민주권의원칙이작동하기위한다양한수단이나타나게되었다. 언론은대의제민주주의의한계를극복하기위한주요한장치라할수있는데, 민주주의정치가원활하게작동할수있도록크게네가지기능을수행하고있다. 첫째는권력에대한감시기능으로이때언론은 권력의제4부 로이해된다. 달 (R. Dahl) 은민주주의의특징을다두제 (polyarchy) 로규정하고, 단체를결성하고참여할자유 ( 결사의자유 ) 와자신과단체의의사를표현할수있는자유 ( 표현의자유 ) 를강조함으로써언론의자유를강조하였다 (Dahl 1971). 사르토리 (G. Sartori) 는민주주의에서선거의불완전성을지적하며 여론에의한정부 (government by public opinion) 의실현을위하여 다중심적인매체의구조 와그들사이의 경쟁적상호작용 을강조하였다 (Sartori 1987). 즉언론이담당하고있는권력에대한감시기능은자유주의개념을계승한것으로규범적인차원에서언론의기능을적절하게설명하는것이다 (Kelly and Donway 1990). 두번째기능은정보의전달이다. 언론은시민들에게다양한정보를제공함으로써정치에참여하는행위자들의판단을돕는역할을하게된다. 정치체제에서정보제공자로서의언론의역할은자기표현을돕고, 공적합리성을증진시키고, 집단적자치를가능하게하며 ( 이효성 1993), 충분한정보를가진시민 (informed citizen) 을육성하기위한정보와교육 135
기능, 시민포럼으로서의기능을갖고있다고보았다 (Norris 1996; Scammell 2000). 일반적으로언론이담당하는정보제공과교육기능은선거과정에서가장두드러지게나타난다고할수있다. 그러나언론의역할은선거기간에만한정되는것이아니라, 당면한선거가없는상황에서도일상의중요이슈에대한다양한관점을제공함으로써정보를가진시민을육성하기도한다 (Scammell 2000; Iyengar and McGrady 2007). 세번째는의제설정 (agenda setting) 기능이다. 언론의의제설정기능은언론이설정한의제 (media agenda) 와공공의제 (public agenda) 가매우높은상관관계를나타내는데, 이는비록실제정치가개별뉴스미디어에의해완벽하게재생산되지는않지만유권자들이무엇이중요한것인가에대한언론의복합적정의를공유하고있기때문이다 (McCombs and Shaw 1972). 뿐만아니라언론의의제설정효과는단순히 무엇을생각해야하는가 라는차원을넘어서인지적속성 (cognitive attribute) 과정서적속성 (affective attribute) 을고려한다양한보도방식을사용함으로써 어떻게생각해야하는가 라는것까지결정할정도로영향력이강화되고있다 (Ghanem 1997). 네번째기능은사회적공론장 (public sphere) 을형성하는하는것이다. 하버마스 (J. Habermas) 에의해정식화된공론장개념은언론의발달에따라사적인시민들 (private citizens) 의사적인생활세계 (life world) 가공적인공간과교차하게되는과정을설명하기위하여제시되었다. 공론장은정치적생활에서비교적자유롭고공개적이며다양한이슈에대하여공적인토론을제공하는공간이라할수있다. 공론장에참여하는사람들은각각의사적인지식과경험, 이슈에대한생각과견해를표명할수있는자유를공평하게제공받음으로써, 상대방의입장을이해하는상호작용의과정을겪게된다. 이에따라애초에개인적으로분리된각각 136
의생활세계의제도화를이루게되며, 결국시민사회형성의토대를마련할수있다 (Habermas 2001). 또한정책결정과정이투입과산출의지속적인환류과정이라는측면에서공론장은이러한과정이지속될수있는결사체를형성하고심의의장을제공하는기능을담당한다고할수있다. 1) 요컨대언론이담당하고있는정보의전달, 의제의설정을통한공론장의형성기능은대의제민주주의가원활하게운영될수있는핵심적역할을하고있다. 이와동시에정치권력의전제화를방지하기위한권력에대한감시기능은필연적으로정치와언론의상호긴장을초래하는원인이된다. 따라서정부의언론에대한정책은언론에대한갈등과대립을통한통제에있는것이아니라, 민주주의원리의효과적구현이라는규범적당위성에근거해야할것이다. 2) 정부정책과언론권위주의시기한국의정부는언론을주로통제의대상으로인식하고정치권력의강화를위한수단으로인식하였다. 따라서정부의언론정책에관한연구역시양적인측면에서도많지않았으며대부분의논의들은대체로역대정부의정책변화내용에대한역사적서술을중심으로하고있다. 이러한연구들은언론정책의성격을구분짓는기준을정책의주체인정치권력의성격과정책을수행하는방법의성격과관련된것으로이해하거나 ( 주동황 2003), 정치발전의지속적인상향과하향의궤 1) 샤츠슈나이더 (E. E. Schattschneider) 는민주주의의중요한특징을갈등의사회화로이해하고, 지도자들과조직들이공공정책에대한대안을가지고경쟁함으로써일반대중이정책결정과정에참여할수있게되는일종의경쟁적정치체제로정의하였다 (Schattschneider 2008). 137
