정책연구과제 2017 공공부문노정교섭 ( 정책협의 ) 제도화방안 2017. 9. 30 고려대학교노동문제연구소
정책연구과제 2017 제출문 양대노총공공부문노동조합공동대책위원회귀하 본보고서를 공공부문노정교섭 ( 정책협의 ) 제도화방안 의 최종보고서로제출합니다. 2017 년 9 월 30 일 주관연구기관명 : 고려대학교노동문제연구소 연구기간 : 2017. 4. 1. - 2017. 8. 30. 주관연구책임자 : 박태주 공동연구원 : 이종선노광표유병홍
정책연구과제 2017 공공부문노정교섭 ( 정책협의 ) 제도화방안 연구책임자 : 박태주공동연구자 : 이종선노광표유병홍 고려대학교노동문제연구소
이연구는 2017년도양대노총공공부문노동조합공동대책위원회의연구비지원에의해수행되었습니다. 하지만본연구에서제시된정책대안이나의견등은공공부문노동조합공동대책위원회의공식적인견해가아니라본연구진의개인의견임을밝히는바입니다.
연구요약 I. 들어가는말 1. 문제제기 2. 연구의대상및방법 II. 공공기관단체교섭구조의현황과문제점 1. 허구적인기관별단체교섭 2. 대안적임금교섭구조 ( 노광표모델 ) 에대한평가 III. 공공기관단체교섭 ( 협의 ) 제도의설계 1. 노정직접교섭이가능한가 2. 노정합의에의한 협의-교섭 구조의설계정책협의 IV. 공공기관 정책협의-집단교섭 구조 1. 공공기관정책협의기구의구성 2. 노사집단교섭방안 3. 공공기관사회적협의기구의구성및운영 4. 기업차원의경영참가 V. 공공부문노정교섭실현을위한조건의형성 1. 공공부문산별조직체계의확립 2. 노정교섭을위한법 제도적조건의정비 VI. 공공부문노정교섭사례분석 1. 서울시투자기관성과연봉제집단교섭사례분석 2. 노사정위공공부문발전위원회의설치및운영사례 VII. 맺음말 - I -
< 참고문헌 > 부록 1 : 공공기관운영에관한법률전면개정안 발의안 부록 2 : 공공기관의조직현황 - II -
< 표 1> 공공부문발전위원회 2015년도예산편성지침논의결과 < 표 2> 공공기관노동조합의특성 ( 업종 ) 별조합원수 < 표 3> 양대노총공대위소속공공기관노조 < 표 4> ( 가칭 ) 노사관계안정과사회공공성제고를위한서울시투자 출연기관집단교섭제도도입에관한협약 ( 예 ) < 표 5> 공공기관노동조합의상급단체별노조현황 < 표 6> 서울시공공기관노동이사제주요내용 < 표 7> 공공기관노동조합현황 < 표 8> 지방공사 공단노동조합현황 < 표 9> 공대위소속공공기관노조 < 표 10> 공공기관노동조합결성현황 (2017년 1/4분기 ): 공공기관유형별 < 표 11> 공공기관노동조합의조합원규모별비중 < 표 12> 공공기관노동조합고용형태별조직률 : 공공기관유형별 < 표 13> 공공기관노동조합의산별연맹별조직수및총조합원수 < 표 14> 공공기관노동조합의특성 ( 업종 ) 별조합원수 < 표 15> 지방공사 공단노동조합유무현황 < 표 16> 지방공사 공단상급단체노동조합현황 (Ⅰ) < 표 17> 지방공기업노조상급단체노동조합현황 (Ⅱ) < 표 18> 지방공기업노조상급단체노동조합현황 (Ⅱ) < 표 19> 공공노련조직및조합원수 < 표 20> 금융노조산하조직현황 (2017년 5월현재 ) < 표 21> 금융노조조합원수추이 < 표 22> 금융노조소속공공기관노조및조합원수 < 표 23> 공공운수노조조직현황및조합원수 < 표 24> 중앙공공기관세부현황 < 표 25> 지방공공기관세부현황 < 표 26> 업종별, 유형별중앙공공기관세부현황 < 표 27> 보건의료노조조직현황 < 표 28> 보건의료노조소속공공기관현황 < 표 29> 집단교섭관련진행경과 < 표 30> 집단교섭노사양측요구안 - III -
< 표 31> 서울특별시투자기관성과연봉제관련집단교섭운영합의서 < 표 32> 서울특별시투자기관성과연봉제관련집단교섭노사합의 < 표 33> 집단교섭합의에따른서울시노 사 정합의 (2016.10.10.) < 표 34> 사적조정관련노조및조정법조항 < 표 35> 사적조정회의원칙 < 표 36> 공공부문발전위원회위원구성 < 표 37> 공공부문발전위원회회의운영결과 < 표 38> 공공부문발전위원회 2015년도예산편성지침논의결과 < 표 39> 공공부문발전위원회논의결과 < 그림 1> 산별체제의개념 < 그림 2> 기업별체제의삼각형 < 그림 3> 공공기관단체교섭 ( 협의 ) 모델 < 그림 4> 공공기관의교섭-협의전략 < 그림 5> 보건의료노조협의-교섭구조의설계 ( 예 ) < 그림 6> 공공부문산별체제의구성 < 그림 7> 공공기관유형별조합원수 < 그림 8> 공공기관의고용형태별노조조직률 < 그림 9> 공공기관노동조합의총연합단체별조직수및조합원수 < 그림 10> 노사정서울모델협의회구성인원과체계도 - IV -
공공부문노정교섭 ( 정책협의 ) 제도화방안 요약 1. 연구목적과방법 1-1. 연구목적 공공기관노사관계는노동배제의정치로특징지어진다. 공공기관노사관계에서나타나고있는노동배제는단지임금이나근로조건의결정과정에그치지않는다. 민영화나구조조정, 임금피크제와성과연봉제의도입, 그리고단체협약시정명령에서보듯공공부문노사관계의전영역에서관철되고있다. 하지만공공기관노사관계에서정부에의한노동의배제는노조측요인도한몫을하고있다. 공공기관노동조합의높은조직률에도불구하고정부의노조배제를현실화시킨중요한축은분권화되고분산된기업별노조체제이기때문이다. 공공부문노동조합은다양한연맹및산별노조로나뉘어활동이이루어지고있다. 하지만연맹사이의통합은지지부진하고산별전환작업도더디게이루어지고있다. 요컨대공공기관노사관계에서노동의배제는중앙정부에의한노동배제와그것을현실화시킨기업별노조체제가결합된산물이다. 이연구의목적은크게다음두가지이다. 첫째, 공공기관노사관계에서노동의배제를극복하는수단으로노정사이의정책협의와노사간집단교섭을제안한다. 둘째, 노동조합의실질적인참가를실현시킬수있는법 제도적조건을검토한다. 1-2. 연구대상과방법 이연구의대상은공공기관노동조합이다. 공공기관이라함은 정부가일정한근로자에대하여사용자의지위에서근로조건을결정하고통제하는부문 을말한다. 보다구체적으로는 공공기관운영에관한법률 ( 공공기관 - 1 -
( ) 운영법 ) 에따른공공기관과지방자치단체가설립하고운영하는기관 ( 지방공기업과지자체출자 출연기관 ) 을말한다. 이연구는양대노총공공기관노동조합공동대책위원회 ( 공대위 ) 에소속된노조 ( 연맹 ) 의정책담당자들과연구진들이지난 4월초부터 8월말까지총 7 차례만나지속적으로토론하면서공공부문노정교섭과노사단체교섭권을실질적으로확보할수있는방안을찾고그것을실현시킬수있는조건들을탐색해왔다는점에서현장활동가와연구자가결합하여만든공동의연구산물이라고할수있다. 2. 공공기관단체교섭구조의현황과문제점 2-1. 허구적기관별단체교섭 공공기관의단체교섭은분권화된기관별교섭을특징으로한다. 이는 통제의집중화와대응의분권화 를초래하여파편화되고조율되지않은교섭구조하에서노조는정부의각개격파의대상이되어왔다. 공공기관의노동운동은기업별체제에갇힌채로 실리없는실리주의 에서멈춰서있다. 공공기관의교섭은기관사용자가실제의사를결정할수있는권위가제한되어있다는점에서 새도우복싱 (shadow boxing) 또는 겉보기교섭 (surface bargaining) 에그쳐왔다 (Katz et al., 2000: 179). 공공부문의분권화된교섭구조하에서노정간정책조율은두가지방법으로시도된다. 하나는중앙정부에의한통제기제로서예산편성지침과운영지침, 경영평가, 감사등을활용하여공공기관의파편화된단체교섭은내용적으로는정부의통제가일관되게관철되는 조율된 과정이었다. 다른하나는양대노총공대위가정부정책과지침에공동대응하는정책조율로서다양한시도가이루어져왔지만공대위조직이협의체인데다상급단체로서의지도력이나통제력을갖추지못한한계점을안고있다. 요컨대공공기관에서의 합의없는 정부주도적임금및근로조건결정은노동배제와권위주의적결정으로서노사갈등의잠재적인요인이되고있 - 2 -
