KIPA 2009-14 2009-06-47
경제 인문사회연구회미래사회협동연구총서 09-06-47 기후변화 녹색성장종합연구 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 김정해
경제 인문사회연구회협동연구총서 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 1. 협동연구총서시리즈 협동연구총서일련번호 연구보고서명 연구기관 09-06-47 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 한국행정연구원 2. 참여연구진 연구기관연구책임자참여연구진 주관연구기관 한국행정연구원 김정해 ( 수석연구위원 ) 협력연구기관 중앙대학교 한성대학교 광운대학교 조성한 윤경준 이혜영
환경과기후의변화는전세계모든국가들이초미의관심을가지고있는주제입니다. 우리정부도 2008년 8월이명박대통령의연설을계기로녹색성장을새로운성장의패러다임과동력으로삼고있습니다. 녹색성장은신재생에너지기술과에너지자원효율화기술, 환경오염저감기술등녹색성장을신성장동력으로하여경제 산업구조는물론이고전반적인삶의양식을저탄소 친환경으로전환하는국가발전전략입니다. 이러한변화는단순히에너지, 산업, 일자리등물질적인측면에서의변화뿐아니라보이지않는곳에서부터우리삶의근본을바꾸어야하는문제입니다. 이를위해서는기업, 개인, NGO, 지역사회, 지방자치단체등의적극적이고자발적인참여를필요로합니다. 따라서변화를선도할수있는정부조직의변화와민간부문과산업부문의참여를이끌어낼수있는거버넌스의역할이매우중요합니다. 이러한인식하에영국, 프랑스등의선진국들은우선적으로기후변화문제와에너지문제의일원화와조정역량의강화를위하여정책조정체계를개편하였습니다. 다음으로민간과의협력을이끌어내기위한다양한수단과인센티브를제도화하여기후변화에대한대응능력을강화하였습니다. 반면, 우리정부는현재기후변화및녹색성장과관련된당면현안과제로인하여정부- 민간- 기업간의녹색성장을위한거버넌스문제와정책조정체계에대해서는많은관심을기울이지못하고있는실정입니다. 이에본연구원은녹색성장의논의를거버넌스개념으로수용하고구체화하여정부에게현실적인정책대안을제시하고자본연구보고서를발간하게되었습니다. 아무쪼록본연구보고서가기후변화및녹색성장정책에크게기여할수있기를기대합니다. 끝으로본연구를수행한김정해박사, 김도균연구원의노고를치하하며, 공동연구를수행해주신조성한교수님, 윤경준교수님, 이혜영교수님을비롯한외부전문가들의노고에감사드립니다. 발 간 사 2009 년 12 월 한국행정연구원원장박응격
K I P A 목차 제 1 부이론적논의와한국의실태분석 제 1 장서론 2 제 1 절연구의필요성과목적 2 제 2 절연구의범위와방법 6 제 2 장이론적논의 9 제1절기후변화대응의국제적전개과정 9 1. 기후변화협약체결이전 10 2. 기후변화협약체결과교토의정서채택 11 3. 교토의정서채택이후부터발리로드맵까지시기 15 제2절기후변화대응을위한국가적정책방향 18 1. 완화정책 21 2. 적응정책 26 제3절기후변화대응을위한녹색거버넌스체계구축 33 1. 녹색거버넌스체계구축의필요성 33 2. 녹색거버넌스의개념과기능 37 3. 녹색거버넌스의구조 45 제4절분석틀 54 제 3 장한국의기후변화대응현황과문제점 57 제1절논의배경 57 1. 기후변화의현황과시나리오 57 2. 우리나라의기후변화영향 59 제2절기후변화대응정책의현황 61 1. 기후변화대응의기본원칙 62 2. 기후변화대응을위한주요정책 63 3. 기후변화대응종합계획 66
제3절기후변화대응정책기구및정책조정체계 72 1. 중앙정부수준 72 2. 지방정부수준 81 제4절기후변화대응을위한협력적거버넌스 86 1. 기후변화대응을위한행위주체별역할 86 2. 중앙- 지방간협력적거버넌스 87 3. 공공부문- 민간부문간협력적거버넌스 88 제5절기후변화대응체제의문제점 93 1. 정책조정체계의효과성과지속가능성취약 93 2. 중앙정부- 지방정부간정책연계성취약 95 3. 대국민 ( 시민사회 ) 캠페인또는홍보의효과성부족 96 제 2 부해외선진국사례 제 4 장영국 100 제1절논의배경 100 1. 기후변화의현황과시나리오 100 2. 영국의기후변화영향 101 제2절기후변화대응정책의현황 103 1. 기후변화대응의기본원칙 103 2. 기후변화대응을위한주요정책 105 3. 기후변화대응종합계획 110 제3절기후변화정책기구및정책조정체계 115 1. 중앙정부수준 115 2. 지방수준 136 제4절기후변화대응을위한협력적거버넌스 142 1. 기후변화대응을위한행위주체별책무 142 2. 중앙- 지방간협력적거버넌스. 143 3. 공공부문- 민간부문간협력적거버넌스. 146 제5절특징및시사점 154
1. 추진기구및조정체계 155 2. 협력적거버넌스 159 제 5 장프랑스 161 제1절논의배경 161 1. 기후변화현황과시나리오 161 2. 프랑스의기후변화영향 164 제2절기후변화대응정책현황 166 1. 기후변화대응의기본원칙 166 2. 기후변화대응을위한주요정책 167 3. 기후변화대응종합계획 :2007년이후환경그르넬법안 172 제3절기후변화정책기구및조정체계현황 176 1. 중앙정부수준 176 2. 지방정부수준 188 제4절기후변화대응을위한협력적거버넌스 192 1. 기후변화대응을위한행위주체별책무 192 2. 중앙- 지방간협력적거버넌스 197 3. 공공부문- 민간부문협력적거버넌스 199 제5절특징및시사점 203 1. 추진기구및조정체계 203 2. 협력적거버넌스 205 제 6 장일본 207 제1절논의배경 207 1. 기후변화의현황과시나리오 207 2. 일본의기후변화영향 208 제2절기후변화대응정책의현황 211 1. 기후변화대응의기본원칙 212 2. 기후변화대응을위한주요정책 213 3. 기후변화대응종합계획 216 제3절기후변화정책기구및정책조정체계의현황 222
1. 중앙정부수준 222 2. 지방정부수준 230 제4절기후변화대응을위한협력적거버넌스 234 1. 기후변화대응을위한행위주체별책무 234 2. 중앙- 지방간협력적거버넌스 236 3. 공공부문- 민간부문간협력적거버넌스 236 제5절특징및시사점 241 1. 추진기구및조정체계 241 2. 협력적거버넌스 242 제 7 장각국의비교및정책적시사점 245 제1절유사점 245 1. 기후변화정책기구및정책조정체계측면 245 2. 기후변화대응을위한협력적거버넌스측면 248 제2절차이점 249 1. 기후변화정책기구및정책조정체계측면 249 2. 기후변화대응을위한협력적거버넌스측면 252 제3절사례분석의종합 253 제4절정책적시사점 256 1. 중앙정부수준정책기구및조정체계 256 2. 지방정부수준정책기구및조정체계 257 3. 협력적거버넌스 258 제 3 부정책대안및결론 제 8 장한국의기후변화대응체계구축방안 260 제1절중앙정부수준의정책조정체계개선방안 260 1. 대안1: 기존부처의관련기능통합에의한전담부처신설 263 2. 대안2: 기존유관부처의통합에의한부처신설 265
3. 대안3: 부처신설없이관련기능의이관에의한통합 267 4. 대안4: 녹색성장위원회의정책조정능력강화 269 5. 대안의평가 275 제2절지방정부수준의정책조정체계개선방안 278 1. 중앙- 지방연계를위한선도부처의역할강화 278 2. 기후변화및녹색성장정책의모니터링을위한지방평가제도 281 3. 지방정부를위한지침서와안내서작성 284 제3절기후변화대응을위한협력적거버넌스구축방안 285 1. 사안별 지역특성별협력적거버넌스구축 286 2. 협력적거버넌스구성의내실화 289 3. 지역간협력적거버넌스구축 291 4. 전국적네트워크체계확립및홍보강화 292 5. 초정부적이고거국적인환경담론의형성 : ( 가칭 ) 4천만의환경라운드 형성 294 6. 환경인센티브활성화 :( 예시 ) 환경대출제도 도입 296 제 9 장결론 297
K I P A 표목차 < 표 2-1> 기후변화협약이전까지의논의과정 11 < 표 2-2> 1993~2001년간당사국총회 (COP) 주요내용 12 < 표 2-3> 국가군별특정의무사항 13 < 표 2-4> 포스트교토체제에대한각국의입장차이 17 < 표 2-5> 주요부문별완화기술, 정책과조치, 제약과기회의예 22 < 표 2-6> 완화정책을위한정책수단 25 < 표 2-7> 국가별적응정책의범위와수준 29 < 표 2-8> 부문별적응계획의예 30 < 표 2-9> 적응정책의수단 32 < 표 2-10> 정부와거버넌스의비교 38 < 표 2-11> 국가정책이해관계자의전략적중점영역 50 < 표 3-1> 기후변화의부문별영향 (IPCC 제4차보고서 58 < 표 3-2> 우리나라온실가스배출현황 (2005) 60 < 표 3-3> 기후변화종합대책에포함되어야하는내용 67 < 표 3-4> 기후변화대책위원회와녹색성장위원회의특징비교 1 ( 조직 ) 79 < 표 3-5> 기후변화대책위원회와녹색성장위원회의특징비교 2 ( 심의사항 ) 81 < 표 3-6> 지방자치단체녹색성장책임관지정현황 (2009년 7월 7일현재 ) 83 < 표 3-7> 지방녹색성장위원회설치현황 (2009년 7월 7일현재. 명 ) 85 < 표 3-8> 녹색성장기본법 ( 안 ) 에따른주체별책무 86 < 표 3-9> 정부의캠페인및홍보전략의문제점 97 < 표 3-10> 영국과한국의기후변화대국민홍보전략비교 98 < 표 4-1> 영국남부전역에특정기후변화를경험할수있는비율 101 < 표 4-2> 기후변화에영향과그에따른적응예시 101 < 표 4-3> 영국의온실가스배출량변화비교 102 < 표 4-4> 각부처의 2018-2022년까지탄소예산의할당비율 111 < 표 4-5> 영국의기후변화정책및수단 117 < 표 4-6> 기후변화대응을위한주체별책무 142 < 표 4-7> 에너지부족자문그룹의구성원 148 < 표 4-8> 영국의참여촉진수단과내용 153 < 표 5-1> 환경그르넬법의골격 173 < 표 5-2> 환경그르넬에포함된주요정책과조치 174 < 표 5-3> CGEDD의분과위원회 187 < 표 5-4> 지역별 MIGT 198
< 표 5-5> 프랑스정부에의한환경그르넬참여자집계표 201 < 표 6-1> 일본의온실가스배출량변화비교 210 < 표 6-2> 2008년일본온실가스배출감축목표 217 < 표 6-3> 교토의정서목표달성계획과관련된 2009년도각부처별예산안 221 < 표 7-1> 사례비교 253 < 표 8-1> 정책조정체계개선을위한대안들 262 < 표 8-2> 영국의국가지표중기후변화관련지표 282
K I P A 그림목차 < 그림 1-1> 연구흐름도와연구방법 8 < 그림 2-1> 기후변화와지속가능발전의연계분석을위한통합평가모형 18 < 그림 2-2> 적응, 완화효과의상호관계 19 < 그림 2-3> 완화정책의부문과전략 21 < 그림 2-4> 적응절차 27 < 그림 2-5> 녹색거버넌스의기능으로서기관간조정메커니즘 42 < 그림 2-6> 다층적거버넌스의개념도 46 < 그림 2-7> 적응정책의의사결정수준 47 < 그림 2-8> 국가적차원의거버넌스구조 49 < 그림 2-9> IGES의기후변화대응을위한거버넌스체계 52 < 그림 2-10> 분석틀 54 < 그림 3-1> 녹색성장에서추구하는패러다임의변화 70 < 그림 3-2> 제4차종합기본계획의비전, 목표, 추진과제 71 < 그림 3-3> 중앙부처별이행과제참여현황 ( 건 ) 73 < 그림 3-4> 기후변화정책과제추진을위한부처별소요예산의금액과비율 74 < 그림 3-5> 국무총리실기후변화대책위원회 77 < 그림 3-6> 대통령직속녹색성장위원회 (2009년 9월현재 ) 78 < 그림 3-7> 지방녹색성장협의회구성 ( 안 ) 86 < 그림 3-8> 녹색성장민간협의체의구성 90 < 그림 3-9> 그린스타트네트워크조직도 92 < 그림 4-1> 영국의온실가스감축을위한세가지접근방식 106 < 그림 4-2> 영국의기후변화와에너지정책의목표 110 < 그림 4-3> 미래영국의전력부문의변화상 112 < 그림 4-4> 영국의탄소예산할당비율 116 < 그림 4-5> DECC의조직도 122 < 그림 4-6> Defra의조직목표와전략목표 124 < 그림 4-7> Defra의조직도 126 < 그림 4-8> 기후변화위원회조직도 128 < 그림 4-9> 영국의기후변화정책조정체계및파트너십 130 < 그림 4-10> 영국의지방정부의구조와정책적관계 136 < 그림 4-11> 영국의기후변화관련지방협정현황 139 < 그림 4-12> 영국의지역 지방의협력적거버넌스개념도 143 < 그림 4-13> 탄소감축이행안추진거버넌스개념도 151
< 그림 4-14> 녹색이웃의제를위한협력적거버넌스 152 < 그림 5-1> 교토의정서목표와프랑스배출추세 162 < 그림 5-2> 프랑스의부문별탄소배출현황과에너지원천 162 < 그림 5-3> 프랑스의탄소배출추세 163 < 그림 5-4> 현존정책및보완정책수립시예상되는이산화탄소배출전망 164 < 그림 5-5> 프랑스의기온변화예상도 165 < 그림 5-6> MEEDDM의조직도 179 < 그림 5-7> 지속가능발전일반위원회 (CGDD) 의조직구성 182 < 그림 5-8> 레지옹과 DREAL 신설지역현황및계획 190 < 그림 5-9> 프랑스의중앙- 지방수준정책기구및조정체계 192 < 그림 5-10> 환경그르넬대합의과정에서의지역적참여와토론 199 < 그림 6-1> 일본의 100년간기온변화 208 < 그림 6-2> 동경이상고온원인환자수 (2001년 7월 ) 209 < 그림 6-3> 저탄소사회만들기를위한부문별역할및정부정책 219 < 그림 6-4> 지구온난화방지본부 기구도 224 < 그림 6-5> 환경성조직도 225 < 그림 6-6> 경제산업성조직도 227 < 그림 6-7> 자원에너지청조직도 228 < 그림 6-8> 일본의정부 -민간협력적거버넌스모델 238 < 그림 8-1> 각국가의중앙부처간정책조정체계의특징 262 < 그림 8-2> 기존부처의관련기능통합에의한부처신설 264 < 그림 8-3> 기존유관부처의통합에의한부처신설 266 < 그림 8-4> 부처신설없이관련기능이관에의한통합 268 < 그림 8-5> 3+4 체제의개념과부처별기능 272 < 그림 8-6> 녹색성장위원회내에강력한정책조정기구설치 273 < 그림 8-7> 녹색성장위원회를행정위원회로전환 275 < 그림 8-8> 대안들의지형적특성 277 < 그림 8-9> 중앙- 지방간정책연계에대한정부 ( 안 ) 279 < 그림 8-10> 중앙- 지방정책연계에대한개선 ( 안 ) : 선도부처의역할강화안 280 < 그림 8-11> 정부- 기업간산업별, 부문별거버넌스구축및협정대안 287 < 그림 8-12> 지역특성을살린실질적협력적거버넌스 288 < 그림 8-13> 전국적협력거버넌스네트워크의역할분담안 293 < 그림 8-14> 거국적환경담론형성을위한환경라운드 ( 안 ) 295
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 요약 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 Keywords: 기후변화, 녹색거버넌스, 정책조정체계 Ⅰ. 연구의배경및목적 연구의배경 기후변화정책을통해경제위기를극복하고자하는움직임들이많은 OECD국가들을중심으로발생함. 대표적인선도적국가로는영국, 프랑스, 독일, 네델란드등을꼽을수있음. - 최근기후변화정책에다소소극적이었던미국에서도오바마정부의출범을계기로기후변화에대한선도적이고국가적인전략을추진하고자노력하고있음. 이들국가들은기후변화와관련된입법을개정하거나마련하여보다적극적인대응을위하여노력하고있음. 이명박대통령은 2008년 8. 15경축사에서신성장동력과일자리를창출하기위한청정에너지, 녹색기술에대한총력투자를강조하며 저탄소녹색성장 을국가비전으로제시하고이를국가적아젠다로추진하기로천명하였음. 연구의목적 본연구는기후변화와관련된정책형성과집행을위한수평적정책조정메카 니즘과협력적거버넌스의구축을주요내용으로한정부의녹색거버넌스구 축방안을제시하는것이목적임. 주요내용은아래와같음. i
K I P A The Korea Institute of Public Administration - 기후변화협약에대응하는정책의정부내수평적정책조정체계및협력적거버넌스에대한이론적논의를수행 - 우리나라기후변화협약에대응한여러가지대응현황과실태를파악 - 선도적인국가인영국, 프랑스, 일본에대한벤치마킹 - 기후변화협약에대한정부내협력및정책조정체계의구축과중앙과지방정부는물론이고민간및기업간협력적녹색거버넌스구축방안제시 본연구는현황분석과벤치마킹을위한분석틀을 < 그림 1> 과같이제시하였음. < 그림 1> 연구의분석틀 우선, 각국가의녹색거버넌스체계에대한사례비교에앞서국가별기후변 화대응정책 (I) 의내용과맥락에대한검토를수행하였으며기후변화대응정책 은정책의기본원칙, 주요정책, 종합계획으로구분하여살펴보았음. ii 다음으로녹색거버넌스체계구축에대한사례를검토하였으며정부내정책
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 조정메카니즘과이해관계자의참여와협력을분석의초점으로삼았음. 이를 구체적으로구분해보면 < 그림 1> 의중앙정부간정책조정 (II), 중앙 - 지방간 정책조정 (III), 중앙 - 지방간협력 (IV), 민 - 관협력 (V) 으로나누어볼수있음. Ⅱ. 주요연구문제와분석결과 한국기후변화정책추진체계와녹색거버넌스의문제점 기후변화정책조정체계의효과성이미흡함. - 녹색성장위원회는종전의기후변화대책위원회, 국가에너지위원회, 지속가능발전위원회가통합하여 2009년초에대통령직속으로설치되어외관상으로는강력한정책조정기구의형태를지니고있음. - 그럼에도불구하고이러한체제하에서의정책조정은그다지효과적이지않음. 녹색성장정책의컨트롤타워인녹색성장위원회내부에컨트롤타워가없다는것, 그리고녹색성장위원회가권위있는정책조정수단을가지고있지않다는것이가장큰문제임. - 아울러녹색성장위원회를구성하고있는위원들의전문성부족역시향후개선되어야할것임. 녹색성장위원회의지속가능성이취약함. - 당분간은대통령의강력한드라이브와국무총리의전문성에의해녹색성장위원회가어느정도의리더십을발휘할수있을것으로보이지만, 조만간이전정부의정부혁신지방분권위원회, 국가균형발전위원회와마찬가지로쇠락할가능성을배제하기어려움. 녹색성장과관련된법과계획의중복및상충성문제로인한일관된계획추진 의어려움. - 현재녹색성장기본법에는녹색성장 5 개년계획수립에대한논의조차없으므 iii
K I P A The Korea Institute of Public Administration 로이에대한보완이필요함. - 또한계획들중수립주체가불분명해진계획들에대해서는수립주체를명확하게지정할필요가있음. 중앙정부- 지방정부간기후변화정책연계성취약. - 기후변화및녹색성장정책의추진에있어지방자치단체의역할이중요하고, 중앙과지방의연계성확보가중요함. - 그러한연계업무를담당하는주요경로가필요하다면현재와같이개별사업에따라이루어지는중앙정부 -지방정부간정책연계만으로는부족할수있음. - 중앙정부-지방정부간협력체계구축은행정안전부의역할이강화되는동시에환경문제에있어지방자치단체와의협력사업을수행하고있는환경부와의연계를통해이문제에접근하는시각이필요할수있음. 기후변화정책에대한대국민 ( 시민사회 ) 캠페인또는홍보의효과성부족. - 기후변화정책의성공은개인및시민사회의적극적동참에크게의존할수밖에없으며, 이에따라여러정부부처들이각종캠페인이나홍보활동을추진하여왔음. - 우리나라의캠페인및홍보전략은해외선진국에비해동기유발측면, 효율성측면, 능동적실천유도측면모두에서취약성을드러내고있음. 선진국의기후변화정책추진체계와녹색거버넌스의분석 문제점해결을위하여영국, 프랑스, 일본의기후변화정책, 정책기구및조정 체계, 협력적거버넌스에대한벤치마킹을수행하고이를비교하여보았음. 그결과를요약하면 < 표 1> 과같음. iv
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 표 1> 비교분석표 구분영국프랑스일본 정책기구 및 조정체계 기후변화법과대응정책 중앙수준 지방수준 특징 최고지도기관 (EL) 선도기관 (LAs) 참여및협력기관 (OPAs) 조정체계 정책기구 조정체계 유사점 차이점 기후변화법 (2008) 영국에너지법 (2008) 영국의저탄소변화계획 : 기후와에너지를위한국가전략 (DECC, 2009) 내각회의 - 수상실 에너지기후변화부 (DECC, 2008 년 ) 환경식품농업부 (Defra) DCLG, BIS, DfT, HMT, NDA, FC, Ofgem, Coal Authority, Carbon Trust 등 DECC, Defra, 환경에너지소위원회 (EE), 기후변화수상임시위원회 (ICC), 기후변화위원회 (CCC, 의회소속, 2008) 지역의회, 지역정부사무국, 지역개발청 기후변화법협정 (Concordat), 지방협정 2008, 종합지역평가 (CAA) 환경그르넬법 (2009) 에너지계획 부총리 (MEEDDM) 생태 에너지 지속가능개발및해양부 (MEEDDM, 2007 년 )- 에너지및기후일반국 경제산업고용부, 농업부, 고등교육연구부외교부, 에너지청등 MEEDDM 내부지속가능개발일반위원회 (CGDD), 환경지속가능발전위원회 (CGEDD, 2008 년 ) 환경지역계획주거총괄국 (DREAL, 2009 년 ), DRIRE, DRE, DIREN, 조사 (MIGT) 환경지역계획주거총괄국 (DREAL), 국가와지역간의계획협약 (CPER) 영토일반조사 (MIGT) 지구온난화대책추진대강 (1998 이후 ), 에너지사용합리화에관한법률, 지구온난화대책의추진에관한법률, 교토의정서목표달성계획 총리 ( 지구온난화방지본부 ) 환경성, 경제산업성 ( 지구온난화방지본부의간사부처 ) 농림수산성, 국토교통성, 외무성, 재무성, 내각관방장관등 지구온난화방지본부 ( 모든장관이참여 ) 7 개부처회의, 기후변화자문단 (2008 년 ) 지방정부 - 지역기후변화행동계획 지방정부실행계획협의회, 지구온난화방지활동추진원, 지역센터지정등 기후변화에따른조지개편또는자문기구신설 에너지기능과기후변화기능의통합 ( 영국및프랑스 ) 및연계 ( 일본 ) 조정체계신설또는조정기능의강화 (CCC, 기후변화자문단, CGDD 등 ) 기후변화와관련한선도부처 ( 주무부처 ) 가명확함 지방에대한모니터링의강화 선도기관이기능별분리통합되었음 적응정책과완화정책을구분하여적응정책은 Defra, 완화정책은 거대통합형중앙부처 에너지 - 기후변화, 교통, 국토해양, 생태환경기능통합 선도부처가이원화 환경성과경제산업성간의협의를중시 지역의정책기구및조정체계가법에공식화 v
K I P A The Korea Institute of Public Administration 구분영국프랑스일본 협력적 거버넌스 중앙- 지방정부- 민간유사점특징차이점 DECC 가담당함 에너지 - 기후변화완화기능의통합 평가제도에의한지역모니터링및통제강화 지방과의협정체결을통한통일성강화 기후변화 - 에너지계획의하향적유기적연계 지방및지역적응파트너십위원회 (LRAP, 2008 설립 ), 농촌기후변화포럼등 Defra 의정부 - 민간 - 기업간새로운파트너십위원회, 에너지자문그룹, 정부 - 기업간기후변화협정, 녹색아웃의제등 거대부처내수평적조정체계 지방집행조직통합 ( 기후변화, 에너지, 지역계획주거, 환경총괄 ) 과기후, 대기, 에너지정책의통일성강화 MIGT 지역일반조사 중앙및지방수준에서의정책통일성의강화 환경그르넬 MEEDDM 내부지속가능개발일반위원회 (CGDD) 와 DREAL( 레지옹환경총괄국 ) 협력 MEEDDM 내부 CGDD 의민간협력환경그르넬, 포럼및자문회의등, 부문별정부 - 기업협약 지방의자율성강조 환경성, 전국지구온난화방지활동추진센터 ( 지역센터 ) 중심 환경성중심으로정부 - 민간협력 지방및민간의파트너십증진 다양한거버넌스촉진수단의활용및정책도구의혼합 (policy mix) 사회의통합된노력을이끌어내려고함 생활양식및녹색패러다임변화추구 수준별 - 분야별 - 프로그램별협력이루어짐 정부 - 기업간기후변화협정활성화 파트너십위원회신설 협력적거버넌스활성화수준이상대적으로높은편 환경그르넬을통한국민적대합의도출, 거대담론형성 담론형성시참여와대표성중시 생태민주주의강조 협력적거버넌스활성화수준상대적으로높은편 규제보다자발적참여와자율성강조 협력적거버넌스아직까지활발하게이루어지지는않음 vi
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 Ⅲ. 정책대안 중앙정부수준의녹색거버넌스개편방안 본연구에서는환경분야의대표적인선진국이면서도서로다른정책조정체계를구축하고있는영국, 프랑스, 일본의사례를분석함. 분석결과중앙부처간정책조정과관련하여, 두드러진특징은, 세국가모두에서기후변화대응에있어환경부처와산업부처의정책조정문제가핵심적사안으로다루어져왔고, 이에따라최근새로운형태의정책조정체계를구축하고있다는점임. 이상의세국가들과우리나라의정책조정체계가지니는특징을제시하면 < 그림 2> 와같음. < 그림 2> 각국가의중앙부처간정책조정체계의특징 vii
K I P A The Korea Institute of Public Administration 위와같이다양한정책조정체계에입각하여향후우리나라에서중앙정부간 기후변화정책의조정체계를개선한다면 < 표 2> 와같은대안들이도출될수 있음. < 표 2> 정책조정체계개선을위한대안들 기존부처들의관련기능통합에의한전담부처신설 대안 1 대안 2 대안 3 대안 1-1 대안 1-2 대안 2-1 대안 2-2 대안 3-1 대안 3-2 환경부기후변화정책 + 지식경제부에너지정책환경부기후변화정책 + 지식경제부에너지정책 + 교육과학기술부원자력정책기존유관부처의통합에의한전담부처신설환경부 + 지식경제부환경부 + 지식경제부 + 국토해양부부처신설없이관련기능의이관에의한통합환경부의기후변화정책과교육과학기술부의원자력정책을지식경제부에이관지식경제부의에너지정책과교육과학기술부의원자력정책을환경부에이관녹색성장위원회의정책조정능력강화녹색성장위원회내에강력한정책조정기구설치 대안 4 대안 4-1 대안 4-1-1 3 개부처에의한정책조정기구구성 대안 4-1-2 7 개부처에의한정책조정기구구성 대안 4-2 녹색성장위원회를행정위원회로전환 대안1: 기존부처의관련기능통합에의한전담부처신설 - 중앙정부수준에서의정책조정능력강화를위해기후변화정책과에너지정책을전담하는새로운부처를신설하는대안. 이는영국의기후변화 에너지부를모델로하는부처신설방안이라할수있음. - 우리의경우영국과유사한방식으로부처를신설한다면 < 그림 3> 과같이두가지형태를생각해볼수있음. 첫번째안 (1-1안) 은환경부의기후변화 viii 관련기능, 지식경제부의에너지관련기능을묶어 ( 가칭 ) 기후변화에너지 부 를신설하는방안임. 두번째안 (1-2 안 ) 은환경부와지식경제부의관련기
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 능뿐만아니라차재에교육과학기술부의원자력정책기능까지묶어 ( 가칭 ) 기후변화에너지부 를신설하는방안임. 1) < 그림 3> 기존부처의관련기능통합에의한부처신설 - 이와같은개편이현재체제에비해갖는장점은첫째, 하나의부처에서기후변화정책과에너지정책이수행됨으로써대부분의국가에서제기되고있는환경부처와산업부처간정책갈등은크게감소할수있을것이며둘째, 자체의예산, 인력, 조직을갖춘중앙부처에서정책이수행됨으로써정책의전문성과정체성을바탕으로일관성있고강력한정책추진이가능해진다는것을들수있음. 반면단점은첫째, 현재관련기능 ( 기후변화, 에너지, 원자력 ) 을수행하고있는기존부처의반발이예상되기때문에대통령의강력한의지없이는개편작업이표류할가능성이높다는점둘째, 부처신설이라는대안이현정부의 작은정부, 대부처주의 기조에역행할수있다는점등이지적될수있음. 대안2: 기존유관부처의통합에의한부처신설 1) 현재우리나라에너지구성중원자력은 14% 를차지하고있으며, 전력생산의 40% 가원자력에의존하고있고, 앞으로도원자력의비중은계속증가할전망이다. 아울러전세계적으로도기후변화정책수행에있어원자력을제외하기는어려운것이현실이라는점에서앞으로원자력정책은큰틀에서의에너지정책속에서다루어질필요가있다. ix
K I P A The Korea Institute of Public Administration - 기후변화정책의효과적조정을위해유관부처들의전면통합방안도검토해볼수있음. 프랑스의경우 2007년기존의부처들을통합하여, 생태 에너지 지속가능발전 도시계획부 (MEEDDAT) 를신설하였음. - 우리나라의경우만일프랑스와같은부처통합을시도한다면, 그통합대상은환경부, 지식경제부, 국토해양부등이라할수있을것임. < 그림 4> 에서보는바와같이기후변화정책의핵심부처인환경부와지식경제부를통합하거나 (2-1안), 환경부, 지식경제부, 국토해양부등세부처를통합하는안 (2-2 안 ) 을생각해볼수있음. < 그림 4> 기존유관부처의통합에의한부처신설 - 장점으로는부처간정책갈등은상당부분제거될수있을것이며부총리급장관의임명에따라여타부처와의정책조정도수월해질수있다는점을들수있음. - 반면, 실현가능성이적고기후변화정책과관련이적고그성격도판이한많은기능들이한부처에혼재됨으로써, 이른바 분업 에의한 전문성향상 이훼손될수있음. 또한물리적통합으로인한부처간정책갈등이부처내부의정책갈등으로전이될가능성도충분히예측됨. 본질적인측면에서현재우리나라중앙부처들의위상을고려할때, 이와같이통합이이루어질경우 친환경적 정책추진은크게훼손될가능성도존재함. x 대안 3: 부처신설없이관련기능의이관에의한통합
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 - 물리적통합에따르는후유증을최소화하는동시에기후변화정책을하나의부처에서전담하게하는방안으로는부처신설없이기능만이관함으로써관련기능을통합하는방법을생각할수있음. - 환경부나지식경제부가핵심부처라는점에입각하여 < 그림 5> 와같이환경부의기후변화정책기능과교육인적자원부의원자력정책기능을지식경제부에이관하는안 (3-1안) 과지식경제부의에너지정책기능과교육인적자원부의원자력정책기능을환경부에이관하는안 (3-2) 을생각해볼수있음. < 그림 5> 부처신설없이관련기능이관에의한통합 - 이러한통합부서는일반실국보다는그위상이높은 본부 급으로설치하고차관급을본부장으로임명하는것을검토할필요가있음. 예를들면외교통상부의통상교섭본부와같은형태를의미함. - 이러한방안은부처신설등과같은구조적개편없이도부처신설과유사한수준의정책조정능력강화를가져올수있다는장점이있음. - 반면, 이러한방안이지니는단점은다음과같음. 첫째, 기능을이관하게되는부처의반발이예상됨으로써정치적으로는현실화되기가쉽지않다는것임. 둘째, 기후변화또는녹색성장정책추진에있어가치의쏠림현상이나 xi
K I P A The Korea Institute of Public Administration 타날수도있음. 환경부에기후변화본부가구성될경우에는 환경 이라는가치가, 지식경제부에기후변화본부가구성될경우에는 성장 이라는가치가각각정책추진상의지배가치로부상될것으로보이며, 이에따른사회적합의가전제되어야할것임. 대안4: 녹색성장위원회의정책조정능력강화 - 구조적개편없이조정기능을강화하는방안으로현재대통령소속으로설치되어있는녹색성장위원회의정책조정능력을강화하는방안을생각할수있음. 이와관련한방안은크게나누면녹색성장위원회내부에현재보다효과적인조정기구를두고합당한조정권한을부여하는안 (4-1안) 과녹색성장위원회가좀더강력한조정능력을지닐수있도록위원회의조직적위상을강화시키는안 (4-2안) 이있음. - 대안 4-1: 녹색성장위원회내에강력한정책조정기구설치 - 녹색성장위원회내부에컨트롤타워기능을수행하는정책조정기구를설치하고합당한권능을부여하는방안을검토할필요가있음. 문제는이러한정책조정기구의구성주체를누구로할것인가임. 비록녹색성장정책이범부처적성격을띠고있기는하지만, 정책조정기구는이른바 선택과집중 논리를적용하여핵심부처를중심으로구성하는것이바람직함. - 환경부, 국토해양부, 지식경제부이상세부처들로구성된정책조정협의회를두고공식적인정책조정권능을부여하는방안 (4-4-1안) 을일단생각해볼수있음. 공식적인정책조정권능부여와관련하여고려될점은다음과같음. - 첫째, 녹색성장위원회의구성과운영에관한규정 에이들세부처로구성되는 ( 가칭 ) 정책조정협의회 를규정하고, 협의회에의한정책조정을명시해야할것임. 둘째, 녹색성장추진에있어핵심계획들을재규정하고 2) 세부처 xii 2) 녹색성장과관계를지니고있는여러부문별계획이존재한다. 이러한부문별계획은핵심계획과연관계획으로구분할수있다. 핵심계획이란녹색성장과직접연관된계획을의미한다. 녹색성장국가전략목표와직접관련되는계획들로서녹색성장위원회의심의를거쳐국무회의에서확정되는절차를밟게되어있다. 녹색성장기본법 ( 안 ) 에따르면이러한핵심계획들로는에너지기본계획, 기후변화대응기본계획, 지속가능발전기본계획이포함된다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 들이이러한핵심계획의수립주체임을명시해야할것임. 현재 녹색성장기본법 ( 안 ) 제15조에는기후변화대응기본계획, 에너지기본계획, 지속가능발전기본계획등세가지가핵심계획으로규정되어있음. 이중그의미가퇴색되었고수립주체도명확하지않은지속가능발전계획은그수립을중단하고, 대신현재는연관계획으로되어있는국토종합계획을핵심계획으로규정한후에, 기후변화대응기본계획은환경부가, 에너지기본계획은지식경제부가, 국토종합계획은국토해양부가각각주무부처임을명시할필요가있음. - 이와같은방안은선택과집중의논리에따라부처의설치목적이나현재추진중인사업과예산측면에서가장핵심적인부처중심으로조정기구를설치하는것이라는점에서일단비용- 효율적인대안이라할수있음. - 하지만좀더깊이들여다보면이러한세부처에의해커버되지않는주요정책또는관리영역이존재함을알수있음. 온실가스감축목표관리, 온실가스종합정보체계구축, 기관평가를통한공공기관의녹색성장노력유도, 녹색성장에필요한예산의획득및배분, 진정한녹색성장사업을구분하기위한녹색인증제도실시, 투자를촉진하기위한녹색금융제도, 지방자치단체의녹색성장노력유도및지방추진체계구축, 국제사회의기후변화레짐협상수행등의업무들은이러한세부처에의해독자적으로수행되기어려운영역들이라할수있음. - 이러한기능들은대략모니터링, 재정계획, 지방거버넌스, 국제기후변화레짐등의네가지로분류될수있을것임. 따라서이와같은기능들을국무총리실 (monitoring), 기획재정부 (finance), 행정안전부 (local government), 외교통상부 (global regime) 에부여하고, 이들네부처와앞서제시한핵심부처를포함하여모두 7개의부처가조정협의회를구성하는방안 (4-1-2) 을생각할수있을것임. xiii
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 6> 3+4 체제의개념과부처별기능 - 이처럼 7개 (3+4) 로정책조정협의회를구성할경우, 3개핵심부처에의해커버될수없는주요정책영역이함께논의될수있을뿐만아니라, 3개부처의독주를막을수있는제도적수단을겸비할수있다는장점이있음. 반면당초의도했던선택과집중논리는다소희석될수있음. 이상과같은두가지대안은 < 그림 7> 과같이표현될수있음. xiv
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 그림 7> 녹색성장위원회내에강력한정책조정기구설치 - 대안 4-2: 녹색성장위원회를장관급행정위원회로전환 - 현재녹색성장위원회와같은대통령소속의자문위원회정부출범초기에는기존중앙행정부처를능가하는권위를갖지만대부분정권말기로갈수록점차형식화되는모습을보여왔음. 따라서녹색성장위원회역시그지속가능성에의문을제기하지않을수없는것임. - 따라서만일녹색성장정책이국가의한단계도약을위해지속되어야하는정책이라면, 현재자문위원회로되어있는녹색성장위원회를행정위원회로개편설치하는방안을검토할수있음. 현재국무총리산하에합의제행정기관으로서설치되어있는공정거래위원회, 금융위원회, 국민권익위원회와유사한방식으로설치하고대통령령인직제에의해그조직을구성하는것임. xv
K I P A The Korea Institute of Public Administration - 이와같은방안이지니는최대의장점은정권의변동과관계없이정책의연속성과지속가능성을확보할수있다는점임. 아울러이처럼행정위원회로전환되고자체의조직, 인력, 예산을가지게될경우, 녹색성장위원회는현재보다훨씬높은전문성을지닌단위조직으로발전해나갈수있을것임. 반면, 과연이러한방식을통해녹색성장정책이효과적으로추진될수있을것인가에대해서는추가적인논의가필요할것임. 기존의공정거래위원회, 금융위원회, 국민권익위원회의공통적특징은이러한위원회들이공히규제기구라는점임. 그렇다면녹색성장위원회가녹색성장정책의조정을위해 규제 라는수단만으로충분할것인가에대한사전적검토가필요하다는뜻임. < 그림 8> 녹색성장위원회를행정위원회로전환 대안들의평가 - 실현가능성측면에서다른대안들에비해특히높게평가될수있는것은대안4-1-2, 4-1-1라할수있는반면대안 2, 대안3 은실현가능성면에서매우취약할것으로평가됨. - 정책조정능력향상효과는대안3 과대안 1이높을것으로판단됨. 특히대안3 은기존에설치되어있는중앙부처로기능의수직적통합 ( 일원화 ) 이이루어지는형태라는점에서대안2 보다바람직한것으로보임. 실현가능성과정책조정능력향상측면에서각대안의점유하고있는개념적지형은 < 그림 9> 와같이표현될수있음. xvi
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 그림 9> 대안들의지형적특성 지방정부수준의녹색거버넌스개편방안 중앙- 지방연계를위한선도부처의역할강화 - 지방정부수준의정책조정체계개선방안으로중앙- 지방연계를위한선도부처의역할강화를제안하였음. 녹색성장위원회산하에선도부처를두고이들부처를통해부처간협력이나지방과의공식적연계를추진하도록전달체계를보다명확하게하는작업이필요함. - 선도부처를정한다면행정안전부가주도적으로녹색성장책임관임명등지방과의연계작업을녹색성장의협조요청없이도당연히주어진업무가될수있으며훨씬효율적인전달체계가만들어질수있을것으로보임. 선도부처로 3개부처가중심이되면기후변화와녹색성장과관련된정책집행의컨텐츠는환경부, 지식경제부, 국토해양부가책임지고중앙 -지방간연계에대한채널은행정안전부가담당하여중앙정부와지방정부간정책조정과연계 xvii
K I P A The Korea Institute of Public Administration 가용이해지고공식화될수있음. < 그림 10> 중앙 - 지방정책연계에대한개선 ( 안 ): 선도부처의역할강화안 xviii 기후변화및녹색성장정책의모니터링을위한지방평가제도 - 지방정부에서중앙정부와일관된정책수행을이끌기위한제도적수단중가장비용 -효과적인것중하나는평가제도를활용하는것이라할수있음. 지방정부에대한평가제도로는합동평가가있는데이는행정안전부및관계중앙행정기관이지방자치단체의정책추진노력과추진성과를종합적으로평가할수있는지표를개발하도록되어있음. - 녹색성장의경우분명한정책영역이존재하고여기에다양한중앙부처가관련되는정책이라는점에서자치단체의전반적수준과삶의질을측정하는기존의합동평가방식이나지표속에포함되기에는무리가있는것으로보임. 즉기존의합동평가지표중하나로녹색성장지표를포함시키는방식보다는녹색성장위원회가주관하는새로운형태의합동평가 ( 가칭녹색경쟁력평가, 녹색성과평가등 ) 가도입되는것이더바람직하며, 평가위원회는행정안전부를간사로하여선도부처들 ( 환경부, 지식경제부, 국토해양부 ) 을중심으로구성하는방안을생각해볼수있음.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 - 다음으로평가지표의문제임. 이와관련하여최근제시된바있는여러지표들을활용할수있음. 예를들면삼성경제연구소가국가들을평가하기위해제시한녹색경쟁력지수, WEF의지속가능성지수 (ESD), 독일 Greenwatch의기후변화성과지수 (CCPI) 등에포함된지표들을지방자치단체에맞게선별하여활용하는것임. 또다른예로는영국의국가지표 (National Indicator) 중관련지표를활용할수도있을것임. 지방정부를위한지침서와안내서작성 - 현재지방자치단체를위한 [ 지차체기후변화대응업무안내서 ]( 환경부, 2008) 가환경부에서발간됨. 그러나이안내서는기후변화에대한세계적인동향에대한간략한설명과관련지식및용어에대한정리에그치고있어실질적인정책수행을위한지침서의역할을제대로하고있지못함. - 중앙정부는정부종합대책을수립하거나예산지원및지역온실가스배출통계를제공하는등의기본적인역할을수행하지만중요한것은정책이잘전달될수있는지침서와안내서를개발하여배포하는것이매우중요함. 기후변화대응을위한협력적거버넌스구축방안 사안별 지역특성별협력적거버넌스구축의필요성을제안 - 기후변화협정을위한거버넌스는산업별로구분되며산업밑에는분야별로세분화되고각분야별협회등에개별사업자나기업들이협정에가입하는형태로조직화하여치밀하게연계된거버넌스를구축할필요가있음. 이러한그물망과같은네트워크가형성될때실질적인참여와협력이가능할수있으며사안별이슈별대응이가능할수있음. 이러한대안을그림으로나타내면아래와같음. xix
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 11> 정부 - 기업간산업별, 부문별거버넌스구축및협정대안 지역특성을살린실질적협력적거버넌스의구축 - 기업들뿐아니라일반시민들과의협력적거버넌스에있어서도대도시, 소도시, 공업도시, 상업도시, 농어촌등을구분하여협의체를구성하는것이바람직함. 주택형태, 지역에너지공급, 수자원의효율적활용, 기타에너지소비생활패턴이지역의특성마다다르기때문임. 협력적거버넌스구성의내실화 - 협력적거버넌스를위한위원회나단체를구성하는데있어서, 현재와같이기업의 CEO나연구소의소장, 시민단체장들과같은명망가위주로위원들을구성하는것은실익이없음. 영국이나프랑스의경우에있어서는그분야의실질적전문가와이해관계자들을중심으로위원회를구성하여야할것임. xx 지역간협력적거버넌스의구축필요 - 현재 16개시도를대상으로추진되고있는지방녹색성장협의회는기존의지방자치단체장협의회 ( 시도지사협의회, 시군구청장협의회등 ) 의성격을크게벗어나지못하고있음. 따라서이를통해지역간협력적 실천적노력을기대하기는어려운실정임. 중앙정부의정책을전달하는형식적자리가될가능성도높음.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 - 이와같은형식적협력체보다는단위지역내에서의소규모협력체제를구축하는것임. 이러한협력체제가더현실적으로유용함. 3) 특히도시지역과인근농어촌지역간에는 MOU체결등을통해서온실가스배출량을줄이는노력을같이협력적으로할수있음. 탄소포인트제도, 탄소캐쉬백등최근탄소감축량에대한개인에대한인센티브제도가대표적인수단으로적용되고있음. 거주지가달라지면이전거주지에서의포인트를인정받지못하는경우가발생하고있음 ( 행정안전부인터뷰 ). 기후변화정책에대한전국적홍보및캠페인을위한네트워크체계확립및홍보강화 - 분산된각부처의협력적거버넌스네트워크를통합하여단순화시킬필요가있음. 이를위하여단일화된네트워크통합안, MOU체결안, 환경부와지식경제부가네트워크의역할을분담하는안을제시하였음. 초정부적이고거국적인환경담론의형성하는 ( 가칭 ) 4천만의환경라운드 형성 - 기후변화에대응하는각국의사례를볼때도각나라들이지속적인협력과대화를통해초정부적인거버넌스 (governance) 를지향하고있는것을볼수있음. - 우리의경우도향후거국적인환경라운드의형성을제안해볼수있다. 지속가능한환경발전에국가, 사회, 지역, 노조, 전문가및환경보호연합등일상적으로관계된모든행위자들을연합하는것임 3) 글로벌레짐구성에있어서도 WTO 체제출범에도불구하고실질적협력은국가간또는지역내자유무역협정등을통해이루어지고있다는점을연결해서생각할필요가있다. xxi
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 12> 거국적환경담론형성을위한환경라운드 ( 안 ) 주체및참여자 - 대표성의확보 중앙정부, 지방정부, 시민단체, 기업, 환경단체, 정치인, 사회집단, 노조, 지역단체, 일반시민, 농업인등 ( 가칭 ) 4 천만의환경라운드 기능 - 국민적대합의 주요환경과제에대한검토및합의주요환경과제실행지원환경담론의확대 방법 - 참여의극대화 온라인오프라인포럼, 컨퍼런스, 토론회등각종위원회, 정치사회지역집단, 일반시민의참여 환경인센티브의활성화필요 - 각국의사례와우리나라의현황을통해볼때, 우리의경우환경주체들의행위를변경시킬만한유인이다양하지못한것으로판단됨. 에코마일리지등환경관련인센티브수단들이이제막도입되고적용되고있으나그범위와방법은제한적임. - 따라서우리의경우도좀더다양한환경인센티브제도를발굴하고도입및활용할수있을것임. 이를통해거버넌스주체의자발적인협력을유도하여기후변화에대응해나갈수있을것임. - 그중에서도 환경대출제도 의도입을제안하고자함. 환경대출제도는고효율에너지형건물건축에있어서제로금리또는저금리로일정부분대출을허용하는것으로주거, 건축및생활부문에서의거버넌스주체들의자발적인협력을유도할수있음. xxii
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 Abstract Building Cooperative Green Governance for Climate Change Keywords:green growth plan, governance, climate change, policy coordination The release of greenhouse gases from human activities has contributed to global warming. As a result, global temperatures will increase 2 C higher than pre- industrial times by 2050, and 4-6 C higher by 2100. Because climate results in wide economic and environmental uncertainties and risk, many countries try to tackle it with cooperative approaches and policy instruments. The British government put in place the world's first ever legally binding target to cut emissions 80% by 2050 and a set of five year "carbon budgets" running to 2022 in order to keep the UK on track. Japan proposed to share globally the long- term goal of halving total global greenhouse gas emissions by 2050 from their current level of emissions to achieve a lowcarbon society. Many OECD countries such as France, Germany, and the Netherlands also have tried to respond to climate change. At the 60th anniversary of the founding of the Republic of Korea on August 15, 2008, President Lee Myung- bak proclaimed "Low Carbon, Green Growth" as Korea's new national vision. For achieving this vision, the Presidential Commission on Green Growth was established in February 2009 and a National Strategy for Green Growth was adopted along with the Five- Year Plan for Green Growth. The purpose of this study is to suggest ways to improve the efficiency and xxiii
K I P A The Korea Institute of Public Administration responsibility for an inter- governmental coordination system and to build cooperative green governance for effectively implementing the national vision of green growth. Climate change policy cannot succeed without cooperative governance that horizontally coordinates policies of various public institutes. The research methods of this study include in-depth focus group interviews, a literature review, and benchmarking. The key elements of this study are as follows: Problems of the climate change policy coordination system in Korea xxiv 〇 Insufficient measures to coordinate climate change policies - The Presidential Committee on Green Growth is working as a control tower on the climate change issue. However, the committee does not possess effective measures to coordinate multi- level governance on this policy issue.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 〇 Structural vulnerability of the Presidential Committee on Green Growth - For now, the Green Growth Committee leadership is supported by the President s strong drive and the professionalism of the Prime Minister. However, we have learned from past experience that a change in regime inevitably leads to discontinuities with the former president s agenda and committee structure. 〇 Overlaps and conflicts of laws and regulations concerning climate change -There are many duplications and conflicts within the regulations, laws, and institutions in this sector. This situation would tend to hinder government from implementing climate change policy effectively. The Government should resolve these problems and harmonize the regulations and plans for green growth. 〇 Insufficiency of the policy linkage between central and local governments - Korean governments have insufficient and token climate change policy delivery systems. A more effective delivery system and broader engagement between central and local governments are needed to address climate change effectively. 〇 Lack of PR and campaign activities for climate change policy -More PR activities to gain public support on climate issues need to be executed to proactively reduce CO 2 emissions. Finally, the following is suggested to improve the inter-governmental coordination system and to build green governance in Korea. xxv
K I P A The Korea Institute of Public Administration Four alternatives for effective policy coordination at the central government level 1 2 3 4 Building a new department for mitigation policy like DECC in UK 1-1 1-2 Climate change policy in Ministry of Environment + energy policy in Ministry of Knowledge Economy Climate change policy in Ministry of Environment + energy policy in Ministry of Knowledge Economy + nuclear energy policy in Ministry of Education, Science, and Technology Integration of related departments like MEEDDAT in France 2-1 Ministry of Environment + Ministry of Knowledge Economy Ministry of Environment + Ministry of Knowledge Economy + Ministry of Land, Transport, 2-2 and Maritime Affairs Transfer climate change functions in many departments to one department 3-1 Climate change policy in Ministry of Environment + Nuclear energy policy in Ministry of Education, Science, and Technology (transfer) Ministry of Knowledge Economy Energy policy in Ministry of Knowledge Economy + Nuclear energy policy in Ministry of 3-2 Education, Science, and Technology (transfer) Ministry of Ministry of Environment Empowering the Green Growth Committee to manage the inter-governmental coordination system Building a powerful sub-coordination system 4-1 4-1-1 Sub-coordination system consisting of three ministries 4-1-2 Sub-coordination system consisted of seven ministries 4-2 Change presidential committee into an executive committee Three alternatives for good policy coordination at the local government level. 〇 Choosing leading departments and empowering them to coordinate local governments 〇 Introducing an assessment system for local governments to monitor climate change policy implementation xxvi 〇 Providing a manual and guidance to respond to climate change - It is important for the central government to prepare the guidelines or information book for better understanding of policies by local parties.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 Seven alternatives to build cooperative green governance 〇 Building green governance by issue, nature, field, etc. 〇 Building regional green governance according to the size of cities and characteristics of the communities. 〇 Insuring substantiality of structures and members of green governance 〇 Building intra- regional green governance 〇 Enlarging the network of campaign and public information about climate change policy 〇 Making The Whole National Environmental Round to discuss climate change issues 〇 Introducing environmental incentives for green growth xxvii
제 1 부 이론적논의와한국의실태분석 제 1 장서론 제 2 장이론적논의 제 3 장한국의기후변화대응현황과문제점
K I P A The Korea Institute of Public Administration 제 1 장 서론 제 1 절연구의필요성과목적 2 기후변화에대한대응논의는 1992년 [ 리우세계환경정상회의 ] 에서기후변화협약 (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) 을채택하면서시작되었다. 그러나기후변화협약은 1997년에이르러서야교토의정서에의해구체화되었고실질적인이행방안의타결은 2001년제7차당사국총회에서이루어졌다. 이당시이행방안에서부속서 I 국가 (Annex I Party) 들은 2008~2012년까지기간동안온실가스배출량을 1990년대비평균 5.2% 감축하도록의무화되었으며비부속서 I(Non-Annes I Party) 에포함된우리나라외에다수의국가들은일단의무부담에서제외되었다. 그러나 OECD회원국이며세계온실가스배출 10위국가인우리나라에대한조기의무부담압력은더욱거세질전망이다. 많은 OECD국가들중유럽국가들은의무부담에대한논의를 EU나국가차원에서다루어의무부담을이행하는데힘쓰고있다. 대표적인선도적국가로는영국, 프랑스, 독일, 네덜란드등을꼽을수있다. 그에비하여부속서 I에속한국가임에도불구하고호주, 미국등은의무부담이행에대한거부를시사하고독자적인국가적목표를설정하여정책을추진하고있다. 그러나미국의경우오바마정부의출범을계기로기후변화에대한선도적이고국가적인전략을추진하고자노력하고있다. 미국은기존의소극적인대응자세에서적극적인자세로급속히선회하였다. 이에따라우리나라도미국오바마정부의기후변화및녹색성장관련전략에많은관심을기울이고있다. 이들국가들은기후변화와관련된입법을개정하거나마련하여
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 보다적극적인대응을위하여노력하고있다 1). 우리나라의경우기후변화에대한대응정책은지식경제부와환경부그리고외교부등이중심이되어국제적인추세를꾸준히따라오는정책을추진해왔다. 이과정에서각부처간중복적인정책추진과이견을조정하고통합하기위해 2007년 11 월총리실산하에기후변화대책기획단을신설되었다. 기후변화대책기획단은각부처에서논의되는기후변화정책에대한조정역할을수행하고 기후변화대책기본법 을 2008년 8월에발의하기도하였다. 이러한과정에서이명박대통령은 2008년 8. 15경축사에서신성장동력과일자리를창출하기위한청정에너지, 녹색기술에대한총력투자를강조하며 저탄소녹색성장 을국가비전으로제시하고이를국가적아젠다로추진하기로천명하였다. 기후변화대책기획단은 2009년 2월 15일 녹색성장위원회 가신설되면서이에통합되었다. 대통령직속녹색성장위원회는저탄소녹색성장정책의효과적추진을위해 저탄소녹색성장기본법 을제정키로하고지난 16일이명박대통령이참석한가운데청와대에서가진첫회의에서주요안건으로논의했다. 정부는총 8장 63개 1) < 표 1-1> 선진국의입법동향 ( 녹색성장위원회, 2009) 국가 유럽연합 (EU) 미국 호주 일본 영국 프랑스 입법동향 20-20-20 기후에너지통합법제정 ('08. 12) - 2020년에온실가스배출량 20% 감축 - 2020년에재생에너지 20% 확대 - 2020년에에너지이용효율 20% 향상 오바마정부들어총량제한배출권거래제도입등을포함하는법률의의회통과가능성이매우높은상황 바바라복서미상원환경 공공위원장은금년중온실가스감축노력을기울이지않는국가에대한무역규제등을포함한기후변화법안제정계획발표 ( 로이터. 2.4) 국가온실가스 에너지보고의무법제정 ('07. 9) - 총량제한배출권거래제실시예정 ('10) 지구온난화대책추진에관한법률제정 ('97) 이후, 3차례의개정 - 배출권거래제시범사업실시중 ('08. 12) 최근자민당주도로 저탄소사회만들기기본법 초안마련중이며, 3월정기국회제출예정 (2.12. 니혼게이자이신문보도 ) 기후변화법제정 ('08. 11), 에너지법 (Energy Bill) 도개정추진중 - 세계최초로국가온실가스중장기감축목표명시 ('05년 80%, '20년 26% CO2 배출감축 - 탄소예산시스템도입등포함 그르넬환경법제정을추진중 ('08. 10. 21 하원의결, 현재상원의결중 ) - 에너지 기후, 건물, 원자력, 녹색소비, 생물다양성, 지속가능발전등의영역포괄 단, 녹색경제 산업 기술등녹색성장과직결되는사항은미흡 3
K I P A The Korea Institute of Public Administration 4 조문으로구성된저탄소녹색성장기본법에대해이미입법예고를마친상태이나현재국회통과가지연되고있는상황이다. 정부가추진하는저탄소녹색성장기본법은명칭그대로녹색성장에관한 기본법 으로서의위상이부여되며에너지기본법, 지속가능발전기본법, 기후변화대책법안 ( 현재국회계류중 ) 등에우선적용되며관련법률을제정하거나개정할때기본목적과원칙을제시하게된다. 에너지기본법, 지속가능발전기본법등은녹색성장기본법의하위법인 관리법 형태로개정이추진된다. 또녹색성장국가전략에따른정책및행정계획수립과집행에지침으로서역할을할것이다. 정부는기본법통과에앞서 녹색성장국가전략및 5개년계획 을작성하여 2009 년 7월국무회의에서의결하였다. 녹색성장 5개년계획에서제시된 10대정책분야는 a) 효율적온실가스감축, b) 탈석유 에너지자립강화, c) r기후변화적응역량강화, d) 녹색기술개발및성장동력화, e) 산업의녹색화및녹색산업육성, f) 산업구조의고도화, g) 녹색경제기반조성, h) 녹색국토 교통의조성, i) 생활의녹색혁명, j) 세계적인녹색성장모범국가구현이다. 기후변화는향후수십년간의경제와사회변화를야기할중요한외부적환경변화요인이며이로인해산업계와민간전부문에미칠파장도매우크다고할수있다. 위에서제시된다양한정책과제들이잘집행되려면국가적차원에서제도적인프라가잘형성되어야한다. 특히, 기후변화와녹색성장정책에속한문제들은특정정부부처의일이라기보다는환경, 산업등경제활동전반에걸친광범위한문제이다. 따라서무엇보다도여러정부기관과공공기관들간효과적인협력과조정이필요하며이를위한거버넌스체계의구축이잘되어있어야만한다. 먼저전부처에걸친복잡성과중복및상충가능성이많은정책목록들을국가적차원에서일관되게조정해주고통합해줄수있는수평적정책조정체계구축에대한논의는시급하다. 녹색성장위원회가제시한세부추진과제들을살펴보더라도담당부처는지식경제부, 환경부, 국토해양부, 노동부등대부분의부처가모두포함된다. 현재조정자로서의역할을담당하는 녹색성장위원회 가각정부부처와어떻게연계되고이들정책목록을현실화시켜나가야할것인가에대한구체적인시스템에대한논의가앞으로기후변화와녹색성장에대한정책성공을좌우하게될것이다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 다음으로중앙과지방을연계하고정부와기업그리고민간의협력을창출할수있는협력적거버넌스의구축이필요하다. 지속가능한발전을위한수단으로서거버넌스구축이라는수단이주목을받게된것은 1992년유엔환경개발회의에서채택된 의제 21 의작성및실천에대한권고에서유래한다 ( 조명래, 2002:55). 최근 OECD에서도이러한거버넌스의중요성을강조하여협력및거버넌스논의와기후변화적응을통합하기위한지침서를개발하기에이르렀다 (OECD, 2008). 현재녹색성장위원회에서중앙정부와지방정부간연계체계구축및민간과기업간의협력에대한필요성은제기되고있으나기후변화와녹색성장과관련된당면현안과과제목록들때문에논의가시작되지도못하고있다. 현재기업과관련된 녹색성장협의체 가구성되는데까지만진척되어있을뿐이다. 따라서본연구는한국에서이와같은녹색거버넌스의구축방안을마련하는것이목적이다. 특히, 여러정책들이잘집행되고성공할수있도록부처간의견을조정해주고협력체계를구축하기위한방안과정부간조율된정책이민간과기업의협력을통해잘집행될수있는체계를구축하는데중점을두고자한다. 이를위하여다음과같은내용을구체적으로논의하고자한다. 첫째, 기후변화대응에대한국제적전개과정, 기후변화대응정책의방향및조정과협력을위한녹색거버넌스에대한이론적논의를수행하고자한다. 둘째, 우리나라기후변화대응현황과실태조사를수행하고자한다. 1992년이후우리나라에서기후변화와관련된정책을다루고있는부서들과정책내용에대해정리하고현재녹색성장위원회가만들어지기까지정책조정체계현황등을파악하고자한다. 또한기후변화대응을위한민간과정부간관계의현황을분석하고자한다. 셋째, 기후변화대응을위한완화및적응정책은물론이고협력적거버넌스를잘구축하여대응을잘하고있는선도적인국가인영국, 프랑스, 일본에대한벤치마킹을통해정책적시사점을얻고자한다. 넷째, 이상의논의를바탕으로기후변화대응을위한녹색거버넌스체계구축대안을개발하고자한다. 특히, 정부내협력및정책조정체계의구축과중앙과지방정부는물론이고민간및기업간협력적녹색거버넌스구축에초점을두고자한다. 5
K I P A The Korea Institute of Public Administration 제 2 절연구의범위와방법 6 기후변화협약에따른대응체계를구축하기위한본연구의연구범위는다음과같다. 첫째, 연구대상시기는기후변화대응에대한논의가시작된 1992년부터현재까지를중점적으로보고자한다. 둘째, 녹색거버넌스구축을위해정부내협력및정책조정체계에대한검토를수행한다. 이를위해기후변화대응에대한정책을수행하는중앙정부의각부처와공공기관, 그리고녹색성장위원회등의정부기구와조직및연계시스템을연구대상으로한다. 또한지방자치단체, 관련민간단체, 기업등도연구대상에포함시킨다. 다만, 모든관련기관및단체를연구하지는않고정부와이들간의연계체계를구축하는데연구범위를한정한다. 셋째, 해외사례연구의경우기후변화대응에대한세부적인정책내용에대해서는다루지않고정책조정체계와정부와민간과의관계를중심으로한녹색거버넌스체계구축및사례로연구범위를한정하고자한다. 해외사례연구대상국가로는영국, 프랑스, 일본으로선정하였다. 영국의경우 2005년스턴보고서가발표되면서정부내기후변화협약에대한대응이국가적인아젠다가되어선도적으로추진되고있다. 프랑스의경우는기후변화에대한정책을담당하는부서가국토, 해양, 환경등을포괄하는통합적인부처조직으로되어있어정부내통합적협력체계가잘구성되어있다. 일본의경우는교토의정서에대한자부심을가지고많은기후변화대응정책을추진하고있으며이러한정책을바탕으로국가재건을꿈꾸고있어많은준비가된국가로평가된다. 본연구를위해서다음과같은연구방법을활용하였다. 첫째, 기후변화정책에대한전개과정및정책방향과녹색거버넌스구축에대하여문헌연구를수행하였다. 본연구는선행연구가기후변화관련탄소배출권거래제도, 신재생에너지개발등개별정책에대한것에집중되어있고기후변화에대비하는정부대응체계에대한선행연구는거의전무하여이론적논의에어려움이있었다. 기후변화정책방향과전개과정은국제협약이나해외동향을정리하여출간한문헌자료를많이참조하였다. 그밖에녹색거버넌스이론을위해서는기존의거버넌스
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 관련논문을참조하여녹색거버넌스개념을재구성하였다. 또한국내현황분석과해외사례분석을위한기본적인정보를수집하기위해각국가와각부처에서발간되는정부간행물과홈페이지등의자료를참조하였다. 둘째, 한국의현황과문제점을파악하고대안을도출하기위하여포커스그룹에대한인터뷰를수행하였다. 이는녹색성장위원회와인문사회연구회에서직접요청한사항으로기후변화대사, 녹색성장위원회, 환경부, 지식경제부, 행정자치부, 지방자치단체의녹색성장정책담당공무원및전문가를연구진이방문하여심층인터뷰를실시하였다. 셋째, 해외사례연구를위해서도각국가별담당자에대한인터뷰를진행하였다. 영국에서는기후변화극복을위한지방공무원워크샵에참석하여영국중앙정부장관및공무원과전문가들의강의를듣고인터뷰를수행하였다. 또한새로운파트너십위원회의회원인 LGIU의기후변화적응팀장을만나영국에대한전문가적평가와인터뷰를수행하였다. 일본의경우환경성을방문하여담당공무원의브리핑을받고인터뷰를실시하였으며일본의국제환경전략연구소 (IGES) 에방문하여전문가들과의워크샵을실시하였다. 프랑스의경우도담당부처의고위공무원으로부터프랑스관련자료를제공받고인터뷰를수행하였으며 OECD를방문하여전반적인기후변화정책의동향과거버넌스에대한논의를하였다. 이러한과정을거쳐수집된해외사례는기후변화에대응하는녹색거버넌스체계에대한벤치마킹과정책대안을도출하는데활용되었다. 넷째, 녹색거버넌스관련해외사례와한국현황및대안을전문가로부터검증받기위하여 2009년 8월 31일 녹색성장과거버넌스 라는세미나를개최하여전문가와공무원을초청하여논문발표후에이에대한토론을거쳤다. 7
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 1-1> 연구흐름도와연구방법 8
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 제 2 장 이론적논의 제 1 절기후변화대응의국제적전개과정 1970년대환경파괴에대한경각심 2) 이제기되기시작했다면 1980년대는이상기후로인해자연재해가세계각지에서일어나면서지구온난화에대한국제적논쟁이활발히진행되었다. 그결과지구온난화를방지하기위한범지구차원의대응이필요하다는인식이확산되어 1992년기후변화협약 (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) 이채택되었고 1997년에는기후변화협약의구체적실시방법을합의한교토의정서 (Kyoto Protocol) 가채택되었다. 제3차당사국총회 3) 인교토회의에서채택된교토의정서는기후변화문제를해결하기위한최초의구속력있는국제적대응체제라는점에서중요한의미가있다. 그러나교토의정서는국가간입장차이로난항을겪다 7년만인 2005년에서야발효되었으며 2012년이면효력이종료된다. 교토의정서는세계온실가스배출의절반정도를차지하는미국, 중국, 인도등이제외되었다는한계를안고있다. 국제사회는이러한이유로교토체제이후에대한논의가필요하다는데뜻을같이하였다. 이에따라 2007년제13차기후변화협약당사국총회에서포스트교토체제에대한본격적인협상을위한발리로드맵이채택되었다. 발리로드맵은선진국뿐아니 2) 기후변화를국제적으로주목하게된계기는 1970 년대중반미우주항공국 (NASA) 의고다드우주연구소 (Godard Institute for Space Studies, GISS) 의과학자제임스한젠 (James Hansen) 박사가기후변화문제를제기하면서시작되었다 ( 박상인외, 2008:3). 3) 기후변화협약가입당사국 (Party) 들은연 1 회당사국총회 (Conference of the Parties, COP) 를개최하여협약의진행방법이나사안들을결정한다. 9
K I P A The Korea Institute of Public Administration 라개발도상국도보고가능하고측정가능한방법으로온실가스를삭감해야한다는것을골자로한다. 우리나라도향후이와관련한대응체제수립이시급한상황이다. 기후변화를대응하기위한국제적논의과정은국가적차원에서이루어지는기후변화대응정책에직접적인압력요인으로작용한다는측면에서매우중요한의미를가진다. 본장에서는기후변화협약체결 교토의정서채택 발리로드맵채택이라는주요한국제적합의가이루어진과정을크게세시기로나누어설명하고자한다. 첫번째시기는기후변화협약체결이전단계로협약이체결되기전까지의논의및준비과정이며두번째시기는기후변화협약체결과교토의정서채택까지, 마지막은교통의정서채택이후발리로드맵채택까지의시기이다. 1. 기후변화협약체결이전 70년대와 80년대의지구온난화에대한국제적관심은이와관련된과학적근거가필요하다는인식이확산되면서 1988년 UNEP(United Nations Environm-ent Programme) 와세계기상기구인 WMO(World Meteorology Organizat- ion) 가공동으로설립한기후변화에관한정부간협의체 IPCC(Inter-governmental Panel on Climate Change) 가활동하기시작하였다 4). 1990년 11월스위스제네바에서열린제2차세계기후회의에서는 IPCC 1차보고서를기초로기후변화협약을제정하기로합의했고같은해 12월 UN총회의결의로 1992년 6월을기한으로기후변화협약을제정하는것을목표로정부간협상위원회 INC(International Negotiation Committee) 를구성하였다 ( 박상인외, 2008). IPCC는 1996년에발간한제2차보고서에서기후변화가자연발생적인것이아니라인간의사회적 경제적활동에의한것임을과학적으로입증하였다. 이러한주장을국제사회가인정하면서기후변화는국제적인대응이반드시필요하며더이상회피할수없는문제로자리매김했다 ( 윤순진, 2002). < 표 2-1> 은 1992년기후변화협약이체결되기전까지의주요과정을정리한것이 10 4) 1979 년세계기상기구, UNEP, 국제학술연합회의 (International Council of Scientific Union) 가공동주최한제 1 차세계기후회의에서세계기후계획설치라는합의를이루었으며 1988 년 12 월 UN 총회의결정으로 WMO 와 UNEP 가공동으로주관하여 IPCC 를설립하였다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 다. 1972년로마클럽에서 성장의한계 라는보고서를통해급격히성장과이에반해유한한자연환경을지적하면서환경이파괴되고나면경제성장은종국에도아무런의미가없음을강조하고있다. 이후기후변화와관련된주요국제회의가개최되기시작하면서위에서말한 IPCC가설립되는등의협약체결을위한준비가진행되었다. < 표 2-1> 기후변화협약이전까지의논의과정 1972 로마클럽 성장의한계 (The Limits to Growth) 발간, 스톡홀름유엔환경회의 1979 제 1 차세계기후회의 1985 온실가스의기후변화에대한영향평가회의 1987 세계환경개발위원회의 Our Common Future 발간 1988 변화하는대기에대한세계회의개최기후변화에관한정부간협의체 (IPCC) 설립 1990 정부간협상위원회 (INC) 구성 1992 리우유엔환경개발회의개최 ( 의제 21, 기후변화협약, 생물다양성협약채택 ) 자료 : 에너지관리공단 2002 2. 기후변화협약체결과교토의정서채택 일련의준비과정을거쳐 1992년브라질리우회의에서지구온난화에대한범지구적대응을위한기후변화협약이체결되었으며우리나라는 1993년 47번째로서명하였다. 기후변화협약은공통적이지만차별적인책임 (Common but differentiated Responsibility Principle) 을기본원칙으로삼고있다. 그러나기후변화협약이구속력없는협약이라는한계에따라제1차당사국총회에서는 2000년이후의온실가스감축위한협상이다시진행되어 1997년제3차당사국총회에서교토의정서를채택하게되었다. 그러나교토체제이행을위한세부사항을합의하는과정에서미국의탈퇴등난항을겪으면서 2001년에서야최종합의가이루어졌다. < 표 2-2> 는 1992년기 후변화협약체결이후이에대한구속력있는구체적인실행을합의한교토의정서 11
K I P A The Korea Institute of Public Administration 채택그리고교토의정서세부사항합의등에관한당사국총회의주요의결내용을 정리한것이다. < 표 2-2> 1993~2001 년간당사국총회 (COP) 주요내용 COP1 (1995) COP2 (1996) COP3 (1997) COP4 (1998) COP5 (1999) COP6 (2000) COP6 속개회의 (2001) COP7 (2001) 2000 년이후의온실가스감축을위한협상그룹설치베를린위임결정 ( 협상그룹논의결과를제3차당사국총회에보고하기로결정 ) 미국과 EU 의온실가스감축목표에법적구속력부여에대한합의 인간의활동이지구의기후에대해명백한영향을미치고있다 는 IPCC 의 2차평가보고서내용을공식인정부속서Ⅰ 국가들에대한법적구속력있는온실가스배출량감축합의시장원리에입각한새로운온실가스감축수단인교토메커니즘 ( 공동이행체제, 청정개발체제, 배출권체제 ) 채택비부속서 Ⅰ 국가아르헨티나, 카자흐스탄이온실가스감축의무부담의사표명개발도상국의온실가스감축부담의무문제가부각됨에따라경제성장에연동된온실가스배출목표를설정교토의정서발효를위한상세운영규정확정을목표라개최되었으나미국, 일본, 호주와 EU 의입장차이로협상결렬교토메커니즘과흡수원에대해 EU 와개발도상국의양보로캐나다와일본이참여하여교토의정서체제에대한합의교토메커니즘, 의무준수체제, 흡수원에대한최종합의가도출 1) 기후변화협약주요내용 기후변화협약은인류활동으로발생되는온실가스가기후에영향을미치지않도록대기중온실가스농도를안정화시키는것을궁극적인목표로삼고있다. 1980년대기후변화에대한과학적불확실성 5) 이제기되었지만기후변화협약제3조에서는현재발생되고있는기후변화에대한과학적확실성이부족하다하여지구온난화에 12 5) 산업화이전시기로부터인간이발생시킨온실가스가기후변화의원인이라고단정하는것이쉽지않으며 IPCC 도 인간이전체기후에미치는영향을계량화하는것은현재로서는제한적인데이는자연의다양성에의한현상이라고여겨지는일들이여전히나타나기때문이다 라고보고하고있다 ( 에너지관리공단, 2002).