적에따라동일하게자유와통제가거듭되는것으로이해하고있다 ( 정진석 2001). 이러한논의에따르면, 언론은정부의성격변화에따른수동적인통제의대상일뿐이다. 즉국가형성단계인미군정시기에는정치적혼란속에서언론자유와통제가함께이루어지다가권위주의정부가들어서면서권력의강력한통제와간섭이반복되는양상을보이는것으로평가한다. 양적인측면에서디비피아 (DBPia) 에서 언론정책 이란키워드로해당논문을검색하면, 다음의 < 그림 1> 과같이민주화이전에는 3편에불과하였다가, 2) 민주화이후서서히증가하기시작하여노무현정 < 그림 1> 언론정책관련논문검색결과 51 34 24 15 16 3 8 자료 : dbpia.co.kr( 검색일 : 2014 년 2 월 8 일 ) 2) 언론정책관련연구가적은이유는정책연구가세미나논문이나보고서형태로는과다할정도로이루어지지만학문적측면에서는멸시를, 실용적측면에서는무용성을생산하고있다는평가때문으로보는견해도존재한다 ( 윤석민 2005). 138
부시기에급증한것을알수있다. 특히노무현정부에들어언론정책과관련된논문이 24편에서 51편으로급증한것은정부와언론의갈등이격렬하게진행되었다는것을반증하는것이라할수있다. 그러나이상의논의는권위주의정부라할지라도언론에대한통제의방법은정권에따라다르게나타나며, 민주화이후에는언론의영향력이오히려강화되는것을설명하지못하고있다. 민주화이후한국의언론은스스로정치권력화하고이념적으로는반공과민족이데올로기, 기업자본에기대는보수적성향을띠고, 이러한이유로비슷한시기집권한진보정권에대해편향적인공격저널리즘을구사하는특성을보이고있다 ( 최영재 2008a). 이와같이과거에는언론이단순히정부정책의대상으로서이해되었는데, 이는권위주의시기언론에대한분석에는일정한설명력을갖지만오히려언론이정부정책의변화를이끌어내는현상을설명하는것에는한계가있다. 이에따라민주화이후정부의언론정책에대한연구는정부와언론의상호작용을고려하여양자사이의갈등관계나정파성에따른권력현상, 정부정책에대한언론의보도태도와이데올로기의특성을분석할필요가있었다. 특히역대정부중에서언론과가장격렬한대립과갈등을빚었던노무현정부시기에대한분석이주를이루고있는데, 노무현정부의언론정책에대한연구중에서우선주목되는것은대통령개인의언론관에주목하여정책의특성을분석한것이다. 즉노무현의개인적성향은토론을좋아하고주변얘기를광범위하게듣는것을좋아하지만, 언론의중요성을누구보다잘이해하지만뿌리깊은불신이내재하고있기때문에국민과의직접소통을중시하는특성을보인다고분석하는것이다 ( 김재영 2011). 또다른논의는정부의정책에대한이데올로기적차원에서보도내 139
용을분석하였는데, 언론사의이데올로기성향에따라보도태도가다르게나타난다고설명하였다. 즉노무현정부의원리원칙, 부패척결, 전문성을강조한언론정책에대하여명백히적대적인비판을가했던보수지들은친화, 자율과시장경쟁을내세운이명박정부의정책에대하여는침묵혹은옹호적담론을구사했다고분석하였다. 3) 한편노무현정부시기에실시된주요언론개혁정책중의하나인기자실개방과브리핑제도의도입에대한일선기자들을대상으로하는심층면접분석은제도변화에따른혼란을강조하는것과는다른결과를제시하고있다. 즉기자실개방과브리핑제도의시행으로신규진입장벽이사라졌으며기자와취재원의유착관행도개선되었으며촌지수수와향응제공행위도사실상사라진것으로나타났다 ( 송의호 이상식 2007). 한편이명박정부의언론정책에대한평가와분석은아직본격적으로이루어지지않고있으나, 시장원리를강조한규제완화와매체간융합지향정책에대한찬반을중심으로전개되었다. 이명박정부는언론정책변화의핵심을세계적추세에맞춰진입규제완화, 신문과방송의겸영허용, 공정경쟁보장등시장원리에입각한규제최소와자유화정책패러다임이라고제시하였다. 이와같이전임노무현정부와대비되는언론정책은시장원리의도입에따라경쟁력을강화하고소비자에게질좋은방송프로그램을제공할수있다는긍정적측면에도불구하고 ( 김진두 2009), 여론다양성을위축시키고언론의공공성위기를초래할수있다는비판이제기되었다. 즉신문산업의위기를극복하기위하여방송진출을허용하는신문방송겸영규제완화는단순히여론다양성 3) 반면진보지들은노무현정부시기비판과함께중립적옹호담론을구사하였으나, 이명박정부시기로넘어오면서적대적비판으로뚜렷한담론의변화가나타나기도하였다 ( 김영욱 140
보장에위협이되지않는것을넘어서유익한측면이있어야규제완화의근거가마련될수있으며 ( 이용성 2008a), 신문사의방송채널진출이성공할수있을까에대한회의적시각이존재하며 ( 최영재 2008b), 궁극적으로는언론의공공성위기를초래할것이라는비판이제기되었다 ( 김서중 2008). 위에서살펴본것과같이정부의언론정책에대한연구는초기에는정부의일방적영향력을강조하는시각에서민주화이후에는정부와언론의상호작용및양자관계를고려하는방식으로변화하였다. 이는민주화이후언론이일종의권력으로작용하고있는현상을반영한자연스러운인식전환의결과라할수있다. 그러나정부와언론의관계가이데올로기지향이나정치적당파성에따라다양한변화가나타난다는것을고려할필요가있다. 즉언론은신문, 방송, 인터넷등과같이매체별로차이를나타내며, 각각의언론사가지향하는정치적이데올로기역시상이하다. 이러한매체별, 이데올로기별차이는중층적으로결합하여나타나는데, 각각의언론은각자의입장에따라정부의정책에상이하게반응하는언론과정당의조응성 (parallelism) 이나타나게된다. 4) 언론과정당 4) 정당 - 언론조응성은 parallelism 을번역한것으로 병행성 나 병행주의 또는 동반주의 등이사용되고있다. 이를사용하고있는학자중한명인할린 (Daniel C. Hallin) 과직접의논한김수정등의설명에따르면이용어는정치 - 미디어시스템이서로유사성을지닌다는점을강조하고대체어로서 구조적상동성 (homology) 과상응성 (correspondence) 을사용가능하다는점에서조응성으로번역하였다 (Hallin and Mancini 2009). 정당 - 언론조응성은 141