다. 또한정부의정책결정이나경영의의사결정과정에서노조가배제됨으로써아직까지산업적시민권조차확보하지못하고있는실정이다. 2-2. 대안적임금교섭구조및평가 공공기관의대안적인단체교섭모델은전국차원의정책협의와특성별집단교섭, 그리고기업차원의보충교섭을중층적으로배치한다 ( 아래그림참조 ). < 공공기관단체교섭 ( 협의 ) 모델 > 먼저전국차원에서는정책협의를통해공공기관의임금및근로조건을결정하고하되, ( 가칭 ) 공공부문임금 근로조건위원회 가이를담당한다. 특성별집단교섭을통해임금인상분을나누거나기타근로조건의기준을정하고기관별보충교섭에서구체적인임금및근로조건을결정한다. 전국차원의정책협의는부처 ( 업종 ) 차원의정책협의로이어지면서노조가정책결정과정에참여할수있는기회를제공한다. 이같은공공기관의대안적인단체교섭모델은임금및근로조건의결정과정에서협의와교섭이라는두가지경로 (two-track) 를제안하고있으며정책협의과정에서노조의참가를분명하게제시하고있다는강점을지닌다. 하지만공공기관의대안적인단체교섭모델은단체교섭의발전과관련하여전국차원의단체교섭이상정되지않고있다는점, 특성별집단교섭의개념과역할이분명하지못하다는점, 교섭과협의의관계가분명하지제시하지못하고있다는한계점을지닌다. 그럼에도불구하고대안적모델은이연구에 - 3 -
( ) 서노정교섭제도화를위한실현가능한정책대안이라는출발점을제공하고있다. 3. 공공기관단체교섭 ( 협의 ) 제도의설계 3-1. 노정직접교섭은가능한가? 공공기관의대안적인임금교섭구조를설계할때처음부터노조와정부가직접교섭하는방안은다음몇가지점에서현실적으로가능하지않을뿐더러바람직한것도아니라는견해가우세하다. 첫째, 법률상으로정부는공공기관단체교섭에서사용자가아니라는점, 둘째, 공공부문노동조합이분권화된조직구조로중앙집중화된교섭의물적토대 ( 조직의대표성과협약이행능력 ) 를갖추지못하고있다는점, 셋째, 정부스스로단체교섭이라는미묘한정치적과정과잠재적인갈등영역에대한개입을꺼리는이른바 비간섭의원칙 을고수할가능성이크다는점이다. 정부가노동조합과의교섭을거부할경우법률적으로이를강제하는방법이없고현단계에서노동조합이정부의교섭참가를강제할수있는자체적인조직의힘을갖추지못하고있는것이공공부문노사관계의현주소다. 공공기관사용자에게의사결정권을주지않은채정부가노동조건의세부적인내용까지지침으로결정하는상황에서정작노정간단체교섭권의실질적인보장은불가능한것이현실이다. 노정사이의직접교섭이임금및근로조건을둘러싼노사사이의갈등을푸는해법이되기는어렵다면노동조합과정부사이의정책협의를대안으로생각해볼수있다. 예컨대일정한대표성을갖춘노조가정부 ( 기획재정부, 행정안전부, 고용노동부 ) 대표와임금및핵심적인근로조건을협의하는것이다. 이러한노정간정책협의는공공기관의사회적대화기구에서이루어지도록설계할수있다. - 4 -
3-2. 노정합의에의한 협의 - 교섭 구조의설계 공공기관의교섭 ( 협의 ) 구조는중앙차원의 정책협의 와업종차원의 집단교섭 이라는두가지경로 (two-track) 의중층적단계로설계할수있다 ( 아래그림참조 ). < 공공기관의교섭 - 협의전략 > 중앙차원의정책협의에서는예산과관련된주요사항뿐아니라예산편성지침과경영평가편람, 경영혁신지침을포함한공공기관운영제도전반을다룬다. 중앙차원의정책협의에서임금인상률이나핵심적인배분기준등임금및근로조건관련지침이결정되면이를근거로세부적인배분기준은노동조합과사용자단체가업종 특성또는지역별집단교섭을통해결정하고기관별보충교섭에서보다구체적인세부이행방안을결정한다. 노정간정책협의가이뤄지는상설적인공간은공공기관의사회적대화기구가될것이다. 여기에서는임금사항뿐아니라공공 산업정책및노동정책등이논의될수있다. 정부나공공기관들도일반적으로단체교섭의대상인근로조건이나확정된임금의배분까지단체교섭을기피할이유는없다. 임금및근로조건은최종적으로기관별보충교섭에서확정된다. 정부가기관차원의개별교섭이아닌중앙으로집중된협의 - 교섭구조에참 - 5 -
( ) 여할경우얻게된이득은첫째, 노사합의에의한정부정책의원만한집행과노사관계안정, 둘째, 노정교섭에따른교섭거래비용의축소 ( 예, 노사갈등의대형화 정치화예방, 평화의무조항, 사적조정기구배치등 ), 셋째, 산별체제로의전환과사회적연대계기의형성등이다. 산별체제는노조의대표성은물론협약의이행을위해서도필수적이다. 무엇보다산별체제는임금의극대화가아니라임금의평준화를지향한다는점에서향후우리사회의임금격차의해소와임금체계의개편논의의단초가될수있다. 공공기관내부의임금격차는두가지방안을필요로한다. 단기적으로는저임금기관이나저임금노동자의임금을상대적으로빠르게높이는방안이다. 중장기적으로는직무급을기반으로하는임금체계를도입해동일가치노동동일임금의원칙을실현시켜나가는방안 ( 예, 연대임금정책 ) 이그것이다. 4. 공공기관 정책협의 - 집단교섭 구조 4-1. 공공기관사회적대화기구의구성 정부가단체교섭의당사자로참가하는것이어렵다면노정교섭구조의상층에정책협의 (policy concertation) 기구로서 공공기관사회적대화기구 를구성할수있다. 사회적대화기구는노 사 정뿐아니라민간의전문가가공익위원으로참가하며공공기관의임금및예산관련근로조건을협의하는창구일뿐아니라공공정책및노동정책의결정과정에개입하는통로가된다. 노동조합과정부는정책협의나그밖의다양한정치적경로를통해 공공기관사회적대화기구 를구성할수있다. 이는법률적과정이라기보다는정부 ( 예, 기획재정부 ) 와양대노총공대위가협약서 (MOU) 를체결하여구성하는방안이될것이다. 협약서에는위원회의구성은물론협의의대상과시기, 운영방안, 그리고합의의효력등이규정된다. 예산과관련된임금및근로조건에대한정책협의는공공기관의사회적대 - 6 -