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 대한방지조치를연기할수없음을강조하며공동의차별화된책임및능력에입각한의무부담, 개발도상국의특수한사정배려, 기후변화의예측과방지를위한예방적조치시행, 모든국가의지속가능한성장의보장을기본원칙으로하고있다. 이러한원칙에기반하여공통의무사항으로회원국모두는온실가스배출감축을위한국가전략을수립 시행하며이를공개하는것은물론배출량및흡수원에대한국가통계와정책이행에관한보고서를작성해야한다. 차별화된의무사항으로선진국은온실가스를배출한역사적책임으로온실가스배출량을 1990년수준으로감축하기위해노력해야하며특히부속서Ⅱ 국가는감축노력과함께개도국에대한재정지원및기술이전의의무를가지게되었다. < 표 2-3> 은기후변화협약에따른국가군별특정의무사항을정리한것이다. 우리나라의경우는비부속서국가에속하여특정의무사항이없이국가보고서수립등의의무만을수행하게되었다. < 표 2-3> 국가군별특정의무사항 부속서 (Annex)Ⅰ 부속서 (Annex)Ⅱ 비부속서 (Non-Annex)Ⅰ 국가 협약체결당시 OECD 24 개국, EU 와동구권국가등 40 개국 AnnexⅠ국가에서동구권국가가제외된 OECD 24 개국및 EU 기후변화협약에서명한국가들중 AnnexⅠ국가이외의국가 의무 1990 년수준으로온실가스배출량감축노력 ( 강제성없음 ) 감축노력과함께개발도상국에대한재정지원및기술이전의무 국가보고서제출등협약상공통적의무만수행 자료 : 에너지관리공단온실가스등록소, 2008 기후변화협약은기술적 경제적 환경적의미를내포하고있다. 온실가스감축관련첨단기술 (BAT; Best Available Technology) 보유가국가와기업의미래경쟁력을좌우하며차별화된온실가스감축목표설정으로국가간, 기업간비용차이가발생하고무역장벽이형성될가능성이있다. 또한협약은온실가스배출안정화로지구온난화등기후변화문제를해결하고자하고있다 ( 에너지관리공단, 2006). 그러나기후변화협약은회원국들이기후변화를방지하기위해노력하겠다는것 만을합의한것으로기후변화의원인인온실가스를얼마나그리고어떻게줄이겠다 는것은합의하지않았기때문에실질적인조치가이루어지않았다. 따라서 1997 년 13
K I P A The Korea Institute of Public Administration 채택된교토의정서는법적구속력있는합의가이루어졌고구체적인감축목표량과 감축수단이결정되었다는점에서중요한의미가있다. 2) 교토의정서주요내용 14 기후변화협약을실행하기위한구체적인사항을결정한교토의정서는다음과같은주요한합의를포함하고있다. 첫째는부속서Ⅰ 국가에대한구체적이고구속력있는감축목표량을합의하여각국의경제여건에따른차별적인감축목표량이할당되었으며 2008년에서 2012년기간중자국내온실가스배출총량을 1990년대비평균 5.2% 를감축한다는것이다. 둘째는온실가스감축을위해교토메커니즘을도입하기로합의하였다. 유연성체제인교토메커니즘은선진국들이온실가스감축의무를자국내에서만이행하기에는한계가있음을인정하고배출권의거래나공동사업을통한감축분이전등을통해의무이행에유연성을부여하는체제를의미한다. 배출권거래제도 (ET), 공동이행제도 (JI), 청정개발체제 (CDM) 를교토메커니즘이라한다. 공동이행제도는다른국가에투자하여감축한실적의일부분을투자국의감축실적으로인정하는제도이며배출권제도는감축목표를초과달성할경우초과분을다른부속서국가들간에거래할수있도록허용하는제도이다. 그리고청정개발체제는부속서 Ⅰ국가들이개도국에서온실가스감축사업을수행하여달성한실적일부를선진국의감축량으로인정하는제도를의미한다. 감축대상에해당하는온실가스는 CO₂, CH₄, NO, HFCs, PFCs, SF₆ 등총 6종이다. 교토의정서는두가지요건이충족되어야발효되는데첫째는 55개국이상의협약당사국들의비준서를기탁해야하며둘째는전체비준국국가들의 1990년기준온실가스배출량의합계가부속서Ⅰ 국가들의 CO2 총배출량의 5% 를초과해야한다. 이두요건이충족되면그날을시작으로 90일후부터교토의정서가발효된다. 당초에는 2002년교토의정서발효를목표로협상이진행되었으나전세계배출량의약 22% 를차지하는미국이기간내에감축목표를달성하기어렵고자국산업보호를위해 2001년탈퇴의사를표명하고비준을거부하였다. 6) 비준이어려웠던이유는유연성체제와흡수원에대한각국의입장차이로 EU는
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 유연성체제의이용을 50% 이내로제한하자는입장이었으나미국, 일본, 호주, 캐나다등은유연성체제의적극적활용과토지및산림의광범위한이용을허용을주장했다. 결국 EU는제6차당사국속개회의의타결을위해에너지부문에서실질적인온실가스감축이이루어져야한다는입장을크게완화하여일본과캐나다를끌어들임으로써미국을배제한교토체제의출범이성공했다. 교토체제하에서는우리나라와같은개도국은온실가스감축의무가사실상우리나라는비록비부속서Ⅰ 국가에속해의무무담은없으나온실가스배출세계 10위, 배출증가량세계1 위, OECD회원국임을감안할때조기의무부담압력이가중될전망이다 ( 박상인외, 2008). 3. 교토의정서채택이후부터발리로드맵까지시기 2005년제11차당사국총회에서는 2012년종료되는교토의정서이후의 포스트교토체제 에대한공식적논의가이루어졌다 7). 각국의입장은크게두가지로나뉘어기존교토체제를확대하는 EU주도의 포스트교토협상 과기존교토체제와다른방식인미국주도의 주요국회의 로대별되었다 ( 윤순진, 2002). 그러던중 2007년 12 월에개최된제13차기후변화협약당사국총회가인도네시아발리에서개최되어발리로드맵채택이라는성과를이루었다. 이를발판으로전세계는포스트교토체제에대한구체적인사항에대한본격적협상을시작하게되었다. 협상에대한주요국가별기본입장을간략하게살펴보면우선미국은교토체제로의복귀는불가하다는입장으로기후변화협약에근거한협상을요구하고있다. 이와반대로 EU는교토체제를지지하면서규제대상가스종류와범위를선박과항공으로까지확대하자고주장했다. 일본은주요배출국의참여를위한신축적인의무부담체제가필요함을강조했고중국을비롯한개도국은교토체제를거부하면서도 6) 미국의경우부속서 Ⅰ 의국가별온실가스배출비중은미국 36.1%, EU 24.2%, 러시아 17.4%, 일본 8.5%, 캐나다 3.3%, 호주 2.1% 순이다. 따라서교토의정서발효를위해서는미국의비준이중요했다. 7) 교토의정서가가지는한계로인해이를극복하기위해포스트교토체제에대한다양한논의가있었다. 기후협약당사국총회 (COP) 와교토의정서당사국총회 (COP/MOP) 이외에도대표적으로 G8(G20) 정상회의에서도이에대한논의가있었다 ( 대외경제연구원 2007). 15
K I P A The Korea Institute of Public Administration 선진국의우선적감축이이루어져야한다는입장이었다. 발리로드맵을채택하기위한의장초안이발표되었는데당사국총회에서다음과같은 4가지핵심쟁점을중심으로논쟁이가열되었다. ⅰ) 2020년까지선진국의온실가스를 1990년대비 25~40% 삭감제시 ⅱ) 선진국과개도국이모두참가하여 2009년말까지협상제시 ⅲ) 개도국지원메커니즘으로자금메커니즘과기술이전촉진을위한틀형성을촉구 ⅳ) 미국과일본이주장해온섹터별접근법 ( 산업별로온실가스삭감목표부과 ) 을초안에병기하여에너지다소비산업을중심으로한자발적방식을제시 이러한의장초안에대한각국의입장대립은크게세가지로나눌수있다. 첫번째쟁점인온실가스감축수치는난항이가장컸던사항으로선진국간대립과선진국과개도국간대립이있었다. 선진국간에는 EU와미국 일본간대립으로 EU는선진국에엄격한삭감의무를요구한반면미국은수치목표를설정하는것을반대했으며일본은이러한미국입장에동조했다. 중국을비롯한개도국은선진국에는엄격한삭감의무를요구하나자신의의무부담은단호히거부하였다. 의장초안에는선진국에대한온실가스감축수치목표만제시되었기때문에개도국에대한수치목표설정은쟁점화되지않았으나이는향후포스트교토체제를성립시키기위해해결해야할가장큰난관이될것이다 ( 대외경제연구원, 2007). 두번째쟁점인협상시한에대해서는대체적으로 2009년까지의협상완료에동의했다. 발리회의는기후변화협약당사국전체가참여하는협상의틀을마련하자는것을목표로개최되었으므로협약의모든당사국이참여하여언제까지협상을마무리할지결정하는것이가장중요한목적이다. 세번째쟁점은개도국지원을위한기술이전과자금메커니즘으로개도국은선진국의에너지기술을적극적으로이전받을수있는새로운기틀을요구한반면 EU와달리미국과일본은기술유출에대한우려로기술이전에대해상대적으로소극적인입장을보였다. < 표 2-4> 는쟁점별로포스트교토체제에대한각국의입장차이설명한것이다. 16
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 표 2-4> 포스트교토체제에대한각국의입장차이 국가교섭기한온실가스삭감수치목표기술이전자금메커니즘 일본 2009 년명기하지않음 미국 2009 년명기하지않음 EU 2009 년 중국 개도국 2010 년 2009 년 자료 : 대외경제연구원, 2007 재인용 선진국 2020 년까지 30%, 2050 년까지 60~80% 선진국 2020 년까지 25~40% 선진국 2020 년까지 25~40% 특허에배려하여한정적으로 특허에배려하여한정적으로 적극적인지원필요 선진국기술을저렴하게활용할수있는기틀필요 선진국기술을저렴하게활용할수있는기틀필요 적극적인지원 ( 다액의자금지원은소극적 ) 적극적인지원 ( 다액의자금지원은소극적 ) 적극적인지원 적극적지원요구 적극적지원요구 이러한입장차이에도불구하고수치목표, 협상범위및협상시한, 개도국지원등에대한합의가이루어졌다. 수치목표는 EU의양보로의장초안에명기된선진국의온실가스감축수치는삭제되고 IPCC의제4차보고서 가제시하는목표를삭감목표로한다는간접적인표현에그쳤다 8). 또한모든당사국을대상으로 2008년본격적인협상을시작하여제15차당사국총회에서완료한다는데합의했다. 또한개도국지원을위한자금메커니즘과기술이전은선진국을중심으로자금을거출하고개도국의기후변화예방사업을지원하는제도를강화하고에너지절약등기술이전을촉구하여삼림보호기금설치, 벌채방지활동에대한배출권부여등을합의하였다. 합의내용중특히우리나라에중요한점은개도국에대한온실가스삭감문구가명기되었다는것이다. 개도국의지속적발전을인정하는동시에선진국에의한기술지원, 금융, 능력개발등을고려하면서적절하고도보고 검증가능한방법으로온실가스삭감을실시한다고합의하였다. 이로인해우리나라는국외적으로는효과적인협상전략을마련하는동시에국내적으로이에대한적극적인대응체제구축이시급하게되었다. 8) 수치목표설정을적극추진한 EU 가이를반대하는미국, 일본에타협한결과로포스트교토체제에대한협상을더이상미룰수없다는양측의위기감이그배경에있다 ( 대외경제연구원, 2007). 17
K I P A The Korea Institute of Public Administration 제 2 절기후변화대응을위한국가적정책방향 기후변화에대응하는정부의정책방향은크게두가지범주로구분될수있다. 완화와적응이그것이며두가지모두는기후변화의위험을줄이는데도움이된다. 기후변화와지속가능한발전과의인과관계를나타내는아래의그림은기후변화에대한통합된평가모형의틀을제공한다 (IPCC, 2001a). < 그림 2-1> 기후변화와지속가능발전의연계분석을위한통합평가모형 자료 :OECD, 2002:14; IPCC, 2001a 의재인용 18 지구의사회경제발전의경로는온실가스의상이한방출수준을야기하며이로인하여온실가스가대기중에집적되고그러한변화는기후체계의복사에너지를증가시켜온실효과를가중시킨다. 또한기후에의한결과적인변화들은미래의행복은물론이고인간과자연체계에압력을주게되며그러한영향은궁극적으로사회경제발전경로에영향을주고이것은순환된다. 발전경로는토지이용의변화와같은비
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 기후적압력의형태로자연체계에영향을직접주게될것이다 (OECD, 2001:14-15). 이러한순환구조하에서모든국가들은기후체계에영향을주는온실가스를저감하는데중점을둔완화정책과기후체계로부터받는영향에적응하기위한정책을모두고려하여추진하도록하여야한다. 현재의완화노력이다음수십년뒤에발생하게될기후변화를온전히막을수는없기때문에적응정책이함께수반되어야한다 (IPCC, 2007:748). 기후변화에대한완화와적응은필수적이고보완적인관계라고볼수있다. 온실가스방출의삭감은기후변화에의한피해를지연시켜주고줄여주므로필요한적응정책의양도줄여준다 (OECD, 2008:26). 따라서국가는완화정책과적응정책에들어가는비용을고려하여양측면을모두수행하는것이바람직하다. 적응과완화비용간의관계를설명한것이 < 그림 2-2> 이다. 완화는기후변화의모든부정적영향을줄여주고적응에대한문제도줄여준다. 반면적응은선택적이다. 적응은긍정적효과를이끌고부정적효과를감소시켜준다 (IPCC, 2001a). 이러한두가지정책적선택은같은지역과지방수준에서집행되며국제적관심뿐아니라각지역및지방의우선순위와이익에따라추진된다. 완화정책이효과적이려면많은온실가스배출자들의충분한수가확보되어야한다. < 그림 2-2> 적응, 완화효과의상호관계 자료 :IPCC, 2007:748 19
K I P A The Korea Institute of Public Administration 완화정책은전지구적인차원에서이익을주는정책이다. 반면적응은지역이나지방차원에서가장좋은대안이된다. 완화의측정은방출량감소량이라는척도로쉽게측정되고그비용효과성도국가별비교가가능하다. 반면적응의편익은단일한잣대로측정하기가어려워국가별비교를어렵게한다. 게다가적응의지방또는지역의효과는적응이발생되는사회, 경제정치적맥락에따라매우상이한가치를나타낸다. 완화정책수행의편익은대기중오랜기간동안온실가스가잔존하기때문에수십년에걸쳐진행된다. 반면많은적응수단은즉각적으로효과가발생하고기후변화에대한취약성을줄여줌으로인해편익을초래한다. 기후변화가지속됨에따라적응의편익은시간이흐르면서더욱증가된다. 그러므로완화정책은비용의발생과기후변화로부터의편익을현실화하는데오랜시간이걸리는반면적응은이러한비용지출로부터편익을얻는데까지시간이짧게걸린다. 이러한비대칭은완화에대한의제가국제조약과그에따른국가의정책으로부터기인하는반면많은적응조치들은공공정책에의해촉진되며주로민간부문의행위자와지역사회스스로의이해관계에의해이루어지는경향을보여준다. 만일완화노력이시장실패와왜곡을제거한다면완화노력은적응능력을촉진시킬수있다. 완화정책에대한지출은사회또는민간자원을전환시키고적응을위한가능한기금을감소시키는것으로보인다. 완화정책과적응정책두가지대안은소비와투자형태에조정과경제발전경로에변화를초래하는관련가격을변화시킨다. 그러나두가지대안이직접적인상쇄관계를가져오지는않는다. 적응정책의함의는완화정책을위해긍정적일수도부정적일수도있다. 지역의적응전략의일부인조림은완화에기여하는반면탄소배출원료로부터도출되는에너지가요구되는적응조치는완화노력에부정적일수있다 (IPCC, 2007:750). 완화정책의비용편익분석은국가별비교가가능하지만적응의경우에는국가별사회경제적요인에따라편익이달라지므로측정하기가더욱어려운면이있다. 국제협약과 OECD 등에서논의되는국가적차원에서완화정책과적응정책의내용과정책수단에대한동향을구별하여자세히살펴보면다음과같다. 20
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 1. 완화정책 완화정책은온실가스방출을줄여기후변화그자체를최소화하기위한노력들을의미한다. 또한온실가스의흡수원을향상시키는활동을포함하여태양열에너지나풍력에너지와같은재생에너지를사용하거나에너지효율성향상을시킴으로서온실가스방출을줄이는활동들이완화정책의영역에해당된다. 완화정책은국제기후협약에서국가별로 2000년에 1990년수준으로온실가스배출감축을하도록약속하면서시작되었다. 모든당사국은온실가스배출감축을위한국가전략을자체적으로수립하고이를실행하며공개하기로결정하였다. 특히, 각국의전략과정책은에너지절약, 신재생에너지 ( 풍력, 태양에너지 ) 및저탄소연료사용확대등에중점을두고있다 ( 에너지관리공단, 2002:24). 완화정책의부문과전략을간략히나타내면 < 그림 2-3> 과같다. < 그림 2-3> 완화정책의부문과전략 21
K I P A The Korea Institute of Public Administration 부속서 I에속하는선진국의온실가스방출에대한감축조치와정책들은기후변화를지연시키는데효과를지니고있다고밝혀졌다. 선진국의온실가스배출감축에보다박차를가하게된계기는신축성체제가도입된교토의정서를통해서이다. 교토의정서에조인한대부분의산업화된국가들은기후변화를완화하기위한국가적정책을채택하고전체온실가스방출을줄이기위해노력하고있다 (United Nations, 1997). 그동안감축목표달성에부담을느껴왔던일부국가들의참여를가능하게하도록협약이실현가능한형태로조정되었다. 중요한온실가스배출자로가정, 상업, 사업, 수송, 전환부문을들수가있으며이들부문별로온실가스배출량을축소하기위한자발적인전략이필요하다. 이를위해서는국가적차원에서구체적인감축목표의제시가선행되어야한다. 부분별로구체적인정책대안들은에너지절약, 에너지효율성향상, 신재생에너지개발분야로크게구분될수있다. 에너지절약이가장비용이덜드는방안인반면신재생에너지개발이가장비용이많이드는대안이다. 여기에더하여교토의정서를통해시장메커니즘과신축적적용체제가도입되어선진국과개발도상국의온실가스감축의이행을용이하게변화시켰다 (IPCC, 2007; 에너지관리공단, 2002; 에너지관리공단, 2006;). 각주요부문별로완화기술과정책및조치들그리고제약요인과기회요인들을살펴보면 < 표 2-5> 와같다. < 표 2-5> 주요부문별완화기술, 정책과조치, 제약과기회의예 부문 현재상업적으로이용가능한주요완화기술과실행. (2030 년전에상업화될것으로추정되는주요기술과실행은이탤릭체로표시 환경적으로효과적이됨을보여주는정책, 조치, 도구 주요제약또는기회 ( 표준서체 = 제약, 이탤릭체 = 기회 ) 향상된공급과분배효율 화석연료 보조금 석탄에서가스로연료전환 축소 기득이권에의한저항으로 22 에너지공급 {WGⅢ 4.3, 4.4} 원자력 재생가능열과동력 ( 수력, 태양열, 바람, 지열, 바이오에너지 ) 결합된열과동력 이산화탄소포획과저장의 (Carbon dioxide capture and storage, CCS) 조기적용 ( 예 : 천연가스로부터떨어 세금또는화석연료에탄소사용료 재생가능에너지기술을위한무료관세율 재생가능에너지 이행이어려워질수있음저-배출량기술을위한시장을만드는데적절할수있음
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 부문 현재상업적으로이용가능한주요완화기술과실행. (2030 년전에상업화될것으로추정되는주요기술과실행은이탤릭체로표시 환경적으로효과적이됨을보여주는정책, 조치, 도구 주요제약또는기회 ( 표준서체 = 제약, 이탤릭체 = 기회 ) 운송 {WG Ⅲ 5.4} 진 CO₂ 의저장 ) 의무 가스, 바이오매스. 석탄-연소발전시 생산자보조금 설등을위한 CCS 향상된원자력 조수와파도에너지, 농축된태양열, 태양열광전지등을포함하는향상된 재생에너지 더큰연료 -효율차량 도로운송을위한 하이브리드차량 의무적인연료절약 무공해디젤차량 바이오연료 합성, 바이오연료 CO₂ 규격 도로수송에서철도와대중교통시스 차량의구입, 등록, 템으로형태전환 사용, 모터연료등 모터가없는운송 ( 자전거, 도보 ) 에과세 토지-사용과운송기획 도로와주차유료화 2세대바이오연료 토지- 사용규제와 고효율항공기인프라기획등을 더강력하고믿을만한전지를가진통한작용가동성향상된전기하이브리드차량요구 매력있는대중교통 시설과모터가없는 교통형태에투자 차량의부분적범위는효율성을제한할수있음효율성은더높은소득에따라떨어질수있음운송시스템을구축하는국가를위해특히적절 건물 {WGⅢ 6.5} 효율적인조명과일광 기기의표준화분류요구된규격의정기적개정 더효율적인전기기구와냉난방장치 향상된요리용렌지 향상된단열재료 건물규약과인증 새로운건물을위한매력. 실행은어려울수있음 수요- 측면관리프시설이이익이될수있도록 냉난방을위한수동및능동태양열로그램규제를위한요구설계 대체냉각유체 채용을 포함하여정부의구매는에너지 -효율 불소화가스의회수와재활용 공공부문의지도력생산물을위한수요를확대 피드백과제어를제공하는인텔리전 프로그램 시킬수있다. 트계측기등과같은기술을포함하여 에너지서비스회 성공요소 : 제3자의자금조 상업적건물의통합설계 건물에융합된태양열광전지 사를위한인센티브 (ESCOs) 달에접근 23
K I P A The Korea Institute of Public Administration 부문 현재상업적으로이용가능한주요완화기술과실행. (2030 년전에상업화될것으로추정되는주요기술과실행은이탤릭체로표시 환경적으로효과적이됨을보여주는정책, 조치, 도구 주요제약또는기회 ( 표준서체 = 제약, 이탤릭체 = 기회 ) 24 산업 {WGⅢ 7.5} 농업 {WGⅢ 8.4} 산림학 / 산림 {WGⅢ 9.4} 더효율적인최종 - 용도전기설비 열과동력회수 자재재활용과대용품 non-co₂ 가스배출통제 넓은배열의공정 - 특별기술 진보된에너지효율 시멘트, 암모니아, 철생산을위한 CCS 알루미늄생산을위한불활성전극 토양의탄소저장을향상시키기위한향상된작물과목초지관리 경작된토탄토양과저하된토지의복구 향상된쌀경작기술과 CH₄ 배출을줄이기위한가축과비료관리 N₂O 배출을줄이기위한향상된질소비료적용기술 화석연료사용을대체하기위한전용에너지작물 향상된에너지효율 작물의수확량향상 조림 재식림 산림관리 줄어든산림파괴 수확된목재생산물관리, 화석연료사용을대체하기위하여바이오에너지를위한산림생산물의이용 바이오매스생산성과탄소분리를증가시키기위한수종개량 식물 / 토양탄소분리잠재력의분석을위한향상된원격탐사기술그리고토지 - 사용변화지도제작 벤치마크정보제공 성과기준 보조금 세액공제 거래할수있는배출권 자발적합의 향상된토지관리를위한재정인센티브와규정 토양의탄소함유량유지 비료의효율적사용과관개 산림면적을증가시키기위한, 산림파괴를줄이기위한, 산림을유지및관리하기위한재정적인센티브 ( 국가적, 국제적 ) 토지 - 사용규정과실행 기술갱신을자극하기에적절할수있음. 국가경쟁력측면에서중요한국가정책의안전성 투자를위해중요한예측할수있는할당메커니즘과안정적인가격시그널 성공인자는다음을포함한다 : 명확한목표, 기준선시나리오, 설계와검토그리고감시의공식적제공에서제 3 자참여, 정부와업계사이의긴밀한협조 지속가능한발전및기후변화에대한취약성을줄이는것과함께시너지를장려할수있으며, 그에따라이행에대한장애물극복 제약은투자자본의부족과토지수유문제를포함한다. 빈곤완화에도와줄수있다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 부문 현재상업적으로이용가능한주요완화기술과실행. (2030 년전에상업화될것으로추정되는주요기술과실행은이탤릭체로표시 환경적으로효과적이됨을보여주는정책, 조치, 도구 주요제약또는기회 ( 표준서체 = 제약, 이탤릭체 = 기회 ) 폐기물 {WGⅢ 10.4 매립지 CH₄ 회수 향상된 폐기물과 에너지회수와함께폐기물소각 유기성폐기물퇴비화 폐수처리 재활용과폐기물최소화 CH₄ 산화를최적화시키기위한바이오 폐수관리를위한재정적인센티브 재생할수있는에너지를위한인센티브또는의무 커버와바아오필터 폐기물관리규정 기술확산을고무시킬수있다저-비용연료의지방이용가능성실행전략을가지고국가차원에서가장효과적으로적용 자료 :IPCC, 2007:64 IPCC(2007) 는 4차보고서를통해온실가스배출을감축하기위한대표적인정책과수단들그리고그효과를평가하였다. 정책과도구를평가하는주요한 4가지기준으로환경효율, 비용효율, 형평성을포함한분배효과, 제도적타당성을설정하였다. 그결과정책성과에대한일반적조사내용을요약해보면 < 표 2-6> 과같다. < 표 2-6> 완화정책을위한정책수단 정책및수단 다양한개발정책과기후정책의통합노력 규제와표준 세금과요금 배출권거래제 재정적인센티브 ( 보조금과세금공제 ) 효과 완화정책의이행과장벽극복이용이함 배출수준에대한확실성제공 정보나다른장벽으로인해소비자와생산자가가격시그널에반응하지못하는경우다른도구들에비해바람직함 탄소에가격을설정할수있으나특정배출량수준을보장하지는못함 세금은온실가스배출량의비용을국제화할수있는효율적인방법임 탄소가격을확정시킬것으로예상됨 허용배출량에따라환경효율이결정되지만배출권할당은분배문제를일으킴 탄소가격의변동때문에배출권거래제준수에드는총비용을추정하기는어려움 정부가신기술의확산과개발을촉진시키기위해자주활용하는방법임 위의도구들에비하여비용은많이들지만장벽을극복하는데아주중요한방법임 25
K I P A The Korea Institute of Public Administration 정책및수단자발적합의정보도구연구, 개발, 실증 효과 업계와정부간의자발적합의는정치적으로도매력적인것이며이해관계자들의인지도를높이고국가정책을전개해나가는데도움을줌 대부분의합의를통해사업성을넘어서는상당한배출량저감이달성되지는못하였음 그러나최근한두국가에서의합의를통해서는이용가능한최선의기술을적용하는것이촉진되었고배출량도가시적수준으로저감되었음 인지도향상캠페인과같은정보도구는정보에입각한선택을촉진시키고행동변화에기여함으로써환경의질에긍정적인영향을줄수있음 배출량에대한영향은측정되지않았음 기술을진보시키며비용을경감시키고안정화를도모하는데효과가있음 자료 :IPCC, 2007 2. 적응정책 적응은특정한편익을얻을수있는기회를이용할뿐아니라부작용을줄이기위해취하는모든계획된행동을말한다. 즉, 기후변화로인한취약성을단기적, 장기적으로감소시키기위한행동이다. 기후변화에대한취약성은다양한압력요인으로인해심화될수있다. 이러한취약성은기후유해요소, 빈곤, 자원활용의불평등, 식량불안, 경제적세계화경향, 갈등, HIV/AIDS같은질병발생등에서기인한다 (IPCC, 2007:60). 기후변화정책에서완화와적응이균형되게다루어진계기는 IPCC 3차평가보고서 (2001) 가발표된이후이다. 완화가간접적인피해방지라면적응은직접적인피해방지를위한활동이다 (Verheyen, 2005). 기술발전에도불구하고배출이완전히줄어들지않는한기후변화는지속되기때문에적응정책이보다중요한이슈가된다. IPCC 제 4차보고서실무그룹 I에의하면지구기후시스템의시간차로인해현재부터열심히온실가스를줄여도앞으로수십년내에있을기후변화를막을수없다는것이다 (IPCC, 2007:748). 따라서이와별도로이미진행중이거나미래에발생할기후변화영향에대비하는추가적인적응조치가필요하다. 적응정책은기후변화에대한취약성을줄이고기후변화가가져다줄긍정적인영향을 26 증진시킬수있다. 적응계획과정책의집행은기후의역사성, 현재기후상황에대한이해를바탕으
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 로이루어져야하며기후변화의예측, 취약성과영향에대한현재와미래의함의에 기초하여야한다. 일반적으로적응정책을수행하는절차는 < 그림 2-4> 와같다 (OECD, 2006:23). < 그림 2-4> 적응절차 자료 :OECD, 2006:23 OECD(2006:26) 에서조사한선진국들의적응정책과영향분석을수행한현황을살펴보면초기영향분석단계에해당하는국가로아일랜드, 포르투갈, 헝가리, 라트비아, 리히텐슈타인, 독일, 러시아로나타났다. 발전된영향평가가이루어지고있으나정책적대응이느린국가들로는멕시코, 일본, 덴마크, 한국, 그리스스위스등대부분의국가들을지목하였다. 반면적응조치실행단계에진입한국가들로네덜란드, 미국, 뉴질랜드, 호주, 영국이상 5개국으로분류하였다. 국가별적응정책의범위와수준을보여주는것이 < 표 2-7> 이다. 기후변화의취약성을줄이기위해서는앞으로더포괄적인적응정책이필요하다. 많은조치들이다양한개발전략이나해안방어, 재난위험감소전략과같은부문별지역적국지적계획에포함되어있다. 방글라데시의국립물관리계획이나네덜란드 27
K I P A The Korea Institute of Public Administration 와노르웨이해안방어계획은특정기후변화시나리오를결합한접근방식의예이다 (IPCC, 2007:60) 그러나적응능력은사회적경제적발전과긴밀한관계가있고사회전체적으로균등하지않다. 즉, 적응능력은인적자원이나제도, 국가소득, 보건과기술과같은사회의생산력기반에좌우된다. 따라서적응정책의이행효과역시재정, 기술, 인식, 행동, 정치사회, 문화측면의제약으로인해제한된다 (IPCC, 2007:61). 부문별로이루어지는적응조치및정책그리고제약요인등을살펴보면 < 표 2-8> 과같다. 28
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 표 2-7> 국가별적응정책의범위와수준 29
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 표 2-8> 부문별적응계획의예 부문 (Sector) 적응옵션 / 전략 기본정책구조 이행의주요제약과기회 ( 일반서체 = 제약, 이탤릭체 = 기회 ) 물 {WGⅡ, 5.5, 16.4, 표3.5, 11.6, 17.1} 천수답농사확대 물부족과보존기술 물재사용 담수화 물사용및관개의효율 국가적물정책과수자원통합관리 물관련위험요소관리 재정자원, 인적자원, 물리적방어장치 수자원통합관리 다른부문과의시너지 파종시기조절 R&D 정책, 제도개혁, 기술적 / 재정적제약 농업 {WGⅡ 10.5, 13.5; 표10.8} 작물다양화 작물재배치 토지관리개선 ( 예 : 식목을통해부식방지와토 토지소유권및토지개혁, 교육, 역량강화, 작물보험, 재정적인센티브 ( 보조금, 세금 신규품종보급시장 고위도일수록경작기간연장 신규 작물을통한소득 양보호 ) 공제등 ) 기반시설 / 주거지 ( 해안지역포함 ) {WGⅡ 3.6, 11.4, 표6.11,17.1} 재배치 방파제와해일방파제 모래언덕강화 해수면상승과범람을막을완충지로서토지를획득하여습지로개발 기존자연적방파제보호 설계에기후변화고려사항을결합한표준과규제 토지사용정책 규격수립 보험 재정적 / 기술적장애 재배치공간의가용성 통합정책및관리 지속가능한개발목표와의시너지 보건 {WGⅡ 14.5, 표8.1} 열관련보건조치계획 응급의료서비스 기후에민감한질병조사및통제개선 식수안전과위생개선 기후위험을인식하는공중보건정책 보건서비스강화 지역적 / 국제적협력 인간내성의한계 ( 취약집단 ) 재정적능력 보건서비스업그레이드 삶의질개선 관광 {WGⅡ 12.5, 15.5, 표17.1} 여행상품 & 수입원다양화 스키슬로프를고위도및빙하로이동 인공설제조 통합계획 ( 예 : 수송능력, 다른부문과연계 ) 재정적인센티브 ( 보조금, 세금공제등 ) 새상품개발 / 마케팅 재정및물류에관한도전 다른부문에잠재적부작용 ( 예 : 인공설제조는에너지사용량을증가시킬수있음 ) 신규 상품을통한소득 더다양한이해관계자들의참여유도 교통 재정돈 / 재배치 국가적교통정책에기 재정적 / 기술적장벽 30 {WGⅡ 7.6, 17.2} 설계표준 온난화와배수에대처 후변화고려사항을결합 덜취약한경로의이용가능성 향상된기술과핵심부문과의통
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 부문 (Sector) 적응옵션 / 전략 기본정책구조 이행의주요제약과기회 ( 일반서체 = 제약, 이탤릭체 = 기회 ) 할수있게도로, 철도, 특별상황에대한 R&D 합 ( 예 : 에너지 ) 기타기반시설을계획 투자 ( 영구동토지역 ) 지상수송및배전시설 국가적에너지정책, 핵심적대체에너지의가능성 강화 규정 재정적 / 기술적장벽 에너지 시설케이블지하매설 대체에너지사용을활 신기술수용 {WGⅡ 7.4, 에너지효율, 재생자원 성화시키기위한회계 신기술자극 16.2} 사용 및재정인센티브 지역자원활용 단일에너지원의존도 설계표준에기후변화 축소 를결합 Notes: 다른부문 (Sector) 은조기온난화시스템이포함될것임. 또한적응정책의수단은시기 ( 예측적 vs. 반응적 ; 사전 vs. 사후 ), 범위 ( 장기적 vs. 단기적 ; 지방 vs. 지역 ), 목적성여부 ( 자동적 vs. 계획적 ; 수동적 vs. 적극적 ), 그리고적응정책수행기구 ( 민간기관 vs. 공공기관 ; 사회 vs. 자연 ) 에따라매우다양하다. 변화된환경과기후조건에적응하기위한광범위한수단들이집행될수있는데 IPCC(2001) 는 Burton(1996) 의연구에기반하여 < 표 2-9> 와같이분류하였다. 그러나이러한적응정책을위한수단들은단일한정책으로만들어져집행될수도있지만대부분기존정책이나개발조치들과통합되어야할필요가있다. 대부분의적응조치들이실제로기존정책내에서포함되고통합되어야하는것이주된흐름이라고볼수있다. 예를들면농업에서기후변화에의해결정되는위험에대응하는적응정책은관계용수, 지역발전계획과프로젝트안에존재하는농업관례들그리고국가발전, 빈곤, 군제전략뿐아니라원조제공지원전략내에서추진되는부문별농업정책의일부와통합된다. 즉, 적응정책의속성은구체적인의사결정자와그맥락이개인적인지, 지역적인지, 부처차원인지, 지방차원인지, 중앙정부차원인지여부에따라매우달라진다 (OECD, 2006:36-37). 31
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 표 2-9> 적응정책의수단 적응정책의수단내용사례 모든적응수단은손실부담또는수용을제외하고아무 손실부담 (bear loss) 조치를취하지않았을때의베이스라인과비교될수있음 이론적으로손실부담은영향을받은쪽이어떠한방법으로든대응할능력이없을때또는적응수단의비용이 극심한빈곤지역 위험또는기대되는피해와관련해서매우높을때발생함 광범위한지역사회들간에손실을분담하는정책수단으 로전통적사회, 가장복잡하고고기술사회에서발생함 손실분담 (share loss) 확장된가족, 촌락수준, 유사한특성을지닌소규모지역과같은전통적사회에서는많은메커니즘들이손실분담형태로존재함 농작물보험 (cropinsurance) 제도실시 거대규모의사회에서빈민구제, 갱생, 재건축등이공공 기금으로지불되는등의손실분담이발생함 손실분담은또한보험을통해서도발생함 환경위협그자체에대하여통제가가능할수있음. 홍 위협수정 (modify the threat) 수또는가뭄과같은자연적사건이발생할때홍수통제작업등이가능함 기후변화에대해서도온실가스배출을줄이거나대기중온실가스축적을안정화시켜기후변화율을늦추는것등 댐, 둑, 제방건설 이중요한수정에해당함 자주이용되는적응수단은기후변화와취약성의효과를 효과억제 억제하는것임 홍수에대한위험관리 (prevent 예를들면농업분야에서그러한수단은관계용수, 비료, 실시 effects) 병충해통제와같은작물관리기법에대한변화등을포 규제신설 함함 환경변화의위협이경제활동을불가능하게하거나또는 극심한위험을일으키는경우사용을변화시키는대안을 사용변경 채택할수있음 해안가에대한토지이 (change 예를들면농부는보다가뭄에견디기쉬운작물로대체 용계획작성 use) 하거나또는낮은수분을가진종들로교체하도록함. 경작물의변경 또는경작지를산림또는목장으로변화시키거나여가, 야외캠핑장또는국립공원등다른용도를찾을수있음 32 장소변경 (change location) 보다더심각한대응방식은경제적활동의장소를변경시키는것임 예를들면미래경작을위해보다나은장소와현재보다시원한곳으로중요한경작지와농경지역을이동하는것임 취약지구로부터안전한곳으로이주
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 적응정책의수단내용사례 조사 (research) 교육, 정보, 규제를통한행태적변화촉진 적응절차는새로운기술과새로운적응방법에대한조사에의해발전될수있음 행태적변화를이끌기위해교육과공공정보캠페인을통해지식을유포시킴. 그러한활동들은과거에낮은우선순위를부여받거나덜인지되어왔던활동들임. 그러나점차적응정책에지역, 부문, 지역이포함되는필요성이명백해질수록그중요성은더욱커지고있음 백신개발 병독을매개하는곤충통제에대한연구 합리적물이용에대한교육 빗물수집에대한교육 자료 :OECD, 2008:28 제 3 절기후변화대응을위한녹색거버넌스체계구축 1. 녹색거버넌스체계구축의필요성 기후변화와관련된문제는 20세기후반에들어서야인류의생존가능성자체를위협하는생태문제로주목받기시작하였다. 기후변화와같은생태문제는대부분의국가에서경제발전과성장에묻혀중요한이슈로취급되지않았다. 기존대부분의국가들은에너지및자원관리와환경파괴에대한진지한접근을하지않았다 ( 정규호, 2006:22; 문순홍, 2000). 그위험과영향이크게부각되지않았고우선적으로환경보다는경제가더중요한이슈가되어왔기때문이다. 그러나최근전세계적으로기후변화와이에대응하기위한정부체제와녹색성장과녹색경제에대한이슈가확산되면서이를추진해나가는국가의역할에많은관심이모아지고있다. 무엇보다최근국제적협력을통해확립된국제협약들을국내에서집행하여야만하는상황이그러한관심과국가별정책과제도의추진을더욱촉발하고있다. 이러한협약에따라각국가는상이한책임과각자의역량에따라 UNFCCC하에서각기다른국제적인의무부담을가진다. 이와같은온실가스방출 에대한다양한기여와의무부담에따른상이한국제적압력이더욱거세질예정이 33
K I P A The Korea Institute of Public Administration 34 다 (IGES, 2008; 185). 많은국가들이이러한시대적요구와필요에맞춰그역할과성격을변화시키고있다. 기후변화로인한전지구적인생태적위기와경제의세계화흐름에대응하기위한 녹색 가치를반영하는국가의등장이그것이다. 녹색국가는전통적국가역할의차원을뛰어넘어현세대와미래세대그리고생태계를보호하고전통적인경제관리 (management of economy) 가아닌공유재관리 (managing the commons) 의역할을성공적으로수행하는국가를의미한다 (Barry, 1994:7). 녹색국가논의는 1980년대말사회주의붕괴로인한민주주의이념의확대와 1992년리우환경회의의기본정신인경제와환경의통합및해결자로서의국가 경제 시민사회의 3자파트너십논의를수용하게되면서새로운방향으로전환되었다 ( 문순홍, 2006:78). 녹색국가에대한관심은다음과같이네가지차원으로구분된다. 첫째는국가개입주의의강화현상이다. 즉, 성공적인환경정책을위해서는엄격한환경규범을제공하고이를효율적으로실행하는권위체로서의국가역할이필요하다는관점이다 (de Geus, 1996). 특히, 환경악화와자원고갈등공동의집합재와무임승차문제의해결을위한국가의역할이중요하며개인이나산업자본주의는그내적속성상스스로오염을감소시킬유인이없기때문이다. 둘째, 리우회의에서제기된지속가능한발전을국가전략으로채택한정부는경제성장과환경보호의결합을고민해야하며이문제를해결은시장, 국가, 시민사회 3자협력의가치하에서이루어지도록하는거버넌스형녹색국가가등장하고있다는점이다 (Hournold & Dryzeck, 2001:6-11). 셋째, 대안적민주주의논의와녹색국가론이결합되어민주주의적국가유형만이환경문제에노정된복잡성과불확실성에대응할수있다는녹색민주주의국가논의로발전되었다 (Eckersly, 1997:3-4). 넷째, 환경이슈와복지이슈가결합된녹색복지국가유형의등장이다. 이상의논의에서행정학차원에서관심이가는관점은두번째녹색거버넌스국가에대한논의가될것이다. 특히, 녹색거버넌스국가에서의정부의역할이라는측면은큰관심영역이될것이다. 기후변화문제에있어서도국가는기후변화의원인제공자이자문제해결자로서기존의패러다임을넘어서는미래지향적인관점을통
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 해재설정될필요가있다 ( 정규호, 2006:25). 이와관련하여생태적경제적사회적특성을복합적으로가지고있는기후변화정책을다루기위한대안으로정부 (government) 에서거버넌스 (governance) 로의변화되어야한다는주장이제기되고있다. 이와같이거버넌스가적용되어야할사회문제의특징을살펴보면다음과같다 (Van Vliet, 1993:106-108). - 취급되어야할문제가복잡성을띄고있을경우 - 행위자들의상호의존성이명확한경우 - 네트워크내에서의행위가협상또는게임의특성이있을경우 - 관련행위자들간학습과정이발생하는경우 위에서논의된모든조건이기후변화협약과관련된문제에모두적용된다. 기후변화문제에거버넌스적접근방식이필요한원인을제시해보면다음과같이정리해볼수있다. 첫째, 기후변화문제는지구전체차원의문제이자지역과지방그리고개인에이르는매우다층적이고광범위한문제이다. 또한기후변화와관련된해결대안역시환경뿐아니라경제, 산업, 과학기술등다양한영역과스펙트럼에서이루어져야한다. 이러한문제를잘다루기위해서는국제적인협력, 국내적조치, 경제적부문간통합, 다양한이해관계자의참여그리고인간행태의근본적인변화가요구된다 (IGES, 2008; 185). 이에따라기후변화와관련된정책문제는그영향을예측하기도어려울만큼불확실성이크다. 둘째, 기후변화문제에는많은이해관계자가결부될수밖에없게된다. 관련된이해관계자의규모와상호관계역시매우복잡하다. 기후변화정책에포함되는국가적차원에서주요이해관계자들로수상실이나대통령실, 재정부, 행정관리부, 기획및개발부, 정책조정기구등의중앙정부기구, 지방정부기구, 의회, 정당, 민간조직, 노동조합, NGO, 시민등을대표적으로제시할수있다 (OECD, 2008:42). 셋째, 특정개인또는국가가배출한온실가스로인해전지구에살고있는사람 들이그피해자가되며정책과관련하여각국가와행위자들은지속적인협상과게 35
K I P A The Korea Institute of Public Administration 임을벌이고있다. 미국이자국의경제적이해를고려하여의무부담국에속하면서도교토의정서에사인을미루고독자적인기후변화정책을추진하는것이그러한예이다. 넷째, 기후변화와관련된적응정책의중요한이슈중하나가지역또는지방등에서직접적인영향을받는행위자들의기후변화대응역량을강화시키는것이다. 이를위해서는서로간의협력을통해상호학습을수행하고이를통해역량을키울수있어야한다는것이다. 따라서이문제는협력적거버넌스의관점을통해해결하는것이가장효과적이될수있다 (OECD, 2008). 다섯째, 기후변화문제의복잡성과불확실성으로인하여국가나정부차원에서기후변화에대한대응책들이마련되었다고하더라도중앙정부차원에서혼자서해결하기어렵다. 기존의중앙집권적인방식으로문제를해결하는계층적국가조직은하향적으로분화된명령체계속에서기후변화와관련된생태적문제를총체적으로인식하고통합적으로다루는데무책임하고무능력하다. 생태적문제를분해 구획화하고서로다른관리조직들로할당하여정책의오류가능성을사전에인지하고집행과정에서발생하는부작용을민감하게교정할수있는능력을퇴화시켜버린다 (Dryzek, 1992). 1992년리우회의를계기로경제와환경의통합을통한지속가능한발전에대한논의가확산되면서환경정책의통합원리가전지구적으로급속히확대되었다. 이에따라기존의환경문제만을분리하여다루었던정책시스템의부적절성이점차부각되고있다 (Jordan, 2002; Lenschow, 2002). 이처럼환경문제에서국가구조가거버넌스로변화되는측면은계층제적국가구조로부터다층적 (multi-level), 영역간 (cross-sectoral) 네트워크로국가의의무와권한의확산이이루어지는것을특징으로한다 (Hooghe and Marks, 1996; Jordan, 2001; Leach and Percy-Smith, 2001; Rhodes, 1996). 거버넌스적접근방식은기후변화정책에보다많은이해관계자와행위자들을참여시킴으로서보다유연하고민감한정책형성및집행을가능하게하여정책의수평적조정과수직적통합의기회를창출할수있게한다. 36
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 2. 녹색거버넌스의개념과기능 1) 녹색거버넌스의개념 일반적으로거버넌스를바라보는연구자들의시각은크게두가지로구분하여볼수있다. 첫째, Rhodes(1997) 나 Peters(1998) 등은거버넌스를한가지의특정한형태로보지않고, 새로운국정관리시스템의형태로이해한다. 이때문에시장적정부, 참여적정부, 신축적정부, 탈규제적정부와같은거버넌스의다양한유형이제기되기도하였다. 따라서거버넌스는기존의정부체제를대체하는개념으로공식적권위보다는공유하는목적을수행하기위한활동을의미한다 (Rhodes, 1996). 전통적정부의계층적이고공식적권위를바탕으로하는업무수행방식에서, 중앙정부, 지방정부, 시민단체, 시장등의다양한사회주체가네트워크를구성하여공동으로목적을달성하는방식으로의전환과확장을제시해준것이다. 9) 둘째, 거버넌스는네트워크식국정관리체계로의전환으로만이해하는경향도많다 (Goss, 2001; Kichert, 1997; Kooiman, 2003). 이들에의하면거버넌스의가장중요한특징은각계층의정부, 시장, 사회단체, 주민단체등의다양한구성원들의자발적참여로이루어진네트워크식국정관리체계를의미한다. 이들의주장에의하면, 민주화, 세계화, 지방화등의새로운행정환경의변화는국가의권한과책임을다른사회권력들에게이전되었으며, 이에따라국가의힘이약화된것을의미한다. 이에따라새롭게힘을얻게된민간집단들이나, 지방정부들은기존의계층적정책집행에서벗어나, 공동목적을향해공동국정관리를담당하는네트워크를구성한다는것이다. Baker(1992) 에의하면, 네트워크는전통적관료제와달리개별적인단일프로젝트또는개별문제를다루기위한다양한집단들간의연계유형이다. 이러한네트워크의특성은계층제나시장에대비하여다양한행위자들, 상호이익, 관계적, 상호의존적, 상보적관점, 상호성의규범, 높은상호작용등의특성을지닌다. 9) 그렇다고해서 Peters 는새로운형태의거버넌스가꼭전통적모형보다항상우수하다고주장하지는않는다. 다만새롭게제시된각정부모형들의배경적철학들이전통적행정모형을보완한다는것이다. 따라서각국가들은어느한모형에집착해서는안되며, 각국가의상황에맞도록행정개혁을추진할것을권고한다. 37
K I P A The Korea Institute of Public Administration 이상의내용을토대로전통적인국가와거버넌스의특성을간략하게정리하면 < 표 2-10> 과같다. < 표 2-10> 정부와거버넌스의비교 정부 (government) 거버넌스 권력의위치 국가 국가와시민사회 권력의행사방식 계층제와권위 네트워크와파트너십 행위자 공공부문 공공부문, 민간부문, 자발적인부문 국가의역할 제공, 명령, 통제 방향잡기, 권한위임, 촉진, 협력, 협상 자료 :Bulkeley and Bestsill, 2003:17 38 국가론적관점에서바라보는녹색국가의형태는생태적권위형국가 -생태관리주의형국가- 녹색국가- 생태자치연방국가로구별된다. 우리가관심을가지고있는녹색거버넌스에해당되는국가는녹색국가의차원에해당이될수있다. 다시녹색국가는크게세가지차원에서구별될수있다. 자유민주주의가보완된녹색거버넌스국가와녹색정당국가그리고자유민주주의를대체하는녹색 ( 복지 ) 사회국가이다. 이중녹색거버넌스국가는행정국가와녹색중영역의삼투기능이보완되고각부처간조정기능이보완되는국가를의미한다. 즉녹색위원회, 환경관련장관회의등정책조정및관리가정부에의해수행되는측면이강조된다 ( 문순홍, 2006:86). 리우회의를통해부각된지속가능한발전을위한거버넌스의관리자로서정부의역할은다음과같다 (WCED, 1987). ⅰ) 정부는정책, 계획, 재정운용의결과가경제적으로뿐아니라환경적으로도지속가능한발전을가져올수있도록책임지고일할수있는전국적관리기구, 경제기구그리고부문별기구를만들어야한다. ii) 정부는환경보호와자원관리기구의역할과능력을강화해야한다. iii) 정부는세계공동체의생존, 안보, 복지에위협을정확하게파악, 평가, 보고할능력을강화해야한다. iv) 정부는발전계획, 정책, 실행에대한대중, NGO, 과학공동체, 산업계의폭넓은지지와참여를이끌어내야한다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 v) 정부는환경문제와관련된국내법과국제법의격차를메우고현재와미래세대 가건강과복지를누릴수있는환경권을보유하고있음을인정하고이러한 권리를보호할수있는방도를찾아야한다. 이러한정부의역할을해석해보면정부는다층적인거버넌스의구성자가되어야하고관리자가되어야하며환경보호를위한적극적인문제해결자가되어야한다는점이강조되고있다. 본연구에서기후변화를다루고있는녹색거버넌스의개념은이러한일반적인거버넌스개념을토대로정의해보면 기후변화에대응하기위한다양한정책들을만들고이를집행하는국가거버넌스체계 로정의할수있다. 녹색거버넌스체계는국가적차원에서기후변화를완화하기위한정책과기후변화로인한영향과취약성에대비하고이로인한피해를최소화하기위한적응정책을수행함에있어서공공과민간영역의다양한주체들이상호협력과조정을통해함께해결하고발전방향을모색해나가는협력적관리체계또는대안적통치체제를의미한다. 이러한녹색거버넌스는위에서논의된녹색국가개념에서살펴보았듯이아직까지거버넌스의중심과권력이국가에존재하고거버넌스를운영하고해결하는국가의측면이강조된개념으로볼수있다. 이러한국가적관점에서바라보는녹색거버넌스는국가와시장, 시민사회각부문의주요행위자들이새로운역할과관계맺음을통해등장한협력적조정양식, 파트너십등의거버넌스운영방식뿐아니라국가의가치나정책의내용측면에서도 녹색성 을담보할수있어야한다. 2) 녹색거버넌스의주요기능과역할 국가적인정책형성과집행과정에서거버넌스는다양한기능을수행하고있다 (Booher, 2004:32-34). 첫째, 정책형성시다양한이해관계자들과다양한방식으로교류하며새로운절차와책임성구조를만들고높은신뢰를구축하게한다. 이를통해합의를구축하고비전을제시하고협력적인네트워크를구축하여기존의정부와연계시키는기능을한다. 39
K I P A The Korea Institute of Public Administration 둘째, 사회의복잡성증가로정책형성의복잡성도매우커졌다. 예전에는이러한복잡성과불확실성으로인하여정부실패등이많이발생하였고국민들도정부의집권화된계층제적통제방식이한계가있다는점을새롭게인식하게되었다. 거버넌스는이러한불확실성을협력적사례에대한촉진과도전으로변화시키는기능을한다. 참여를통해불확실성을관리하도록하는수단이된다. 셋째, 사회가문화적으로다양화되면서공공문제를다루는정책결정자들은국민과자신의인지, 가치, 언어, 가치관등에대하여다루어야할필요성이증가하였다. 거버넌스는복잡하고논쟁적인정책문제의해결점을찾는리더와국민들에게정책과정에서상호이해를돕는대화, 숙의방식과절차를제공해주는기능을한다. 넷째, 문제의복잡성, 불확실성, 정책과정에서상호의존성의증가는이제더이상정부가스스로문제를해결하기어렵다는점을깨닫게하여협력의필요성을증대시킨다. 이러한협력은기존정부의체계로는효과성을거두기어렵다. 거버넌스체계는협력의효과성을높여주는좋은수단으로서기능한다. 다섯째, 전통적인정부의개념에서신뢰는헌법적정당성에언제나내재되는것이었다. 그러나최근들어이러한신뢰는당연하게전제되는것이아닌역동적으로변화될수있는요인이되었다. 거버넌스는협력을통해이러한신뢰를제고하는수단이되며신뢰의향상은문제해결을보다용이하게하는기능을한다. 거버넌스의이러한순기능들은기후변화정책과정에서도그대로반영되어수평적수직적관리체계로서역할을하여보다용이한정책형성과집행을가능하게해줄것으로판단된다. 이러한여러가지기능중에서정부내부의수평적정책조정과협력적거버넌스구축기능은녹색거버넌스를통해꼭이루어져야만하는주요한기능으로본연구에서강조하여다루고자한다. 왜냐하면, 전자의경우기후변화정책과관련한이슈는전정부적인이슈로기관간에상충되거나중복되는영역이많기때문에수평적정책조정체계의문제가매우중요하게다루어져야하기때문이다. 후자는앞서논의된전반적인거버넌스의이점을담은새로운유형으로이해관계자의참여와숙의적정책과정을강조하는협력적녹색거버넌스구축하도록하기위함이다. 40
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 (1) 정부내수평적정책조정체계로서녹색거버넌스 거버넌스는수평적정책조정체계로서의기능을가지고있다. 시민사회의신뢰부족, 세계화, 파편화된사회로인하여정부스스로문제해결이불가능하게되면서파트너십이나협력적문제해결방식으로절차들이변화되었다 (Salamon, 2001). 거버넌스는계층제보다는네트워크를통해작동하며국가와국가이외의행위자들을포함한다양한협력적조직을포함하며다양한정책수단을활용한다 (Ansell, 2000; Rhodes, 2000). 협력활동은정부와민간파트너와의관계에서도일어나지만보다큰협력활동은부처들사이에서발생한다. 부처간협력은보다수평적방식으로정책들을다루는것이며서로가보다조정된방식으로일하는것을의미한다. 이들간협력이권력관계가아닌상호의존성이중심이되고통제가아닌협상과설득이중심이된다 (Salamon, 2001:11). 정부의조직간장벽은점차적으로형식적인수준으로저하되고있으며, 협력체계를강조하는수평적관리 (horizontal management) 에대한관심이고조되고있다. 수평적관리란정부의관리자들이특정이슈에대해한조직의독자적인자원, 관심, 이해관계자들로만해결할수없다고생각할때필요로한다 (Bourgault & Lapierre, 2000). 물론수평적관리가과거에는없었던것은아니지만그다지큰관심의대상이되지는못하였다. 그러나점차사회문제가복잡해지고, 다양한집단들간의상호작용이활발해지기시작하면서, 정부는각부처나조직이독자적으로정책과정을수행하기어렵게되었다. 정책의대상집단들역시특정정부기관에의존해서해결될수없는문제가증가함에따라여러기관에이슈를같이제기하는일이빈번해졌다. 대부분의수평적관리의문제는집행보다는정책부분에서발생되고있지만, 집행에있어서수평적관리문제도관심의대상이되어야한다 (Peters, 1998). 정책자체는분리되어있지만, 집행에있어서서로협조를한다면더효율적일수있는경우도많다. 하지만, 상위기관들간의단절로인해하부집행기관들이협조를하지못하는경우가대부분이다. 수평적관리는사회가복잡해짐에따라정부차원에서더욱절실히요구된다. 그러나각정부기관이수평적관리를하많다하는의지가있다고하더라도전통적인독립 계층제중심의행정은제도적으로수평적관리를막고있다. 41
K I P A The Korea Institute of Public Administration 따라서수평적관리를할수있는다양한대안들이마련되어야한다. 거버넌스가수평적정책조정을효과적으로하려면조정구조 (coordinating structure) 의개발과기술이요구된다. 기후변화와관련된완화정책과적응정책도어떤한부처에서추진하는이슈가아니라전국가적차원에서추진되는의제이다. 이러한정책들은국민들의삶의질, 산업, 건설, 농수산, 빈곤층의생활환경, 교통등다양한파급효과를지니고있다. 따라서일부부처가독자적으로정책을만들고집행하는경우에는다른관련부처와의비일관성과중복및상충을피하기어렵다. 현재기후변화와녹색성장을다루는부처를꼽아보더라도지식경제부, 환경부, 문화부, 재경부, 국토해양부, 노동부등거의전부처에해당한다해도과언이아니다. 국제적차원뿐아니라국가적차원에서기후변화에대응하기위하여다양한정부기관간수평적인정책조정을위해녹색거버넌스의수단으로기관간조정메커니즘 (IACM:Inter-agency Coordination Mechanisms) 이필요하며많은국가에서범정부적인기후변화이슈를다루기위해이를도입하고있다 (IGES, 2008:185). 기관간조정메커니즘은기후변화와관련된협상및국가전략과위치를설정하고준비하는역할, 주로기후변화정책을만들고국가적기후변화전략과조치계획을개발하는역할, 그리고국내에서기후변화협약을이행하고기후변화에대한국가정책을집행하는역할을한다.(IGES, 2008:207). 이러한녹색거버넌스의기능으로서기관간조정메커니즘을그림으로구체화해보면 < 그림 2-5> 와같다. < 그림 2-5> 녹색거버넌스의기능으로서기관간조정메커니즘 42
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 기후변화정책을수행하는기관간조정메커니즘은그림에서보면위계적인형태로구체화되어있으나통제와명령에의한관계성을가지는것이아니고실제상호의존적이고조정과협력을통한통합을주요기능으로한다. 조정과협력의주요수단으로지속적인회의, 협의, 숙의, 목표설정과전략계획등이동원된다 (IGES, 2008:187). 국가에따라서는지방정부를포함시키는경우도있다. (2) 협력적거버넌스로서녹색거버넌스 협력적거버넌스는정부정책에포함되는모든사람들, 잠재적으로보다폭넓은지역의참여자들을통치하는행태적규칙을확립하기위하여다양한이해관계자의숙의를통한협력을포함하는제도적배열을의미한다 (Zadeck, 2008:382). 특히, 공공부문의미션을달성하기위한역량강화를위해정부는여러가지수단을활용한다. 우선정부는정부이외의기관에권한위임을하거나규제를하거나기타의무부과수단을활용한다. 둘째, 계약, 보조금, 세금등의수단을통해외부기관의참여를유도한다. 셋째, 정부는협력수단을활용하여공공부문의미션을달성할수있다. 기업, 비영리조직, 기타외부기관들은협력이강제되기때문이아니라참여가그들자신의이익을발전시키기때문에협력적목표를달성하기위해노력한다. 협력은권한위임과연계되어있고협동을유발시킨다 (Donahue, 2004:3). 협력적거버넌스의특징을살펴보면다음과같이정리할수있다 (Donahue, 2004). 첫째, 협력적관계는공식적계약을통해제도화되거나비공식적약속또는암묵적이해를통해운영될수있다. 그러나협력적거버넌스로서운영되려면참여자, 절차에대한구체적인기술이전제된공식적특성을지녀야하며협력적거버넌스의목표는다른공공- 민간관계의범주와차별화될필요가있다. 둘째, 협력적거버넌스는임시적으로결성되거나영구적으로협력을수행하는관계모두가가능하다. 따라서어느일방이협력적거버넌스의특성으로바람직하다는결론을내리기어렵다. 다만오래지속되는협력이보다일관성을지닌다는평가를내릴수있다. 셋째, 협력적거버넌스는광범위한이슈에대하여이루어질수도있으며비교적좁고단일한사안에대해서도이루어질수있으므로초점에대하여특징을정의하 43
K I P A The Korea Institute of Public Administration 44 는것역시어렵다. 넷째, 협력적거버넌스는최소한정부기관하나와민간부문행위자하나로구성되어야만한다. 다양하고상이한행위자들이협력을매개로서로연계되어있을때협력적거버넌스라고특징지울수있다. 다섯째, 협력적거버넌스는구성원들이성공적거버넌스에대한규범적관점을공유할수록안정성이높아진다. 만일규범이나구성원의이해가분화될수록즉흥적인특성이높아져협력적거버넌스가안정적으로지속되기어렵다. 여섯째, 협력적인거버넌스가성공하려면이니셔티브가중요하다. 이는어떤협력제도가결합노력을부추기는가그리고누가누구를견인하는가의문제이다. 주로협력적거버넌스에서정부가목표정의, 결과평가, 조정을위해당사자들에대한의제를할당하는역할을수행해야한다. 또한각각의당사자들은이러한협력목표를설정하는데기여해야하며상호간관계는전략적으로이루어져야한다. 마지막으로협력적거버넌스는문제중심으로정의되는가기회중심으로정의되는가에따라구분될수있다. 협력적거버넌스를향상시키기위해서라면기회중심의관점에서거버넌스를구축해야할것이다. 이러한특징에따르면협력적거버넌스는하나이상의공공기관과이해관계자가공공정책을결정, 집행, 관리하기위해서공식적, 합의지향적, 숙의적인집합적의사결정과정에서합의를조정하는것으로볼수있다. 즉, 의사결정에의직접적인참여가이루어지는것을의미한다. 일반적인시민참여의형태는대개다음과같이세가지형태로구별된다. 첫째, 비분배적참여 (nondistributive participation) 혹은유사참여 (pseudo partici- pation) 로기존권위구조에어떠한변화도가해지지않는참여방식이다. 둘째, 명목적참여 (normal participation) 로의사결정권한에대한시민의영향력이분명히존재하지만그것이의사결정의결과를크게바꾸지는못하는경우를말한다. 셋째, 재분배적참여 (redistributive participation) 로서의사결정에시민들이실질적인영향력을행사할수있도록권위구조가변형되는경우를말한다. 협력적거버넌스는재분배적참여방식이구조화된것으로판단할수있으며협력적네트워크구조의특성을지닌다. 협력적네트워크구조는연계와조정을초월
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 한것으로참여자가공유된목표를달성하기위해함께적극적으로행동하는것을의미한다. 협력적네트워크구조는일반적미션을지니며, 상호의존적인참여자로구성되어있으며전통적 위계적명령통제의한계밖에존재하는독특한구조적배열을지닌다. 다양한조직과집단의대표자로구성되어야하며정부, 기업, 자발적부문, 지역사회의대표자가포함될수있다 (Booher, 2004:39-40). 범정부적이고광범위한초점을가지고있는기후변화정책과관련한녹색거버넌스도협력적거버넌스의기능을수행해야만한다. 국가적차원에서정부가혼자기후변화에효과적으로대응할수없기때문이다. 다른이해관계자의참여특히, 지방정부, 민간부문, 시민사회, 학자등의참여는국내의의사결정과집행에서중요하다. 개별국가들은정치적, 경제적, 사회적상황에따라특수한역할을수행하도록이들이해관계자들에게상이한정도의권한위임을하고있다 (IGES, 2008). 3. 녹색거버넌스의구조 거버넌스는수준에따라국제적 (global), 지역적 (regional), 국가적 (national), 지방 (local) 거버넌스로구분된다. 기후변화에대응하기위한체제로서녹색거버넌스역시이러한네가지단계의거버넌스체계로구성되어있다 ( 김석준, 2000:134). 특히, 기후변화와같은환경관련이슈에있어서거버넌스구축의흐름은다른정책영역에비해뚜렷한변화가있었다. 1992년리우의지구정상회의를기점으로기후변화와관련된전지구적차원의거버넌스의역할과활동이매우활발해졌으며이는지역적거버넌스의결성과국가적거버넌스의변화에도결정적인역할을수행하였다. 이러한과정에서다층적거버넌스구조간의상호작용또한매우활발하게진행되고있다. 이러한다층적거버넌스의양태를개념화해보면위의 < 그림 2-5> 과같다. 이러한수준별녹색거버넌스중에서기후변화정책에가장실질적인영향을주는거버넌스는국가적수준의거버넌스라고할수있다. 국제적, 지역적거버넌스에서이루어진기후변화협약의내용이실질적으로정책화되고집행되는범주이기때문이다. 45
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 2-6> 다층적거버넌스의개념도 또한국가적거버넌스는국가전체에포함된모든조직과정부를모두포괄하는중심이된다. 국가적거버넌스는부문별, 사업별차원의기후변화정책, 기능, 기획조직등과관련된제도를모두포함한다. 이수준에포함된제도로중앙부처와같은정부부처, 국가적으로영향력이있는시민사회나민간부문조직이포함된다. 이러한중앙차원의조직들은도나지방수준에영향을주게되며크게보면지방거버넌스도국가적거버넌스의한부문으로포함할수있다 (OECD, 2008:40). 1) OECD 의기후변화적응정책관련국가적거버넌스의구조화 OECD(2008) 는기후변화에대한적응정책과관련하여국가적거버넌스의차원을국가차원, 부문별차원, 프로젝트차원으로구분하여기후변화위험을고려 ( 인식 ) 하고적응을통합할수있는개입의중요포인트를밝히고자하였다. 기후변화와관련된국가개입은정책사이클의각단계에서발생하고각단계마다상이한양식 (form) 을보인다. 46 national level( 국가차원 ): 이차원은전체부문에걸친국가차원의기관들에대한것임. 국가차원의기관 (agency) 으로정책기획기구 (bodies) 가이에속하며전분야에걸쳐국가차원에서기능함. 이영역에서정책결정은국가의모든영역과부문에영향을미치게됨. 다양한정부기관들을조정하는부
