제재대상인북한선박또는제 3 국편의치적선박에대한 연안국의관할권행사 도경옥 ( 통일연구원 ) Ⅰ. 서론 2016 년 1월 6일북한의 4차핵실험과 2월 7일장거리미사일발사에대한대응으로 2016 년 3월 2일유엔안전보장이사회는결의제2270 호를만장일치로채택하였다. 1) 동결의는무기거래, 제재대상지정, 확산네트워크, 해운 항공운송, 대외교역, 금융거래등광범위한분야에걸쳐기존제재조치들을대폭강화하였을뿐만아니라, 광물금수조치와같은새롭고강력한제재조치들을다수포함하였다. 동결의채택직후한국정부는 금번안전보장이사회결의는 70 년유엔역사상전례를찾아볼수없을정도로비군사적조치로는가장강력하고실효적인제재결의이며, 거의모든조항이의무화되어있는역사적인결의 라고평가하였다. 2) 한편, 동결의채택을전후하여한국, 일본, 미국,EU 등은기존의조치들을강화하는차원에서의독자제재조치를발표하였다. 국제사회가대북제재의실효적이행방안과대북제재의효과에관심을집중하고있던가운데, 북한은 2016 년 9월 9일제5차핵실험을실시하였다. 이에대한대응으로유엔안전보장이사회는 11 월 30 일결의제2321 호를채택함으로써기존의제재조치를보다강화하였다. 3) 한국, 일본및미국도곧바로추가제재조치를발표하였다. 이처럼현재국제사회는북핵문제를해결하기위하여대북제재와압박에총력을기울이고있다. 대북제재의이행과효과를둘러싼관심과우려가커짐에따라여러분야에서논란이발생하고있는데, 해운통제분야도그중하나이다.2016 년 3월유엔안전보장이사회결의제2270 호상재재대상선박인 오리온스타 호가우리영해에진입하였다가벗어나는사건이발생하였다. 오리온스타 호는몽골국적이지만실제로는북한원양해운관리회사 (OMM) 소속선박인것으로알려져있다. 당시북한인 9명과중국인 10 명이승선해있었으며, 무연탄을싣고북한남포를출발해청진으로향하였던것으로관계당국은추정하였다. 이와관련하여, 국민안전처는외교부대응지침에근거하여해경경비정 2척을출동시켜일정한거리를둔상태에서밀착감시만하였다고밝혔다. 4) 외교부는일반국제법상모든선박에대해서는무해통항권 (rightof innocentpassage) 이적용되며, 안전보장이사회결의제2270 호는제재대상선박의 1) UN Doc. S/RES/2270 (2 March 2016). 2) 한국외교부보도자료, 유엔안보리대북한제재결의 2270 호채택 (2016. 3. 3.). 3) UN Doc. S/RES/2321 (30 November 2016). 4) 국적위장北화물선, 한때우리영해진입했다빠져나가, 서울신문 2016 년 3 월 17 일자. - 1 -
회원국영해통항에대해특별한규정을두고있지않다고설명하였다. 5) 한편, 한국정부는지난 2010 년 5 24 조치 를발표하면서북한선박의우리해역운항을전면금지한바있는데, 통일부는 오리온스타 호의경우공식적으로는북한국적이아니기때문에 5 24 조치에위배되지않는다는입장을취하였다. 6) 이에일부국내언론들은제재대상선박이우리영해를지나가는데도정부가아무런조치를취하지않았다며강력히비판하였다. 7) 유엔안전보장이사회제재대상북한선박들은다른국가들의근해에서도종종목격되고있다. 8) 그리고 2016 년 11 월 25 일한북한전문매체는 오리온스타 호가 11 월 17 일한국울산앞바다를지나갔으며,2 주에걸쳐한국과일본영해를수시로넘나들었다고보도하였고, 9) 이후여러매체들이이를인용보도하였다. 따라서제재대상북한선박또는북한의제3국편의치적선박에대한연안국의조치를둘러싼논란은계속될것으로보인다. 이에이글에서는제재대상북한선박또는북한의제3국편의치적선박에대한연안국의관할권행사문제를심도있게살펴보고자한다. 이하에서는먼저 오리온스타 호사례를법적인측면에서면밀히분석하고자한다. 보다구체적으로, 일반국제법상 오리온스타 호가무해통항권을향유하는지, 그리고안전보장이사회의대북제재결의와한국의대북독자제재조치에따르면한국정부는 오리온스타 호에대하여어떠한조치를취할수있었는지또는취해야했었는지검토할것이다. 다음으로향후한국이북한에대한해운통제를한층더강화할필요성이제기된다고할경우국제법의테두리내에서어느정도수준까지독자제재조치가가능한지를모색하고자한다. Ⅱ. 오리온스타 호사례분석 1. 무해통항인정여부 영해는연안국의기선외곽에최대 12 해리까지설정할수있는연안국의주권이미치는인접해역이지만, 모든국가의상선의무해한항행에개방된다. 선박의무해통항권은국제관습법상인정되어왔던권리인데,1958 년영해및접속수역협약 (Conventionon theteritorialseaand thecontiguouszone) 제14 조로처음성문화되었고,1982 년유엔해양법협약 (United NationsConvention on the Law ofthe Sea) 에서보다구체적으로규정되었다. 무해통항권의내용과법적성질은통항선박 5) 정부, 제재대상北선박영해통과에 무해통항권 적용, 연합뉴스 2016 년 3 월 17 일자. 6) 국적위반선박에도무해통항권, KBS 뉴스 2016 년 3 월 17 일자. 7) 제재대상北선박영해통과팔짠긴정부, 동아닷컴뉴스 2016 년 3 월 18 일자 ; 말로하는대북제재?, MBC 뉴스 2016 년 3 월 23 일자. 8) 제재대상북선박, 중국근해출현, 자유아시아방송 2016 년 6 월 27 일자. 9) Sanctioned North Korean ships sails through S. Korean, Japanese waters", NK NEWS (25 November, 2016). - 2 -