화기구내에설치되는 ( 가칭 ) 공공기관임금 근로조건위원회 에서이뤄진다. 이위원회를사회적대화기구내에두게되면교섭사항과비교섭사항에대해통일적인접근이가능해의제의중복이나의제채택을둘러싼갈등을줄일수있다. 임금 근로조건위원회 는노조대표, 정부대표그리고공익위원으로구성된다. 예를들어노동조합및정부대표는각각 5인이내로구성하고 ( 반드시동수일필요는없다 ) 공익위원은노사가추천한각 2인과공공기관사회적대화기구위원장이추천한 1인으로구성할수있다. 사회적대화기구위원장은노조및정부와협의하여 1인의공익위원을추천하며추천된공익위원은 임금 근로조건위원회 의위원장이된다. 4-2. 공공부문집단교섭방안 공공부문예산이나기관운영과관련된주요사항은중앙정부차원에서의노정간정책협의에서결정하되, 비예산관련근로조건이나확정된임금의배분은노동조합과사용자단체의집단교섭을통해결정한다. 공공부문집단교섭이란복수의사용자와복수의사업장교섭대표노조가참가하여함께교섭하는것으로서업종이나지자체별로집단교섭에동의한사업장노사로구성한다 ( 업종별예 1에너지 자원, 2보건, 3노동 복지 환경, 4문화 미디어 관광, 5금융, 6국토 농림 해양, 7연구소 ( 인문 ), 8 연구소 ( 과학 ), 9경제 통상, 10기타등 ). 공공부문집단교섭시양대노총공대위소속산별노조나연맹이주요한노조대표및노측당사자가되고, 이에대한교섭상대자로서업종별또는전국단위의사용자단체의구성이필수적이다. 집단교섭에서사용자의참가및사용자단체의구성은노동조합이주도하게되며일반적으로다음두가지방식을취할수있다. 첫째는집단교섭참가희망노동조합이개별사용자에대해사전적으로 집단교섭참가확약서 를제출받는방식이다 ( 예, 지자체별사용자단체구성 ). 두번째는노정정책협의 ( 또는 공공기관의사회적대화기구 ) 에서집단교섭의제도화에대한협약을맺는방안이다. - 7 -
( ) 특히후자의경우, 전체공공기관사용자단체가구성가능하며필요에따라업종별사용자단체를구성할수있어업종별 ( 산별노조별 ) 집단교섭도가능하다는점에서노사갈등을줄이고집단교섭을조기에도입할수있는방안이될수있다. 다만어느방안이현실화되는가는향후정부의태도에달려있다고할수있다. 만약전국차원에서공공기관사용자협의회가구성된다면단체교섭의구조변화도모색할수있다. 예컨대정책협의사항이었던예산관련임금및근로조건을노사간의단체교섭사항으로바꿀수있다 ( 단, 단체협약의효력은공무원의경우와마찬가지로그것이예산이나법률 조례사항일경우제한될수있다 ). 향후공공기관의임금결정및집단교섭방식은사용자단체의구성과밀접하게연관되면서발전할것이다. 첫단계가 정책협의-( 업종별 ) 집단교섭 이라면, 2단계는 정책협의-전국차원의집단교섭, 마지막단계는전국차원의자율적집단교섭형태로의발전이그것이다. 공공기관에서자율경영및책임경영체제에걸맞는지배구조가확립되고전국차원에서사용자단체가구성되면공공기관노사는자율적전국교섭을통해임금및근로조건을결정할수있게된다. 집단교섭은그자체가하나의교섭단위로기능한다. 협약안찬반투표는집단교섭에참가하는기관에소속된전체조합원과반수의참석과과반수의찬성으로의결되며파업찬반행위는전체조합원과반수의찬성으로의결된다. 개별기관에서협약안비준투표나파업찬반투표가부결되더라도전체적으로가결되면그결과는부결된기관에도적용된다. 또한교섭이진행되는동안기업별노조는교섭권위임철회가이뤄지지않는한기업차원의단체교섭을진행하지못한다. 그리고집단협약은개별기관의단체교섭에우선하여적용한다. 쟁의가발생하면사적조정을원칙으로한다. 교섭이결렬될경우를대비하여공적조정 ( 노동위원회조정 ) 에우선하여사적조정위원회를구성하는것도하나의방안이다. 사적조정위원은쟁의의조정이외에도예비조정이나사 - 8 -
후조정을실시할수있다. 공공기관의임금및근로조건을 정책협의-집단교섭 이라는경로를따라결정하기위해서는무엇보다도노조의조직력이이를뒷받침해야한다. 노조사이의불필요한경쟁이나소모적인갈등을방지하고정부와사용자를상대로보다중앙집중적이고통합적인조합원대변시스템을구축하기위해서는통합적산별전환로의전환을적극모색해야한다. 4-3. 공공기관사회적협의기구의구성및운영 공공기관에서노동조합이자신의이해를실현시키는대표적인방법으로는단체교섭과정치적활동이있다. 정치적활동은선거, 입법, 그리고정책의형성과정에개입함으로써정부의정책형성과정에영향을미치려는것이다. 노조가정치적으로개입할수있는대표적인수단은단체교섭 ( 초기업별교섭 ) 이지만그이외에도정책협의나국회로비, 대중집회와시위등을들수있다. 사회적대화는정부위원회참가와함께노조가정책협의에참가하는대표적인수단이다. 사회적대화는단체교섭이다룰수없는인사 경영사항은물론정부의정책과법 제도의개혁을논의할수있다는점에서노동조합의활동영역을확장시킨다. 사회적대화가제도화되면노정사이의정책협의는일시적이거나간헐적인성격을넘어안정적으로지속될수있다. 공공기관노사관계는다양한개혁과제를안고있다. 이는적폐청산이라고할수있는성과연봉제의퇴출이나이글이다루고있는노정교섭구조의형성에그치지않는다. 이외에도 공공부문비정규직의정규직화와처우개선, 노동시간의단축등일자리의확대, 공공기관운영법의개정과지배구조의개선, 민영화의저지와공공성의회복, 노동이사제의도입등경영참가, 성과연봉제의퇴출과임금피크제의개선, 공공부문의노동권보장등이그것이다. 공공부문이이런과제들을해결하는효과적인방법은사회적대화틀을꾸리는것이다. 공공기관의사회적대화기구가공공정책에대한협의뿐아니라임금및근 - 9 -
( ) 로조건과관련된예산사항까지협의의대상에포함시킨다면이는대화기구를안정시키는효과를가질것이다. 공공부문임금체계의개편과지배구조의개선처럼, 사회적기구에서다양한과제를하나의테이블로올리는것은경제적인이슈와정책적인이슈를결합하여종합적인개혁의가능성을높일수있다. 사회적대화기구의의제를선정하는작업도정부주도형에서벗어나그자체를노동조합과정부가협의하여정할필요가있다. 또한의제논의과정에서숙의민주주의 ( 이해당사자의자발적인참여와민주적이고이성적인토론 ( 숙의 ) 을거쳐합의를끌어냄으로써의사결정의정당성을높이는방식 ) 의요소를도입할필요가있다. 하지만사회적대화기구가 반드시 사회적협약을맺어야한다면이는곧바로기능정지에빠질수있다. 따라서특정한주제에대해시한을정해협의하되합의가이뤄지지않으면논의결과를관련기관에통보하면서논의를종료하면될것이다. 사회적대화는공공정책의결정과정에대한노조의개입을보장함으로써공공서비스노조주의 ( 노조가공공서비스의결정과정에개입하고나아가공공서비스의질을개선하는것을주요한목표로삼는것 ) 를실현하는수단이된다. 4-4. 기업차원의경영참가 공공기관노사관계에서집단교섭 ( 초기업별교섭 ) 과뗄수없는관계를갖는것은기업차원의경영참가다. 경영참가 ( 공동결정제도 ) 는기업차원에서단체교섭이빠져나간노조의빈공간을메우는역할을한다는점에서기본적으로산별체제의일환이다. 공동결정제도는노동이사제와경영협의회의합작품이라고할수있다. 전자가전략적인의사결정과정에참여한다면후자는일상적인경영활동에노조가참여한다는것을의미한다. - 10 -
5. 공공부문노정교섭실현을위한조건의형성 5-1. 공공부문산별조직체계의확립 공공부문노정교섭실현을위한중요한전제적조건은기존의기업별노조체제에서초기업별노조체제로의전환이라고할수있다. 기업별노조체제의초기업별노조체제로의전환은단체교섭의집중화와사회적연대를통한산별체제로의전환을의미한다. 공공부문산별체제의정신이연대라면노조운동의노선은공공서비스노조주의 (public service unionism) 에기초한다. 공공서비스노조주의란노조가공공성의제고를주요한목표로삼아조합원을동원하고사회적연대를조직하는운동노선을말한다. 공공기관노조의조직특성은민간부문노조조직률이 10% 이하에머물로있는데반해노조조직률이 70% 에육박할정도로높은조직률을보이고있음에도불구하고양대노총으로분산되어있고동일한중앙조직내에서도분열된채조직적통합을이루지못한채강한기업별노조체제에머물러있다. 공공부문의노정교섭을제대로이루기위해서는공공부문노조의통합및산별화, 그리고공공기관전체를교섭및참가단위로묶는방안에대한보다세밀한검토가요구된다. 정치적지향이나운동노선의차이로양대노총내공공부문노조들의통합논의는다소힘들다할지라도노조연합체내의공공부문조직간통합논의는향후노정교섭방안의모색과함께향후피할수없는조직과제라고할수있다. 5-2. 노정교섭을위한법 제도적조건의정비 (1) 공공기관의운영에관한법률 개정 공공기관의운영에관한법률 ( 공공기관운영법 ) 과공공기관운영위원회 - 11 -