의조응성은정당이신문경영에개입하는가의여부, 신문의보도정책이정당의정책목표와일치하는정도, 개별언론인과정당관료사이의친밀도, 특정신문의독자가선호하는정당에대한지지도에따라결정된다고할수있다 (Seymour-Ure 1974). 이를고려할때정부의언론정책이실제정책현장에서어떻게적용되는가를분석하는데있어정부정책의성격과함께언론전반의이데올로기적지향과정파성에따른반응의구조를고려하는것이필수적으로수반되어야할것이다. 3. 정부 - 언론관계모델과분석틀 일반적으로정부와언론관계를설명하는모델은정치체제나권력에대한언론의역할을기준으로구분한 네마리의개모델 (Four-dog Model) 과정부와언론이상호어떠한권위와비중을가지고상호작용하는가에따른다섯가지의모델로구분할수있다. 먼저 네마리의개모델 은언론의역할을비유적표현으로애완견 (lap dog), 감시견 (watch dog), 보호견 (guard dog), 공격견 (attack dog) 으로구분하고있다. 애완견모델은언론이자신의독자적인기반이없거나매우약한채로권력에대해순응적인경우를지칭한다. 5) 감시견모델은 5) 촘스키 (N. Chomsky) 와허먼 (E. Herman) 은언론이소유권의집중, 광고, 정부와재계의뉴스후원자와같은대중매체뉴스의공급원, 언론의발언이나방송에대한부정적비난 ( 광고취소 ) 과같은성토, 반공주의와같은다섯가지의 여과장치 에의해미국민주주의의허울을숨기는선전모델 (propaganda model) 이작동하고있다고보았다 (Herman and Chomsky 2002). 142
언론을권력의제4부로보는자유주의개념을계승한것으로규범적인차원에서언론의기능을적절하게설명하는것이며 (Kelly and Donway 1990), 보호견모델은언론이 전체로서의공동체가아니라, 체제의안전을만들어내고통제하기위한충분한권력과영향력을가진집단의초병 으로서스스로 부와접근권, 그리고위신을가진 기성세력 (establishment) 의일부이며, 스스로독립적인감시견이될수있다는확신과더불어진보, 이성과보편적진리또는기준에대한믿음 을갖고있기때문에 (Hallin 1996), 체제내권력과두체 (power oligarchy) 의일부가되기도하며, 권력관계의균열이발생하는경우일부분파에대한비판을통하여권력체제전체를보호하는언론을의미한다 (Donohue Tichenor and Olien 1995). 끝으로공격견모델은탐사보도의양이증가함에따라여야정쟁에관하여언론이양자모두를부정적으로평가하여정치체제와정치인들에대한부정주의 (negativism) 를고취시켜국민과정치인의괴리를심화시키는언론을의미한다 (Patterson 2000). 즉애완견으로서의언론만이권력으로부터자율성이배제된종속적인상태를의미할뿐이며, 감시견모델이후에는체제와정치권력과갈등, 경쟁하는것을넘어언론이스스로자율성을획득하여권력화된상황을가정하고있다. 이와유사하게정부와언론의상호비중을중심으로정부-언론관계를다섯개로구분한모델은다음과같이구분할수있다 ( 최경진 2003). 먼저상호의존모델은정치체제와언론이존립과유지를위하여기능적으로상호의존한다는것이다. 이모델에따르면정치체제는대중의지지와관심을얻기위하여언론을이용하고, 언론은정치체제에대하여비판적관찰과감시를교환하는전통적인관계라할수있다 (Ronneberger 1978). 둘째, 정치권력우위모델은민주주의체제가정착되기이전, 언론이자율성을상실하고정치체제에예속된상태를의미한다 143
< 표 1> 정부정책과언론반응구조 언론반응구조 분열 공조 정부정책 대립정부우위언론우위 협력부분협력전면협력 한언론의반응구조가분열이냐공조냐에따라 < 표 1> 과같이크게네가지로구분할수있다. 첫째, 정부우위모델은정부가대립적인언론정책을취하는경우언론의반응이분열적으로나타나는경우를의미한다. 정부가시장왜곡요인의시정이나보도행태에대한반발등의이유로언론대립적인정책을취할때, 언론내부에서이에대하여일부동조하는세력이나타나는경우를의미한다. 이모델은언론의반응구조가분열되어있기때문에정부우위의정책결과를초래할가능성이크다. 둘째, 언론우위모델은정부우위모델과달리언론의반응이공조구조를이루는것을의미한다. 이경우에는언론이정부정책에대하여이데올로기나당파성의차이에도불구하고공동보조를취하여대립, 갈등하는것을가정한다. 만약언론전반의정부정책에대한공통의반대가지속된다면, 정치체제전반에대한언론의영향력이강화되기때문에언론이정책에대한우위를점하게될가능성이높아진다. 홍보하는참여기관으로서의위상으로구분할수있다 ( 최경진 2003). 정부가구속기관과참여기관으로서의위상이강하다면언론과대립적인양상이크게나타나고조정기관과조성기관으로서의위상이강조된다면언론과협력적인양상이커지는경향이나타날것이다. 145