의항행이익과연안국의법익간에균형과조정을도모하는것에의하여확립되어왔다. 유엔해양법협약규정을중심으로무해통항의개념을구체적으로살펴보면, 선박이그목적에있어연안국의내수에들어가지않거나내수밖의정박지나항구시설에기항하지않고단지영해를횡단하기위하여또는내수를향하여혹은내수로부터항진하거나정박지나항구시설에기항하기위하여영해를항행하는것이고, 그방법에있어계속적이고신속하다면통항중인것으로인정된다. 10) 그리고그러한통항이연안국의평화, 공공질서또는안전을해치지않는다면무해한것으로인정되는데, 외국선박이영해에서다음의활동에종사하는경우연안국의평화, 공공징서또는안전을해치는것으로본다 : (a) 연안국의주권, 영토보전또는정치적독립에반하거나, 또는국제연합헌장에구현된국제법의원칙에위반되는그밖의방식에의한무력의위협이나무력의행사 (b) 무기를사용하는훈련이나연습 (c) 연안국의국방이나안전에해가되는정보수집을목적으로하는행위 (d) 연안국의국방이나안전에해로운영향을미칠것을목적으로하는선전행위 (e) 항공기의선상발진 착륙또는탑재 (f) 군사기기의선상발진 착륙또는탑재 (g) 연안국의관세 재정 출입국관리또는위생에관한법령에위반되는물품이나통화를싣고내리는행위또는사람의승선이나하선 (h) 이협약에위배되는고의적이고도중대한오염행위 (i) 어로활동 (j) 조사활동이나측량활동의수행 (k) 연안국의통신체계또는그밖의설비 시설물에대한방해를목적으로하는행위 (l) 통항과직접관련이없는그밖의활동 11) 1958 년영해및접속수역협약에서와는달리 1982 년유엔해양법협약에서이와같이유해한활동을구체적으로열거하는방식을채택한것은유해성여부를결정하는데있어서보다 객관적인기준 이적용되어야할필요성이제기되었기때문이다. 12) 즉, 영해무해통항제도를적용하는데있어서연안국들의재량을보다제한하려는의도가반영된것이다. 13) 10) 유엔해양법협약제 18 조. 11) 유엔해양법협약제 19 조제 2 항. 12) 조문채택과정은 Myron H. Nordquist, Satya N. Nandan and Shabtai Rosenne (eds.), United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: A Commentary, Vol. Ⅱ (Martinus Nijhoff Publishers, 1993), pp. 167-178 참조. 13) Thomas J. Schoenbaum, Admiralty and Maritime Law (West, 1987), p. 50. - 3 -
연안국은외국선박의무해통항을방해하지않을의무를지는데, 특히연안국은외국선박에대하여실질적으로무해통항권을부인하거나침해하는효과를가져오는요건을부과해서는안되며, 특정국의선박또는특정국으로화물을반입 반출하거나특정국을위하여화물을운반하는선박을형식적으로든실질적으로든차별해서는안된다. 14) 다른한편으로, 연안국은외국선박의무해하지아니한통항을방지하기위하여필요한조치를취할권리를가진다. 15) 즉, 무해통항을하는것이아닌외국선박은내수에들어간경우와마찬가지로연안국의관할권에완전히종속된다. 16) 한편, 연안국은자국의안전보호상긴요한경우에는영해의지정된수역에서외국선박간형식상또는실질상의차별을두지않고무해통항을일시적으로정지시킬수있는데, 다만이러한정지조치는적절히공표된경우에만유효하다. 17) 일반적으로안보수역, 군사연습구역등의선포가이에해당한다고볼수있다. 18) 그렇다면 오리온스타 호사례와같은경우연안국은해당선박의영해통항을제한할수있는가? 먼저관계당국및언론을통해알려진바에따르면, 오리온스타 호는그목적과방법에있어서영해를 통항 하고있었다고할수있다. 그리고상기열거된유해한활동중어느하나에종사했다고보기어렵고, 무엇보다관련증거가수집되지않았으므로, 무해한 통항에해당하는것으로판단된다. 물론, 당시시점이북한의핵실험과장거리미사일발사에대한대응으로유엔안전보장이사회의결의가채택되고한국의독자제재조치가발표된직후였던만큼, 어떠한정치적목적또는의도를내포하였을가능성을완전히배제할수는없을것이다. 그러나유엔해양법협약은연안국의자의적인해석을제한하고불확실성및모호성을제거하기위하여유해한활동을구체적으로열거하는방식을취하고있으므로, 그범위를벗어나는다른논리를적용하여영해에서선박의항행의자유를제한하는것은허용되기어렵다. 요컨대, 해양법의관점에서본다면, 오리온스타 호가영해에서무해통항을하는것으로인정되는한연안국들은그통항을제한해서는안된다. 2. 유엔안전보장이사회결의를통한제한가능여부 앞에서살펴본바와같이, 유엔해양법협약에따르면모든국가의선박은 유해한 활동을한것으로인정되는경우를제외하고는영해에서항행의자유를보장받는 다. 그럼에도불구하고유엔안전보장이사회의결의를통하여이를제한하는것이 가능한가? 이문제를본격적으로다루기에앞서, 유엔해양법협약과의관계문제에 있어서는안전보장이사회가채택한조치중법적으로구속력있는조치인 결정 ' 만 이유의미한것으로간주된다는점을언급할필요가있을것으로보인다. 유엔헌 14) 유엔해양법협약제 24 조. 15) 유엔해양법협약제 25 조. 16) R. R. Churchill and A. V. Lowe, The Law of the Sea, third edition (Manchester University Press, 1999), p. 87. 17) 유엔해양법협약제 25 조제 3 항. 18) 김영구, 한국과바다의국제법 (21 세기북스, 2004), pp. 152, 153. - 4 -
장제25 조가 유엔회원국은안전보장이사회의결정을이헌장에따라수락하고이행할것을동의한다 고규정하고있기때문이다. 일반적으로안전보장이사회가국가들이어떠한것을할것을 결정하다 (decide), 요구하다 (require,demand) 와같은표현을사용하였다면, 법적구속력있는조치를의도한것으로해석된다. 19) 그리고국가들이어떠한것을할것을 촉구하다 (calupon), 요청하다 (request) 와같은표현을사용한경우에는법적구속력여부에대한견해가엇갈리고있다. 20) 여하튼기본적으로는안전보장이사회가채택한조치가유엔헌장제25 조상의 결정 에해당하는것이명확한경우를예로들어설명하면, 안전보장이사회는 1993 년결의제820 호에서모든상업용선박의신유고연방 (FederalRepublicofYugoslavia) 영해진입금지를결정한바있는데, 21) 이는유엔해양법협약상의무해통항권개념과충돌된다. 그러나유엔헌장은제103 조에서 유엔회원국의헌장상의의무와다른국제협정상의의무가상충되는경우에는이헌장상의의무가우선한다 고규정함으로써충돌문제를해결하고있다. 이규정상의 헌장상의의무 에는유엔헌장제7장에따라안전보장이사회가채택한법적으로구속력있는결정이포함되기때문이다. 따라서안전보장이사회의결의를통하여영해무해통항을제한하는것은가능하다. 다음으로살펴보아야하는것은유엔안전보장이사회가대북제재결의에서회원국들에대하여그영해를무해통항하고있는제재대상선박에대해서어떠한조치를취할의무를부과하였는지여부이다. 안전보장이사회는결의제2270 호를통해북한에대한해운통제를대폭강화하였다. 보다구체적으로, 북한행 발화물에대한검색을의무화함으로써북한의금지품목거래를전면봉쇄하였다 ( 제18 호 ). 그리고북한의제재회피시도를차단하고자북한에대한선박대여를금지하는한편, 북한이소유하거나운영하는선박에대한등록취소를촉구하였다 ( 제19 호 ). 또한, 북한의국적선활동을억제하여북한의해상운송능력을위축시키고자외국선박의북한국적선등록을금지하였다 ( 제20 항 ). 