( ) ( 공운위 ) 는공공기관의자율과책임경영을위한기능과역할대신지난정부내내공공기관의정상적운영을가로막는퇴행적역할만해왔다는점에서관련법률의개정필요성이강하게제기되고있다. 공공부문노정교섭제도화방안과관련한향후공공기관운영법의주요개정사항및내용을간단히요약해보면다음과같다. 첫째, 공운위의독립적행정위원회형태로의개편이다. 공운위의독립성과전문성을확보하기위해소속을현재의기획재정부가아닌국무총리직속의독립행정위원회형태로두는방향을적극검토하고구성도사회의주요이해당사자과그대표가참여할수있는방향으로개정되어야한다. 둘째, 공공기관운영위원회산하에특성별또는업종별로소위원회를두어운영할수있도록법 제도적장치를보완해나갈필요가있다. 또한공공기관운영위원회와별도로 공공기관사회적대화기구 및 임금 근로조건위원회 와같은기구를둘수있도록관련법조항의신설을신중히검토할필요가있다. 셋째, 공공기관의기능조정과정에서기관통폐합 기능재조정및민영화로사회적영향이큰경우계획단계단계에서부터공청회를통한의견수렴과공공부문사회적대화기구에서의공론화과정을거쳐반드시국회의동의를거치도록관련법조항을개정할필요가있다. 넷째, 공공기관운영법개정시공공기관의임원에대한낙하산방지를위해공공기관인사추천위원회를강화하고노동이사제도입등경영참가방안에대한조항을신설해야한다. 다섯째, 공공기관운영및예산조항관련공공기관운영법개정시경영실적의평가기준과방법 ( 제48조 5항 ) 으로서공공기관의성과연봉제도입을전면폐기하고공공기관의경쟁력제고와대국민서비스질향상을위해공공기관의사회적책임과공공성지표를새롭게추가해야한다. - 12 -
(2) 임금 근로조건위원회 설치및운영 공공기관운영법개정시임금에대한가이드라인을결정하는 임금 근로조건위원회 를공공기관운영위원회산하또는별도의 공공기관사회적대화기구 안에구성하는방안을모색하되, 임금 근로조건위원회 에서제시된임금안에대한노사간집단교섭과정을공식화하고예산 재정기구와주무감독기관이옵저버로참여하는교섭단을구성함으로써교섭단단위에서의교섭절차 시기등을구체화해나갈필요가있다. (3) 노동기본권확보를위한 ILO 핵심협약및제 151 호비준 ILO 핵심협약및제151호 공공부문에서의단결권보호및고용조건결정을위한절차에관한협약 을새정부내에서비준하도록해야한다. 이같은핵심조약의비준과서명은관련핵심협약이실효적으로작용할수있도록모든관련법적제도적조치를취해야하기때문에단순한서명에그치지않는다. (4) 공공기관의단체교섭에관한법률 제정 공공부문의조직적발전에도불구하고기관별노조가갖는한계, 공공기관운영법의제약요인, 그리고정부의공공기관경영평가지침등으로공공부문노동조합이높은조직률에도불구하고다른부문의노동조합이나연합단체에비해그사회적영향력을제대로인정받지못하고있기때문에초기업단위단체교섭을염두에둔 공공기관의단체교섭에관한법률 제정도적극검토해볼필요가있다 ( 김기우외, 2017). 초기업별노동조합조직체계를기반으로한교섭체계를논의하기위해서는두가지점이전제되어야한다. 하나는공공기관의산별노조체계로의전환을어떻게이끌어나갈것인가하는문제이고, 다른하나는중앙정부의사용자성또는단체교섭당사자성의문제를어떻게해결할것인가하는문제이다. 이와관련하여 노동조합법및노사관계조정법 등에집단교섭을요구받는사용자들로하여금사용자단체구성을의무화하는방안을적극검토해볼필요가있다. 이경우만약정당한사유없이사용자단체구성을거부하면 - 13 -
( ) 단체교섭거부에따른부당노동행위에해당할수있다. 노동위원회가교섭단위결정을한사업장내에서만하는것으로국한하지않고노동조합이초기업단위로단일교섭단위를결정할경우이러한결정을토대로사용자단체구성을의무화하도록하는방안도검토해볼수있다. (5) 공공부문단체협약의효력확장 지역, 업종, 산업, 전국단위등에서초기업단체협약의효력확장제도의도입이필요하다. 예컨대단체협약의효력확장요건을보다완화하고고용노동부장관이노동위원회의결정을거쳐효력확장을결정할수있도록노동조합법상의단체교섭및단체협약조항에대한개정이필요하다. 공공부문집단교섭시단체협약속에상급협약이하급협약에우선한다는명시적규정을두되, 상급협약에서일정범위를정하여하급협약에위임하는것이가능하도록유연하게운영할필요가있다. - 14 -
I. 공공기관의단체교섭은어떻게발전하는가? - 정책협의-집단교섭 제도화방안을중심으로 - 1. 문제제기 공공기관노사관계는노동배제의정치로특징지어진다. 노동조합은임금및근로조건의결정과정에서조차제목소리를내지못하고있다. 단체교섭은기업차원에서이뤄지면서 사용자없는단체교섭 이되고있으며교섭이라기보다는중앙정부의지침을확인하는전달벨트가되고있다. 공공기관노조의단체교섭권은빛좋은개살구다. 공공기관노사관계에서노동배제는임금이나근로조건의결정과정에그치지않는다. 민영화나구조조정, 임금피크제나성과연봉제의도입, 그리고단체협약시정명령에서보듯그것은노사관계의전영역에서관철되고있다. 경영의의사결정과정에대한개입도경영권이나인사권이란장막으로차단되고있다. 공공기관노사관계가노정사이의 ( 현재적이거나잠재적인 ) 각축장으로바뀐배경에는노조에대한구조화된배제와이에대한노조의반발이자리를잡고있다. 공공기관노조에대한정부의배제에는노조측요인도한몫거들었다. 공공기관노동조합의높은조직률에도불구하고정부의노조배제를현실화시킨중요한축은분권화되고분산된기업별노조체제 1) 다. 다양한연맹 ( 산별노조 ) 으로나눠졌지만연맹사이의통합은지지부진했으며산별전환작업도더뎠다. 정부의공공개혁이나임금체계의변화와같은전체공공기관차원의정책이슈앞에서기업별체제로는제안마당을지키는것조차힘에부쳤다. 결국, 공공기관노사관계에서노동의배제는중앙정부에의한노동배제와그것을현실화시킨기업별노조체제가결합된산물이다. 이글은크게두가지목적을띤다. 첫째, 공공기관노사관계에서노동의배제를극복하는수단으로노정사이의정책협의와노사사이의집단교섭을 1) 기업별노조체제란기업별노조를기반으로하는기업별교섭체제와노사협의제도를말한다. 산별노조에소속되었다고하더라도교섭및협의구조가기업에묶여있으면기업별체제에속한다. 공공기관에서기업별체제는상당부분노조가선택한결과다. - 15 -