셋째, 부분협력모델은정부의정책이전체언론의협력을이끌어내는것이아니라부분적인협력에그치는경우를의미한다. 이모델은전체언론에게공통적으로이익을제공하는것이아니라정파적친화성을갖지않는언론매체를배제함으로써언론의반응이분열적으로나타나게된다. 따라서정부정책이전체언론의협력을이끌어내지못하고부분협력과부분반대를초래하게되는것이다. 넷째, 전면협력모델은정부의정책이전체언론의협력을이끌어내는경우를의미한다. 이모델은언론의이데올로기지향이나당파성의차이에도불구하고모든언론에게공통적으로이익을제공하기때문에전체언론의전면적인협력을이끌어낼수있게되는것이다. 이상과같은정부의언론정책구분은복잡한요인들을유형화함으로써단순화의문제가발생할수있지만, 현상을명확하게인식할수있는일종의이념형 (ideal type) 으로이해할필요가있다. 이모델은정부와언론의모든상호관계를포괄하는것에는한계가있음에도불구하고언론의다양성을인정하고, 이를통하여정부와언론의상호관계를전략적이고동태적인차원에서이해할수있는장점이존재한다. 4. 노무현정부의언론정책 노무현정권은역대어느정권보다언론과격렬하게대립한정권이었다. 노무현정부언론정책의핵심내용은 언론과권력의건강한긴장관계 를표방하고정치권력과언론의유착관계를단절하고언론이누리는부당한특권을인정하지않는것이었다. 노무현은정치입문초기인 146
1991년통합민주당대변인발령직후주간조선의보도를계기로조선일보와기나긴 전쟁 을시작하였으며, 2001년가을대통령경선시기에는조선일보와인터뷰를거부하였다 ( 노무현재단 2010). 뿐만아니라당선직후인수위원회시절채 3개월이못되는기간동안국내언론을상대로총 21건의정정보도를신청함으로써 ( 제16대대통령직인수위원회 2003) 언론과우호적관계를형성하고자했던과거정권과의차별성을부각시켰으며, 퇴임을 6개월앞두고이루어진인터뷰에서는 지난 5년간의투쟁에서가장큰장애는야당이아니고조중동이라고생각합니다 라고밝히기도하였다 ( 오연호 2009). 즉노무현은정치권력을감시하는역할의핵심을시민사회로인식하고공정한여론의형성을중요하게생각한민주주의론과시민주권론에근거하여언론정책을전개한것으로볼수있다 ( 김재영 2011). 이러한것을고려할때, 노무현정권의언론정책은정치인노무현의언론관이적극적으로투영된것으로이해해야할것이다. 이에따라노무현정부에서추진된언론정책을유형화하면정부우위정책과언론우위정책으로구분하여설명할수있다. 첫째정부우위정책은 2004년탄핵의영향으로조성된여대야소정국에서추진된언론관계법의개정과관련된정책이다. 법개정의주요내용은신문사의방송에대한겸영금지를유지하면서소유지분의제한, 시장지배적사업자규정을강화하였다. 아울러신문유통질서를어지럽히는과도한무가지배포를제한하고과도한경품제공을금지하는신문고시를개정하고공정거래위원회의직접단속을강화하는정책을실시하였다 ( 국정홍보처 2008). 두번째는그동안언론이누려왔던특권을폐지하는정책을실시하였다. 노무현정부는인수위시절부터가판구독을금지시켰으며, 취임직후인 2006년 6월부터청와대기자실인춘추관을모든언론에개방하여폐쇄적으로운 147
영되는기자단제도를사실상폐지하였으며대통령비서실에대한방문취재를금지시켰다. 또한 2007년 5월에는 37개에달하는중앙부처브리핑룸을 3곳으로통폐합하고기자들의사무실출입을제한하는 취재지원선진화방안 을도입하였다. 이에대한언론의반응구조는조중동을비롯한보수언론은정부정책에격렬한반대를표명하였으나, 상대적으로진보적인언론은정부정책의필요성을공감하였다. 7) 즉시장원리구현을위한각종규제정책은조중동을비롯한보수신문과야당의반대를초래하였는데, 보수신문은소유지분제한을재산권에대한침해로이해했으며시장지배적사업자규정에관하여도비판신문을통제하려는탄압으로인식하였다. 8) 그러나진보적언론과학계, 언론개혁국민행동을비롯한시민사회의언론수용자들은언론의사회적책임을강조하며, 언론사의소유지분제한, 신문과방송의겸영금지, 시장지배적사업자에대한제한이여론다양성을보장하는사상의자유시장 (free market of idea) 을이룰수있는핵심사안이라주장하였다. 9) 이러한결과정부가 7) 언론수용자들역시이념적지향의차이와사안별로비판적내용이존재하였지만, 대체로언론개혁의필요성을인식하고정부정책을대체로지지하였다. 한겨레신문이 2004 년 5월실시한긴급여론조사에서는언론사소유지분제한등언론관계법개정문제에대해 찬성한다 는답이 62.7% 로, 반대한다 는의견 (18.7%) 보다압도적으로높게나왔다 ( 한겨레신문 2004/05/14). 8) 중앙일보는열린우리당의신문법개정안이 결국조중동을시장지배적사업자로규정해 3사의경영활동을정부감시하에두겠다는발상에발상이며, 그럴바에야차라리법이름을 조중동규제법 이라고붙여라 라고비판하였으며 ( 중앙일보 2004/12/01), 동아일보는 언론개혁 을내세운이법안이실제로는비판신문을겨냥한악법 ( 惡法 ) 에지나지않으며, 특정대상을미리정해놓고법조항을멋대로재단하는 표적입법 의전형으로신문의권력감시기능약화, 언론자유위축, 민주주의후퇴라는치명적인수순을밟게될것이다 라고경고하였다 ( 동아일보 2004/12/02). 9) 신문과방송의교차소유를금지하는이유는지상파방송과시장과신문시장의과점현상을고착화하는결과를낳고있기때문이며 ( 한나라당문화관광위원회공동보도자료 2004/10/ 148