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 처뿐아니라, 재무부, 기획및무역관련부처, 수상실, 과학적연구기관등이포함됨. 예 ) 세금정책, 재정정책, 무역규제, 출자규제, 자연자원의보호와이용에대한규제. 부문간정책조정메커니즘이필요함. sectoral level( 분야별차원 ): 전체국가차원에서해당부문내정책및기획기구가이차원에포함됨. 분권화된국가의경우전체국가와지방수준에서의해당부문들이포함됨. 정책결정은이영역내에서의활동에직접적으로영향을주고다른부문에는간접적인영향을주게됨. 교통, 농업, 에너지, 보건교육부서등이이에해당되는부처들임. 예 ) 건축및설계규제, 농산물가격규제, 농업기술의다양한활용에대한규제 project level( 프로젝트차원 ): 프로젝트차원의기구들은특정또는일련의활동의집행을책임지며이들의주요한목표는이미국가차원이나분야별차원에서결정됨. < 그림 2-7> 은기후변화정책중적응정책과관련한다양한수준들간상호작용뿐 아니라전체적인거버넌스의모습을보여주는것이다. < 그림 2-7> 적응정책의의사결정수준 자료 :OECD, 2008 47
K I P A The Korea Institute of Public Administration 48 적응정책의의사결정체계는크게 4가지로구분될수있다. 첫째, 중앙집권화된국가적수준의부처와의사결정과정, 둘째, 영역별부문별부처수준, 셋째, 사업수준그리고도시와농촌을포함하는지방수준으로구분된다. 특히, 중앙에서집권적으로결정되던완화정책과달리적응정책은상대적으로지방과지역, 민간의역할이중요하다. 따라서이런이유때문에적응정책은 전정부 (whole of government) 적접근방식으로다루어져야하며특히, 참여적의사결정과협력을중시하는거버넌스적인접근방식이중요해진다. 특히, 국가차원에서이루어지는녹색거버넌스의구조는매우중요한데이는다음과같은기능을국가적수준에서수행하기때문이다 (OECD, 2008:40-41). 첫째, 국가차원의정부는법률과규제를만들며이중대부분이직간접적으로기후변화위험에영향을주거나기후적응기회 (adaptation opportunities) 탐색을위해인센티브 ( 또는디센티브 ) 를제공한다. 둘째, 국가차원에서는포괄적인정책틀을제공하며이틀안에서하위차원 ( 분야별정부나지방정부 ) 이운영된다. 예산배분을통해국가차원의우선순위가정의되고실행되기때문에국가차원에서는상이한정부차원들간의기후변화정책을용이하게다룰수있다. 셋째, 부문별정책과정부부처간조정은국가차원에서만수행가능하다. 국가차원은특정분야에책임이있는하위차원의정부조직 (authority) 에대한대조및검토에대한책임과기능을수행할수있다. 넷째, 다른국가와의관계는국가적차원에서관리될수밖에없다. 국가간관계는자원공유, 오염, 조약의집행등의이유로날로중요성이더해가고있으며기후변화는국제이주율증가와천연자원의접근성과관련하여갈등을야기할수있는데이는국가적차원 ( 정부차원 ) 에서해결되어야한다. 기후변화에대한완화정책의형성과집행은물론광범위한발전으로써적응정책의형성과집행을위해기존국가적거버넌스조직 (national governance organization) 과과정 (process) 에변화를줄필요가있다. 특히, 기후변화로인해발생하는여러가지문제에대응하기위해국가거버넌스틀 ( 거버넌스구조, 정책공식화과정, 체계, 절차 ) 에대한조정이요구된다. OECD가제시한국가차원의거버넌스구조를구현
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 한것이 < 그림 2-8> 이다. < 그림 2-8> 국가적차원의거버넌스구조 기후변화정책과관련한국가적차원의거버넌스가지녀야할특징은다음과같다 (OECD, 2008:42-46). 첫째, 우선적으로녹색거버넌스에는기후변화정책과관련된국가차원의모든주요행위자가포함되어져야한다. 주요행위자는수상또는대통령실, 재정관련부처, 정책기획관련부처, 행정부처등이며이외에도의회, 정당, 국가적영향력이있는민간조직, 노조, NGO 등이있다. 이들대표적인이해관계자가국가수준의거버넌스에서수행하고있는전략적영역들을살펴보면다음표와같다. 49
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 표 2-11> 국가정책이해관계자의전략적중점영역 국가차원의정책이해관계자 전략적중점영역 의회의구성원국가수준의정부기관연구조직 NGO 와 CSO 조직 - 규제와기준 - 국가정책 - 공공재정 - 재정정책 - 국가정책 - 공공재정 - 재정정책 - 제도적거버넌스의틀 - 정부의운영역량 - 정부의자산관리 - 재난준비와대응 - 연구와개발 - 인식구축과로비 - 인식구축 둘째, 국가차원의효과적인완화정책의수행과적응정책과기존정책과의통합을위해서는권력의중심에서부터조정 (coordination) 이이루어지는것이핵심이다. 그러나이러한조정이국가경제계획분야와잘통합되지않는데이는정부의최고의사결정자들이이에대한중요성을잘느끼지못하기때문이다. 또한기후변화정책에대한영향이전부처에미치는관계로전분야에걸친조정체계가필요하다. 셋째, 기후변화정책의형성과집행은국가차원에서조정되는다각적이고지역적인합의의맥락에서고려되어야한다. 기후변화적응정책의사례를예로들어설명하자면유역과같은공유된자원에대한지역적합의는유역의지속가능한관리를위해서기후변화위기의고려사항에포함되어야한다. 넷째, 국가조정체계와규제과정이외에도국가차원에서정책싸이클의다양한단계내에서도기후변화정책과통합되어야한다. 이는자원배분방법에미치기때문에특히중요하다. 정책싸이클은정책형성 ( 공식화 ), 기획, 자원배분, 집행등 4단계로나뉘며국가적수준의거버넌스의작용과연관되어있다. 50
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 2) IGES 의기관간조정메커니즘 IGES(2008) 는기후변화에대응하기위한제도변화로서녹색거버넌스체계의구축과기관간정책조정메커니즘에대한아시아국가를대상으로비교연구를수행하였다. 주요내용으로거버넌스체계로서기관간조정메커니즘의구조와기능, 포함되는기관과그들의역할, 이해관계자들의참여방식과수단에대한내용을중점적으로연구하였다. 이를위해 IGES는 < 그림 2-9> 와같은비교연구틀을제시하였다각국가의제도적대응체계는국가별로차이가존재하며이러한차이에영향을주는요인은다음과같다 (IGES, 2008:185-86). ⅰ) 상이한책임과각자의역량에따라 UNFCCC하에서각기다른국제적인의무부담 ⅱ) 현재온실가스방출에대한다양한기여와의무부담에따른상이한국제적압력 ⅲ) 국내적경제요인 : 경제발전의수준, 에너지공급과혼합, 산업구조, 에너지효율성, 에너지소비, 그리고온실가스감축과관계된경제적효과와기후변화의경향에대한적응비용등. ⅳ) 국내정치요인 : 관료제, 기관간권력의공유 이상의요인들은기후변화에대한제도적대응에영향을주며국내에서의집행노력의결과에영향을준다. 기후변화에대한국가의제도적대응은기관간조정메커니즘의구축과이해관계자의참여라는두가지제도의변화를초래한다. 우선, 일반적으로기관간조정메커니즘은세가지계층적관계로구조화되어있으며최고지도기관 (EL), 선도기관들 (LA), 다른참여기관들 (OPA) 로구분된다. ⅰ) EL은전체조정을담당하는대통령 / 수상을대표하는기관 ⅱ) LA는기후변화와관련된국내의의사결정과집행을담당하는기관 51
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 2-9> IGES 의기후변화대응을위한거버넌스체계 52 ⅲ) OPA는일반적인기능적영역내에서선택적인행위에대해책임을지니는기관기후변화대응정책을감독하고일관된조치들을조장하고정책결정에서정부기관들간의효율적이고효과적인조정을확보하기위해기관간조정메커니즘의리더십은매우중요하다. 부문별장관들보다더높은권한을가지고있는대통령 / 수상은 EL로서효과적으로기능해야한다. UNFCCC와교토의정서에따른국내적활동의두가지흐름이완화와적응이므로완화와적응과관계된행정적기능을가진정부기관들은기관간조정메커니즘에서중요한역할을할수있도록되어야한다. 대부분의나라에서산업 / 에너지부그리고환경부는 LA로서의기능을수행한다. 모든부문에서기후변화가영향을미치기때문에기관간조정메커니즘에서다양한부문에
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 대한개입은의사결정과집행을효과적으로조정하도록할것이다. 다음으로이해관계자들은지방정부, 민간부문, 시민사회와학자들을포함하며이들은기후변화와관련된국내활동에특정역할을하게된다. 중요한행위자들과그역할을자세히살펴보면아래와같다 (2008:187-188). 첫째, 지방정부는기후변화와관련된기획과정의감독, 지방정책과규제입안, 지방프로그램과프로젝트의제안, 국가적정책관련국가정책의집행을돕는다. 국민들과가까운거버넌스단계로서지방정부는인간행태의뿌리깊은변화를만들도록하기위해공공에대응하고동원하고교육하는필수적인역할을수행한다. 둘째, 기업과산업을포함한민간부문은고용과생계의기회를제공하고국가적번영에기여를한다. 그러나그들은인간의건강과환경에영향을주는쓰레기의발생에책임이있고재활용을어렵게하는제조물품들을만들게낸다. 온실가스를줄이기위해그들은에너지를활용하는기술과과정을통해생산시스템을향상시키고위해자원들이효율적으로동시에온실가스와쓰레기를덜생산하도록하는중요한역할을수행하도록기대된다. 셋째, 국내 NGO를포함하는시민사회는참여민주주의를구성하고집행하는필수적역할을수행한다. 그들은정책집행을감독하고투명성과책임성을증가시킴으로써지구환경거버넌스를발전시키기위해로비또는압력집단으로서활동을한다. 넷째, 학자들은정책결정자들이전략적정책과프로그램을형성하는데필요한과학적정보와과학적기술적노하우를제공할수있다. 이상적인녹색거버넌스체계로제안되는모습은우선적으로 EL에의한강력한전반적조정이이루어지는체계이다. 또한완화와적응정책을조정하는 LA로서산업 / 에너지부서와환경부가책임의공유하는제도적체계라면더바람직할것이다. 여기에다양한분야별기관들의개입을통해온실가스방출삭감과적응정책에기여하도록하며다양한이해관계자들의참여를촉진시키는효과적인메커니즘이되어야이상적인녹색거버넌스체계가될수있을것이다. 최근많은국가들이기후변화를위한책임을지기위해점차이러한이상적인모습을만들기위해점차노력하고있다 (IGES, 2008:188-189). 53
K I P A The Korea Institute of Public Administration 제 4 절분석틀 본연구는이러한한국을위한이상적인녹색거버넌스구축방안을마련하기위하여선진국의사례를벤치마킹하고자한다. 벤치마킹대상국가로는일본, 프랑스, 영국을선정하였다. 이들국가별사례는비교연구방법을통해수행될것이다. 사례분석을위한분석틀은 < 그림 2-10> 와같다. 이에따라한국의현황과문제점분석도이러한분석틀을활용하여이루어질것이다. < 그림 2-10> 분석틀 54 우선, 각국가의녹색거버넌스체계에대한사례비교에앞서국가별기후변화대응정책 (I) 의내용과맥락에대한검토가필요하다. 기후변화대응정책은정책의기본원칙, 주요정책, 종합계획으로구분하여살펴보았다. 다음으로녹색거버넌스체계구축에대한사례를검토하였으며정부내정책조정메커니즘과이해관계자의참여와협력을분석의초점으로삼았다. 이를구체적으로
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 구분해보면 < 그림 2-9> 의중앙정부간정책조정 (II), 중앙- 지방간정책조정 (III), 중앙 -지방간협력 (IV), 민-관협력 (V) 으로나누어볼수있다. 첫째, 중앙정부간조정 (II) 은최고지도기관, 선도기관, 참여기관으로구분되는중앙정부부처및산하공공기관간의수평적정책조정과협력적거버넌스의구축을의미한다. 국가전체적인차원에서광범위하게전개되는기후변화대응정책의특성상이를다루는다양한기관들간조정메커니즘의강화가필요하다. 둘째, 중앙- 지방간조정 ( III ) 은중앙정부의기후변화대응정책이지방으로일관되게전달되고성공적으로집행하기위한조정및연계거버넌스의구축을의미한다. 기후변화정책의형성및온실가스감축목표등의설정은중앙정부수준에서이루어지지만실제이를집행하고실행하기위한주체는지방정부들이된다. 중앙에서형성된정책을국가적차원에서일관되게집행하고확산시키기위해서는각지역및지방으로잘전달하고중앙과불일치되는점이있다면이를시정할수있도록하는메커니즘이제도화되어야한다. 셋째, 중앙- 지방간협력 (IV) 또한필수적이다. 국가별로차이는있지만민주화된국가일수록지방의자율성과분권화수준이높기때문에중앙에서의조정과통제만으로는정책집행의성공을담보하기어렵다. 지방정부의적극적인협력이있어야기후변화정책의성공적인집행이가능해진다. 지방정부의자발적참여와협력을위한다양한협력적거버넌스구축대안이필요하다. 마지막으로정부와민간사이의협력적거버넌스의구축 (V) 이요구된다. 기후변화에대응하는다양한정책들은이해관계자의자발적인참여가없이는결코달성될수없다. 새로운청정기술의개발과이를통한친환경제품의소비등은비용과절제를바탕으로이루어지기때문에시민과기업을유인하고이들을참여시키는정부의노력이더욱필요하다. 따라서다양한이해관계자의참여와숙의를통해정책문제를해결하는협력적거버넌스의특성이내재되도록거버넌스가구축되어야한다. 이상위에서논의된다섯가지분석의초점을기반으로한국현황분석및해외사례에대한연구가진행되었으며기술의편의성을도모하고초점의특성을유형화하여 I의기후변화대응정책과 II와 III을묶어정책조정거버넌스로 IV와 V를묶어협력적거버넌스파트로구분하여기술하고자한다. 해외각국의사례와한국현황분 55
K I P A The Korea Institute of Public Administration 석을위해문헌연구와국내외관련부처공무원및전문가에대한포커스인터뷰를진행하였다. 한국의경우기후변화대사, 녹색성장위원회, 환경부, 지식경제부, 행정안전부, 서울시등관련부처및기관공무원에대한심층인터뷰가진행되었으며해외사례의경우영국, 프랑스, 일본의관련공무원과의인터뷰가병행되었다. 또한영국에서는영국지방공무원들과함께영국감사원과 LGIU가주관하는 기후변화극복을위한워크샵 에참석하여영국정부의정책설명을듣고함께논의하는시간을가졌다. 본연구는선행연구가거의전무하기때문에현장의목소리를담은대안을제시하기위해노력하였다. 56
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 제 3 장 한국의기후변화대응현황과문제점 제 1 절논의배경 1. 기후변화의현황과시나리오 그동안기후변화정책을둘러싼논란의중심에는기후변화의현황에대한과학적근거의존재여부가있었다. 이러한논란과관련하여기후변화정부간협의체 (IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change) 10) 는 2007년제4차평가보고서에서그간의과학적조사를바탕으로이른바 확실한발견 과 주요불확실성 을구분하여제시하고있다. 보고서에따르면확실한사실들은대략다음과같다. 1750년대산업화이후온실가스의농도는그이전보다훨씬높은수치를보이고있는데지구의대기중이산화탄소농도는산업화이전에약 280ppm에서 2005년에는 379ppm으로증가하였다. 기온측정이시작된 1850년이후지구의평균기온이높았던 12년중 11년이 1995-2006년사이에있다. 온실가스중이산화탄소증가의원인은인간의화석연료사용때문이다. 지구상얼음의양은점점감소하고있으며얼음이어는기간도지난 150년간지속적으로짧아져왔고빙하의부식이나붕괴현상 10) IPCC 는 1988 년세계기상기구 (WMO) 와국제연합환경프로그램 (UNEP) 이공동으로기후변화문제에대처하고자설립한것으로세개의실무그룹 (Working Group, WG) 으로구분되며 WG1 은기후변화과학분야, WG2 WG 향 적응, 취약성분야, WG3 은기후변화완화분야를각각담당한다. IPCC 는 1990 년이래매 5~6 년간격으로기후변화평가보고서를발간하고있다. 제 1 차보고서는 1990 년, 제 2 차보고서는 1995 년, 제 3 차보고서는 2001 년, 제 4 차보고서는 2007 년에각각발간되었으며 2007 년발간된제 4 차평가보고서는약 6 년간에걸쳐 130 여개국에서약 2,500 명의과학자가참여하여작성한것이다. 57
K I P A The Korea Institute of Public Administration 이이어지고있다. 해양의온도는 1955년이래증가하고있다. 20세기들어해수면도상승하고있는데, 1961-2003년사이에연평균 1.8mm(1.3-2.3mm) 증가한것으로나타났다. 특히 1993-2003년사이에는연평균 3.1mm(2.4-3.8mm) 로더가파르게상승하고있다. 이러한과학적발견에입각하여 IPCC는 6개의기후변화시나리오를추정하고있다. 최악의시나리오에의하면지구의평균온도는 21세기말에현재보다최대 6.4 가량상승할수있고해수면은 59cm 상승할수있다. 기타제4차보고서에서 IPCC가제시한기후변화의부문별영향은 < 표 3-1> 과같다. < 표 3-1> 기후변화의부문별영향 (IPCC 제 4 차보고서 자료 : 환경부, 2008. 58 한편미국전략국제연구센터 (Center for Strategic and International Studies, CSIS) 는 2007년보고서에서세가지기후시나리오 ( 보통, 심각, 파국 ) 를설정하고있다. 지구의평균기온상승은 보통 시나리오의경우 1.3도, 심각 시나리오의경우 2.6, 파국 시나리오의경우 5.6 로예상되고있다. 보통 시나리오대로전개되더라도
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 대규모이주로인한국내외긴장고조, 자원부족이유발하는분쟁, 경제적파급까지몰고올질병격증, 각국이자원의변화와질병의유행에적응함에따라발생하는지정학적재편등이예상된다고보고하고있다. 파국 시나리오의경우인류가종전에경험해보지못했던수준의어려움에직면할것임을경고하고있다. 경제학자의입장에서기후변화를분석하고있는스턴보고서 (2006) 에서도기후변화에따른홍수, 가뭄, 해수면상승, 빙하축소, 식량생산감소, 생물종멸종등에따라경제적피해가증가하고있으며, 온난화방지비용은현재대처할경우에는전세계 GDP의 1% 에해당할것이지만이를방치할경우향후전세계 GDP의 5~20% 가소요됨으로써막대한경제적공황이올수있음을경고하고있다. 기후변화에따른피해에대해가장비관적인최근의전망은미국 MIT 글로벌기후변화센터에의해제시된바있다. 이들은 대규모의즉각적인행동 을취하지않으면 2100년지구의온도는 2000년보다최대 7.4 증가하고, 그렇게되면전세계생태계가파괴되고자원전쟁이발발하는등으로인해수십억명이목숨을잃을것이라고주장하고있다. 연구팀은탄소배출량증가가해양의온실가스흡수능력에미치는영향등최근에새로밝혀진연구결과들과개발도상국들의경제성장전망등다양한변수들을포함하여 400회의실험을실시한결과, 지구온도의예상상승치가평균 5.2 로수렴한가운데 3.5-7.4 로변할확률이 90% 에이르는것으로추정하였다 ( 연합뉴스, 2009.5.20). 2. 우리나라의기후변화영향 전지구적기후변화는우리나라에적지않은영향을끼칠전망이다. 현재한반도의기후변화진행속도는세계평균을상회하는것으로보고되고있다 ( 기후변화대책기획단, 2008). 6대도시평균기온은지난 100년간약 1.5 상승함으로써세계평균기온상승 0.74 를크게상회하고있으며해수면 ( 제주지역 ) 은 40년간 22cm ( 연평균 5.5mm) 상승함으로써세계평균상승률 (1.8mm) 을크게웃돌고있다. 또한최근 10년 (1996-2005) 동안 15개지점의평균연강수량은 1971~2000년대비 10% 증가하였고여름의강수량은 18% 증가하였다. 집중호우로인한피해액이매 10년단위로 3.2배씩증가하고있으며폭염으로인해최근 12년간 (1994~2005) 2,128명이 59
K I P A The Korea Institute of Public Administration 사망하고기온상승으로인한말라리아환자가 1994년 5명에서 2007년 2,227명으로급증하였다. 기후변화는이러한물리적또는자연적측면을넘어우리나라의경제와생활전반에광범위한영향을미친다. 선진국의온실가스감축움직임에따라새로운형태의무역장벽이생성되고있으며신에너지또는재생에너지사용의강화에따라새로운형태의녹색산업이미래국가경쟁력의원동력으로등장하고있다. 특히우리나라는교토의정서체제하에서의무감축국으로분류되어있지않았으나 Post-교토체제에서는의무감축국에포함될가능성이높다는점에서현시점에서적절한대비체제를마련하는것이절실하다. < 표 3-2> 우리나라온실가스배출현황 (2005) 배출량관련지표우리나라순위비고 배출량 5.9 억 CO 2eq 톤 10 위 1 위미국 (72.6), 2 위일본 (13.6) 증가율 (2000년대비 ) 12.1% 4 위 1위룩셈부르크 (33.3), 2위오스트리아 (15.0), 3위스페인 (14.6) GDP 당배출량 0.62CO 2eq 톤 / 천불 8 위 1 위호주 (0.86), 4 위미국 (0.66) 1 인당배출량 12.24CO 2eq 톤 / 인 13 위 1 위룩셈부르크 (27.9) 자료 : 기후변화대책기획단, 2008a. < 표 3-2> 에서보는바와같이우리나라의 2005년온실가스배출량은세계10위수준이며, 배출증가율은 OECD국가중 4위수준이고, 1인당배출량역시높은수준이다. 기후변화에대한우리나라국민의인식수준도상당히높은편이다. 월드리서치 (2008) 가환경부의뢰에따라조사한보고서에따르면, 만 13세이상국민들의거의대부분인 97.2% 가지구온난화로인한기후변화에대해인지하고있는것으로나타났다. 응답자의 90.5% 가 심각하다 고응답하고있고지구온난화의원인에대해서도응답자의 90.3% 가 화석연료의사용으로인한이산화탄소배출 이라고응답함으로써, 기후변화의심각성과원인에대한우리나라국민의인지도는매우높은것으로나타났다. 60 위에서논의한바와같이, 기후변화는현실이며우리나라는어느나라못지않게
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 환경적, 경제적인측면에서기후변화의영향을많이받는나라이고현실적으로많은양의온실가스를배출하고있으며국민들의기후변화에대한의식수준도높은편이다. 그럼에도불구하고우리나라의기후변화대응에대한국제사회의시선은우호적인편이아니다. 독일의 Germanwatch가온실가스대량배출국을대상으로기후변화대응노력과대응수준을평가하여매년발표하는기후변화성과지수 (Climate Change Performance Index, CCPI) 를보면, 우리나라는 2006년 53개국중에서 49위, 2007년 56개국중에서 48위, 2008년 56개국중에서 51위로평가되었다. 다행히 2009년평가에서는 60개국중에서 41위로대폭상승하기는했으나여전히낮은수준에머물러있다 (Germanwatch, 2009). 아울러세계경제포럼 (World Economic Forum, WEF) 이발표하는환경지속성지수 (Environmental Sustainability Index, ESI) 에서도 2008년평가결과평가대상국가 149개중에서 51위로평가되어있으며, 이는 OECD 30개국가중에서 26위, 그리고아시아- 태평양국가 23개중 7위수준이다. 특히우리나라는 ESI를구성하는하위영역점수중기후분야에서는 149개국중에서 77위로평가되었다 (YCELP & CIESIN, 2008). 이러한현실에입각할때, Post-2012 체제에대비하여우리나라의기후변화대응체제를진단하고, 문제점을도출하는작업은매우긴요한것이라하겠다. 여기서는우리나라의기후변화대응체제를앞에서제시된 < 그림 2-10> 의분석틀에따라진단해보고자한다. 제 2 절기후변화대응정책의현황 우리나라는 1998년 4월 범정부기후변화대책기구 를구성하고 2001년 9월국무총리를위원장으로하는 기후변화협약대책위원회 를설치하였다 11). 기한기후변화협약에대응하기위해 1999년부터 3개년단위의 기후변화협약대응종합대책 을수립 시행하여왔다. 그간기후변화정책추진의기반이되는다양한법적수단들이 11) 기후변화협약대책위원회는이후기후변화대책위원회로명칭이변경되었다가 2009 년 2 월 16 일지속가능발전위원회, 국가에너지위원회와함께녹색성장위원회로통합되었다. 61
K I P A The Korea Institute of Public Administration 만들어져왔으며, 환경부와지식경제부를비롯한많은중앙부처가기후변화정책에관여하고있다. 2009년 9월현재의시점에서보면우리나라기후변화대응체제는과도기적성격을지니고있다고할수있다. 기후변화대책의체계적추진을위해 2008 년 10월국무총리실주도로기후변화대책기본법 ( 안 ) 은 2009년 2월녹색성장기본법 ( 안 ) 이제출됨에따라그추진이중단된상태이며 12) 그주요내용은녹색성장기본법 ( 안 ) 곳곳에 ( 특히 5장저탄소사회의구현 ) 에포함되어있다. 따라서이하에서는녹색성장기본법 ( 안 ) 을중심으로기후변화대응체제를설명하며필요에따라부분적으로기후변화대책기본법 ( 안 ) 의내용도설명하기로한다. 1. 기후변화대응의기본원칙 녹색성장기본법 ( 안 ) 제38조에제시된기후변화대응기본원칙은다음과같다. 첫째, 지구온난화에따른기후변화문제의심각성을인식하고국가적 국민적역량을모아총체적으로대응하고범지구적노력에적극참여한다. 둘째, 온실가스감축의비용과편익을경제적으로분석하고국내여건등을감안하여국가온실가스중장기감축목표를설정하고, 가격기능과시장원리에기반을둔비용효과적방식의합리적규제체제를도입함으로써온실가스감축을효율적 체계적으로추진한다. 셋째, 온실가스를획기적으로감축하기위하여정보통신 나노 생명공학등첨단기술및융합기술을적극개발하고활용한다. 넷째, 온실가스배출에따른권리 의무를명확히하고이에대한시장거래를허용함으로써다양한감축수단을자율적으로선택할수있도록하고국내탄소시장을활성화하여국제탄소시장에적극대비한다. 다섯째, 대규모자연재해, 환경생태와작물상황의변화에대비하는등기후변화로인한영향을최소화하고그위험및재난으로부터국민의안전과재산을보호한다. 이러한원칙들에따르면 녹색기술과시장원리를활용한기후변화대응 이라는특징이두드러지고있다. 62 12) 다만의원입법으로 2009 년 6 월현재, 기후변화대책기본법안 ( 김성곤의원등 33 인 ), 기후변화대응및온실가스감축지원에대한기본법안 ( 배은희의원등 21 인 ), 기후변화대책기본법안 ( 이인기의원등 25 인 ) 등이국회에계류되어있다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 2. 기후변화대응을위한주요정책 녹색성장기본법 ( 안 ) 에제시된기후변화대응주요시책들은온실가스목표관리, 온실가스감축의조기행동촉진, 온실가스배출량및에너지사용량등의보고체계구축, 온실가스종합정보관리체계구축, 총량제한배출권거래제등의도입, 교통부문의온실가스관리, 기후변화영향평가및적응대책추진, 원자력산업육성등이다. 각각의내용을설명하면다음과같다. 1) 목표관리 정부는기후변화대응을위해온실가스감축목표, 에너지절약목표및에너지이용효율목표, 에너지자립목표, 신 재생에너지보급목표등에대한중장기및단계별목표를설정하고그달성을위하여필요한조치를강구하도록되어있다. 이러한목표를달성하기위하여관계중앙행정기관, 지방자치단체및대통령령으로정하는공공기관등은대통령령으로정하는바에따라기관별로에너지절약및온실가스감축목표를설정하여야한다. 아울러산업, 교통 수송, 가정 상업등부문별로도목표를설정하도록되어있다. 목표달성을위한수단으로, 대통령령으로정하는기준량이상의온실가스배출업체및에너지소비업체 ( 이하, 관리업체 ) 는측정 보고 검증이가능한방식으로목표를설정 관리하여야한다. 이러한목표설정 관리를위해정부와관리업체는사전에협의하여야하며, 관리업체의목표설정 관리에있어서는온실가스배출및에너지사용등의이력, 기술수준, 국제경쟁력, 국가목표등이고려되어야한다. 또한관리업체는목표달성실적을대통령령으로정하는바에따라공신력있는외부전문기관의검증을받아정부에보고하여야하며정부는보고받은실적에대하여등록부를작성하고체계적으로관리하도록되어있다. 정부는관리업체의준수실적이목표에미달하는경우목표달성을위하여필요한개선을명할수있으며필요한경우, 재정 세제 경영 기술지원, 실태조사및진단, 자료및정보의제공등을할수있다. 63
K I P A The Korea Institute of Public Administration 2) 온실가스감축의조기행동촉진 기업체의경우온실가스감축노력이기업의경쟁력을저해할것을우려하여, 선제적노력에는소극적인경향을보인다. 녹색성장기본법 ( 안 ) 에는기업으로하여금선제적노력을기울이도록유도하는장치를두고있다. 정부는관리업체가위에설명한목표관리를받기전에자발적으로행한실적에대해서는이를목표관리실적으로인정하거나그실적을거래할수있도록하는등자발적으로온실가스를미리감축하는행동을하도록촉진하여야한다. 실적을거래할수있는방법및절차등에필요한사항은대통령령으로정하도록하고있다. 3) 온실가스배출량및에너지사용량등의보고 관리업체는매년사업장별로온실가스배출량및에너지소비량에대하여측정 보고 검증가능한방식으로명세서를작성하여공신력있는외부전문기관의검증을받아정부에보고해야한다. 정부는이러한명세서를체계적으로관리하고명세서에포함된주요정보를관리업체별로공개할수있다. 관리업체는정보공개에따라권리나영업상의비밀이현저히침해되는등의사유가있을경우에비공개를요청할수있으며이경우, 정부는심사위원회를구성하여공개여부를판정하게된다. 4) 온실가스종합정보관리체계의구축 64 정부는국가온실가스배출량 흡수량, 배출 흡수계수 ( 係數 ), 온실가스관련각종정보및통계를개발 검증 관리하는온실가스종합정보관리체계를구축하여야한다. 관계중앙행정기관의장은종합정보관리체계의원활한운영을위해에너지 산업공정 농업 폐기물 산림등소관분야의정보및통계를작성 제공하는등적극협력해야한다. 종합정보관리체계를구축함에있어서는국제기준을최대한반영하여전문성 투명성및신뢰성을제고하여야하며각종정보및통계는매년공표되어야한다. 세부적인정보및통계관리방법, 관리기관및방법등은대통령령으로정한다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 5) 총량제한배출권거래제등의도입 정부는시장기능을활용하여효율적으로온실가스를감축하고국제적으로팽창하는온실가스배출권거래시장에대비하기위하여온실가스배출허용총량을설정하고온실가스배출허용량을거래하는제도 ( 이하, 총량제한배출권거래제 ) 등을실시할수있다. 총량제한배출권거래제등을실시할경우기후변화관련국제협상, 국제경쟁력등을고려하여야하며, 총량제한배출권거래제등의실시를위한온실가스배출허용량의할당방법, 등록 관리방법및거래소설치 운영등에관한사항은별도의법률로정하도록되어있다. 6) 교통부문의온실가스관리 우리나라온실가스의주된발생원인중하나는교통부문이다. 따라서녹생성장기본법 ( 안 ) 은교통부문의온실가스관리를주요정책중하나로제시하고있다. 법 ( 안 ) 에따르면자동차등교통수단을제작하려는자는그교통수단에서배출되는온실가스를감축하기위한방안을마련하여야하며, 온실가스감축을위한국제경쟁체제에부응할수있도록적극노력하여야한다. 정부는교통부문에서배출되는온실가스를줄이기위하여국제기준및동향등을고려하여대통령령으로정하는바에따라자동차등의온실가스배출허용기준을정하여그배출량을제한할수있다. 이경우다른법령에따른규제기준및측정방법등과중복되지않도록하여야한다. 아울러정부는온실가스배출량이적은자동차등을구매하는자에대하여재정적지원을강화하고온실가스배출량이많은자동차등을구매하는자에대해서는부담금을부과할수있다. 또한정부는하이브리드자동차, 수소연료전지자동차등저탄소 고효율교통수단의제작 보급을촉진하기위하여재정 세제지원, 연구개발및관련제도개선등의방안을강구할수있다. 7) 기후변화영향평가및적응대책의추진 정부는기상현상에대한관측 예측 제공 활용능력을높이고지역별 권역별로 태양력 풍력 조력등신 재생에너지원을확보할수있는잠재력을지속적으로분 65
K I P A The Korea Institute of Public Administration 석 평가하여이에관한기상정보관리체계를구축 운영하여야한다. 또한기후변화에대한감시 예측의정확도를향상시키고생물자원및수자원등의변화상황과국민건강에미치는영향등기후변화로인한영향을조사 분석하기위한조사 연구, 기술개발, 관련전문기관의지원및국내외협조체계구축등의시책을추진하여야하며그결과를공표하여야한다. 아울러기후변화로인한피해를줄이기위하여사전예방적관리에우선적인노력을기울여야하며기후변화의영향을완화시키거나건강 자연재해등에대응하는적응대책을수립 시행하여야한다. 또한국민 사업자등이기후변화적응대책에따라활동할경우이에필요한기술적및재정적지원을할수있다. 8) 원자력산업육성 정부는석유의존도완화, 에너지의안정적공급, 원자력발전및원자력발전폐기물의입지확보, 국민의수용성등을고려하여원자력발전비율의적정목표를설정하고, 원자력발전의안전한운영과폐기물의안전한관리, 원자력산업관련기술개발, 수출진흥등원자력산업육성시책을수립 시행하여야한다. 3. 기후변화대응종합계획 기후변화대응종합계획은우리나라기후변화대책의청사진이라는점에서중요한의미를지닌다. 녹색성장기본법 ( 안 ) 제40조 ( 기후변화대응기본계획 ) 에따르면정부는기후변화대응의기본원칙에따라 20년을계획기간으로하는기후변화대응기본계획을 5년마다수립 시행하여야하며기후변화대응기본계획에는 < 표 3-3> 의사항이포함되어야한다. 이하에서는그동안작성된기후변화대응기본계획의주요특징과내용을살펴보기로한다. 66
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 표 3-3> 기후변화종합대책에포함되어야하는내용 국내외기후변화경향및미래전망과대기중의온실가스농도변화 온실가스배출 흡수현황및전망 온실가스배출중장기감축목표설정및부문별 단계별대책 기후변화대응을위한국제협력에관한사항 기후변화대응을위한국가와지방자치단체의협력에관한사항 기후변화대응연구개발에관한사항 기후변화대응인력양성에관한사항 기후변화의감시 예측 영향 취약성평가및재난방지등적응대책관련사항 기후변화대응을위한교육 홍보에관한사항 그밖에기후변화대응추진을위하여필요한사항 1) 제 1 2 3 차기후변화협약대응종합계획 기후변화종합계획은 1~3차까지는 기후변화협약대응종합계획 으로, 그리고 4차는 기후변화대응종합계획 으로각각작성되었다. 1~3차까지의종합대책의주요내용을간략히정리하면다음과같다 ( 유승직, 2008). 제1차종합대책 (1999~2001) 은국내온실가스배출현황과전망등을고려하여국가의종합대책을수립한것으로 24개의온실가스감축대책을포함하고있다. 구체적으로에너지절약및온실가스감축시설투자를위한재정 기술지원, 집단에너지보급활성화, 지능형교통시스템구축등을추진하였다. 이러한국내감축정책과더불어 1997년교토의정서의청정개발체제, 온실가스배출권거래제도등신축성체제를활용하는대책을수립하고온실가스감축을위한기반을조성하는정책및조치를마련하였다. 제2차종합대책 (2002-2004) 은대외적으로협상역량을강화하고온실가스감축기술개발을위한연구개발투자를확대하는내용을포함하고있다. 온실가스감축기술개발의중요성을강조하여종합대책의목표를온실가스감축기술및친환경에너지개발촉진을정하였다. 주요추진시책들은중 대형에너지절약기술연구개발, 이산화탄소처리기술개발등의활성화, 에너지진단 절약사업 실적관리를통합한통 합관리형에너지절약정책의시행, 태양광, 풍력, 수소 연료전지등 3 대신재생에너 지분야중점개발과보급추진, 건물에대한단열시공의의무화, 해외조림사업의 67
K I P A The Korea Institute of Public Administration 68 추진등이있다. 그리고온실가스정책의기본이되는온실가스인벤토리시스템구축과같은통계기반을마련하였으며, 동시에기후변화에대한국민들의인식을제고하기위한정책을시행하였다. 이처럼제2차종합대책은온실가스감축기술개발의중요성을강조하고온실가스감축정책의효과를높이기위하여통합관리형에너지절약체제를구축하는등감축정책을강화하는측면에서그특징을찾을수있다. 제3차종합대책 (2005~2007) 의주요목표는교토의정서가 2008년부터발효됨에따라 2012년이후우리나라의온실가스감축의무부담에대비한국내기반을강화하는것이었다. 이에따라저탄소경제로의전환을촉진하기위하여에너지절약 청정에너지자원기술등의상용화를연구개발과함께적극적으로추진하였다. 특히신재생에너지원으로부터발전된전력에대한발전차액보전제도를도입하여태양광, 풍력, 조력등을이용한발전을활성화하였다. 공공기관의선도적인에너지절약을위하여에너지소비총량제를실시하였으며, 대기전력 1W 프로그램추진, 에너지절약설계기준강화, 통행료전자지불, 간선급행버스제도도입, 경차및하이브리드자동차보급활성화등을추진하였다. 또한과거의신도시개발지역및산업단지중심의집단에너지보급사업과더불어소형열병합발전설비를이용한중소규모수요처에대한열과전기의생산 판매사업인구역형집단에너지사업을추진하였다. 또한제3차종합대책에서는그동안체계적으로포함되지못했던우리나라역내의기후변화예측, 영향평가, 그리고적응대책을수립하는내용을포함하였다. 아울러 2006년부터 2010년까지의기후변화대응연구개발종합계획을수립하여화석연료대체, 에너지효율향상, 이산화탄소포집 처리 흡수, 이산화탄소이외의온실가스제어, 그리고기후변화영향평가및적응등 5대핵심기술분야를선정하고각각의기술에대한투자전략을마련하여기술개발에대한투자효율성을높이는정책을시행하였다. 3차에걸친기후변화협약종합대책은협약이행기반구축, 경제부문별온실가스감축방안을마련하는등소기의성과를거두었다. 그러나상당히많은온실가스감축, 적응대책등이수립시행에도불구하고정책의비용과편익, 온실가스감축효과, 경제적 사회적파급효과등을종합적으로고려하여정책의우선순위를설정하고이를입체적으로추진하지못한한계를갖고있다. 상당수의감축정책이정량적인
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 감축목표를명확히설정하지못하거나정책간감축효과가중복계산되는문제점으로인하여감축정책의시행에따른실질적인온실가스감축효과를종합적으로평가하지못한측면도있다. 또한정부종합정책의추진체계에있어서도부처간역할분담이명확하게이루어지지못하여복수의부처에서동일한기후변화협약대응시책을마련하여추진하려는상황도발생하였다. 그리고상호연관된정책이각각의정책으로추진되어유사관련정책을통합해야할필요성도지적되어왔다 ( 유승직, 2008, 국회예산정책처, 2007). 2) 제 4 차기후변화대응종합기본계획 (1) 제 4 차기본계획의특징 2008년 9월 19일발표된 4차기본계획은일단외형적으로 1 2 3 차기본계획과구분된다. 1 2 3차기본계획의명칭이 기후변화협약대응기본계획 이고그시행기간도 3년이었던데반해, 4차기본계획은 기후변화대응종합기본계획 으로바뀌었고시행기간도 2008~2012년의 5년계획으로작성되었다. 4차계획의수립에는크게세가지정도의배경이깔려있다. 첫째, 3차에걸친기본계획에대한평가및반성이다. 종전의기본계획이저탄소사회구조로의체질전환을위한종합대책으로서는미흡했다는것이다. 감축목표를제시하지못하여산업계및국민이느끼는불확실성을해소하지못하였다는점, 에너지다소비형산업구조및업계의부담등을감안하여소극적대응에그쳤다는점, 기후변화적응에따른부정적영향을최소화할수있는방안수립이미흡했다는점, 국제사회의기후변화대응에대한동참노력이부족했다는점등이제기되었다 ( 기후변화대책기획단, 2008a). 둘째, 2008년 8월 15일이명박대통령이제시한 저탄소녹색성장 정책을실현하기위한비전과방안들을포함시킬필요성이있었다. 이에따라기후변화협약중심의대응체제에서한발더나아가환경대책, 산업정책, 국제협상등을포괄하는종합대책의성격을띠게되었다. 셋째, Post-Kyoto 체제가현실로다가온상황을적극적으로인정하고, 2012년이후제2차온실가스의무감축공약기간에우리나라가온실가스의무감축국에포함될것을예상한조치라할수있다. 따라서계획기간 69
K I P A The Korea Institute of Public Administration 도제 1 차의무감축공약기간과일치되는 2008~2012 년의 5 년으로설정하게되었다. (2) 제 4 차기본계획의비전과목표 제4차계획의비전은 범지구적기후변화대응노력에동참하고녹색성장을통한저탄소사회구현 (Low Carbon, Green Growth) 으로설정되었다. 여기서녹색성장이란온실가스와환경오염을줄이는지속가능한성장으로서, 녹색기술과청정에너지로신성장동력과일자리를창출하는신국가발전패러다임으로정의되고있다 ( 기후변화대책기획단, 2008a). 이는경제성장시온실가스배출및환경훼손을동반하는현재의패러다임에서벗어나경제성장시에도온실가스배출증가탈동조화 (de-coupling) 및환경지속성을가져오는패러다임으로의전환을의미하고있다. < 그림 3-1> 녹색성장에서추구하는패러다임의변화 자료 : 기후변화대책기획단, 2008a. 70
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 이러한비전을달성하기위한목표는세가지로설정되었다. 첫째, 기후친화산업을신성장동력으로육성, 둘째, 국민의삶의질제고와환경개선, 셋째, 기후변화대처를위한국제사회의노력선도등이다. 이를위한추진과제는 < 그림 3-2> 에서보는바와같이 11가지가설정되었다. 2008년 12월 24일기후변화대책기획단 (2008b) 은이러한 11가지추진과제를달성하기위한세부이행계획을발표하였다. 여기에는모두 166개의세부과제가포함되어있는데이는제3차기본계획에포함된세부과제수의약 2배에달하는것이다. < 그림 3-2> 제 4 차종합기본계획의비전, 목표, 추진과제 71
K I P A The Korea Institute of Public Administration 제 3 절기후변화대응정책기구및정책조정체계 1. 중앙정부수준 1) 중앙정부수준의정책기구 기후변화정책이국가적과제이며온실가스저감이사회전부문의공동노력을요한다는점에서많은중앙부처가기후변화정책과직간접적으로연관될수밖에없다. 그럼에도불구하고특히기후변화정책과좀더밀접한중앙부처들을구분해내는것이불가능하지는않다. 여기서는 2008년작성된기후변화대응제4차종합기본계획세부이행계획에대한분석을통하여부처들을구분해보았다 ( 기후변화대책기획단, 2008b). 세부이행계획에는모두 176개의이행과제들이제시되어있으며이러한과제들의이행기간은 2008~2012년까지의 5년이다. 특정중앙부처가단독으로수행하는과제도있고 2개이상의중앙부처가주관부서또는협조부서로지정되어협력적으로수행하는과제도있다. 재원은크게정부부문과민간부문에의해조달되며민간부문조달을제외한정부부문 ( 국고, 지방비 ) 추정소요예산은 5년간모두 47조원가량 (46,893,073 백만원 ) 된다. < 그림 3-3> 에서보는바와같이하나이상의과제에참여하고있는중앙부처의수는모두 15개이다. 2008년이명박정부출범이후정부조직개편에따라현재설치되어있는중앙부처는 2원 15부 2처 18청 3실 5위원회이다. 그러므로 45개중앙부처중에서 1/3 정도가기후변화관련정책을수행하고있는셈이다. 참여과제가특히많은부처들은환경부, 지식경제부, 국토해양부등이다. 환경부는환경정책의주무부처라는점에서, 지식경제부는온실가스감축의핵심분야인에너지정책의주무부처라는점에서, 그리고국토해양부는녹색생활환경의조성에필요한교통, 주택, 도시건설등의주무부처라는점에서각각다양한형태의과제를수행하는것으로해석된다. 다음으로산림청, 기상청, 교육과학기술부, 농림수산식품부, 농촌진흥청등의과제참여가 10건이상으로많은상태이다. 72
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 그림 3-3> 중앙부처별이행과제참여현황 ( 건 ) [ 그림 3-3] 중앙부처별이행과제참여현황 ( 건 ) 환경부 지식경제부 국토해양부 산림청 기상청 교육과학기술부 농림수산식품부 농촌진흥청 국무총리실 소방방재청 기획재정부 외교통상부 문화체육관광부 행정안전부 보건복지가족부 보건복 0 10 20 30 40 50 60 70 80 행정안 문화체 외교통 기획재 소방방 국무총 협조부처 0 1 3 0 1 6 0 10 4 1 10 10 13 33 31 주관부처 1 2 1 4 4 3 9 0 7 13 8 10 27 39 49 농촌진 농림수 교육과 기상청 산림청 국토해 지식경 환경부 한편 < 그림 3-4> 는기후변화정책과제추진을위한부처별소요예산을금액과비율로각각나타낸것이다. 국토해양부, 환경부, 지식경제부, 산림청, 농림수산식품부등 5개부처의비중이전체의 93% 를차지하고있으며, 기타에포함된나머지 10개부처의예산은모두합해서 7% 에지나지않는다. 국토해양부의경우참여과제의건수에비해소요예산이특히높게나타난것은, 철도수송분담률제고 사업때문이다. 이사업에는 2008년부터 5년간 12조원가량의정부예산이책정되어있으며, 이사업을제외할경우국토해양부의기후변화정책소요예산은환경부나기획재정부보다다소낮은수준이다. 73
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 3-4> 기후변화정책과제추진을위한부처별소요예산의금액과비율 부처별소요예산 ( 정부부문, 백만원, %) 농림수산식품부, 3,731,125 (8%) 기타, 3,085,543 (7%) 환경부, 7,893,588 (17%) 산림청, 5,999,286 (13%) 국토해양부, 18,738,585 (39%) 지식경제부, 7,444,949 (16%) 이상의분석결과에입각할때, 우리나라기후변화정책수행에있어주요중앙부처는환경부, 지식경제부, 그리고국토해양부라할수있다. 세부처는기후변화관련정책과제에참여하는건수도많을뿐만아니라, 관련소요예산의비중이전체예산의 72% 에달한다. 2) 중앙정부수준의정책조정체계 74 기후변화대응에있어서는중앙정부의많은부처가관여된다. 앞의분석에입각하면최소한 15개의중앙부처들이하나이상의과제에참여하고있는것으로나타났다. 부처들은사안에따라이해관계를달리하기때문에이들간의정책조정체계를구축하는것이무엇보다중요하다. 우리의경우기후변화정책의조정은주로위원회조직을통해이루어져왔다. 종전에중앙부처의기후변화정책들을조정하는기능은국무총리실산하에설치된기후변화대책위원회에의해수행되었으나, 2009 년 2월녹색성장위원회가출범하면서기후변화대책위원회는국가에너지위원회, 지속가능발전위원회와함께통합된바있다. 따라서현재기후변화관련총괄조정기
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 구는녹색성장위원회라할수있다. 하지만기후변화와녹색성장이완벽히일치하지는않는개념이기때문에녹색성장위원회의기능역시기후변화에국한되어있지않다. 따라서여기서는양자간의비교관점에서기후변화대책위원회와녹색성장위원회를모두설명하기로한다. (1) 국무총리직속기후변화대책위원회 우리나라정부조직체계에있어부처간조정의주무부처는국무총리실이며, 특히다양한부처의이해관계가걸려있는복잡한정책영역일수록국무총리실의역할이강조되어왔다. 기후변화문제에있어서도 1998년 4월 범정부기후변화대책기구 구성및 2001년 9월국무총리를위원장으로하는 기후변화협약대책위원회 설치이후국무총리실이정책의종합및조정역할을수행하여왔다. 이후기후변화협약대책위원회는기후변화대책위원회로변경설치된바있으며 기후변화대책위원회구성및운영에관한규정 (2008년 5월 27일일부개정, 국무총리훈령제509호 ) 에따르면위원회는그구성과기능에있어다음과같은특징을지니고있다. 13) 첫째, 기후변화대책위원회는위원장을포함한 20명이내의위원으로구성한다. 위원회의위원장은국무총리가되고, 위원은기획재정부장관 교육과학기술부장관 외교통상부장관 행정안전부장관 문화체육관광부장관 농림수산식품부장관 지식경제부장관 보건복지가족부장관 환경부장관 국토해양부장관 국무총리실장 소방방재청장 기상청장 농촌진흥청장 산림청장, 그밖에위원장이필요하다고인정하는관계부처의장이된다. 또한위원회의사무를처리하게하기위하여위원회에간사 1명을두며간사는국무총리실장이된다. 둘째, 기후변화대책위원회는다음과같은 8가지의주요사항을심의 조정한다. 1 기후변화대책의기본방향및전략기획에관한사항, 2 기후변화대책기본계획의수립 시행 점검및평가에관한사항, 3 기후변화와관련된국제협상등국제협력에관한사항, 4 온실가스의감축및통계에관한사항, 5 기후변화에대한적응에관한사항, 6 기후변화에대한연구개발및과학적근거제시에관한사항, 7 13) 기후변화대책위원회가현재존재하지는않는조직임은앞서설명한바있다. 75
K I P A The Korea Institute of Public Administration 76 기후변화와관련된교육 홍보에관한사항, 8 그밖에위원장이기후변화대책과관련하여필요하다고인정하는사항등이다. 셋째, 기후변화대책위원회의업무를효율적으로처리하기위하여기후변화대책조정협의회를두며, 조정협의회는위원장 1명을포함한 25명이내의위원으로구성한다. 조정협의회의위원장은국무총리실장이되고위원은 1 기획재정부 교육과학기술부 외교통상부 행정안전부 문화체육관광부 농림수산식품부 지식경제부 보건복지가족부 환경부 국토해양부의차관, 2 국무총리실국무차장, 소방방재청 기상청 농촌진흥청 산림청의차장, 3 그밖에조정협의회의위원장이위촉하는민간전문가등이된다. 조정협의회의사무를처리하기위하여간사 1명을두되간사는국무총리실국무차장이된다. 넷째, 기후변화대책조정협의회는다음과같은 5가지사항을심의 조정한다. 1 위원회에서심의할안건, 2 기후변화대책세부추진계획의수립및시행, 3 기후변화대책과관련된조직 예산및인력지원에관한사항, 4 기후변화대책과관련된국제회의및협상에관한사항, 5 그밖에조정협의회의위원장이필요하다고인정하는사항등이다. 다섯째, 기후변화대책조정협의회에는기능별로실무대책반을둔다. 실무대책반은 5개로구성되며각각주무부처를지정하고있다. 협상대책반 ( 외교통상부 ), 감축대책반 ( 지식경제부 ), 적응대책반 ( 환경부 ), 과학연구개발반 ( 교육과학기술부 ), 재원대책반 ( 기획재정부 ) 등이다. 실무대책반마다해당주무부처의속하는일반직공무원또는별정직공무원인간사 1명을두게되어있으며반원은관계부처의공무원과해당분야의전문가로구성한다. 여섯째, 위원회와조정협의회의원활한업무수행을지원하고, 실무대책반을총괄하기위하여국무총리실에기획단을둔다. 단장은국무총리실국무차장이겸임하며기획단은관계행정기관소속의공무원및관계기관 단체의전문가중에서파견된자등으로구성된다. 일곱째, 조정협의회는기후변화대책에관하여자문을받기위하여학식과경험을갖춘학계 산업계 언론계및유관단체인사등으로구성된자문단을둘수있게되어있다. 자문단의단원은단장을포함하여 50명이내로하며국무총리실장이위촉한다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 그림 3-5> 국무총리실기후변화대책위원회 기후변화대책위원회 ( 국무총리 ) 기후변화대책조정협의회 ( 국무총리실장 ) 지원 지원 자문단 ( 민간임의기구 ) 기획단 ( 국무차장 ) 총괄 ( 실무대책반 ) 협상대책반 감축대책반 적응대책반 과학연구개발반 재원대책반 자료 : 기후변화대책위원회구성및운영에관한규정 (2008 년 5 월 27 일개정 ) 을바탕으로작성. (2) 대통령직속녹색성장위원회 2008년 8월이명박대통령이 저탄소녹색성장 을제시함에따라, 우리나라의기후변화정책은보다광범위한녹색성장정책의일환으로편입되었다. 이러한정책기조에따라 2009년 2월 16일에대통령직속으로녹색성장위원회가설치하였다. 2009 년 1월 5일제정된 녹색성장위원회의구성및운영에관한규정 ( 대통령훈령제239 호 ) 에따른녹색성장위원회의구성및기능은다음과같다. 첫째, 녹색성장위원회는위원장 2명을포함한 50명이내의위원으로구성하며, 위원장은국무총리와민간위원중 1인이공동으로맡는다. 위원은당연직위원과위촉위원으로구분된다. 당연직위원으로기획재정부장관, 교육과학기술부장관, 외교통상부장관, 농림수산식품부장관, 지식경제부장관, 환경부장관, 국토해양부장관, 국무총리실장, 방송통신위원회위원장, 대통령실국정기획수석비서관, 정부출연연구기관등의설립 운영및육성에관한법률 에의해설립된한국개발연구원, 산업연구원, 에너지경제연구원, 한국교통연구원, 한국환경정책 평가연구원과국토연구원의원장및 에너지이용합리화법 에의해설립된에너지관리공단의이사장등이참여한다. 한편위촉위원은기후변화, 에너지, 지속가능발전분야등녹색성장에관한학식과경험이풍부한자중에서대통령이위촉하는자로구성된다. 위원회의사무를 77
K I P A The Korea Institute of Public Administration 처리하게하기위하여위원회에간사 1명을두며, 간사는대통령실국정기획수석비서관이된다. 위원의임기는 1년으로하며연임할수있다. 둘째, 녹색성장위원회는 1 녹색성장정책의기본방향및전략기획에관한사항, 2 녹색성장기본계획의수립 시행에관한사항, 3 녹색성장과관련한법제도에관한사항, 4 녹색성장과관련한연구개발, 인력양성및녹색산업육성에관한사항, 5 녹색성장과관련된교육 홍보및지식 정보의보급등에관한사항, 6 녹색성장을위한기후변화대응및에너지에관한사항, 7 녹색성장과관련된국제협력에관한사항, 8 그밖에지속가능한녹색성장을위하여위원장이필요하다고인정하는사항등을심의한다. < 그림 3-6> 대통령직속녹색성장위원회 (2009 년 9 월현재 ) 78 자료 :www.greengrowth.go.kr
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 셋째, 녹색성장위원회의업무를효율적으로지원하기위하여 3개의분과위원회를두는데, 녹색성장산업분과위원회, 기후변화에너지분과위원회, 녹색생활지속발전분과위원회등이다. 각분과위원회는 10명이내의위촉위원으로구성하며분과위원회의위원장은위촉위원중에서호선한다. 넷째, 녹색성장위원회및분과위원회의운영및업무를효율적으로지원하기위하여위원회에녹색성장기획단을두며, 기획단의단장은국정기획수석비서관실의비서관과관계기관의고위공무원단소속고위공무원이공동으로맡고총무 예산등일상적인행정업무는고위공무원인단장이수행하도록되어있다. 다섯째, 녹색성장위원회는녹색성장업무의기획및관계부처간이견조율등의업무를효율적으로수행하기위하여관계부처의고위공무원단소속고위공무원과기획단의단장으로구성된기획조정협의회를둘수있다. 기획조정협의회의회의는기획단단장인국정기획수석비서관실의비서관이주재한다. 녹색성장기획단은녹색성장전문가를 60명이내로선정하여전문가단을구성할수있으며조사 연구의수행및자문을받을수있다. (3) 기후변화대책위원회와녹색성장위원회의비교 < 표 3-4> 는조직측면에서두위원회를비교한것이다. 가장두드러진변화는국무총리직속에서대통령직속으로변경된것이라할수있다. 이에따라녹색성장위원회의경우청와대수석비서관이간사를맡게되었고종전보다강화된정책조정능력을갖추게된것으로평가할수있다. < 표 3-4> 기후변화대책위원회와녹색성장위원회의특징비교 1 ( 조직 ) 기후변화대책위원회 녹색성장위원회 소속국무총리직속대통령직속 설치근거 법률 N/A 녹색성장기본기본법 ( 안 ) 명령 기후변화대책위원회의구성및운영에관한규정 ( 총리령 ) 녹색성장위원회의구성및운영에관한규정 ( 대통령령 ) 위원위원장국무총리국무총리 민간위원중 1 인공동 79
K I P A The Korea Institute of Public Administration 구성 기후변화대책위원회 위원위원장포함 20 명이내의당연직 ( 관계부처장 ) 녹색성장위원회위원장포함 50인이내 당연직 ( 관계부처및관련국책연구원의장등 ) 위촉위원 ( 민간전문가 ) 간사국무총리실장청와대국정기획수석비서관 녹색성장 산업분과 분과위원회 명칭 구성 N/A N/A 기후변화 에너지분과 녹색생활 지속발전분과분과위원회별로 10명이내의위촉위원으로구성 명칭기후변화대책조정협의회기획조정협의회 위원장 국무총리실장 조정기구 위원 위원장포함 25 인이내 당연직 ( 관계부처차관급 ) 녹색성장기획단의단장및관계부처의고위공무원단소속고위공무원으로구성되며, 위촉위원 ( 민간전문가 ) 단장이회의주재 간사 국무총리실국무차장 명칭기후변화대책기획단녹색성장기획단 실무기구 단장 조직 국무총리실국무차장 협상대책반, 감축대책반, 적응대책반, 과학 연구개발반, 재원대책반 국정기획수석실비서관 관계부처고위공무원중 1인공동 녹색성장기획팀, 에너지정책탬, 기후변화대응팀, 녹색기술산업팀, 녹색생활지속발전팀, 협상TF < 표 3-5> 는심의사항의범위측면에서두위원회의특징을비교한것이다. 대체로 기후변화 라는용어가 녹색성장 이라는용어로변경된것이외에두드러진차이점을보이지는않는다. 그러나녹색성장은기후변화를내포하고있는것이라는점에서녹색성장위원회는심의사항의범위가종전의기후변화대책위원회보다넓다는점을알수있다. 80
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 표 3-5> 기후변화대책위원회와녹색성장위원회의특징비교 2 ( 심의사항 ) 기후변화대책위원회 기후변화대책의기본방향및전략기획에관한사항 기후변화대책기본계획의수립 시행 점검및평가에관한사항 기후변화와관련된국제협상등국제협력에관한사항 온실가스의감축및통계에관한사항 기후변화에대한적응에관한사항 기후변화에대한연구개발및과학적근거제시에관한사항 기후변화와관련된교육 홍보에관한사항 그밖에위원장이기후변화대책과관련하여필요하다고인정하는사항 녹색성장위원회 녹색성장정책의기본방향및전략기획에관한사항 녹색성장기본계획의수립 시행에관한사항 녹색성장과관련한국제협력에관한사항 녹색성장과관련한법제도에관한사항 녹색성장을위한기후변화대응및에너지에관한사항 녹색성장과관련한연구개발, 인력양성및녹색산업육성에관한사항 녹색성장과관련된교육 홍보및지식 정보의보급 등에관한사항 그밖에지속가능한녹색성장을위하여위원장이필요하다고인정하는사항 2. 지방정부수준 실제로기후변화의원인이되는온실가스가배출되는곳은지역수준이라는점에서지방정부차원의효과적대응은국가수준의대응못지않게중요하다. 지방자치단체는주민과가장가까운위치에서행정을수행한다는점에서지방자치단체가기후변화문제에효과적으로대응할수있는수단은대단히다양하다. 예를들면, 지방자치단체는저탄소사회로가기위해주민의설득하여생활양식변화를유도할수있으며, 저탄소제품구매를통해산업계의생산방식전환을유도할수있다. 또한사회적인프라에대한투자, 폐기물처리및재활용, 재생에너지이용, 저탄소형도시설계, 저탄소형사업기회창출, 대중교통확충, 자전거이용활성화등일일이열거할수없을만큼다양한분야에서기후변화문제에적극대응할수있다. 그러나지방자치단체의경우기후변화문제에대한인식부족, 중앙정부의지원 부족등으로최근에이르기까지이문제에대한해결노력이거의없었다해도과언 81
K I P A The Korea Institute of Public Administration 이아니다. 2007년제주도와과천시가환경부와기후변화시범도시 MOU를체결하고, 서울시가 C40 개최를확정하면서 14) 점차기후변화정책에대한관심이높아져왔으며 ( 오일영, 2008), 특히 2008년추진된기후변화대책기본법 ( 안 ) 과현재국회에계류중인녹색성장기본법 ( 안 ) 에서는본격적으로지방차원의대응을규정하고있다. 2008년 10월에국무총리실에의해추진되었던기후변화대책기본법 ( 안 ) 에따르면정부는매 5년마다기후변화대응종합계획및연차별시행계획을만들도록되어있다. 지방자치단체는이러한정부의종합계획에따라지방자치단체의사무및사업에관하여온실가스삭감, 적응및기후변화영향최소화를위한지방자치단체차원의기후변화대응종합계획및연차별시행계획을만들도록되어있다. 하지만녹색성장기본법제정추진에따라기후변화대책기본법제정이중단되면서이와같은내용도함께변경되었다. 즉정부는여전히기후변화대응기본계획을수립하지만이보다상위계획이라할수있는녹색성장국가전략 (2050년까지를대상으로하는 ) 및녹색성장5 개년계획을만들게된다. 15) 정부각부처는이러한전략과계획에부합하는추진계획 ( 이하중앙추진계획 ) 을작성하며 16) 지방자치단체역시지방수준의기후변화대응기본계획대신에지방녹색성장추진계획 ( 이하지방추진계획 ) 을작성하게된다. 지방추진계획은시 도 ( 즉광역자치단체 ) 에서작성하게되며지방자치단체수준에서의기후변화대응정책기구및정책조정기구는지방추진계획의작성및실행과관련하여활동하는것이라할수있다. 기후변화대책기본법 ( 안 ) 과는달리녹색성장기본법 ( 안 ) 에서는이와같은정책기구및정책조정기구들에대해짧게나마규정하고있다. 기본적으로지방자치단체의녹색성장추진은광역자치단체중심으로이루어질전망이다. 16개시 도의경우지방추진계획작성, 녹색성장책임관지정, 지방녹색성장위원회구성, 녹색성장조례등을통해녹색성장을추진할것으로보인다. 기초자치단체의경우에는녹색성장책임관지정, 전담부서지정등이이루어질예정이다. 이하에서는녹색성장기본법 ( 안 ) 에따 82 14) C40 제 3 차정상회의는 2009 년서울에서개최되었다. 15) 녹색성장국가전략및첫번째녹색성장 5 개년계획은 2009 년 7 월 14 일국무회의에서의결되었다. 16) 이러한중앙추진계획은기후변화대책기본법 ( 안 ) 에는규정되어있지않다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 라지방자치단체의기후변화정책기구라할수있는녹색성장책임관, 그리고정책 조정체계로서의지방녹색성장위원회와지방녹색성장협의회를설명하기로한다. 1) 지방정부수준의정책기구 녹색성장기본법 ( 안 ) 에명시되어있는지방정부수준의정책추진기구로이른바 녹색성장책임관 (Chief Green Officer, CGO) 을들수있다. 법 ( 안 ) 제21조에서는 저탄소녹색성장의원활한추진을위해중앙행정기관의장및지방자치단체의장은소속공무원중에서녹색성장책임관을지정할수있다 고규정하고있다. 법적으로녹색성장책임관에관한규정은이것이전부이지만여하튼녹색성장책임관은모든중앙행정기관과지방자치단체에서지정하도록되어있다. 특히지방자치단체에서녹색성장책임관은지방녹색성장위원회의구성과운영에있어, 그리고지방자치단체의녹색성장관련조례의제정에있어핵심적인역할을수행할예정이기때문에중요한의미를지닌다. 31개중앙부처의경우 2009년 6월 21일현재 31개중앙부처 ( 처 청포함 ) 모두에서국장급의녹색성장책임관이지정된바있다 ( 전자신문, 2009년 6월 22일자 ). 하지만지방정부의경우에는다소사정이다르다. 현재지방자치단체의녹색성장책임관지정문제를실무적으로총괄하는부처는행정안전부이다. 행정안전부는모든지방자치단체 (246개) 에실 국장급수준의녹색성장책임관을지정함으로써지방자치단체차원의녹색성장을전담하도록하고전담팀에는최소한 3~4명이상의실무인력을두는방안을추진하고있다. 행정안전부 (2009) 에따르면 2009년 7월 7일현재 246개지방자치단체중 234개에서녹색성장책임관및실무전담부서가설치되었다. 16개시 도에서는모두실 국장급의녹색성장책임관임명이완료된상태이다. < 표 3-6> 지방자치단체녹색성장책임관지정현황 (2009 년 7 월 7 일현재 ) 녹색성장책임관지정현황 관내기초지방자치단체중녹색성장책임관지정현황 서울시기후변화기획관 19 개 부산시경제산업실장 16 개 83