( ) 제안한다. 임금및근로조건은물론공공정책의결정과정에노조가참여한다는것은노동배제에서노동참여로가는징검다리다. 또한그것은노동조합이노동자의삶에영향을미치는의사결정과정에참여한다는점에서경제민주주의의일환을이룬다 (Dahl, 1985). 둘째, 노동조합의실질적인참가를실현시킬수있는조건을검토한다. 여기에는노조조직형태의발전과정책협의기구로서사회적협의기구의구성, 그리고기업차원의경영참가가포함된다. 노동조합이정부및사용자와의관계에서교섭체제와사회적대화체제를형성하는작업과내부적으로조직구조를정비하고운동노선을정립하는작업은선후라기보다는동시병행적으로진행되는과정이다. < 그림 1> 산별체제의개념 자료 : 박태주 (2016a). 결론적으로이글은공공기관노사관계에서산별체제를형성하는작업이다 ( 박태주, 2016 참조 ). 산별체제란산별노조를바탕으로삼아산별교섭구조와산업 업종차원의사회적대화기구를병렬적으로배치하는개념이다. 기업차원에서는경영참가가뒤따른다 (< 그림 1>). 산별교섭구조와산업차원의사회적대화기구는교섭및협의대상의차이에서오는한계를서로보완한다. 교섭은원칙적으로임금및근로조건을다룬다면협의는비교섭사항, 즉정책사항이나인사 경영사항을의제로다룬다. 이를통해노조는임금및근로조건의결정과정은물론산업 공공정책의형성과정에참여한다. 또한임금결정기구의외부화 ( 산별화 ) 는임금을둘러싼기관내부의노사갈등을줄이고협력의공간을마련한다. 기업내부에서교섭이빠져나간빈공간을경영참가가메우면서노사관계의안정은물론공공서비스의질을향상시킬수있 - 16 -
I. 는토대가형성된다. 2. 연구의대상및방법 이글에서연구의대상은공공기관노동조합이다. 공공기관이라함은 정부가일정한근로자에대하여사용자의지위에서근로조건을결정하고통제하는부문 을말한다 ( 이철수 강성태. 1997). 이는소유와지배구조의측면에서공공부문을이해하는것으로 ( 정재하, 2005) 제공하는서비스의성격에따른분류와는구분된다. 구체적으로는 공공기관운영에관한법률 ( 공공기관운영법 ) 에따른공공기관과지방자치단체가설립하고운영하는기관 ( 지방공기업과지자체출자 출연기관 ) 을말한다. 폭을넓히면공기업의자회사나민간위탁까지포함된다. 이글은공공기관가운데서도공공기관운영법에따른공공기관과지자체공공기관을다룬다. 공공기관운영법에따른공공기관은정부의투자 출자또는정부의재정지원등으로설립 운영되는기관으로서기획재정부장관이지정한기관을말한다. 시장형및준시장형공기업, 준정부기관, 그리고기타공공기관이그것이다. 지자체공공기관은지자체투자기관 ( 공사 공단 ) 과출자 출연기관으로구성된다. 지자체공공기관에서는중앙공공기관에서결정되는임금및근로조건의결정방식이적용되거나준용된다. 연구방법에서특징적인것은공공기관노동조합의정책담당자들과연구진들이지속적으로토론하면서단체교섭권을실질적으로확보할수있는방안을찾고또그것을실현시킬수있는조건들을탐색해왔다는점이다. 양대노총공공기관노동조합공동대책위원회 ( 공대위 ) 에소속된노조 ( 연맹 ) 의정책담당자들은노조와관련된자료를제공하였으며연구진과는교섭구조와사회적대화에대해여섯차례에걸쳐토론을진행했다. 노조는자신의의견을문건으로제출하기도했다. 이런점에서이연구결과는현장과이론이결합하여만든공동의산물에해당된다. - 17 -
( ) 1. 허구적인기관별단체교섭 공공기관의단체교섭은분권화된기관별교섭을특징으로한다 ( 노광표, 2016b). 이는 통제의집중화와대응의분권화 를초래했으며파편화되고조율되지않은교섭구조에서노조는각개격파의대상이었다. 기관별교섭은교섭의형식을빈정부의일방통행식회랑 ( 回廊 ) 일뿐교섭이아니었다. 노동조합이기업별로분산되다보니공공적인가치보다경제적실리가앞섰지만, 노조의분권화는그마저가로막았다. 공공기관의노동운동은기업별체제에갇힌채로 실리없는실리주의 에서멈췄다. 공공기관의교섭은사용자가의사를결정할수있는권위가제한되어있다는점에서 세도우복싱 (shadow boxing) 또는 겉보기교섭 (surface bargaining) 이라불리기도한다 (Katz et al., 2000: 179). 의사결정권한이나권위의결여는교섭을교착상태로몰고가거나단체행동의가능성을증대시킨다 2). 공공기관노조의단체행동은형식적인사용자에대한경제적압력보다는실질적인사용자 ( 정부 ) 에대한정치적압력의형태를띠는경우가많다. 기관별교섭이갖는또하나의문제는그것이기업별체제의물적토대가된다는점이다. 단체협약이산별이나전국차원에서체결되면노조는상대적으로집중화되고단체협약이지역이나작업장수준에서체결되면노조는분권화된다 (Clegg, 1976: 9). 같은맥락에서기업별교섭은기업차원의내부노동시장과결합하여기업별체제를고착시킨다. 내부노동시장의핵심요소는연공형임금체계다. 연공형임금체계는임금을기업차원에서결정함으로써기업을외부노동시장과분리시킨다. 그러나공공기관에서기업별임금교섭은주어진지침의범위내에서이뤄질뿐이다. 파이의양이아니라파이의배분만다룬다는점에서반쪽짜리교섭을벗어나지못한다. 임금인상의폭은중앙정부가결정한다. 그런데도노동조합들이기업별체제에매달리는것은앞뒤가맞지않는, 현실안주에다름아니다 3). 2) 나와마주앉아있는사람들은협상에서어떤양보나동의를할아무런권한이없다 권한이없는상대와한동안밀고당기고할때무슨일이일어날까? 나는결국나자신하고입찰을하고있는셈이다 그렇기때문에권한을완전히가지고있지않은사람하고는결코협상하지말아야한다 (Cohen, 1980: 201). 3) 사실공공부문에서기업별교섭구조는생명을다한지가오래다. 임금가이드라인이현실화되면서기업별교섭구조는정해진파이의분배기능이상을수행하지못했다. 한편기업별체제를유지하는 마지막보루 인연공형임금체계도저성장체제가고착되고노동시장의유연성이강화되는상황에서더이상지속가능하지않다. - 18 -
II. < 그림 2> 기업별체제의삼각형 분권화된단체교섭이라고해서조율 (coordination) 이이뤄지지않는것은아니다. 교섭구조가분권화되다보니외려조율이중요해진다. 조율은두가지방법으로시도된다. 하나는중앙정부에의한통제다. 예산편성지침과운영지침, 경영평가, 감사등을활용해정부는단체교섭을정부의입맛에맞췄다. 이런점에서공공기관의단체교섭은겉보기로는파편화된교섭이었지만내용적으로는정부의통제가관철되는 조율된 과정이었다. 다른하나는양대노총공대위가공동대응을축으로시도하는조율이다. 그러나공대위는협의체인데다상급단체로서의지도력이나통제력을갖추지못했다. 노조는개별화된교섭구조속에서경영평가성과급에서보듯정부지침의이행을둘러싸고경제적실리주의까지드러냈다. 노조측의조율은기업별실리주의앞에서한계를드러내고말았다. 공공기관의임금교섭권은정부의지침에묶여있고단체행동권은필수유지업무에묶여있다는점에서공공기관의노동권은빈껍데기만남는다. 결론적으로공공기관노동조합은단체교섭권을박탈당하고있다고해도과언이아니다. 현행의정부주도적임금결정은달리말해노조배제적임금결정이며권위주의적임금결정이다. 합의없는 임금및근로조건의결정은노사갈등의잠재적인요인이된다. 뿐만아니라노조가정책이나경영의의사결정과정에서도배제되고있다는것은노조가산업적시민권조차확보하지못하고있다는사실을말한다. 이글은바로이지점, 노조가이중적으로배제되고있는상황에서노조가참여할수있는방안을모색한다. - 19 -