그리고북한의불법활동에기여할수있는해운네트워크를차단하기위하여제재대상으로지정된개인또는실체가소유하거나통제하는것으로의심되는선박과불법활동에연루된것으로의심되는선박의입항을금지하였다 ( 제22 항 ). 나아가제재대상인원양해운관리회사 (OMM) 가통제하거나운항하는선박 31 척이자산동결대상이라는점을명확히하였다 ( 제23 항 ). 이중제재대상북한선박또는제3국편의치적선박에대한연안국의관할권행사문제와특히관련되는것으로보이는규정들은다음과같다 : 18. 모든국가들은결의제 1718 호 (2006), 제 1874 호 (2009), 제 2087 호 (2013), 제 19) Robin R. Churchill, Conflicts between United Nations Security Council Resolutions and the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea, and Their Possible Resolution, in Michael D. Carsten (ed.), International Law and Military Operations, International Law Studies, Vol. 84 (U.S. Naval War College, 2008), pp. 145, 146. 20) Ibid., p. 146. 21) UN Doc. S/RES/820 (17 April 1993). - 5 -
2094 호 (2013) 및본결의를위반하는물품이이전되는일이없도록보장하기위하여, 공항, 항구, 자유무역지대를포함하여자국영역내에있거나자국영역을통과하는화물로서, 조선민주주의인민공화국에서출발하거나조선민주주의인민공화국으로향하는화물, 조선민주주의인민공화국또는그국민이나그들을대신하거나그들의지시에따라행동하는개인또는실체나그들이소유하거나통제하는실체나지정된개인또는실체가중개하거나이전을촉진한화물, 조선민주주의인민공화국국적항공또는선박으로운송되는화물을검색할것을결정하며, 국가에의해인도주의목적으로결정된화물의이전에최소한으로영향을미치는선에서국가들이이러한검색을이행할것을촉구한다. 22. 선박이지정된개인또는실체에의하여직접적으로또는간접적으로소유또는통제되고있다거나결의 1718 호 (2006),1874 호 (2009),2087 호 (2013), 2094 호 (2013) 및본결의에의해공급, 판매, 이전, 또는수출이금지된화물을포함하고있다고믿을합리적인근거를제공하는정보를회원국이가진다면, 모든회원국들은동선박의입항을금지할것을결정한다. 다만, 비상상황, 출항지로의회황또는검색을위하여입항이요구되는경우나위원회가사전에이러한입항이인도주의적목적이나본결의의목적에부합하는여타목적을위해요구된다고결정하는경우에는예외로한다. 23. 위원회가조선민주주의인민공화국의원양해운관리회사 (OMM) 를지정했음을상기하며, 본결의의부속서 3에명시된선박은원양해운관리회사가통제하거나운항하는경제자원이며따라서결의제1718 호 (2006) 제8항 d 호에서부과한자산동결대상임을유의하며, 회원국은해당결의관련조항을이행해야할것을강조한다. 제18 항을살펴보기에앞서제22 항과제23 항을먼저살펴보기로한다. 제22 항은제재대상개인또는실체가선박을직접적또는간접적으로소유하거나통제하고있다는등의의심이있는경우그러한선박의 입항 (entry into theirports) 금지를규정하고있다. 따라서이로부터단순히영해를통항중인제재대상선박에대하여어떠한조치를취할회원국의의무가도출된다고는볼수없다. 다음으로, 제23 항은제재대상선박들이결의제1718 호제8항 d호에서부과한자산동결대상이므로회원국들로하여금결의제1718 호의관련규정들을이행하도록하고있다. 기본적으로 2006 년에채택된결의제1718 호는위원회또는안전보장이사회가지정한개인또는실체가직접적또는간접적으로소유하거나통제하는자금, 기타금융자산및경제자원 (economicresources) 의동결을이미규정하고있었는데, 22) 결의제2270 호는여 22) UN Doc. S/RES/1718 (14 October 2006). - 6 -
기서의경제자원에선박이포함된다는점 ( 제12 항 ) 과부록에명시된선박들이위원회가지정한원양해운관리회사 (OMM) 가통제하거나운항하는경제자원이므로자산동결대상이라는점 ( 제23 항 ) 을확인하였다. 자산동결이라는조치가이루어기지위해서는기본적으로제재대상선박의입항이전제된다고보아야할것이다. 이와관련하여, 금년 3월필리핀이안전보장이사회결의제2270 호에따른제재대상선박이었던 진텅 호를압류조치한사례를언급할필요가있을것으로보인다. 안전보장이사회결의제2270 호가채택된직후인 3월 5일, 필리핀당국은새로운대북제재채택에따라필리핀마닐라북동쪽에있는수빅항에입항한시에라리온국적의 진텅 호를압류하고선원들을추방하기로했다고밝혔다. 23) 유사한시기에 오리온스타 호의한국영해통과소식이전해지자일부언론은양국의대응을비교하면서한국정부의소극적대응을비판하였다. 24) 그러나 진텅 호는필리핀항구에입항을한경우이고 오리온스타 호는한국영해를통항한경우이므로, 두사례를같은선상에놓고비교하는것은적절하지않을수있다. 다음으로제18 항을살펴보기로한다. 안전보장이사회결의에서부속서 3에명시된 31 척의선박, 즉제재대상선박의영해통항을제한하여야한다는규정을두고있지는않으나, 오리온스타 호는제재대상선박인동시에북한행 발화물을싣고있었다는점에서제18 항의적용가능성이검토되어야한다. 제18 항에따르면, 모든국가들은북한행 발화물등에대한검색의무를지는데, 다만그화물이 공항, 항구, 자유무역지대를포함하여자국영역내에있거나자국영역을통과하는 (within ortransiting through theirteritory,including in theirairports,seaports and freetradezones) 경우에그러하다.' 영역 (teritory)' 은 영토 의의미로사용되기도하지만, 영토, 영해, 영공을모두포함하는의미로사용되기도한다. 전자의경우라고한다면연안국의영해를통항하는선박의화물은검색대상이아니다. 그러나후자의경우라고한다면연안국의영해를통항하는선박의화물도검색대상에해당한다. 한언론보도에따르면, 외교부는제18 항상의 ' 영역 (teritory)' 은육지, 강, 항만을포함하는개념으로해석되므로한국항구에들어오지않은선박에대해서는화물검색의무가없다고주장했다고한다. 25) 그런데결의제2270 호제18 항의해석및적용에있어서는기본적으로이전에채택된대북제재결의를함께고려할필요가있을것으로보인다. 