K I P A The Korea Institute of Public Administration 녹색성장책임관지정현황 관내기초지방자치단체중녹색성장책임관지정현황 대구시 신기술산업국장 8개 인천시 기획관리실장 10개 광주시 기획관리실장 5개 대전시 기획관리실장 5개 울산시 환경녹지국장 5개 경기도 경제투자실장 31개 강원도 기획관리실장 18개 충북 정책관리실장 12개 충남 기획관리실장 16개 전북 새만금환경녹지국장 14개 전남 기획조정실장 22개 경북 기획조정실장 17개 경남 기획조정실장 20개 제주도 경영기획실장 2개 ( 행정시 ) 합계 16개 218개 자료 : 행정안전부, 2009. 2) 지방정부수준의정책조정체계 (1) 지방녹색성장위원회 84 지방정부차원에서기후변화관련정책조정을위해설치되는조직이지방녹색성장위원회이다. 녹색성장기본법 ( 안 ) 제20조에서는 지방자치단체의저탄소녹색성장과관련된주요정책및계획과그이행에관한사항을심의하기위하여지방자치단체의장소속으로지방녹색성장위원회를둘수있다 고규정하고있다. 아울러그구성, 운영및기능등에필요한사항은대통령령을정하도록하고있다. 녹색성장기본법 ( 안 ) 의취지에따르면이러한지방녹색성장위원회의설치는모든지방자치단체를대상으로하고있으나우선은광역자치단체수준에서설치하는방향으로진행
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 되고있다. 당초행정안전부 (2009) 는 2009년 7월말까지 16개시 도에서녹색성장위원회설치를완료한다는계획을가지고있다. 2009년 7월 7일현재 < 표 3-7> 에서보는바와같이 6개광역자치단체에서지방녹색성장위원회가설치되었으며, 대략 30-40명의위원으로구성되어있다. < 표 3-7> 지방녹색성장위원회설치현황 (2009 년 7월 7일현재. 명 ) 계 완료 6( 구성중 9) 서울시 - 부산시 39 대구시 구성중 인천시 구성중 광주시 구성중 대전시 30 울산시 구성중 경기도 구성중 강원도 구성중 충북 구성중 충남 30 전북 43 전남 30 경북 30 경남 구성중 제주도 구성중 자료 : 행정안전부, 2009. (2) 지방녹색성장협의회 행정안전부의계획에따르면 16 개시 도의경우자치단체장과민간위원중 1 인을 공동대표로하는시 도별지방녹색성장협의회를구성하게되며, 각협의회는중앙 수준의녹색성장위원회와동일한형태로 3 개의분과위원회를둔다는계획이다. 아 85
K I P A The Korea Institute of Public Administration 울러 16 개지방녹색성장협의회를묶는연합체성격의지방녹색성장협의회를둘계 획이다 (< 그림 3-7>). < 그림 3-7> 지방녹색성장협의회구성 ( 안 ) 지방녹색성장협의회 16개지방녹색성장협의회 -공동위원장( 자치단체장, 민간 )- 기후변화 에너지분과위원회 녹색산업 기술분과위원회 녹색생활 실천분과위원회 제 4 절기후변화대응을위한협력적거버넌스 1. 기후변화대응을위한행위주체별역할 기후변화대응은특정주체만의노력에의해효과적으로이루어질수없는복합적인성격을지닌다. 따라서모든행위주체의공동노력이수반되어야하는데, 일반적으로이러한행위주체는정부, 지방자치단체, 기업, 국민이라할수있다. 녹색성장기본법 ( 안 ) 은기후변화대응의네주체인국가, 지방자치단체, 사업자, 그리고국민의책무를명시하고있다. < 표 3-8> 와같이명시된책무는다분히선언적수준이기는하지만, 각주체간의협력방향에대한골격을제시하고있다는의미가있다. < 표 3-8> 녹색성장기본법 ( 안 ) 에따른주체별책무 86 국가 정치 경제 사회 교육 문화등국정의모든부문에서저탄소녹색성장의기본원칙이반영될수있도록노력 각종정책을수립할때경제와환경의조화로운발전및기후변화에미치는영향등을종합적으로고려
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 지방자치단체의저탄소녹색성장시책을장려하고지원 녹색성장의정착 확산을위하여사업자와국민, 민간단체에정보의제공및재정지원등필요한조치시행 에너지와자원의위기및기후변화문제에대한대응책을정기적으로점검하여성과를평가 국제협상의동향및주요국가의정책을분석하여적절한대책마련 국제적인기후변화대응및에너지 자원개발협력에능동적으로참여 개발도상국가에대한기술적 재정적지원 지방자치단체사업자국민 저탄소녹색성장실현을위한국가시책에적극협력 저탄소녹색성장대책을수립 시행할때해당지방자치단체의지역적특성과여건을고려 관할구역내에서의각종계획수립과사업의집행과정에서그계획과사업이저탄소녹색성장에미치는영향을종합적으로고려 지역주민에게저탄소녹색성장에대한교육과홍보강화 관할구역내의사업자, 주민및민간단체의저탄소녹색성장을위한활동을장려하기위하여정보제공, 재정지원등필요한조치강구 녹색경영을선도하며기업활동의전과정에서온실가스와오염물질의배출감축 녹색기술연구개발과녹색산업에대한투자및고용을확대하는등환경에관한사회적 윤리적책임수행 정부와지방자치단체가실시하는저탄소녹색성장에관한정책에적극참여하고협력 가정과학교및직장등에서녹색생활을적극실천 기업의녹색경영에관심을기울이고녹색제품의소비및서비스이용을증대함으로써기업의녹색경영촉진 스스로가인류가직면한심각한기후변화, 에너지 자원위기의최종적인문제해결자임을인식하여건강하고쾌적한환경을후손에게물려주기위하여녹색생활운동에적극참여 2. 중앙 - 지방간협력적거버넌스 기후변화대응정책추진에있어중앙정부와지방자치단체간협력적거버넌스는기본적으로두가지차원에서고찰될수있다. 첫째, 국가수준의추진조직과지방수준의추진조직간연계성확보측면이며, 둘째, 국가수준의추진계획과지방수준의추진계획간의연계성확보측면이다. 1) 국가추진조직과지방추진조직간연계성 국가적차원의기후변화추진조직은앞서핵심중앙부처와녹색성장위원회를통 87
K I P A The Korea Institute of Public Administration 해설명한바있다. 또한지방차원에서의추진조직역시녹색성장책임관및지방녹색성장위원회등으로설명한바있다. 전부문의공동노력이요체인기후변화정책수행에있어이러한두차원의연계성확보가중요함은새삼재론할필요가없을것이다. 그러나현재추진되고있는녹색성장기본법 ( 안 ) 에는중앙차원에서의추진체계구성과지방차원에서의추진체계구성에대해서각각언급하고있을뿐, 연계성확보를위한명시적규정은없는상태이다. 2) 국가추진계획과지방추진계획의연계성 녹색성장기본법 ( 안 ) 에의하면중앙행정기관의장은녹색성장국가전략을효율적 체계적으로이행하기위하여대통령령으로정하는바에따라소관분야의추진계획 ( 이하, 중앙추진계획 ) 을수립 시행하여야한다. 한편, 특별시장 광역시장 도지사또는특별자치도지사 ( 이하, 시 도지사 ) 는해당지방자치단체의저탄소녹색성장을촉진하기위하여대통령령으로정하는바에따라녹색성장국가전략과조화를이루는지방녹색성장추진계획 ( 이하, 지방추진계획 ) 을수립 시행하여야한다. 시 도지사는지방추진계획을수립하거나변경하는때에는지방녹색성장위원회의심의를거친후지방의회에보고하고지체없이이를녹색성장위원회에제출하여야한다. 녹색성장위원회는대통령령으로정하는바에따라녹색성장국가전략과중앙추진계획의이행사항을점검 평가하여야하며, 지방자치단체의장은지방추진계획의이행상황을점검 평가하여그결과를지방의회에보고하고이를녹색성장위원회에제출하여야한다. 3. 공공부문 - 민간부문간협력적거버넌스 88 공공부문과민간부문간협력적거버넌스는다양한형태로진행될수있다. 대표적인형태로는정부의의사결정과정에민간부문대표가참여하는방식, 민간협의체와정부기구간에수평적협의가이루어지는방식, 그리고정부와민간부문이공동으로사업을추진하는방식등을들수있다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 1) 정부의사결정과정에민간부문참여 정부의의사결정과정에기업 시민사회단체 학계등의전문가가참여함으로써각분야의이해관계나관점을통합하는방식으로의사결정에이르는방식은우리사회에서도널리확산되어있다. 대부분의정부부처또는지방자치단체에서구성하고있는대부분의위원회들이이와같은취지와방식을채택하고있는실정이다. 특히기후변화문제는전형적인범사회적사안이라는점에서중앙정부수준및지방자치단체수준에서민간부문이참여하는위원회를구성하고있는데, 녹색성장위원회, 지방녹색성장위원회, 지방녹색성장협의회등이대표적인예이다. 각부처에따라서도환경부가운영하고있는녹색성장포럼, 행정안전부가운영하고있는녹색성장자문위원회등이설치되어있다. 이러한방식의협력적거버넌스를구축하는목적은숙의 (deliberation) 의장을마련하는데있기때문에그운영의효과성확보를위해중요한것은참여자의폭과전문성, 숙의과정의진정성과충분성, 적절한정보제공여부등이라할수있다. 단순히직능단체의대표들이참여하고, 위원회를통해자신들의이해관계를관철하는방식으로는소기의목적을달성할수없을것이라는뜻이다. 녹색성장위원회와지방녹색성장위원회등의구성에있어이러한면면을꼼꼼히따져볼필요가있다. 2) 정부 - 민간단체간수평적협의 녹색성장위원회는사회각부문의참여를유도하기위해 2009년상반기부터녹색성장민간협의체구성을추진하고있다. < 그림 3-8> 에서보는바와같이 2009년 8월현재 4개의협의체중 3개가이미만들어져있다. 2009년 3월 10일출범함녹색성장산업협의체 (Business Dioalogue) 에는경제 5단체, 자동차협회등 12업종별단체대표, 삼성전자, SK에너지, 포스코, LG전자, 현대자동차, 한전등주요 18개기업 CEO 등이포함되어있다. 정부에서는녹색성장위원회간사, 녹색성장기획단단장 (2인), 기획재정부, 지식경제부, 국토해양부, 환경부, 방송통신위원회등관계부처차관등이참여한다. 17) 17) 협의체대표로는허동수 GS 칼텍스회장이선임되었다. 89
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 3-8> 녹색성장민간협의체의구성 2009년 4월 22일에는출범한녹색성장과학기술협의체에는과학기술계및산업기술계, 정부출연구기관, 교육계등녹색기술전문가 39명과정부측관계자등총 55명으로구성돼있다. 대표는대통령과학기술특보가맡았다. 2009년 4월 28일출범한녹색성장금융협의체에는은행, 증권, 보험회사등금융회사 28곳, 연구 유관기관 18곳, 정부관계부처 7곳이함께참여하고있다. 이러한협의체는녹색성장위원회의공식적대화채널로서실질적파트너십기구라는점에서중요한의미를갖는다. 따라서이러한협의체에서논의된사항이녹색성장위원회의공식의제로채택될가능성도높고논의결과에따라정부정책에적극반영될수있을것으로보인다. 아울러이러한협의체들은분기별 1회협의회를개최하며협의체별로전문가실무작업반을두는방향으로구성되고있다. 3) 정부와민간부문의협력적네트워크구축 90 특정사업과관련하여관련정부부처또는지방자치단체가유관기관또는단체
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 와포괄적네트워크를구축하고사업을진행하는경우를들수있다. 최근기후변화 정책과관련하여이와같은네트워크구축의주요사례로는환경부의그린스타트네 트워크, 지식경제부의그린에너지패밀리등을들수있다. (1) 그린스타트네트워크 환경부에의해 2008년 10월 11일구성되어운영되고있는그린스타트네트워크는공식명칭인 온실가스줄이기국민실천네트워크 에서알수있는바와같이기본적으로개인및단체차원에서의온실가스감축노력을촉진하기위한범국민적운동의형태를띠고있다. 2009년 7월현재환경부장관, 대한상공회의소의장, 전국지속가능발전협의회회장등 3인의공동대표체제를지니고있으며 185개지방자치단체 ( 광역 16, 기초 169) 에서지역네트워크가형성되어있다. 그린스타트네트워크에는경제계, 시민단체, 정부, 종교계, 교육계등각계각층이참여하고있고명목회원수로만따지면모두 3,900개단체 800만회원이가입되어있는최대규모의거버넌스로평가되고있다. 사무국은정부과천청사내에소재하고있으며, 환경부직원7~8 명으로구성된 T/F도운영하고있는상태이다 ( 환경부관계자인터뷰내용, 2009. 8. 17일 ) 18). 그린스타트네트워크가추진하고있는운동의주요한두가지테마는녹색교통운동 (eco-driving) 과녹색생활운동 (eco-living) 으로설정되어있으며최근 CO 2 를줄이는생활의지혜 8대수칙 을작성하여보급하고있다. 그밖에 저탄소생활 100만인서명운동 그린리더양성사업 등도추진되고있다. 18) 그린스타트네트워크홈페이지 (www.greenstart.kr) 에서더많은정보를볼수있다. 91
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 3-9> 그린스타트네트워크조직도 (2) 그린에너지패밀리 92 지식경제부는 2009년 5월 22일에너지절약및온실가스감축을위한국민운동을추진하기위해 그린에너지패밀리 (Green Energy Family, GEF) 운동을출범시켰다. 가정, 사무실, 자동차, 산업체를망라한모든부문에서의에너지절약과온실가스감축캠페인을전개하는것을목표로하고있다. 그린에너지패밀리의경우앞서설명한그린스타트네트워크처럼공식적인전담조직은구성되어있지않은것으로보이며, 지역네트워크로서울, 경인, 동남, 대경, 호남, 충청, 강원, 제주지역센터가설치
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 되어있고그밖에인천, 충북, 전북, 경남지사를설치하고있다 19). 주요실천프로그램으로는 에너지 - 사랑 +, 홈에너지닥터, 탄소캐시백 탄소중립프로그램 등으로되어있다. 에너지- 사랑 + 캠페인은에너지절약실천으로저소득층의에너지복지를지원하는목적으로수행되고있다. 즉 7~8월가정과산업체에서에너지사용을줄인만큼회원의이름으로도움이필요한저소득층에게연탄을배달하는방식을취하고있다. 홈에너지닥터 는가정에서의에너지절약을추진하는사업이다. 엔지니어가각가정을직접방문하여에너지사용실태를점검하고에너지절약실천요령을지도해주는방식을취하고있다. 이러한지원을위해 2009년 9월현재 7개기업이참여하고있다. 탄소캐시백 은저탄소제품구매또는저탄소실천매장이용의경우판매액의일정비율을포인트로적립해주는방식을취하고있다. 또한 탄소중립프로그램 은일상생활에서발생하는온실가스산정량을토대로참여자가중립목표를정한후상쇄방안실행을위한상쇄금액을부담하는제도로최근각종행사개최에있어활용되는경향을보이고있다. 제 5 절기후변화대응체제의문제점 1. 정책조정체계의효과성과지속가능성취약 녹색성장정책이현정부출범이후에강력한추진력을갖게된것은사실이지만, 대내외적상황을고려할때정책의명칭은달라질수있어도이와같은 저탄소경제체제구축을통한국가경쟁력강화정책 은앞으로도오랜기간동안국가정책의근간이될수밖에없을것으로보인다. 문제는이러한정책이사회전부문과연관되어있고그추진에있어엄청난예산이소요될것이며장기적관점에서추진되어야한다는점때문에비용- 효과적관점에서매우효과적이고지속가능한정책조정체제가필요하다는것이다. 이런관점에서현재녹색성장의컨트롤타워로기능하고있는녹색성장위원회를평가해보기로하자. 19) 좀더자세한사항은그린에너지패밀리홈페이지 (www.gef.kr) 에서볼수있다. 93
K I P A The Korea Institute of Public Administration 94 첫째, 녹색성장위원회라는체제를통해효과적인정책조정이가능할것인가하는것이다. 녹색성장위원회는종전의기후변화대책위원회, 국가에너지위원회, 지속가능발전위원회가통합하여 2009년초에대통령직속으로설치된것이다. 국무총리가공동위원장을맡고청와대관련수석비서관이간사를맡고있으며거의모든국무위원들이당연직위원으로참여하고있기때문에, 외관상으로는강력한정책조정기구의형태를지니고있다. 그럼에도불구하고이러한체제하에서의정책조정은그다지효과적이지않은것이현실이다. 녹색성장위원회의조정을통한주요결과물중하나는 2009년 7월발표된녹색성장 5개년계획이라할수있다. 정부는오랫동안논의되어온기존의사업들을체계적으로정리하여 5개년계획을작성하였음을홍보하고있지만계획의내면을들여다보면정책조정이잘이루어진것으로보기어렵다. 다수의유사한사업이상이한부처에의해추진되거나사업들간의배타성이결여된채다른여러사업들을포괄하는특정사업이추진되기도하고아울러녹색과는큰상관이없어보이는다수의사업들도포함되어있다. 핵심은빠진채이미나온내용을재탕삼탕하고있다 는언론의지적 ( 한국일보, 2009년 7월 6일자 ) 도무리가아니다. 이렇게된것은불가피한측면이있었다. 대략 4-5개월이라는짧은기간동안계획을만들다보니종전의다양한계획들 ( 기후변화대응종합계획, 국가에너지계획등 ) 에포함된사업들이이렇다할조정없이그대로포함될수밖에없었고거기에현정부의중점정책과관련된사업들 (4대강사업등 ) 이한귀퉁이에포함된것이다. 하지만이처럼정책조정이효과적으로되지않은것은시간의부족때문으로만돌릴수는없을것으로판단된다. 현재와같은조정체계하에서는시간이충분히주어져도효과적인조정이이루어지기어려울것이기때문이다. 이렇게판단하는이유는현재녹색성장정책의조정기구로설치되어있는녹색성장위원회가효과적정책조정을하기에는미흡한체제를가지고있기때문이다. 무엇보다녹색성장정책의컨트롤타워인녹색성장위원회내부에컨트롤타워가없다는것, 그리고녹색성장위원회가권위있는정책조정수단을가지고있지않다는것이가장큰문제이다. 아울러녹색성장위원회를구성하고있는위원들의전문성부족역시향후개선되어야할문제이다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 둘째, 녹색성장위원회가앞으로도지속적으로 ( 정권이바뀌어도 ) 정책조정체제로기능할수있을것인가하는것이다. 당분간은대통령의강력한드라이브와국무총리의전문성에의해녹색성장위원회가어느정도의리더십을발휘할수있을것으로보이지만, 조만간이전정부의정부혁신지방분권위원회, 국가균형발전위원회와마찬가지로쇠락할가능성을배제하기어렵다. 즉냉정하게평가해서현재체제로는정책조정기구로서의지속가능성을담보하기어렵다는것이다. 실정법상녹색성장위원회는심의기구이며대통령의정치적뒷받침이외에이렇다할정책조정능력을갖추지못하고있다. 소속만대통령실로바뀌었을뿐위원회구성이나기획단구성등에있어종전에총리실에있던기후변화대책위원회의기본형태를그대로유지하고있다. 아울러녹색성장기본법 ( 안 ) 에는어떠한구체적인정책조정수단도제시되어있지않은상태이다. 이러한상황에서힘있는유관부처들의지속가능하고도진지한협력을기대하기는어려울것으로보인다. 2. 중앙정부 - 지방정부간정책연계성취약 현재지방녹색성장위원회가시 도수준에서만구성되는것인지아니면모든시 군 자치구수준에서도구성되는것인지는불분명한상태이다. 녹색성장기본법 ( 안 ) 제20조에서는 지방자치단체장소속으로지방녹색성장위원회를구성한다 고규정하고있지만법안제11조에따르면지방녹색성장추진계획은 시 도 에서만수립하는것으로되어있다. 이렇게되면기초자치단체의지방녹색성장위원회의역할은무엇인지가모호해진다. 아울러지방추진계획과중앙추진계획의연계성에대한언급은법에명시되어있지않은상태로서양자간의중복이나불일치가발생할수있다. 지방자치가활성화되어있는상황에서중앙과지방의연계성을효과적으로확보하는것은그리간단치않은일이라할수있다. 자칫하면중앙정부에의한연계성확보노력이지방에대한지나친간섭으로비추어질수있고실제로지방의창의성을저해할수있기때문이다. 따라서중앙과지방간연계성은주로개별중앙부처와개별자치단체간에특정사업을둘러싼협력과보조금지급등을통해이루어져 95
K I P A The Korea Institute of Public Administration 왔다. 그러나만일기후변화내지녹색성장정책의추진에있어지방자치단체의역할이중요하고중앙과지방의연계성확보가중요하며, 그러한연계업무를담당하는주요경로가필요하다면현재와같이개별사업에따라이루어지는중앙정부 -지방정부간정책연계만으로는부족할수있다. 사실지방자치단체에대한중앙정부차원의주무부서가없는것은아니며실정법상주무부처는행정안전부이다. 행정안전부는지방자치단체에대한공식적감독기관이며조직 인사관련지침제공자이고조례제정등각종사안에대한보고를받는공식라인이며지방자치법의개정을통해다각적인방식으로이러한연계성을확보할수있는수단을가지고있다. 또한지방자치단체의부단체장 1인은행정안전부와의인사교류속에서업무를추진하며매월 1회행정안전부는부단체장회의를주관하고있다. 이러한맥락에서행정안전부는녹색성장위원회의위임에따라현재녹색성장지방추진체계구축을주도하고있기도하다. 문제는행정안전부가관리부처이기때문에기후변화정책과관련하여보유하고있는전문성이나콘텐츠가약하고이렇다할사업영역을가지고있지않다는데있다. 그렇다면중앙정부 -지방정부간협력체계구축은행정안전부의역할이강화되는동시에환경문제에있어지방자치단체와의협력사업을수행하고있는환경부와의연계를통해이문제에접근하는시각이필요할수있다. 3. 대국민 ( 시민사회 ) 캠페인또는홍보의효과성부족 96 기후변화정책의성공은개인및시민사회의적극적동참에크게의존할수밖에없으며이에따라여러정부부처들이각종캠페인이나홍보활동을추진하여왔다. 2008년발표된국민인식도조사결과 ( 월드리서치, 2008) 에따르면, 응답자의대부분 (90.5%) 이기후변화문제를심각하게인식하고있으며문제해결의가장중요한주체는개인 (46.8%) 이라고응답했다 ( 정부 34%, 기업 9.2%). 이조사가 2007년말에실시된것이라는점을감안하면녹색성장정책이강력하게추진되고있는현재의국민의식수준은이보다더높아졌을것으로추정된다. 문제는이러한높은의식수준과개인차원에서의구체적실천이연결되지않고
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 있다는것이다. 이것은정부가수행해온캠페인이나홍보의효과성이높지않다는증거이다. 녹색성장5 개년계획 9장 ( 생활의녹색혁명 ) 에서는 <3-9> 에서보는바와같이이러한문제를정확히진단하고있는것같다. 그간우리나라에서녹색생활실천을위해수행되어온정책들은 1) 이슈와문제제기이전에실천과제를먼저제기함으로써실천활동의필요성에대한공감대확산에는미흡했으며, 2) 공동의목적을갖는다수의개별캠페인전개로효율성이약화되었고, 3) Top-Down 방식을취함으로써수동적인차원에서의실천을유도하는데그쳤다는것이다. 즉우리나라의캠페인및홍보전략은해외선진국에비해동기유발측면, 효율성측면, 능동적실천유도측면모두에서취약성을드러내고있다는지적이다. < 표 3-9> 정부의캠페인및홍보전략의문제점 자료 : 녹색성장위원회, 2009. 구체적으로어떤문제가있기때문에홍보와실천이연결되지않는가? 이와관련하여최근한언론에서분석한내용은중요한시사점을제공하고있다. 영국과한국의기후변화홍보전략을비교해볼때, 양국의홍보전략의효과성에차이를가져오는가장근본적인원인은홍보의수용자들인국민들을바라보는홍보주체의인식차이에서비롯된다. 요컨대영국은홍보수용자가홍보에대한수용성이낮기때문에기존의행동양식을잘바꾸지않는다는전제에서출발함으로써, 자극중심의홍보전략을구사한다. 또한영국은인지 태도변화 행동으로연결되는일련의과정을단계별로구분하여접근하고전략도예시 (exemplify), 능력부여 (enable), 몰입유 97
K I P A The Korea Institute of Public Administration 도 (engage), encourage( 촉진 ) 등으로구체적으로구분하며포괄적방향제시중심으로행동을유도한다는특징을보인다. 반면우리나라에서는홍보자의수용성이높다는전제에서출발하여이렇다할구분된전략없이단지다양한방안을풍부하게제시하는이른바 정보제공 차원에서접근하고있다는것이다. < 표 3-10> 영국과한국의기후변화대국민홍보전략비교 자료 : 한겨레신문, 2009. 7. 1. 요컨대기존에정부에서진행해온기후변화관련홍보전략의문제점은 다양한홍보주체 단기적홍보계획 정보제공중심의홍보활동 사람 ( 홍보대상자 ) 에대한이해부족 등으로집약될수있다. 따라서그해법도 극소수의대표홍보브랜드구축 장기적관점도입 자극과실천중심의홍보활동 고도의심리적이해를바탕으로한전략수립 등의관점에서추구되어야할것이다. 98
제 2 부 해외선진국사례 제4 장영국제5장프랑스제6장일본제7장각국의비교및정책적시사점
K I P A The Korea Institute of Public Administration 제 4 장 영국 제 1 절논의배경 1. 기후변화의현황과시나리오 100 영국의기후영향프로그램 (UK Climate Impacts Program) 의보고서에따르면영국의겨울은폭우로점점습해지고여름은건조해지고있으며해안의해수면도상승하고있다고지적하고있다. 특히이러한기후변화가앞으로더욱가속화될것이라고말하고있다 ( 고재경외 2008). 실제영국에서는지난 330년간영국기온을기록한이래가장높은기온연평균기온중대부분이지난 10년간일어났으며특히지난 1999년은가장따뜻한연도로기록되었다. 2003년보고서에서는만약기후변화를온실가스감축으로막을수있다면감축노력이최우선과제로남을것이나이미배출된온실가스농도로인해향후기후변화는더욱가속화될것이라고밝히고있다. 따라서영국은온실가스감축노력뿐만아니라이러한기후변화에적응하는노력이반드시필요하다고주장하고있다. 또한기부변화는수십년에걸쳐발생하는점진적인과정인데왜지금행동해야하는가라는질문에지금당장행동을취하게되면현재뿐만아니라미래의기후시나리오하에서도이익이되는후회없는해결책이될수있다고스스로답하고있다 (UK Climate Change Program, 2000). < 표 4-1> 은최근영국이예측한향후영국의기후변화를설명하고있다. 1997년수준의무더운 8월평균기온이될확률은지속적으로증가하고있으며특히 1997년수준의온난한기온이될확률은 2080년대는무려 99% 에이른다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 표 4-1> 영국남부전역에특정기후변화를경험할수있는비율 현재 2020년대 2050년대 2080년대 평균기온무더운 1997 년-8 월평균 2 15 32 40 온난한 1997 년-1 년평균 6 59 85 99 예측 평균강우량이 50% 아래인 1995 년과같은건조한여름 1 7 12 10 자료 : 영국기상청 (Met Office's Headley Centre) 2. 영국의기후변화영향 기후변화로인한핵심문제로는물수요량증가와수질, 생물종다양성, 건강, 토양과인공환경, 물적자산, 문화유산등이있다. 기후변화로고온건조현상이날로더해가는영국은향후물수요가더욱증가할것이다. 또한홍수와혹독한날씨로인해여러가지응급한상황이발생될것이다. 영국기후영향프로그램 (2003) 은기후변화로인한잠재적영향을분야별로예측하고이에대한적응계획을제시한바있다. < 표 4-2> 는이중일부를정리한것이다. < 표 4-2> 기후변화에영향과그에따른적응예시 기후변화의잠재적영향 물관리고온건조한날씨로인한물수요증가 적응예시 미래개발을위한충분한물공급과배수빗물과중수활용장려 생물종다양성생물종다양성파괴생물종다양성을위해생태네트워크와생태적으로회복력이있고다양화된경관을창조 산업 기후변화로인한시장의변화야기 농촌경제의다양화지원 자원 ( 관광, 농업, 신상품에대한수요증가 ) 혹서증가로인한관광증대기회지원 주택 / 건물 고온건조한기후로인한토양함몰위험증가주거환경에대한부정적영향증가 기후변화영향에대비한건물입지와설계 ( 지붕, 환기시설등 ) 홍수위험평가수행 101
K I P A The Korea Institute of Public Administration 보건 기후변화의잠재적영향피부암위험증가, 여름철혹독한더위로인한화상, 외부활동증가노인빈민에대한열스트레스와취약지역및취약계층증가고온건조한날씨로인한대기중먼지농도증가 적응예시위험증가에대비하여긴급사태절차와장비확보홍수와열파에대한대중인식제고 하천관리폭우로인한수해위험증가폭우증가에대비하여배수시스템개선해수면상승으로인한일부해안손실수용 자료 :UK Climate Impacts Programe, 2003 영국기상청 (Met Office's Headley Centre) 은획기적인탄소배출감축이없다면세계평균기온은 2100년까지약 3 가상승할것이며강수량은 2080년대까지잉글랜드와웨일즈는현재수준의 10% 이상, 스코틀랜드는 20% 이상이증가할것이라고예측하고있다. UNDP(2007) 자료에의하면영국의온실가스배출량은일본, 미국, 한국보다도낮은수준에머물러있다. < 표 4-3> 영국의온실가스배출량변화비교 배출량관련지표 1990 2004 이산화탄소총배출량 (MTCO 2) GDP당배출량 (ktco 2eq/US 백만 $) 1인당배출량 (TCO 2/ 인 ) 579.4 586.9 0.47 0.34 10.0 9.8 자료 :UNDP, 2007. 영국은 50 년까지탄소배출감축목표를 60% 로설정한바있으며 EU 의환경규제 조치로 16 년까지총 11GW 정도의석탄화력발전소가폐지될예정이다. 에너지원 102 별탄소배출계수가석탄 206, 천연가스 105, 원자력 5~6 인점을감안할때원자력
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 발전시설을확대하면이산화탄소배출량이 5~12%( 04년기준 ) 감소하여향후기후변화협약의무조항에큰도움이될것이다. 기후변화대응에있어영국정부는기후변화대응에있어주도적인역할을담당하고있다고평가하고있으며그예로교토체제의합의를도출하는데큰기여를했다는것과지금 10년간이산화탄소를감축하는데성공한몇안되는 OECD국가중하나임을들고있다. 실제영국은온실가스감축에괄목할만한진전을이루었고향후에도경제성장과경쟁력을유지하면서도저탄소경제로이행할수있다는것을지속적으로보여줄것이다. 1990년과 2006년사이영국은실질적으로 15% 의감축을이루었고배출권구입까지합산하면총감축량은 20% 를상회하다. 배출량은 2008년 -2012년까지 12.5% 를감축한다는교토의정서상의영국목표치를이미달성한상태이다. 2008년 11월에통과한기후변화법은법적인구속력을갖는장기감축목표를명시한세계최초의법률이라는점에서주목할만하다. 영국을포함한 EU는기후변화에적극적으로대응하는것이정치적으로도유리하며동시에 EU 경제의국제적경쟁력을향상시키는효과를가지기때문에기후변화협상에서주도권확보를위해대단히적극적인포스트교토체제의확립을주장할것이전망된다. EU는기본적으로배출총량에대한수치목표를명확히설정하고이러한지구적환경규제를경제적이익으로전환하기위해노력하는전략을구사할것이다. 제 2 절기후변화대응정책의현황 1. 기후변화대응의기본원칙 영국은기후변화의위험에대처하기위해법적인틀을전세계에서가장먼저도 입한국가이다. 영국정부는기후변화의결과와원인을발표하기위해노력하고기 후변화법 (Climate Chage Act, 2008) 을통과시켰다. 기후변화법안 (The Climate Change 103
K I P A The Korea Institute of Public Administration 104 Bill) 은 2007년 11월 4일의회에상정되었고 2008년 11월 26일에법률이되었다. 기후변화법은야심찬감축목표치, 감축목표를달성하기위한권한의발휘, 제도적틀의강화, 기후변화에대한적응능력향상, 명확한책임성확보등의수단등을포함하고있는데이는영국에서기후변화를관리하고대응하기위한새로운방법을만드는것이다. 기후변화법의근간이되는중요한두가지목적은다음과같다. 첫째, 영국에서저탄소경제를향한변화를돕고탄소관리를향상시키기위함이다. 둘째, 내년코펜하겐에서열리는포스트 2012 국제협약에대한협상안을발전시키고자하는맥락에서국제적인배출량을감축하기위한책임을공유하는데노력하는국제적으로강한영국의리더십을설명하기위한것이다. 기후변화정책을추진하기위한주요한제도적기반으로기후변화법과함께주요한법안으로에너지법을꼽을수있는데이두법은다양한저탄소에너지믹스를이루기위한목표, 정책및규제의적절한조화를전달하는데중점을둔다. 에너지법에서는주로신재생에너지의증가를위한신기술지원과가스공급프로젝트에대한투자지원등공급인프라의신규수요에대응하는등의정책에중점을두고있다 ( 영국에너지법, 2008). 영국정부는이러한기후변화법과에너지법을바탕으로하여다음과같은 5가지관점에서정책을수행하고있다 (Defra homepage, 2009. 7.2일수정 ). 첫째, 이미발생하고있는기후변화로인한즉각적인위험으로부터국민을보호할수있도록한다. 특히영국남부와남서부의가뭄과홍수증가등에대비하는데더많은예산과제도를만드는데노력하도록한다. 둘째, 기후변화가가져오는미래의영향을파악하고미래를준비하는정부계획을수립하도록한다. 따라서모든의사결정과정이나수단에기후변화에대한요인을고려하도록하는방향을원칙으로한다. 셋째, 새로운국제기후협약을통해미래기후변화의심각성을방지하는방향에서영국의정책을추진한다. 특히, 영국정부는코펜하겐에서있을국제협약에있어서선도적인리더십을발휘하는방향을제시하고있다. 넷째, 지구적인온실가스배출을감축하기위해영국은저탄소국가를건설하는
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 데초점을둘것이다. 특히, 에너지효율성과신재생에너지, 원자력등청정에너지기술에대한투자를통해 2050년까지의감축목표달성을위해탄소예산제도입및기후변화법등을실천하도록할것이다. 다섯째, 기업, 지역사회, 개인등모든사람들이온실가스배출감축에서부터적응계획에이르기까지기후변화를극복하기위한노력에각자의부분에서주어진역할을다할수있도록지원을하는방향에서정책을추진하고자한다. 이러한관점에서특징적인부분은안전에대한부분을강조하고특히미래에대한준비의일환으로기후변화를모든정책의사결정의중요한요인으로채택한다는점이다른국가와차별화된모습인것으로보인다. 이를위하여최근에는 미래를위한적절한선택만들기 : 이산화탄소배출감축을위한정책설계의경제적틀 (Making the right choices for our future:an economic framework for designing policies to reduce carbon emission) 이라는보고서를통해정부정책설계와선택시이용하기위한경제적원칙을제시하고있다. 정책선택의중요한초점은가장비용편익적인방식으로정책수단을믹스하고선택하도록하는것이다. 2. 기후변화대응을위한주요정책 영국은 1990년에서 2006년사이실질적으로온실가스 15% 의감축을달성하였으며배출권구입까지합산하면총감축량은 20% 를상회하여이미교토의정서상의목표치를달성한상태이다. 이와같은영국의온실가스감축을가능하게한주요정책은다음과같이세가지분야로구분될수있다 (Climate Change Committee, 2009). 그러나이에그치지않고최근영국은기후변화법과에너지법그리고계획법을의회에서통과시키고세계적인선도국가로써향후기후변화정책에박차를가할것으로보인다. 105
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 4-1> 영국의온실가스감축을위한세가지접근방식 먼저, 기후변화법은 2008년 11월에통과한기후변화법은법적인구속력을가진장기감축목표를명시한세계최초의법률이다. 기후변화법은그간진행되어왔던정책들을보완하여새로운감축수단을제시하고있다. 특히, 탄소예산시스템의도입은매우획기적이다. 또한기후변화대응에서적응정책의중요성을강조하여보다종합적이고미래적관점에서기후변화에대한정책실행을중시하고있다. 이러한기후변화법에제시된기후변화대응주요시책들의내용을설명하면다음과같다 (Climate Change Act 2008; Defra Hompage). i) 법적구속력있는목표영국은법적으로의무감축목표를제시하여기후변화에대응하는기본적인원칙으로삼고있음. 또한영국은국내외에서의온실가스배출감축량을 2050 년까지 1990 년을기준으로 80% 를감축하고이산화탄소감축량을 2020 년까지최소 26% 감축하는목표를설정하였음. 2020 년목표치는곧모든온실가스를포함해서 2050 년의목표를 80% 로올리는것에대해재검토될예정임. 106 ii) 탄소예산시스템영국은 2050 까지배출경로를설정하기위해 5년단위의배출량상한선과 2050 년까지의 3개의시기에대한예산을설정하는탄소예산시스템 (carbon budgeting system) 을도입하였음. 처음 3개의시기는 2008-2012, 2013-17, 2018-22 로설정되며이는 2009 년 6월 1일까지확정되어야함. 정부는탄소예산
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 을수립한후가능한조속히이를달성하기위해실행가능한정책과제안을국회에보고해야함. iii) 기후변화위원회설립영국은의회에탄소예산의수준과비용효율적인절감방안에대해정부에제언할수있는독립적이고전문적인위원회를설립하였음. 위원회는매년영국의목표달성과정부가시행하는예산에대한연간보고서를국회에제출하여투명성과책임소재를확보하도록하였음. iv) 국제항공및해운으로부터의배출기후변화위원회는국제항공및선박의배출을법안에포함시키거나포함시키지않을경우 2012 년 12 월 31 일까지왜포함시키지않았는지에대해설명해야함. 국제항공및해운의배출전망은탄소예산을책정하는데고려되어야함. v) 국제배출권의사용정부는영국의목표와탄소예산을달성하는방안을설정할때, 기후변화에대한국내적조치의필요성을고려해야함. 독립적인기후변화위원회는의무적으로국내, 유럽및국제수준의조치를적절히조화시킬수있는조언을해야함. 정부는매예산기간동안배출권의구입한계를설정하여야함. vi) 배출을저감하기위한추가조치추가법안을통해신속하고원활하게국내배출거래제도를도입 ; 바이오연료에대한대책 ; 가정폐기물에대한시범적인금융인센티브제도를도입 ; 일회용봉지에대한최저부과요구권한. vii) 적응조치적응문제에대해서정부는적어도매 5년마다기후변화가영국에주는위험에대해보고하고기후충격에대한대응방안프로그랩을발표해야함. 기후변화법안은정부가공공기관과법에규정된기업이자체적으로위험을추정하고위험에대한대응계획을수립하도록요구할수있는권한을부여함. 기후변화위원회의적응분과위원회는정부의적응관련업무에대한조언을제공하고감독기능을가짐. viii) 기타기업들은온실가스배출에대해보고해야하며, 정부는 2009 년까지이와관련한지침을발표해야함. 또한지역에너지절약프로그램 (Community Energy Saving Programme) 구축지원함. 이는기존의탄소배출저감목표체제가발전부문까지확대된것임. 그밖에정부소유의부동산의효율및지속가능성에대한연간보고서에대한새로운규제방안마련함. 둘째, 2008 년에제정된영국의에너지법은기후변화법과함께다양한저탄소에 너지믹스를이루기위한목표, 정책및규제의적절한조화를전달하는것에초점을 둔것이며기업과소비자들이각자의역할을확실히하도록도움을주는것이목적 이다. 이러한에너지법에서담고있는향후영국에너지정책의주요한내용들을살 107
K I P A The Korea Institute of Public Administration 펴보면아래와같다 ( 에너지법, 2008). i) 재생에너지의무할당제 (RO:Renewable Obligation) 해상풍력과같이상업적이지못한기술에대한투자를증대하고혼소 (co-firing) 과같은확립된기술의경우는투자를감소시키는등 등급화 하여재생에너지의무할당제를개정함. 전력공급자는재생에너지사용의무증서를제출하도록함. ii) 발전차액지원제도 (FIT; Feed in Tariffs) 소규모저탄소발전사업에대한재정적지원이가능한맞춤형발전차액지원제도임. 본법은지원가능한최대용량을 5MW 로제한하고있으며정부는개별기술들에대해지원을위한최소용량을설정할수있음. 본제도는발전사업자들이생산한전력에대해일정수준의가격을보장하는데목적이있으며 2010 년도입예정임. iii) 재생에너지열인센티브국무부장관은재생에너지열에대한지원체제를구축할수있음. 재생에너지열인센티브는대규모산업용설비에서부터가정용에이르기까지모든규모의설비에모두적용됨. 이역시 등급화 방식을도입하여운영하며인센티브재원확보는열에너지용화석연료지정공급자에대한과세를통해이루어질것임. 이러한제도의도입실행은비교적오래걸릴것으로보임. iv) 해양송전해양신재생전력을기존의육상송전시스템으로안전하고효율적으로전달하기위한비용효율적인규제제도수립. 송전시스템건설및운영허가를부여함에있어 Ofgem 이운영하는경쟁입찰절차를도입함. v) 탄소포집, 저장해양이산화탄소저장사업허가권부여를위한포괄적이고융통성있는법적체계를제공함. 이는탄소포집저장기술개발을가능케하는중요한요소가됨. 또한이산화탄소를영해밖대륙붕지역에있는영국의해저에저장하기위한영국의권한을명시하고있음. vi) 해양가스시설에너지법을통해특히해양가스저장및해양 LNG 하역프로젝트를위한신규규제체계를구성함. 새로운사업허가권부여체계수립은물론이고해양가스공급프로젝트를위한규제절차를간소화하고투자자에게투명성과확실성을제공함. 108 vii) 원자력시설폐기모든신규원자력발전소운영자가원자로폐기, 폐기물관리및처리비용전액에대해책임을지도록하는제도를신설하여납세자를보호함. 원자력운영자들은국무부장관으로부터승인을받기위해자금지원처를밝힌폐기계획을제출하여야함. 이를통해정부는폐기계획을승인하고모니터링하는방법을확립하고법률위반행위를명확히하고자함.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 viii) 해양석유가스시설폐기및해양신재생에너지시설폐기 1998 년석유법에서제시된해양석유가스시설폐기와 2004 년에너지법에서제시된해상신재생에너지시설폐기에대한기존규제를보다강화함. viiii) 스마트계량기정부가스마트계량기의출시 ( 계량기의상세한기능설명, 전국에계량기가설치될방법수립및계량기설치일정수립포함 ) 를계획하도록하고관련자격증보유자가출시를이행하도록요구함. x) Ofgem 및신규발전프로젝트의송전시스템에의접속정부의에너지및기후변화정책반영을위해에너지규제기관 Ofgem 과국무부장관의의무를변경함. 마지막으로기후변화정책에영향을줄수있는큰정책적틀의변화중하나가영국계획법안 (The Planning Bill) 이다. 계획법안은영국의경제위기극복과 80% 온실가스감축목표를달성하기위한신녹색인프라확충등을해결하는중요한수단이된다. 특히계획법안은신재생에너지관련수십개의프로젝트가전후계획시스템에서는허가받기위한비용만 200,000파운드가들며결과를기다리는데만 2~3년시간이걸리고모든허가지원의 2/3가거부된다는비판등이제기되면서변화가급속히추진되었다. 계획법안은공정한결정을신속히할수있는체제를만드는데중점을두고있다 (www.ukinkorea.fco.gov.uk/ko/working-with-korea/climate-change/climate-change-act). 주요내용을요약하면다음과같다. i) 국가정책보고서 (National Policy Statements:NPSs) 작성노후화되고과부화된기간시설을대체하기위한전략적청사진작성요청. 에너지, 교통, 물, 쓰레기등에대한국가목표를정치적토론을통해수립함. 이러한국가정책보고서는철저한공공자문과전문적인의회검토를받기때문에지역적관심사와국가의필요성간균형을맞추는데노력할수있음. 또한기후변화의무를국가정책보고서에부과하여국가정책보고서가어떻게기후변화에대응하는지를보여주어야함. ii) 기간시설계획위원회 (Infrasturcture Planning Commission:IPC) 설치 국가정책보고서의테두리와일치하지않는프로젝트를거부할수있음. 개별제안들에대한기술적이고세부적인사항검토. 의장에대한의회의사전임명검토. 정부는독립적의사결정이잘이루어졌는지를 109
K I P A The Korea Institute of Public Administration 확인하기위해 2년마다점검하도록하고만일문제점이발견될경우 IPC 의결정을장관이취하할수있도록함. iii) 대중의발언권보호 3번의발언기회와함께대중을의사결정과정의중심에둠. 대중은 NPSs 에직접발언이가능하며개발자는시행전에지역커뮤니티와상의하고 IPC 의확인을받도록함. 또한지역커뮤니티는보다개방된의견조사과정에서강력한발언권을가지며누구나구두증언을할수있도록함. iv) 피해지역주민에대한보상실시 3. 기후변화대응종합계획 영국의경우시장경제체제가강한전통을지니고있는국가이다. 따라서국가적으로광범위한개입이이루어지거나계획이수립되어실행되는형태가드문일이었다. 그러나기후변화대응에대해서는이례적으로국가적인목표치를설정하고이를달성하기위한종합적인국가적계획을수립하고있다. DECC는 2009년에 영국의저탄소변화계획 : 기후와에너지를위한국가전략 을발간하였다. 기후변화와에너지정책을추진하는영국정부의목적은 < 그림 4-2> 와같다. < 그림 4-2> 영국의기후변화와에너지정책의목표 110
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 영국정부는 < 그림 4-2> 와같은목표에따라저탄소국가로의변화를추진하기위해즉각적인조치를포함하여 2020년까지의계획을수립하고 2050년까지의주요경로와시나리오에대한분석을수행하였다. 본계획은변화추진부문, 전력부문의변화, 가정과지역사회의변화, 작업장과직업에서의변화, 운송분야의변화, 농업 국토관리 폐기물부문의변화, 2050년까지의로드맵개발, 북아일랜드 스코트랜드 웨일즈에대한추가조치이상모두 9개부분으로구성되어있다. 2020년까지의계획을중심으로그내용을살펴보면다음과같다 20). 1) 변화추진부문 영국정부는우선법적으로목표치를설정하고정해진경로에따라 2022년까지매 5년마다 탄소예산 을설정하여실천하여이러한기후변화의문제를해결하는추진동력으로삼고자하였다. 특히, 탄소예산제도가 2020년까지영국온실가스배출의수준을 2008년보다 18%, 1990년수준의 3분의 1수준으로저하시킬수있는가에대한계획을세웠다. 가장먼저영국의각정부부처는탄소예산을할당받고그예산내에서탄소량을어떻게유지할것인가를계획하도록하였다. 각주요부처에할당된탄소예산은그책임성을공유하도록하였다. 즉각부처에속해있는모든부동산과기관들로부터의온실가스배출을탄소예산에반영하도록하였으며각경제영역에대하여온실가스배출을줄이는영향력을어떻게발휘하느냐에따라모든전달부서의탄소예산할당량이정해지도록하여함께협동적방식으로일하도록하는인센티브를제공하였다. 주요부처에대한탄소예산의할당량을살펴보면 < 표 4-5> 와같다. < 표 4-4> 각부처의 2018-2022 년까지탄소예산의할당비율 부처명 할당비율 Department of Energy and Climate Change 53% Department for Transport 18% Department for Environment, Food and Rural Affairs 14% 20) DECC(2009) 영국의저탄소변화계획 : 기후와에너지를위한국가전략 을요약, 정리하였음. 111
K I P A The Korea Institute of Public Administration 부처명 할당비율 Business, Innovation and Skills 7% Communities and Local Government 5% Department for Children Schools and Families 0.4% Other 2% 자료 :DECC, 2009:47 만일탄소예산내에서해결하기어려운경우에는해외에서이를구매하도록하였다. 또한탄소예산제도의성공을위한중요한방식중하나는 2020년까지총에너지의 15% 를신재생에너지원으로부터얻도록법을통해정하였다. 이에대한보다자세한정부의계획내용은이전략계획과함께발간된신재생에너지전략에보다자세히기술되어있다. 2) 전력분야의변화 < 그림 4-3> 은전력분야의계획이실현된미래영국사회의모습을예측한것이다. < 그림 4-3> 미래영국의전력부문의변화상 112 자료 :DECC, 2009.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 전력분야에서 2020년까지의계획은전력공급을확보하고전력산업및중공업의온실가스배출을 2008년의 22% 까지감축하는것이다. 또한전력의약 40% 를 2020년까지저탄소에너지원으로부터생성하도록하였다. 이는탄소예산제도를충족시키기위해필요한총절감량의반에해당하는양이다. 이를실천하기위해가장중요한수단은전력산업과중공업으로부터배출을제한할수있도록하는 EU배출권거래제도이다. 그러나이것만가지고충분치못하므로영국정부는다음과같은부가적인지원을제공할것이다. 신재생에너지 :2020년까지약 30% 까지신재생에너지전력을증가시킴. 원자력 : 새로운원자력발전소에대한계획과규제적인허가절차를합리화함. 탄소포집저장 : 정부는석탄전력회사로부터배출되는탄소를포집하고저장하는네가지실험에투자를함. 3) 가정과지역사회의변화부문 2020년까지의계획에서다루는내용은 2008년수준에서 29% 까지가정에서의온실가스배출을줄이고, 가장취약한사람들을보호하는수단을도입하며가스공급을안전하게확보할수있도록하는것이다. 가정에서쓰는보일러로부터나오는온실가스배출량은전체영국온실가스배출량의 13% 나차지한다. 이에따라정부는가정에서에너지효율성향상과저탄소에너지원을통한연료의사용확대에힘쓰고자한다. 이를위해다음과같은계획을입안하였다. 2008년 4월부터 2011년 3월까지온실가스배출량을 20% 까지감축하기위해일반가정을돕도록하는에너지공급자의의무를확대함. 이를위해약 32억파운드를투자하도록함. 2002년부터이러한의무가실시되어 6만가구가혜택을받았으며의무기간을 2012년까지연장하고자함. 저소득층이사는지역의 9만가구까지중요한에너지효율성향상조치가잘전달될수있도록지역기반접근방식에입각한지역에너지절약프로그램도입. 에너지절약을위한장기재정모델을 절약한만큼지불 하는방식으로변화시킴. 깨끗한에너지캐쉬백계획도입 : 저탄소에너지원을이용하는사람, 지역사회, 기업에게지불해주는제도임. 태양열을잘설치하여활용하는가정에는 800파 113
K I P A The Korea Institute of Public Administration 운드이상을돌려주며이와더불어에너지절약명목으로 140 파운드를추가지 원함. 4) 작업장과직업부문의변화 작업장에서온실가스배출은영국총배출량의 20% 에달한다. 영국은 2020년계획에서 2008년수준보다 13% 까지작업장에서의온실가스배출량을줄이도록하였다. 이를통해저탄소건설, 해양에너지, 풍력발전등저탄소분야에서전세계녹색제조업의중심으로서영국의지위를건설하고자한다. 이를위해정부는다음과같은조치를취하고자한다. EU 배출권거래제도를고탄소사업장에도입하여 2020년까지매년이산화탄소를 500만톤을절약하도록함. 에너지절약과저탄소기술에투자한기업이나공공분야에대한재정적지원과인센티브제공 : 기후변화세, 기후변화협정, 탄소감축및저탄소론, 보조금등 작업장에대한정보제공 : 탄소조합, 기업링크등 5) 교통분야의변화 114 2020년까지교통분야에서온실가스배출량을 2008년수준의 14% 를감축하는것이주요한계획이다. 또한저탄소국가로의변화기간동안필요한석유공급량을확보하는것도중요목표로설정되어있다. 교통분야에대한자세한계획은 저탄소교통 : 녹색미래 (Low Carbon Transport:Greener Future) 로발간되었다. 첫째, 교통관련계획에서가장중요한것은새로운자동차의연료효율성을높이는것이다. 이를위해 2020년까지평균 95g/km까지이산화탄소를감축하고자한다. 특히, EU기준충족을위해 2011-15년까지 4년간은행정적용도로구매하는부처나기관에게우선적으로정부감축목표를제시하도록할것이다. 또한다음 2년간수백대의저탄소버스를도입하기위해 30만파운드를투자하도록할것이다. 둘째, 장기적으로가솔린차에서디젤차로변환시키는계획을수립하였다. 340개의새로운전기차와저탄소차를운영하고저탄소차의가격을내리기위해자동차
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 한대당약 2천파운드에서 5천파운드를제공할계획이다. 이에더하여교통에너지의약 10% 를 2020년까지신재생에너지로대체하고자한다. 그밖에녹색관광도시들간경쟁체제를확립하거나전철역에자전거보관소를만드는데 5만파운드를투자하는등의계획을가지고있다. 6) 농업, 국토관리, 폐기물관련분야의변화 영국은 2020년까지농업과폐기물분야에서발생하는온실가스를 2008년수준에 6% 를감축하는계획을가지고있다. 또한폐기물등을신재생에너지로바꾸는기술등에대한지원을수행하고있으며쓰레기매립지로보내지는쓰레기의양을줄이는데노력하고자한다. 제 3 절기후변화정책기구및정책조정체계 1. 중앙정부수준 1) 정책기구 영국의중앙정부수준에서기후변화와관련된정책을수행하는부서로는에너지기후변화부 (Department of Energy and Climate Change:DECC) 와환경 식품 농업부 (Department for Environment, Food and Rural Affairs:Defra) 가대표적이다. 이는탄소배출량이많고기후변화정책과가장연관성이깊은정도에따라각부처로배분된 < 그림 4-4> 의영국의탄소예산할당비율을보면알수있다. 또한이러한탄소예산외에기후변화와관련된각부처별정책및수단을살펴보면 < 표 4-6> 과같다. 단 < 표 4-6> 의자료는 2008년의회제출보고서에서제시된정책수단의내용을토대로작성되었기때문에현재 DECC로이관된정책내용이기존조직인 Defra나 BIS에서수행되는것으로표현되어있다. 현재까지 DECC로명확한정책이관이되고있지않아영국내에서도많은혼란이있는것으로보인다. LGIU 115
K I P A The Korea Institute of Public Administration 가최근주관한지방자치단체공무원을대상으로한워크샵에서도이러한업무이관으로인해많은혼란이있다는비판이제기되고있고완화정책과적응정책이명확하게분리될수없다는논의가있었다 ( 영국워크샵참석시토론내용 ). 다만 2008년까지수행된중앙수준에서의정책내용을한눈에볼수있다는장점이있다. < 그림 4-4> 영국의탄소예산할당비율 영국은 2008년까지는 < 표 4-6> 에서보는바대로기후변화정책은 Defra가에너지정책은 BERR에서담당하고있었다. 그러나기후변화정책에대한선도적인국가로서의위상을높이고정치적상징성을극대화시키기위해 2008년 11월 DECC를만들었다. DECC는 Defra와 BERR의후신인 BIS의일부기능이통합되어만들어졌다. DECC가만들어지면서영국기후변화정책은크게두가지차원에서구분되어진행된다. 116
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 표 4-5> 영국의기후변화정책및수단 담당부처정책 / 수단협력부처 기후변화법 DOS,DIF EU 배출권거래제도기후변화협정 (CCAs) 바이오-에너지자본금수여제도 (2008 년 4월부터실시된환경전환기금의일부임 ) 바이오-에너지인프라계획 (2008 년 4월부터실시된환경전환기금의일부임 ) 열병합발전 (CHP) 탄소감축이행안 (CRC) 에너지효율성이행안 (EEC2) 2005-2008 탄소배출감축목표설정 (CERT) 2008-2011(EEC2 를승계함 ) 2011 이후공급자의무 (2011-2020) 에너지최종사용자효율성및에너지서비스명령 Defra Act on CO2 캠페인 탄소차감을위한품질확보계획 품질기준향상바이오매스전략에너지작물계획농촌기후변화포럼농업, 산림, 토지관리를위한온실가스배출거래무기분해 (AD) 농업및기후변화연구개발환경에의책무-절차심사정부내지속가능한운영폭넓은공공분야에대한조치지방정부의조치 폐기물전략 117
K I P A The Korea Institute of Public Administration 담당부처정책 / 수단협력부처 신재생의무의강화와수정 (RO) 환경전환기금 (ETE) Defra,DfID BERR 자가발전전략의집행 탄소포집과저장 (CCS) 실험프로젝트 신재생에너지전략 계량기와지불방식의개선 Defra Defra HMRC 기후변화세 (CCL) 신재생교통연료의무 (RTFO) 자동차제조업자와의 EU 의자발적협력승계 DfT 저탄소교통혁신전략 EU 배출권거래제도내항공분야포함 EU 배출권거래제도내육상수송분야포함 탄소제로가정 DCLG 에너지성과인증 (EPC) 지속가능한가정을위한강령 기후변화에대한계획정책보고서 잉글랜드나무연료전략 잉글랜드의나무와산림을위한전략 (ETWF) Forestry Commission 잉글랜드내산림교부금과규제 UK 산림기준 UK 기반탄소감소산림계획을위한보장계획 산림연구 DCSF CEMEP SOG- 교육과건강 환경시장과경제성과위원회 * BERR:Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform DfID:Department for International Dvelopment HMRC:HM Revenue & Custom DCLG:Department for Communities and Local Government DCSF:Department for Children, Shools and Families ** 자료 :Defra, 2008:39-52. 118
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 기후변화완화정책의총책임과정책추진은신설된 DECC에서총괄하고최근중요이슈로부각되는적응정책은 Defra에서추진하는이원적인체체가구축되었다. 단, 교통부 (Department for Transport) 의경우는교통에있어서탄소배출량을저감하기위한정책을많이다루기때문에탄소예산이많이할당되었으나실제로기후변화정책과관련한내용은잘모른다는것이영국전문가의총견해이다 ( 영국인터뷰참조 ). 따라서영국의기후변화정책을추진하는 DECC와 Dfra를중심으로중앙정부수준의정책기구를자세히살펴보고자한다. (1) 에너지기후변화부 (DECC) 에너지기후변화부는 2008년 10월에기업 혁신 기술부 (Department for Busi- ness, Innovation & Skill:BIS) 의에너지정책기능과환경 식품 농업부 (Defra) 의기후변화완화정책기능이통합되어창설되었다. DECC는환경의변화, 경제의위기, 미래에너지공급의안전한확보등에직면하여이를극복하기위해존재한다는미션을가지고만들어졌으며기후변화와에너지문제는매우밀접하게연계되어있다는인식하에통합되었다. 에너지기후변화부는다음과같은주요한세가지목표를지닌다. 안전하고적정한가격에효율적인방법으로우리의에너지를확보하는것 저탄소영국으로의변화를초래하는것 2009 년코펜하겐에서열리는기후변화국제협약을성취하는것 DECC 의주요임무는영국의에너지정책을총괄하고영국을대표하여전지구적 인기후변화의극복을위한정책을추진하는것이다. 이를달성하기위해 DECC 는 다음과같은네가지주요정책분야를구분하고다음과같은기능을수행한다. 119
K I P A The Korea Institute of Public Administration i) 전지구적기후변화와에너지정책전지구적인기후변화문제를극복해나가기위하여국제적으로일하며 2009 년 12월에있을코펜하겐협약을잘체결하도록하는것이주요임무이다. 또한앞으로영국은보다많은에너지를수입해야하기때문에안전하고신뢰할만한에너지의공급과폭넓은에너지원천으로부터의에너지공급을확보하는것역시중요한임무이다. ii) UT 에너지공급경쟁력있는가격을확보하기위한적절한시장을형성하고다양한에너지원과저탄소에너지의활용을통해효율적인에너지믹스정책을수행하는임무를지닌다. iii) 소비자의지원 DECC 는모든가정에서에너지를절약하여이산화탄소를감축하도록하고이를통해서경제적인이익을얻을수있다는점을강조한캠페인을벌이는데앞장을서는임무를지닌다. 이를위해다양한가정에서의에너지절약프로그램을집행하고스마트에너지계량기를보급하는등다양한정책수단을개발하고집행한다. iv) 저탄소영국만들기 DECC 는영국이저탄소경제로이동하는데도움을주는중요한역할을수행하고자한다. 저탄소기술의도입을촉진시키기위해환경전환기금과같은인센티브를제공하거나규제를도입하여이러한기회를기업이잘활용할수있도록하는임무를지닌다. 또한탄소예산의도입및중요성을더욱확대할임무를수행할예정이다. 이러한기능을수행하기위해 DECC 는 4 명의각료팀 (ministerial team) 으로선임팀 (Senior team) 으로조직을구성하였다. 각료팀은 4 명의장관으로구성되어있는데 각각의명칭과기능을살펴보면아래와같다. Secretary of State for Energy and Climate Change(E.d Miliband) :DECC 전체전략을지휘하고국제적협상과 EU 협상시영국을대표 120 Minister of State(jointly with Defra)(Lord Hunt) : 안전한에너지, 저탄소에너지, 적정가격의에너지공급을확보하는정책지휘 - 시장, 가격, 규제틀 - 저탄소에너지공급 ( 신재생에너지 & 열, 원자력전략과전달, 탄소포집등 ) - 원자력안전 - 저탄소산업전략
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 Minister of State(Joan Ruddock) :UK 전체행태변화를부응시키고공정하고효과적인방식으로탄소감축정책을전달하기위한야심찬국제협약추진을담당함 - 국내에너지절약전략과전달 - EU 배출거래및국제탄소시장 - 탄소예산 - 탄소감축이행안, 기후변화세, 기후변화협정 - DECC의녹색화 - 에너지절약협회, 탄소협회의지원 - 완화정책과적응정책간연계, DEFRA 와함께일하는지속가능한제품의제와의연계 - 국제협약에대해 Secretary of State 를지원함 Parliamentary Under Secretary of State(David Kidney) : 의회에서위임된권한에대하여내각팀을지원하고에너지관련기능을수행 - 에너지부족에대한전략 (Warm Front 프로그램의전달과감독임무포함 ) - 에너지소비자들의이익증진 - 석탄연료에대한의무부담 - 전력분야의위기대응 - 에너지혁신과기술도입 - 에너지와저탄소분야의기술 선임팀 (Senior team) 은내각팀아래 DECC가효율적으로운영되도록책임을맡고있는조직이다. 선임팀의수장은 Thd Permanent Secretary(Moria Wallace) 로불리며공무원이맡고있다. DECC는네개의그룹으로분리되어있으며 Director General(DG) 가각그룹을이끄는장이된다. 이를조직도로나타내면 < 그림 4-5> 와같다. DECC는이러한조직과기능을통해현재영국의기후변화정책을이끄는선도적인부처로서의역할을수행하고있다. 다만, 새로만들어진지얼마되지않아서현재이전담당부처로부터업무를지속적으로이관받고있는중이라아직까지이러한조직형태가현재성공적인지여부를판단하기는어렵다. 업무이관과정에서기존부처와의업무중복이나기능조정이현재명확하게이루어지고있지않은점도문제로제시되고있다. 그러나기존에분리되어있던에너지정책과탄소저감과관련된완화정책의통합은매우이상적인것으로평가되고있다. 이로인한부처간업 무중복과상충은많이개선될것으로예상된다. 121
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 4-5> DECC 의조직도 122
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 (2) 환경 식품 농업부 Defra 는 2009 년도전략보고서를통해 저탄소, 자원효율적경제를건설하는데포 함된변화에사람들이적응하도록지원하는것그리고지속가능한사회와건강한 123
K I P A The Korea Institute of Public Administration 환경을보호하기위해일하며환경적위험을다루는것 을중요한조직목적으로표 방하고있다. 이러한목적을달성하기위한우선순위와전략목표는 < 그림 4-6> 과같 다 (Defra, 2009). < 그림 4-6> Defra 의조직목표와전략목표 124 Defra의최고우선순위는역시환경보호이지만최근기후변화와관련한지속가능하고저탄소의자원효율적인경제를촉진시키는것이 Defra의중요한임무로부각되었다. Defra는기후변화법안을성공적으로도입하고기후변화완화정책과관련된책임을 DECC에이관하였지만가정과기업의돈을절약하는정책을지원하고자원을효율적으로사용하는것은폭넓은환경목표를달성하는 Defra의목표와부합한다. 그러나기후변화의즉각적인결과들에대해대처하고보다광범위한환경목적을달성하는데중점을두고있다. 이러한목표와전략목표아래 Defra조직은 5명의각료팀과부처조직으로구성되어있다. 각료팀의책임은다음과같다 (Defra 홈페이지참조 ).