( ) 2. 대안적임금교섭구조에대한평가 공공기관에서기업별교섭체제를새롭게설계하려는움직임은많았다. 공공기관노조가줄곧노정직접교섭을주장해왔다면박태주 (2001) 나노광표 (2016a) 는노정협의를주장해왔다는점에서구별된다. 특히노광표는노정사이의정책협의와이를기반으로하는집단교섭을제안하고있다는점에서공공기관노조와정부사이의새로운소통경로를제시한다. < 그림 3> 은노광표가밝히고있는공공기관의대안적인단체교섭모델이다 ( 노광표모델 ). 이모델은전국차원의정책협의와특성별집단교섭, 그리고기업차원의보충교섭을중층적으로배치한다. 먼저전국차원에서는정책협의를통해공공기관의임금및근로조건을결정한다. 이는 ( 가칭 ) 공공부문임금 근로조건위원회 가담당한다. 두번째는특성별집단교섭을통해임금인상분을나누거나기타근로조건의기준을정하고마지막으로는기관별보충교섭에서구체적인임금및근로조건을결정한다. 한편전국차원의정책협의는부처 ( 업종 ) 차원의정책협의로이어지면서노조가정책결정과정에참여할수있는기회를제공한다. < 그림 3> 공공기관단체교섭 ( 협의 ) 모델 평가를하면이렇다. 먼저이안은임금및근로조건의결정과정에서협의와교섭이라는두가지경로 (two-track) 를제안하고있다. 정책협의를통해교섭사항뿐아니라비교섭사항에대해서도노조의참가를분명하게제시하고있다는점도강점이다. 이모델을보완하는수준에서몇가지문제를지적할수있다. 교섭의단계적인발전과관련하여전국차원의단체교섭이상정되지않고있다는점, 특성의개념과역할이분명하지못하다는점, 그리고두가지사항에대한정책협의, 즉임금및근로조건에대한정책협의와공공정책에대한정책협의가연계되지않고있다는점등이그것이다. - 20 -
II. 먼저 왜특성별교섭이아니라전국차원의집단교섭을상정하지않는가 라는점이다. 비예산관련근로조건은말할것도없거니와임금인상률이확정되더라도배분의원칙이전국교섭의대상이되지못할이유는없다. 전국차원에서단체교섭이이뤄지면부처간임금및근로조건의격차를축소시키는효과를낼수도있다. 특성의개념이안개속이라는사실도지적할수있다. 특성별집단교섭이 부처정책협의 와수평적으로배치된다는점에서부처나업종에대응하는개념으로보이지만분명한건아니다. 그것이기계적으로부처에대응하는개념으로볼이유는없다. 부처간노조의조직력편차가심해부처에따라서는교섭구조를설계하기가어려운곳도존재할뿐더러부처간임금및근로조건의편차를어떻게조정하는문제도남는다. 세번째로는교섭과협의의관계가분명하지못하다는점이다. 교섭사항과비교섭사항은칼로무베듯확연하게나눠지는것이아닐뿐더러비교섭사항이임금및근로조건에영향을미치는경우도허다하다. 교섭사항과비교섭사항사이에서교환이발생하기도한다. 따라서교섭과협의는통일적으로파악할필요가있다. 후술하듯이 ( 가칭 ) 임금 근로조건위원회 를공공기관의사회적대화기구내에서배치한다든지업종차원에서집단교섭과정책협의를병렬적으로배치하는이유도여기에있다. 결론적으로공공기관의단체교섭을협의-교섭구조라는경로로제시한 노광표모델 은몇가지의한계에도불구하고실현가능한대안이라는의미를갖는다. 이글은노광표모델을기반으로공공기관의 협의-교섭구조 를설계한다. 다음장에서는공공기관의이를구체적으로살펴본다. - 21 -
( ) 1. 노정직접교섭이가능한가? 임금교섭은노조의기본적인활동이자조합원의경제적이해를추구하는핵심적인수단이다. 그런데공공기관에서이뤄지는기관별임금교섭에서노조의맞은편에앉는사용자는독립된의사결정권을갖지못한채정부의지침을전달하는임무를맡을뿐이다. 독점이윤이존재하는상황에서기업별자율교섭을보장한다는것이합리적인것도아니다. 해당기업의이윤은정부정책의결과로서종업원의노력과무관할수있다. 임금수준이기업수준에서결정되며기업의경영성과에의존하게되면기업간임금격차도문제가된다. 기업별자율교섭이아니라중앙으로집중된노정교섭이필요한이유다. 또한 분권화된기업별교섭구조의비효율성과노사또는노정간의소모적분쟁을없애기위해서도 ( 노광표, 2016) 정부가나서는것이바람직하다. 그렇다면임금인상률이나핵심적인배분기준등은중앙차원의노정교섭을통해정하되세부적인배분기준은기관별교섭에서결정되는중층적인교섭구조를설계할수있다 4). 공공기관의대안적인임금교섭구조를설계할때핵심적인질문은노조와정부가직접교섭하는것이가능한가라는점이다. 결론적으로이는현실적으로가능하지않을뿐더러바람직한것도아니다. 몇가지이유를들수있다. 먼저법률상으로정부는공공기관단체교섭에서사용자가아니다. 그간공공기관노조들은줄기차게중앙정부를사용자로하는단체교섭을요구해왔다. 그러나 1993년헌재는 정부는노동관계법상의사용자가아니다 라고판결하고있다. 예산편성지침과관련해서도헌법재판소 (1993, 2003) 는일관되게정부의임금가이드라인제시는정당하며정부가단체교섭의상대방이될수없다고판결하고있다 ( 노광표, 2016b). 따라서정부가노동조합과의교섭을거부하더라도법률적으로이를강제하는방법은없다. 그렇다고공공기관노조가힘으로정부의교섭참가를강제할수있을것으로보이지도않는다. 노동조합이중앙정부차원에서노정교섭을할수있는준비는갖추고있는가도문제가된다. 분산되고분권화된노조의조직구조는중앙으로집중된 4) 실제로한국노총과민주당문재인대통령후보는 2017 년 5 월 1 일, 한국노총에서 대선승리노동존중정책연대협약 을맺었다. 양측은 한국노총정책요구 12 대과제에대한이행협약 에서 공공기관단체교섭의실효성제고를위하여공기업예산편성지침, 정책등에대한노정교섭및협의를보장하는협의체또는협의기구를구성한다 고명시했다. - 22 -
III. ( ) 교섭을위한물적토대가되지못한다. 노조는대표성과협약의이행능력에서한계를드러낸다. 역사적으로사용자단체는노동조합이강력해져노동시장에서단체행동에대한대응이사용자전략에서피할수없는요소가된이후에나타나기시작했다 는건트랙슬러 (Traxler, 2003) 의말이다. 공공기관의단체교섭에서도이말은유효하다. 정부가기업별체제에서노조에대한통제가가능한데굳이교섭구조를집중시켜정치적 행정적부담을자초하려들지는않을것이다. 정부로서긁어부스럼을만들이유는없다. 마지막으로, 그리고결정적으로중요한것은, 노조가산별조직체제를갖추더라도정부가비정부공공부문에서단체교섭의당사자로나올것으로보이지는않는다는점이다. 정부는단체교섭이라는미묘한정치적과정에대한개입을꺼린다. 자율적인단체교섭은정부가잠재적인갈등의영역에대해비간섭의원칙을유지하게만드는핵심적인기제다. 특히페어브라더등 (Fairbrother et al., 1999) 은경제정책의형성과집행과정으로부터정부가거리를유지하려고하는경향을탈정치화 (depoliticization) 로파악하며공공부문에서도이러한경향을관철되고있다고주장한다 ( 박태주, 2001). 더욱이이는최근신자유주의전개에따른정부의탈정치화내지는정부의철수 (rolling-back of the state: Ferner, 1994) 라는논리에의해강화된다. 단체교섭에대한정부의태도는공기업이갖는특별한경영상의문제, 즉통제와자율, 수익성과공익성이라는모순과결부되어있다. 공공기관은정부의일방적인통제가관철되는영역이아니라는점에서정부의개입은제한적일수밖에없다. 공공기관이공직사회와달리형식적이나마일정한경영의자율성을갖는것이사실이라면노사관계에서도이런자율성은적용된다. 그렇지만현재와같이공공기관사용자에게의사결정권을주지않은채정부가노동조건의세부적인내용까지지침으로결정하는상황에서단체교섭권의실질적인보장은불가능한것이현실이다 5). 노정사이의직접교섭이임금및근로조건을둘러싼노사사이의갈등을푸는해법이되기는어렵다면노동조합과정부사이의정책협의를대안으로살펴볼수있다. 일정한대표성을갖춘노조가정부 ( 기획재정부, 행정안전부, 고용노동부 ) 대표와임금및핵심적인근로조건을협의하는것이다. 정책협의는공공기관의사회적대화기구에서이루어진다. 5) 따라서중요한것은정부가공공기관교섭의당사자가되는것이아니라공공기관사용자가단체교섭에실질적으로임할수있도록공공기관운영의자율성과책임성을보장하는일이다. 이경우교섭은기관별이아니라초기업별로이뤄져야한다. 기업차원의교섭에서는독점이윤이배분될수있는탓이다. 공공기관의임금을결정하는기준은내부적으로는 동일가치노동동일임금의원칙 (equal pay for work of equal value) 이며외부적으로는 민간 공공대등의원칙 (comparability principle) 이다. - 23 -