제18 항은 결의제 1718 호 (2006), 제1874 호 (2009), 제2087 호 (2013), 제2094 호 (2013) 및본결의를위반하는물품이이전되는일이없도록보장 하는것이목적이라고분명히밝히고있다. 그동안채택된대북제재결의중해운통제와관련하여특히주목할필요가있는 23) 유엔제재로첫몰수된北진텅호 국적세탁 선박, 연합뉴스 2016 년 3 월 5 일자. 필리핀, 北화물선 진텅호 몰수 선원 21 명추방, 뉴데일리 2016 년 3 월 5 일자. 2016 년 3 월 21 일유엔안전보장이사회가 진텅 호를비롯한북한선박 4 척을제재리스트에서제외함에따라필리핀당국은 진텅 호에대한압류를해제하였다. 필리핀, 대북제재첫이행 진텅호몰수해제 출항허용, 연합뉴스 2016 년 3 월 25 일자. 24) 국적위장북한선박, 동해통과중... 왜제지하지못했나, KBS World Radio 뉴스 2016 년 3 월 18 일자. 25) 北선박 무해통항권 인정 박근혜정부 = 盧정권?, 뉴데일리 2016 년 3 월 18 일자. - 7 -
결의는제 1718 호 (2006 년 ) 와제 1874 호 (2009 년 ) 26) 이다. 제1718 호 8. 다음과같이결정한다 : (a) 모든회원국들이자국의영역을통과하거나, 자국민들에의하거나, 자국의국적선박이나항공기를사용하거나, 그리고자국의영역에서출발하였는지여부와관계없이,[ 재래식무기, 핵또는탄도미사일관련품목, 사치성물자등을 ] 직접적또는간접적으로북한에공급 판매 이전하는것을방지한다. (f) 모든회원국들은이조항의요구사항들의이행을보장하고그렇게함으로써핵과화학및생물무기들과그들의운반수단및관련물질의불법적인유통을방지하기위하여, 각자의국내적권한및법에따라서, 그리고국제법에합치되게, 필요한경우조선민주주의인민공화국에서출발하거나조선민주주의인민공화국으로향하는화물의검색을포함하여협력적조치를취할것을촉구한다. 제1874 호 12. 모든회원국들은 화물에 [ 통제물품 ] 이포함되어있다고믿을합리적인근거를제공하는정보를관련국이가진다면, 각자의국내적권한및법에따라서, 그리고국제법에합치되게, 항구및공항을포함한자국의영역에서조선민주주의인민공화국에서출발하거나조선민주주의인민공화국으로향하는모든화물을검색할것을촉구한다. 상기조항들과결의제2270 호제18 항을보면, 화물검색과관련하여다음과같은변화를발견할수있다. 먼저제1718 호 (2006 년 ) 에서는통제물품의차단을위하여북한행 발화물의검색을포함하여협력적조치를취할것을회원국들에 촉구 하면서, 다만 국제법에합치되게 (consistentwith internationallaw) 할것을명시하였다. 다음으로제1874 호 (2009 년 ) 에서는화물에통제물품이포함되어있다고믿을합리적인근거가있을경우항구및공항을포함한자국의영역에서북한행 발화물을검색할것을회원국들에 촉구 하면서, 이경우에도 국제법에합치되게 라는단서를첨부하였다. 그리고제2270 호 (2016 년 ) 는검색대상화물을확대하는한편, 회원국들에대하여그러한화물이공항, 항구, 자유무역지대를포함하여자국영역내에있거나자국영역을통과하는경우이를검색할 의무 를부과하였다. 그리고결의제1874 호와는달리화물에통제물품이포함되어있다고믿을합리적인근거를별도로요구하지않았다. 나아가, 국제법에합치되게 라는표현도삭제되었다. 이런점들에비추어볼때, 이번제2270 호결의를통해해운통제가대폭강화되었음 26) UN Doc. S/RES/1874 (12 June 2009). - 8 -
은분명하다. 흥미로운점은한국이 2006 년 11 월에결의제1718 호에대한이행보고서를제출하면서, 대한민국영해를통항하는제3국선박이결의제1718 호제8항 (a) 에의해지정된통제물품을운반하는것으로의심되는경우 영해및접속수역법 에따라관련조치를취할것 이라고밝혔다는점이다. 27) 이는당시한국정부가제1718 호제8항상의 자국의영역 (theirteritories) 을영해가포함되는개념으로이해하고있었음을보여준다. 미국역시 2006 년 11 월에결의제1718 호에대한이행보고서를제출하였는데, 제8항 (f) 와관련하여 미국은영해, 항구, 공항, 기타국경교차점에서검색이이루어질것을기대한다 고하면서, 대량살상무기확산방지구상 (Proliferation Security Initiative, 이하 PSI 라한다 ) 과주요편의치적국가들과체결한양자간승선협정에대하여자세히언급하였다. 28) 스페인도이행보고서에서제8항 (f) 와관련하여 PSI 를언급하였다. 29) PSI 는대량살상무기및운송체계, 그리고관련물질의불법적인확산으로인하여증가되는위협에대한국제적대응체계인데, 영해무해통항권침해등국제법위반논란이제기되자미국은승선협정체결등법적근거를마련하기위해노력해왔다. 결의제1718 호제8항의이행을 PSI 와연결하여설명하였다는것자체가해당조항의장소적적용범위에대한국가들의이해를말해주는것이다. 다만, 여기서한가지언급할점은제8항 (f) 가영해무해통항을인정하지않을법적근거를제공하는것은아니라는사실이다. 해당조항에서는화물검색이국제법에합치되어야할것을분명히하고있으므로, 영해무해통항권등을규정하고있는해양법에저촉되지않는선에서의화물검색으로범위가제한된다고할것이다. 제1718 호제8항 (f) 의경우안전보장이사회의결의와유엔해양법협약과의충돌문제가 국제법에합치되게 라는표현의삽입을통해해결된전형적인예로제시되고있다. 30) 한편, 결의제1874 호에따라제출된전문가패널 (Panelof Experts) 보고서에서는결의제1874 호의이행으로서몇몇회원국들이영해에서검색을실시하였으나통제물품은발견되지않았다고언급하고있다. 31) 그런데결의제1874 호제12 항에서도화물검색이국제법에합치되어야할것을명시하고있으므 27) Note verbale dated 13 November 2006 form the Permanent Mission of the Republic of Korea to the United Nations addressed to the Chairman of the Committee, UN Doc. S/AC.49/2006/8 (30 November 2006). 그런데 영해및접속수역법 은 대한민국의평화 공공질서또는안전보장을해치는 행위를구체적으로열거하는방식을취하고있고, 이에따르면선박이통제물품을적재하고있는것으로의심된다고하더라도명시된행위를하지않는한은정선, 검색, 나포등의조치를취할수없다. 