추진한언론개혁정책이최초추진되었던내용에서는다소후퇴한측면이존재하지만, 10) 언론개혁의당위성과필요성을확산시키는중요한계기로작용하였다. 둘째, 언론우위정책은 2007년합동브리핑센터운영과전자브리핑시스템도입을주요내용으로하는취재지원시스템선진화방안을추진하는과정에서대부분언론의반발을초래하였다. 이정책은기존의기자실을통폐합하여개방형브리핑룸제도를실시하고전자브리핑시스템을동원하여기자단사이의담합을방지하여권력과언론의상호견제와긴장을유지하려는취지에서시행되었다. 이는언론의담합구조를깨고군소매체의취재접근권을향상시켰다는긍정적평가도존재하였으나 ( 남재일 2007), 취재원과기자의관계를단절시켜언론의비판의식을위축시킨다는비판이제기되었다 ( 최영재 2007). 이정책은언론사별로약간의견해차이가있었으나, 과거언론관계법개정을적극지지하였던일부진보적언론의반대를초래하였다. 11) 이는 2004년언론개혁을추진하던시기와는달리언론의반응구조가공조체제를이루며정부정책에 04), 조중동이사실상독점하고있는신문시장의독과점문제는시장질서의회복하기위하여시장지배자에대한엄격한제약이필요하다 ( 한겨레신문 2004/02/04). 10) 편집권독립을위한핵심사항인사주의소유지분제한조항이포함되지못했으며, 여론다양성확보를위한시장지배적사업자규정에서시장점유율의산정기준을 10 대중앙일간 149
직접적으로반대하는양상으로전개되었다. 이에따라언론전반의지속적반대를초래한취재지원시스템선진화방안은 2007년대선에서이명박후보가당선되자마자백지화를선언하고폐지되었으며, 결과적으로새로운정부-언론관계를정립하려는시도는실패하게되었다. 5. 이명박정부의언론정책 이명박정부의언론정책은전임정부에서시행한정책에대한재검토에서출발하였다. 또한방송과통신이융합되는경향을반영하여정부조직을개편하고신문과방송의겸영금지를개정하였다. 우선언론정책을총괄할정부조직의개편내용의핵심으로정보통신부를해체하고방송통신위원회를출범시키는것이었다. 정보통신부가통신기능은방송위원회와합쳐져방송통신위원회가출범하였지만정보통신기능은지식경제부로, 정보화기능은행정안전부로이관되면서해체되었다. 이에따라정보통신기술 (ICT: Information and Communication Technology) 분야의진흥과규제기능이분산되어효율적정책추진이이루어지지못했다는비판이존재한다 ( 주정민 2013). 이와같은정부조직의개편은노무현정부시기개정된언론관계법에의해제약되었던주류신문의방송진출을가능하기위한요구에반응한측면이크다. 이러한점을고려할때, 이명박정부의정책은언론과협력을추구하였으나전체언론의공조를이끌어내지못한부분협력정책으로유형화할수있다. 우선이명박정부에서추진된제도권언론에대한정책의주요내용은신문과방송의겸영을허용하는것과이에따라주류신문들 150
이종합편성채널에진출하게된것을들수있다. 12) 신문과방송의겸영허용은이른바 프레스프렌들리 (Press Friendly) 라는협력적언론정책의핵심을이루고있다. 이는언론친화, 시장원리와자율원칙을토대로노무현정부의언론정책을부정하고이전언론정책을복원하고시장원리를적용하기위한시도라평가할수있다 ( 김영욱 임유진 2009). 애초에신문과방송의겸영을금지한것은여론의다양성을보장하기위한것이었다. 헌법재판소는 2006년 6 151
편성채널운영권을획득할수있게된것은기본적으로 2009년 9월국회에서신문법, 방송법, IPTV법등미디어관련법이통과되었기때문이다. 이에따라신문과방송겸영이가능해졌으며, 신문과대기업도 10% 지분한도에서지상파TV의경영과소유가가능하게되었으며종합편성채널과보도전문채널의지분도 30% 까지소유할수있게되었다. 13) 이명박정부에서실시된언론정책에대한언론의반응구조는종합편성채널출범의혜택을볼수있는주류신문의찬성과진보적언론의반대로분열양상을나타냈다. 2009년 7월이명박정부언론정책의핵심사안이라할수있는미디어관련법개정안이통과된직후한겨레신문은 조중동권력 을위한반민주악법이라격렬하게비판했으며, 14) 경향신문역시미디어관련법개정안을 언론자유와민주주의를유린한날치기 라고강력하게비판하였다. 15) 한겨레신문과경향신문을통해파악할수있는진보적언론의반응은정부정책에대한명백한반대를표명하는 13) 이명박정부에서통과된미디어관련법은여당의원들이의결정족수충족을위해대리투표한것이사실상확인되고방송법개정안의경우재투표까지하는이례적상황이발생함으로써사실상 날치기통과 되었다는비판을받게되었다. 