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 Secretary of State for Environment, Food & Rural Affairs(Hilary Benn) : 부처의모든이슈에총책임을지니며 EU 농어업위원회와 EU 환경위원회에서영국을대표. 지속가능한발전에대한기타국제협상에서영국을대표 Minister of State(Jim Fitzpatrick) - 농업및식품그리고동물관련정책담당 - EU 전략프로그램 - 환경규제및환경청담당 Parliamentary Under Secretary(Huw Irranca-Davies) - 해양환경및어업 - 자연환경및국토관리 ( 토양 ) - 농촌개발 / 산림 / 물관리등 Parliamentary Under Secretary(Dan Norris) - 폐기물및자원순환 - 지속가능한개발및지속가능한소비와생산 - 탄소예산 / 기후변화적응 - 농촌과지역개발및지방정부관리 Parliamentary Under Secretary(Lord Davies) - Defra 의모든사업 - 농업임금위원회 - 계절농업근로자계획 (SAWS) Defra의업무는위의장관들의기능에서보는것처럼광범위한환경보호또는농촌및식품정책에대한것들이주된업무이다. 기후변화정책은 Defra 정책중일부에해당한다고볼수있다. Defra의조직도를살펴보면 < 그림 4-7> 과같다. Defra는영국의기후변화정책을이끌어온주무부처였으나최근에는이러한책임을 DECC로이관하고현재기후변화정책중적응정책을담당하는주무부처로일하고있다. 이에따라탄소저감과관련된여러가지완화정책들은 DECC로넘겨주었다. 그러나영국내기후변화로인한위험을평가하고이에대한적응조치를수행하는중요한기후변화정책업무를중점적으로추진하게되었다. 현재 DECC와함께 UK Climate Projection 이라는프로그램을함께추진하는등기후변화정책의주요 125
K I P A The Korea Institute of Public Administration 정책기구로서역할을하고있다. < 그림 4-7> Defra 의조직도 126
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 (3) 기후변화위원회 (Climate Change Committee) 기후변화위원회는기후변화법 2008에서부터권한과의무를부여받은새로운전문가조직으로법률에보장된독립적인비정부조직이다. 기후변화위원회는 DECC 와관련부처의공공서비스협정과전략적목적을지원하기위해설립되었다. 기후변화위원회는영국정부, 스코틀랜드정부, 웨일즈의회정부, 북아일랜드정부에의해합동으로지원받는다. 각정부의장관은해당의회에기후변화위원회의사업에대한책임성을지닌다. 기후변화법이법적으로부과한기후변화위원회의의무는다음과같다 (CCC, 2009:3). 감축목표수준과탄소예산에대한설정과기후변화일반에대하여정부에자문, 분석, 정보제공및기타지원을제공함 온실가스배출을줄이기위해만들어진과정들에대해여의회에연차보고서를제출함 적응프로그램에서설정된영국정부의목표, 제안, 정책을집행하는과정에대한평가 기후변화위원회는의장을포함하여 8명으로구성되어있으며관련이슈에대한심도깊은분석을수행할수있는약 30명의사무국직원으로부터지원을받는다. 최근에는영국이어떻게기후변화에적응하는가를분석하기위해위원회의지원을받아적응소위원회 (Adaptation Sub-Committee:ASC) 를설립하였다. 소위원회는 8명의구성원으로이루어졌으며기후변화위원회직원의 6명정도까지를활용할수있도록하였다 (CCC, 2009:3). 현재영국의기후변화위원회의위원들의구성은아래와같으며조직도는 < 그림 4-8> 과같다. 위원장 :Lord Adair Turner Sir Brian Hoskins Lord Robert May Professor Jim Skea Kr Sam Rankhauser Professor Michael Grubb Professor Julia King 127
K I P A The Korea Institute of Public Administration 이러한의무를수행하는과정에서정책과관련한기후변화위원회와정부와의관 계를살펴보면아래와같이정리할수있다 (CCC, 2008). < 그림 4-8> 기후변화위원회조직도 128 첫째, 정부와위원회사이에는정보를공유한다. 탄소예산의틀을만들기위해서로정보를공유하여중복된분석을막는다. 이를위한중요한세그룹이존재하는데정부및관련부처의선임공무원으로구성된작업그룹, 영국정부의부처간분석그룹과관련부처로부터만들어진하위분석그룹, 에너지효율성이나교통을중점적으
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 로분석하는전문작업그룹이함께정보를공유하고일하고있다. 둘째, 정책에대한위원회의역할은정부에탄소예산의수준과이에대한절차로의회에보고서를제출하는것이다. 관련부처와협의후내각장관은위원회의자문을근거로의사결정을한다. 셋째, 기후변화위원회는주요정부모델을활용할수있도록모형화하고자료를축적한다. 넷째, 기후변화위원회의자문은의회에제출되어야하고일반인이이해하기쉬운용어를사용하여발간할의무를지닌다. 다섯째, 언론매체와의커뮤니케이션을수행하도록한다. 기후변화위원회는실제로정부와많은협력을추진하여기후변화정책에많은영향을미치는주요한거버넌스중하나로평가될수있다. 2) 정책조정체계 기후변화대응정책은많은정부기관이관련되어있고영국경제에미치는파급효과가크기때문에최종적인정책조정과결정은수상이중심이되는내각회의에서이루어진다. 특히, 기후변화와관련해서그중요성을고려하여상설위원회와임시위원회이상 2개의위원회가운영되고있다. 경제개발장관회의 (Ministerial Committee on Economic Development) 의소위원회인환경에너지소위원회 (Sub-Committee on Environment and Energy) 와국제기후변화에대한수상임시위원회 (PM's Ad Hoc Committee on International Climate Change) 가그것이다. 이러한위원회가영국에서는최고지도기관으로서의지위를지니는것으로보인다. 또한정부내부의기관은아니지만영국이라는국가차원에서본다면의회에속해있는기후변화위원회 (Climate Change Committee) 가내각이나 DECC나 Defra의정책결정에많은영향을끼친다. 기후변화위원회는의회소속으로정책자문이나권고의역할을수행하고있으며특별한경우가아닌이상정부기관은이위원회의자문이나권고를따르는경우가많다. 영국의경우기후변화정책추진의선도기관이명확하게정해져있고그들부처의계획에따라각부처가세부적인계획을추진하는형태로정책이추진된다. 특이한 129
K I P A The Korea Institute of Public Administration 사항은영국의기후변화정책이완화정책과적응정책으로구분된다는것이다. 완화정책의주무부서는 DECC가되고적응정책은 Defra가주무부서가된다. 이들각부처는기본적으로파트너십에입각하여관련부처와정부기관들과협력하여기후변화정책을추진하고있다. 이러한정책조정체계와파트너십을그림으로나타내면 < 그림 4-8> 과같다. < 그림 4-9> 영국의기후변화정책조정체계및파트너십 (1) 최고지도기관으로서정책조정 : 내각회의 130 내각은영국정치체제의중심에있는위원회로정부내최고의사결정기구이다. 내각의수장은수상이며내각위원을임명하고해임할수있는권한을지닌다. 내각의장관들은정부의고위직장관들이며대부분의부처는한사람이상의내각
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 장관을지닌다. 통상 Secretary of State 라불리는사람들이내각장관이며 Minister of State는비내각장관으로수상의요청이있는경우만내각회의에참여할수있다. 일반적으로내각은모든개별정부정책에관여하는것이아니라국가차원에서가장중요한현안을중심으로정책기조를제시하는데초점을둔다. 내각은입법안의제정시기조정, 대국회답변시정부측답변자의결정, 정부정책의감독및조정, 국회내집권당의정치적리더십의고양등의기능을수행한다. 또한내각의합의에의해결정된정책에대해서는각료전체가책임을지는것이원칙이다. 전체내각회의는매주화요일에열리며, 그외에해당이슈에밀접하게관련된장관들과함께정책을논의하는소규모그룹으로내각위원회가열린다. 소규모위원회의참석자는수상이결정하며위원회는의회에법안상정이전에정부입장이나허가를받기위해논의한다. 영국내각에서기후변화와관련한소규모그룹으로이루어진내각위원회는두개다 ( 영국수상실홈페이지참조 ). 첫째, 경제개발장관회의산하환경에너지소위원회가있다. 환경에너지소위원회의구성은아래와같다. 환경에너지소위원회는국내외환경에너지정책과국내기후변화정책에대하여논의하는위원회로논의된내용은경제개발장관회의, 국가안보회의, 국제관계및개발회의, 국제기후변화수상임시회의에필수적으로보고되어야한다. 소위원회의에참석하는장관의구성은아래와같다. Chancellor of the Exchequer (Chair) First Secretary of State, Secretary of State for Business, Innovation and Skills and Lord President of the Council Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs Secretary of State for International Development Secretary of State for Communities and Local Government Secretary of State for Energy and Climate Change Secretary of State for Northern Ireland Secretary of State for Scotland Chief Secretary to the Treasury 131
K I P A The Korea Institute of Public Administration Secretary of State for Wales Secretary of State for Defence Secretary of State for Transport 기타부처는필요시참석가능 둘째, 최근기후변화정책이영국내주요이슈로떠오르면서수상이주관하는국제기후변화임시위원회가신설되었다. 임시위원회에서는영국의국제협약을위한목표들이잘설정되고있는지에대한감독기능을포함하여국제적인기후변화에대한관련이슈들을논의한다. 임시위원회의구성은다음과같다. 이상영국은기후변화정책과관련하여최고지도기관으로서의역할을내각이수행하고있다고볼수있다. 이러한내각회의와관련한업무수행은내각부속실을중심으로이루어진다. Prime Minister (Chair) First Secretary of State, Secretary of State for Business, Innovation and Skills and Lord President of the Council Chancellor of the Exchequer Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs Secretary of State for International Development Secretary of State Energy and Climate Change Secretary of State for Transport (2) 선도기관으로서정책조정 1 DECC DECC 는기후변화완화정책과에너지정책을총괄하는부처이며이와관련한영국 정부기관의정책방향을제시해주고조정하는역할을수행한다. 내각에서커다란 132 정책기조가정해지면구체적인정책을수립하고집행하며전정부적으로확산시키 는역할은부처가책임지고수행하게된다. 최근 DECC 는 영국저탄소전환계획 을
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 수립하여기후변화정책에서선도적인국가로발돋움하고자노력하고있다. 이와같은에너지및기후변화정책을전정부적차원에서수행하기위해외부의다양한정부조직과의협력을필요로한다. 중요한협력파트너로서다음과같은조직과일하고기후변화정책과관련한조정역할을수행한다. Department for Business, Innovation and Skill(BIS) - DECC 에서발표한영국저탄소전환계획의세부계획으로서 저탄소산업전략 을 BIS 에서추진하고있음. Department for Environment, Food and Rural Affairs(Defra) - UK Climate Projection 을공동으로추진하고있음. Department for Transport(DfT) - DECC 에서발표한영국저탄소전환계획의세부계획으로서 저탄소교통 : 녹색미래 를 DfT 에서추진하고있음. Carbon Trust - 비영리조직으로탄소저감과관련된정보를제공하고소비자를지원함. Energy Saving Trust - 비영리조직으로에너지절약, 신재생에너지활용, 녹색교통등에대해소비자에게정보를제공하고조언을수행함. Neclear Decommissioning Authority(NDA) - 비정부공공조직으로 DECC 가스폰서이며영국의공공분야원자력폐기물관리와청소관련업무수행 기타 Coal Authority, Civil Nuclear Police Authority, Civil Nuclear Constabulary, National Non-Food Crops Centre(NNFCC) DECC 는기후변화정책중탄소저감과관련된완화정책과에너지정책을통합하여 부처일원화시킨예이다. 두부문은실제로따로다른부처에서정책을추진하는것 보다한부처에서연계하여추진하는것이훨씬효과적이라고평가된다. 133
K I P A The Korea Institute of Public Administration 2 Defra 외부적인시각에서 Defra는 DECC에기후변화와관련한완화정책을이관시킴으로인하여기후변화정책분야에서의위상이축소되는것처럼해석될수있다. 그러나 Defra는기후변화분야에서최근새로이중요시되는적응정책과관련된기능을새로이확장하여선점하고기후변화정책에서의기존위치를지키는데노력하는것으로보인다. Defra의기후변화적응팀 (Adapting to Climate Change team:acc) 은 40명으로구성되어있으며주요업무로정부부처를조정하며함께일하는것이다. 또한 2008년기후변화법에대응하여법률적인지침서를개발하고국가적위험평가를감독하는기능을한다. 최근 Defra는 UK Climate Projection을 DECC와함께추진하고있는데적응정책의수행이매우중요하다. 이예측계획은미래에감축할탄소량이얼마나되든지간에과거에배출된탄소로인해기후변화가이미시작되었다는인식을전제하고진행된다. 이에따라미래영국의기후변화를예측하고이에대비하여미래정책을계획하는것이다. Defra가추진하는적응프로그램은첫째기후변화의결과와영향에대한광범위한경험을개발하고둘째, 현재조치가필요하며다른사람들이조치할수있도록도와야된다는인식을높이며셋째, 기후변화에대한적응의필요성이정부정책과프로그램, 그리고시스템에내제될필요가있으므로국가적, 지역적, 지방수준등전정부차원에서함께적응프로그램을수행하도록해야하는것이목적이다. 이러한적응프로그램은두단계로구분된다. 134 1단계 :2008~2011 - 경험의제공 - 조치를위한인식과지원의제고 - 절차마련및확보 - 정부정책과절차에적응정책을내포시키기 2단계 :2012 이후 - 1단계를바탕으로국가적인적응프로그램으로확대 - 국가적기후변화위험분석의결과에기반하여국가적응프로그램을법률화함
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 이와같은적응정책은완화정책보다더폭넓은기관의참여를필요로한다. 모든부처는자기부처의정책에적응정책을내포하도록해야하기때문이다. 이를위해각부처는기후변화에의해서각부처의정책과서비스가어떻게잠재적으로영향받을수있는지를이해하여야한다. 특히지방정부나지역커뮤니티의참여가중시된다. 이처럼전정부차원에서이루어지는정책이므로보다많은협력및참여기관이필요하다. 주요파트너들을열거하면아래와같다. Business, Enterprise and Regulatory Reform Cabinet Office Communities and Local Government Department for Children Schools and Families Department for Culture Media and Sport Department for Environment Food and Rural Affairs Department for Innovation, Universities and Skills Department for Transport Department of Health Department for Work and Pensions Forestry Commission HE Treasury Home Office Ministry of Defence Ministry of Justice 이들각정부부처들은 2010까지고수준의적응계획을만들어야하며그계획은기후변화에중요하게영향받을수있는활동에초점을두고작성될예정이다. 부처에서만든적응계획은 2012년에의회에제출될국가적응프로그램의중요한초석이될것으로판단된다. Defra는이러한부처의적응계획을수립하는데있어중추적역할을수행할것이다. 135
K I P A The Korea Institute of Public Administration 2. 지방수준 1) 정책기구 영국의지방정부는지역의회와함께주 / 의회그리고자치구 / 의회등으로구분될 수있다. 영국지방정부의구조와중앙정부정책적관계를일반적인구조로나타내 면 < 그림 4-9> 와같다. < 그림 4-10> 영국의지방정부의구조와정책적관계 자료 :Mills, 2009:21 136 영국의지방정부는 30년간중앙정부로부터성과관리및통제를받고있다. 주나시는공공기금을효율적으로썼는지, 지역주민요구를충족시켰는지정부정책과일치하는정책을수행하였는지에대하여주기적으로감사위원회의감사를받게된다. 만일정책실패시에는재정적정치적패널티가부과된다. 영국은 1998년부터지역개발청 (RDA) 을중심으로지역발전정책이이행되어오고있다. 영국의 RDA는우리나라의특별지방행정기관의지위를갖고있으며중앙부처의지방수준의통합행정청 (Government Office) 의지휘하에지역개발과지역경제발전, 지역투자등을집행하는실무집행기구이다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 지방정부는기후변화를극복하는데있어서매우핵심적역할을수행해야한다. 지방정부는신재생에너지를촉진시키고, 지역계획, 교통, 주택, 교육등에서지방정부의역할을통해에너지효율성을향상시킬수있다. 또한그들지역커뮤니티들에게이러한정책을전달하고지방서비스공급자들에게기후변화와관련된조치들을수행하도록조장하여야한다. 영국지방자치단체의역할은다음과같이세가지로구분된다 ( 오일영, 2008:92-98). i) 전략적리더로서의역할 - 온실가스감축목표및실천계획수립 - 전략적파트너십형성 ii) 행정서비스제공자로서의역할 - 가정에너지절약지원 ( 난방절연재설치, 신재생에너지공급, 인센티브제공, 세금감면 ) - 교통부문온실가스감축 ( 혼잡통행료, 에코드라이빙, 인프라구축 ) - 저탄소형도시계획 - 기후변화적응전략수립 iii) 공공자산관리자로서의역할 - 저탄소형물품및서비스조달체계 ( 공급자와의파트너십, 시장창출 ) - 공공시설의온실가스배출감소 런던시의경우 (The City of London) 는 1975년부터선출된구성원들이이끄는에너지위원회를선도하였다. 이후 1985년에는에너지팀이만들어졌다. 이들조직이중심이되어 1995년에이산화탄소감축보고서가작성되고지방자치단체처음으로에너지효율인증제도가시행되기도하였다. 또한 2008년에는지방자치단체탄소트러스트기준인증제를시행하고세계최초로기후변화적응전략을개발하기도하는등지방정부의베스트프랙티스로꼽히고있다. 2) 정책조정체계 지방수준에서이러한정책을수행할때에중앙과의정책조정의문제가발생하게 된다. 지방정부는지방에서직접선출된조직으로서특별한위치를지니기때문이 137
K I P A The Korea Institute of Public Administration 다. 지방정부는자신의지역에독특한비전과리더십을제공해야하며프로그램을전달하는책임을지닌다. 지방정부는자기지방의우선순위, 위험, 기회에대한이해를바탕으로기후변화와에너지와관련한폭넓은지역사회의조치를유도하기위해중요한역할을수행할수있다. 이미많은지방정부들이기후변화를극복하기위한지역리더십을발휘하기시작하였고다양한방식으로기후변화와에너지정책에대한고려를하고있다 (BERR, 2007:2). 최근에는기후변화에대한적응문제가지방정부에서중요한이슈로등장하고있다. 이과정에서지방정부의행동을유도하기위한중앙정부차원에서의정책조정수단을살펴보면다음과같다. (1) 기후변화법협정 (Concordat) 2008년기후변화법은협정 (Concordat) 체결을통해웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드지역의기후변화정책에대한통일성을유지하도록하였다. 이에따라이들지역정부들이지원하는의회차원에서의기후변화위원회가만들어졌으며각지역의자발적인정책수행을유도하는수단으로효과가있다고판단된다. (2) 지방협정 2008(Local area agreements 2008) 138 2008년 6월 30일전체잉글랜드지역을포괄하는 150개지방협정이중앙정부와지방정부사이에발표되었다. 이지방협정은특정지역에서조치를취해야할우선순위를설정하는것이다. 협정의주체는중앙정부차원의지역통합행정청 (the regional Government Office) 과지방수준의지방정부와기타중요기관들이된다. 보건기구, 경찰, 기업, 자발적조직과같은중요기관들은지방전략파트너십 (Local Strategic Partnership:LSP) 으로알려진우산그룹내에서합의되어진다. LSP는전체커뮤니티가지역협정과지속가능한커뮤니티전략의개발과집행에포함되도록하는것이주된목적이다. 이러한지역협정은기후변화에서쓰레기문제까지커뮤니티에영향을미치는이슈들을확실히하는데매우중요한초석이되었다. < 그림 4-11> 은기후변화완화정책과관련된협정을체결한지역과적응정책에대
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 한협정을체결한지방의현황을지도로나타낸것이다. 98% 의지방이 3년간이산화탄소배출을줄이고기후변화결과에적응하기위해준비하도록하는목표를향해나가도록사인을하였다. 56개의지방이적응정책과관련된협정을체결하였다. 이러한협정을기반으로지방정부는감사원으로부터추후성과평가를받게된다. < 그림 4-11> 영국의기후변화관련지방협정현황 자료 :http://www.defra.gov.uk/environment/localgovindicators/laa-2008.htm (3) 새로운지방정부성과틀로서종합지역평가 (Comprehensive Area Assess-ment :CAA) 새로운지방정부성과틀은지역의우선순위를전달하기위해지방정부와그들의파트너들사이에함께일하도록하는데중점을두며어떻게사람들의삶의질을향상시킬수있을까에초점을둔다. 영국정부는국가지표 (National Indicator) 를설정하여지방및지역에대한평가를수행한다. 2008년에새로도입된성과관리체계는종합지역평가로불린다. 지방정부는 200개의지표중 35개를선택할수있고이에대 139
K I P A The Korea Institute of Public Administration 해평가를받고자료를수집하여보고할의무를지닌다. 이러한국가적차원의지표중지방정부의기후변화노력을유도하기위한기후변화지표가포함되었다. 지방정부성과평가를위한국가지표중 NI185, NI186, NI187, NI188, NI189가기후변화지표에해당된다. NI185: 지방정부운영을통한온실가스감축에대한지표 NI186: 지역에서의온실가스감축을평가하는지표 NI187: 에너지부족의극복을평가하는지표 NI188: 기후변화의영향확인과대응정책개발에대한평가지표 NI189: 홍수및해안범람위기관리에대한평가지표 이러한지표에대하여지방정부는그들의성과를보고해야만하여이에대한평 가주체는감사원이된다. 많은지방정부들이이러한평가제도에민감한반응을하 고있는데성과달성에실패한지방정부는재정적벌칙을받게되기때문이다. (4) 공간계획을위한법안과지침서 지역또는지방계획정책보고서 (Planning Policy Statements:PPS) 는영국내공간계획에대한정부의국가정책과합당한지방계획정책과전략을수립하여야한다. 특히, 지역활동, 공간전략이기후변화에기여하는방법을고려하고공동문제해결에이웃지역및국가가함께행동하도록한다는내용을담고있다. 지방에효율적인계획과접근을위해서는모든지방의기관들과공동노력이필요하다는것이다. 또한지방전략을수립하는데있어서지방자치단체가재생에너지사용과저탄소에너지생산을촉진하도록홍보하고장려하는기본틀을제공해야한다는것을원칙으로하고있다 (Mills, 2009:17-20). (5) 가정에너지보존법 (Home Energy Conservation Act:HECA) 제정 140 HECA 는모든영국지방정부들이국무장관에게에너지보존보고서를준비, 발
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 간, 제출할책무가있다고정하고있다. 이러한보고서의내용은그지역에모든거 주자의에너지효율성을향상시키기위한실용적이고비용효과적인수단을밝혀내 는것이다. (6) 기후변화완화와에너지부족에대한지침서제공 이지침서에는지방정부가에너지효율성을향상시키고자가발전및저탄소기술 수준을향상시킬수있는조치그리고온실가스감축과에너지부족에시달리는가 구수를줄일수있는조치들에대한단계와방법을제시하였다. (7) Defra 지방정부합동환경안내서 2007 년환경장관은새로운 Defra 지방정부합동환경안내서 (Defra Local go- vernment joint Environmental Prospectus) 를만들었다. 이는지방정부가기후변화를 극복하기위해할수있는조치들에대하여체크리스트형태로만든것이다. (8) 지방지역적응프로그램 (Local and Regional Adaptation Programme) LRAP는 Defra, GOs,BA 등에서지원하는프로그램으로 LA와 LSPs를위한지역적지원을제공하며국가적성과지표인 N188에사인한정부들에의해시작되었다. 각지방정부에서는이를추진하기위해 LRAP 관리자를두고있으며이를통해중앙정부는정책조정을달성하고자한다. 영국은이와같은지방정부에대한여러가지정책조정수단과제도들을개발하여운영하고있다. 그러나영국은매우중앙집권적인체제이기때문에실제로지방정부가중앙에서내놓는정책에순응하게되는경우가많다. 중앙정부의집권적인통제가가능한데그원인은영국지방정부예산의 90% 가중앙에서주는것이기때문이다 ( 영국출장인터뷰 ). 141
K I P A The Korea Institute of Public Administration 제 4 절기후변화대응을위한협력적거버넌스 1. 기후변화대응을위한행위주체별책무 기후변화에대응하기위해서는정부만의노력으로는이루어지기어렵고각행위 주체가힘을합하여각자의책무를수행하여야만성공적이될수있다. 영국기후변 화대응을위한각주체의책무를정리하면 < 표 4-6> 과같다. < 표 4-6> 기후변화대응을위한주체별책무 142 국가지방자치단체사업자국민 기후변화극복을위한전체전략설정 올바른정책틀확립 다른정책들이기후변화와지속가능한개발목적과어긋나지않도록조정 감축량설정및감독과측정절차를통해개별정책에대한명확한목표설정 캠페인, 규제, 세금이나벌금과같은경제적수단을활용하여사람들의행태변화를유도하도록지원함 다른조직이나지방정부가올바른정책수단을이용하도록이끔 기업, 학자, 전문가등폭넓은집단의의견을받아보다나은방식으로합의를이끌어냄 국제적인협상의성공을위한노력을하여선도적인국가위상정립 소비자보호에노력 기후변화에대응하기위하여각지방정부에맞는비전과리더십을제공 기후변화정책프로그램을전달하기위한수단과책임을지님 지역사회와함께온실가스배출을감축하고적응을위한노력을수행해야함 기후변화극복을위한개입의폭과정도를확정함 온실가스의실질적이고자발적인감축노력 온실가스배출에대한공식적인보고 에너지효율성극대화와자연자원의최소사용에대한인지확대 정부정책에의적극적참여 저탄소기술개발 기업계획절차와위험평가를통합하여기후변화에대한적응의필요성을확보하고기술을향상시킴으로써적응능력을제고함 손실에대한보험가입 에너지절약과저탄소생활의실천 정부정책에의적극적참여 생활태도의변화노력
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 2. 중앙 - 지방간협력적거버넌스. 1) 지역 지방수준의협력적거버넌스 기후변화는토지이용, 경제부문, 인구밀도등의요인에따라상이한지역에상이한방식으로영향을미칠것이다. 기후변화에대한정책집행과적응조치의경우는국가적수준에서보다지역또는지방수준에서더많이일어난다. 또한이러한조치들은그지역이나지방의영향과우선순위를반영하여만들어지게된다. 이를위하여지역수준에서기후변화정책의전달과적응조치를함께수행하는기후협력거버넌스가구성되어있다. 영국의지역수준에서함께일하는대표적인기구들을살펴보면 < 그림 4-11> 과같다. < 그림 4-12> 영국의지역 지방의협력적거버넌스개념도 통합행정청 (GOs:Government Office) 통합행정청은적응지식과역량을형성하고지역수준에서의조정과협동을촉진 시키기위해각지역에서적응네트워크를만들어왔다. 적응에대한새로운지표를 포함하여지방정부성과지표에대한협상을이끌고적응능력의향상을위하여파 143
K I P A The Korea Institute of Public Administration 트너와협력을지속할것이다. 또한중앙및지방정부정책과프로그램과지역정책 및전달을연계시키는역할을수행한다. 지역기후변화파트너십 (RCCPs:Regional Climate Change Partnership) 각지역은독립적인기후변화파트너십 (RCCPs) 을확립하고있다. RCCPs는지역부처기관부터소규모지방단체에이르기까지지역이해관계자들로구성되어있다. 이들은지역적으로기후변화의영향에대해자문하고조사하며기후변화가지역경제, 사회, 환경에어떠한영향을미칠것인가를조사한다. 지역개발청 (RDA:Regional Development Agencies) 지역개발청은지역경제강화와성장을위해파트너와함께일해왔으며적응과완화정책모두를포함하여기후변화를극복하는데노력해왔다. 지역개발청은 RCCPs의멤버로활동하며단일지역의개발전략을짜는데있어미래기후변화를고려할필요가있다. 지역의회 (RA:Regional Assembly) 지역의회는지역교통전략과폐기물전략을포함한지역전략을준비하는의무를지닌각지역을위한지역계획조직이다. 지역의목소리로서역할을수행하며지역지속가능한개발의틀로서지역전략을준비할수있다. 일부조직은활동적으로 RCCPs에서활동하기도한다. 2) 중앙 - 지방협력적거버넌스구축 (1) 지방및지역적응파트너십위원회 144 지방및지역적응파트너십위원회 (The Local and Regional Adaptation Partnership Board) 는 2008 년에설립되었고 3 년주기로운영된다. LRAP 는베스트프랙티스를강
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 조하고기술을향상시키며지방과지역기관간협력을증진시키고정책수단을제공함으로써지방과지역수준에서기후변화정책과적응조치를조장하는목적을지닌다. LRAP는 2011년까지지역과지방수준에서조정과자문의방식으로기후변화의위험과기회를관리하고확인하는방식을만들어내게된다. 이러한위원회의멤버는다음조직의대표로구성된다. Be Birmingham Environment Agency Regional Climate Change Partnerships CLG Defra Regional Development Agencies Government Offices, Local Authorities Local Government Association, LSPs Local Government Information Unit Natural England Nottingham Declaration Partnership UK Climate Impact Programme Improvement and Development Agency for Local Government (IDeA) LRAP는워크샵을운영하거나지침서를발간하는일을주로하며그밖에다음과같은프로그램을운영한다. - NI188 자체평가매트릭스 - 통합행정청과협력하여지역을위한워크샵운영 - PACT(Performance Acceleration Cliamte Tool) - Adaptation Guide for Town and Parish Council - Local Authority Action: 사례연구와조치 - 분야별연구 - 지방기후변화영향프로파일검토 145
K I P A The Korea Institute of Public Administration (2) 농촌기후변화포럼 (Rural Climate Change Forum) 농촌기후변화포럼은농촌지역에서이해관계를지난주요조직들과함께운영하는것이다. 포럼은농촌지역에서기후변화에대한업무의조정자와촉진자로서행동하고농민과토지관리인들에게기후변화에대한인식을제고시키며 Defra에게정책자문을제공한다. 이포럼은 Defra의농업과기후변화프로젝트의중심이되었는데 2005년 3월에만들어져서 2008년 10월에종결되었다. 이포럼의구성은다음과같은 8개의기관으로이루어졌다. The Country Land and Business Association(CLA) Environment Agency Forestry Commission Carbon Trust National Farmer's Union National Trust Natural England the Royal Society for the Protection of Birds 이들조직의최우선순위는기후변화이며포럼은정책형성을지원하고그들의견해 와조언을받을수있도록하기위한절차를제공한다. 포럼의활동은농촌에서의온실 가스감축, 커뮤니케이션, 배출권거래, 기후변화적응에대한것에중점을두고있다. 3. 공공부문 - 민간부문간협력적거버넌스. 1) 협력적거버넌스조직 (1) 정부 - 민간 - 기업간새로운파트너십위원회 (A new Partnership Board) Defra 는개발프로그램에대해정부에조언을해줄수있는새로운파트너십위 146 원회를신설하였다. 위원회는국가적, 지역적, 지방수준을대표하는공공, 사적, 제 3
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 섹터영역의주요조직으로구성되었다. 이조직에는다음과같은영역을포함하고있다. 과학적전문성을지닌조직들 전달및커뮤니케이션을확보하는전문성을지닌조직들본위원회는공공부문, 민간부문, 제 3섹터모두에걸쳐적응에대한참여를증가시키고일반대중과함께직접일하는집단이되도록하는것이목적이다. 이위원회는지방수준에서보다효과적으로정부를도와줄수있는데커뮤니티는자신에영향을주는의사결정에참여가가능하기때문이다. 또한위원회는기업과함께작업할수있도록돕는다. 위원회에는직접프로그램에참여하거나자문을할수있는구체적인기회들이제공된다. 예를들면기후변화평가에대한자문, 법률적지침서, 내각장관의보고권한이용등에대해자문이가능하다. 위원회는다음과같은기관들로구성되어있다. UK Climate Impacts Programme Met Office Hadley Centre Health Protection Agency Highways Agency Water UK Energy Networks Association The Confederation of British Industry The Association of British Insurers Emergency Planning Society Sustainable Development Commission The Royal Society for the Protection of Birds National Farmers Union Town and Country Planning Association National Housing Federation Institute of Risk Managers National Trust NHS Confederation Local Government Association East England Regional Development Agency The Trade Union Congress National Grid Network Rail 147
K I P A The Korea Institute of Public Administration (2) 에너지부족자문그룹 (Fuel Poverty Advisory Group:FPAG) 에너지부족자문그룹은영국정부의에너지부족전략의전달과정에대한보고를위하여정부에의해지원받고있는자문기구이다. 에너지부족자문그룹은전략의집행과전달을위한지역또는지방의메커니즘을향상시키고제안하는일을읜을읜안하그룹은또한에너지부족에맞선주요이해관계자들을돕고촉진시킨다 (www.decc.gov.uk/en/content/cms/what_we_do/consumers /fuel_poverty/fpag.aspx). 이그룹은에너지산업, 자선단체, 소비자단체와같은조직의선임대표자급으로구성되어있다. 그룹에봉사하기위해선임된사람들은에너지부족문제를경감시키기위한이슈들에대해폭넓고균형된시각을발휘할수있는직무상의대표자들이다. 현재그룹의구성원들의면면을살펴보면 < 표 4-8> 과같다. 이러한에너지부족자문그룹의역할은다음과같다. 첫째, 에너지부족관련정책의효율성과보다나은조정사례에대한보고서를제출하고이에대한논의를한다. 둘째, 정책을전달하는데장애가되는사항을확인하고효과적인파트너십을개방하고해결책을제시한다. 셋째, 정부의감축목표치를전달하기위해필요한부가적인정책에대한보고서를제출하고논의한다. 넷째, 에너지부족문제를극복하기위하여주요행위자들의활동을촉진시키는역할을한다. 다섯째, 에너지부족에대한모니터링작업결과에대한보고서를제출하고논의한다. < 표 4-7> 에너지부족자문그룹의구성원 Member Position Member s organisation Derek Lickorish Chairman FPAG John Chesshire Jeremy Nesbit Chairman (Vice Chairman FPAG) Director, Affordable Warmth Solutions Energy Efficiency Partnership for Homes National Grid Ann Loughrey Head of CSR Scottish Power 148 Tony Keeling Director of Customer Services Scottish and Southern Energy
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 Member Position Member s organisation Matthew Bateman Graham Kirby Chief Operating Officer, British Gas Retail Regulation &Energy Policy Manager Centrica plc E.ON Jenny Saunders Chief Executive Officer National Energy Action David Mannering Director of Economic Regulation RWEnpower Kate Green Director Child Poverty Action Group Gill Owen Chair Public Utilities Access Forum Jamie Ewing Senior Policy &Practice Officer Chartered Institute of Housing Dr Noel Olsen Public Health Physician Trustee National Heart Forum Andrew Warren Director Association for the Conservation of Energy Mervyn Kohler Special Adviser Help the Aged &Age Concern Jonathan Stearn Head of Campaigns Consumerfocus Kate Smith Senior Project Officer Local Government Association Drew Johnson Chief Executive Eaga plc Theresa Perchard Director of Policy Citizens Advice Jo Steven EDF Energy 자료 :DECC, Defra 홈페이지참조 2) 협력적거버넌스를활용한제도및수단 (1) 정부 - 기업간기후변화협정 (Climate Change Agreement) 영국정부는기업을대상으로하여 3대기후변화정책수단을실시하고있는데 EU 배출권거래제도, 기후변화협정, 탄소감축이행안이그것이다. 이는상호간에중복적인요소들이많기때문에이들간규제간소화, 행정부담감축, 중복제거등을위하여최근에기후변화간소화프로젝트 (Climate Change Simplification Project) 를수행하고 있다. 이중기후변화협정은기업들과공공기관들이자발적으로협정을맺어에너 149
K I P A The Korea Institute of Public Administration 지효율을향상시키도록하는중요한수단이자대표적인협력적거버넌스방식을활용한사례이다. 영국정부는에너지활용정도가매우크거나국제적경쟁에서노출되어있는에너지집약적산업들에게특별한고려가필요하다고판단하였다. 그결과정부는이산화탄소를감축하거나에너지효율을향상시킴으로써감축목표량을달성하는데동의하는이들기업들에게기후변화세 (Climate Change Levy) 를 80% 가량할인해주었다. 감축목표량에동의하는정부와기업그리고세금감면을주장하는회사들을위한제도가기후변화협정이다. 기후변화협정은두가지차원에서구조화되어있다. 첫째, 우산협정 (umbrella agreement) 으로알려진 Defra와분야별또는업종별협회간에이루어진분야별수준의협정 (a sector-level agreement) 이다. 우산협정은분야별감축목표, 분야별의무와국무장관의의무, 협정을관리하기위한절차들을설정하였다. 둘째, 기초협정 (underlying agreement) 으로알려진 Defra와시설운영자간개별협정이다. 기초협정은감축목표단위에의해충족되는목표, 운영자와국무장관의의무, 협정관리절차등을규정하였다. 이러한기후변화협정은시멘트, 철강, 화학과같은에너지소모가많은산업분야에서부터농업분야에이르는광범위한분야를포함하여이루어진다. 이러한협정에참여하고싶은기업은각분야별협회에신청을하도록되어있다. 오염방지및통제 (Pollution Prevention and Control:PPC) 의규모상한선을충족하지않지만충분히오염을방출하는작은업체는협정에가입할자격이주어진다. 폐오일의소각, 기름의재생또는연료가공등으로최저 3MV와 5MW 이상보다많은에너지를활용하는경우가이에해당된다. (2) 탄소감축이행안 (Carbon Reduction Commitment) 150 탄소감축이행안은에너지효율성을제고하고탄소배출을감축하기위한영국의혁신적인계획이다. 이러한계획안은대기업과공공부문조직을포괄하는광범위한안이며특히거대조직의인식을제고하고행태와인프라를변화시킬수있도록설계되었다. 이제도는영국의이산화탄소배출을통제하는중점전략이될것이다. 특
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 히, 정부의기후변화법에서설정된감축목표를삭감하기위한국가의탄소발자국을줄이는데기여할것으로보이며 2010년 4월에실시된다. 이계획안은영국전체를포괄하는것으로 DECC와스코틀랜드정부, 웨일즈의회정부, 북아일랜드환경부간파트너십에의해개발되었다. 이행안을설계하고추진하기위한협력적거버넌스를개념화시키면 < 그림 4-12> 와같다. < 그림 4-13> 탄소감축이행안추진거버넌스개념도 탄소감축이행안의경우참여하는조직은매년배출량과동일한허용량을구매하여야만한다. 전체배출감축목표량은참여그룹이사용가능한허용량에대한상한선 (Cap) 에의해달성된다. 그러나전체한도내에서개별참여자는탄소배출을줄이기위한가장비용효율적인수단을결정할수있다. 이행안은 2020년까지매년최소 4MtCO2의배출량감축을달성할것이다. 에너지효율적수단의활용을통한참여조직의수익은 2020년까지약 10억파운드에달할것으로추산된다. 매년남은할당량은판매하여재정적인보상을얻을수있으며성과달성성적표에의해등수가매겨지게됨으로써명성을얻을수있게 151
K I P A The Korea Institute of Public Administration 된다. 이에따라각조직은탄보배출량을지속적으로모니터링하게되며에너지소비와에너지효율성확보를위한이해증진을하게된다. 영국의경우약 20,000개의조직이이이행안에포함될것이다. 또한목표감축량의달성에실패한경우에는벌금등의벌칙이부과된다. (3) 녹색이웃의제 (Green Neighbourhoods Initiative) 영국의녹색이웃의제는커뮤니티들이저탄소생활양식으로살아가는방식을설명하기위해 2008년 4월 2일에처음시작되었다. 녹색이웃의제는 100개에이르는잉글랜드지역에서 60% 이상까지탄소발자국을줄이고녹색변화를가져오는것을목적으로한다. 녹색이웃의제를실시하는지역들에게향후 3년간천만파운드이상의정부의국내환경변화기금 (Environmental Transformation Fund) 이사용된다. 에너지절약조합이기금전달을담당하게된다. 녹색이웃의제는기금을얻기위한가정, 커뮤니티그룹, 지방기관들, 에너지공급자들, 은행이나사기업들의지역적인협력과동맹을필요로한다. 이들은마을또는지방의환경성과개선을돕기위하여그들스스로기금의실질수준을충당케하고함께협력해야한다. 이는함께협력하는전체적접근방식이에너지절약에많은도움이되는기금일수있다는것을보여주는사례이다. 이러한녹색이웃의제를위한협력적거버넌스의개념도는 < 그림 4-14> 와같다. < 그림 4-14> 녹색이웃의제를위한협력적거버넌스 152
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 이러한녹색이웃의제가중요하게다루는문제들로다음과같은이슈들이있다. 빅토리안테라스로만들어진집 격리된다락공간이있거나타워벽돌로지어진집 가스연결망이제대로설치되지않은지역 에너지효율적인가로등설치문제 지역에너지프로젝트 수자원의효율적사용및재활용 기타가정내외부이슈들 (4) 협력적거버넌스의참여촉진수단들 영국의경우협력적거버넌스를구축하기위해참여를촉진하기위한다양한수 단을개발하고이를활용하여기업과개인및지역의참여를확대시키고있다. 대표적 인참여촉진수단들을간략히살펴보면다음과같다 (DECC & Defra 홈페이지참조 ). < 표 4-8> 영국의참여촉진수단과내용 참여촉진대상 수단 내용 저개발국가를지원하고환경보호에초점을둔국제기 환경전환기금 (ETF) 금마련 국내저탄소기술개발에투자하기위한국내기금마련 기업 기후변화세 (CCL) 기후변화협정을통해감축목표를달성한기업에게 80% 까지세금감면을해주는제도 에너지절약기준에맞는기계나공장, 저탄소배출자 Enhanced capital 동차, 천연가스와수소연료를쓰는기간산업, 물보존 allownce(eca) 공장및기계들에게첫해의자본충당금을 100% 로주장 하도록허용 취약한민간부문의가정집등에서에너지효율적인수 개인과커뮤니티 Warm Front 커뮤니티에너지효율성기금 (CEEF) 단을도입하는경우가족들을위해 2,700 파운드, 장애인을위해 4,000 파운드의기금제공 신청을받아경쟁적으로기금을배정받음. 가장선진적이고취약한신청자들에게기금수혜 153
K I P A The Korea Institute of Public Administration 참여촉진대상 수단 ACT ON CO2 자문전화 ACT ON CO2 캠페인 ACT ON CO2 계산기기후변화서약시민회담개최기후변화챔피온기후변화커뮤니케이션개인탄소거래제도 내용 탄소발자국을줄이기위한광범위한자문수행을할수있는전화상담서비스제공 2008 년 9월부터 TV, 신문, 인터넷광고실시 에너지절약을통해돈을절약하는다양한수단과안내및자문수행 개인별탄소발자국을체크할수있는계산기마련 기후변화서약계획마련및운영 2007 년 5월 12일런던에서시민회담을개최 기후변화에대한공공의토론기회제공 지역기후변화챔피언선정및수상 기후변화커뮤니케이션전략출간 개인의인식제고및지역커뮤니케이션지원그리고집합적인행동촉진을위한전략제시 장기적인대안으로개인간탄소거래제도를운영하기위한투자수행 제 5 절특징및시사점 영국은기후변화에대한가장선도적인정책과계획을수립하고있는국가이다. 기후변화에대한대응을위해기후변화법, 에너지법, 계획법을신설또는개정하고국가전체적인접근방식으로정책을추진하고있다. 이러한국가계획의수립등으로인하여국가개입주의로의회귀가아닌가라는내부적인비판의대상이되고있지만영국은경제위기의극복과저탄소국가로서의선두주자로서의리더십을발휘하기위해꾸준히매진하고있다. 최근에는 2050년을예상한로드맵과 2020년까지단기적으로추진할과제들을계획해놓은종합적인국가전략을수립하였다. DECC에서발표한 영국의저탄소변화계획 : 기후와에너지를위한국가전략 을토대로이와연계된세부분야별계획 154 들이점차발표되고있다. 이들분야별세부계획은국가전략계획을모계획으로하
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 여전략을실천하기위한세부이행계획이다. 이를통해일관되고효율적인정책을추진하고자한다. 이러한법안이나계획부문에서도앞서가고있는영국이지만기후변화정책조정체계와협력적거버넌스부문에서도많은노력을기울이는것으로판단된다. 1. 추진기구및조정체계 1) 기능통합및부처신설 영국의정책기구와정책조정체계의가장큰특징은 Defra에서담당하던기후변화완화정책기능과 BERR에서담당하던에너지정책기능을통합하여 DECC를신설하였다는점이다. 이러한부처신설을통해영국은정치적으로기후변화정책추진에대한강력한의지를보여주고자하였다. 이러한에너지정책과완화정책은동전의양면과같이매우밀접한관계가있는정책이므로이두기능을통합한다는것은의미가있다. 기후변화정책의주요초점이되는온실가스감축문제에대해서양부처에서중복적으로또는상충적으로대립해왔던부분들이부처통합및신설을통해일관되고효율적인정책추진이가능해질수있다. 부처간갈등을부처내로전환시키고갈등을내부화하여해결을보다용이하게할수있다는점이장점이된다. 현재, 우리의경우도환경부와지식경제부간몇몇중요이슈에서는갈등이첨예하게대립되어있고중복적인정책을추진한다는점에서이러한부처기능통합을통한부처신설안이새로운시사점을주기도한다. 그러나이러한통합신설부처로인한다른측면의부작용도없지않은것으로보인다. 영국지방자치단체공무원들과의인터뷰를통해의견을들어보면, 에너지정책과완화정책의통합이라는장점보다는기후변화정책이이원화된것에보다큰불편을느낀다고했다. 지방자치단체공무원입장에서는완화정책과적응정책두개역시분리되어운영될기능이아닌데현재이원화되는바람에두개의부처로부터유사한내용의통제를중복적으로받는다는불만을토로하였다. 관련학자들도인터뷰에서이와같은비판을하였다. 에너지정책과완화정책의일원화의이면에는 155
K I P A The Korea Institute of Public Administration 기후변화정책의이원화가진행되고있으며이는또다른중복과복잡성의문제를야기시킨다는것이다. 우리의경우에이와같은신설부처가만들어진다면녹색성장정책을추진한다는정치적의지와상징성을제고하고부처간중복과상충의문제를해결하는대안이될수있다는점에서시사점이있을수있다. 반면신설부처와기존모부처인환경부그리고신설부처와지식경제부와의관계문제는또다른갈등을내포할수있다. 2) 내각 - 의회의연계및파트너십을활용한선도기관의정책조정 156 영국은전통적으로내각회의에서기본적인정책방향과중요한이슈를결정한다. 기후변화정책과관련한의사결정역시내각회의에서결정된다. 기후변화정책과관련된주요의사결정을하는내각회의는경제개발장관회의산하에 환경에너지소위원회 와수상이의장인 국제기후변화위원회 가있다. 이러한회의에서결정된내용은영국의기후변화정책의방향을제시하게되며참여한위원들은이러한정책에대하여함께책임을지게된다. 이와함께영국은의회의역할도매우중시된다. 의회소속 기후변화위원회 는영국정부의기후변화정책의핵심인감축목표량설정이나탄소예산에대한자문을수행한다. 내각제인영국은의회소속기후변화위원회의권고와자문을크게벗어나지않는결정을하는것이일반적이며정부와의공동작업을통해자문내용을결정하기도한다. 반면이러한커다란정책방향을실천하는세부적인정책은부처수준에서결정되고집행된다. 현재영국은위에서논의된것처럼 DECC와 Defra에서기후변화정책을추진하고있다. 두부처는기후변화와에너지정책의선도부처로영국의기후변화정책을이끌어나가고있다. 그러나기후변화정책문제는이두부처만으로해결하기어려운포괄적이고전정부적인측면이많기때문에다른부처와의협력적관계가필수적이다. 이를위하여두부처는모두정부부처와기관들간파트너십에의하여정책을추진하고있다. 완화정책을담당하는 DECC의경우는 Defra, BIS, DfT 등과같은중앙부처나에너지관련정부기관들과의파트너십이중요하다. 반면적응정책의경우는중앙부처외에
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 도지방자치단체들과의광범위한협력적파트너십이필요로하다. 내각회의에참여한관련부처장관들이정책에대한공동책임을지고파트너십을통해정책을추진한다는측면에서부처간협력이나파트너십의토대가전제로되어있다는점이영국정책추진체계의장점이라판단된다. 우리의경우는영국과달리명확한선도부처가선정되어있지않고대통령비서실과대통령직속자문위원회가정책과제를만들어내고이를추진하고있으며각부처는대통령아젠다를선점하기위해경쟁하는상황이다. 모든부처가대통령아젠다에해당하는과제선점과창출에몰입하고있어부처간파트너십이부족하다. 영국의경우는계획의경우도이러한파트너십을바탕으로이루어지기때문에 DECC에서영국전환계획이만들어지면파트너기관인각부처가이에따른하위계획을연속적으로수립하고있는데반하여우리의경우는이러한계획체제도미흡하다. 또한선도부처가지속적으로관련정책을책임지고추진해왔기때문에정책의연속성이라는측면에서매우바람직한구조를지니고있다. 우리의경우도중요한아젠다인기후변화정책이지속적으로추진되려면정권을초월하여지속될수있는정책기구와조정체계의정립이중요할것으로보인다. 3) 연계조직과협정및평가수단을통한중앙 - 지방간정책조정 영국중앙과지방간정책의일관성을유지하기위한정책조정의역할을수행하는기구로대표적인것이지역통합행정청이다. 지역통합행정청은중앙정부의정책을지역및지방정부로전달하고이를조정하는역할을수행한다. 기후변화정책에있어서도지역통합행정청의역할은매우중요하다. 모든지역기후변화파트너십이나협정에지역통합행정청은꼭포함된다. 이러한연계조직의역할을보다자세히살펴보면아래와같다. 중앙정부의정책전달 - 인식제고및피드백제공 - 지역및지방적응파트너십위원회의장 - 기후변화적응을위한지역통합행정청네트워크구성 157
K I P A The Korea Institute of Public Administration 지역및지방정부지원 - 상위기관과의협력 - 지자체와의협상과정책전달지원 - 국가지표의달성지원자료 :Mills, 2009:7 영국정부는지방의정책조정을위해다양한조정및통제수단을활용하고있다. 대표적인수단인협정이며협정을통한지역과지방의자발적인참여를유도한다. 협정에포함된지역이나지방은달성여부에따른인센티브를받거나패널티가부과된다. 그밖에도많은지침서와안내서를만들어배포함으로써지방정부의정책추진을돕는다. 또한중앙정부는감사위원회를통하여지방정부의성과를평가하는새로운종합지역평가제도를도입하였다. 기후변화와관련된지표로 5가지의지표가선정되어이에대한평가가수행된다. 성과달성에실패한지방정부는재정적벌칙을받게된다. 인터뷰결과영국의경우중앙정부는지방에대한비교적강력한통제를하고있다고판단된다. 대부분의지방정부는중앙으로부터예산의 80~90% 이상을지원받기때문이다. 또한감사위원회를통한종합지역평가시스템은매우강력한통제수단으로활용되고있었다. 우리가생각했던것처럼영국의지방분권화와자율성의수준은그리크지않은것으로보인다. 연계조직의활성화를통한조정및피드백체계의마련과평가시스템을통한통제체제확보는우리에게도매우좋은정책적시사점으로논의될수있다. 최근정책전달체계와관련된연구들을보면우리나라의경우정책전달체계가체계화되어있지않아지방과중앙간정책조정이나피드백에많은문제가있다는비판이있다. 이러한문제의해결대안으로영국의지역통합행정청의사례나평가체계등을활용해볼필요가있다. 158
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 2. 협력적거버넌스 1) 수준별 - 부문별 - 프로그램별국가적거버넌스및파트너십구축 영국은기후변화에대한협력적거버넌스를국가적수준은물론지역및지방수준에이르기까지광범위하고다양하게구축하고있다. 중앙과지방정부간협력적거버넌스의중심에는지역통합행정청이자리하고있으며각지역의기후변화파트너십위원회들이함께하였다. 이와같은국가적또는지역적차원의협력적거버넌스에참여하는참여자도정부, 기업, 시민단체, 전문가등다양하였다. 기후변화정책은실질적으로이를실천하는시민과기업그리고지역의역할이중요하다. 대표적중앙- 지방협력적거버넌스조직으로지방및지역적응파트너십위원회, 농촌기후변화포럼등이있다. Defra와같은정부부처는전문가조직으로구성된공공-민간부문의협력적거버넌스조직으로새로운파트너십위원회를설립하고자문기능을수행하였다. DECC 또한에너지부족자문그룹을통해에너지관련정책집행과이해관계자들을지원하는역할을수행하고있다. 이러한협력적거버넌스의구축과활용은기후변화이슈에대한균형된시각과참여를촉진시킬수있다. 특히국가적수준별협력적거버넌스조직의구축외에도프로그램별로그실천을위한협력적거버넌스구축에노력하였다. 기업과정부간기후변화협정을맺어민간기업의온실가스감축노력을촉진시켰으며, 탄소감축이행안의실천을위해 DECC와스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드정부와의파트너십구축을바탕으로거대공공조직과상업및기업조직의참여를확보하고자하였다. 또한지역주민의저탄소생활양식으로의변화를초래하기위하여녹색이웃의제를통한협력적거버넌스구축에노력하고있다. 2) 협력적거버넌스촉진을위한다양한수단활용 영국이위와같은협력적거버넌스를구축할수있었던것은다양한참여촉진 인센티브를활용할수있도록국가가많은노력을기울였기때문이다. 대표적으로 기업을위해서환경전환기금이나기후변화세라는혜택을제공하였고개인과지역 159
K I P A The Korea Institute of Public Administration 커뮤니티를위해서도다양한캠페인수단과정보제공수단은물론이고 Warm Front 나커뮤니티에너지효율성기금과같은재정적인센티브를제공하였다. 그밖에도기후변화챔피온과같은상을수여하고다양한시민회담을개최하여토론의기회를제공하는등의노력이부가되었다. 이러한다양한인센티브의개발은협력적거버넌스의원활한운영에도움을줄것으로보인다. 영국의경우일부재정적인센티브의경우정부에서도지원되지만참여자의충당금에의해마련되는경우도있었다. 영국사례는기후변화문제는체계화된정책조정체계와협력적거버넌스를활용한전체적접근방식을통해서만성취될수있다는점을보여준다. 영국은기후변화문제의대응과해결에미래국가의운명을걸고있는것으로보인다. 기후변화법에감축목표를명확하게제시한국가는전세계적으로영국밖에없으며그목표치역시 80% 로매우높은수치이다. 자원이부족한국가로서영국과유사한조건을지닌우리나라역시기후변화와연계된녹색성장에매우중점을두고있다. 아직시작단계인우리나라입장에서는많은정책수단과제도가개발되어운영되고있는영국사례에서많은시사점을얻을수있으리라생각된다. 160
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 제 5 장 프랑스 제 1 절논의배경 1. 기후변화현황과시나리오 프랑스는기후변화및에너지등을포괄하는녹색정책을적극적으로추진하고있다. 기후변화는국가적, 유럽적, 세계적인차원에서프랑스의우선순위이며, 프랑스는야심차고강화된기후변화정책을추진하고있다고자평하고있다. 실제 90년대초반이후로프랑스의기후변화정책은끊임없이강화되어오고있다. 이러한우선순위는 2007년그르넬환경법안에서재확인된바있다. 당시사르코지대통령은 우리는더이상기후도전을무시하고, 우리의생존조건이파괴되고있다는상황을무시하고정책을세울수없음을인식할용기가필요하다 고말한바있다. 프랑스는이미탄소를줄여나가고있는국가이다. 2004년프랑스는 GES 세계적인배출의 1.1%. 1990년과 2007년사이에가스배출은 5.6% 감소했다. < 그림 5-1> 은프랑스탄소배출추세를나타내고있다. 프랑스의온실가스배출량현황은 2005년기준총 558백만톤의온실가스를배출, 감축기준연도인 1990년의 567백만톤에비해 1.6% 가감소하였다. 161
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 5-1> 교토의정서목표와프랑스배출추세 600,0 590,0 580,0 570,0 objectif Kyoto 560,0 550,0 540,0 530,0 520,0 510,0 500,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Mt? CO2 2007 자료 :MEEDAT, 2009a. 이러한변화는우선발전을하는데있어서프랑스처럼원자력을발전시켰으며따라서원자력을발전시키지않은다른많은국가들보다석탄이나가스를덜활용하기때문인것으로해석된다. 또한프랑스가수력발전을상당히활용하고있다는점으로도설명될수있을것이다. < 그림 5-2> 프랑스의부문별탄소배출현황과에너지원천 162 자료 :WWF, 2009.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 WWF의프랑스기후변화 G8개국에대하여기후변화정책평가를하고있는데이중프랑스는 3위를차지하고있다. 구체적인평가내용을보면산업, 생활및주거, 재생에너지분야에서상대적으로긍정적인평가를받고있다. 실제프랑스의기후변화정책은특히고효율건물과녹색소비등의주거및생활부문에중점을많이두고있다 (< 그림 5-2> 참조 ). 또한녹색뉴딜과연계해서재생에너지개발에도힘쓰고있다. 프랑스의각종노력에도불구하고환경그르넬의시행이면밀하게구체화되지못하고있다는점에서정치적리더십이상대적으로부족한것으로평가되고있으며교통분야에서도상대적으로탄소배출이많은것으로평가되고있다 (WWF, 2009). 프랑스는현재교토의정서목표보다낮은탄소배출을유지하고있다. 그러나추가적인조치가이루어지지않는다면탄소배출은지속적으로증가할것으로예상된다. < 그림 5-3> 프랑스의탄소배출추세 자료 :WWF, 2009. < 그림 5-3> 에서나타나듯이프랑스는현재의정책을그대로유지한다면탄소배출이이후 2020년까지 540~560 사이에서약간의증가세를보일것으로전망된다. 그러나환경그르넬법안등보충적인정책들이지속적으로도입되고실행된다면, < 그림 5-4> 에서나타나듯이, 2020년에는상당한감축이이루어질것으로전망된다. 163
K I P A The Korea Institute of Public Administration 프랑스정부가최근국민적대합의를통해이끌어낸환경그르넬정책은화력발전을신재생에너지발전으로대체하고, 고효율건축물확대등을통해 2020년까지 0.75 억톤의 CO2e 배출량감축하여녹색뉴딜을실현하겠다는것이다. 프랑스는 2007년온실가스배출량은 5.23억톤 CO2e 이었는데, 각종프랑스의환경정책을통해 2020년까지 1.28억톤 CO2e 감축에기여할것으로전망되고있다. 이는 2007년대비 24% 감축에해당하는것이다. 또한, 환경그르넬정책을통해서가정내에너지효율증대, 대중교통개선, 신재생에너지발전등을통해 2050년까지온실가스배출량을현수준대비 25% 감축을설정하고이를위해노력하고있다. < 그림 5-4> 현존정책및보완정책수립시예상되는이산화탄소배출전망 600 580 560 540 Mt eqco2 520 500 480 460 440 420 données historiques avec mesures supplémentaires objectif Kyoto avec mesures existantes 400 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 자료 :MEEDDAT, 2009a. 2. 프랑스의기후변화영향 유럽은지난 1세기동안 0.8도가상승한것으로나타났다. 프랑스의기후변화예측모델은 Arpeggio의 Whether report-france와 CNRS 및 LMDZ에의해이루어진것이대표적이다. 이들연구에의하면 21세기말이후에는평균 1도가상승할것이다. 남부지방은 1.1도그리고북부지방은 0.6도상승할것으로보인다. 또한 2050년까지온도가약 2도상승할것이다. 또한, 여름에 100년후에는 35도가넘는날씨가현재 164 의 5 배정도이를것으로보고있다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 또한, 프랑스기상청에의하면, 2070년에서 2100년사이프랑스의여름평균기온은 4도에서 7도정도상승할것으로예상되고있다. 기상청의시뮬레이션에따르면파리기온은 2050년에평균기온이섭씨 3.5도오르고, 기후도지금보다훨씬불규칙적으로변할것이다. 인간활동으로인한온실가스효과의정도는심해져서대기중기온상승을부추길것으로추정된다. 프랑스는국제연합의전문가들이추정하는세계기온상승보다더많은기온상승의위험에노출되어있는나라이다. 전문가들은세기말지구의온도가 1.4도에 5.8도상승할것이라고예상하고있다. 여름철최저기온을기록하는새벽기온도 4도에서 7도정도상승할것으로예상된다. 겨울철최고기온을기록하는오후기온은 2도에서 4도정도상승할것으로추정된다. 이러한프랑스의기후변화는프랑스산업, 생활, 경제, 사회다방면에부정적으로영향을줄수있다. 대표적으로거론되는것이와인생산의문제이다. 와인생산에있어이러한평균기온상승이문제가될뿐아니라기온의변동폭이증가하고있는것도큰문제이다. 기온의유동성으로덥고추운날씨가반복적으로나타나는경우가많으면좋은포도생산에한계가있다. 기온의편차가해가갈수록크게나타나고있으며이러한변화폭이증가가계속될경우전체적인와인품질이점진적으로하락할것임은분명하다. < 그림 5-5> 프랑스의기온변화예상도 165
K I P A The Korea Institute of Public Administration 이러한맥락속에서프랑스는이러한기후변화영향에보다적극적으로대응해나가고있다. 기후변화의영향을최소화하면서향후기후변화정책들을경제성장과연계시키려는노력을기울이고있다. 프랑스는 2050년까지탄소배출을 75% 까지줄이기로법에명시한몇안되는나라중의하나이다. 그러나세부적집행계획은다소부족한것으로평가받고있기도한다. 그럼에도프랑스는최근환경그르넬법안의도출과시행과정에서기후변화녹색정책을국정의우선순위로삼아노력하고있으며, 특히산업, 주거, 재생에너지분야에서어느정도성과를거두고있는것으로나타나고있다. 또한최근에는탄소세도입을적극적으로고려하고있다. 또한, 프랑스는세계적차원에서일치된행동이기후변화에대응하기위해중요하다는것을인식하고있다. 유럽및국제적인차원에서일치된집합적행위를해야할필요성이있다. 세계적인가스배출은 70년대초이후 2배가되었고 2050년에서는또두배가될것으로예상되고있다. 결과적으로기후변화에대응하는 2012 이후레짐에대한국제적동의가필수적이다. 프랑스는그렇게기후변화현상에국제적인탐색에적극적으로기여할것을약속하였다. 프랑스는또한유럽연합이이에적극적으로대응할것을기대하고있다. 제 2 절기후변화대응정책현황 1. 기후변화대응의기본원칙 166 프랑스의기후변화정책과조치는또한교토의정서, 유럽차원의 2003/87/CE 등국제적인기후변화협약을존중하는방식으로이루어졌다. 프랑스의기후정책은감축과완화라는두가지기둥으로나뉘어져있으며 2003년 6월공표되고 2005년 3월에현실화된지속가능한발전의국가적전략속에나타나있다. 이러한지속가능발전국가적전략은 1995년행동계획과 2000년 le Programmes National de Lutte contre le Changement Climatique을통합하여계승한것이다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 리오정상회담후프랑스는유엔협약에서정해진목표에상응하는첫번째실천계획을 1993년에수립하도록결정하였다. 정부합동위원회는온실효과를발생시키는가스의배출을줄이기위하여국제법및유럽연합법과의조화아래기후변화에대한대응계획 (PNLCC) 을 1999년에수립하였다. 2004년에는처음으로 2004~2012 기후계획 (Plan Climat) 을수립하게되었다. 프랑스의기후변화정책의기초는 기후계획 2004-2012 에나타나있는데기후계획은프랑스의액션플랜으로서교토의정서의협약을존중하고있다. 이기후계획은 2년에 1번씩개정된다. 프로그램법 2조를적용하면서 2005년 7월에너지정책의방향을정한바있다. 기후변화와관련하여채택된다수의정책과조치들은진보적인방법을가지고있으며다른정책들과종종통합된다. 그렇게 2003년 7월 13일법이후로기후변화에대한대응은프랑스의에너지정책의우선순위로서정의되어있다. 이프로그램법은또한동등하게 GES 배출의감소목표를확인하고있다. 2005년 7월 13일의에너지유도법률은 2050년까지온실효과를발생시키는가스의배출을 1년에 3% 씩또는 2050년까지 4분의 1을감축하려는목표를가지고있다. 최근이루어진환경그르넬의목표와조치들의실행은프랑스로하여금공동체목표를달성하도록해야한다는점을강조한다. 2005년과 2020 사이에 SCEQE에따라서배출의 14% 감축을실행하는데이는 2020년프랑스전체소비에있어서재생에너지의 23% 를차지하는것이다. SCEQE 지침의개정을통해지역차원에서의쿼터할당의방법을조화시킬것이고, 그렇게 2005년 2020년사이에관련섹터에서나오는배출의 21% 감소목적을달성할수있을것으로보고있다. 또한, 유럽의회의 2006/32/CE 지침의 4조와 14조의적용등은 2016년까지에너지절약 9% 목표를달성할수있도록에너지효율분야에서의전략을표방하고있다. 2. 기후변화대응을위한주요정책 1) 2004-2012 기후계획 (Plan Climat) 교토의정서에의하면유럽연합은 2012 년까지 1990 년수준에비하여온실가스의 167
K I P A The Korea Institute of Public Administration 배출을 8% 줄여야한다. 2004년초까지의기후변화에대한유럽회원국들의정책은기본적으로교토의정서에합의를이행하기위한국가계획의수립에있었다. 프랑스의경우에는세가지계획이있는데기후변화에대한국가계획 (PNLCC), 에너지효율성개선을위한국가계획 (PNAEE), 주거건설과지속가능한발전국가계획 (PNHCDD) 이그것이다. 기후계획은 2010년부터교토의정서의목표를달성하거나상회하는기후변화에대한대책을고양하는프랑스정부의실천계획이다. 기후계획은모든일상경제생활부문을총망라하여연간 54백만톤의이산화탄소를절감시켜기세를꺾으려고한다. 2010년이후에는 2050년까지 4분의 1 내지는 5분의 1로줄이는기술연구에대한전략을추진할계획이다. 기후계획의 8가지중점사항을살펴보면다음과같다. (1) 기후변화에대한홍보와적응 2004 년 5 월말부터 환경. 에너지관리단 (ADEME) 이추진하여매년하고있는홍보 캠페인은텔레비전과라디오를통하여정보와교육을제공하고있다. (2) 지속가능한교통 교통은현대사회의이동에대한수요를반영하여온실효과를가장많이발생시키 며가장많이성장하는분야중의하나다. 운전자들과소비자들의태도를수정하고 보다적절한운송수단을장려하기위해다양한실천계획들이마련되어있다. (3) 건물과친환경주거 168 극빈층을포함한모든프랑스인에게친환경적주거에서살수있는기회를부여하는것이기후계획의목표중의하나다. 건물을짓거나리모델링할때태양열이나절연재등의보다좋은재료를사용하면에너지의사용을감소시킬수있고, 주거자의경제적부담을덜어줄수있다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 (4) 산업, 에너지, 폐기물 탄소배출권시장이작동됨에따라좀더적은비용으로이산화탄소를줄일수있게되었으며산업생산과정에서온실효과가있는가스들의감축조치를강화하였다. 또한전시생산을위한재생에너지, 특히풍력발전과태양열, 생물열, 지열의개발에힘쓰고있다. (5) 지속가능한농업과산림 나무로만드는생물연료, 생물열, 생물질들의생산능력과재생에너지의시설부 지및산림 ( 탄광 ) 사용이크므로토지에대한기후계획의우선과제이다. 또한온실 효과를줄이는농업기술의개발에임하고있다. (6) 지속가능한에어컨의사용 지속가능한에어컨사용이란가능한경우에는소비자들로하여금에어컨사용을 피할수있는방법을알려줌으로써직업활동에적절한사용을하도록하고에어컨 사용통제에대한유럽연합의통제제도를도입하려는것이다. (7) 지방기후계획과국가표본 온실효과에대한지방자치단체들의창의를북돋아주기위하여지방자치단체들 로하여금지방기후계획을수립하도록유도한다. (8) 연구와 2010 년후의전망 2050 년까지가스의배출을 4 분의 1 내지 5 분의 1 로줄이기위해서는장기전략을 세워야하며운송, 건물, 산업에있어서의기술개발에박차를가하여야한다. 169
K I P A The Korea Institute of Public Administration 2) 수정기후계획의새로운조치수정기후계획의목표는 1교토의정서합의내용준수, 2온실가스발생 10% 이상감축 (2050년까지 4분의 1로줄임 ), 3탄소세신설, 4세금전용제도도입, 5재생에너지생산을위한예산증가, 6기후변화홍보예산증액등으로요약될수있다. 이에덧붙여프랑스는야심차게 2007년 3월 8일과 9일의유럽정상회담때합의한대로온실효과가스의배출을 2020년까지 20%, 2050년까지 50% 감축할것이다. 특히운송부문에있어서온실효과발생가스의배출을줄이려는프랑스정부의정책은크게 1보다효율적인에너지기술의보급, 2철도, 해운의발전, 3개인들과집단의태도개선세가지로압축된다. 주요정책수단들을살펴보면다음과같다. (1) 규제새건물에대하여는 2006년 9월 1일부터, 기존건물에대하여는 2007년부터 2000 년에비하여에너지소비를 15% 줄인다. 2007년부터는 100제곱 m 이상의건물에대하여최소한의에너지효율을지키기위한수리를한다. (2) 세제 바이오기후건축을독려하고재생에너지의사용과효율적인에너지사용을위하여세제를활용한다. 바이오기후건물의난방비에대한부가가치세를인하한다. (3) 경제 저가구입물품리스트에지속가능한발전통장을개설함으로써주거에너지의절약에대한투자를 10억유로증가시킨다. (4) 전문가의동원 170 고효율에너지인증서를통하여주거를선택할수있게하며, 프랑스인증서는독일과스위스의최고인증서수준과같이한다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 (5) 소비자들에대한정보제공 소비자들에대한홍보를의무화하며각가정에대한에너지평가를실시하며온실효과에대한영향을평가하여건물을구입하도록한다. 에너지요금에온실효과평가를반영시킨다. 기후변화대책에관한법률안의중요내용을살펴보면프랑스가여태까지채택한기후변화대책의목표들을재확인하고있다. 2050년까지온실효과발생가스의배출을 4분의 1로줄이고, 2020년까지유럽연합에서탄소에가장능률적인경제를건설하며, 유럽연합의에너지효율을 20% 개선하는목표를실현하며, 2020년까지는최소한에너지소비의 20% 를재생에너지로충당한다. 이러한목표들은모든수단을동원하며특히건물부문에있어서실현이되도록한다. 모든공공건물과서비스산업의건물은 2010년에 저소비건물 (ba timent basse consom- mation) 로건축된다. 모든건축허가는 2012년말까지는 저소비건물 (ba timent basse consommation) 규범에부합하여야하고 2020년에는 적극적에너지 (énergie positive) 규범에부합하여야한다. 소유권을취득하는데에대한지원도경우에따라건물의에너지효용에따라달라질수있다. 목표는 2020년까지기존건물의에너지소비를 38% 줄이는것이다. 사회적주거는제곱미터당 90-150kwh의에너지저소비건물로탈바꿈한다. 수송부문에있어서는 2020년까지탄소디옥신의배출을 20% 줄이는것인데이수치는 1990년수준으로돌아가는것이다. 상품수송에있어서는도로를이용하지않는수송이현재 14% 밖에안되는데이것을 2012년까지 25% 까지끌어올리는것이다. 이를위하여국가는새로이 3개노선의기간철도와 2개의해양루트를창설한다. 또한여객수송을위하여 2020년까지 2000km의고속철도를새로이건설하고파리외곽순환무인고속지하철을건설한다. 재생에너지의비율은 2005년에는 10.3% 였으나 2020년에는 20% 에달할것이다. 또한에너지부문에대한연구를촉진하기위하여 4년간 10억유로가추가로지원될것이다. 이와함께최근프랑스는탄소세도입을검토하고있다. 내년부터도입될경우, 배출권거래제에포함되지않는모든분야에적용될전망이다. 탄소세는 2010년프랑스국가예산에포함될가능성이높다. 세액수준에대해서는정부특별자문패널 171