따라서당시한국정부가결의제 1718 호제 8 항의이행근거로 영해및접속수역법 을제시한것은이해하기어려운부분이다. 28) Letter dated 13 November 2006 from the Permanent Representative of the United States of America to the United Nations addressed to the Chairman of the Committee, UN Doc. S/AC.49/2006/11 (30 November 2006). 29) Note verbale dated 19 November 2006 from the Permanent Mission of Spain to the United Nations addressed to the Chairman of the Committee, UN Doc. S/AC.49/2006/36 (7 December 2006). 30) Robin R. Churchill, Conflicts between United Nations Security Council Resolutions and the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea, and Their Possible Resolution, in Michael D. Carsten (ed.), International Law and Military Operations. International Law Studies, Vol. 84 (U.S. Naval War College, 2008), pp. 144, 146. 31) UN Doc. S/2010/571 (5 November 2010), para. 82. - 9 -
로, 이러한검색이어떤상황에서가능하였는지에대해서는의문이남는다. 실제회원국들의이행에있어서는불분명한점들이있지만, 기본적으로제1718 호와제1874 호는 자국의영역 을영해를포함하는넓은의미로사용하였으며, 그럼에도불구하고 국제법에합치되어야한다 는요건을둠으로써결의를통해영해무해통항을제한할의도는없었던것으로판단된다. 문제는기존의대북제재결의들에비추어판단한다면, 제2270 호제18 항이회원국에대하여자국영해를통과하는북한행 발화물등에대한검색의무를부과하는것으로해석될여지가있다는것이다. 영역 (teritory)' 이육지영토보다넓은의미로사용된경우는비교적최근의다른안전보장이사회결의에서도확인된다. 예컨대, 예멘문제와관련하여 2015 년에채택된결의제2216 호는제15 항에서 각자의국내적권한및법에따라서, 그리고국제법 ( 특히해양법과관련국제민간항공협약 ) 에합치되게, 항구및공항을포함한자국영역 (teritory) 에서 예멘으로향하는모든화물을검색할것 을회원국들에촉구하였다. 32) 만일이규정에서 영역 이육지영토를의미하는것이었다면해양법과관련국제민간항공협약을언급할필요는없었을것이다. 의문이드는것은제18 항에서 국제법에합치되어야한다 는요건을의도적으로삭제한것인가하는것인데, 제2270 호채택이후안전보장이사회의설명자료에서도이와관련된언급은찾아보기어렵다. 사실해운통제관련안전보장이사회결의의불명확성문제는어제오늘의일은아니다. 안전보장이사회결의에서매우상세한규정을기대하는것은무리일수있으나, 불분명한문구는혼란을가중시키고결과적으로적절한대응을제한한다는지적이제기되고있다. 33) 현재까지제출된결의제2270 호에대한이행보고서에도별다른내용을발견할수없어해당조항을회원국들이어떻게이해하고이를실행하고있는지는좀더지켜보아야할것으로보인다. 다만, 한가지주목할점은일본이 2016 년 6월제출한결의제2270 호에대한이행보고서에서제18 항과관련하여 유엔안전보장이사회결의제1874 호등을고려하여정부에의하여실시되든화물검색등에관한특별조치법 을언급하고있다는점이다. 34) 동법은제3조에서내수에서뿐만아니라영해및공해에서의차단까지광범위하게규정하고있다. 다만, 내수에서의차단과영해및공해에서의차단의구체적인내용에있어서는차이가있다. 내수에서는선장의동의없이도정선, 화물검색, 화물하역등의조치가가능한것과는달리, 영해및공해에서는선장에게정선을 요청 하도록되어있고화물검색, 화물하역등의조치와관련해서는선장의동의를얻도록하고있다. 35) 그리고내수, 항구, 공항등에서화물검색등을거부한자에대해서는처벌규정을두고있는반면, 영해및공해에서검 32) UN Doc. S/RES/2216 (14 April 2015). 33) Brian Wilson, The Mediterranean Migrant Crisis: Key Considerations for the UN Security Council, Harvard National Security Journal, October 2015, p. 5. 34) Note verbale dated 31 May 2016 from the Permanent Mission of Japan to the United Nations addressed to the Chair of the Committee, UN Doc. S/AC.49/2016/5 (14 June 2016). 35) 유엔안전보장이사회결의제 1874 호등을고려하여정부에의하여실시되든화물검색등에관한특별조치법 제 3 조제 1 항및제 2 항. - 10 -
색등을거부한자에대해서는처벌규정을두고있지않다. 36) 3. 한국의독자제재조치를통한제한가능여부 서론에서언급한바와같이한국을비롯한몇몇국가들은안전보장이사회대북제재결의에따른조치외에도독자적대북제재조치를시행하고있다. 여기에서는한국이실시하고있는대북독자제재조치에따를때, 오리온스타 호에대한한국정부의대응이적절하였는지여부를살펴보기로한다. 남과북은 2004 년 5월 28 일 남북해운합의서 및 남북해운합의서의이행과준수를위한부속합의서 를체결하였고,2005 년 8월 10 일 남북해운합의서의이행과준수를위한부속합의서의수정 보충합의서 를체결하였다. 남북해운합의서의체결은반세기동안중단되어있던남북한간해상항로를복원함으로써남북교류의장을확대하는의미를지니고있었다. 남북해운합의서에서남과북은일정한해상항로를민족내부의항로로인정하였고, 동항로를통한북한상선의항행이가능하게되었다. 보다구체적으로, 제1조제1항은 이합의서에서 선박 이라함은남과북의해상운송회사가소유하거나임차하여운영하는상선 이라고규정하면서, 어선과군전용선박및비상업용정부선박은제외하고있다. 