이에따라민주당은헌법재판소에권한쟁의청구한것에대하여국회의 입법형성의자유 를존중하여위헌결정을내리지는않았으나헌법불합치선언을하였다. 이는헌법재판소가실체적으로는위법판단을내리고그판단의법적효력에대해서는판시를유보하되다른국가기관들에게시정할기회를준것으로해석할수있다 ( 박경신 2009). 14) 한겨레신문은미디어관련법개정을 조중동방송 의등장으로방송체제가공영위주에서다민영으로바뀌고방송공사법제정과민영미디어렙도입까지이어지면, 시장논리가전체방송시장을휩쓸고주권자인국민대신언론권력과스스로의이익만좇고섬기는행태이자, 과거독재정권시절의권언유착을되살리려는시도라고비판하였다 ( 한겨레신문 2009/07/ 23). 15) 경향신문은미디어관련법날치기통과는민주주의의재앙으로, 언론자유를치명적으로훼손하는문제로받아들일이유가충분하다고비판하고, 언론자유와민주주의의적을족벌신문들의방송진출을허용해장기집권에유리한환경을조성하려는이명박정권으로이해하였다 ( 경향신문 2009/07/23). 152
것은물론이거니와조선일보, 중앙일보, 동아일보와같은주류신문을정부정책의수혜자라고비판하는등언론내부의대립과분열현상이극명하게나타났다. 특히시민사회부분에서의이명박정부의언론정책에대한반대가두드러지게나타나는특징을보이기도하였다. 16) 이러한반대의견은언론시장의집중도에대한평가가선행되어야하며신문과방송의겸영이여론다양성을침해하지않는지여부를판단한 여론다양성위원회 와같은기구의우선설치를제안한학계의요구와유사한내용을공유하고있다 ( 이용성 2008b). 뿐만아니라 2009년미디어관련법이날치기통과된이후언론노조와야당을비롯하여자발적으로참석한네티즌들의촛불집회가전국적으로개최되었다. 이는이명박정권초기 2008년미국산쇠고기수입문제로대규모촛불집회가발생한지 1년만에전국적규모의촛불집회가재현된것으로시민사회가이명박정부의언론정책을거부했음을보여주고있다. 언론내부의반발과분열된언론반응구조에도불구하고추진된이명박정부의언론정책은이미예상했던문제들을발생시켰다. 종합편성채널이출범한 2012년 12월의주별시청률을보면, 살펴보면 < 그림 2> 에나타난것과같이 1% 를넘지못하는실정이며, 이조차도개국이후에는하락하는현상을보이고있다. 이는필연적으로종합편성채널의수익이 16) 이명박정부의언론정책이구체화되기시작한 2008 년 6 월에공공미디어연구소에서실시한 미디어현안관련국민인식조사 에서이명박정부의언론정책에대하여응답자의 68% 가 잘못하고있다 고답했으며, 반면이명박정부언론정책에대한긍정적인평가는 20% 로불과한것으로나타났다 ( 미디어스 2008/06/25). 또한 2009 년 5 월 19 일 ~20 일에한국리서치의미디어관계법개정여론조사에서는신문사가지상파방송지분을소유하도록허용하는것에대한찬반조사에서기자, PD 등의현업인들은 78% 가반대했으며 ( 찬성 18.8%, 모름 3.2%), 한국언론학회등언론학자들은 64.7%( 찬성 33.3%, 반대 2.0%) 가반대하는것으로나타났다. 153
0.597 0.407 0.385 0.344 0.492 0.496 0.486 0.463 0.351 0.386 0.362 0.343 0.35 0.369 0.342 0.329 0.333 0.345 0.295 0.269 0.395 0.331 0.326 0.297 0.364 0.348 0.334 0.28 JTBC 채널 A TV 조선 MBN 자료 : AGB 닐슨미디어리서치 154
지않는신문과방송의겸영허용과주류신문의종합편성채널진출을가능하게하였다. 또한미디어관련법통과과정에서여당의불법행위에대한시민과언론수용자의반발을초래하였으며, 종합편성채널의낮은시청률이라는문제를노정하게되면서시장에서의수익성에서도문제나발생하고있는실정이다. 6. 결 ( 結 ) 요약과함의 한국민주화의역설적인현상중의하나는민주화를주도한세력이아니라민주화를방관하거나거부한세력의권력이확대되었다는것이다. 한국의언론이민주화과정에상당한기여를한것은사실이지만, 특히주류신문의경우는오히려권위주의시기를거치며기성권력 (establishment) 의일부로성장하게되었다. 민주화이후정치권력과언론의대립은주로보수적이데올로기를내면화한주류신문과진보적개혁적정권과의대립으로나타났는데, 이결과정부나정당, 의회와같은전통적정치제도의영향력을언론이압도하는정치의미디어화 (mediatization) 현상이발생하기도하였다. 이에따라선거를통해집권한정부는정치와언론의관계를정상화하기위한정책추진의필요성을느끼게되었다. 이는선거라는합법적위임과정을통하여선출된권력을통해지배되는민주주의체제에서일종의 선출되지않은권력 이며결국 무책임한권력 (Curran 2005) 으로전락할수있는언론사이의내재적갈등가능성때문이다. 위에서살펴본정치권력과언론의갈등에서비롯된정치권력의약 155