K I P A The Korea Institute of Public Administration 이 CO2 톤당 32 유로수준을제안한상태인데, 특별자문패널은세액을점진적으로 높여 2030 년까지톤당 100 유로수준으로끌어올릴계획인것으로알려졌다. 3. 기후변화대응종합계획 :2007 년이후환경그르넬법안 기후변화에대응하는정책은 2007년들어더욱강화되고체계화되었다. 환경그르넬 (Grenelle de l'environnement) 이라는라운드테이블의결론으로서 2007년 10월말에강화되었다. 2007년 10월프랑스는모든이해당사자정부, 지자체, 기업, 노조, NGO, 농업인등참여하는환경포럼 ( 환경그르넬, Grenelle de I Envir- onment) 을통해프랑스의녹색뉴딜방향과주요추진과제선정발표하였다 21). 이러한기후변화및녹색성장정책을정책적으로지원하기위한환경법안 (National Engagement for the Environment) 은 2009년 2월에프랑스상원통과하였다. 이법안에는 1) 에너지빌딩및교통부문에서의에너지효율증대, 2) 기후변화에대한대응, 3) 생물다양성보호, 4) 보건환경 (health and environment) 증진등을위한구체적조치로구성되어있으며다음과같은정책들을포함하고있다. - 철도등친환경적교통수단확대 2020년까지 TGV 2,000km 및파리외곽전철 1.500km 신설내륙수로확대등 - 건축물을에너지절약형으로바꾸는녹색빌딩사업추진신규건축품의에너지효율기준제고를통해 2020년까지가정용건물의에너지소비를 40% 저감 2010 년까지백열전구의퇴출등 - 오염에대한조세강화및노동에대한세금감면을골자로하는환경친화적조세개혁추진 - 온실가스배출량에따른차등자동차세친환경상품에대한부가가치세경감등환경그르넬은 2007년 5월 18일당시환경성장관이었던알렝쥐뻬가발의하였다. 논의는 40명으로구성된 6개실무그룹을중심으로이루어지는데위원들은국가, 지방자치단체, NGO, 경영자및봉급자의 5개집단의대표들로구성되었다. 6개그룹은다음과같이구성되었다. 각그룹은또다시분과로나누어지는데 1 그룹은 1. 수 172 21) 기후변화뉴스레터참조
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 송과이동분과, 2. 건물과도시계획분과, 3. 에너지와탄소의비축분과의 3 개분과 로나누어졌다. 1 그룹- 기후변화대책과에너지수요조절 2 그룹 -생물다양성과자연자원보존 3 그룹-건강을존중하는환경의조성 4 그룹 -지속가능한생상과소비양태의채택 5 그룹-환경민주주의의건설 6 그룹 -공용과경쟁력에유리한환경발전형태의증진 이렇게조직되어활동한환경그르넬은 2007년 10월 24일과 25일에사르코지대통령의주제로전체회의를열고종합보고서를채택하였으며이종합보고서를실천하기위한법률을제정하기로하였다. 2008년 6월 11일 환경그르넬의실행에관한프로그램법률안 (projet de loi relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement) 은국무회의를통과하였다. 47개조문으로구성되어있는법률안은그르넬종합보고서의결론의중요사항을되풀이하고있다. 이법률안에서기후변화대책은제1편 ( 제2조- 제19조 ; 각조는여러개항들로구성되어있다 ) 에서규정하고있는데제1편의목차는다음과같다. < 표 5-1> 환경그르넬법의골격 제 1 편기후변화대책 제 1 장건물에너지소비의절약 제 2 장도시계획제 1 절목표에관한규정제 2 절도시계획법전개정규정 제 3 장수송제 1 절목표에관한규정제 2 절국내수송기본법개정규정 제 4 장에너지 제 5 장지속가능한발전부문에관한연구 173
K I P A The Korea Institute of Public Administration 환경그르넬법범주에있는기후변화에대응하는중요한계획은다음과같다 (MEEDDAT, 2009a). 이를정리하면 < 표 5-2> 와같다. - 에너지의억제와혁신 - 교통 - 새로운에너지개발 - 폐기물의감소, 2012년까지 15% 감속목표 < 표 5-2> 환경그르넬에포함된주요정책과조치 에너지영역에서중요한조치는다음과같다. - 새로운에너지개발목표의개정, 에너지감소와관련한조치들의통합 - 에너지절약증명서조치의강화 - 에코개념지침서시행 - SCEQE 지침의개정 산업에대한주요조치는 SCEQE 지침의개정이다. 교통분야에서는주요조치는다음과같다. - 특정교통수단의 CO2 방출의유럽차원의측정 - 교통방식및배출방법등을증진하기위한조치들의통합 - 에코부과금실시 - 배출허가시스템에비행기포함 건물에대해서는다음과같은조치들이있다. - credit d'impot 의강화, 기존건물들의리노베이션을지지하기위한 eco-pret a taux zero 실시, 그렇게 eco-pret 사회적건물이만들어졌다. 그래서사회적건물의에너지성과를개량하는사업을재정적으로가능하게하였다. - 국가건물의리노베이션사업 농업분야에서주요조치는농업개척에있어서에너지성과계획이다. 특히에너지진단개발과에너지갱신증진이다. 의식, 정보및형성영역에서주요한조치는종합평가, 교통, 에너지, 환경관측소의창출이다. 174 < 표 5-2> 에서보듯이환경그르넬법은빌딩및에너지분야는에너지효율제고를 위한지침재생에너지개발및기후변화에대한대응등을담고있다. 기후변화에
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 대한대응으로재생에너지계획을개선하고에너지절약인증 (energy saving certificates) 사용확대및이산화탄소저장시스템개발시험실시등을시행한다. 신규및개축건축물에대한에너지효율기준 50kwhEP/m2) 설정, 화력발전소에이산화탄소포집및저장장치설치추진등이포함된다. 또한, 교통분야는환경친화적운송수단지원방안을담고있는데, 철도등친환경적교통수단의우선개발환경비용을감안한통행료도입추진한다. 도시화분야는도시화계획에서의에너지효율추진방안등을담고있는데, 도시확장억제를위한세제개편을추진한다. 생물다양성분야는생물다양성감소중단을위한조치를담고있다. 생태학적연속성에기초한생물다양성보호추진및농산물에대한환경인증표시도입추진하고국토면적대비보호및보전지역 10% 지정을당초 2020년에서 2015년으로앞당겨추진한다. 물폐기물보건등오염매체별관리분야에서추진할정책으로폐기물의관리개선및재활용증진늪지의보호및수질관리개선, 소음공해는물론전자파피해저감방안등이포함된다. 최근프랑스정부는지난 2007년환경그르넬 (Grenelle de l'environneme) 이후미국발금융위기로경제가어려움을겪는가운데프랑스가성장과고용을위한리스본전략과유럽중소기업법에입각, 2008~2010년국가개혁프로그램 (Progr- amme National de Réorme:PNR) 을발표하였다. 프랑스정부는 PNR을통해 EU 및각회원국에서이미시행되고있거나도입을고려중인주요부문 47개조치를추진할계획임을밝히고있다. PNR은유럽위원회가권고하고있는공적자금개선과네트워크산업경쟁력 유연안정성제고와함께리스본전략에서제시하고있는지속가능한개발및혁신역량강화문제를다루고있으며, PNR은이러한문제를다루면서프랑스경제가지속적인성장과고용을이루기위해 기업의혁신및지속가능한성장 노동기회확대 공공재정건전성확보의 3대전략을추진할계획임을강조하고있다. 여기제 1전략에는기업의혁신및지속가능한성장을논의하고있는데, 기업의혁신및지속가능한성장 은기업발전을저해하는걸림돌을제거해기업의혁신 175
K I P A The Korea Institute of Public Administration 및지속가능한성장을촉진하는목적이있으며, 이를위해프랑스정부는지난 8월 4일유럽중소기업법을반영한 경제현대화법 을최종채택하였다. 프로젝트를통해공공단체및사회적기업과환경관련이슈를논의했으며, 프로젝트수행과관련해다양한법규를제정했다. 이에의하면프랑스정부는지속가능발전을촉진하기위해다음과같은조치를추진할계획이다. 제 19조치 : 온실효과로발생하는탄소배출량을저감함 제 20조치 : 지속가능한발전부문에대한 R&D 투자를확대함 제 21조치 : 생물다양성고갈을방지함 제 22조치 : 프랑스지방의지속가능한발전을추구함 제 3 절기후변화정책기구및조정체계현황 1. 중앙정부수준 1) 생태 에너지 지속가능개발및해양부 (MEEDDM) 중앙정부수준에서기후변화정책을선도하고총괄하는부처는 2007년 7월 1일에출범된생태 에너지 지속가능개발및계획부 (Le ministère de l Ecologie, de l Énergie, du Développement durable et de l Aménagement du territoire) 이다. 기후변화대응과지속가능한성장을위한생태혁명의일환으로환경 에너지 국토 교통정책을총괄하는생태 지속가능계획 개발부설립하였다. 이부처에서는환경, 에너지, 교통, 인프라건설, 지속가능개발업무를통합하여담당한다. 최근 2009년 7월에이름을생태 에너지 지속가능개발해양부 (MEEDDM) 로변경하였다 22). 이는사르코지대통령의정부조직개편을통한녹색혁명준비시작의일환이다. 환경정책은투자정책이며, 이는미래성장의길을닦는것이라는사르코지대통령의시각을반영한것이다. MEEDDM의장관을 Minister of State( 부총리급 ) 로임명하여 176 22) 이러한변경은조직기능에서큰차이를가져오는것은아니며, 기존의기능에서해양관련한기능이강화된것으로보인다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 녹색성장정책추진을위한제도적체계마련하였다. 생태 에너지 지속가능개발및계획부는 21세기환경및기후변화에대응하게위해야심차게만들어진것이다. 교통, 에너지, 건물, 도시화, 영토계획등기후변화에대응하기위해필요한수단들을크게재그룹화한것으로다른선진국에서는비슷한것을찾아볼수없는조직적특징을가지고있다 (MEEDDAT, 2009a). 이러한변화는기후변화와관련한생태환경, 지속가능발전의문제들을무엇보다도우선시하고자하는프랑스정부의의지를반영하는것이다. 특히에너지와교통부분을포괄함으로써환경과에너지및교통부분의조화를꾀하고있다. 대통령은이러한새로운부처를만들면서쟝루이보를로를부총리로지명하였다. 이거대부처는환경그르넬협약을실행하게된다. MEEDDM은지속가능발전개념속에서각부문들의기능을통합해나가고있는데, 프랑스는지속가능발전은더이상추상적이고이론적개념이아니며오히려현실적이고구체적인우리의삶과관련되어있는것이라는점을강조한다. 우리는하루에도몇번씩지속가능발전과관련된생활을하게되는데따라서이새로운지속가능발전부는다음과같은 3가지목표를가지고있다 23). (i) 우선모든프랑스인들이가지고있는우리는 CO2 배출을감소하기위해무엇을해야하는가라는질문에매우간단하면서도실제적인대응을한다. (ii) 그리고특히교통분야에있어서신뢰할만하면서효과적인대안들을제안해야한다. (iii) 결국프랑스인들이예컨대자동차구입시생태보너스와같은그들의역할을하도록한다. 이렇게지속가능발전부는퍼실리에이터이며, 변화의동반자역할을수행하는것이다. 예산의관점에서보면기후변화에대응하는적응및감축에기여하는공공정책전체는총합정책문서 (DPT, document de politique transversale) Climat 에나타난다. 생태 에너지 지속가능개발및해양부는매년의회에서재정법안을발표할책임이있다. 이보고서에는다음과같은것이포함된다 (MEEDDAT, 2009a). (ⅰ) 전부처에걸쳐실시되고있는정책, 조치, 장치들 (ⅱ) 그러한정책으로목표를달성할전략과실제성과지표들 (ⅲ) 성과목표와관련한정보들 23) http://www.dwvwloppement-durable.gouv.fr 177
K I P A The Korea Institute of Public Administration (ⅳ) 국가에의해이루어질수있는 3개년 ( 올해, 전년도및내년도 ) 의재정적노력현황등환경그르넬이후기후변화정책기구및거버넌스는더욱강화되었다. 기후변화와관련한정책과대응의협력및활성화는 2008년 7월 9일에이루어진법령의내에서 MEEDDAT의재조직화로나타났다. MEEDDAT는에너지와기후의일반국이책임을지고있다. 국제적인것과관련해서는유럽및국제관계국에서책임을맡고있다. 국가기후변화연구소 (ONERC) 는 2001년 2워 21일에창립되었는데의회가주도권을가지고생겨났으며기후변화에대한정부의수집과확산임무를가지며에너지및기후일반국에연계되어있다. 다음 < 그림 5-6> 은 MEEDDM의조직도를보여주고있다. 178
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 그림 5-6> MEEDDM 의조직도 179
K I P A The Korea Institute of Public Administration 2) 지속가능발전일반위원회 (commissariat général au développement durable(cgdd)) 180 MEEDDM은지속가능한발전의도전에대응하게위해서특히, 환경그르넬결정의집행을모니터하기위해만들어졌다. 그러한도전에효과적으로대응하기위해생태 에너지 지속가능개발및해양부특별부서 (directorate) 와 2개의수평조직으로나뉘는데, 수평조직중하나는지속가능발전일반위원회 (commissariat général au développement durable(cgdd)) 이다. 이러한지속가능발전일반위원회는거대부처내에있는횡단면적조직으로서거대부처내의다양한기능들에대한통합과조정을가능하게한다. 궁극적으로지속가능발전에대한총괄적인연구, 혁신, 관찰, 통계, 경제적사회적환경적분석과정책의평가수행하며, 이러한기능을통해보다지속가능한개발사회로나아가게한다. CGDD의기술과전문성은 MEEDDAT 뿐아니라다른부처정책의지속가능한발전을증진시키기위해서도활용된다. 지속가능발전일반위원회는지속가능한발전에관한부처간 (inter-ministerial) 대리자로서기능하기도한다. 즉, 부처내뿐아니라부처간의정책의통일성과조정을기하기위한것이다. 정부를대표한활동외에도 CGDD는지속가능한발전철학을장려하고그것의채택을용이하게하는데책임을맡고있다. 특히새로운소비와생산방법을채택하는것을장려함으로써사회경제적활동에영향을주고있다. 이러한대내외적협력을위해보다새로운작업방식 -고전적계층조직이라기보다는확신과추진력을가진횡단적구조에근거를둔구조 -이행정부내에발전될필요가있었으며그결과지속가능발전일반위원회가탄생된것이다. CGDD는전략적방향설정과집행을위해부처내모든부서 ( 국 ) 과긴밀한협력을할필요가있다. CGDD의목표는모든정책과사회경제적활동에서지속가능발전을통합하려는것으로이목적을위해여러기술을활용한다. 또한, CGDD의목적은지속가능한개발이집단적으로채택되어져야하는목적임을설득하고이에대한정보, 지식, 이를실행할수있는도구와방법을제공하는것이다. (ⅰ) 국가적지속가능발전을구상하고많은행위자들에게적절한도구와방법을제공함으로써집행을용이하게한다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 (ⅱ) 환경라운드테이블의집행을조직화하고법적또는행정적조치들을구상하는것을조정하고관-민운영자들간에라운드테이블의조치가이루어질수있도록독려한다. (ⅲ) 해당부처의 9개전략적목표가달성될수있도록돕는다. 책임질수있는성장을달성할수있는방안들을고안하고기후변화에대응하고새로운생산및소비패턴을촉진하고지속가능한마을을발전시키고생물다양성과환경의품질을보호하고자연위험을통제하고기술및보건위험을감소하고도시및지방의지속가능한발전을세우고지방간경쟁을증가시키고거버넌스및의사결정양식을변경함으로써더많이사회가참여할수있도록하고이해관계자와의대화를더욱확장한다. (ⅳ) 몇가지주제는직접적으로다루게되는데, 환경인식을높이고지속가능발전측면에서의교육과훈련, 거버넌스의새로운양식, 새로운소비및생산양식과연계된생태경쟁력 (eco-competitiveness) 의증진, 지역의지속가능할발전의확립등의업무가그것이다. 이러한임무를성취하기위해 3개의사업부서를가지고있는데사업부서는위원회에지속가능정책을구상하고집행할수단들을제공해준다 ( 관찰과통계, 연구와혁신, 사회경제적연구와평가 ). 위원회는또한점검하고예측하는활동을근거로해서정책적평가역량을발전시켜나가고있다. 최근에결과를소통하고증진하는등효과적인방법으로지속가능발전철학을이행해나가고있다. < 그림 5-7> 은지속가능발전일반위원회의조직구성을보여주고있다. 여기서위원회에대한하위부서를소개를함으로써전분야에걸친방법과정책들이어떻게조율되는지또한민간부분과공공부분의주요이해관계자들이어떻게성공적으로조율되는지등에대한이해를돕고자한다. 181
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 5-7> 지속가능발전일반위원회 (CGDD) 의조직구성 (1) DDD ( 지속가능발전대표부 ) 182 DDD 는여러부서가추진하는 (cross-cutting) 업무를조율함으로써부처의 9 개전 략적조직을추진하고모니터하는데기여한다. 국가지속가능발전을위한틀을구
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 상하고감독하는것이다. 특히부처의 9개전략적목표와밀접하게연관되어있다. 이러한목표를추구하는과정에서사회경제적영향력이있는사람들을포괄하고사회를동원하는것이다. DDD의임무는보다구체적으로 (i) 모든부처의대표자, 다른부처들과사회경제적행위자들과협력해서국가지속가능전략을구상하는것, 또한이전략을조정하는매년의모니터링 (ii) 지속가능발전을모든정부정책으로통합하는것을모니터링하고지속가능발전측면의정부행정확립을지원하는것 (iii) 부처의전략적목표와관련한부처의활동을조정하는것 (iv) 환경라운드테이블의공약이실천되는지모니터링하는것을지원함 (v) 대응활동이나방향을제안함으로써부처의전략적선택을준비함 (vi) 환경라운드테이블에서법으로나타나지않은공약에대해그이행상황을조정하고, 인식및교육훈련분야의협력을개발하는것이다. 이러한맥락에서 DDD의주요사업은다음과같다. - 2008~2012의국가지속가능발전전략을초안을조사하고특히환경그르넬의공약과사회적자원을통합하고그것이유럽전체의전략과일치하도록함. 위원회사무국은라운드테이블과 SNDD( 국가지속가능발전전략 ) 의공약을모니터하고 SNDD 이행에관한연차보고서를작성함. - 지속가능발전에대한부처간대표자를운영적으로지원하고지속가능발전을위한고위관료네트워크 (HFDD) 를이끌고조정함. - 공기업이공기업의지속가능발전헌장을이행하도록조정함. - 녹색성장의관점에서정책을조정하고정책을고정하고지속가능한소비및생산으로한걸음더나아가는것 - 지속가능한발전은지역에적용하는것, 환경그르넬을실행하는지역적이니셔티브. 특히에코타운에관한것 - 나노기술에대한공공논쟁에서정부활동의조정 - 해양에관한라운드테이블의사무국 (2) DRI ( 연구및혁신부 ) DRI 는다른연구부처와함께환경, 도시계획, 교통과에너지에관한정부정책의 183
K I P A The Korea Institute of Public Administration 방향을정의한다. 일반국 (directorates-general) 을따라서부처의연구프로그램들의방향을정하고그것의실행을감독하고결과의평가, 발전, 확산을돕는다. 혁신은이러한프로그램들의핵심인데, 지역경제부문의경쟁력을증가시킨다. DRI의임무는 (i) 부처및부처의연구활동을이끌고, (ii) Meteo-France, IGN( 국가지리연구소 ), LCPC( 중앙시민기술연구소 ), NIRETS( 교통및교통안전국가연구소 ) 를감독하며, (iii) 부처의과학적이고기술적인네트워크 (RST) 에관한전략적인방향설정하고, (iv) 생태기술과생태경쟁력의증진을통한혁신의지원하고, (v) 경쟁력센터들을리드하여지속가능발전연구의비중을증진시키며, (vi) 지리적정보정책을증진하는것이다. DRI의주요프로젝트는다음과같다. - 연구와관련하여환경라운드테이블의우선순위를실행하는것 ( 클린비이클, 미래엔진, 탄소저장. 저에너지건물, 연구모델등 - 부처간교통연구프로그램실행 - 생물다양성의이해와관리를하게하는도구개발 - 환경과건강에대한위험통제지원, GMO의영향평가등 - 지역당국에대한컨설팅및지역센터의설립포함하여과학기술연구발전계획실행하는것 - 에코산업의전략적발향설정위원회 (COSEI) 및에코기술유럽액션플랜의지원 - 지속가능발전과관련된문제에있어서경쟁력센터와조율 - 관련새로운협약의구상 (3) SOeS ( 관찰및통계국 ) 184 관찰통계국은환경, 자원, 에너지, 주거, 건설, 교통관련해서국가적, 유럽적국제적제도와협력하는관찰및통계시스템을조직화한다. SOeS의임무는 (i) 환경, 자원, 에너지, 주거, 건설, 교통관련한통계적정보를수집하고생산하고확산하는것, (ii) 환경, 주거, 교통과관련해서국가위상설명을지원, (iii) 에너지연차보고서구상, (iv) 환경정보에있어서공공의접근을촉진, (v) 지속가능한발전에대한지표들을발전시킬수있도록관찰을조정함, (vi) 지역정부
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 시스템을발전시킬수있도록부처의분권화된국들과협력함, (vii) 신축건물, 에너지교통과관련한실태모니터링을하는것이다. SOeS의주요프로젝트는다음과같다. - 관찰과통계도구개발 ( 특히지구온난화의영향, 재생에너지의개발, 주거와교통에있어서에너지절약분야, 에코기업과에코활동, 환경을고려한부가적인 GNP 지표등 ) - 지속가능한생산및소비, 에코타운과관련한관찰및통계개발 - 공공기관에의해만들어지는환경정보를대중에제공하는정보포탈구축 - 2010 환경국가보고서준비 (4년마다발간되는환경보고서 ) - ecological footprint test - 교통및여행에대한써베이 - 교통모니터링시스템 - 사회적주거목록만들고사회적주거지도입 - 건설비용지수 (ICC) 재산정 - 주거건설교통에너지환경분야에있어서지역관찰발전시키기 - 지역에서지속가능한발전정보를나타낼수있는동적인맵핑툴을창조 (4) SEEIDD ( 지속가능발전경제, 평가, 통합국 ) SEEIDD는공공분야및민간분야정책에서환경과지속가능발전개념통합을촉진하기위한도구와방법을확산하고그전문성을발전시킨다. SEEIDD는부처의경제적측면을조정하고지속가능발전측면에서공공정책의결과를평가하고지속가능발전전략과재정정책의일관성을모니터링한다. SEEIDD의임무는 (i) 부처정책을지지하기위한적절한경제적도구를제안하고 ( 특히조세와관련하여 ) 그것의비용과편익, 그리고경제적환경적사회적성과를산정하는것, (ii) 경제적행위자에의한지속가능발전노력을증진시키고정책을통해시장에서의작동을증진시킴 ( 예를들면환경에책임있는소비와생산, 에코기술의지원, 녹색성장의증진등 ), (iii) 환경과지속가능발전을공공의사결정과정책으로통합 : 환경평가방법의개발과확산, 지역지속가능발전프로젝트, 비용편익분 185
K I P A The Korea Institute of Public Administration 석 : 국가수준의결정의관점에서환경당국을대신해서의견을준비하는것, (iv) 경제적관점에서재화와서비스의환경적측면을평가하기위한툴과방법을개발하고확산시키는것이다. SEEIDD의주요프로젝트는다음과같다. - 환경그르넬법의영향 : 이로인해야기되는환경적편익과그것을시행하는데드는재정적비용을산정함. 환경적사회경제적관점에서결정된조치들을분석함 - 환경정책의경제적재정적도구를평가함 : 환경세의조정, 생물다양성손실을보상하기위한메커니즘연구, 적제차랑세 (heavy vehicle tax) 영향분석 - 환경세에대한평가특히기후- 에너지세의분석과토론 - 국가교통인프라계획의평가 : 방법론적지원, 협약부서지원 - 영향연구수정및정책에지속가능발전통합하기위한공공조사 - 생물다양성의경제적가치평가 - Natura 2000 평가 : 지역적평가를위한재정적지원을제공 - L'Etat exemplaire: 지속가능개발관점에서정책의일관성을확보하고국가와공공기관내부에생태책임성을발전시킴 ( 방법적지원및정책집행평가 ) - 환경산업에관련한전략적정책 - 사회와환경관련책임 : 기업을동원하고규제를정의하고전문직업적헌장을개발하고산업지표모니터링 - 경제적및환경적관점에서농업정책을분석하는것 (5) SDAG( 일반사무국 ) 186 SDAG는인력, 논리, 재정자원등을다룬다. 그리고특정한 IT 적용계약을감독하고 Orleans 싸이트를관리한다. 또한이사회의재정적제안을준비하고이것을 Secretary general과협력하여실행한다. SDAG의임무는이사회의행정적이고재정적관리, SG와협력하여직원관리, 부처와사회적대화를조직화 (CTPS, CLF), 부처내존재하는규율관련훈련계획및훈련협약관리, 프로그램예산준비및실행, 부처의역량분야와관련된협약및계약준비및실행, IT 적용계약관리감독, SG와협력하여부처내부에서적절하고
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 효율적인자원활용이이루어지도록하는것이다. SDAG의주요프로젝트는다음과같다. - 인력관리구조구축 - 예산적용및 3개년예산준비 - 지속가능이사회의모든활동들이횡적으로잘조율되도록의사소통 - 노동자대표와의대화플랫폼설립 - Model CGDD: 부처를더생태책임적이되도록하는액션프로그램 3) 환경과지속가능발전일반위원회 (CGEDD, Le Conseil général de l environnement et du développement durable) 2008년 7월 9일법령에의해만들어진것으로기존의두가지이사회가합쳐진것이다. 교각및도로일반이사회, 그리고환경에관한일반검사이사회가합쳐진것으로자문및감사역할을수행한다. 의장은부총리가맡고있으며 7개부문으로나뉘어운영된다. 이러한위원회의자문활동을통한부처대내외정책협력과조정이이루어진다. < 표 5-3> 은 CGEDD의세부분과를보여준다. < 표 5-3> CGEDD 의분과위원회 분야 Section 1 Section 2 Section 3 Section 4 Section 5 Section 6 Section 7 기능 조세, 주택, 사회 (Droit, logement et société) 경제, 교통, 인프라 (Économie, transports et réseaux) 지속가능한영토계획 (Aménagement durable des territoires) 위험, 안전관리 (Risques, Sécurité, Sûreté) 과학기술 (Sciences et techniques) 인력서비스 (Personnels et services) 기타사무일반 (Secrétariat général) 187
K I P A The Korea Institute of Public Administration 4) 기타부처 기후변화정책이중요한이슈가되면서프랑스뿐아니라 OECD 선진국들내에서경제와환경이슈가갈등을일으키는경우가많으며이에대한조정과협력문제가대두된다. OECD 관계자의인터뷰에의하면, OECD 내에서그러한이슈에대한협력작업을할경우각나라에서경제및환경대표들이오게되는데이럴경우경제부처에서파견된사람의영향력이좀더큰경향이있다고한다. 즉환경문제를다루는데있어서경제부처의혐력은필수불가결하다. 따라서환경주부부처외에도경제부처를포함한다양한기관들의협력과지원이필요하다. 프랑스역시 MEEDDM 이외에많은다른부처들이프랑스의기후변화정책에동등하게기여한다. 경제부, 산업및고용부, 농업부, 고등교육연구부, 외교부등이이에속한다. 또한, 환경및에너지감소청 (ADEME), 국가연구청 (ANR), 거주개량지원청 (ANAH), 산림청 (ONF) 또한기후정책을추진하는데있어서중요한역할을하고있다. 국제적차원에서기후변화대사가있어서프랑스의행동과다른서비스들을조화시킨다. 발전프랑스청 (AFD) 도동등하게기후전략에참여한다. 2. 지방정부수준 1) DREAL( 환경 계획 주거지역국 ) 의신설 188 지역및지방당국은지속가능발전정책을정의하고집행하는데있어서중요한행위자이다. 모든수준에서지방관계당국은확실히지속가능발전정책에참여하여야한다. 정책에대한그들의지지와그들의지역조직그리고협력하는행위는기획된전략들을성공적으로수행하는데중요한요인들이다. 지방정부수준의정책기구에는이러한점이고려되어야하며, 각각개입의통일성이증진되어야한다. 프랑스에서는 2004년이후로기후및에너지정책의지역화가강화되었다. 2007 년국가와각각의지역간에이루어진계획협약 (contras de projets) (CPER) 은 200 7~2013 기간을다루고있는데지속가능한발전과기후변화에대한대응을가장중
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 요한우선순위로놓고있다. 특히주목할만한것은 CPER의탄소중립목표이다. 이것은지역의감시장치를강화시켰다. 그리고영토기후계획을지역적인것으로위치시켰다. 이후환경그르넬을통해새로운단계로접어들었다. 50000명주민이상이포함되는지역적운동을함께하면서지역적계획화운동을일반화시켰으며에너지와기후영역에있어서조직을보다단순화시키고있다. 그리고기후, 대기, 에너지정책의통일성을강화해나가고있다 (MEEDDAT, 2009a). 생태 에너지 지속가능발전및해양부의환경그르넬법안실행은다음과같은지역조직에의해뒷받침된다. Les DREAL (directions régionales de l environnement, de l aménagement et du logement) les DRIRE (directions régionales de l Industrie de la Recherche et de l Environnement) les DIREN (directions régionales de l Environnement), les DRE (directions régionales de l Equipement), les DDE (directions départementales de l Equipement) les MIGT (missions d inspections générales territoriales) ainsi qu à travers d autres services territoriaux spécifiques. 환경그르넬을지역적으로뒷받침하기위한조직으로서환경 계획 주거지역국 (DREAL, directions régionales de l environnement, de l aménagement et du logement) 에관한미션및조직법령이 2009년 2월 28일에공표되었다. 여기에는 8개의주요 DREAL의신설이나타나있다. (Chanpagne Ardenne, Corse, Haute- Normandie, Midi-Pyrenees, Nord-Pas de Calais, PACA, Pay de la Loire et Picaedie.) 이러한새로운조직은기존의환경분야지역조직인 DIREN, DRE, DRIRE의역량을제고할뿐아니라지역적차원에서지속가능발전정책의유일한중심점이된다. 이러한조직재편성의목적은레지옹간의지속가능발전의접근을횡단면적으로통일하고조정하기위한것이다. DREAL은도지사 (préfet de région) 권한아래있으 189
K I P A The Korea Institute of Public Administration 면서다음과같은임무를가진다. - 환경및지속가능발전에관한국가정책의실행을모든레지옹에있어서공고하게하는것 : 기후변화, 자연보존, 영토의지속가능개발, 교통, 안전, 산업활동의통제와안전, 에너지관리, 공해예방, 위험, 환경평가등 - 주거와관련한국가정책의실행및보완 : 도시개발및리노베이션, 적절하지않은주거단속 - 지속가능한발전목표들의통합에주의를기울이고, 계획, 프로그램, 세부사업에관련한행정요구사항의지원 - 환경및개발에있어서세부사업들을구체화할때시민들의참여를증진시킴 - 지속가능발전을향유하고환경위험을인식할수있도록시민들에정보제공, 여론형성, 교육등에기여함이에따라 12개의 DREAL이 2010년 1월에추가로신설될예정이며마지막 4개지역은 2011년 1월에신설될예정이다 24). < 그림 5-8> 레지옹과 DREAL 신설지역현황및계획 자료 :http://www.developpement-durable.gouv.fr/article.php3?id_article=4424 190 24) http://www.developpement-durable.gouv.fr/article.php3?id_article=4424
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 2) DRIRE ( 산업, 연구, 환경지역국 ) DRIRE는다음과같은임무를수행한다. (i) 기술적성격의통제임무 : 산업안전의확보, 교통안전등 (ii) 산업환경영역에서공해및위험예방임무 (iii) PME/PMI 지원을통한주요경제적발전임무 (iv) 특히전기안전를향상시키기위한에너지관련임무를수행한다. 3) DIREN ( 환경지역국 ) DIREN은지방수준에서환경정책의실행을조정한다. 주요개입영역은자연과해안, 물과자연위험, 영토계획과지속가능발전분야이다. (i) 환경의이해 (ii) 공공정책과지역계획프로젝트안에서환경과지속가능한개발을통합하는것 (iii) 규제측면에서협력 (iv) 환경보호 (v) 환경에관한정보의확산등이다. 이밖에 DRE는레지옹에있으면서도시계획정책의지역적인조정에중요한역할을한다. DDE는데파르망에위치하여도시계획, 주거, 건설, 환경및위험, 교통안전위험관리등의영역에서거대환경부처의운영조직역할을한다. 이상과같은논의를토대로하여중앙정부및지방정부수준에서정책기구및조정체계를도식화하여나타내면 < 그림 5-9> 와같다. 프랑스는지속가능발전차원에서생태, 에너지, 도시계획, 교통, 해양, 지속가능발전의기능을하나의거대부처로통합하였다. 관련기능을하나로통합시킨다고모든협력및조정의문제가해결되는것은아니다. 프랑스는거대부처의기능을유기적으로연계하고조정하기위하여거대부처내에수평적조직으로지속가능발전일반위원회 (CGDD) 를두어각기능별유기적연계와협력에최대한노력하고있다. 이와함께 2009년 2월 DREAL의신설을통해녹색성장및지속가능발전정책의중심점을강화해나가고있다. 이는또한지방간정책의조정과통일도가능하게하는것이다. 191
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 5-9> 프랑스의중앙 - 지방수준정책기구및조정체계 제 4 절기후변화대응을위한협력적거버넌스 1. 기후변화대응을위한행위주체별책무 192 환경정책을개혁하는것은장기관심사와미래의세대를고려하는것이다. 그리고에너지, 교통, 거주, 농업, 보건등다양한분야와연계되어있는것이다. 따라서환경정책에대한담론을통해서새로운거버넌스체계가요구된다. 우리는새로운규제, 새로운조직, 다시말해생태민주주의를발전시켜야한다. 이를통해이해관계가충돌하는경우에상호협조, 건설적토론, 협상과중재등이효율적으로이루어지도록해야할것이다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 먼저지역및지방당국은지속가능발전정책을정의하고집행하는데있어서중요한행위자이다. 모든수준에서지방관계당국은확실히지속가능발전정책에참여해야한다. 환경그르넬에의하면앞으로지역관계당국의역할은다음과같다. (i) 모든행정, 에너지소비및온실가스매출감소계획의탄소감사를수행한다. (ii) 생태적으로책임있는공공구매는공공계약코드 (CMP) 로의변화가요구된다. 가격뿐아니라환경적고려를선택의기준으로삼아야할것이다. (iii) 환경과지속가능이슈에대한훈련코스가고위공무원교육에강제될수있다. (iv) 매년예산보고시환경기준의포함한다 ( 지표모니터링, 환경세시스템등 ). (v) 국가지속가능발전전략에의해보증받은공공정책의통일에힘쓴다. (vi) 2012까지행정에의한종이소비 50% 감소그리고 2012년까지 100% 재생종이사용등이다. 뿐만아니라지속가능발전관점의부분으로서공공의사결정은사회정의및통일의관점에서실행된결정으로부터야기된사회경제적변화를예상하고평가하고관리하는것이어야한다. 이를위하여 (i) 보다나은공공참여를확보하기위해공공조사제도를개혁, (ii) 공공의논쟁 : 공공토론의참조범위와가능성을더욱늘림, (iii) 백서및사전영향연구, (iv) 법및재정적조치들에대한환경적평가. 영향연구의개선, (v) 기존의경제적도구에대한환경적영향에대한체계적인검토및평가, (vi) 환경정보에대한생산, 접근에대한보증을타당한정부정책으로확립하는것, (vii) 다수의전문가들을확인하고국가적차원의틀을구축, (viii) 고위의독립적인갈등중재기관의창조하고전문가위원회를통해투명성, 방법론, 적절한실행을담보하여야한다. 지방의회, 선출직대표자의역할도중요하다. 지방의회및선출직대표자는무엇보다도공간계획및인프라, 도시교통, 지역의에너지- 기후계획에있어서지역의전략적역할을인식해야한다. 이런맥락에서선출직대표자들의컨퍼런스가설립가능성을검토할필요가있다. 이들의역할로는유럽의지속가능한발전전략과일치하는국가적지속가능한발전전략, 환경기준에맞추어일반운영예산 (DGF, Dotation Globale Fonctionnement) 최적화 ( 온실가스배출, 생물다양성정책, 자연농업보호등 ), 책임있는공공조달의발전, 위험과다양성을포함하여환경을도시계획보고에고려하는것, 기후- 에너지계획일반화, 교통및계획에서결정의통일 193
K I P A The Korea Institute of Public Administration 성확보, 국가, 지역, 카운티또는꼬뮌간의계약도구로서 21 지방아젠다의활용, 지속가능발전분야에서실험의감시와평가등이있다. 한편, 환경그르넬라운드테이블의 4번째부분의보고서에의하면환경정책을추진하는거버넌스프로그램에대한논의가나와있는데, 여기에각행위주체별역할이잘소개되어있다 (10-goevrnacne program). 그내용을살펴보면다음과같다. 1) 환경파트너를인식하기 - 책임, 독립성, 동원능력, 실제활동, 경험, 공화국가치의존중, 연합의자유, 연합의민주주의적기능, 환경적이면서시민을존중하는마음으로논쟁및토론을조직화할수있는능력등환경행위자의자격을규정할수있는대표자의기준을정의해야한다. - 경제사회위원회 (Economic Social Council) 를개혁하여환경파트너를포함하도록하고그것의영향력을증진시킨다. - 환경적푯대가인식되어야하고 CES의부분으로완전하게구축되어야한다. - 각종제도가시민사회와환경파트너로부터행위자들을받아들이도록해야한다. 환경행위자들지역경제사회위원회 (CESR), 발전위원회, 기타자문조직에불러야한다. 2) 환경적이고지속가능한발전차원에서의많은관심이포함된국가적, 지속가능한발전전략을세우고의회에의해검증받기 - 환경적하위위원회를가지는지속가능발전의회위원회창설을위한양원의제안이필요하다. - 의회에의한국가적지속가능발전전략의채택, 그르넬모니터링시스템과마찬가지로의회활동전에연도별리뷰가필요하다. - CES 및 conference des elus의의견에대한적절한설명이이루어져야한다. - LOLF 25) 지표에있어서환경과지속가능발전을고려한다. 194 25) Government budget, finance ministry
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 3) 기업의역할 : 환경에대한책임 이목표는경영자와피고용자의참여를요구하는것이고감독관리기구의권한부여를필요로하며외부이해관계자와의공개된대화의도입, 직원을대표하는제도역할확대, 기업이나지역에서집단적으로협상될수있는이슈들의변화, 회사의유형이나규모에적응될수있는조치들을요구하는것이다. - 연차보고서에지속가능발전정책과관련한정보와 ESG( 환경의, 사회의, 거버넌스 ) 위험과이해관계자회의를관리와관련된이슈들에대한정보제공. 이는중소기업규모에적응한다. 유럽의틀에서고려되고있는환경, 사회적문제들에대한기업의책임이슈를확실히한다. - 기업들이 NRE 법을적용하는한부분으로완전히사회적이고환경적책임을가진다는것을기업들에확실히한다. 여기서도중소기업을고려하면서추진한다. - 4-6개의사회환경지표를사용할것을독려한다. 이런맥락에서기업회계에서변화가요구된다. 환경적책무지침을바꾸어놓기위해서사회환경지표이슈와회계이슈에대해프랑스 MPs와다른행위자들이협력적연구를조직화해야한다. - 지속가능발전을기업내에서대화와협상포럼으로통합한다. 위험, 환경, 지속가능발전주제에대한피고용자, 지역사회, 지방관계기관, 연합, 정부부처에개방된대화채널을설립한다 ( 예 : 시민자문패널, 지방정보위원회모델 ). 문제가되는것에경고를할수있는경고절차의조직화가필요하다. - 기업훈련계획에있어서환경이슈에대해더많은여지를준다. - 제품에대해서환경적이고사회적인라벨을개발한다. 분야별로엄격하고투명한근거시스템에근거해서또한권한이부여된전문가들에의해설립된시스템에근거해서여기서전문성은환경적사회적인것뿐아니라소비자적인것도포함한다. - SEMs에대한 책임있는기업 라벨을도입한다. 이는독립적인고권한이부여된이증기구에의해이루어진다. 국제참조시스템과일치하는레퍼런스시스템을근거로하며이라벨링은몇몇의편익, 특히조세편익이수반될것이다. 195
K I P A The Korea Institute of Public Administration - Synergy centres: 정부와지역및지방관계당국간발전협약에환경매니저를만 든다. 4) 시민역할 : 교육, 훈련, 정보 - 환경과지속가능한발전교육 : 건강과환경을포함하는생태및지속가능발전교육및의식훈련강화한다. ( 모든커리큘럼에생태및지속가능발전수업을확장한다. 초등, 중등, 고등교육, 훈련대학기관, 대학, 엔지니어링, 연구소, 학사후과정, 교수훈련컬리지등 ) - 지속가능발전을고등교육확립전략에통합하기 : 캠퍼스에녹색계획을세우고지속가능한발전기준하에이에적합한대학과고등교육기관을인증한다. 기준으로는건물의에너지효율성, 대중교통의접근성, 탄소감사등을생각할수있다. 학생카드와대중교통카드를연계한다. - 전문직업교육및평생교육 : 농업중등학교에서농업과학교육을증진시킴, 농업과생물다양성교육증진, 2012년까지농업종사자의 20% 가새로운환경기술과연계돼교육을받도록한다. 보건전문가및환경전문가들에대한초기및지속적교육증진, ( 기술자, 건축가등 ) 보건및환경의식을초등중등선생님훈련에포함시킨다. - 행정부내교육훈련지속적발전 : 공무원교육훈련, 지방및지역공무원교육훈련에있어서생태및지속가능한발전전략, 각종위험에대해보호하는전략등. 5) 소비자의역할과책임 소비자는환경변화에있어서중요한행위자이다. 교육에대한미디어의노력을 지지하고환경에대한의식을증진시키고공중파 TV 와라디오채널에어떤의무를 부과한다 26). 196 26) 사례 :1 월 19 일부터 3 일간프랑스리옹에서열린 제 5 차지속가능한발전을위한모임 이좋은예다. 프랑스환경정책관련인사가모여대화와토론을하는이번행사에서프랑스환경부는주목할만한영화제를주도했다. 바로제 1 회 Be Green 영화제 다. 지속가능한발전 과환경을주제로한이영화제는새로운테크놀러지로환경과 지속가능한발전 에대한시각을보여주는영화들을모아상영하고시상해많은시민으로부터주목을받았다. 주최
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 (1) 지속가능발전지표들을더광범위하게활용하고향상시키기 그린 GDP 나 natural public capital (INSEE, IFEN 등 ) 과같은지속가능발전지표들 을신속하게발전시킨다. 의회와대중에게지속가능발전지표들을소개하고설명한 다. 그러나지표들은국가적지속가능발전전략과상관관계를가진다. (2) 제품과서비스에대한환경정보제공 제품과서비스에대한환경정보를일반화. 단일한인증시스템에의한모든고효율에너지소비제품에대한에너지라벨, 에코라벨의개발. 생태적영향에대한정보제공에대한자발적접근지지하고점차강제적정보제공을도입한다. 환경가격 (environmental price) 의도입일반화한다. 이는소비자들에게제품의환경비용을말해주는부차적가격티켓으로결국이것은환경세와합쳐지게될것이다. 민간영역뿐아니라공공영역에서환경적으로책임있는행동과구매가좀더유리한것이되도록한다. 2. 중앙 - 지방간협력적거버넌스 1) 지방특별행정기관과 DREAL 기후변화정책을효율적으로추진하기위해서는중앙- 지방간협력적거버넌스가중요하다. 프랑스는중앙집권형이지방체제에서도그대로나타나는데특별행정기관을두어지역과중앙의협력을유지하고있다. 앞서살펴보았듯이프랑스는 DREAL의신설을통해중앙- 지방간, 그리고지역간기후변화대응정책에있어서통일성을강조하고있다. DREAL을신설하여지방수준에서환경, 에너지, 기후변화, 국토계획및주거등의기능을총괄하여조정협력하고있다. 측은참가를원하는사람이라면누구나휴대폰영상기능, 디지털카메라등을이용해최대 3 분짜리영상을제작해공식홈페이지 (www.beg reenfilms.com) 에올릴수있도록영화제를개방했다. 또물, 자연, 쓰레기, 기후온난화, 에너지, 교통등환경문제에관한것이라면장르엔제한을두지않았다. 197
K I P A The Korea Institute of Public Administration 2) 환경과지속가능발전일반위원회 (CGEDD, Le Conseil général de l environnement et du développement durable) 의 MIGT (Missions d Inspection Générale Territoriale) MEEDDM의자문위원회성격을가지는 CGEDD는영토일반조사 (MIGT) 의기능을가지고있다. MIGT는총 11개권역에대해국토일반조사를실시하여기후변화및에너지와관련한현황을점검하고모니터링한다. 이러한과정을통해서중앙 -지방간, 지역간협력과통일성을기하고있다. < 표 5-4> 지역별 MIGT MIGT 1 Nord-Pas de Calais, Picardie MIGT 2 Ile-de-France MIGT 3 /4 Centre, Hte et B. Normandie MIGT 5 Bretagne, Pays de la Loire MIGT 6 Poitou-Charentes, Aquitaine MIGT 7 Limousin, Midi-Pyrénées MIGT 8 Champagne-Ardenne, Lorraine, Alsace MIGT 9 Franche-Comté, Bourgogne MIGT 10 Auvergne, Rh ne-alpes MIGT 11 Languedoc-Roussillon, PACA, Corse 3) 환경그르넬을통한중앙 - 지역협력 프랑스정부는환경그르넬을통해서기후, 에너지, 대기정책의통일성을강화해나가고있다. 환경그르넬을전국적으로실시하여국민적대합의를도출하였는데, 환경그르넬과정에서의지역순회일정을보면, 프랑스정부가얼마나중앙- 지역의협력을위해노력하였는지를확인할수있다. 지역의참여를확보하기위하여약 20 일간전국적으로국민대토론을이끌어낸바있다.(< 그림 5-10> 참조 ). 198
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 그림 5-10> 환경그르넬대합의과정에서의지역적참여와토론 자료 :MEEDDAT, 2007. 이러한환경그르넬을통해서비로소기후변화환경정책이지역적인것으로확립 되었다는평가를받는다. 이러한환경그르넬은중앙 - 지방간의협력뿐아니라정부 - 민간간의협력을대표하는데다음에서이에대하여자세히논의하고자한다. 3. 공공부문 - 민간부문협력적거버넌스 1) 환경그르넬을통한대합의도출 프랑스정부는환경문제를환경부주도하에인류사회의 지속가능한발전 이라 는큰틀에서바라보고있다. 또이를기후변화, 환경과건강, 천연자원, 식품안전문 199
K I P A The Korea Institute of Public Administration 제, 교육등인간생활전반에걸친주제와연관해계획을수립하고있다. 이같은환경정책을달성하기위해프랑스정부는시민사회와기업등여러부문과지속적인협력과대화를통해초정부적인거버넌스 (governance) 를지향하고있다. 모든국민이환경담론에관심을갖도록노력하고있는것이다. 기후및에너지등녹색정책을추진하는데있어서프랑스의민-관협력거버넌스의특징은거국적인환경라운드테이블을통해국민대합의를이끌어내고이를통해환경법안을만들고시행하게되었다는점이다. 이러한환경그르넬은전례없는합의의과정이었다 27). 두가지확실한사실 - 우리지구의퇴보위험, 그리고그러한타락에대응해야하는긴급성- 에기초해대통령은 2007 환경그르넬조직화를선언했다. 지속가능한발전에국가, 사회, 지역, 노조, 전문가및환경보호연합등일상적으로관계된모든행위자들을연합하는것이었다. 환경부장관이주재한환경포럼에서이해당사자들 ( 노조, NGO, 지자체, 기업, 농업인등 ) 의토론과합의를통해프랑스녹색혁명의방향및주요과제를결정하였다. 환경그르넬의과정은다음과같이이루어졌다. (i) 다양한도전에대응할수있는제안을내놓을목적으로 2007년에작업단이만들어졌다. 그중첫번째는기후변화에대응하고에너지수요를억제하는것이다. 2007년 9월말쯤에는여러가지제안들이다양한작업그룹으로부터나왔다. (ii) 10월보름까지는대중에대한의견수렴은의회에서표결없이토론이이루어졌다. 지역의 19개연합, 15000명이상의참여, 8개포럼으로인터넷방문이 30만건이이상, 11000에가까운컨퍼런스, 28개의위원회및자문회의, 정당과정치연합도포함되었다. (iii) 결국 2007년 12월대통령담화가이루어졌다. < 표 5-5> 를보면프랑스정부가환경그르넬법안을마련하는과정에서국민및이해관계자의참여를얼마나중시하였는지알수있다. 이러한협의과정은프랑스기후변화에대응하고자하는야심찬목표에대하여강력한합의에이르는것을가능하게했다. 200 27) Grenelle 는 1860 년파리에편입된곳으로, 1968 년이곳에서각계각층이참여하는협력적인노동협약이성공적으로이루어졌는데, 당시 노동협약 이었던 Grenelle Ag- reement 에견주어서환경협약을일컫는것이다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 표 5-5> 프랑스정부에의한환경그르넬참여자집계표 자료 : 인터넷방문참여자는제외하고직접참여자만집계한것임. 2) 환경그르넬후속위원회 환경그르넬대협약실시단계는지금진행중이다. 34개운영위원회가구체적인적용방향과방법을제안했다. 환경그르넬선언은여러분야에서동시에진행중이다. 환경그르넬시행과관련된프로그램법안은의회에서검토중에있으며, 2009 예산안, 2008 수정예산안, 그르넬법 2를위한국가적인법안이 2009년의회 2번째회기에서검토될것이다. 지난그르넬과정이후에여러가지계획이뒤를이었다. 정부와환경그르넬에 201
K I P A The Korea Institute of Public Administration 참여했던행위자들간의대화를유지하기위하여후속위원회가탄생되었다. 국가 와 4 개의집단의대표자들이 ( 조합, NGO, 전문가집단, 지역집단 ) 정기적으로모여서 일의진행상황과다음단계의추진일정등을논의하고있다. 3) 다양한촉진수단의활용과정부 - 민간협약 프랑스정부는민간부문이기후변화정책에순응할수있도록다양한정책수단을활용하고있다. 자동차구매시환경보조금및부과금, 28) 제로금리환경대출, 29) 에너지절약인증, 배출권거래제, 에너지성능진단, 조세유예 (credit d'impot), 신재생에너지에투자를위한위탁기금 (Caisse des Depots) 등다양한정책수단을통해행위자들의행태변화를유도하고있다. 예를들어제로금리대출수단의경우경제적지원을통해고효율적인에너지환경을만들어가고자하는것이다. 프랑스에서건축물은에너지를가장많이소비하는분야라는전제하에 1990년이전에건축된단독주택 1,500만채의개축공사시주택소유주는에너지효율성제고를위해정부가설정하는아래 6개요건중 2개이상을의무적으로충족시키도록하고있으며공사비용으로주택소유주 1인당 2만유로까지제로금리로대출이가능하며 3개이상충족시에는 3만유로까지제로금리대출이가능한바상환기간은 3년내지 10년임최장 15년까지만기연장가능하도록하여민간부분의에너지고효율화를유도하고있다. 정부는이러한환경대출을위해 11개시중은행과협약을체결한상태이다. 이렇게다양한정책을도입하는과정에서필요에따라관련민간기업과의협약이이루어진다. 앞서보았듯이환경대출시행을위해정부는시중은행과협약을체결하였으며교통분야에서 CO2 감축목표를달성하기위해운송회사와의협약을체결하였다. 산업계에서는탄소배출감축을위해기업연합 (AERES) 을자발적으로창설되었으며이들과의협력이지속되고있다. 202 28) 자동차로인한온실가스배출을줄이기위하여이산화탄소 (CO2) 배출량에연계한생태적보너스 (Le bonus écologique ) 제도를시행하고있다. 이산화탄소를적게배출하는신규차량구매자에대해서는녹색보너스 (bonus) 를통해보상하고이산화탄소를많이배출하는오염차량구매자에대해서생태적벌금 (penalty) 을부과한다. (ttp://www.ten-info.com/tei/dir_view. asp?dir= 5&site=on&num=973) 29) Grenelle 법안기후변화종합대책집대성입법화작업의후속조치로서단독주택개축시에너지효율성제고를의무화하고동소요공사비에대해최대 3 만유로까지의제로금리대출지원조치를실시하고있다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 제 5 절특징및시사점 1. 추진기구및조정체계 1) 통합형중앙부처 프랑스는지속가능발전차원에서생태, 에너지, 도시계획, 교통, 해양, 지속가능발전의기능을하나의거대부처로통합하였다. 한국식으로설명하면, 환경부가생태관리부가되면서부총리급으로격상이되었고건설과교통을합병시키고여기에에너지와기후변화협약과관련된부처까지모여있는것이다. 이는다른선진국에서는찾아보기어려운것으로녹색정책을최우선순위로삼겠다는프랑스의의지가나타나고있다. 관련기능을하나로통합시킨다고모든협력및조정의문제가해결되는것은아니다. 프랑스는거대부처의기능을유기적으로연계하고조정하기위하여거대부처내에수평적조직으로지속가능발전일반위원회 (CGDD) 를두어각기능별유기적연계와협력에최대한노력하고있다. 프랑스형의정부시스템은관련기능의거대한통합이라는점에서주목할만하나실제이시스템이효과적으로기능하기위해서는거대부처내조정협력을이끌어나가는수평조직이효과적으로작동되어야할것이다. 첫째, 프랑스의정책기구를보면서우리정책기구에대한시사점을도출할수있다. 프랑스가녹색기술과기후변화관점에서관련부처및기능을통합한것과유사하게향후우리도및녹색성장및기후변화관련부처및기능을통합하는방안을생각해볼수있다. 즉, 환경부, 국토해양부, 지식경제부의에너지기능을녹색성장의관점에서하나로통합하는방안을생각해볼수있다. 이럴경우이거대부처의장관을프랑스와마찬가지로부총리급으로격상시키는것이필요할것이다. 물론거대부처로통합할경우부처내수평적조직으로 CGDD와같은위원회가필요할것이다. 이러한위원회는녹색성장과관련한전체적인계획을수립, 조율하며기능에따라서는실질적인집행도할수있어야할것이다. 203
K I P A The Korea Institute of Public Administration 이러한구상의장점으로는관련기능의통합과조율이보다용이해질수있다는점, 부총리급의거대부처장관등으로인해해당부처의정치적리더십이향상될수있다는점을들수있다. 반면, 단점으로는우리의조직환경속에서프랑스와같은통합은비용이많이들며 political commitment가전적으로필요하다. 또한, 부처내부조정이잘안될경우는조직개편의효과를증진시키기어렵다. 이런측면에서관련부처및기능대통합은 끝 이아니라 시작 이다. 이후의조정협력이여전히중요한과제로남는다. 이렇게볼때, 프랑스형의조직개편은여러비용을고려할때실제실행가능성이높지않다고판단된다. 다만프랑스의정부시스템을참고할때, 무엇보다녹색성장위원회의조정및집행기능강화가필요하리라고본다. 프랑스는거대부처통합에비례하여관련업무의조정및집행기능을강화하고있다. CGDD 는관련정책의자문및지원역할뿐아니라실질적인조정과집행기능을담당하면서관련기능의연계와통합을조직적으로뒷받침하고있다. 2) 지방의파트너십증진 프랑스의사례에서볼때, 중앙과마찬가지로지방정부수준에서도기후와에너지, 도시계획기능의통합이강화되고있으며, 지역을녹색성장의주체로포괄하려는사회적노력도함께이루어지고있다. 이를통해궁극적으로기후에너지정책의통일성을강화해나가고자하는것이다 (MEEDDAT, 2009b). 지방이주체가되어기후및에너지정책에관심을갖고노력하도록파트너십을강화하는것이필요하다. 프랑스의경우거국적인동시에지역적인환경그르넬을통해기후변화및에너지에관한지방의파트너십인식을분명히하였다. 특히국토기후계획분야에서의지방과의협력을강조한바있다. 3) 집행조직통합화 - 지방집행부서및조정강화 204 프랑스의경우 2009 년 2 월 DREAL 의신설을통해녹색성장및지속가능발전정 책의중심점을강화해나가고있다. 이는또한지방간정책의조정과통일도가능하
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 게하는것이다. 이와함께점검및평가의강화도특징적인데, 프랑스는 CGEDD의재편성을통해 MIGT 등도시계획차원에서의모니터링이활성화되고있다. 그러한과정에서중앙- 지방간의조정이강화되는것이다. 우리의경우도지역적수준에서의정책집행과조율이원활히이루어질수있는실질적인구심점이필요하리라고본다. 현재우리의경우몇몇예외를제외하고는대부분기존의부서에서관련기능을하나더떠맡는형태를취하고있다. 실질적인조율및통합을할수있는부서가필요하리라고본다. 이와함께제도적인조사및점검등을통해지방정부차원에서의기후변화영향및정책에대한모니터링을활성화할필요가있다. 2. 협력적거버넌스 1) 거국적인환경담론의형성과합의도출 프랑스는국민적거대담론을형성해나가는데주력한점이특징적이다. 협력적거버넌스구축에있어서두드러진프랑스의특징은환경그르넬을통해정부, 민간, 기업, 시민집단, 노조, 정치및지역집단등각계각층의대표자들이참여하여기후변화및환경정책에관한국민적대합의를도출해내었다는데있다. 이러한환경그르넬은정부- 민간간의협력뿐아니라정부- 지방간의협력에있어서도큰의미를가지는데, 지속가능한발전에국가, 사회, 지역, 노조, 전문가및환경보호연합등일상적으로관계된모든행위자들을연합하는것이었다. 환경부장관이주재한환경포럼에서이해당사자들 ( 노조, NGO, 지자체, 기업, 농업인등 ) 의토론과합의를통해프랑스녹색혁명의방향및주요과제를결정하였다. 녹색성장정책역시국민적대합의가필요한정책이다. 지경부및환경부간의부처간조정은사실상쉽지않으며이를극복하기위한방법으로국민적대합의를생각해볼수있다. 무엇보다인식의전환이필요하다. 이를위해서거국적인대국민포럼과같은이벤트를생각해볼수있다. 프랑스의환경그르넬과마찬가지로지역, 기업, 일반시민, 전문가등을포괄하는포럼을개최할수있다. 205
K I P A The Korea Institute of Public Administration 2) 다양한촉진수단의활용 - 경제적수단등 협력적거버넌스촉진을위한다양한수단이활용되고있다는점이다. 협력적거버넌스를구축하고참여를유도하기위한인센티브를고안하고이를활용하는데노력하였다. 환경대출 (Eco-Pret), 자동차생태보너스제도등다양한경제적유인제도는활용하여시민과기업이녹색성장정책에참여하고순응할수있도록하고있다. 또한 OECD에서도기후변화- 에너지관련한경제적수단을발굴하고도입하는데노력하고있다. 홍보와캠페인만으로행태를변화시키기는어렵다. 다양한경제적수단을통하여개별행위자들의행태를변화시킬수있는접근이필요하다. 206
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 제 6 장 일본 제 1 절논의배경 1. 기후변화의현황과시나리오 IPCC의 3차보고서에서따르면지난 100년간지구표면의온도가 0.6 정도상승하였으며이와같은기후변화는일본에서유사하게나타나고있다고보고하고있다. 지난 100년간일본의기온변화를관찰한일본기상청 (Meteoroligical Agency) 은아래그림에서와같은기온변화가일본에서일어나고있다고발표한바있다. < 그림 6-1> 에서볼수있는것처럼 1940년대까지는다른시기와비교하여낮은수준의기온변화가있었으나 1960년대와 1990년대는급격한기온상승이나타났음을알수있다. 특히일본의기후변화에서주목할만한사실은같은기간지구의평균기온상승 0.6 보다높은 1 라는데있다. 일본의이러한기후변화는도시지역에서더욱심각하게나타나고있다. 지난 100년간일본도시지역은평균 2 의기온상승을보이고있으며도쿄의경우는이보다도높은 3 로나타나고있다. 도시지역의높은기온상승의원인을일본은지구온난화와열섬현상으로보고있다. 또한일본기상청의보고에따르면 1990년대일본에서는 35 이상의고온이나타나는이상고온현상은증가하는경향을보이는반면, 이상저온현상은감소하는경향이있다. 2004년 7월일본의많은지역에서이상고온현상이발생하였으며이로인해병원으로이송된환자수가도쿄지역의경우 600명이상으로집계되었다. 207
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 6-1> 일본의 100 년간기온변화 자료 : 일본기상청 (Meteorological Agency) 온난화와함께기후변화의현상인폭우는일본에서도나타나고있다. 특히이상고온이심했던지난 2004년일본의몇몇지역이태풍으로피해를입었다. 기후변화와폭우와의인과관계에대해서는아직까지확실히증명된것은없으나폭우와같은기후변화는일본사회에커다란피해를끼치고있는것은사실이다 (IGES, 2005). 2004년 27차례의태풍피해가일본에있었으며이중 10여차례는막대한손해를끼쳤다. 계절적인장마전선으로인해집중호우를피해를입은지역은경제적으로심각한피해를입고있다. 2. 일본의기후변화영향 208 기후변화가일본에서미치는영향은크게생태계, 일본의지리적특성 ( 해안지역 ), 산업 에너지, 건강으로나누어살펴보면다음과같다. 먼저생태계측면에서는 1953 년부터기상청이관측한생물기후학적조사에따르면벚꽃의개화시기의변화가주목할만한데지난 50년전과비교하여평균적으로 5일이상벚꽃의개화시기가앞
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 당겨졌다. 섬나라인일본의경우해안도시는전체인구의 48% 가거주하고있으며선적의 48%, 유통의 62% 를담당하고있다. 최근 2백만명의인구가해수면보다낮은지역에거주하고있으며이곳의자산가치 54조엔에이른다. 만약해수면이 1m 상승한다면수치는이보다두배이상인 4백만명과 109조에달한다. 이와더불어기후변화로인한해수면상승은해안지역의재난예방시설의기능을저하시킨다. 따라서해수면 1m 정도상승한다면현재의재난예방시설기능을유지하기위해서는 2.8m정도방파제를높이쌓아야한다. 지구온난화가진행됨에따라사람들의소비형태가변화되고이는다시산업구조를변화시킬것이다. 예를들어 6~8월사이 1 의기온상승은약 5% 정도의여름상품의소비를증가시키며이는결국전력의소비와공급에영향을미친다. 여름전략수요의 40% 는에어컨사용으로인한것으로 1 의기온상승은약 5만백만kw의전력수요를증가시킨다. 무엇보다도심각한것은기온상승은건강에직접적으로악영향을미친다는점이다. < 그림 6-2> 는 2001년 7월동경에서이상고온현상으로병원으로이송된환자수를기록한것이다. 이외에도말라리아와같은병이나타날수있는데실제모기로인한질병이 Tohoku 지역을비롯한몇몇지역에나타나고있다고보고되고있다. < 그림 6-2> 동경이상고온원인환자수 (2001 년 7 월 ) 출처 :IGES, 2005 209
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 표 6-1> 은일본의온실가스배출량을 1990년도비교한것이다. 일본은온실가스배출의약 90% 가 CO2이므로기후변화대응정책의대부분이에너지효율향상대책이라고할수있다. 일본은교토의정서에따라 1차공약기간 (2008~2012) 동안 1990 년기준 6% 감축을달성해야하는데기준시나리오에따르면 2010년의온실가스배출은 1990년에비해약 21% 증가할것으로예상되므로이를 1990년수준으로낮추기위해서는약 5,600만kl의에너지소비를줄여야한다. 이를위해일본정부는우선산업, 가정 상업, 수송부문의에너지이용효율향상을통해 2010년배출량을 1990년수준으로낮추는것을목표로하고있다. 또한나머지 6% 는기술개발및사회시스템변화를통해 2%, CH4, N2O 감축대책을통해 0.5%, 조림등의흡수원확대를통해 0.3~3.7%, 배출권거래, 공동이행, 청정개발체제등의교토메커니즘을통해 5.2~1.8%, 그리고불소화합물의사용증가를 2% 로억제함으로써달성한다는계획을수립하였다. < 표 6-1> 일본의온실가스배출량변화비교 배출량관련지표 1990 2004 이산화탄소총배출량 (MTCO 2) GDP 당배출량 (ktco 2eq/US 백만 $) 1인당배출량 (TCO 2/ 인 ) 1,070.0 1,257.2 0.37 0.36 8.7 9.0 출처 :UNDP, 2007. 210
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 일본정부는에너지안보및온실가스저감을위한주요정책방안으로사용후핵연료재활용시스템의조기확립과고속증식로의조기실용화, 차세대기술개발, 인력양성, 일본원자력산업의해외수출, 방사성폐기물대책등에주력하고있다 ( 에너지백서, 2007). 일본은자국의경제산업성을고려하여산업계를중심으로온실가스감축의추가삼각에부정적인태도를가지고있다. 그러나개발도상국의감축의무에대해서는매우적극적인입장이다. 이유는일본이보유한에너지절약기술을활용하여포스트교토체제하에서새로운환경비즈니스를모색하기위함이라고볼수있겠다. 일본은대내적으로는무엇보다도환경과자원적인제약을극복할수있는기술혁신을강력히추진하고있다고볼수있다. 이와함께경제사회시스템을저탄소사회로전환하기위한정책을활발히모색하고있다 (KDI, 2008). 이를위해환경과자원적인제약을극복하기위한 21개의핵심기술을선정하여 2050년까지의중장기적인기술개발로드맵을설정하며관련기술개발에정부의연구개발자원을집중투입할예정이다. 또한경제전체에커다란영향을미치기때문에일본정부는그동안소극적이었던배출권거래제도나환경세등시장기반형환경정책수단도입을적극검토하기시작하였다. 대외적으로는미국, 중국, 인도, 한국등주요배출국이광범위하게참여하는포괄적인기후변화체제구축을지향하고이를통해저탄소형제품이나기술에대한세계시장규모확대를도모하고있으며특히온실가스감축활동에대한자금및기술지원을통해주요신흥시장국과의환경과에너지협력을강화하고나아가일본이보유한기술의시장선점을도모하고있다. 제 2 절기후변화대응정책의현황 일본은세계에서가장온실가스를많이배출하는국가들중의하나인일본은 1990 년대에들어서서국제적인압력에부딪히게되었다. 국내적으로는온실가스감 축에대한저항이강했지만, 일본정부는당시의세계적인반일본정서를무시할수 211
K I P A The Korea Institute of Public Administration 없었다. 비록실질적인비용에있어서는손해를볼지모르지만, 세계적인반일본정서를가라앉히기위한방편으로온실가스감축에대한적극적인태도를상징적으로나마보이지않을수없었다. 1997년일본교토에서제 3 차기후변화협약당사자회의 (COP3) 를개최한것도일본의정치적의도였었다 (Wu, 2009). 일본의기후변화대응정책의본부가된 지구온난화방지본부 (Global Warming Prevention Headquarters:GWPH) 역시내각회의의결정에따라이시점에맞추어 1997년 12월에설치되었다. COP3를유치했던일본은더이상상징적차원에서만기후협약정책을유지하기어렵게되면서, 내부적반발과국제적책임을조화시키는방향으로정책이전환되기시작하였다. 하지만 EU 등국제사회가요구하는온실가스감축기준을그대로받아드리는것은비용이너무크게들어가기때문에, 지속적협상을통해일본의온실가스감축기준을 1990년대비 6% 로낮추고, 숲등의흡수원 (sink) 을감축행위에포함시키는것등의조정을하였다. 1997년 COP3 직후, 일본은교토의정서에추인하는것에대한준비로 1998년 6월 지구온난화대책추진대강( 地球溫暖化推進大綱,; Guidelines of Measures to Prevent Global Warming) 을책정하여 지구온난화방지본부 에서관장하게하였다. 이법은 2002년교토의정서가일본의회에서채택이된이후새로운온실가스감축의기준에맞도록개정되었다. 지구온난화대책추진대강 은온실가스감축을위한중앙정부, 지방정부, 지역사회, 기업, 일반시민등의역할과의무등을기술하여놓았다. 1. 기후변화대응의기본원칙 212 일본은실질적인기후변화대응을위한정책을집행하기보다많은정책대안이나제도를만드는데집중하여왔다. 1998년의 지구온난화대책추진대강 을발표한데이어, 같은해 에너지사용합리화에관한법률 과 지구온난화대책의추진에관한법률 이만들어졌다. 2002년에는 지구온난화대책추진대강 의신대강이결정되어 100가지가넘는대책의패키지가종합화됨과더불어부문별의목표가명확하게제시되었다 ( 中原茂樹,
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 2008). 2004년에는신대강의평가가이루어져서 교토의정서목표달성계획 으로수정되었고, 2008년에교토의정서제1약속기간개시를앞두고전부개정이되었다. 교토의정서목표달성계획 은 지구온난화대책추진대강 뿐아니라 1990년의 지구온난화방지행동계획, 1999년의 지구온난화방지를위한내각기본정책 까지포함하는것이다 (MOE, 2008). 기후변화대응의기본원칙은 2002년의 지구온난화대책추진대강 의신대강의요약문에가장잘나타나있다. 일본의기후변화대응의기본원칙은 4대원칙으로구성되어있다. 첫째, 일본은경제정책과환경정책이균형을이루는것을원칙으로하고있다. 실천방안으로는기술혁신을촉진하고, 기업들의창조적솔선수범을통해지구온난화를방지하면서경제를활성화시키고, 고용을촉진시키는것이다. 둘째, 단계적 (step-by-step) 접근법 을사용한다. 온실가스감축정책의도입도단계적으로할뿐아니라, 기법이나정책들을재검토하여계속수정해나간다. 셋째, 일본사회전체의통합된노력을이끌어낸다. 교토의정서목표는정부의노력만으로달성될수없기때문에, 기업, 일반시민전체의참여를이끌어내야한다. 이에따라정부는기업의참여뿐아니라, 거주지역과상업지역그리고운송영역에적용될수있는정책들도발전시켜야한다. 넷째, 국제적협조도이끌어내야한다. 교토의정서를채택하지않은미국이나개발도상국가들도참여하도록계속설득하여공동전선을구축해야한다. 2. 기후변화대응을위한주요정책 일본이기후변화대응을위해실질적인정책을구상하고집행하기시작한것은비교적최근이다. 국제적으로반일본정서에대응하기위한정부의전략적이고상징적으로기후변화협약에의참여한일본은온실가스를감축하는정책을만드는것보다협약의내용을일본에게유리하도록조정하는것에초점을두었다. 2008년다보스회의에서발표된 후쿠다비전 (Cool Earth 50) 에서도일본은국제사회에서의리더쉽을발휘하여, 온실가스감축의국제적접근방법을일본에게유리하 213
K I P A The Korea Institute of Public Administration 게이끌어가려는모습을드러내고있다 ( 삼성경제연구소, 2008). 온실가스중에 CO2 를제외한다른부문에서는높리더적을이룬일본은기존의국별기준년대비일정률의감축을강요하는방식대신, 일본에게유리한 섹터별어프로치 를제시하고있다. 그렇다고해서일본이전혀국내적인전혀실적이없었던것은아니다. 일본은 1970년대오일파동이후로기업들이에너지를절약하기위한기술적발전을오래진행하여왔다 (Morishima, 2003). 이에따라산업분야의온실가스배출은정부의규제가강하지않았음에도불구하고상당히감축되어져왔었다. 일본은온실가스감축과관련된법이나행동계획에있어서가능한일본사회전체의자발적노력을강조하였다 (Tiberghien & Schreurs, 2007). 일본이이렇듯규제에있어서소극적자세를취하는이유는국제경제에있어서경쟁적관계에있는미국이교토의정서를거부하였기때문이다. 이러한국제적상황에서일본만산업규제를강화하는것은일본의경쟁력을약화시키게될뿐아니라국내적저항도클것이기때문이다. 따라서일본정부는 1998년의 지구온난화대책추진대강, 에너지사용합리화에관한법률 을시작으로 지구온난화대책의추진에관한법률, 교토의정서목표달성계획 등의다양한법과지침을제정하였지만내용은대부분규제보다는일본사회의자발적참여를이끌어내는방법을제안하고있다. 하지만교토의정서가발효되는 2005년에들어서면서일본정부의정책방향도조금씩실질적으로변화되어가고있다 ( 삼성경제연구소, 2008). 산업계의자주행동계획이정부정책으로편입되고감축목표의상향조정과동시에대상업종범위도확대되고있다. 자발적참여수준이기는하지만 일본형탄소배출권거래제도 도실시되기시작하였다. 1) 지구온난화대책추진대강 214 1998 년에만들어져서 2002 년에수정된 지구온난화대책추진대강 은기술발전, 시민들의자발적노력, 우선적으로시행되어야할기후변화대책프로그램들을다루 고있는지침서이다. 지구온난화대책추진대강 은직접적인법은아니긴일본의기
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 후변화대책정책에있어서중심적인역할을하고있다. 이지침서는기후변화와관련된모든자문위원회들의합동회의와시민들의의견을종합해서만들어졌다. 이지침서는 지구온난화방지본부 에서 2004년과 2007년에재검토되고수정되어 2005년, 2008년 교토의정서목표달성계획 이만들어졌다. 이지침서는 100개가넘는전정부기관과시민, 산업분야의행동지침을담고있다. 중요한내용은저탄소사회를만들기위한시민, 산업, 운송분야의지침, 새로운기술에의한신소재에너지개발등이다. 2) 지구온난화대책의추진에관한법률 1998년만들어진이법은지구온난화로인한피해를예방하여현재와미래의세대들의복리를유지하는것을그목적으로하고있다. 이법은지구온난화는온실가스의영향인것으로정의하고온실가스배출을축소시키는것을기후변화의중요한대책으로보고있다. 지구온난화대책의추진에관한법률 에서는구체적인정책적내용보다는일본사회의모든기관과단체들의역할과계획에대한대강을다루고있다. 지구온난화대책을위한역할들은중앙정부, 지방정부, 시민, 산업등으로구분하여설명하였으며이에따라각기관과단체들의행동계획의필요성을강조하고있다. 지구온난화대책의추진에관한법률 은 2002년개정되어, 온실효과가스배출량산정 보고 공표제도 가도입되었다. 이제도는온실효과가스를다량으로배출하는사업자에대해서사업소마다온실효과가스의배출량을산정하고사업소관대신에게보고할의무를부과하며이를공표하는것이다. 지구온난화대책의추진에관한법률 은 2006년에도개정이되었다. 개정된법은교토메커니즘활용을위하여 할당량구좌부 ( 국가별등록부 ) 제도를법제화시켰다. 이제도는교토의정서에나와있는국가간배출권거래제도를활성화시키기위한준비이다. 215
K I P A The Korea Institute of Public Administration 3) 에너지의사용합리화에관한법률 1979년제 2차오일파동이일어나자, 이에대한대책으로만들어진이법은 1998 년미래의교토의정서채택에대비하여개정되었다. 이법은공장이나사업장에서의에너지사용합리화를철저하게함과더불어온난화에관련되는자동차나가전제품등의기기에관한연비기준이나에너지소비효율등급기준등의목표치를강화하였다. 에너지의사용합리화에관한법률 은 2008년 5월에개정되어 2010 4월에시행될예정이다. 개정된법에의하면, 기존에에너지 ( 원유환산치 ) 1500KL를사용하던공장이나사업장에한해신고의무가있었던것을, 공장본사, 지점등기업전체의사용량이 1500KL이초과할경우신고하는것으로강화되었다. 이에따라개정된법이시행되는것에맞춰 2009년 4월까지각공장과사업장들은 1년에너지사용량을미리신고하여야한다. 4) 교토의정서목표달성계획 2004년 지구온난화대책추진대강 에대한평가가이루어지면서 2005년교토의정서발효에수반하여 교토의정서목표달성계획 으로수정되었다. 교토의정서목표달성계획 은온실가스를 에너지사용 CO 2, 비에너지사용 CO 2, CH 4, N 2 O, 플루오르화된가스 (HFC s, PFC s, SF 6 ) 등으로구분하여감축량을설정하였다. 교토의정서목표달성계획 은실질적으로 지구온난화대책추진대강 의수정과더불어 1990년 지구온난화포획행동계획 과 1999년 지구온난화지체대안에대한기본정책 을포함한내용이다. 따라서온실가스감축목표뿐아니라이를달성하기위한종합적정책들이포함되어있다. 3. 기후변화대응종합계획 216 일본의기후변화대응을위한정책들은기본적으로강한규제보다는정부및각 사회분야의협력을유도하는방향으로이루어져있다. 또한경제성장과환경을함
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 께추구한다는것이기본원칙이다. 이러한주요정책들은종합적으로 교토의정서목표달성계획 에기술되어있다. 교토의정서목표달성계획 에는지구온난화를방지하기위한정책들이크게세가지분야로나뉘어져있다. 1) 온실가스배출감축정책 온실가스배출감축정책은다시온실가스배출감소시책과흡수원관련시책으로나뉜다. 일본은 2005년 교토의정서목표달성계획 을각료회의에서결정하고이를추진했으나 2005년도배출량은 1990년대에비해 7.7% 이상증가하였다. 이러한상황을감안하여일본은 2008년새로운온실가스배출량감축목표를아래와같이제시하였다. 온실가스감축을위해일본은크게여섯가지정책방향을제시하고있다. 개별적접근에서통합적접근, 부문별장벽초월, 에너지공급측면대안에우선한접근, 고효율에너지활용을우선시하는접근, 부문별온실가스배출증가추이에따른효과적인대응전략, 시민들의생활양식과근로양식의변화등이이에해당한다. 이를위해저탄소사회구조및사회경제체제구축이라는클틀을제시하고있으며부문별로보다세부적인역할을제시하고있다. < 표 6-2> 2008 년일본온실가스배출감축목표 자료 : 교토의정서목표달성계획, 2008. 217