남북해운합의서해설서는 남과북의해상운송회사가소유하거나임차하여운영하는상선 은원칙적으로남북한국기를게양하는국적선을의미한다고설명하고있다. 그리고제4조제1항은 남과북은쌍방간의해상항로를나라와나라사이가아닌민족내부의항로로인정한다 고규정하고있고, 제4조제2항은 남과북은여객및물자를원활하게운송하기위하여남측의인천 군산 여수 부산 울산 포항 속초항과북측의남포 해주 고성 원산 흥남 청진 나진항간에해상항로를개설하며, 향후남과북이합의하여추가해상항로를개설한다 고규정하고있다. 그러나 2010 년천안함사태이후한국정부는이른바 5 24 조치 를발표하였다. 동조치에는북한선박의우리측해역운항및입항을금지한다는내용이포함되었다. 한국정부는 2016 년북한이제4차핵실험및장거리미사일발사를감행하자독자적대북제재를한층강화하였다. 해운통제와관련해서는 180 일이내북한을기항한적이있는외국선박의국내입항과북한의제3국편의치적선박의국내입항을금지하였다. 그리고북한의제5차핵실험이후에는기존국내입항금지 180 일조건을확대하여최근 1년이내북한을기항한적이있는외국선박의국내입항을전면불허하기로하였다. 이러한조치들을모두종합해서보면, 북한국적선, 최근 1년이내북한을기항한적이있는외국선박, 북한의제3국편의치적선박이국내입항금지대상임은분명하다. 문제는우리측영해통항금지대상의범위인데, 5 24 조치에서는 북한선박 이라고만표현하고있어그의미가다소불분명한측면 36) 유엔안전보장이사회결의제 1874 호등을고려하여정부에의하여실시되든화물검색등에관한특별조치법 제 14 조. - 11 -
이있다. 그러나남북해운합의서에따라우리측항로로의항행이북한국적선에대해허용된것이었다는점, 그리고 5 24 조치를통하여북한선박의우리측해역운항및입항이이미금지되고있었던상황에서추가로제3국편의치적선박의입항을금지한점을고려하면,5 24 조치에따른제재대상인 북한선박 은북한국적선만해당한다고보는것이타당하다. 따라서그동안한국정부가취해온대북해운통제강화조치에도불구하고 오리온스타 호와같은북한의제3국편의치적선박은여전히한국영해에서무해통항이가능하다는결론에이르게된다. 4. 소결 언론및관계당국에따르면, 당시 오리온스타 호는한국영해에서유엔해양법협약에서규정하고있는바와같은 무해통항 을하고있었던것으로추정된다. 따라서원칙적으로는그러한통항을제한해서는안될것이다. 그러나 유엔회원국의헌장상의의무와다른국제협정상의의무가상충되는경우에는이헌장상의의무가우선한다 고규정하고있는유엔헌장제103 조에따라안전보장이사회의결의를통하여영해무해통항을제한하는것은가능하다. 한국정부는조치를취하지않았던이유로안전보장이사회결의제2270 호에는제재대상선박의회원국영해통항과관련하여특별한규정이없다는점을제시하였다. 이는기본적으로제2270 호의화물검색관련조항인제18 항의 자국영역 을육지영토로이해한데따른것으로보인다. 그러나제1718 호, 제1874 호등기존의대북제재결의상의관련조항과회원국들이제출한이행보고서등을살펴보면, 자국의영역 은영해등을포함하는넓은의미로사용된것으로파악된다. 그리고기존결의들에서는 국제법에합치되어야한다 는요건을둠으로써결의를통해영해무해통항을제한할의도까지는없었던것으로보이지만, 이번결의제2270 호에서는이러한요건이명시되지않았다는점에서다른해석의여지가존재한다. 즉, 기존의대북제재결의들에비추어판단한다면, 제2270 호제18 항이회원국에대하여자국영해를통과하는북한행 발화물등에대한검색의무를부과하는것으로해석될여지가있다는것이다. 한국정부는기존의대북제재결의들, 해운통제관련유사한문안이포함된다른결의들, 회원국들의이행보고서등에대한면밀한분석을통하여해당조항이의미하는바를보다명확히파악한후이행에나아가야할것이다. 한편, 한국의 5 24 조치에따르면, 북한국적선만우리해역운항이금지되는것이며북한의제3국편의치적선박은해당사항이없다는정부의입장자체는타당한것으로보인다. 물론, 안전보장이사회결의제2270 호상자국영해를통과하는북한행 발화물등에대한검색의무가인정된다고한다면, 한국은독자제재조치의내용과는관계없이동결의이행차원에서 오리온스타 호를상대로화물검색을실시하였어야할것이다. - 12 -
Ⅲ. 한국의독자제재를통한대북해운통제강화가능성 1. 한반도의특수성에따른북한선박통항통제제도 국제평화와안전의유지를위한일차적책임을지고있는유엔안전보장이사회는평화에대한위협, 평화의파괴또는침략행위의존재를결정하고국제평화와안전을유지하거나이를회복하기위하여권고하거나제41 조상의비군사적조치또는제42 조상의군사적조치를취할것을결정할수있다. 37) 이중제41 조상의비군사적조치가일반적으로 ' 유엔제재 로지칭된다. 그런데단순히유엔제재를이행하는차원이아니라그범위를넘어서는독자제재조치에대해서는그적법성여부를둘러싸고논란이있어왔다. 38) 그러나한국의경우에는 ' 휴전상태 ' 라는한반도의특수성으로인하여북한에대한제재문제에있어서만큼은이러한논란으로부터비교적자유로울수있는측면이있다. 1953 년 7월 7일체결된정전협정으로한국전쟁은종료된것으로볼수있다는견해가일각에서제시되기도하였으나, 39) 한반도의전쟁상태는아직종료되지않은것으로보는시각이보다일반적이다. 40) 다수설의입장은그근거를주로정전협정규정에서찾고있다. 정전협정은전문에서 쌍방에막대한고통과유혈을초래한한국충돌을정지시키기위하여서와최후적인평화적해결이달성될때까지한국에서의적대행위와일체무장행동의완전한정지를보장하는정전을확립 하는것이목적이라고명시함으로써, 정전협정이한시적 잠정적인것임을분명히하였다. 그리고제62 항에서는 본정전협정의각조항은쌍방이공동으로접수하는수정및증보또는쌍방의정치적수준에서의평화적해결을위한적당한협정중의규정에의하여명확히교체될때까지는계속효력을가진다 고명시하고있다. 정전협정은한국문제의평화적해결이달성되었을경우종료하는것으로상정되어있음을알수있다. 