( ) 사회적대화기구에서노동조합과정부가예산관련사항을논의하는방식이낯선것만도아니다. 정부와공공기관노조는 2014년 8월, 공공기관정상화추진과정에서발생한갈등을해소하고미래지향적인공공부문개혁방안을마련한다는명목으로노사정위원회산하에 공공부문발전위원회 를출범시켰다. 근로자위원으로는한국노총소속공공기관노조대표 ( 공공노련, 공공연맹, 금융노조 ) 가참가했으며정부측에서는기획재정부, 고용노동부, 그리고산업통상자원부가참가했다 6). 공공부문발전위원회의첫의제는 2015 년예산편성지침관련사항 이었다. 비록노정이인건비인상기준의차이로최종합의에는이르지는못했으나예산편성지침과관련된사항은물론경영평가, 인력충원등공공기관노사관계에서발생하는다양한문제를논의했다 (< 표 1> 참조 ). 이처럼노조와정부는사회적대화기구를통해예산관련정책협의를진행한경험을갖고있어노정사이의정책협의가낯설거나과도한개념은아니다. < 표 1> 공공부문발전위원회 2015 년도예산편성지침논의결과 구분 14 년도지침노조요구사항 15 년도지침비고 임금인상율 임금격차해소 통상임금 ~ 1.7% 기준없음 통상임금소송결과에따른실적급여증가액예비비계상 3.8% ( 공무원동일수준 ) 1 인당평균임금 47 백만원이하 : 1% 추가증액 1 인당평균임금 42 백만원이하 : 1.7% 추가증액 (1 안 ) 통상임금승소시총인건비모수로반영 (2 안 ) 1 안불가시기존지침유지 3.8% 노동조합요구반영 산업평균 110% 이상 & 공공기관평균의 120% (7,800 만원 ) 이상 : 2.8% 산업평균 90% 이하 & 공공기관평균의 70% (4,500 만원 ) 이하 : 4.8% 산업평균 90% 이하 & 공공기관평균의 60% (4,000 만원 ) 이하 : 5.3% 통상임금소송결과에따른실적급여증가액예비비계상 노동조합은저임금기관의추가증액편성요구 기재부는고임금 저임금기관차등인상률적용 노동조합요구 (2 안 ) 반영 사복기금 <1 인당기금누적액별출연율기준 > [ 단위 : 만원 ] 출연제한기준폐지 ( 근로복지기본법에의거세전순이익의 5% 범위내출연허용 ) <1 인당기금누적액별출연율기준 > [ 단위 : 만원 ] 출연금상한상향조정 (2,000 만원 2,500 만원 ) 출연율기준구간세분 (3 5 개 ) 6) 구성에서특이한사실은공익위원 5 인 ( 위원장미포함 ) 이참가한것은필요했다고인정하더라도사용자위원이참가했다는점이다. 사용자위원으로는경총과상공회의소, 그리고교수한명등 3 명이참가했다. 한편정부측대표는각부처의실장 ( 고용노동부, 산업통상자원부 ) 또는차관보 ( 기획재정부 ) 가참가했으며노조에서는산별노조 ( 연맹 ) 위원장이참가했다. - 24 -
III. ( ) 500 이하 5% 500~2,000 2% 2,000초과 0% 500 이하 5% 500~1,000 4% 1,000~1,500 3% 1,500~2,500 2% 2,500초과 0% 경상경비 동결 경상경비의현실화 2% 증액 (13 년도경평 S : 1% 증액, A : 0.5% 증액, D : 0.5% 삭감, E : 1% 삭감편성 ) 노동조합요구일부반영 자료 : 노광표 (2017b). 결론적으로공공기관의임금및근로조건을예산편성지침과같은정부의일방적인지침으로결정한다는것은노조의단체교섭권을박탈하는것이나다름없다. 그렇다고기관별자율교섭이나중앙차원의노정교섭이대안으로보이지도않는다. 공공기관의임금및근로조건은기본적으로협의와교섭이라는두개의경로 (two-track) 를통해결정될필요가있다. 예산관련사항이나예산편성지침, 경영평가편람등비교섭사항은정책 협의 로배치하되그다음단계로서는업종별집단교섭을배치하는방안이그것이다. 일반적으로단체교섭의대상인근로조건이나확정된임금의배분까지단체교섭을기피할이유는없다. 정책협의가이뤄지는상설적인공간은공공기관의사회적대화기구가될것이다. 여기에서는임금사항뿐아니라공공 산업정책과노동정책이논의된다. 임금및근로조건은최종적으로기관별보충교섭에서확정된다. 이를그림으로나타내면 < 그림 4> 와같다. < 그림 4> 공공기관의교섭 - 협의전략 2. 노정합의에의한 협의 - 교섭 구조의설계 단체교섭 ( 또는협의 ) 구조는외적인제도나환경의영향을받지만, 궁극적 - 25 -
( ) 으로는노사의선호나힘관계라는프리즘을거쳐결정된다. 공공부문에서대안적인교섭구조를설계하는과정도마찬가지다. 노동조합은물론이거니와정부도수용할수있어야한다. 자본주의경제에서단체교섭구조와관련해서노동조합보다실질적으로사용자들이더욱막강한영향력을가지고있다고한다면이들의선호나선택을무시하고있다는것은결정적인한계에속한다. 정주연 (2008) 의지적이다. 정부 ( 사측 ) 의선호를감안하면서교섭구조에대해타협하는것은교섭구조의성립은물론그구조의지속가능성을높이는방안이다. 그러면정부가기관차원의개별교섭이아닌중앙으로집중된협의-교섭구조에참여하면무슨이득이있는가? 우선정부가얻을수있는것은 노사합의에의한정부정책의원만한집행과이에따른 노사관계의안정을들수있다. 이명박 박근혜정부에서공공기관을개혁하려는정부의시도는끊임없이노조와마찰을빚었다. 그결과노정갈등은물론이거니와개혁조치의상당부분이차질을빚고성과연봉제등일부는폐기되기도했다. 공공기관 개혁 에서노조의참여와협조가불가결하다는것을보여준사례였다. 정부가노정협의에응한다면이는노동조합을공공기관개혁의대상이아니라주체로삼겠다는의지를드러낸것이라고해석할수있다. 두번째로노정교섭은거래비용을축소시킨다. 교섭 ( 거래 ) 비용을줄이기위해서는교섭을기관의바깥으로내보내고동시에이중교섭 이중파업을방지할수있어야한다. 교섭의집단화에따른노사갈등의대형화 정치화를예방하거나조정할수있는장치도필요하다. 교섭장치안에평화의무조항을두거나사적조정기구를배치하는방안등이그것이다. 집단교섭이파업의대형화나정치화로이어진다면교섭구조의안정성은급속히무너진다. 실상교섭과협의가갖는절차상의중요한차이는단체행동 ( 파업 ) 의가능성에있다. 정책협의가대정부단체교섭권의포기로비칠수도있지만만일노조가파업을전제로노정교섭을요구한다면정부는단연코응하지않을것이다. 노정교섭이파업에멍석을깔아준다고볼것이기때문이다. 앞에서도지적했듯이공공기관단체교섭에서정부가직접교섭의당사자가된다는것이논리상으로도맞지않을수있다. 공공기관은 자율경영및책임경영체제의확립 ( 공공기관운영법제1조 ) 을중요한가치로삼는영역으로서공무원사회처럼정부의전일적인통제가작동하는영역이아니다. 그렇다면공공기관노사관계에서 정부 = 사용자 라는논리는자율경영및책임경영체제의미확립을말하는대목에지나지않는다. 정부가교섭에나서는것이중요한것이아니라사용자가교섭의당사자로서자율성과책임성 - 26 -