K I P A The Korea Institute of Public Administration 먼저산업부문에서는일본의경제단체연합의자발적액션플랜준수를기본방향으로삼고있다. 온실가스감축목표량은기본적으로업계자율에맡기는데이들의감축목표량이에너지부문의감축목표량의약 80% 를차지하고있다. 정부는자발적액션플랜에참여하지않는기업들의참여를독려해야함을강조하고있다. 이외에도수요측면에서는고효율의에너지절약제품의제품확대를장려하고있다. 다음으로업무 가정부문에서는에너지절약법의대상범위를확대함과동시에벤치마킹도입을검토하고있다. 특히도쿄의경우지방정부차원에서대형건물의온실가스감축의무화나배출량거래도입등을검토하고있다. 일반가정에서는에너지절약기기의도입이나캠페인 ( 하루 1kg 운동 ) 을장려하고있다. 이와관련하여일본의몇몇구체적인시책들을소개하면다음과같다. 218 Top-Runner 방식은시중에판매되는동일종류제품의최고소비효율을목표연도까지달성하는것을법률적의무사항으로부과하는제도이다. 지정대상제품은일본에서대량으로사용되는것으로상당한양의에너지를소비하는것이이에해당한다. CASBEE(Comprehensive Assesment System for Building Environmental Efficiency) 는실내환경의질과건물성능및환경부하를포괄하는종합적인평가도구, 건물종합환경성능평가시스템 으로국토교통성의주도로 ( 재 ) 건축환경성에너지기구에의해개발되었다 ( 박상인외 2008). 일본은이러한시스템개발을위한재정적인지원과함께건축과관련하여에너지절약정보를제공하고있으며빌딩소유주와입주자들의협력을통한에너지절약을지원하고있다. 또한공공기관건물의적절한운영과관리를수행하고있다. 특히일본은온실가스감축과관련하여 2008년 7월 저탄소사회만들기행동계획 을수립하여지구온난화현상의주된요인인이산화탄소배출량을 2050년까지현재대비약 60~80% 삭감한다는목표를제시하고있다. < 그림 6-3> 은부분별역할과정부의정책수단을도식화한것이다. 부문별역할과정부정책은교토의정서목표달성계획을보다구체적으로실현하기위한전략으로볼수있으며전략들은동계획에서이미제시하고있다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 그림 6-3> 저탄소사회만들기를위한부문별역할및정부정책 출처 : 국토정책 2008, 국토연구원 2) 횡단적 (cross-sectioal) 정책 일본정부는자발적 비공식정책수단, 규제등모든정책도구들을활용하는혼합정책적 (policy mix) 인접근방법을취하고있다. 이를통해일본은효과적이고효율적인온실가스감축달성, 형평성측면에서국가전체에대한비용부담절감, 정책개발과환경보전정책의동시달성등을추구할수있다. 이에대한주요정부시책으로국내배출권거래, 환경세등이있다. 혼합적정책이외에도썸머타임도입, 에너지절감을위한생활양식과근로양식의검토, 국가전체차원의캠페인등을장려하고있다. 국내배출권거래제와국민적캠페인을보다자세히살펴보면다음과같다. 219
K I P A The Korea Institute of Public Administration 국내배출권거래제는온실가스를배출하는기업들간배출총량을정하고더많은배출량이필요한기업과기술개선으로부여된배출총량보다적은온실가스를배출하는기업들간거래를할수있게만든규제의시장화로볼수있다. Team Minus 6% 는국가적인캠페인으로 2005년시작되었으며교토의정서의온실가스감축목표 6% 를달성하기위해창안되었다. 이는국민개개인의일상적인온실가스감축을장려하는캠페인으로한사람이하루에이산화탄소 1kg을줄이자는운동이다. 카본오프셋프로그램은자신들이배출한이산화탄소만큼의비용을자발적으로개도국의친환경사업에투자하는방식으로회원들이돈으로상쇄해얻은이산화탄소배출권을일본정부에전달하고있다. 에너지절약라벨시스템은가정용전자제품의에너지효율성을정확하게표시하는제도로에너지보존법에따라각상품들의모델, 에너지, 소비효율, 전력, 연료소비등의정보를정확히기재하도록되어있다. 3) 기반 (basic) 정책 UNFCC과교토의정서에기반한온실가스배출량과흡수량이청정체제의개발, 지구온난화방지를위한기술개발및연구조사의추진, 국제적협력과파트너십확보등이이에속한다. 교토의정서목표달성계획과관련된일본의 2009년도각부처별예산안을보면 < 표 6-3> 과같다. 교토의정서에따른온실가스감축목표 6% 삭감을위한직접적인효과가있는사업 30) 에 5,385억엔 (2008년도 5,250억엔 ), 온실가스삭감에장기적인효과가있는사업 31) 에 3,446억엔 (2008년도 3,307억엔 ), 결과로서온실가스삭감에도움이되는사업 32) 에 2,716억엔 (2008년도 3,048억엔 ), 기반정책관련사업 33) 에 220 30) 목표달성계획의대책및교토메커니즘활용추진을위해실시하는것으로대책실시의보조및지원, 대책보급을위한정보제공실용화를위한실험등과관련된것이다. 31) 주로교토의정서의제 1 이행기간후에효과를발휘할수있는시책이해당되며구체적으로는대체기술개발, 인재육성등이해당된다. 32) 사업의주요목표가지구온난화대책이아닌것으로구체적으로는치산사업등에의한산림보전, 폐기물소각등에서의온실가스삭감이나대중교통정비사업등이이에해당된다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 651 억엔 (2008 년도 5,56 억엔 ) 등을배정하고있다. < 표 6-3> 교토의정서목표달성계획과관련된 2009 년도각부처별예산안 구분부처명사업명비중 (%) 경제산업성 - 전원입지지역대책교부금 - 신에너지도입등가속화대책보조금 - 에너지사용합리와사업자지원보조금 - 교토메커니즘크레딧취득사업 52 직접사업 농림수산성 - 산림환경보전정비사업 - 수원임 ( 水源林 ) 조성사업 - 치산 ( 治山 ) 사업 - 지역바이오매스활용교부금 ] - 어장보전숲만들기사업 37 환경성 - 교토메커니즘크레딧취득사업 - 국내배출량거래추진사업 - 바이오연료도입촉진관련사업 - 저탄소지역만들기대책추진사업 7 국토교통성 - 산림환경보전정비사업 - 저공해자동차등보급촉진보조금 2 문부과학성 - 고속증식로사이클추진 46 경제산업성 - 신에너지기술연구개발 - 에너지절약혁신기술개발 37 장기사업 농림수산성 - 녹색고용감당대책사업 - 산림, 임업, 목재업관련교부금 - 장기우량주택등추진사업 8 국토교통성 - 주택, 건축물이산화탄소절감추진사업 7 - 선도적도시환경형성촉진사업 환경성 - 지국온난화대책기술개발사업 1 간접사업 농림수산성 - 치산사업비 - 산림거주환경정비사업 45 국토교통성 - 도시철도정비사업비보조 22 환경성 - 순환형사회형성추진교부금 17 33) 온실가스삭감에는효과가없으나정책의평가, 개선이나배출량 흡수량산정, 기후변화연구에도움이되거나국제적인연대가강화되는경우에이에해당한다. 221
K I P A The Korea Institute of Public Administration 구분부처명사업명비중 (%) 경제산업성 - 석유가스등설비도입촉진대책보조금 15 경제산업성 - 국제에너지소비효율화등모델사업 39 기반정책 문부과학성 - 지구관측위성개발에필요한경비 - 남극지역관측사업비 30 국토교통성 - 정지지구환경관측위성정비 16 환경성 - 지구환경연구종합추진비 9 농림수산성 - 산림흡수원인벤토리정보정비사업 4 출처 : 한국과학기술정보연구원국내외정책동향, 2009 제 3 절기후변화정책기구및정책조정체계의현황 1. 중앙정부수준 1) 정책기구 (1) 중앙정부의역할 일본은 지구온난화대책의추진에관한법률 에서지구온난화방지를위한일본각분야의역할과책무를정하고있다. 동법에의하면중앙정부의역할은다음과같다. 첫째, 중앙정부는대기중의온실가스의농도변화의상황과이에관련된기후의변동및생태계의상황을파악하기위한관측및감시를행하며이에따른종합적이고계획적인지구온난화방지대책을책정하고실시한다. 둘째, 중앙정부는온실가스배출억제를위한정책을추진하면서이와관련된다른정책들이온실가스배출억제정책과조화를이룰수있도록배려하여야한다. 셋째, 중앙정부의사업추진에있어서온실가스배출을억제할뿐아니라지방정부 222 의정책들도지원을해야하며, 기업, 시민, 민간단체들에대해온실가스배출을억제
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 하기위한기술적조언을주어야하고, 이들의활동을장려하기위한대안도마련하여야한다. 넷째, 중앙정부는교토의정서제 3 조의규정에기초하는협약의이행을위해서필요한조치를하여야한다. 다섯째, 중앙정부는지구온난화및그영향예측에관한조사, 온실가스배출억제를위한기술조사및기타지구온난화대책의책정에필요한조사를실시하여야한다. 여섯째, 첫번째역할인관측과감시를효과적으로추진하기위해필요한국제협력의노력을할뿐아니라지방자치단체나민간단체들이온실가스를감축하는노력을하는데있어서국제협력을증진시킬수있도록정보를제공하고대안을마련하여야한다. (2) 기후변화관련주요정책기구 중앙정부에서기후변화대책에가장중심적인역할을담당하는기관은환경성과경제산업성이다. 두부처는 지구온난화방지본부 의간사부처들로서환경성은실질적으로지구온난화방지를위한규제및대안들을마련하고경제산업성은기후변화대책을위한정책들을산업계와조율하는역할을한다. 1 지구온난화방지본부 지구온난화방지본부 는각료급부처별협의체로기후변화협약과관련한국가의기본방향과주요정책의결정을담당하고있다. 부처별로볼때외무성이협상관련사항을책임지고있으며환경성이정책을수립하여추진본부에제출하는형식이다. < 그림 6-4> 에서보는것처럼부처별로수립한기후변화대응정책을조정하여국가의통합정책을수립하는일종의 Bottom-Up형식이다. 지구온난화방지본부 의주요기능은기후변화협약당사국총회의대표단선정, 국가보고서준비, CDM 프로젝트추진, 온실가스감축실행등이다. 223
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 6-4> 지구온난화방지본부 기구도 224 2 환경성환경성은에너지분야를제외한온실가스감축을위한실질적인정책들을연구하고제안하는역할을담당한다. 또한환경성은각부처의온실가스감축과관련된정책들을조율하는역할도담당하고있다. 이러한환경성의정책적조율은중앙정부에한정되는것이아니고, 지방정부와전국의지구온난화방지센터들과민간단체들의활동에대한조율도포함한다. 따라서환경성산하에는지구온난화방지를위한위원회들이있으며, 환경단체나관련공공기관들이참여하고있다. 환경성이가지는온실가스감축정책들에대한조율기능들은 지구온난화대책의추진에관한법률 에명시되어있다. 환경성은지구온난화, 오존층보호, 재활용, 화학물질, 해양오염방지, 삼림 녹지 하천의보전, 환경영향평가, 방사성물질의감시측정등의대책을타부처와공동으로추진하고있다. 이중에서지구온난화특히기후변화협약과관련된업무는주로지구환경국에서담당하고있으며 < 그림 6-5> 는일본환경성의조직도이다. 이중
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 지구환경국은지구온난화방지, 오존층보호등지구환경보전에관해정부전체의정책을추진하고있다. 환경성과관련된국제기구및외국의행정기관등과의교섭및조정역할도수행하고있다. 또한개발도상지역에대한환경협력에관한업무를담당하고있다. < 그림 6-5> 환경성조직도 225
K I P A The Korea Institute of Public Administration 특히온난화방지를위한국내시책으로교토의정서의 6% 감축의무를달성하기위해 2005년4월에결정한 교토의정서목표달성계획 에포함된에너지대책이나태양광등재생가능한에너지의도입, 캠페인 ( 팀 마이너스6%) 전개, 삼림의정비및보전, 교토메커니즘의일환인크레딧취득등각종정책을추진하고있다. 이외에도오존층보호대책으로몬트리올의정서및오존층보호법에의한생산규제를집행하고있으며이와함께프레온회수파괴법등에입각하여 CFC나 HCFC의대체물질로써사용되는 HFC를포함한냉장고나에어콘등의프레온을회수하여파괴하고있다. 또한지구환경국은일본환경정책의그간의경험이나기술을활용하여개발도상국의환경보정에협력하고있는데그예로한 중 일 3국의환경장관회의를 1999년이후매년개최하고있다. 226 3 경제산업성경제산업성의역할은온실가스감축정책에있어서에너지분야에집중되어있고, 경제산업분야에대한규제조율을담당한다. 실질적으로경제산업성의역할은이중적이라고할수있다. 교토의정서의협약내용을실천해야하는의무와더불어경제를활성화시켜야하는책무를같이해야하는내부적갈등이존재한다. 경제산업성산하의위원회에는산업분야의대표들이많이참여하고있다. 특히일본의온실가스감축정책의기본방향과원칙이경제성장과환경정책의조율을강조하고있기때문에경제산업성의역할은매우중요하다. 실질적으로경제산업성의입장은교토의정서에일본이참여하는것에소극적이었다. 일본국내의 배출권거래제도 에대해서도경제산업성은오랜기간반대의입장이었다. 그러나 2005년교토의정서가실질적으로발효되면서, 경제산업성은배출권거래제도에대한태도를재고하는연구를시작하는등의적극적인태도로전환하고있다. 경제산업성은본성국 ( 本省局 ) 와심의회 ( 審議會 ), 지방분부국 ( 地方分部局 ), 외국 ( 外局 ) 으로구성되며본성국은경제산업정책국, 통산정책국, 무역경제협력국, 산업기술환경국, 제조산업국, 상무정보정책국으로이루어진다 (< 그림 6-6> 참조 ). 외국으
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 로는자원에너지청, 원자력안전 보안원, 특허청, 중소기업청으로구성된다. 기후변화와관련하여경제산업성의역할은온실가스감축정책중특히에너지분야에집중되어있으며실제관련정책은경제산업성산하자원에너지청이에너지자원사업과관련된포괄적인정책개발과시행및감독의역할을담당하고있다. < 그림 6-6> 경제산업성조직도 출처 : 일본경제산업성홈페이지 227
K I P A The Korea Institute of Public Administration 다음은경제산업성의기후변화와관련하여직접적으로추진하고있는사업내용이다. - 전원입지지역대책교부금지급 - 신에너지도입등가속화대책보조금지급 - 에너지사용합리화사업자지원 - 교토메커니즘크레딧취득사업 - 지구온난화대책기술개발사업 - 신에너지기술연구개발 - 에너지절약혁신기술개발 < 그림 6-7> 자원에너지청조직도 228 출처 : 일본자원에너지청홈페이지
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 자원에너지청의 4개의부서 ( 종합정책과, 에너지효율향상 신에너지부, 자원 연료부, 전력 가스사업부 ) 와 1개의외국 ( 원자력안전 보안원 ) 으로구성되어있다 (< 그림 6-7> 참조 ). 자원에너지청은석유의유통및비축정책과국내외에너지자원개발지원정책, 에너지절약및대체에너지관련정책, 원자력발전및안전관리정책과국제협력업무를관장하고있다. 일본의에너지정책의기본목표는경제성장, 안정적공급확보, 환경보호로나눠진다. 지구온난화대책의추진에관한법률 은환경성과경제산업성에게국가간배출권거래제도를공동으로책임지도록하고있다. 두부처는교토의정서제 7조 4항에기초하여할당량구좌부를작성하고기록 관리할뿐아니라관계국들과의정보교류및거래도담당을한다. 환경성과경제산업성을제외한다른부처들중농림수산성의경우는환경성과더불어온실가스의흡수원 (sink) 를관리하는역할을담당한다. 또한국토교통성은최근도로운송분야의온실가스배출감축이주요한이슈로떠오르면서이분야의책임이높아지게되었다. 2) 정책조정체계 기후변화대책을위한중앙정부의대표적정책조정기구는 1997년내각의결정에의해설립된 지구온난화방지본부 이다. 총리를본부장으로하는 지구온난화방지본부 는경제산업성의장관과환경성의장관이부본부장의자리를맡고있다. 1997 년에설립될당시에는노동성과법무성의장관들은위원명단에서제외되었었지만현재는모든부처의장관들이위원으로참여하고있다. 지구온난화대책의추진에관한법률 에의하면 지구온난화방지본부 는 교토의정서목표달성계획 을만들고추진하는업무와장기적전망을가지고지구온난화대책을추진하고종합적으로조정하는업무를담당한다. 지구온난화방지본부 의본부장은지구온난화관련자문위원회들의통합컨퍼런스를개최할수있고, 통합위원회들과본부위원들간의회의도주관할수있다. 그러나독립된사무국이없기때문에온난화방지를위한실질적인정책을추진하기보다는좀더상징적인역할을하게된다. 따라서 지구온난화방지본부 의기능은본 229
K I P A The Korea Institute of Public Administration 부장인총리의지구온난화방지에대한관심의정도에달려있다. 실질적으로 지구온난화방지본부 의일을도맡아하는기관은환경성과경제산업성이다. 지구온난화방지본부 의가장중요한업무인 교토의정서목표달성계획 역시두부처가합의해서만든 지구온난화대책추진대강 에기초하고있다. 2005년교토의정서가발효된뒤, 일본의기후온난화방지를위한노력은더욱활성화되면서중앙부처들의정책조정을담당하는위원회가두개가더늘었다. 첫째는 7개부처회의 로외무성, 재무성, 농림수산성, 경제산업성, 국토교통성, 환경성, 내각관방장관등이포함된다. 7개부처회의는온실가스를감축하기위한국내정책을수정하기위한논의를한다. 2008년에는총리실에 기후변화자문단 을설립하였다. 기후변화자문단 은일본의 저탄소사회 를발전시키기위한대안들과 국제사회에대한일본의기여 등에대한논의를한다. 이자문단은산업계, NGO, 학계및지방정부로부터선발된 12명의전문가들로구성되어있다. 2. 지방정부수준 1) 정책기구 230 지구온난화대책의추진에관한법률 은지방정부의역할에대해서제 20조 2항에서 도도부현및시읍면은교토의정서목표달성계획을감안하여, 그지역의자연적 사회적조건에따라, 온실가스의배출억제등을위한종합적이고계획적인시책을책정하고실시하는것이다. 라고정의하고있다. 지방정부의역할에대해 교토의정서목표달성계획 에서는다음과같이세가지로정리하고있다. 첫째, 지역의특성에따른기후변화정책의집행으로 저탄소마을, 대중교통이나자전거의권장, 재활용가능한에너지의사용 등과같은지역의자연적 사회적으로합당한창의적정책을개발하고집행한다. 둘째, 지방정부는자체적으로기후변화정책을집행하는데있어서모델이되어야한다. 지방정부의이러한모범적시행은지역의공립학교나공립병원들까지포함한다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 셋째, 지방정부는지역주민들에대한기후변화정책에대한정보제공및기후변화행동의권장에대한책임이있다. 지방정부에서 기후온난화방지활동추진센터, 지구온난화방지활동추진원 등이지정되거나위원회로설립될때는이들로하여금지역주민들에대한교육, 민간단체지원, 선도적노력및상담을제공하도록한다. 이러한지방정부의역할은일본의기후변화정책의기본방향과마찬가지로특별한강제사항이없다. 일본의기후변화나온실가스와관련된법들은대부분특별한규제를다루고있지않기때문에지방정부들은상당한자율성을지닌다 34) (Sugiyama and Takeuchi, 2008). 일본의지방정부들은중앙정부의강제적규제가없어도, 자체적으로규제를만들수있다. 이에따라몇몇도도부현의지사들이나시의시장들은자체적으로그지역내의기업들이나산업들로하여금탄소발생억제계획을제출하게하거나지역배출권거래제도등을지방조례로시행하기도한다. 대부분의도도부현이나많은도시들은 지역기후변화행동계획 을만들고시행하고있다. 이계획들은대부분기준년도에대비한온실가스감축목표를정하고있으며지역사회에적용될수있는정책과대안들을다루고있다. 또한온실가스의배출을모니터링할수있는시스템과 지역기후변화행동계획 의정책과대안들을재평가할수있는시스템도갖추고있다. 이러한 지역기후변화행동계획 을통해서지방정부는두가지의역할을하고있다. 첫번째역할은참신한정책과행동계획을창출해내는것이다. 이러한창의적인정책과행동계획은다른지방정부로전파되기도하고중앙정부의법이나정책에영향을주기도한다. 두번째역할은 규제자 로서의역할이다. 하지만이역할은아직지방정부전반에걸쳐수행되고있지못하고동경이나교토등과같은몇몇지방정부에서만이루어지고있다. 34) 일본은아직환경세, 탄소세, 강제적배출권거래제도등이시행되지않고있다. 231
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 동경도사례 > 동경도는 지구온난화대책에관한법률 에근거하여동경도 ( 재 ) 환경정비공사를동경도 지구온난화방지활동추진센터 로지정하였다. 이와함께동경도에서는지자체환경국내에 동경도지구온난화방지활동추진센터 를 2008 년에개소하였다. 즉, 동경도환경국에서는동센터의업무를총괄하고동경도환경정비공사가실무업무를담당하는구조이다. NEDO, 신에너지재단은중앙정부차원조직인반면, 지구온난화방지활동추진센터는광역지방자치단체차원기구조직으로상호상시적업무공조와정보교환등을추진한다. 센터의주요업무는환경성위탁업무로서환경성교부금을활용하여에너지절약상담창구운용, 관련학습기자재대출, 홈페이지운영, 각종팜플렛및환경가계부배포, 기초지자체와연계한지구온난화방지관련각종이벤트등을개최한다. < 표 > 동경도지구온난화방지활동추진센터의조직도와팀별업무내용 출처 : 에너지관리공단홈페이지 에너지절약추진팀 - 에너지진단, 지구온난화대책비즈니스사업자등록 소개 보급연계팀 - 지구온난화방지에관한보급개발, 기초지자체와제휴사업 기획조정팀 - 가정부문의고효율태양열급탕기도입촉진등 이러한지방정부의온실가스감축에있어서의노력들은지방정부간의편차가크 다는것이문제로지적되고있다. 또한지방정부의노력들도중앙정부와마찬가지 로규제보다는권고수준에서그치고있기때문에온실가스배출을실질적으로줄이 232 는데있어서큰효과를보지못하고있다. 동경이나교토와같은현실적으로규제기
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 능을강화시키는노력이확산되기위해서는지방정부의법적재량권이확대될필요 도있다. 2) 정책조정체계 지구온난화대책추진에관한법률 은지역단위의정책조정체계에대해서도법조항을마련하고있다. 지역단위의정책조정체계는다양한방안으로구성되어있다. 첫째, 지방정부가온난화대책을위한 지방정부실행계획 을작성할경우에는 지방정부실행계획협의회 를구성할수있다. 지방정부실행계획협의회 는 지역지구온난화방지활동추진센터회원, 기업가, 주민, 지구온난화방지활동추진원, 기타관련된학식이나경험을가진자 들로구성된다. 둘째, 도도부현지사및지정도시의시장들은지구온난화의현상및지구온난화대책에관한지식의보급및지구온난화대책추진을위해 지구온난화방지활동추진원 을위촉할수있다. 지구온난화방지활동추진원 은주민들의일상생활과관련된정부정책을조사해서그내용과중요성을주민들에게지도하고상담을한다. 또한국가와지방정부가시행하는온실가스배출감축정책에적극적으로협력해야한다. 셋째, 지방정부는지구온난화방지에기여하는활동을하는지역내의사단법인, 재단법인, 특정비영리활동촉진법 에서지정하는특정비영리활동법인등을신청을받아 지역지구온난화방지활동추진센터 ( 이하지역센터 ) 로지정할수있다. 지역센터는지구온난화대책의중요성을홍보하고개발하는역할을할뿐아니라지구온난화방지활동추진원이나지역의민간단체들의이와관련된활동들을지원한다. 또한주민들의일상생활에있어서의온실가스배출행태등을조사및분석을하고그결과를적정한시기에공개한다. 233
K I P A The Korea Institute of Public Administration 제 4 절기후변화대응을위한협력적거버넌스 1. 기후변화대응을위한행위주체별책무 기후변화정책에대한일본의 NGO에대한평가는학자들마다일정하지않다. 이러한다양한평가는어떤 NGO들을대상으로관찰을하였는지에달려있다. 정부와밀착된 NGO들은일본의기후변화정책에적극적참여를하는반면, 그렇지않은 NGO들의참여는소극적이다. 반면에경제산업단체들은지속적으로반대적입장을취해왔다. 외부적으로나타나는현상으로평가하면, 일본시민들의기후변화정책에대한관심은오히려기업들보다약한것으로보인다. 산업부문에서는 2006년통계로 1990 년대비탄소배출량이 4.6% 감소하였는데상업및거주지역과운송분야는탄소배출량이계속증가하고있다 ( 삼성경제연구소, 2008). 산업계의저항에도불구하고이분야에서꾸준히탄소배출량이줄어든것은 1970 년대오일파동이후산업계는지속적으로에너지절약을위한노력과기술개발을진행시켜온결과이다. 2005년교토의정서가실질적으로발효되면서산업계의자주행동계획이정부정책으로편입되고자주적감축목표의상향조정과더불어대상업종도확대되었다. 시민단체와기업들은이해관계에따라참여하는정부정책도달라진다. 환경관련시민단체들은주로환경성의각종위원회에대표자들을내보내는데반해, 기업들은산업경제성산하의각종위원회에대표들을참여시킨다. 기후변화대응을위한행위주체별역할에있어서중앙정부와지방정부의역할은앞에서정리를하였기때문에여기서는시민과기업의역할과태도를상세히설명한다. 지구온난화대책의추진에관한법률 에는시민과기업에대한책무도별도로다루고있는데, 스스로온실가스배출을억제하는노력을해야하는것과국가와지방정부가실시하는온실가스의배출억제등을위한정책에협력하는것으로간략히정의내리고있다. 234
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 1) 시민의역할 교토의정서목표달성계획 에서는최근의온실가스배출의증가를 거주지역과운송 의분야와연관이있는것으로보고있다. 이에따라시민들은스스로온실가스의배출을줄이기위한생활양식의변화를추구하여야한다. 생활양식의변화를위해서는시민들은스스로현재자신들의에너지소비나온실가스배출행태들을모니터하고변화시켜야한다. 이러한노력들은냉방이나온방시스템사용에있어서적정온도의설정, 주택의열효율성이높은주택의개량, 대중교통이나자전거의이용등을포함한다. 시민들은또한지구온난화의문제를잘인식하고, 다른행위자들과협력할수있어야한다. 이러한이해와협력을통해온실가스감축을위한캠페인이나 흡수원 에해당되는식목캠페인에참여하여야한다. 2) 기업들의역할 기업들은자신들의활동영역에있어서자발적이고적극적으로효과적이면서효율적인지구온난화대책에대한창의적대안을시행한다. 기업들은탄소배출을저하시킬수있는상품의개발이나폐기물발생의축소등을통해다른탄소배출행위자들의온실가스배출행위를낮추는역할도담당해야한다. 기업들은또한사회의일원으로서피고용인들이나노동조합, 소비자, 지역사회등에대한환경교육과협력에이바지해야한다. 또한중앙정부와지방정부의정책에협조도하여야한다. 기업들은자신들의최종생산물이나서비스의라이프싸이클을분석해서온실가스배출에대한모니터링을해야한다. 모니터링을바탕으로환경에부담을주는생산이나서비스의제공을줄이도록노력해야하고생산품이나서비스의온실가스배출에대한정보를제공하여야한다. 235
K I P A The Korea Institute of Public Administration 2. 중앙 - 지방간협력적거버넌스 중앙과지방간협력적거버넌스는대표적으로 전국지구온난화방지활동추진센터 에의해이루어지고있다. 지역지구온난화방지활동추진센터 는 지역지구온난화방지활동추진센터 ( 지역센터 ) 에대비해서 전국센터 로불리는데환경청에서관리하며중앙정부와지방정부, 그리고 2개이상의지방정부의온난화활동추진에대한협력적거버넌스의역할을담당한다. 전국센터는지구온난화방지에기여하는활동을하는일반사단법인, 재단법인 특정비영리활동촉진법 에의해설립된특정비영리활동법인들의신청을받아서이법인들의활동이목적에적합하다는인정되면도도부현이나지정도시에전국센터로지정할수있다. 환경성장관은전국센터를지정할때지역의행정기관들과협의해야한다. 전국센터의역할은다음과같다. 첫째, 지구온난화의현상및지구온난화대책중요성에대해 2개이상의도도부현에서계발및홍보의활동을해야한다. 또한그지역의지구온난화방지활동을하는민간단체들에대한지원도해야한다. 둘째, 일상생활에있어서온실가스의배출을억제할수있는방책을조사하고연구한다. 셋째, 지구온난화및지구온난화대책에관한조사연구를하고자료를수집및분석하여제공하는역할을한다. 넷째, 일상생활에있어서온실가스를배출하는제품들과그제품들이배출하는온실가스의양을조사및분석하여제공한다. 다섯째, 지역센터들간의연락및조정을담당하고종사자들을연수시키고, 지역센터들을지원한다. 3. 공공부문 - 민간부문간협력적거버넌스 1) 저탄소사회의 3 대원칙 236 현재일본의경우기후변화대책에있어서공공부문 - 민간부문간협력적거버넌스
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 가어느때보다필요하게되었다. 2007년통계에의하면, 일본이온실가스 ( 특히탄소 ) 를줄이는데있어서최대의장벽은기업이나산업보다일상생활에서나오는온실가스이기때문이다. 이에따라일본은 2007년환경성에서 저탄소사회 를위한기획을준비하였다 ( 환경성, 2007). 저탄소사회의 3대원칙은다음과같다. 첫째는탄소배출은어느한부문의문제가아니라일본사회전체가참여해야한다는원칙이다. 사회전체의탄소배출량은자연환경이흡수할정도의양에그쳐야하며정부뿐아니라민간, 산업등모든부문이다특별한관심을가져야한다는것이다. 둘째는풍부한삶의질을누리기위해서는 단순한생활양식 으로전환되어야한다는원칙이다. 단순한생활양식이란선진국형인 대중소비사회 (mass-consu- mpsion society) 에서가정과지역사회, 보건및자연환경에관심이높은새로운사회를구축해야한다. 셋째는 자연과의공존의원칙 이다. 인간과인간사회는자연의생태시스템의한부분임을깨달아야한다. 따라서지구온난화에대처하고탄소흡수율을높이기위해서는 숲 과같은다양하고풍부한자연환경을구축하여야한다. 2) 정부부문과민간부문의협력적거버넌스모델 기후변화에대응하기위한일본의협력적거버넌스모델은기후변화협약을실천하기위한환경성의 저탄소사회의건설계획 에잘나타나있다. 이계획에는협력거버넌스를위한시민과기업그리고정부의바람직한행동에대한설계와극복해야할장애요인들까지상세히설명되어있다. 237
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 6-8> 일본의정부 - 민간협력적거버넌스모델 (1) 시민들의바람직한행동 238 시민들은인간은생태계의일부라는의식을가지고다음세대를위해서저탄소사회를구축하는데적극적인참여를할것이요구되고있다. 저탄소사회를만들기위해서는시민들은스스로환경친화적생활양식으로전환해야한다. 환경친화적생활양식으로전환하기위해서시민들은지구온난화나자연에대한정확한지식을배워야한다. 이러한지식을바탕으로시민들은한정된환경자원을사용하는자발적비용을지불해야한다. 지불방식은 에코구매, 에코폐기 등의방식이있다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 (2) 기업의바람직한행동 기업들은우선저탄소상품들을개발하고, 저탄소사회를위한기술개발에주력을해야한다. 또한전통에서벗어난저탄소사회에기여할수있는새로운모델의사업을개발하는노력도기울여야한다. 예를들면새로운건축설계, 대여나리스사업의촉진등을들수있다. 또한기업들은일반인들에게, 자신들이환경문제를해결하기위해어떤대응책을마련하고행동하고있는지에대한정보를충분히알려주어야한다. 금융산업들의경우에있어서는환경에도움이되는금융상품들을개발하고, 환경기술을발전시키기위한노력에충분한재정적지원이가능할수있도록노력하여야한다. (3) 정부의정책도구 시민이나기업들이바람직한행동을하는데있어서, 정부들은지원이될수있는정책도구들을준비하여야한다. 이러한정책도구들은크게 제도적하부구조 (institutional infrastructure), 연성하부구조 (soft-infrastructure), 경성하부구조 (hardinfrastructure), 자연자본 (natural capital) 등의 4가지분야로구분될수있다. ㄱ. 제도적하부구조제도적하부구조는우선시민들이저탄소사회를이루기위한노력이나, 생활양식에대한보상제도를만드는것에서시작한다. 또한이러한생활양식이나노력들을널리알리고세계에이모델을적용하는것도포함된다. 제도적하부구조는또한경제적접근법도필요한데탄소배출의비용을경제에내재화하는것이다. 이러한접근법은탄소세나배출거래제도등이활용될수있다. 또한환경친화적상품생산이나조세개혁이나재생에너지활용을극대화하기위한경제시스템을구축해야한다. 마지막으로제도적하부구조는가장사용가능한기술에기인한규제를활용하는대안도있다. 239
K I P A The Korea Institute of Public Administration ㄴ. 연성하부구조연성하부구조는 인력발전, 정보공유, 그리고 재정 으로구분된다. 우선인력발전이란저탄소사회구축을위한교육이우선되어야한다. 교육은상식적인저탄소사회에대한교육에서부터대학이나대학원에인재육성을위한프로그램을만드는것까지포함된다. 저탄소생산기술이다음세대까지이어질수있는시스템을마련하는것도중요하다. 정보공유의대상은환경에대한정보와저탄소구매를위한정보등을들수있다. 정부는온실가스에대한기술적인내용과탄소배출과환경에대한정보를회람시켜야한다. 또한소비자들이저탄소기술로만든상품을구입할수있도록제품마다탄소배출과관련된내용을설명서로첨부하게하여야한다. 또한연성하부구조에서는재정의역할이결여되어서는안된다. 정부의재정은저탄소사회를위한시민의행동, 기업의사업운영및기술의발전을증진시키기위해사용되어야한다. ㄷ. 경성하부구조경성하부구조는 도시지역, 교통, 건축, 에너지 네분야로구분된다. 도시지역에대한저탄소정책은운송시스템의개선과도시안전의제고를통해서사람들이효율적인이동수단을제공하고안전하게걸어다닐수있게하는것이다. 또한교외지역의대형쇼핑몰에대한규제도강화한다. 교통에있어서는도시의규모에알맞은교통체계를정립하고대중교통을더욱효율적으로이용할수있게하는것을비롯하여자전거나도보이동을안전하고편하게사용할수있도록개선하고권장한다. 건축과에너지에있어서는에너지독립적이고수명이긴건물을건축하는것을권장하고도시의여러전기공급원들이서로연계되어융통성있고효율적인전력사용을유도한다. 240 ㄹ. 자연자본 적합한지역에자연환경을보호하고손상된자연환경을복원하는노력을한다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 또한생물자원에대한종합적전략을개발하고기후변화에적응하기위한신종개발 에힘을쓴다. 제 5 절특징및시사점 1. 추진기구및조정체계 1) 특징 일본기후변화에대한정책추진기구및조정체계의특징은최소한의정부구조의변화에의한것이다. 기후변화에적극적으로대처하는다른국가들과는달리기후변화에대한기능을현재의부처체제안에서추진되고있다. 기후변화에대한정책을추진하기위해새롭게만들어진기구는 지구온난화방지본부 뿐이다. 지구온난화방지본부 는총리를본부장으로하고환경성과경제산업성의장관이간사가되어교토협약실행을총괄하게되어있다. 지구온난화방지본부 가전반적인조정기구이기는하지만각부처역시교토협약을달성하기위해기후온난화대책에대한자체적기능을담당하고있다. 다만환경성은규제적차원에서경제산업성은경제와산업을위하는차원에서정책적조정을할뿐이다. 지방정부에대해서도중앙정부로부터의강제적규제가강하지않다. 규제보다는교부금을통해서지방정부가교토협약을위한기후변화정책에적극적으로참여할수있도록유도하는방향을택하고있다. 이에따라대부분의도도부현이나도시들이나름대로의 지역기후변화행동계획 을만들고시행하고있지만지역간격차가심하고, 교토나동경을제외하고는아주적극적이지는않다. 지방정부내의정책조정체계를위해서 지구온난화대책의추진에관한법률 에서여러법조항을마련하고있다. 지방정부실행계획협의회, 지역지구온난화방지활동추진센터 지구온난화방지활동추진 등의내용들이법조항으로담겨있다. 이들 241
K I P A The Korea Institute of Public Administration 기관이나지위는기존에기후변화와관련된활동을하던단체가사람들을임명하는 방법으로정해진다. 2) 시사점 일본의기후변화대응을위한추진기구나정책조정체계가주는시사점은최소비용을추구하고있다는점이다. 따라서교토협약을위해큰비용이들어가는새로운정부기관을만든다거나정부구조의개편을하지는않았다. 또한정책조정기구를신설하였지만이기구의자체적인력을대폭확대한다거나하기보다는기존의정부기관인환경성과경제산업성의기능을최대한활용하였다. 특히기후변화대책은규제를수반할수밖에없지만이러한규제가일본의경제와산업에큰부담이되지않도록하기위해환경규제를담당하는환경청과경제와산업을담당하는경제산업성이공동으로간사의역할을맡도록하였다. 이러한정책조정체계는기존의담당부처의기능과능력을최대한발휘할수있게함으로인해더욱효율적이라고볼수있다. 또한규제와산업지원을담당하는대표부처가먼저서로간의합의와조정을할수있도록함으로인해논의의복잡성도줄일수있다. 이러한정책조정체계는가장핵심이되는기능들을두부처가책임을지고조정하지만그렇지않은부분에대해서는각부처가스스로정책을추진해나갈수있게함으로인해더다양한정책들을추진해나갈수있다. 무엇보다일본의정책추진기구나정책조정체계는새로운정부기관에의한아마추어적이고보이기위한정책과정을방지할수있다. 기존의전문성있는대표적기관들이간사가되어실질적인정책과정을담당하기때문이다. 2. 협력적거버넌스 1) 특징 242 교토협약의실천에있어서대내적으로소극적이었던일본은강제적규제에의한
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 온실가스의감축보다는기업과민간과의협력적거버넌스를통한온실가스감축정책을추진하였다. 지구온난화대책의추진에관한법률 의내용에있어서도가장중요한핵심은일본사회의행위주체들의임무와협력적관계를명시하고있는부분이다. 지구온난화대책의추진에관한법률 에의하면중앙과지방은환경성에서주관하는 전국지구온난화방지활동추진센터 가대표적인협력기구로존재하고있다. 전국센터는중앙과지방의협력뿐아니라지방과지방간의협력과조정을담당하고있다. 협력적거버넌스의실천방안은환경성에서 2007년에작성된 저탄소사회의건설계획 에잘나타나있다. 민간은스스로의생활양식을바꾸어가고다음세대를위한저탄소사회구축에적극참여하는것을원칙으로하는한편, 기업은더적극적으로저탄소사회를위한기술개발과확산에노력을해야한다. 정부는규제, 정보및지원을바탕으로저탄소사회를위한협력적거버넌스에노력해야한다. 전반적으로일본의온실가스감축을위한현재의접근방식은자발적인형태의협력적거너넌스를강조하고있다. 2008년부터실제적인감축의압력을받으면서, 기업에대한규제가조금강해지고있기는하지만아직은자발적협력에더욱의존하고있다. 2) 시사점 일본의협력적거버넌스접근방식은단기적으로달성되기용이한방법은아니다. 이해관계가높은집단은적극적으로참여를하게되지만그렇지않은집단은오랜설득과교육이필요하게된다. 현재일본의경우온실가스감축에대해기업들은민감한반응을보이는한편, 민간에있어서는아직충분한이해가이루어지지못하고있다. 기업들은 70년대오일쇼크이후로꾸준히에너지절약을위한기술을개발해왔기때문에온실가스감축자체에큰부담을느끼지는않지만, 정책에완전히동조하는것도아니다. 기업을제외한민간부문의온실가스배출은 2006년까지계속늘어나고있어왔다. 243
K I P A The Korea Institute of Public Administration 하지만일본사회는전통적으로정책수용성이높기때문에장기적관점에서보면협력적거버넌스의대안은일본사회에성공적으로자리잡을수있다는관점도있다. 특히민간부문과직접적인관계를가지는지방정부의중앙정부에대한정책수용성이높다는점에서일본의문화에상대적으로적합한접근방법이라는것이다. 한국의지방정부나민간의정책수용성에따라협력적거버넌스가기후변화정책의중심이될수있는지보완적방법이될지는결정되어야한다. 특히최근한국의상징적차원의시민운동과같은형식적인협력적거버넌스의형태가되지않도록노력하여야한다. 따라서실질적으로환경과기후변화에활동을하는시민단체와주민들에게영향을줄수있는단체들의네트워크가잘이루어져야한다. 또한일본의협력적거버넌스의시사점중중요한것은각부문의기능과임무와기대가법적으로정리되어있고정부의정책결정과정에서도세밀히반영되고있다는것이다. 협력적거버넌스를위한지침이정해지고세부적정책프로그램에반영될때, 비로소안정된협력적관계가만들어질수있다. 244
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 제 7 장 각국의비교및정책적시사점 제 1 절유사점 1. 기후변화정책기구및정책조정체계측면 기후변화정책기구및정책조정체계에대한영국, 프랑스, 일본의사례를통해볼때알수있는공통적인특징은무엇보다도각국가들이기후변화라는환경변화에대응하기위하여기존의조직의변화를꾀하고있다는점이다. 과연기후변화와녹색성장이라는관점에서어떠한조직구조를취하는것이효율적인지고민하면서기존의정부조직의개편을추진하였거나추진하고있는중이다. 영국의경우 2008년에 Defra에서담당하던기후변화완화정책기능과 BERR에서담당하던에너지정책기능을통하여에너지기후변화부 (DECC) 를신설하였으며프랑스의경우는환경, 에너지, 국통, 교통정책을총괄하는 2007년에생태 에너지 지속가능개발및계획부 (MEEDDAT) 라는거대환경부를만들고최근 2009년에다시생태 에너지 지속가능개발및해양부 (MEEDDM) 으로변화하였다. 일본의경우는정부부처를크게개편하지않고현재의부처체제안에서기후변화에대한대응이이루어지고있지만 2008년에총리실에기후변화자문단을설립하여저탄소사회를발전시키기위한논의를진행해오고있다. 이와함께찾아볼수있는유사점은기능적인측면에서기후와에너지를같이다루고자한다는점이다. 이것은특히영국과프랑스에서나타나고있는특징인데, 영국의경우 2008년 10월 DECC가신설되면서기업혁신기술부의에너지정책기능과 245
K I P A The Korea Institute of Public Administration 246 환경식품농업부의기후변화완화정책기능이통합되게되었다. 프랑스의경우를보면생태 에너지 지속가능개발및해양부 (MEEDDM) 라는거대부처에서지속가능발전관점에서기후및에너지가다뤄지고있는데, MEEDDM 내부에기후및에너지일반국이있어서기후변화기능과에너지기능이통합되었다. 또한영국은 2009 년영국 DECC는 영국의저탄소변화계획 : 기후와에너지를위한국가전략 을발표한바있다. 일본의경우는총리실을중심으로한지구온난화방지본부에서경제산업성과환경성이간사부처가되어기후변화와에너지가잘연계될수있도록하고있다. 이러한선진국의경향에서볼수있는특징은기후변화와관련한선도부처및주무부처가명확히존재한다는것이다. 영국의 DECC와 Defra가선도부처가되어타부처와의협력을통해기후변화에대응하며프랑스는 MEEDDM에서기후변화및녹색성장정책을총괄하고일본은환경성과경제산업성의선도부처가되어기후변화에대응하고있다는점이다. 그러나우리의경우녹색성장위원회, 환경부, 지식경제부중에과연향후탄소저감을위한주무부처가어디가될것인가하는지모호한측면이있다. 또한각국의사례를통해나타난두드러진공통점중의하나는기후변화정책에대한조정기능이강화되고있다는점이다. 기후변화가국정의우선순위가되면서기후변화와관련된다양한이해관계를잘조정할수있는조정체계가필요하며새로운조정체계가생기거나또는기존의조정체계가강화되는특징들이나타나고있다. 특히일본의경우는 2005년교토의정서가발효된뒤, 일본의기후온난화방지를위한노력이더욱활성화되면서 7개부처회의, 기후변화자문단등이새로이구성, 설립되었다. 또프랑스의경우는거대부처통합이후거대부처내정책조정이원활하게이루어지도록하기위해서수평적이횡단면적조직으로지속가능발전일반위원회 (CGDD) 를두어각기능별유기적연계와협력에최대한노력하고있다. 영국의경우는기후변화법에의해의회소속의기후변화위원회를신설하여자문을통한정채조정을강화해나가고있다. 한편, 중앙과지방간의관계를볼때영국과프랑스에서나타나는두드러진공통점은기후변화정책추진에대한성과모니터링에주력하고있다는것이다. 즉, 기
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 후변화정책들이지방수준에서잘시행되는지또는기후변화정책의결과지역수준에서의기후변화관련지표들이어떻게변화하고있는지에대한사후점검에노력하고있다. 이렇게모니터링이잘되고있다는것은중앙- 지방의연계가잘되고있다는것을의미하기도한다. 왜냐하면궁극적으로기후변화와관련된정책들이집행되고정책의효과가나타나는곳은지역차원이기때문이다. 반면에우리의경우는지금많은기후변화및녹색성장관련정책이쏟아지고있지만, 향후이러한정책들에대해어떻게피드백이이루어질것인가하는부분에서충분한논의가이루어지지못하고있는실정이다. 영국의경우종합지역평가 (comprehensive Area Assessment:CAA) 라는틀속에서지역에대한모니터링이이루어지는데, 2008년에새롭게도입된성과관리체계에기후변화지표가포함되어있다. 지방정부운영을위한온실가스감축에대한지표, 지역에서의온실가스감축을평가하는지표, 에너지부족의극복을평가하는지표, 기후변화의영향확인과대응정책개발에대한평가지표, 홍수및해안범람위기관리에대한평가지표등이성과관리체계에포함되어관리된다. 프랑스의경우는 MEEDDM의자문위원회성격을가지는 CGEDD가영토일반조사 (MIGT) 의기능을가지고있다. MIGT는총 11개권역에대해국토일반조사를실시하여기후변화및에너지와관련한현황을점검하고모니터링한다. 이렇게볼때, 선진각국의조직의개편, 조정기능의강화, 기후변화및에너지관련모니터링의확대강화를통해향후에너지부족문제와탄소저감을추진해나가고자한다. 이러한구체적인조직이나정책측면외에도기후변화에대응하는적극적이정치적리더십이발휘되고있음을볼수있다. 정책기구및조정체계를변경하고제도화하는과정에서의사결정자의정치적리더십이매우중요했음이나타나고있다. 우리의경우도조직의개편이나획기적으로정책수단도입시에는정치적인헌신 (commitment) 가매우중요할것으로보인다. 247
K I P A The Korea Institute of Public Administration 2. 기후변화대응을위한협력적거버넌스측면 248 앞서사례에서살펴보았듯이각국의기후변화대응노력은협력적거버넌스의구축을통해나타나고있다. 수준별- 부문별 -사업별국가적거버넌스및파트너십구축을위해노력하고있다. 협력적거버넌스의구축노력은중앙- 지방간뿐아니라정부 -민간간의협력노력으로나타나고있다. 중앙- 지방간의협력거버넌스를위하여영국은지방및지역적응파트너십위원회 (LRAP), 농촌기후변화포럼을추진하고있으며, 일본은전국지구온난화방지활동추진센터를중심으로협력이이루어지고있다. 프랑스는환경그르넬대협약과이후지속적으로이루어지고있는환경포럼을통해중앙 -지방- 민간의협력적거버넌스가이루어지고있다. 정부- 민간간의협력적거버넌스는좀더다양한형태로이루어지고있는것을볼수있다. 영국의경우 Defra는정부 -민간- 기업간새로운파트너십위원회신설하여대중의참여와정부와의협조등이활성화하고있다. 또한사업별로필요한경우정부와민간, 또는기업간의협약과협력이이루어지고있다. 프랑스의경우도구체적인분야에서기후변화정책을추진하면서필요한경우정부와민간과의협약및협력이체결되고있다. 이와함께분야별수준별각종자문위원회가신설발전되어각분야에서기후변화대응정책에대한자문과의견수렴이이루어지고있다. 우선영국의경우의회소속의기후변화위원회 (CCC) 는기후변화법 2008에서부터권한과의무를부여받은새로운전문가조직으로법률에보장된독립적인비정부조직이다. 또한일본에서는기후변화자문단이신설되었으며프랑스에서는자문및조사의역할을수행하는환경과지속가능발전일반위원회 (CGEDD) 가새로이구성되었다. 특히영국과프랑스등에서나타난두드러진특징은협력적거버넌스촉진을위한다양한수단이활용되고있다는점이다. 협력적거버넌스를구축하고참여를유도하기위한인센티브를고안하고이를활용하는데노력하였다. 영국의경우기업에인센티브를제공하기위하여환경전환기금이나기후변화세할인등혜택을제공하였고, 에너지효율성기금과관련재정적인인센티브를활용하고있다. 프랑스의
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 경우도환경대출 (Eco-Pret), 자동차생태보너스제도등다양한경제적유인제도는활용하여시민과기업이녹색성장정책에참여하고순응할수있도록하고있다. 일본의경우도정부의정책수단이자발적비공식정책수단, 규제인센티브등모든정책도구들을활용하는정책도구의혼합 (policy mix) 특징을가진다는점을강조하고있다. 정부와민간간의협력적거버넌스라는측면에서봤을때향후기후변화에대응하는데있어서일반시민의친환경적인의식의향상및생활양식의변화는매우중요하다. 궁극적으로정부정책이실행되고탄소가감소하는저탄소사회, 그린이코노미가이루어지기위해서는일반시민의인식변화와생활양식의변화가수반되어야할것이다. 따라서선진국들은단순히중앙정부의협력적집행이라는차원을넘어서기업및소비자들의의식을변화시키고또생산및소비패턴을변화시키려는노력이이루어지고있으며이를위하여정보제공, 교육, 캠페인등이강조되고있다. 이런맥락에서기후변화와관련된신뢰성있는정보의생산과제공은매우중요한데선진각국들은기후변화에관한신뢰성있는정보를창출하고이를제공하기위한노력을기울이고있다. 예컨대프랑스의국가기후변화연구소는의회가주도권을가지고설립되었는데기후변화에대한정보의수집과확산임무를가지며 MEEDDM의에너지및기후일반국과연계되어운영된다. 기후변화법에의해새로신설된영국의기후변화위원회 (CCC) 도정보의생산과제공에중요한역할을수행한다. 제 2 절차이점 1. 기후변화정책기구및정책조정체계측면 1) 중앙정부수준 앞서논의한것처럼선진각국은기후변화라는환경변화에대응하여정책기구를 개편하고조정기능을강화하고있는데좀더구체적으로살펴보게되면정책기구 249
K I P A The Korea Institute of Public Administration 250 및조정체계의형태에서그차이가나타나고있다. 우선, 영국의경우정책기구운영에있어서적응정책과완화정책을분리하고접근하고있다는점이특징적이다. 신설된에너지기후변화부 (DECC) 는완화정책을수행하며적응정책은기존의 Defra에서계속담당하게된다. 프랑스에서나일본의경우완화정책과적응정책을기능적으로분리하여다른부처에서담당하고있지는않다. 기후변화에대응한정책기구형태측면에서프랑스의두드러진특징은기후변화와관련한기능및조직들의통합성의정도가크다는것이다. 프랑스는지속가능개발관점에서기후변화, 에너지, 교통, 지역개발, 환경을통합관리하는거대부처를탄생시켰다. 물론이는프랑스가조직변화가비교적용이한제도적환경을가지고있기때문이기도하다. 프랑스는기후변화에대응하는정책이여러부문에걸쳐서시행된다 (cross-sectional) 는것을강조하면서통합된부처를통해그러한유기적인연계가더욱잘이루어질수있도록하고자하는것이다. 그러한통합성은프랑스중앙정부수준뿐아니라지방수준에서의정책기구에서도두드러지게나타난다. 프랑스는최근 2009년에레지옹에 DREAL을신설하여지역수준에서또한지역간에기후변화를포함한환경정책의통일성을확보하려고노력하고있다. DREAL은기존의 DRIRE, DIREN, DRE의기능을총괄통합하는것이다. 이렇듯중앙과마찬가지로지방정부수준에서도기후와에너지, 도시계획, 주거등의기능의통합이강화되고있으며, 지역을녹색성장의주체로포괄하려는사회적노력도함께이루어지고있다. 이를통해궁극적으로기후에너지정책의통일성을강화해나가고자하는것이다 (MEEDDAT, 2009). 한편, 일본의기후변화정책기구의특징은그형태가크게변화하지않으면서기존정책기구속에서유기적으로이루어진다는점이다. 일본의경우총리를본부장으로하는지구온난화방지본부를두고있는데여기서경제산업성의장관과환경성의장관이부본부장즉간사부처의자리를맡으면서두선도부처중심의정책추진이이루어지고있는것이다. 이러한일본의정책기구및조정체계는현실적으로우리나라에적용할수있는여지가큰것으로보인다. 우리의경우프랑스처럼조직개편이매우용이한제도적환경을가지고있지못하여조직개편에대한정치적리더
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 십도기대하기어려운상황이다. 그렇다면현실적으로일본식의조정체계강화를생각해볼수있을것이다. 조정체계형태측면에서프랑스의특징은생태 에너지 지속가능개발및해양부 (MEEDDM) 라는거대부처내에횡단적조직으로서사업기능을가지고있는조정전담부서 CGDD를두고있다는점이다. 반면일본은총리실을중심으로두선도부처 ( 환경성, 경제산업성 ) 간의조정이중시된다는점이특징이며, 영국의경우는내각- 의회및파트너십을활용한선도기관의정책조정이이루어진다는점이특징적이라할수있다. 2) 지방정부수준 기후변화및환경정책은궁극적으로지역차원에서완성되며따라서중앙-지방간의유기적연계와협력은매우중요한과제이다. 선진각국에서는중앙정부의기후변화대응방침에대한지방의참여를독려하고있는데그독려방식은조금씩다르다. 우선영국의경우는지방에대한상대적으로강한통제와집권성이나타나는경향이있다. 특히감사위원회의종합지역평가시스템을통해지방자치단체를점검평가하며지역통합행정청을통해중앙정부의정책을지역및지방정부로전달하고이를조정하게된다. 즉, 성과모니터링을통한통제와통일성이강조되고있다. 프랑스는 DREAL의신설을통해중앙- 지방간, 그리고지역간기후변화대응정책에있어서통일성을강조하고있다. MIGT( 지역일반조사 ) 등을통해모니터링을수행하면서지역과의조정이이루어진다는점은영국과유사하나 DREAL을신설하여지방수준에서환경, 에너지, 기후변화, 국토계획및주거등의기능을총괄한다는점은차이를보인다. 또한환경그르넬을통해서기후, 에너지, 대기정책의통일성을강화해나가고있다. 반면, 일본의경우는기후변화정책에있어서지방정부의자율성이상대적으로크고강제성이상대적으로적은것으로평가된다. 지구온난화대책의추진에관한법률을보게되면지방정부의역할에대해규정하고있는데이는일본의기후변화정책의기본방향과마찬가지로특별한강제사항이없다. 앞서사례에서보듯이일 251
K I P A The Korea Institute of Public Administration 본의기후변화나온실가스와관련된법들은대부분특별한규제를다루고있지않기때문에지방정부들은상당한자율성을지니는것으로파악된다. 그래서일본지방정부의온실가스감축에있어서의노력들은지방정부간의편차가큰것으로평가된다. 2. 기후변화대응을위한협력적거버넌스측면 252 협력적거버넌스를강조하면서도협력적거버넌스의구축양식은나라마다차이가있었다. 먼저영국의경우정부와기업간의기후변화협정이강조되었다. 또한이과정에서영국의통합행정청의역할은매우중요하다. 모든지역기후변화파트너십이나협정에지역통합행정청은꼭포함되며중앙정부의정책을전달하고지역및지방정부의지원기능을수행한다. 프랑스는국민적거대담론을형성해나가는데주력한점이특징적이다. 협력적거버넌스구축에있어서두드러진프랑스의특징은환경그르넬을통해정부, 민간, 기업, 시민집단, 노조, 정치및지역집단등각계각층의대표자들이참여하여기후변화및환경정책에관한국민적대합의를도출해내었다는데있다. 이러한환경그르넬은정부- 민간간의협력뿐아니라정부- 지방간의협력에있어서도큰의미를가지는데지속가능한발전에국가, 사회, 지역, 노조, 전문가및환경보호연합등일상적으로관계된모든행위자들을연합하는것이었다. 환경부장관이주재한환경포럼에서이해당사자들 ( 노조, NGO, 지자체, 기업, 농업인등 ) 의토론과합의를통해프랑스녹색혁명의방향및주요과제를결정하였다. 협력적거버넌스구축양식뿐아니라협력적거버넌스활성화정도에차이가있는것으로판단된다. 영국이나프랑스는다양한정책수단및인세티브도입을통해시민및기업의참여를활성화시키고있으며프랑스는거대담론을통해환경정책에서의국민참여를증진시키고있다. 반면일본의경우는협력적거버넌스에대한논의가관련법에나타나있기는하지만지역수준에서실질적으로활성화되지는않은것으로판단된다. 일본의경우앞서논의하였듯이지방정부에자율성을상대적으로많이부여하면서규제나강제보다는자발적인참여를유도하려고하고있다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 이에반해서영국이나프랑스의경우는지역수준에서의정책의통일성을강화하고 있다. 제 3 절사례분석의종합 지금까지의사례연구비교를토대로다음과같이사례분석결과를종합하고자한다. 우선, 본연구의사례분석틀에의해서크게기후변화법체계, 정책기구및정책조정체계, 협력적거버넌스의 3가지로구분해서살펴볼수있다. 또한기후변화정책기구및정책조정체계는중앙정부및지방정부수준에서볼수있으며, 중앙정부의경우정책기구를좀더세분화하여최고지도기관 (EL), 선도기관 (LAs), 참여및협력기관 (OPAs) 로구분하여볼수있다. 협력적거버넌스는중앙 -지방과정부 -민간으로나눌수있으며각각의특징들은각국에서나타난유사점과차이점으로구분하여종합할수있으며, 이러한과정에따라사례분석결과를정리하면 < 표 7-1> 과같다. < 표 7-1> 사례비교 구분영국프랑스일본 기후변화법 (2008) 지구온난화대책추진대강 기후변화법과대응정책 영국에너지법 (2008) 영국의저탄소변화계획 : 기후와에너지를위 환경그르넬법 (2009) 에너지계획 (1998 이후 ), 에너지사용합리화에관한법률, 지구온난화대책의추진에관한법률, 한국가전략 (DECC, 2009) 교토의정서목표달성계획 정책기구및조정체계 중앙수준 최고지도기관 (EL) 선도기관 (LAs) 내각회의 -수상실에너지기후변화부 (DECC, 2008 년 ) 환경식품농업부 (Defra) 부총리 (MEEDDM) 생태 에너지 지속가능개발및해양부 (MEEDDM, 2007 년 )- 에너지및기후일반국 총리 ( 지구온난화방지본부 ) 환경성, 경제산업성 ( 지구온난화방지본부의간사부처 ) 253
K I P A The Korea Institute of Public Administration 구분영국프랑스일본 참여및협력기관 (OPAs) DCLG, BIS, DfT, HMT, NDA, FC, Ofgem, Coal Authority, Carbon Trust 등 경제산업고용부, 농업부, 고등교육연구부외교부, 에너지청등 농림수산성, 국토교통성, 외무성, 재무성, 내각관방장관등 조정체계 DECC, Defra, 환경에너지소위원회 (EE), 기후변화수상임시위원회 (ICC), 기후변화위원회 (CCC, 의회소속, 2008) MEEDDM 내부지속가능개발일반위원회 (CGDD), 환경지속가능발전위원회 (CGEDD, 2008년 ) 지구온난화방지본부 ( 모든장관이참여 ) 7개부처회의, 기후변화자문단 (2008 년 ) 환경지역계획주거총괄 정책기구 지역의회, 지역정부사무국, 지역개발청 국 (DREAL, 2009 년 ), DRIRE, DRE, DIREN, 지방정부 - 지역기후변화행동계획 지방 조사 (MIGT) 수준 조정체계 기후변화법협정 (Concordat), 지방협정 2008, 종합지역평가 (CAA) 환경지역계획주거총괄국 (DREAL), 국가와지역간의계획협약 (CPER) 영토일반조사 (MIGT) 지방정부실행계획협의회, 지구온난화방지활동추진원, 지역센터지정등 기후변화에따른조지개편또는자문기구신설 에너지기능과기후변화기능의통합 ( 영국및프랑스 ) 및연계 ( 일본 ) 유사점 조정체계신설또는조정기능의강화 (CCC, 기후변화자문단, CGDD 등 ) 기후변화와관련한선도부처 ( 주무부처 ) 가명확함 지방에대한모니터링의강화 선도기관이기능별분리통합되었음 거대통합형중앙부처 254 특징 차이점 적응정책과완화정책을구분하여적응정책은 Defra, 완화정책은 DECC 가담당함 에너지 - 기후변화완화기능의통합 평가제도에의한지역모니터링및통제강화 지방과의협정체결을 에너지 - 기후변화, 교통, 국토해양, 생태환경기능통합 거대부처내수평적조정체계 지방집행조직통합 ( 기후변화, 에너지, 지역계획주거, 환경총괄 ) 과기후, 대기, 에너지정책의통일 선도부처가이원화 환경성과경제산업성간의협의를중시 지역의정책기구및조정체계가법에공식화 지방의자율성강조
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 구분영국프랑스일본 통한통일성강화 기후변화 - 에너지계획의하향적유기적연계 성강화 MIGT 지역일반조사 중앙및지방수준에서의정책통일성의강화 중앙 - 지방 지방및지역적응파트너십위원회 (LRAP, 2008 설립 ), 농촌기후변화포럼등 환경그르넬 MEEDDM 내부지속가능개발일반위원회 (CGDD) 와 DREAL( 레지옹환경총괄국 ) 협력 환경성, 전국지구온난화방지활동추진센터 ( 지역센터 ) 중심 협력적거버넌스 정부 - 민간 유사점 Defra 의정부 -민간-기 MEEDDM 내부 CGDD 업간새로운파트너십위의민간협력환경그르환경성중심으로정부-민원회, 에너지자문그룹, 넬, 포럼및자문회의간협력정부-기업간기후변화등, 부문별정부 -기업협정, 녹색아웃의제등협약 지방및민간의파트너십증진 다양한거버넌스촉진수단의활용및정책도구의혼합 (policy mix) 사회의통합된노력을이끌어내려고함 생활양식및녹색패러다임변화추구 수준별 -분야별- 프로그램별협력이루어짐 특징 차이점 정부 - 기업간기후변화협정활성화 파트너십위원회신설 협력적거버넌스활성화수준이상대적으로높은편 환경그르넬을통한국민적대합의도출, 거대담론형성 담론형성시참여와대표성중시 생태민주주의강조 협력적거버넌스활성화수준상대적으로높은편 규제보다자발적참여와자율성강조 협력적거버넌스아직까지활발하게이루어지지는않음 255
K I P A The Korea Institute of Public Administration 제 4 절정책적시사점 WWF의평가에의하면영국이나프랑스, 일본은상대적으로기후변화에잘대응해오고있는국가에속한다. 이들에대한사례연구를통해시사점을도출한다면우리나라향후정책개선에많은도움이될것이다. 시사점은크게정책기구및조정체계측면, 그리고협력적거버넌스측면으로나누어보고자한다. 1. 중앙정부수준정책기구및조정체계 256 우리의경우는영국이나프랑스와달리명확한선도부처가선정되어있지않고대통령비서실과대통령직속자문위원회가정책과제를만들어내고이를추진하고있으며각부처는대통령아젠다를선점하기위하여경쟁하는상황이다. 따라서선진사례에서와같이우리의경우도앞으로완화정책과관련한주무부처또는선도부처를누가어떤방식으로이끌어나갈것인지에대한합의가필요하다. 특히기후변화기능과에너지기능을총괄하여관리할수있는구조가필요하리라고본다. 영국과마찬가지로에너지와기후변화를엮는하나의신설부서를만들경우완화정책과적응정책을분리하여완화정책은새로운신설부서에서그리고적응정책은기존의환경부등에서담당하는방안이있을수있으며, 프랑스와같이부처통합을지향하는방안, 또한일본과같이현재의조직여건에서조정을강화하는방안등을생각해볼수있다. 이러한대안들은나름대로의장단점을가지고있다. 영국의경우는완화정책과적응정책간의중복의문제가발생하여지방수준에서어려움을토로하고있으며, 프랑스와같은형태는그내부에서의조정의문제가생길뿐아니라현실적으로우리제도적환경에서는이루어지기어렵다. 또한일본의형태는환경성과산업경제성간의갈등이그대로상존할수있는한계를갖게된다. 이러한대안들에대한검토는제8장에서보다자세하게이루어질것이다. 중요한것은우리가기후변화에대하여보다실질적으로대응하기위해서는완화정책에대
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 한주무부처가분명해져야하며, 어떤식으로든기후변화와에너지기능을총괄하여가야한다는점이다. 이와함께조정기능의강화가필수적이다. 기후변화대응정책은횡단면적이다 (cross-sectional). 기후변화- 에너지에대한대응은환경일반뿐아니라주거, 교통, 건물, 농업등다양한분야에서표출되어나타나는것이다. 따라서기후변화- 에너기기능뿐아니라관련기능도포괄하여논의되어야하며기후변화- 에너지선도부처외에도국토해양부, 농림수산식품부등기타기관들과도유기적인협조가이루어져야한다. 이를위해서는범부처조정기능이더욱강화되어야할것이다. 2. 지방정부수준정책기구및조정체계 영국과프랑스의사례를통해볼때협정및평가수단을통한중앙 -지방간정책조정을고려해볼수있다. 현재지방자치단체의합동평가에기후변화및녹색성장지표가포함될것이라는논의가이루어지기도하였으나, 보다포괄적이고종합적인접근이필요해보인다. 과연녹색성장및기후변화관련된성과지표를어떻게설정하며또어떻게측정할것인가하는논의부터출발해야할것이다. 우리의경우이제정책이수립되고구조화되는단계에있다. 그래서인지향후기후변화관련정책에대한모니터링과피드백을어떻게가져갈것인지하는평가및피드백에대한논의가부족한것으로보인다. 영국의경우새로운종합지역평가제도를도입하였고, 프랑스는 CGEDD의재편성을통해 MIGT 등도시계획차원에서의모니터링이활성화되고있다. 그러한과정에서중앙- 지방간의조정이이루어진다. 우리의경우도제도적인조사및점검등을통해지방정부차원에서의기후변화영향및정책에대한모니터링을활성화할필요가있다. 한편, 중앙- 지방간, 지역간의정책조정과통일성의향상시키려는노력이필요하다. 영국이나프랑스의경우상당히지역정책의통일성이강조되고있는것으로판단된다. 프랑스의경우 2009년 2월 DREAL의신설을통해녹색성장및지속가능발전정책의중심점을강화해나가고있다. 이는또한지방간정책의조정과통일도가능하게하는것이다. 우리의경우도지역적수준에서의정책집행과조율이원활 257
K I P A The Korea Institute of Public Administration 히이루어질수있는실질적인구심점이필요하리라고본다. 현재우리의경우몇몇 예외를제외하고는대부분기존의부서에서관련기능을하나더떠맡는형태를취 하고있다. 실질적인조율및통합을할수있는부서가필요하리라고본다. 3. 협력적거버넌스 지방이주체가되어기후및에너지정책에관심을갖고노력하도록파트너십을강화하는것이필요하다. 프랑스의경우거국적인동시에지역적인환경그르넬을통해기후변화및에너지에관한지방의파트너십인식을분명히하였다. 특히국토기후계획분야에서의지방과의협력을강조한바있다. 영국에서도지방과의협정을통한파트너십을강화해나가고있다. 또한, 다양한촉진수단특히경제적수단의발굴과활용이필요하다. 프랑스는환경대출, 자동차생태보너스제도등다양한경제적유인제도를활용하여시민과기업이녹색성장정책에참여하고순응할수있도록하고있다. 영국에서도협력적거버넌스를구축하기위한다양한참여촉진인센티브를활용할수있도록많은노력을기울여왔다. 대표적으로기업을위해서환경전환기금, 기후변화세할인혜택이제공되고개인과지역커뮤니티를위한캠페인과정보제공이이루어져왔다. 일본에서도다양한정책수단의혼합이강조되었다. 실제영국에서는협력적거버넌스가활발히이루어지고있는것으로보이는반면, 일본의경우는아직활발하지못한것으로판단되는데이는영국은다양한경제적수단을활용하고있지만일본은아직까지유인제도보다자발적협력에의존하고있기때문인것으로판단된다. 궁극적으로저탄소사회로가기위해서는생활양식의변화가필요하다. 그리고생활양식의변화는홍보와캠페인만으로이루어지지는않는다. 다양한경제적수단을통하여개별행위자들의행태를변화시킬수있는접근이필요하다. 258
제 3 부 정책대안및결론 제 8 장한국의기후변화대응체계구축방안 제 9 장결론
K I P A The Korea Institute of Public Administration 제 8 장 한국의기후변화대응체계구축방안 제 1 절중앙정부수준의정책조정체계개선방안 260 기후변화정책은그속성상연관된중앙부처의수가대단히많을수밖에없기때문에비용- 효과적관점에서정책의효과성과지속성을높이기위해서는부처간정책조정이원활하게이루어져야한다. 대부분의선진국가들에서는이러한정책조정강화를위해다양한형태의제도적수단을강구하고있다. 우리나라에서도 2009년 2월에대통령소속으로녹색성장위원회를신설하고, 국무총리와유관부처의국무위원들, 그리고대통령수석비서관이함께참여하도록함으로써나름대로의정책조정체계를갖춘것으로볼수있다. 그러나과연현재의체제를통해효과적인정책조정이가능할것인지, 그리고앞으로도녹색성장위원회가계속정책조정체계로존속할수있을것인지는불투명한상황이다. 한마디로우리나라는다른선진국들에비해여러유관중앙부처가수평적으로참여하는 느슨한위원회구조 를지니고있는것으로평가된다. 본연구에서는환경분야의대표적인선진국이면서도서로다른정책조정체계를구축하고있는영국, 프랑스, 일본의사례를분석하였다. 분석결과중앙부처간정책조정과관련하여, 두드러진특징은, 하였국가모두에서기후변화대응에있어환경부처와산업부처의정책조정문제가핵심적사안으로다루어져왔고, 이에따라최근새로운형태의정책조정체계를구축하고있다는점이다. 영국은양부처의정책조정을원활히하기위해 2008년에에너지기후변화부 (DECC) 를신설하고, 기존환경부처 (Defra) 의완화정책부문과산업부처 (BIS) 의에너
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 지정책부문을 DECC가수행하게함으로써, 기능통합에의한전담중앙부처신설 이라는방식을취했다. 즉기후변화와관련된핵심기능을묶고, 이러한기능들이하나의부처에의해추진되도록한다는것이다. 프랑스는 2007년에영국보다더포괄적인방식의정책조정체계를구축하였다. 종전의관련중앙부처를대통합하여생태 에너지 지속가능개발및해양부 (MEEDDM) 를신설하고, 부총리급의장관을임명한것이다. 즉프랑스는정책조정의수월성확보를위해 부처통합에의한전담중앙부처신설 이라는방식을취한것이다. 아울러프랑스는환경부처와산업부처의통합에머물지않고국토개발관련부처까지녹색성장을전담하는하나의부처에통합시켰다는특징을갖는다. 따라서프랑스의경우는기후변화관련핵심기능을통합했다기보다는핵심기능들을포함하고있는유관부처들을수평적으로통합한사례이다. 한편일본은중앙부처신설이아니라기존부처간협의기구를통해정책조정에임한다는점에서외견상으로우리나라와유사한구조를지니고있으나, 이러한정책조정에있어환경부처 ( 환경성 ) 와산업부처 ( 경제산업성 ) 의역할이두드러진다는점에서차이가있다. 1997년실정법 ( 지구온난화대책의추진에관한법률 ) 에의해설립된지구온난화방지본부가정책조정체계로기능하며, 여기에는대부분의부처장관들이참여하는가운데, 총리가본부장을, 그리고환경성장관과경제산업성장관이각각부본부장을맡고있다. 지구온난화방지본부의가장중요한업무인 교토의정서목표달성계획 역시환경성과경제산업성이합의해서작성한 지구온난화대책추진대강 에기초하고있는것이다. 즉일본의경우는 핵심부처주도형위원회구조 라는방식을취하고있는셈이다. 이상의세국가들과우리나라의정책조정체계가지니는특징을제시하면 < 그림 8-1> 과같다. 위와같이다양한정책조정체계에입각하여향후우리나라에서중앙정부간기후변화정책의조정체계를개선한다면 < 표 8-1> 과같은대안들이도출될수있다. 이하에서는각각의대안들을좀더구체적으로평가해보기로한다. 261
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 8-1> 각국가의중앙부처간정책조정체계의특징 < 표 8-1> 정책조정체계개선을위한대안들 기존부처들의관련기능통합에의한전담부처신설 대안 1 대안 2 대안 3 대안 1-1 대안 1-2 대안 2-1 대안 2-2 대안 3-1 대안 3-2 환경부기후변화정책 + 지식경제부에너지정책환경부기후변화정책 + 지식경제부에너지정책 + 교육과학기술부원자력정책기존유관부처의통합에의한전담부처신설환경부 + 지식경제부환경부 + 지식경제부 + 국토해양부부처신설없이관련기능의이관에의한통합환경부의기후변화정책과교육과학기술부의원자력정책을지식경제부에이관지식경제부의에너지정책과교육과학기술부의원자력정책을환경부에이관녹색성장위원회의정책조정능력강화녹색성장위원회내에강력한정책조정기구설치 대안 4 대안 4-1 대안 4-1-1 3 개부처에의한정책조정기구구성 대안 4-1-2 7 개부처에의한정책조정기구구성 262 대안 4-2 녹색성장위원회를행정위원회로전환
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 1. 대안 1: 기존부처의관련기능통합에의한전담부처신설 중앙정부수준에서의정책조정능력강화를위해기후변화정책과에너지정책을전담하는새로운부처를신설하는대안을생각해볼수있다. 이는영국의기후변화 에너지부를모델로하는부처신설방안이라할수있다. 영국은환경 식품 농림부 (Defra) 에서기후변화완화정책에해당하는기능과기업 규제 (BERR) 에서에너지정책기능을묶어 2008년에에너지 기후변화부 (DECC) 를신설하였다. 영국은온실가스감축이라는목표를위하여완화정책과에너지정책을분리하는것보다는통합하여운영하는것이효율적이고중복을제거하는방법이라판단했다. 온실가스감축은에너지의효율적이용이나신재생에너지의개발등을고려하지않고는달성할수없는것이기때문이다. 무엇보다이러한신설부처대안을영국이채택한가장큰이유는 DECC의신설이현재영국이기후변화정책을중시하고이를통해경제위기극복은물론세계적인리더십을발휘하겠다는의지를극명하게보여줄수있는 정치적상징성을극대화할수있는방안 이라고믿었기때문이다 35). 우리의경우영국과유사한방식으로부처를신설한다면 < 그림 8-2> 와같이두가지형태를생각해볼수있다. 첫번째안 (1-1안) 은환경부의기후변화관련기능, 지식경제부의에너지관련기능을묶어 ( 가칭 ) 기후변화에너지부 를신설하는방안이다. 두번째안 (1-2안) 은환경부와지식경제부의관련기능뿐만아니라차재에교육과학기술부의원자력정책기능까지묶어 ( 가칭 ) 기후변화에너지부 를신설하는방안이다 36). 35) 1990 년대영국의경우이러한정치적상징성을제고하기위하여수상직속으로정부혁신이나규제개혁을수행하는위원회를두는방안을택한바있다. 그러나최근에는부처통폐합이라는방식을통해이러한정치적상징성을부각시키는것으로보인다. 예를들면수상직속에설치되어규제개혁을담당하던 RIU 등이부처로이관되어정책의연속성을제고하는방향으로개편된것이그예이다. 36) 현재우리나라에너지구성중원자력은 14% 를차지하고있으며, 전력생산의 40% 가원자력에의존하고있고, 앞으로도원자력의비중은계속증가할전망이다. 아울러전세계적으로도기후변화정책수행에있어원자력을제외하기는어려운것이현실이라는점에서앞으로원자력정책은큰틀에서의에너지정책속에서다루어질필요가있다. 263
K I P A The Korea Institute of Public Administration < 그림 8-2> 기존부처의관련기능통합에의한부처신설 264 신설되는 ( 가칭 ) 기후변화에너지부 는기본적으로녹색성장국가전략, 녹색성장5 개년계획, 기후변화대응기본계획, 에너지기본계획등관련계획수립의주무부서로기능해야할것이다. 따라서이러한계획들은범부처차원에서수립되는것이라는점에서여전히타부처와의협의통로로기능할만한위원회는필요할것으로보인다. DECC를신설한영국의경우에도, 기후변화및에너지기능만 DECC를통해묶고별도의기후변화위원회 (CCC, 의회소속 ) 를두고있다. 따라서현재의녹색성장위원회는존속할필요가있으며, 다만그기능범위에있어다소의조정이필요할것으로보인다. 이와같은개편이현재체제에비해갖는장점은, 첫째, 하나의부처에서기후변화정책과에너지정책이수행됨으로써, 대부분의국가에서제기되고있는환경부처와산업부처간정책갈등은크게감소할수있을것이며, 둘째, 자체의예산, 인력, 조직을갖춘중앙부처에서정책이수행됨으로써, 정책의전문성과정체성을바탕으로일관성있고강력한정책추진이가능해진다는것을들수있다. 반면단점은, 첫째, 현재관련기능 ( 기후변화, 에너지, 원자력 ) 을수행하고있는기존부처의반발이예상되기때문에대통령의강력한의지없이는개편작업이표류할가능성이높다는점, 둘째, 부처신설이라는대안이현정부의 작은정부, 대부처주의 기조에역행할수있다는점등이지적될수있다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 이처럼신설부처를만들경우추가적으로고려해야할사항들은다음과같다. 첫째, 신설부처의기능범위를어디까지로정할것인가이다. 신설부처가기후변화와에너지정책을수행한다는전제하에서, 1 기후변화정책중완화정책만담당할것인가또는적응정책까지포함할것인가? 2 에너지정책중신재생에너지와같은부문만을포함할것인가, 아니면현재지식경제부에너지자원실이담당하는에너지산업, 자원개발분야등을모두포괄할것인가? 하는것이다. 둘째, 부처를신설하더라도여전히남게되는업무중복내지모호성문제는없는가이다. 이문제는특히신설부처가완화정책만을이관받을경우심각하게대두될수있다. 37) 완화와적응문제는함께다루어져야할문제이지분리되어운영될문제가아니라는시각도있기때문이다. 또한기후변화정책을분리할경우환경부의여타대기정책분야와의관계또한새롭게정립되어야할것이다. 요컨대부처신설이모든것을해결해줄수있고다른무엇보다선도적인방안이라고할수는없다. 영국의부처신설후에발생하는나름대로의문제점과복잡한상황들을우리와같이외국사례로만바라보는입장에서는알기어렵다. 영국이의도한대로정치적상징적인모습만부각되기때문이다. 결국, 그국가가어떠한제도적선택을하는가, 그리고이를얼마나그나라국가상황에맞게제도화하는가가더큰의미를지닌다고할수있다. 2. 대안 2: 기존유관부처의통합에의한부처신설 기후변화정책의효과적조정을위해유관부처들의전면통합방안도검토해볼수있다. 프랑스의경우 2007년기존의부처들을통합하여생태 에너지 지속가능발전 도시계획부 (MEEDDAT) 를신설하였다. 환경, 교통, 에너지, 해양, 국토계획등녹색성장관련기능을모두묶어하나의거대부처를형성하고부총리급장관을임명 37) 영국의경우 Defra 에서맡고있던기후변화정책이완화정책과적응정책으로분리되어완화정책은 DECC 로이관되고적응정책은 Defra 에남게되었다. 그러나이로인해벌써부터실천과집행을해야하는지역및지방정부에서는불만의목소리가많다. 비슷한내용을두부처로부터동시에통제를받게되며상호간의구분이없다보니혼란만을초래한다는것이다. 또한 BIS 와 DECC 와의관계도역시마찬가지가된다. 현재 DECC 가만들어진지 1 년이지나고있지만양부처로부터의업무이관에대해아직까지계속협의중인것으로보인다. 265
K I P A The Korea Institute of Public Administration 함으로써사업추진력및정책조정능력강화를기대했다. 우리나라의경우만일프랑스와같은부처통합을시도한다면, 그통합대상은환경부, 지식경제부, 국토해양부등이라할수있을것이다. < 그림 8-3> 에서보는바와같이기후변화정책의핵심부처인환경부와지식경제부를통합하거나 (2-1안), 환경부, 지식경제부, 국토해양부등세부처를통합하는안 (2-2안) 을생각해볼수있다. < 그림 8-3> 기존유관부처의통합에의한부처신설 266 전자의안은대부분의국가에서기후변화정책의핵심부처로서가장정책갈등이심한두부처를통합함으로써통합범위는최소화하면서정책조정은강화하기위한방안으로의미가있다. 하지만우리나라는기후변화정책이녹색성장정책속에편입되어있고녹색성장정책속에는물류체계개선이나일자리창출과같은정책들도포함되어있다. 그러다보니국토해양부의관련사업규모가환경부나지식경제부를능가하는실정이다. 따라서기왕통합을할바에는후자처럼국토해양부까지통합하는방안도의미가있다. 이와같이부처통합에의해신설부처를만드는방안의장점은첫째, 기후변화정책과관련된거의대부분의기능이한부처에의해수행됨으로써부처간정책갈등은상당부분제거될수있을것이며, 둘째, 부총리급장관의임명에따라여타부처와의정책조정도수월해질수있다는점을들수있다. 반면, 단점은다음과같이지적될수있다. 첫째, 과연이러한부처통합이현실적으로실현가능한가하는것
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 이다. 2008년현정부정부출범시다양한부처가 ( 정보통신부, 해양수산부, 기획예산처등 ) 다른부처에의해흡수통합되었지만당초의도대로되지않은 RUDD도다수발생할것이다 38). 둘째, 기후변화정책과관련이적고그성격도판이한많은기능들이한부처에혼재됨으로써이른바 분업 에의한 전문성향상 이훼손될수있다. 정책조정을추구하려다더큰손실을볼수있다는것이다. 셋째, 이러한통합은화학적통합이아니라물리적통합의성격을지니기때문에이렇게부처통합을한다고해서과연정책조정이원활해질것인지도불분명하다는것이다. 부처간정책갈등이부처내부의정책갈등으로전이될가능성도충분히예측된다. 넷째, 본질적인측면에서현재우리나라중앙부처들의위상을고려할때이와같이통합이이루어질경우 친환경적 정책추진은크게훼손될가능성도존재한다. 3. 대안 3: 부처신설없이관련기능의이관에의한통합 기존부처들의기능들을통합해서신설부처를만들거나, 부처들을전면통합해서신설부처를만드는위의방안들은하나의부처에서기후변화정책을총괄하게함으로써정책조정능력을향상시키는효과가있다. 그러나다른한편으로이러한방안은구조적개편을전제로한다는점에서정치적으로어려움에직면할수있고통합이후에화학적결합에이르기까지후유증이발생할가능성도있다. 물리적통합에따르는후유증을최소화하는동시에기후변화정책을하나의부처에서전담하게하는방안으로는부처신설없이기능만이관함으로써관련기능을통합하는방법을생각할수있다. 기후변화정책과관련하여이러한기능이관에의한통합방법은, 환경부나지식경제부가핵심부처라는점에입각하여 < 그림 8-4> 와같이환경부의기후변화정책기능과교육인적자원부의원자력정책기능을지식경제부에이관하는안 (3-1안) 과지 38) 대안 2 의대표적사례로본연구에서소개한프랑스의경우특히부처통합이빈번한국가로알려져있다. 우리나라와는달리프랑스는중앙부처들이정부조직법에의해규정되어있지않기때문에수시로부처통합이이루어지는경향을보이며, 이처럼부처통합이큰저항에부딪히지않는이유는공무원들이부처단위가아닌국단위로소속감이나정체성을느끼고있기때문이다. 따라서프랑스의정부조직개편방식을우리나라에적용하는것은신중할필요가있다. 267