41) 한편,1992 년남북기본합의서체결로남북한간평화체제가수립된것이아닌가라는의문이제기될수있는데, 남북기본합의서제5조는 남과북은현정전상태를남북사이의공고한평화상태로전환시키기위하여공동으로노력하며이러 37) 유엔헌장제 24 조및제 39 조. 38) 예컨대, Hans Kelsen, The Law of the United Nations: A Critical Analysis of Its Fundamental Proble ms (Frederick A. Praeger, 1964), p. 733; Erika de Wet, The Chapter Ⅶ Powers of the United Nation s Security Council (Hart Publishing, 2004), p. 136; Alexander Orakhelashivili, The Impact of Unilater al EU Economic Sanctions on the UN Collective Security Framework: The Case of Iran and Syria, i n Ali Z. Marossi and Marisa R. Bassett (ed.), Economic Sanctions under International Law (Springer, 2015); Rahmat Mohamed, Unilateral Sanctions in International Law: A Quest for Legality, in Ali Z. Marossi and Marisa R. Bassett (ed.), Economic Sanctions under International Law (Springer, 2015). 39) Julius Stone, Legal Controls of International Conflicts (Stevens & Sons Ltd., 1959), p. 644; 유병화, 한국통일에관련된몇가지국제법적문제, 국제법학회논총제 33 권제 2 호, 1988, pp. 23-27. 40) 김명기, 한반도평화조약의체결 : 휴전협정의평화조약으로의대체를위하여 ( 국제법출판사, 1994), pp. 25, 70, 71; 제성호, 한반도안보와국제법 ( 한국국방연구원, 2010), pp. 97-104; 김선표, 한반도평화체제구축과유엔사문제에대한소고, 서울국제법연구제 12 권제 2 호, 2005, p. 88. 41) 이한기, 한국휴전협정의제문제, 국제법학회논총제 3 권제 1 호, 1958, p. 67. - 13 -
한평화상태가이룩될때까지현군사정전협정을준수한다 고함으로써한반도의정전체제를전제로하고있다. 남북기본합의서뿐만아니라 남북교류협력에관한법률 등관련국내법률도장래에평화상태가이룩되어야하는것을전제로잠정적으로남북관계의정상화에기여하기위하여마련된것에불과하다. 42) 따라서한반도는법적으로는아직도전쟁상태에있다고할수있다. 이같은평가는국제사회에의해서도수락되고있다. 비교적최근의예로, 국제형사재판소 (ICC) 소추부는 2010 년발생한천안함폭침사건과연평도포격사건과관련한예비조사보고서에서남북한간에국제적무력충돌이존재한다고보았다. 43) 소추부는보고서에서 1953 년정전협정은휴전협정에불과하며한국전쟁을공식적으로종료시키는평화협정이아직이루어지지않았기때문에 엄밀히따지면두국가는아직도전쟁중 (two countriesaretechnicalystilwar) 이라고밝혔다. 전쟁상태란국가와국가, 국가와교전단체, 또는교전단체상호간의병력에의한투쟁으로서, 전시국제법이적용되는상황을말한다. 44) 전쟁상태에있는국가는모든해역에서적국의선박을공격할수있으며, 자국영해를통항하는적국의선박에대해서도그무해통항여부와관계없이공격을가할수있다. 45) 유엔해양법협약역시여러규정들에서무력분쟁법 (law ofarmed conflict) 이적용되는상황에서의예외를인정하고있다. 46) 영해무해통항의경우를예로보면, 유엔해양법협약은제19 조제1항에서 통항은연안국의평화, 공공질서또는안전을해치지아니하는한무해하며, 이러한통항은이협약과그밖의국제법규칙에따라 (in conformitywith thisconvention and with otherrulesofinternationallaw) 이루어진다 고규정하고있다. 제21 조에서도연안국은이협약과그밖의국제법규칙에따라영해무해통항에관한법령을제정할수있다고규정하고있다. 이규정들에서 그밖의국제법규칙 은통상무력분쟁법을의미하는것으로해석되고있다. 47) 2001 년이전까지는북한선박이우리측영해를통항한사례가공식적으로확인되지않았다. 그러나 2001 년 6월 2일과 3일우리해군의제지에도불구하고북한상선인 영근봉호, 백마강호, 청진2호 가제주해협을통항하는사건이발생하였다. 정부는이문제를논의하기위하여 6월 3일국가안전보장회의상임위원회를개최하였고, 이회의에서는제주해협이무해통항권이인정되는항로이기는하지만정전체제하에서교전상대방인북한선박의경우에는무해통항권을적용할수없다는결론이내려졌다. 48) 다만, 북한선박의제주해협통항은우리영해침범이라는기본입장을 42) 김선표, 한반도평화체제구축과유엔사문제에대한소고, 서울국제법연구제 12 권제 2 호, 2005, p. 89. 43) The Office of the Prosecutor, Situation in the Republic of Korea: Article 5 Report, (ICC, 5 June 2 014), para. 43. <https://www.icc-cpi.int/iccdocs/otp/sas-kor-article-5-public-report-eng-05june20 14.pdf>. 44) 이상면, 한국전쟁과휴전의당사자문제, 국제법학회논총제 52 권제 2 호, 2007, p. 239. 45) D. P. O'Connell, The International Law of the Sea (Clarendon Press, 1982), p. 326. 46) 유엔해양법협약제 2 조, 제 19 조, 제 21 조, 제 31 조, 제 34 조, 제 52 조, 제 58 조, 제 78 조, 제 87 조, 제 138 조, 제 293 조, 제 303 조등. 47) George K. Walker and John E. Noyes, "Definitions for the 1982 Law of the Sea Convention-Part Ⅱ ", California Western International Law Journal, Vol. 33, No. 2, 2002, p. 213. - 14 -