< 표 2> 노무현정부와이명박정부의언론반응구조비교 노무현정부 이명박정부 기본성격대립감수협력우선 언론자유도 언론의반응구조와정책성과 자유 ( 정치권력과언론의건전한긴장관계 ) 분열 ( 보수언론의반대 ) 에의한성공공조에의한실패 부분적자유 ( 당파적차별과배제 ) 분열 ( 진보언론의반대 ) 에의한성공 화를극복하기위한정부의정책은정부정책의성격과언론의반응에따라상이하게나타났다. 노무현정권과이명박정권에서추진된정부의언론정책의성격을비교하면 < 표 2> 와같이정리할수있다. 첫째, 노무현정부의정책은언론과의대립을감수하는것이었던반면, 이명박정부의정책은가능하면언론과의협력을추구하는특성을나타냈다. 앞서설명한바와같이노무현은정치권력과언론의유착을근절하기위하여의도적으로긴장관계를유지할필요성을느끼고있었던것과달리, 이명박은시장적관점에서언론산업의성장과발전을더욱중요하게생각하였다. 노무현정부와이명박정부의언론정책은각각언론을대립과협력의대상으로이분법적으로구분하는편향을갖게되었다. 따라서노무현정부는임기내내언론과지속적인마찰, 갈등, 대립관계를형성한반면, 이명박정부는진보적언론과시민사회와는갈등관계에놓여있었으나조중동과같은보수언론과는비교적친화력을유지할수있었다. 17) 17) 두정권의언론정책의성격차이는정부홍보담당자들이언론관계와오보에대한인식에서 156
둘째, 정부정책의성격과언론의자유도에대한평가는일종의역전현상이나타났다. 일반적으로정부의정책이언론과협력적이면언론의자유도가높아지고, 반대로대립적이면언론의자유도가하락할것으로가정할수있다. 그러나정부정책이언론에대하여협력적, 또는대립적이냐의여부가언론의자유도를결정하는요인이아니라, 정부가언론을통제의대상으로인식하는가의여부가더욱중요한영향을미친다고할수있다. < 그림 3> 에서나타난바와같이국경없는기자회에서발표한국가별언론자유지수에따르면, 노무현정부시기한국의언론은충분한수준의자유를누리고있는것으로나타났다. 그러나이명박정부의집권이후에는 2009년인터넷포털다음아고라에한국경제의환율폭등과금융위기도래가능성을예견한인터넷논객을허위사실유포죄로구속한미네르바사건이발생하여한국이인터넷감시국가로분류되었다. 이로인해한국의언론자유도순위가 47위에서 69위로하락하고언론자유가급격히위축되었다는평가를받게되었다. 18) 이와같은결과는노무현정부의언론정책이언론과대립하는성향을보였지만, 정치권력과언론의건전한긴장관계의정립이라는민주주의의상호견제와균형의원리에근거했기때문이다. 즉노무현정부에서추진한언론정책은언론의영향력의실체를인정하고정치체제의동등한행위자 도차이를나타냈다. 노무현정부홍보담당자들은언론과의비공식적관계나물질적관계를부정적으로인식하였으며오보의발생원인에대하여도언론사의적대적관계에의한의도적, 이데올로기적요인에더욱초점을두는등의언론과적대적대립구도를나타낸반면, 이명박정부홍보담당자들은언론에대한강한수용태도를나타내는차이를보였다 ( 임유진 김영욱 2011). 18) 한편프리덤하우스에서발표에따르면, 다양한압력이언론자유에부정적영향을끼친것으로파악하여 2011 년, 2012 년에한국언론의자유도는부분적자유로하락하게되었다 (Freedom House 2011; Freedom House 2012). 157
< 그림 3> 한국의언론자유지수및순위변화 69 49 48 47 50 39 39 42 44 34 31 24.48 15.67 10.5 9.17 11.13 12.13 13.33 12.67 7.5 7.75 9 지수 순위 자료 : 국경없는기자회 (http://en.rsf.org/) 로인식한것이다. 반면이명박정부의언론정책은친화적이고협력적인모습을보였지만, 정책의혜택이당파적인차별성을지니는것이었다. 즉지식정보기술의발달에따른매체환경의변화와언론분야의국제경쟁에대한준비의필요성을인식하였으나산업적차원의이익이언론전체에공정하게돌아가도록하지않았다. 정권과이데올로기적으로친화성이높으며당파적이익을공유하는보수적매체에게는수익구조를개선할수있는기회를제공하고정권에대한우호적매체환경을상호교환하였다. 반면에정부와상이한이데올로기지향을갖고있는매체와시민사회의비판을무시하였으며, 이익과지지의교환관계에서도철저히배제하였다. 셋째, 정부가추진한정책의성과도출을결정하는것은언론의반응구조가더욱중요한역할을한것으로이해할수있다. 앞서분석한 158
사례에서와같이정부가언론정책이효과적으로집행될수있으려면, 언론의반응이분열적으로나타나는조건이충족되어야한다. 노무현정부에서추진된언론관계법개정이성공할수있었던이유는여대야소라는조건을제외한다면, 정책의직접당사자라할수있는언론이정파적으로분열되기때문이라할수있다. 한편취재지원시스템선진화방안은정권말기레임덕현상이나타났다는것과더불어언론이전체적으로정부정책에저항하는공조가이루어졌기때문에사실상실패하게된것이다. 반면이명박정부의경우정부와보수언론의공조가이루어지고진보언론의반대가제기되었지만, 언론의반응구조가분열되었기때문에미디어법개정이성공할수있었다. 민주주의체제에서는정부의언론정책이대립적성격을띠게될지라도권위주의체제에서처럼정치권력이일방적으로언론을강제하는상황이발생하지않는다. 즉민주주의체제의언론은정부정책의강제가능성으로부터자율성을갖는존재일뿐만아니라, 정부정책의성패를결정할수있을정도의강한영향력을갖는존재로파악할필요가있다. 언론의정치적영향력이지나치게확대되는현상은민주주의실패를초래할수있는심각한문제를내포하고있다. 고대그리스시대에민주주의에대한가장핵심적인회의는무지한대중에의한중우정치 (ochlocracy) 로의전락가능성이었다. 오늘의정치현실은시민결사체의발달과참여를통하여중우정치의문제점을극복했을지라도전혀예상하지못한언론이라는새로운행위자가민주주의자체의효용성에회의를초래할수있게되었다. 언론의정치적의지, 언론을소유한세력, 또는그와결탁한세력의정치적이해가선거를통해집권한정부의정책보다우선하는민주주의의실패가능성에대한대안을모색해야한다. 따라서선거를통하여집권한세력이시민의의사와무관하게무제한적으로권 159