K I P A The Korea Institute of Public Administration 식경제부의에너지정책기능과교육인적자원부의원자력정책기능을환경부에이관하는안 (3-2) 을생각해볼수있다. 앞서논의한바있지만기후변화정책기능을한군데모을경우원자력정책은함께통합하는것이바람직할것으로판단된다. 이처럼유관부처의관련기능을이관하여하나의부처로통합하여다루게할경우, 이러한통합부서는일반실국보다는그위상이높은 본부 급으로설치하고차관급을본부장으로임명하는것을검토할필요가있다. 예를들면외교통상부의통상교섭본부와같은형태를의미한다. < 그림 8-4> 부처신설없이관련기능이관에의한통합 268 이와같은방안을취할경우장점은부처신설등과같은구조적개편없이도부처신설과유사한수준의정책조정능력강화를가져올수있다는점이다. 즉하나의부처가기후변화정책과에너지정책을통합하여전담할수있게됨으로써정책의일관성과추진력이강화될수있다. 반면, 이러한방안이지니는단점은다음과같다. 첫째, 기능을이관하게되는부처의반발이예상됨으로써정치적으로는현실화되기
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 가쉽다음다는것이다. 어쩌면부처의유관기능들을모아새로운전담부처를신설하는것보다더어려울가능성도있다. 둘째, 기후변화또는녹색성장정책추진에있어가치의쏠림현상이나타날수도있다. 환경부에기후변화본부가구성될경우에는 환경 이라는가치가지식경제부에기후변화본부가구성될경우에는 성장 이라는가치가각각정책추진상의지배가치로부상될것으로보이며이에따른사회적합의가전제되어야할것이다. 4. 대안 4: 녹색성장위원회의정책조정능력강화 부처를신설하거나통합하는방안은대규모의구조적개편을전제로한다는점에서다양한형태의후유증이발생할가능성이있다. 아울러특정부처의관련기능을다른부처에이관하는것도다소간의구조적개편을전제로하며, 해당부처간의갈등을심화시킬수있는대안이다. 따라서이러한구조적개편없이조정기능을강화하는방안으로현재대통령소속으로설치되어있는녹색성장위원회의정책조정능력을강화하는방안을생각할수있다. 이와관련한방안은크게나누면녹색성장위원회내부에현재보다효과적인조정기구를두고합당한조정권한을부여하는안 (4-1안) 과녹색성장위원회가좀더강력한조정능력을지닐수있도록위원회의조직적위상을강화시키는안 (4-2안) 이있다. 이하에서는이러한대안들을나누어설명해보기로한다. 1) 대안 4-1: 녹색성장위원회내에강력한정책조정기구설치 앞서우리나라녹색성장위원회는다른선진국들에비해여러유관중앙부처가수평적으로참여하는 느슨한위원회구조 를지니고있으며, 법적으로어떠한조정방식도명시되어있지않음을지적하였다. 다시말해서녹색성장위원회는기후변화정책및녹색성장정책의컨트롤타워로기능하기위해설치된것임에도불구하고, 그내부에정책조정을주도할만한핵심주체가없기때문에실질적인정책조정기능을수행하는데한계가있는것으로보인다. 39) 그러다보니각부처들이경쟁적으로제안한사업들이사업간의연계성, 우선순위, 중요성등에입각한조정을제대로 269
K I P A The Korea Institute of Public Administration 거치지못한채녹색성장추진계획등에병렬적으로포함되는모습을보였다. 따라서녹색성장위원회내부에컨트롤타워기능을수행하는정책조정기구를설치하고합당한권능을부여하는방안을검토할필요가있다. 문제는이러한정책조정기구의구성주체를누구로할것인가이다. 비록녹색성장정책이범부처적성격을띠고있기는하지만, 정책조정기구는이른바 선택과집중 논리를적용하여핵심부처를중심으로구성하는것이바람직하다. 3장에서수행된본연구의분석결과에따르면녹색성장의가장두드러진선도부처들은환경부, 지식경제부, 국토해양부등이다. 이세부처들은녹색성장과관련된핵심사업들을직접수행하며, 관련예산을확보하고있다는점에서실질적인주도권을지니고있다. 환경부는대기정책과기후변화정책을, 지식경제부는에너지정책을수행하는부처이며, 국토해양부는교통, 물류, 건축물, 도시계획등과관련된주무부처라는점에서, 사실상녹색성장정책의근간을구성하는중앙부처들이라할수있다. 따라서이세부처들로구성된정책조정협의회를두고공식적인정책조정권능을부여하는방안 (4-4-1안) 을일단생각해볼수있다. 공식적인정책조정권능부여와관련하여고려될점은다음과같다. 첫째, 녹색성장위원회의구성과운영에관한규정 에이들세부처로구성되는 ( 가칭 ) 정책조정협의회 를규정하고, 협의회에의한정책조정을명시해야할것이다. 둘째, 녹색성장추진에있어핵심계획들을재규정하고 40) 세부처들이이러한핵심계획의수립주체임을명시해야할것이다. 현재 녹색성장기본법 ( 안 ) 제15조에는기후변화대응기본계획, 에너지기본계획, 지속가능발전기본계획등세가지가핵심계획으로규정되 270 39) 현재녹색성장위원회에이러한정책조정기구가전혀없는것은아니다. 녹색성장위원회의구성및운영에관한규정 ( 대통령훈령제 239 호 ) 제 9 조에서는 1 녹색성장업무의기획및관계부처간이견조율등의업무를효율적으로수행하기위하여관계부처의고위공무원단소속고위공무원과기획단의단장으로구성된기획조정협의회를둘수있다. 2 기획조정협의회의회의는기획단단장인국정기획수석비서관실의비서관이주재한다고규정하고있다. 그러나이러한기획조정협의회는실무기구인기획단에속한것으로녹색성장위원회전체차원에서의조정기구는아니다. 아울러위원회조직도표를보면운영협의회가표시되어있기는하지만이는단순히위원회운영과관련된협의체로정책조정기구는아니다. 40) 녹색성장과관계를지니고있는여러부문별계획이존재한다. 이러한부문별계획은핵심계획과연관계획으로구분할수있다. 핵심계획이란녹색성장과직접연관된계획을의미한다. 녹색성장국가전략목표와직접관련되는계획들로서녹색성장위원회의심의를거쳐국무회의에서확정되는절차를밟게되어있다. 녹색성장기본법 ( 안 ) 에따르면이러한핵심계획들로는에너지기본계획, 기후변화대응기본계획, 지속가능발전기본계획이포함된다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 어있다. 이중그의미가퇴색되었고수립주체도명확하지않은지속가능발전계획은그수립을중단하고 41) 대신현재는연관계획 42) 으로되어있는국토종합계획을핵심계획으로규정한후에 43) 기후변화대응기본계획은환경부가, 44) 에너지기본계획은지식경제부가, 국토종합계획은국토해양부가각각주무부처임을명시할필요가있다. 이와같은방안은선택과집중의논리에따라부처의설치목적이나현재추진중인사업과예산측면에서가장핵심적인부처중심으로조정기구를설치하는것이라는점에서일단비용 -효율적인대안이라할수있다. 하지만좀더깊이들여다보면, 이러한세부처에의해커버되지않는주요정책또는관리영역이존재함을알수있다. 온실가스감축목표관리, 온실가스종합정보체계구축, 기관평가를통한공공기관의녹색성장노력유도, 녹색성장에필요한예산의획득및배분, 진정한녹색성장사업을구분하기위한녹색인증제도실시, 투자를촉진하기위한녹색금융제 41) 지속가능발전 이라는용어는이미 녹색성장 이라는용어에의해대체되었으며, 지속가능발전기본법역시그내용이추상적이기때문에이렇다할콘텐츠를가지고있지않다. 아울러대통령소속으로있던종전의국가지속가능발전위원회는녹색성장위원회로통합된바있으며, 앞으로환경부소속으로지속가능발전위원회가설치될예정이다. 현재녹색성장기본법 ( 안 ) 6 장에는정부가지속가능발전기본계획을수립하고중앙행정기관과지방자치단체도각각추진계획을작성하도록되어있으나결국그내용이녹색성장 5 개년계획, 그리고이에부합하는중앙및지방추진계획과상당히중복될수밖에없어행정력낭비의요인이될수있다. 요컨대지속가능발전계획은법적근거, 추진주체, 계획의내용측면에서모두형식적으로운영될가능성이높기때문에더이상작성될필요성은적다고판단된다. 42) 연관계획이란녹색성장과간접적으로연관된계획을의미한다. 타법령에따라작성되는것으로사전에그기본방침을녹색성장위원회와협의하도록하고있다. 연관계획의범위는녹색성장기본법시행령으로정할예정이기때문에아직확정되어있지는않은상태이지만과학기술기본계획, 국토종합계획, 국가기간망교통계획, 국가균형발전계획등이될것으로예상된다. 43) 국토종합계획에포함될내용들중많은부분 ( 공간이용, 토지 수자원 산림자원 해양자원이용, 교통망등국토기간시설확충, 주택 상하수도등생활여건의조성및삶의질개선, 수해 풍해그밖의재해등 ) 들이녹색성장과직접적으로연계되어있기때문이다. 아울러이러한개편은세계적추세를반영하는측면도있다. 영국의경우기후변화정책과세가지주요법제로에너지법, 기후변화법, 계획법이제정되어있다. 국토이용과관련되어있는계획법을기후변화정책과결부시키는것은녹색성장정책추진에있어시설의입지등에대한고려가함께이루어져야할필요성때문이다. 또한프랑스의경우에도 2007 년통합부처를신설할때국토, 해양등의부처를환경, 산업부처와함께통합한바있다. 44) 현재도에너지기본계획의수립주체는지식경제부로, 국토종합계획은국토해양부로명시되어있다. 그러나기후변화대응기본계획의경우에는본래실정법적근거를갖고있지않은상태에서종전에국무총리실기후변화대책위원회에의해수립되었으나지금은동위원회가없어진상태이다. 그러다보니수립주체가불분명해졌다. 대부분의국가에서기후변화대응 ( 완화및적응 ) 정책은환경부처에의해, 그리고에너지정책은산업부처에의해수행되고있다는점을감안할때기후변화대응기본계획의수립추체를환경부로명시할필요가있을것이다. 271
K I P A The Korea Institute of Public Administration 도, 지방자치단체의녹색성장노력유도및지방추진체계구축, 국제사회의기후변화레짐협상수행등의업무들은이러한세부처에의해독자적으로수행되기어려운영역들이라할수있다. 이러한기능들은대략모니터링, 재정계획, 지방거버넌스, 국제기후변화레짐등의네가지로분류될수있을것이다. 따라서이와같은기능들을국무총리실 (monitoring), 기획재정부 (finance), 행정안전부 (local government), 외교통상부 (global regime) 에부여하고, 이들네부처와앞서제시한핵심부처를포함하여모두 7개의부처가조정협의회를구성하는방안 (4-1-2) 을생각할수있을것이다. < 그림 8-5> 3+4 체제의개념과부처별기능 272 이처럼 7 개 (3+4) 로정책조정협의회를구성할경우, 3 개핵심부처에의해커버될 수없는주요정책영역이함께논의될수있을뿐만아니라, 3 개부처의독주를막을 수있는제도적수단을겸비할수있다는장점이있다. 반면당초의도했던선택과
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 집중논리는다소희석될수있다. 이상과같은두가지대안은 < 그림 8-6> 과같이 표현될수있다. < 그림 8-6> 녹색성장위원회내에강력한정책조정기구설치 2) 대안 4-2: 녹색성장위원회를장관급행정위원회로전환 현행법제상정부위원회는행정위원회와자문위원회로구분된다. 자문위원회는다시그성질에따라자문, 심의, 의결위원회로나누어진다. 행정위원회는합의제행정기관이라고도하며, 행정관청적성격을갖는상설위원회로서정권을초월한연속성을지니는데, 이는다시독립기관성격을지니는위원회, 중앙행정기관성격을지니는위원회, 중앙행정기관소속으로되어있는위원회등으로구분될수있다 ( 김정해 조성한, 2007). 현재녹색성장위원회는대통령소속의자문위원회로되어있으며 273
K I P A The Korea Institute of Public Administration 녹색성장정책과관련한심의기능을주로담당하고있다. 이러한형태는대통령의국정의지를전부처에관철하기위해역대정부에서널리사용되던것으로노무현정부의경우정부혁신지방분권위원회, 국가균형발전위원회등이대표적인사례이다. 따라서정부출범초기에는기존중앙행정부처를능가하는권위를갖지만 ( 김정해 조성한, 2007) 대부분정권말기로갈수록점차형식화되는모습을보여왔다. 따라서녹색성장위원회역시그지속가능성에의문을제기하지않을수없는것이다. 따라서만일녹색성장정책이국가의한단계도약을위해지속되어야하는정책이라면현재자문위원회로되어있는녹색성장위원회를행정위원회로개편설치하는방안을검토할수있다. 현재국무총리산하에합의제행정기관으로서설치되어있는공정거래위원회, 금융위원회, 국민권익위원회와유사한방식으로설치하고대통령령인직제에의해그조직을구성하는것이다. 45) 이와같은방안이지니는최대의장점은정권의변동과관계없이정책의연속성과지속가능성을확보할수있다는점이다. 아울러이처럼행정위원회로전환되고자체의조직, 인력, 예산을가지게될경우, 녹색성장위원회는현재보다훨씬높은전문성을지닌단위조직으로발전해나갈수있을것이다. 반면, 과연이러한방식을통해녹색성장정책이효과적으로추진될수있을것인가에대해서는추가적인논의가필요할것이다. 기존의공정거래위원회, 금융위원회, 국민권익위원회의공통적특징은이러한위원회들이공히규제기구라는점이다. 그렇다면녹색성장위원회가녹색성장정책의조정을위해 규제 라는수단만으로충분할것인가에대한사전적검토가필요하다는뜻이다. 274 45) 공정거래위원회는 1981 년경제기획원장관소속으로설치되었다가 1994 년에국무총리산하의중앙행정기관으로독립하였으며 ( 차관급 ), 1996 년에위원장이장관급으로격상된바있고현재 5 개의국으로구성되어있다. 국민권익위원회는종전의국가청렴위원회, 국민고충처리위원회, 국무총리행정심판위원회를통합하여 2008 년에국무총리산하에설치되었으며현재 4 개의국을가지고있다. 금융위원회역시 2008 년에종전의금융감독위원회와 ( 구 ) 재정경제부의금융정책기능을통합하여 2008 년에국무총리산하에설치된것으로현재 4 개의국을가지고있다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 < 그림 8-7> 녹색성장위원회를행정위원회로전환 5. 대안의평가 이상에서살펴본바와같이본연구에서는기후변화정책의조정을위한개선방안으로모두 9가지를제시하였다. 각대안마다특성이존재하고장점이있는가하면단점도있다. 또한대안들중어떤것을선택할것인가는각대안이가지는장단점에대한분석이외에, 녹색성장정책에대한정치적의지, 관련부처들의이해관계, 국내외경험적사례등이두루검토된이후에결정되어야할문제이다. 그러나사전에기본적인몇가지평가기준들을통해대안들을비교평가함으로써선택을좀더수월하게할수있을것이다. 개선방안들을평가하기위해통상활용될수있는기준으로는대안의실현가능성과효과성을들수있다. 전자는정치적으로실현가능한가의측면으로아무리바람직한대안이라도현실적으로채택되기어렵다면대안으로서의의미는퇴색될수밖에없는것이라하겠다. 후자는각대안이개편의본래목적, 즉정책조정능력향상을달성하는데얼마나도움이되는가의측면으로개선방안도출의원초적목적에부합하는가의여부이다. 본연구에서는이러한두가지기준을가지고위에제시된대안들을평가해보았다. 다만본연구에서이러한평가는개략적인수준에서이루어졌기때문에, 추후보다엄밀한평가가필요함을밝혀둔다. 1) 실현가능성 실현가능성측면에서다른대안들에비해특히높게평가될수있는것은대안 275
K I P A The Korea Institute of Public Administration 4-1-2, 4-1-1라할수있다. 이러한대안들은구조적조직개편을수반하지않기때문이다. 반면대안2, 대안3 은실현가능성면에서매우취약할것으로평가된다. 대안2 의경우통합대상부처들의반발이예상되며, 특히환경부와유관이익집단들의반발이클것으로예상된다. 따라서이러한대안을고려할경우노무현정부에서논의된바있는환경부와산업자원부의통합방안논의과정을면밀히부석해볼필요가있다. 대안2 중에서는 3개부처통합인 2-2안의실현가능성이 2개부처통합안인 2-1 안보다더낮을것으로판단된다. 대안3 의경우비록구조적개편의범위는대안 2보다좁지만, 기능을이관하는부처와이관받는부처의이해관계가극명하게갈린다는점에서오히려부처통합안인대안2 보다도더실현되기어려울것으로판단된다. 대안1, 대안4-2의경우는대안 2 나대안 3에비해부처들의반발은다소적을것으로보이지만, 중앙부처의수가늘어나는결과를초래하기때문에현정부의 작은정부, 대부처주의 기조와어긋난다는점에서정치적판단이필요한사안이라할수있다. 2) 정책조정능력 276 정책조정능력향상효과는대안 3과대안 1이높을것으로판단된다. 관련기능을하나의중앙부처로통합함으로써부처간정책조정이부처내정책조정으로변모하는형태이기때문이다. 특히대안3 은기존에설치되어있는중앙부처로기능의수직적통합 ( 일원화 ) 이이루어다. 형태라는점에서대안 2보다바람직한것으로보인다. 대안1 은하나의중앙부처가관련기능을통합관리하기는하지만, 여전히본래기능을담당나의있던관련중앙부처 ( 환경부, 지식경제부 ) 의영향으로부터자유롭지못할것이기때문이다. 이와관련하여영국의경우를보면, DECC가신설되었음에도불구하고 DECC는 Defra와 BIS와의지속적인정책조정을요구받고있음을알수있다. 대안1 중에서는 3개부처의기능을통합하는대안1-2가대안 1-1보다정책조정능력향상효과가원론적측면에서더클것으로판단된다. 대안2 의경우는통합된하나의중앙부처가관련기능을통합적으로수행하기는하지만, 이부처는기후변화정책이외에다수의이질적기능들을수행할것이기때문에상대적으로부처내부에서의기후변화정책추진이나관련정책조정이원활하
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 지않을가능성이있다. 대안2 중에서는 3개부처통합안인 2-2안이 2개부처통합안인 2-1안보다원론적수준에서볼때더높은정책조정능력향상효과가있을것으로판단된다. 대안4 의경우대안4-2가 4-1에비해더높은수준의정책조정능력을보일것으로보인다. 기존부처의기능통합은이루어지지않았지만전문성을갖춘합의제행정기관으로서의전담부처가신설되는것이기때문이다. 대안4-1-1, 4-1-2 는기존관련부처들의이해관계가지속적으로작용할것이기때문에정책조정능력향상효과는제한적인것이다. 이중에서는대안4-1-1이더바람직해보이며대안 4-1-2는현재와크게다르지않은체제라는점에서개편의효과가거의없을가능성도있다. 다만대안4-1-1이효과를발휘하려면세개핵심부처의정책조정기능을실정법에명시하고관련된권한을부여하는것이필수적이라할수있다. 이상의평가에따라, 실현가능성과정책조정능력향상측면에서각대안의점유 하고있는개념적지형은 < 그림 8-8> 과같이표현될수있다. < 그림 8-8> 대안들의지형적특성 277
K I P A The Korea Institute of Public Administration 제 2 절지방정부수준의정책조정체계개선방안 녹색성장의효과적추진을위해서는지방정부의노력이필수적이다. 우리나라의경우독자적인계획과창의적아이디어를바탕으로자발적인기후변화대응노력을기울이는지방자치단체도다수존재한다. 정부에앞서이미미래의감축목표를제시한지방자치단체들도있다. 그러나여전히많은지방자치단체들은기후변화나녹색성장에대해상당히소극적인상태로남아있는것도사실이다. 물론여기에는지방자치단체의노력을유도하기위한정부의노력 ( 구체적인정책이나가이드라인, 예산지원등 ) 이부족했기때문이라는지적도있다 ( 녹색연합, 2008). 그러나지방자치단체의대기오염업무담당자 134명을대상으로실시된조사결과 ( 월드리서치, 2008) 에따르면지방자치단체스스로대단히소극적인자세를보이고있음을부인하기어렵다. 응답자들은지구온난화방지를위한핵심주체를정부 (62.7%), 기업 (17.9%), 개인 (17.2%), 지방자치단체 (1.5%) 순으로중요하게생각하는것으로나타났다. 이러한상태에서주민운동을촉진하기위한지방자치단체의자발적노력을기대하기는어려울것으로보인다. 그렇다면지방자치단체의녹색성장노력이일정부분제도적수단을통해유도될필요가있다는결론에도달하게된다. 이에따라본연구는중앙정부차원에서지방정부와의정책연계방안과통제방안등에대하여대안을제시해보고자한다. 1. 중앙 - 지방연계를위한선도부처의역할강화 278 녹색성장위원회는정책조정및자문기능은수행할수있지만정책을전달하거나집행하고지방과의연계를직접하기는어렵다. 왜냐하면녹색성장위원회는대통령직속자문위원회이므로법적인정책집행및전달권한이없다. 또한현재녹색성장위원회는법안통과지연으로인하여법률에의한기관도아니어서법적인권한도없다. 그러나문제는비서실이나녹색성장위원회그리고기획단모두참모조직에해당하므로이들이라인조직인각부처녹색성장책임관들에게정책연계를위한지시를
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 할수없다는점이다. 녹색성장위원회에참석한장관들이해당부처의녹색성장책임관에게자발적으로위원회의자문및심의내용을부처정책수행과정에서참고하여조정하고집행하도록하면다행인것이고강제적의무사항은없다는말이된다. 물론현실은녹색성장정책이이명박정부의주요국정과제이므로청와대비서실의실질적인영향력과조정에따라부처가움직이는상황이다. 어쨌든녹색성장위원회는권한을초월하여 2009년초에녹색성장책임관을임명하고정책결정과집행을수행하고있다. 또한녹색성장위원회는지방수준에서 16개의지방녹색성장위원회를구성하고중앙과지방간정책조정과협력을위해행정안전부에게녹색성장협의체를만들수있도록도움을요청한상태이다. 이에따라녹색성장위원회에서계획한중앙-지방정책연계체제를구체적으로형상화하여나타내면 < 그림 8-9> 와같다. < 그림 8-9> 중앙 - 지방간정책연계에대한정부 ( 안 ) 현재중앙 -지방간추진체계구성안의특징을살펴보면다음과같다. 첫째, 녹색성장위원회는중앙과지방정부에녹색성장책임관을임명하고녹색성장위원회위원장인국무총리가중앙 -지방녹색성장책임관을소집하여녹색성장과관련된기획조정협의회를개최하도록한다. 둘째, 녹색성장위원회는행정안전부에게지방녹색성장협의회를구성하도록요청 279
K I P A The Korea Institute of Public Administration 하고중앙녹색성장위원회와의상호협력과의견교환의장을마련하도록한다. 이러한추진체계는중앙- 지방을연계하는매개로서국무총리와행정안전부의기능상문제점은없으나녹색성장정책의전문성측면을반영하지못하는단점이있다. 행정안전부가지방과의연계에는탁월한전문성을가진것은사실이지만녹색성장정책과기후변화정책및규제에대한내용을잘알지못하므로지방정부와의연계를제대로하기위해서는실질적인정책부처와의협력이필수적이라하겠다. 따라서녹색성장위원회산하에선도부처를두고이들부처를통해부처간협력이나지방과의공식적연계를추진하도록전달체계를보다명확하게하는작업이필요하다. 선도부처를정한다면행정안전부가주도적으로녹색성장책임관임명등지방과의연계작업을녹색성장위원회의협조요청없이도할수있기때문에훨씬효율적인전달체계가만들어질수있을것이다. < 그림 8-10> 중앙 - 지방정책연계에대한개선 ( 안 ): 선도부처의역할강화안 280 선도부처로위의그림에서제시된것처럼 3 개부처가중심이되면기후변화와녹 색성장과관련된정책집행의컨텐츠는환경부, 지식경제부, 국토해양부가책임지고
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 중앙- 지방간연계에대한채널은행정안전부가담당하여중앙정부와지방정부간정책조정과연계가용이해지고공식화될수있다. 환경부의경우도정책내용에대한전문성은높지만이러한정책을지방자치단체와지역주민에게전달하는체계나수단은행정안전부로부터협력을받아야하는부분이많다. 현재지방자치단체와의관계에서통제수단이나제도를보유하고있는유일한부처가행정안전부이기때문이다 ( 행정안전부인터뷰 ). 지식경제부는에너지효율성제고를위한정책과기업관련한문제들에대한내용과이와관련한지방정부와의정책연계시행정안전부와환경부와협력을하도록한다. 2. 기후변화및녹색성장정책의모니터링을위한지방평가제도 지방정부에서중앙정부와일관된정책수행을이끌기위한제도적수단중가장비용- 효과적인것중하나는평가제도를활용하는것이라할수있다. 현재우리나라에서이루어지고공공기관평가는국무총리실정부업무평가위원회의소관사항으로되어있다. 이중지방자치단체평가는중앙행정기관에의한평가와지방자치단체의자체평가로구분된다. 전자는다시합동평가와개별평가로구분되며, 합동평가는국가위임사무, 국고보조사업, 국가주요시책등에대하여행정안전부장관이관계중앙행정기관의장과합동으로평가하는것이며, 개별평가는업무의특성 평가시기등으로인하여위의합동평가가어려운경우예외적으로정부업무평가위원회와협의하여관계중앙행정기관이개별적으로평가하는것이다. 후자는지방자치단체 ( 그소속기관포함 ) 의고유사무에대하여해당지방자치단체의장이자체적으로평가하는것이다 (www.psec.go.kr). 이렇게보면지방자치단체의녹색성장관련노력을평가하기위한현실적수단은합동평가형태라할수있다. 문제는누가어떠한지표를가지고평가할것인가이다. 합동평가의경우행정안전부및관계중앙행정기관이지방자치단체의정책추진노력과추진성과를종합적으로평가할수있는지표를개발도록되어있다. 녹색성장의경우분명한정책영역이존재하고여기에다양한중앙부처가관련되는정책이라는점에서자치단체의전반적수준과삶의질을측정하는기존의합동평가방식 281
K I P A The Korea Institute of Public Administration 이나지표속에포함되기에는무리가있는것으로보인다. 즉기존의합동평가지표중하나로녹색성장지표를포함시키는방식보다는녹색성장위원회가주관하는새로운형태의합동평가 ( 가칭녹색경쟁력평가, 녹색성과평가등 ) 가도입되는것이더바람직하며, 평가위원회는행정안전부를간사로하여선도부처들 ( 환경부, 지식경제부, 국토해양부 ) 을중심으로구성하는방안을생각해볼수있다. 다음으로평가지표의문제이다. 이와관련하여최근제시된바있는여러지표들을활용할수있다. 예를들면삼성경제연구소가국가들을평가하기위해제시한녹색경쟁력지수, WEF의지속가능성지수 (ESD), 독일 Greenwatch의기후변화성과지수 (CCPI) 등에포함된지표들을지방자치단체에맞게선별하여활용하는것이다. 또다른예로는영국의국가지표 (National Indicator) 중관련지표를활용할수도있을것이다. 영국은 2008년부터새로운지방자치단체성과관리체계구축을위해이른바종합지역평가 (CAA) 제도를도입한바있다. 여기에는모두 200개의국가지표 (NI) 가포함되어있으며, 이중지방자치단체의기후변화대응노력을유도하기위한지표로 NI185, NI186, NI187, NI188, NI189 등다섯가지가제시되어있다. 영국의경우이러한지표를통한평가주체는우리와는달리감사원이다. 평가결과는재정적인센티브와연계되어있기때문에지방자치단체는이러한평가에대단히민감하고적극적으로대응하는것으로알려져있다. < 표 8-2> 는영국의국가지표중기후변화와관련된지표를구체적으로보여주는것으로우리의경우평가지표의내용과측정방법을벤치마킹하는데중요한자료가될수있다. < 표 8-2> 영국의국가지표중기후변화관련지표 평가지표 지표내용 지방정부운영을통한온실가스감축에대한지표 282 NI 185 정의 지방정부운영결과직간접으로방출되는이산화탄소의배출량의감축량을측정함. 직접방출량 : 지방정부가소유하거나통제하는원천으로부터배출되는양 간접방출량 : 지방정부활동의결과이나다른기관에의해배출되는이산화탄소의양
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 평가지표 지표내용 공식 x= 올해배출량 y= 전년도배출량 지역에서의온실가스감축을평가하는지표 정의 지방정부가관할하는지역의인구당이산화탄소배출의감축량을측정함.( 베이스라인은 2005 년도이산화탄소배출량 ) 이를위해연료공급자에서사용자까지방출량을할당하여계산함. 또한지역내모든주택지를포함하여계산하며산업상업기관및모든도로교통으로인한방출량을계산함. NI 186 공식 h= 주택에서의이산화탄소배출량 (BERR 통계 ) b= 기업과산업들로부터의배출량 r= 도로교통으로부터의배출량 pop= 지역인구 t= 베이스라인년도 (2005) t+n= 베이스라인이후최근년도 에너지부족의극복을평가하는지표 NI 187 정의 지역내혜택을기반으로한소득을받는거주자가저에너지효율성및고에너지효율성을지닌집에서살고있는지를비율로측정. 소득혜택을받고고에너지효율성인주거지에사는사람의비율이높아야좋은평가를받음. 소득혜택 : 소득지원, 세금감면, 거주혜택 고에너지효율성 :SAP 평가 65이상 저에너지효율성 :SAP 평가 35 이하 공식 x=sap 평가 65 이상의집에사는거주자 y= 소득혜택을받은총인원 283
K I P A The Korea Institute of Public Administration 평가지표 지표내용 x=sap 평가 35 이상의집에사는거주자 y= 소득혜택을받은총인원 기후변화의영향확인과적응정책개발에대한평가지표 NI 188 정의 공식 지방정부의기후변화에대한위기관리준비정도에따라 5개성과레벨로구분됨. 레벨 0에서레벨 4까지구분되며높은레벨일수록좋은성과를나타냄. 이기준에따라지방정부성과평가실시. 레벨 0: 베이스라인 레벨 1: 위기관리와확인에대한공공개입및위험- 기반평가수행 레벨 2: 광범위한위험-기반평가와일부영역에서의대응조치수행 레벨 3: 광범위한대응조치계획과모든우선적영역에대한대응조치수행 레벨 4: 집행, 모니터링, 지속적검토수행 N/A 홍수및해안범람위기관리에대한평가지표 정의 장기간홍수및해안범람위기관리계획에서확인된과제들중에서만족스럽게집행된비율. 대응조치수행률이높을수록좋은성과라고평가됨 NI 189 공식 x= 지방정부에의해만족스럽게수행된대응조치의수 y= 그시기에지방정부에서수행해야할대응조치총수 자료 :DCLG, 2009:Annex 4 3. 지방정부를위한지침서와안내서작성 현재지방자치단체를위한 [ 지차체기후변화대응업무안내서 ]( 환경부, 2008) 가환경부에서발간되었다. 그러나이안내서는기후변화에대한세계적인동향에대한간략한설명과관련지식및용어에대한정리에그치고있어실질적인정책수행을위한지침서의역할을제대로하고있지못하다. 중앙정부는정부종합대책을수 284 립하거나예산지원및지역온실가스배출통계를제공하는등의기본적인역할을 수행하지만중요한것은정책이잘전달될수있는지침서와안내서를개발하여배
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 포하는것이매우중요하다. 영국의경우전문가그룹들이중앙정부와협력하여제대로된지역및지방을위한기후변화극복을위한지침서를개발하고있다. 이러한지침서에서는지방정부가기후변화대응을위해할수있는조치들이체크리스트형태로만들어져있어지방정부의정책집행을훨씬용이하게해준다. 영국의경우기후변화정책에대한지침서의종류는아래와같다 ( 오일영, 2008:92). DCLG: 지방행정백서내에지방정부의기후변화대응전략제시 BERR: 에너지관리를위한가이드라인 DECC: 기후변화와에너지부족에대한지침서 Defra: 지방정부합동환경안내서 LRAP: 기후변화위험및기회를관리하고확인하기위한지침서 Carbon Trust & Energy Saving Trust: 지방자치단체의기후변화대응을위한단계별실행지침 우리의경우도위와같은안내서와지침서들을개발하여지방정부에제공하여정 책집행을원활히할수있도록지원해야할것이다. 제 3 절기후변화대응을위한협력적거버넌스구축방안 전세계적으로정책추진체계로서의협력적거버넌스는다양한형태로확대되어가고있다. 특히환경과같이민간부문의자발적협력이없이는성공할수없는환경분야에서는협력적거버넌스가필수불가결한요인이되고있다. 이와마찬가지로기후변화대응을위한추진원동력역시궁극적으로는개인과시민사회로부터나온다는점이인식되어있다. 이에따라각국의기후변화대응방향도기업과시민사회의적극적인협력을유도해내는방향으로발전되고있다. 우리나라녹색성장5 개년계획에도이러한인식은충분히반영되어있다. 녹색성장위원회, 지방녹색성장위원회, 지방녹색성장협의회등대표적인기후변화대응을 위한위원회에민간부문이참여하고있다. 분야별로도녹색성장과학기술협의체, 녹 색성장금융협의체등다양한협의체에도민간대표들과정부의관료들이참여하고 285
K I P A The Korea Institute of Public Administration 있다. 또한부처별로도환경부의 그린스타트네트워크, 지식경제부의 그린에너지패밀리 등의협력거버넌스시스템도준비되어있다. 그러나현정부의강한녹색성장드라이브를바탕으로급하게준비되고있는우리나라의협력적거버넌스는아직형식적인수준으로내실있는 네트워크 가준비되어있지않다는지적들이있다. 따라서실제로일반시민들에게기후변화에대한심각성과바람직한정책대안에대한홍보가이루어져서녹색성장을위한협력을끌어내기위해서는다음과같은대안들이내실있게진행되어야한다. 1. 사안별 지역특성별협력적거버넌스구축 1) 정부 - 기업간형식적협의체를탈피하여실질적인협정체결로전환 286 현재우리나라는각분야의대표인사들을중심으로 녹색성장산업협의체, 녹색성장과학기술협의체, 녹색성장금융협의체 등이만들어져있고, 녹색생활협의체 도준비중에있다. 이러한협의체들은거시적차원에서녹색성장위원회와함께녹색성장정책을수립하는데도움이될움이될다. 그러나실제로기후변화대책을위한온실가스감축의구체적인목표와달성계획을정하고실천하기위한협력적거버넌스가되기에는부족함이많다. 녹색성장위원회인터뷰에따르면이러한협의체의활동은아직까지활발한편이아니며주로대통령보고를위한사안이있을경우의견을청취하기위한목적으로회의개최를하고있다고하였다. 이는실천을위한협의체가아닌정책참고및의견수렴을위한형식적참여의조건만을충족시키는기능을수행하고있다고볼수있다. 또한기업들의에너지소모나온실가스를배출의형태는산업별로다양하다. 따라서현재와같이각산업의대표들이모여서하나의기준을정하고실천하는것은쉽지않다. 영국의예를보아도영국에서는시멘트, 철강, 화학과같이에너지소모가많은산업분야에서부터농업분야에이르기까지분야별협회가만들어져있으며, 영국정부는각각의협회들과기후변화협정을맺고있다. 기후변화협정을맺고감축목표량을달성하는기업에게는기후변화세를 80% 가량할인해주는인센티브를주고있다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 사안별협회들은현실적인차원에서업종별로온실가스배출이나에너지소모형태에따른대책을세우고, 실질적인목표를정할수있다. 협회에참여한기업들역시실용적차원에서생산량, 순익, 노조와의협의등을온실가스배출감축프로그램에반영할수있다. 우리의경우도영국처럼산업별, 분야별, 개별기업의차원에서수준별거버넌스를구축하고자발적으로가입케하되온실가스감축목표량을달성하는기업에한하여인센티브를제공하는시스템으로구체적이고세밀한거버넌스를구축할필요가있다. 아직까지우리나라의경우기후변화세가도입되지않아인센티브로제공하기는어렵지만세제지원이나보조금등의수단을마련하여함께운영해야보다실질적인거버넌스가구축될수있다. 이러한대안을그림으로나타내면 < 그림 8-11> 과같다. 기후변화협정을위한거버넌스는산업별로구분되며산업밑에는분야별로세분화되고각분야별협회등에개별사업자나기업들이협정에가입하는형태로조직화하여치밀하게연계된거버넌스를구축할필요가있다. 이러한그물망과같은네트워크가형성될때실질적인참여와협력이가능할수있으며사안별이슈별대응이가능할수있다. < 그림 8-11> 정부 - 기업간산업별, 부문별거버넌스구축및협정대안 287
K I P A The Korea Institute of Public Administration 2) 지역특성을살린실질적협력적거버넌스구축 기업들뿐아니라, 일반시민들과의협력적거버넌스에있어서도, 대도시, 소도시, 공업도시, 상업도시, 농어촌등을구분하여협의체를구성하는것이바람직하다. 주택형태, 지역에너지공급, 수자원의효율적활용, 기타에너지소비생활패턴이지역의특성마다다르기때문이다. < 그림 8-12> 지역특성을살린실질적협력적거버넌스 그림에서와같이우리의경우현재녹색성장기본법 ( 안 ) 에규정된지방녹색성장위원회, 지방녹색성정협의회는 16개시도에한하여설치하고구성규모도대략 30-40 명정도로구성한다는방향으로획일화되어있다. 이는다른분야에서이루어졌던고질적인형식적협력거버넌스를되풀이할가능성이높다. 현재설립된지방녹색성장위원회들의구성원들도참여정부의지방의제 21의위원들이거의그대로임명되는등형식적이란지적이나오고있다 46). 위와같은위원회들이형식적으로구성되고있지않더라도, 실질적인주민들의 288 46) 지방자치단체공무원들과의인터뷰결과임.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 생활에근접하고있지도않고, 서로다른성격의지역들을모두포함된위원회에서획일적인결정이이루어진다면, 해당주민들의협력부족으로협력적거버넌스는성공할수없다. 따라서형식성이나획일성이강할수있는위원회보다, 실제로활동할수있는지역의특성에따른위원회를구성하는것이효과적이다. 대도시와어촌의협력적거버넌스는해결해야할기후변화와관련한문제가다를수있고이에따라협력적거버넌스의구성과규모가달라질수있어야할것이다 47). 이때지방정부나자치단체의역할이매우중요할수있다. 영국의경우는특성을반영한협력적거버넌스로녹색이웃의제와같은지역별협력적거버넌스를운영하고있다. 이러한협력적거버넌스에서다루는문제들도실질적으로그지역에서해결되어야할문제들에치중하고있다. 예를들면가스연결망이제대로설치되지않은지역에대한문제해결논의라든지에너지효율적인가로등설치에대한문제해결등을하기위한지역협력체의구축을들수있다. 영국정부는자생적인협력적거버넌스가지속적으로운영될수있도록지원하기위해국내환경전환기금을녹색이웃의제를위한지역협력프로그램에투입하고있다. 2. 협력적거버넌스구성의내실화 협력적거버넌스를위한위원회나단체를구성하는데있어서, 현재와같이기업의 CEO나연구소의소장, 시민단체장들과같은명망가위주로위원들을구성하는것은실익이없다. 영국이나프랑스의경우에있어서는그분야의실질적전문가와이해관계자들을중심으로위원회를구성하고있다. 기업의경우에있어서는그룹의 CEO보다는에너지관련기업의책임자, 연구소의경우담당분야의전문연구자, 시민단체의경우실질적인환경분야나에너지분야의전문활동가등으로구성하여야한다. 기업의경우에있어서는기업의책임자뿐아니라노조나사원단체의이해관계자도참여시키는것을외국의사례를통해알수 47) 성남시만해도인구가 100 만인대도시입니다. 커뮤니티라고보기에는너무규모가크고인구도많다보니외국과같이자발적인참여가이루어지기힘든구조이죠. 따라서거기에맞는거버넌스를구축할필요가있습니다 ( 행안부인터뷰 ). 289
K I P A The Korea Institute of Public Administration 있다. 이렇게기술적전문성과실질적이해관계가분명한구성원들이위원회에참여할때, 정부관계자와더불어실질적인에너지감축목표가정해질수있고, 그추진과정도현실화될수있다. 또한참여자들이대표하는집단으로부터공감대를얻게되어서, 실질적민간과정부간의협력적거버넌스가성립될수있다. 지방자치단체차원에서의협력적거버넌스구축의내실화도필요하다. 현재와같이지방유지들의모임성격을크게벗어나지못하고, 각종위원회들과의맴버십도다분히중복되어있는구색갖추기식의협력적거버넌스는주민들로하여금기후변화에대해무관심하게만들거나, 오히려구태의연하게느껴져거부감마저불러일으킬수있다. 실질적인지방차원의협력적거버넌스를위해서는그지역에서환경문제, 문화생활의문제등에대해관심이크고, 실질적인활동을하는사람들중심으로주민단체나위원회가구성되어야한다. 또한협력적거버넌스를위해서는가능한다양한지역단체들이참여하는것이바람직하다. 소비자, 생산자, 기업인, 직장인등다양한단체들이포함되어야실질적인생활양식의변화를가져올수있다. 일본의경우와같이시민단체들중에서지역에서환경보호나에너지절약등의주제를가지고실질적인활동을하는단체들을검증을통해협력적거버넌스의구성원으로임명하는제도가필요하다. 이러한기준들은행정안전부, 지식경제부, 환경부등과같이기후변화정책에직접적으로참여하는중앙정부와지방자치단체들간의협의에의해정해져야한다. 이렇게공식적으로정해진기준에맞는주민단체나시민단체들과지방정부가협력적거버넌스를구축해야주민들에게기후변화에대한홍보도실질적으로이루어질수있다. 또한주민이나시민들의다양한입장들도정부에전달되어기후변화정책을현실적으로입안할수있다. 이러한과정을거친정부의정책들은지역주민들의협력과자발적참여를이끌어낼수있다. 290
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 3. 지역간협력적거버넌스구축 지역간협력적거버넌스구축이다. 지역간협력적거버넌스는인근지역의기후변화정책의효과성제고를위해서필요하다. 현재 16개시도를대상으로추진되고있는지방녹색성장협의회는기존의지방자치단체장협의회 ( 시도지사협의회, 시군구청장협의회등 ) 의성격을크게벗어나지못하고있다. 48) 주지하는바와같이이러한협의회는민간대표들도지역유지들로만구성되어있어서일종의로비집단으로인식되기도하고있다. 따라서이를통해지역간협력적 실천적노력을기대하기는어려운실정이다. 중앙정부의정책을전달하는형식적자리가될가능성도높다. 이와같은형식적협력체보다는단위지역내에서의소규모협력체제를구축하는것이다. 이러한협력체제가더현실적으로유용하다 49). 특히도시지역과인근농어촌지역간에는 MOU체결등을통해서온실가스배출량을줄이는노력을같이협력적으로할수있다. 탄소포인트제도, 탄소캐쉬백등최근탄소감축량에대한개인에대한인센티브제도가대표적인수단으로적용되고있다. 거주지가달라지면이전거주지에서의포인트를인정받지못하는경우가발생하고있다 ( 행정안전부인터뷰 ). 이러한문제해결은중앙정부차원에서강압적으로할수없는것이며자치단체간에자발적인협정이나 MOU를체결함으로써해결될수있다. MOU체결은지역의이해관계를반영해야하기때문에주민들의동의과정이필요하다. 이러한동의과정은지역간협력적거버넌스를통해서만순조롭게성립될수있다. 그러나이러한지방간협력에대하여자치단체나지방정부측에서는중앙정부의역할도중요하다고주장한다 ( 서울시인터뷰 ). 중앙정부차원에서지자체들의협력이잘이루어질수있는장을마련해주는것이필요한데지자체들은서로동등하기때문에어느특정지차체가이니셔티브를가지고다른지자체를이끌어협력한다는것이불가능하기때문이다. 즉, 지방정부간협력을위한조정자로서의역할을행정 48) 지방녹색성장위원회와마찬가지로, 지난정부들이형식적으로만들어놓은협의체형식만갖춘위원회들을답습하고있어서실질적역할을담당하기에는어려움이있다. 49) 글로벌레짐구성에있어서도 WTO 체제출범에도불구하고실질적협력은국가간또는지역내자유무역협정등을통해이루어지고있다는점을연결해서생각할필요가있다. 291
K I P A The Korea Institute of Public Administration 안전부와같은중앙부처에서수행해주어야협력이용이할수있다는것이다. 4. 전국적네트워크체계확립및홍보강화 전국적인캠페인및홍보네트워크체계확립이필요하다. 현재한국의각부처는나름대로이러한수단들을마련하고있다. 환경부의그린스타트네트워크, 지식경제부의그린에너지패밀리, 여성부의 We Green 등이대표적인예이다. 이중그린스타트네트워크와그린에너지패밀리에는많은단체들이참여하고있고, 지방조직도구성하고있다는점에서대표브랜드에속한다. 그러나그내용을들여다보면사업방식에있어서는다소차이가있지만, 그취지나내용은거의유사함을알수있다. 아울러두운동은부처간선점경쟁의결과물로비추어지기도한다. 하지만수요자 ( 국민, 기업등 ) 의입장에서는유용하고도간편한단일창구가필요할뿐이다. 따라서차재에각부처의협력적거버넌스네트워크를통합하여단순화시킬필요가있다. 이를위하여다음과같은세가지대안을고려해볼수가있다. 1) 대안 1: 통합안 292 영국의경우전국적인홍보및캠페인네트워크는 ACT ON CO2라는사이트를중심으로통합 단일화되어있다. 단일화된네트워크를통해캠페인, 이산화탄소계산기, 콜센터, 서명운동등을운영하고있으며영국의대표브랜드로시민에게각인되어있다. 우리의경우도영국식통합안을고려해볼수있다. 특히, 그린스타트네트워크, 그린에너지패밀리, 위그린등의캠페인내용이중복되어있다는점에서각부처마다브랜드를가지고캠페인을벌이는것은비효율적이다. 또한국민들로하여금혼란을가져오게한다. 따라서영국과같이기후변화관련의문이나문제는 ACT ON CO2로가서해결하면된다는인식을심어줄수있는가장좋은방법은단일한브랜드네트워크로통합하는방안이라생각된다.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 2) 대안 2:MOU 체결 현재그린스타트네트워크의경우만이유일하게전국적인조직체계를가지고캠페인을추진하고있다. 나머지두개의네트워크는캠페인은수행하되조직체계가갖추어져있지않다. 여성부의위그린네트워크의경우이러한단점을극복하기위하여환경부의그린스타트네트워크와 MOU를체결하여함께활동하고있다 ( 환경부인터뷰 ). 각부처의이해관계상브랜드네트워크의통합이어렵다면함께협력할수있는방안으로 MOU체결을고려해보는것도좋은대안이될수있다. 3) 대안 3: 역할분담안 < 그림 8-13> 전국적협력거버넌스네트워크의역할분담안 < 그림 8-13> 은환경부와지식경제부가네트워크의역할을분담하는안을그림으로나타낸것이다. 기업은지식경제부를중심으로전국적인협력적거버넌스네트워크를구성하고, 일반국민들은환경부를중심으로협력적거버넌스네트워크를구성하는역할분담방안도있다. 그리고녹색성장위원회, 지식경제부, 환경부는두협력적거버넌스네트워크간의조정을맡는다. 293
K I P A The Korea Institute of Public Administration 우리나라에서정부의캠페인이나홍보가정작시민사회의실천으로연결되지않음으로인해그효과성이높지않음을지적한바있다. 요컨대기존에정부에서진행해온기후변화관련홍보전략의문제점은 파편적홍보주체, 단기적홍보계획, 정보제공중심의홍보활동, 사람 ( 홍보대상자 ) 에대한이해부족 등으로집약될수있다. 따라서그해법도전국적협력적거버넌스네트워크를구축하여, 장기적관점도입, 자극과실천중심의홍보활동, 고도의심리적이해 를바탕으로한전략수립 등의관점에서추구되어야할것이다. 5. 초정부적이고거국적인환경담론의형성 :( 가칭 ) 4 천만의환경라운드 형성 294 우리나라에서현재의환경담론은기업과환경단체, 정부사이의논의로국한되는경우가많다. 또한시민이나일반소비자를포함하는경우도정부와시민간의의사소통이라는차원에서진행되는경우가많다. 즉, 기업, 환경단체, 소비자, 정부, 노조, 사회단체등사회각계각층을포괄하는환경담론의형성은이루어지지못하고있다. 환경문제있어서이해관계자는전국민이며, 모든사회구성원및단체이다. 즉, 기후변화및녹색성장은국가의모든분야와각계각층이노력하여이루어내야하는과제이다. 따라서모든국민이환경담론에관심을갖도록노력하는것이필요하며이는향후기후변화와관련된정책의성공적인집행을가능하게할것이다. 기후변화에대응하는각국의사례를볼때도각나라들이지속적인협력과대화를통해초정부적인거버넌스 (governance) 를지향하고있는것을볼수있다. 특히기후및에너지등녹색정책을추진하는데있어서프랑스는거국적인환경라운드테이블을통해국민대합의를이끌어내고이를통해환경법안을만들고시행하게되었다. 우리의경우도향후거국적인환경라운드의형성을제안해볼수있다. 지속가능한환경발전에국가, 사회, 지역, 노조, 전문가및환경보호연합등일상적으로관계된모든행위자들을연합하는것이다. 이러한거국적환경라운드를형성할경우가장중요한것은여기에참여하는참
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 여자들의대표성을확보하는것이다. 환경라운드의주요당사자들이모두포함될수있도록하여야할것이다. 전문가나정부관계자들로만이루어진전문가위원회의성격을벗어나환경문제에대한고민과결단을이끌어낼수있는환경분야의각각의주체들- 노조, NGO, 지자체, 기업, 농업인- 이모두포함되어야한다. 왜냐하면사회각계각층의변화없이는환경변화및기후변화에대한대응을효율적으로할수없기때문이다. 이렇게구성된환경라운드에서는이해당사자들의토론과합의를통해우리나라녹색혁명의방향및주요과제를결정될수있다. 기존의정책들을시행하고검토하고향후보다발전적인과제를내놓는일을담당할수있을것이다. 이로써각계각층의기후변화정책에대한헌신 (commitment) 을향상시킬수있을것이다. 또한환경라운드이이루어지는방법로다양하게이루어질수있다. 전국적인오프라인포럼뿐아니라온라인포럼도가능하며, 컨퍼런스, 토론회등이이루어질수있다. 이러한과정에서사회각계각증의위원회, 정치연합, 사회단체등이모두포함될수있도록하여야할것이다. < 그림 8-14> 거국적환경담론형성을위한환경라운드 ( 안 ) 주체및참여자 - 대표성의확보 중앙정부, 지방정부, 시민단체, 기업, 환경단체, 정치인, 사회집단, 노조, 지역단체, 일반시민, 농업인등 ( 가칭 ) 4 천만의환경라운드 기능 - 국민적대합의 주요환경과제에대한검토및합의주요환경과제실행지원환경담론의확대 방법 - 참여의극대화 온라인오프라인포럼, 컨퍼런스, 토론회등각종위원회, 정치사회지역집단, 일반시민의참여 295
K I P A The Korea Institute of Public Administration 6. 환경인센티브활성화 :( 예시 ) 환경대출제도 도입 각국의사례와우리나라의현황을통해볼때, 우리의경우환경주체들의행위를변경시킬만한유인이다양하지못한것으로판단된다. 에코마일리지등환경관련인센티브수단들이이제막도입되고적용되고있으나그범위와방법은제한적이다. 선진국의경우각분야별로다양한인센티브를도입하여거버넌스주체들이자발적으로행위할수있도록유도하고있다. 따라서우리의경우도좀더다양한환경인센티브제도를발굴하고도입및활용할수있을것이다. 이를통해거버넌스주체의자발적인협력을유도하여기후변화에대응해나갈수있을것이다. 그중에서도 환경대출제도 의도입을제안하고자한다. 환경대출제도는고효율에너지형건물건축에있어서제로금리또는저금리로일정부분대출을허용하는것으로주거, 건축및생활부문에서의거버넌스주체들의자발적인협력을유도할수있다. 296
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 제 9 장 결론 현정부에서대통령을중심으로 녹색성장 이강조되면서각정부기관과사회단체들이앞다투어녹색성장을이슈화하고있다. 2007년총리실산하에신설되었던기후변화대책기획단은 2009년대통령직속의녹색성장위원회가신설되면서이에통합되었다. 중앙과지방의행정기관들에는녹색성장책임관들이임명되었고지방자치단체별로서둘러지방녹색성장위원회가구성되고있다. 또한광역자치단체중심으로 16개지방녹색성장협의회가구성되고, 그연합체로서지방녹색성장협의회가설립되었다. 그러나이런방식으로급박하게준비된추진체계는우리나라에서성공적이었던사례가없다. 여성정책의중요성이강조되면서각정부기관과지방자치단체에담당관들을두었고, 정보화를강조하면서각정부기관에 CIAO를두었고, 규제개혁이강조되었을때는각정부기관에규제개혁담당관을두었다. 그러나늘정권초기에만일을하는듯하다가어느새슬그머니없어지거나다른업무들을맡으면서이름만남는경우가대부분이었다. 지난정부에서는사회복지와참여가강조되면서지방자치단체마다사회복지협의체를두었지만, 참석자들이자신들의이익만을대변하거나거수기에머무는경우가대부분이었고현재는이름만남아있을뿐인지방자치단체가많다. 사회복지협의회는설립된기간의길이에비해제역할을전혀하지못하고있다. 규제개혁, 행정혁신, 여권신장을위한여성정책, 사회복지서비스확충등의지난정부들이강조한정책들은늘언론을통해국민의피부에는전혀와닿지않는다는비판을받아왔다. 많은이슈별관련시민단체들이언론에오르내렸지만실질적으로 297
K I P A The Korea Institute of Public Administration 298 이단체들이이슈들에대해국민들의피부에느낌을전해주는역할을충실히해내지지못하였다. 지난정부들이큰관심을가지고추진하였던정책들이크게성공하지못하고국민들의관심과협력을이끌어내지못한것은정책추진체계를형식만갖추는데급급하였기때문이다. 형식만갖춘정책추진체계는변화에따른높은비용만발생시킬뿐, 실질적인역할을수행하기는어렵다. 기후변화대책의중심인녹색성장위원회에근무하는공무원들도 녹색성장 자체에는공감하지만, 현재와같은정책추진체계에는크게공감하지못하고있다. 특히대부분의공무원들이순환보직과정에서파견된형태이기때문에직무몰입이나조직몰입과같은긍정적행태는보이지않고있다. 이러한현상은각행정기관의녹색성장책임관들에게도나타나고있다. 급조된지방녹색성장위원회는지난정부들의지역명망가중심의위원회를답습하고있다. 또한지방녹색성장협의회는대표하는지역단위의방대함으로볼때형식적인모습에지나지않음을알수있고지난정부들의정책추진체계들처럼급조된모습이역력하다. 참여하고있는민간인들도주민들이나시민들을대표한다고보기에는상당한거리가있고녹색성장이나환경문제와도크게관련이없는경우들도많이있다. 그러나기후변화정책은급조된정책추진체계로추진하기에는그심각성이나지속성, 파급효과가큰정책이다. 단순히국내문제로그칠이슈가아니고국제적으로경쟁해야하고국제적압력에생산적으로대응해야하는전국가가함께대응하지않을수없는세계적이슈이다. 따라서기존의정책들과달리현정부에서만다루어지고그칠정책이아니고갈수록그심각성이더깊어질수도있다. 이와같은정책의추진체계는각정부기관들의역할을분명히하는것도중요하지만, 정부간관계의조정체계를효과적으로갖추는것이더중요하다. 또한기후변화정책의중요한부분인온실가스감축과적응정책들은기업과국민들의자발적인협력이필수적이다. 일본, 영국, 프랑스의사례를보더라도정부간의정책추진체계나민간과의협력적거버넌스네트워크는우리나라와같이단시간에구성하지않고상당기간다져가
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 면서준비를하고있다. 이렇게준비기관이오래걸리는이유는각국가의내부정치 경제적충격을최소화하면서안정된정책추진거버넌스를공고히하기위한것이다. 기후변화정책에뒤늦게관심을가진우리나라는이러한선진국들의사례를면밀히검토해야하지만어느한국가의사례를무조건따라하는것은바람직하지않다. 과거의경험들도어느한국가의정책사례를모방해서크게성공한경험이없었다. 우리문화에맞지않아서실패하거나형식적으로모방한결과비용만들어갔을뿐아무런결과도얻지못한경우도많았다. 정책추진체계에있어서도우리나라의정치적환경속에서쉽게밀어붙일수있어서실현가능한대안도있는반면, 추진체계를만들어가는과정은어렵지만성공할경우실제로정책조정능력이나전문성에서우수한효과를얻을수있는대안도있다. 정치적으로실현가능한대안과효과성이높은대안들간의조합은다분히정책적이고정치적인과정에서이루어져야한다. 어느한요인만중요시할경우정책실패를하거나추진체계가자체가구성되지못할수있다. 중앙정부와지방정부의관계에있어서도조정체계는형식적으로구성하고, 실질적으로는과거와같은중앙정부의획일적지침에의해지방정부가무조건따르거나별도로움직이도록이루어져서는안된다. 중앙정부는지방정부마다의환경을고려해서지침을현실화시켜야하고평가방법도다원화하여야한다. 이렇게중앙정부와지방정부가대화에의해서로를이해할때정책협력이효과적으로이루어질수있다. 협력적거버넌스역시기존의비전문적명망가중심의위원회가기후변화정책을담당하게되어서는안된다. 전술한바와마찬가지로기후변화정책은기업과국민들의자발적협력이없이는성공할수없는정책이다. 규제개혁, 행정개혁, 사회복지와같이정부의정책결과를국민들이얼마나느낄수있느냐의문제가아니고국민들이얼마나정책결과에기여할수있는가의문제이다. 세계적으로도협력적거버넌스가가장중요시되는분야는환경분야이다. 주민과정부, 주민들간갈등이심한분야이기도하기때문이다. 이연구의사례가된일본, 영국, 프랑스뿐아니라, 대부분의국가들에있어서물관리나에너지부분에있어서 299
K I P A The Korea Institute of Public Administration 지역수준의협력적거버넌스를구축하는데도다년간의정부와민간대표들간의일관성있는노력에의해서만성공을하게된다. 아무리협력적거버넌스에서민간의참여가중요시된다고해도, 정부의정책추진체계와조정체계가안정이되지않으면성공을불가능하다. 따라서실효성있는정책추진체계와조정체계를우선적으로확립하고, 이를바탕으로국민들의실생활에직접영향을주고홍보할수있는민간구성원들을참여시키는협력적거버넌스가만들어져야비로소기후변화정책은성공의토대를갖출수있다. 300
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 참고문헌 국회예산정책처. (2007). 기후변화협약종합대책평가. 기후변화대책기본법 ( 안 ). 기후변화대책기획단. (2008a). 기후변화대응종합기본계획 ( 상세자료 ). 기후변화대책기획단. (2008b). 기후변화대응종합기본계획세부이행계획. 기후변화대책위원회구성및운영에관한규정 (2008, 국무총리훈령제509호 ). 기후변화협약대책위원회. (2005). 기후변화협약대응제3차종합대책. 기후변화협약대책위원회. (2006). 기후변화협약대응제3 차종합대책 (2006년수정판 ). 김석준. (2000). 뉴거버넌스연구. 대영문화사. 김정해 조성한 (2007), 정부위원회의운영및관리상의문제점과개선방안, 현대사회와행정, 17(2):173-204. 녹색성장위원회. (2009). 녹색성장5 개년계획. 녹색성장위원회. (2009). 녹색성장국가전략. 녹색성장위원회의구성및운영에관한규정 (2009, 대통령훈령제239호 ). 대외경제연구원. (2007). 문순홍. (2000). 민주주의와환경결합논의들의재구성 : 생태민주화의설계도그리기, 한국정치학회보, 34(2):29-49. 문순홍. (2006). 정치생태학과녹색국가. 서울 : 아르케. 박상인외. (2008). 환경규제와경쟁정책. 공정거래위원회보고서삼성경제연구소. (2008). 일본의환경강국전략과시사점. SERI 경제포커스. 207 호. 1 13. IPCC. (2007). 기후변화 2007: 종합보고서. 에너지관리공단. (2002). 기후변화협약하나에서열까지. 에너지관리공단. (2006). 기후변화협약에대한이해 영국기후변화법. (2008). 301
K I P A The Korea Institute of Public Administration 302 영국에너지법. (2008). 영국계획법법. (2008). 오일영. (2008). 영국지방자치단체의기후변화정책. 도시문제, 479호 :89-99. 월드리서치. (2008). 기후변화대응대국민인식도조사 (2차) 결과보고서. 유승직. (2008). 기후변화제4차종합대책과기후변화대응. 에너지포커스. 2008 ( 봄 ):82-95. 윤순진. (2002). 국제기후변화정책의정치경제학적이해 : 기후시장의형성과자연의자본화전략, 한국정책학회보, 11(1):1-27. 이경용. (2009). 프랑스, 녹색뉴딜지원을위한환경법안도입. 기후변화 e-뉴스레터 vol. 37. 일본환경성. (2007). Building a Low Carbon Society 저탄소녹색성장기본법 ( 안 ). 정규호. (2006). 녹색국가에대한이론적탐색, 문순홍편. 녹색국가의탐색. 서울 : 아르케. 조명래. (2002). 녹색사회의탐색. 서울 : 한울. 中原茂樹. (2008). 교토메카니즘과일본의환경법 환경법연구. 30(2). 253 258. 한겨레신문. 2009년 7월 1일자. 행정안전부. (2009). 녹색성장, 전국방방곡곡에뿌리내린다. 2009년 7월 7일보도자료.. 환경부국립환경과학원. (2009). 기후변화관련국립연구소및연구동향. 환경부환경관리공단. (2008). 기후변화대응지방자치단체활성화지원방안연구. 환경부. (2008). 선진국기후변화관리정책연구. 환경부. (2008). 지자체기후변화대응업무안내서. Akio, Morishima. (2003). The Kyoto Protocol and Japan's Policy on the Prevention of Global Warming. Asia-Pacific Review. 10(2). 78-98. Ansell, C. (2000). The Networked Polity in Regional Development in Western Europe, Governance. 13(2):279-91. Baker, Wayne E.(1992). The Network Organization in Theory and Practice. In N, Nohria. & R G, Eccles(eds.), Networks and Organization:Structure, Form and Action.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 Boston:Harvard Business School Press. Barry, J. (1994). Discursive Sustrainability:the State of Green Political Theory in Green Political Theory and State. Conference Proceedings. www.psa.ac.uk/cps/1994/wall. BERR. (2007). Climate chage mitigation and fuel poverty alleviation. Booher, D. E. (2004). Collaborative Governance Practices and Democracy, National Civic Review, (winter):32-46. Bourgault, Jacques and Rene Lapierre. (2000). Horizontality and Public Management. Final Report to the Canadian Centre for Management Development. Bulkeley, H. and N. Bestsill. (2003). Cities and Climate Change:Urban Sustainability and Global Environmental Governance. New Yourk:Routledge. CCC. (2009). Committee on Climate Change Corporate Plan 2009-12. CCC.(2008). Committee on Climate Change Framework Document. CSIS. (2007). The Age of Consequences - The Foreign Policy and National Security Implications of Global Climate Change. de Geus, Marius. (1996). The Ecological Restructuring of the State. Brian Doherty and Marius de Geus. eds. Democracy and Green Political Thought. London: Routledge. DECC, Defra, BIS, CCC, Cabinet Office 홈페이지 DECC. (2009). The UK Low Carbon Transition Plan:National Strategy for Climate & Energy. Defra, (2009). Departmental Report 2009. Donahue, John. (2004). On Collaborative Governance. A Working Paper. No. 2. March. John F. Kennedy School of Government. Havard University. Dryzek, J. S. (1992). Ecology and Discursive Democracy:Beyound Liberal Capitalism and the Administrative State. Capitalism, Nature, Socialism, 3(2):18-42. Eckersly, Robyn. (1997). Green Justice, the State and Democracy. Presented Paper at the Environmental Justice Conference. Oct. 3-4. http://www.arblk.unimelb.edu.au/env just/paters/ allpapers/eckersley. 303
K I P A The Korea Institute of Public Administration 304 Germanwatch. (2008). The Climate Change Performance Index Results 2009. www.germanwatch.org. Goss, S.(2001). Making Local Governance Work:Networks, Relationships and the Management of Change. Houndmills:Palgrave. Hooghe, L and G. Marks. (1996). Contending Models of Governance in the European Union. in the A. Cafruny and C. Lankowski. (1996). Europe's Ambiguous Unity: Conflict and Consensus in the Post-Maastricht Eras. Boulder,Cololado, Lynne Rienner Publishers. Hournold, Christian and John Gryzek. (2001). Greening the State:Ecological Modernization between State and Movement in the USA, UK, Gernmany and Norway. Grenoble, 6-11. April. Workshop on the Nation-State and the Ecological Crisis:Sovereignty, Economy and Ecology. IGES. (2008). IGES White Paper:Re-Uniting Climate Change and Sustainable Development, Institute for Global Environmental Strategies. IPCC. (2001a). Climate Change 2001:The Scientific Basis. Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambidge University Press. Cambridge. IPCC. (2001b). Ckimate Change 2001:Impacts, Adaptation and Vulnerability Intergevernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press. Cambridge. IPCC. (2007). Climate Change 2007 - Physical Science Basis. IPCC. (2007). Climate Change 2007:Impacts, Adatation and Vulnerability, Contibution of Working Group II to the Forth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climte Change. Cambridge University Press. Cambridge, UK. Jordan, A. (2001). The European Union:an Evolving System of Muli-level Governance or Government? Policy and Politics, 29(2):193-208. Jordan, A. (2002). Efficient Hardware and Light Green Software:Environmental Policy Integration in A. Lenschow(2002). the UK. Environmental Policy Integration: Greening Sectoral Policies in Europe. London, Earthscan:35-56.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 Kickert, W.(1997). Public Governance in the Netherlands:An Alternative to Anglo-Americal Managerialism. Public Administration. 75:731-751. Kooiman, J.(2003). Governing as Governance. London:Sage Publications. Leach, R. and J. Percy-Smith. (2001). Local Governance in Britain. Basingstoke, Palgrave. Mathy, Sandrine. (2007). Urban and Rural Policies and the Climate Change Issues:the French Experience of Governance. Journal of Integrative Environmental Sciences, 4(3). MEEDDAT. (2007a). Le Grenelle Environnement:Summary Report on Round Table Discussions. MEEDDAT. (2007b). Le Grenelle Environnement:10- Governance Programme. MEEDDAT. (2009a). Au titre du paragraphe 2 de l article 3 De la décision n 280/2004/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004: Relative au mécanisme pour surveiller les émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté et mettre en œuvre le protocole de Kyoto. MEEDDAT. (2009b). Le Commissariat Général au Développement Durable. Mills, Simon. (2009). Climate Change:The role of Local Authorities-A UK Perspective. MOE. (2008). Kyoto Protocal Target Achievement Plan. Nicholas Stern. (2006). The Economics of Climate Change - Stern Review. Cambrigde. OECD. (2002). Development and Climate Change Project:Concept Paper On Scope and Criteria for Case Study Selection. Paris:OECD. OECD. (2008). Draft OECD Guidance On Integrating Climate Change Adaptation Into Development Co-operation. Paris:OECD. OECD. (2008). Progress On Adaptation to Climate Change In Developed Countries. Pari s:oecd. Peters, Guy. (1998). Managing Horizontal Government:the Politics of Coordination. Research Paper No. 21. of Canadian Centre for Management Development. Rhodes, R. (1996). The New Governance:Governing Without Government. Political Studies(XLIV):652-667. 305
K I P A The Korea Institute of Public Administration 306 Rhodes, R. A. W. (2000). Governance and Public Administration. in J. Pierre. ed. Debating Governance. Oxford:Oxford University Press. Salamon, Lester M. (2001).The New Governance and the Tools of Public Action:An Introduction. Fordham Journal of Urban Law, XXVIII(5):1611-1674. Shardul Agrawala and Samuel Fankhauser. (2008). Economic Aspects of Adaptation to Climate Change. Paris:OECD. Stern; N.H. (2007). The Economics of Climate Change:the Stern Review. Cambridge University Press. Sugiyama, Noriko and Tsuneo Takeuchi. (2008). Local Policies for Climate Change in Japan. Journal of Environment and Development. 17(4). 424-441. Tiberghien, Yves and Miranda A. Schreurs. (2007). High Noon in Japan:Embedded Symbolism and Post-2001 Kyoto Protocol Politics. Global Environmental Politics. 7(4). 70-91. United Nations ESCAP 홈페이지 United Nations ESCAP. (2006). Green Growth at a Glance. United Nations. (1997). Kyoto Protocol to the United Nations Framwork Convention on Climate Change. http://unfccc.int/resource/does/convkkp/kpeng.pdf. Van Vliet Martijn. (1993). Environmental Regulation of Business:Options and Constraints for Communicative Governance. in tbe Kooiman Jan(eds.), Mordern Governance:New Government-Society Interactons. London:SAGE. Verheyen, R. (2005) Climate Change Damage and International Law:Prevention, in the Martinus Mijgoff. Duties and State Responsibility. Netherlands. 418pp. Watson, M., Bullely, B and Hudson, R. (2004). Vertical and Horizontal Integration in the Governance of UK Municipal Waste Policy. Draft Paper. WCED. (1987). Our Common Future. Oxford:Oxford University Press. Wu, Joshua Su-Ya. (2009). Toward a Model of International Environmental Action:A Case of Japan's Environmental Conversion and Participation in the Climate Change Environmental Regime. Review of Policy Research. 26(3). 267-287.
KIPA 연구보고서 09-14 기후변화대응을위한정부대응체계구축 : 녹색거버넌스구축을중심으로 WWF. (2009). G8 Climate Scorecards. Yale Center for Environmental Law and Policy(YCELP) & Center for International Earth Science Information Network(CIESIN). (2008). 2008 Environmental Performance Index. www.sedac.ciesin.columbia.edu. Zadek, Simon. (2008). Global Collaborative Governance:There is No Alternative. Corporate Governance, 8(4):374-388. http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/rubrique.php3?id_rubrique=1 http://www.contributionclimatenergie.fr/ http://www.developpement-durable.gouv.fr/index.php3 http://www.ile-de-france.drire.gouv.fr/ http://www.legrenelle-environnement.fr/grenelle-environnement/ www.gef.kr www.greengrowth.go.kr www.greenstart.kr www.me.go.kr www.mke.go.kr 307
K I P A The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원간행물목록 1992 년도연구보고서 번호 연구보고서명 연구책임자 92-01 통일에대비한행정체제구축방안 남현욱 92-02 지방자치시대의수도권광역행정체제구축방안 김재훈 92-03 직업공무원제확립을위한인사행정기관및공직분류체계개편방안 진재구 92-04 행정정보공개제도에관한연구 박영기 92-05 중장기정부인력규모예측 송하중 92-07 민간주도의경제사회질서확립방안 이성우 92-08 행정의능률성제고를위한기본틀구축 박세정 92-09 2000 년대에대비한정부조직체계개편방안 남현욱 92-10 공무원보수체계합리화방안에관한연구 이수철 92-11 공무원교육훈련체계의발전방향 정하경 92-12 중앙과지방간의행정사무배분을위한기준및지표개발 김재훈 92-13-1 행정에관한국민의인식과평가 -1992 년도설문조사결과보고 - 92-13-2 공무원의의식과행태에관한연구 -1992 년도설문조사결과보고 - 서원석김광주 서원석김광주 1993 년도연구보고서 번호 연구보고서명 연구책임자 93-01 행정부의정책조정체계연구 이성우 93-02 효율적인민원행정체계확립방안 박영기 93-03 유교권국가 ( 한 중 일 ) 간의관료문화비교연구 황성돈 93-04 한국행정에적합한사무혁신방안의모색 - 기법개발을위한탐색적기초연구 - 박세정 308 93-05 행정의전문성제고를위한공무원임용체계개선진재구