유지하면서도, 선평화적해결모색, 후군사적강권발동 이라는단계적대응조치를취하기로방침을결정하였다. 49) 이후 2004 년 남북해운합의서 체결에따라개설된항로를통한북한선박의항행이허용되었고 2010 년 5 24 조치에따라이것이다시금지되었음은앞에서이미살펴보았다. 한국선박또한북한측해역을통항하지않고있기때문에상호주의적측면에서양측간통항제한은그대로유지되고있다. 문제는전쟁상태가계속되고있다는것에기초하여, 최근북한을기항한적이있는외국선박이나북한의제3국편의치적선박과같이북한국적선이아닌선박에대해서입항금지를넘어서는보다강력한조치를취할수있는가하는것이다. 이문제는이하에서심도있게살펴보기로한다. 2. 전시국제법의관점에서제 3 국선박에대한통항제한 앞에서유엔해양법상의규정에도불구하고무력분쟁법이적용되는상황에서는무력분쟁법이우선적용됨을언급하였다. 그러나이것은어디까지나교전당사자들간의법적용문제이다. 따라서교전당사자가아닌국가, 즉중립국상선의통항에대해서는여전히유엔해양법협약이적용된다. 상선의적성 ( 敵性 ) 여부는기본적으로선박이게양한국기에의해결정된다.1994 년 해상무력분쟁에적용될국제법에관한산레모매뉴얼 (San Remo Manualon InternationalLaw Applicableto Armed ConflictsatSea) 은상선이적국의국기를게양하고있다는사실은 적성 ( 敵性 ) 에대한결정적인증거 (conclusiveevidenceofitsenemy character) 라고규정하고있다 ( 제112 항 ). 그러나적국의국기를게양하고있지않은선박도적성 ( 敵性 ) 을가질수는있다. 따라서적국의국기를게양하지않은선박의경우그적성 ( 敵性 ) 여부는다른기준에의하여결정될필요가있다. 한편, 선박의소유자들은주로경제적인이유에서편의치적을택하기때문에, 어느선박이편의치적선박이라는사실만으로의심의충분한근거로간주되거나적성 ( 敵性 ) 이추정될수는없다. 50) 산레모매뉴얼에따르면, 상선이중립국의국기를게양하고있다는사실은 중립성에대한일단의증거 (primafacieevidenceofitsneutralcharacter) 이다 ( 제113 항 ). 군함의함장은중립국의국기를게양하고있는상선이사실상적성 ( 敵性 ) 을가지고있다고의심될경우임검및수색의권리 (rightofvisitand search) 를행사할수있다 ( 제114 항 ). 함장이관련정보를스스로획득하였든외부에서전달받았든간에의심할만한충분한근거가있으면되는데, 해당선박이적에의하여소유되거나통제되고있다는정보가있는경우는명백히이에해당한다. 51) 임검및수색후중립국의국기를게양하고있는상선이적성 ( 敵性 ) 을가지고있다는합리적근거가있는경우에는해당 48) 정갑용, 제주해협의통항문제와정책방안, 월간해양수산통권제 220 호, 2003, p. 20. 49) Ibid. 50) Louise Doswald-Beck (ed.), San Remo Manual on International Law Applicable to Armed Conflicts at Sea (Cambridge University Press, 2005), p. 189. 51) Ibid., p. 191. - 15 -
선박을포획할수있다 ( 제116 항 ). 산레모매뉴얼은제117 항에서적성 ( 敵性 ) 은등록, 소유, 전세또는기타기준에의하여결정될수있다고함으로써적성 ( 敵性 ) 여부판단기준을광범위하게설정하고있다. 이에따르면, 한국의경우에는해당선박이제3국의선박이라고하더라도적성 ( 敵性 ) 을가지고있다고의심될경우에는임검및수색을할수있고, 경우에따라포획도할수있다. 유엔안전보장이사회제2270 호에의해제재대상으로지정된선박과같이제3국국적이지만실질적으로는북한이소유하는것으로확인된선박은그러한사실자체로임검및수색의대상이될수있을것으로보인다. 그러나최근북한을기항한적이있는외국선박의경우에는적성 ( 敵性 ) 을가지고있다고의심되는경우가아닌한통항을제한하는조치를취할수는없을것으로판단된다. 3. 소결 법적으로남북한은여전히전쟁상태에있다고할수있다. 이같은특수성으로인하여한국과북한은유엔해양법협약상의영해무해통항제도에도불구하고각자의해역에서상대측국적선박의통항을금지하고있다. 한편, 전시국제법의관점에서는적국의국기를게양한선박뿐만아니라적성 ( 敵性 ) 을가지고있는것으로의심되는제3국의선박도임검, 수색및포획의대상이될수있다. 따라서한국의경우에는유엔안전보장이사회결의가아니더라도독자제재조치를통하여최근북한을기항한적이있는외국선박이나북한의제3국편의치적선박에대하여입항금지를넘어서는보다강력한조치를취할수있을것으로보인다. 특히유엔안전보장이사회제2270 호에의해제재대상으로지정된선박과같이제3국국적이지만실질적으로는북한이소유하는것으로확인된선박은그러한사실자체로임검및수색의대상이된다고볼수있다. Ⅳ. 결론 이글에서는 2016 년 3월북한의제3국편의치적선박으로서유엔안전보장이사회결의제2270 호상재재대상선박인 오리온스타 호가우리영해에진입하였던사건을둘러싸고제기되었던국제법적문제들을검토하였다. 당시 오리온스타 호는한국영해에서유엔해양법협약에서규정하고있는바와같은 무해통항 을하고있었던것으로추정된다. 그러나유엔안전보장이사회의결의를통하여영해무해통항을제한하는것은가능한데, 한국정부는안전보장이사회결의제2270 호에는제재대상선박의회원국영해통항과관련하여특별한규정이없기때문에별다른조치를취하지않은것이라고해명하였다. 이는기본적으로제2270 호의화물검색관련조항인제18 항의 자국영역 을육지영토로이해한데따른것으로보인다. 그러나기 - 16 -
존의대북제재결의들에비추어보면, 제2270 호제18 항은회원국에대하여자국영해를통과하는북한행 발화물등에대한검색의무를부과하는것으로해석될여지가있다. 한국정부는기존의대북제재결의들, 해운통제관련유사한문안이포함된다른결의들, 회원국들의이행보고서등에대한면밀한분석을통하여해당조항이의미하는바를보다명확히파악한후이행에나아가야할것으로판단된다. 한편, 한국의 5 24 조치에따르면, 북한국적선만우리해역운항이금지되는것이며북한의제3국편의치적선박은해당사항이없다는정부의입장자체는타당한것으로보인다. 전쟁상태가아직종료되지않은한반도의특수성으로인하여한국과북한은유엔해양법협약상의영해무해통항제도에도불구하고각자의해역에서상대측국적선박의통항을금지하고있다. 더나아가, 전시국제법의관점에서는적국의국기를게양한선박뿐만아니라적성 ( 敵性 ) 을가지고있는것으로의심되는제3국의선박도임검, 수색및포획의대상이될수있다. 따라서한국의경우에는유엔안전보장이사회결의가아니더라도독자제재조치를통하여최근북한을기항한적이있는외국선박이나북한의제3국편의치적선박에대하여입항금지를넘어서는보다강력한조치를취할수있을것으로보인다. 특히유엔안전보장이사회제2270 호에의해제재대상으로지정된선박과같이제3국국적이지만실질적으로는북한이소유하는것으로확인된선박은그러한사실자체로임검및수색의대상이된다고볼수있다. - 17 -
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