력을행사하는위임민주주의 (delegative democracy) 의한계를극복하기위하여일상적으로지속적인견제와감시를해야하는대상은정치권력뿐만아니라, 언론까지확대될필요가있다. 참고문헌 < 국문자료 > 국정홍보처. 2008. 참여정부국정운영백서. 권장원. 2004. 한국언론사의관계권력구조에대한연구 : 연고에의한사적신뢰요인을중심으로. 한국언론학보 48권 2호. 164-188. 김대호. 2003. 미디어산업에대한유럽연합의경쟁정책에대한연구. 한국언론학회. 한국언론학보 제47권 6호. 85-106. 김서중. 2008. 공공성위기를초래할이명박정부언론정책. 황해문화 제 58호. 366-371.. 2012. 이명박정부와언론공공성붕괴. 인물과사상 2012년 12 월호 149-160. 김영욱 임유진. 2009. 언론의정부- 언론관계와언론정책에대한담론변화분석 : 노무현. 이명박정부에대한보도이데올로기차원비교평가. 한국언론학회. 한국언론학보 53권 4호. 94-115. 김재영. 2011. 웹2.0 관점에서본노무현의언론관. 언론과학연구 제11권 2호. 97-122. 김재영 이승선. 2012. 종합편성채널정책평가 : 정책의내용과결정과정분석을중심으로. 방송문화연구 제24권 1호. 160
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영문초록 The Media Response Structure and Media Policy of Government Yee, Gyu Jeong Korea University This study aimed at explain the procedure and result of government s media policy through the media response structure. The media has the function of making public sphere by the surveillance of the power, information delivery, and the agenda setting. After the democratization, the politics of Korea is more and more intensified conflicts about media and occurred the mediatization which means the media overwhelms traditional political institutions like government, congress, political party and so on. The government which takes political power through the election prosecutes competitive, or cooperative policy to the media, and the media response structure is the division, or the cooperation. Therefore the relation between the government and the media can be classified as the government dominant model, media dominant model, partly cooperation model, and overall cooperation model. With this perspective and framework, this study analyses the Roh Moo-Hyun government which came into conflict with the media fiercely and Lee Myung-Bak government which maintained a close relationship with the media. 166
Key Words: Mediatization, Media Policy, Media Response Structure, Roh Moo-Hyun Government, Lee Myung-Bak Government 투고 : 2014.4.9 심사 : 2014.4.18 확정 : 2014.5.12 167