III. ( ) 을갖는것이중요하다. 노조가대안적인협의-교섭구조를원하는이유는무엇인지도물어볼수있다. 먼저대안적인교섭구조가임금인상률을높이기는어렵다. 지금까지공공기관의임금인상률은관례상공무원의그것을따라왔다. 따라서노정교섭 ( 협의 ) 이이뤄지더라도공무원의임금 ( 보수 ) 인상률에개입할수없는한공공기관의노정교섭 ( 협의 ) 역할은제한될수밖에없다. 그렇다고공무원과함께논의틀을만드는것도어렵다. 임금수준이나구성이다른데다단체교섭을규율하는법제도도다른탓이다 ( 공무원노조는보수교섭권을법적으로보장받고있다 ). 게다가임금수준에관한한공공기관은 공공의적 이되고있다. 민간부문과격차가적지않다 7). 그렇다면노정교섭 ( 협의 ) 이임금수준의인상에는별도움이되지않을가능성이크다. 노정사이에정책협의틀이갖춰지면정부는임금격차의축소와임금체계의개편을의제로들고나올것이다. 실제로 2014년공공부문발전위원회에서도정부는고임금 저임금기관사이의임금차등인상이나성과연봉제의확대등임금체계의개편을주장했다 ( 노광표, 2017). 실상임금체계의개편과임금격차의축소는맞물려있는개념으로노조로서는뜨거운감자다. 공공기관의임금격차는다양한차원을갖는다. 민간기업과공공기관사이의격차, 공공기관사이의격차, 기관내정규직과비정규직사이의격차등이그것이다. 공공기관에서정규직과무기계약직사이의연봉격차는최대 3배까지난다 ( 경향신문, 2017.5.18.). 공공기관내부의임금격차는두가지방안을필요로한다. 단기적으로는저임금기관이나저임금노동자의임금을상대적으로빠르게높이는방안이다. 중장기적으로는직무급을기반으로하는임금체계를도입해동일가치노동동일임금의원칙을실현시켜나가는방안이다. 연대임금정책이그것이다. 연대임금정책이란노동자가고용된산업이나기업의수익성및임금지불능력수준에관계없이동일노동에대해서는동일임금을지급되도록하는정책을말한다 ( 신정완, 2010). 공공기관에서성과연봉제가폐지되면서임금체계개편의필요성은급속히높아지고있다. 직무급에바탕을둔공공기관공통의표준임금체계를만들필요가있다면이는중앙차원에서정책협의를통해풀어야할과제다. 세번째로노조들이노정교섭 ( 협의 ) 을추구한다는것은노조들이궁극적으 7) 공공부문연봉 1 위인한국예탁결제원은직원평균연봉이 1 억 918 만원으로삼성전자 (1 억 700 만원 ) 보다높고공기업연봉 1 위인한국마사회는 9503 만원에달했다, 마사회는국내경마산업을독점하면서 땅짚고헤엄치기 식영업을하고있지만직원들연봉은현대자동차 (9400 만원 ) 보다많다 ( 조선일보, 2017.5.2.). - 27 -
( ) 로산별체제의형성에동의한다는사실을말한다. 산별체제는노조의대표성은물론협약의이행을위해서도필수적이다. 정책협의- 집단교섭을설계하는과정에서공공기관노조가산별체제의형성에동의하는가여부는핵심적인질문이다. 노조가기업별체제를유지하면서산별대응을요구한다면뱁새가황새걸음을걸으려는격이다. 기업별체제에서곁불을쬐는게더낫다고판단한다면산별대응은포기해야한다. 산별체제는임금의극대화가아니라임금의평준화를지향한다. 그렇다면공공기관에서노정교섭틀을마련하는것은노조가산별체제의형성은물론임금격차의해소와임금체계의개편에동의한다는사실을의미한다. 그렇지않으면노정협의구조를형성하더라도의미를갖지못한다. 결론적으로공공기관의교섭 ( 협의 ) 구조는중앙차원의정책협의와업종차원의집단교섭이라는중층적인단계로설계한다. 중앙차원의정책협의에서예산과관련된사항뿐아니라예산편성지침과경영평가편람, 경영혁신지침을포함한공공기관운영제도전반을다룬다. 정책협의에서임금및근로조건관련지침이결정되면이를근거로노동조합과사용자단체가집단교섭을수행한다. 집단교섭은정부가일률적으로시행하지않는사항가운데단체교섭대상에해당되는사항을대상으로한다. 최종적으로는기관별보충교섭에서세부이행방안이결정된다. - 28 -
IV. - IV. 공공기관 정책협의 - 집단교섭 구조 1. 공공기관정책협의기구의구성 정부가단체교섭의당사자로참가하는것이어렵다면교섭구조의상층에정책협의 (policy concertation) 를배치하는방안을강구할수있다. 여기에는노 정뿐아니라민간의전문가가공익위원으로참가하면서사회적대화의모습을띤다. 사회적대화기구는노동조합이공공기관의임금및예산관련근로조건을협의하는창구일뿐아니라공공정책및노동정책의결정과정에개입하는통로가된다. 근로조건에관한노정협의는노조로서는간접적이나마임금및근로조건의결정과정에서정부의당사자성을확인하는방법이라면정부로서는노조의참여와동의를통해정책의수용성을높이고갈등을줄이는방안이된다. 예산과관련된임금및근로조건에대한정책협의는공공기관의사회적대화기구내에설치되는 ( 가칭 ) 공공기관임금 근로조건위원회 에서이뤄진다. 이위원회를사회적대화기구내에두게되면교섭사항과비교섭사항에대해통일적인접근이가능해의제의중복이나의제채택을둘러싼갈등을줄일수있다. 임금 근로조건위원회 는노조대표, 정부대표그리고공익위원으로구성된다. 예를들어노동조합및정부대표는각각 5인이내로구성하고 ( 반드시동수일필요는없다 ) 공익위원은노사가추천한각 2인과공공기관사회적대화기구위원장이추천한 1인으로구성할수있다. 사회적대화기구위원장은노조및정부와협의하여 1인의공익위원을추천하며추천된공익위원은 임금 근로조건위원회 의위원장이된다. 이때쟁점은기관대표로서사용자위원을별도의단위로배치할것인가, 그리고공익위원을둘것인가이다. 중앙차원의정책협의단계에서기관의대표로서사용자의역할은크지않다. 그렇다면사용자를뺀정책협의가바람직스러울까. 사용자는정책협의에이어지는집단교섭의당사자라는점에서정책협의의내용과흐름을이해하고있어야한다. 또한합의의이행과정에서사용자의협조가불가피하다면사용자들을협의에참가시킴으로써이행에대한책임감을높일수있다. 문제는사용자의역할과정부의역할이사실상중복된다는점이다. 그렇다면정책협의단계에서는사용자를별도의단위로배치하기보다는정부측위원에포함시켜구성하는방안도있다. 공익위원의참가도필요하다. 공익위원들은협의의과정에서전문성과함 - 29 -
( ) 께조정서비스를제공하는한편합의에대해사회적정당성을부여한다. 단체행동권이없는협의과정에서조정은노정사이에합의를이끌어내는중요한고리가된다. 만일노동조합과정부가합의를이루지못했을경우공익위원은임금및근로조건개선안을제출할수있다. 공익위원안이제출되고서도노조와정부가합의를보지못하면정책협의는종료되고관련자료는정부와국회, 공공기관운영위원회등으로이송된다. 조정안에노정이합의하지않더라도공익위원안은최종적인결정에서중요한준거틀이된다. 특히공익위원이독립적으로조정안을제출하게되면정부로서도공익위원에게조정안을맡기기보다노정합의를선호하게될것이다. 공익위원안이정부에게불리할수도있는탓이다. 민간부문과달리공공부문에서는협의및교섭의시기가중요한관심사가된다. 일반적으로차기년도예산결정은각부처에서예산을편성하는시기 (5 월 ), 기재부에제출하여국회에넘기기까지의시기 (6~9월), 공무원보수민관심의위원회결정 (9월), 공공기관예산편성지침결정 (11~12월) 의기간에걸쳐있다. 그런데공공기관의임금은정부가직접인건비를지출하지않는한정부예산안에포함되지않는다. 따라서노정사이의정책협의는기획재정부가국회에예산안을올리는 9월이아니라공공기관예산편성지침이결정되기전까지마무리하면된다. 그러면각기관에서는예산편성지침에따라이사회를소집, 12월중순까지차기년도예산안을확정짓게된다. 공공기관의차기년도임금및근로조건은연말에예산편성지침이확정되면그다음단계로집단교섭과기관별보충교섭을거쳐결정된다. 그렇다면공공기관의단체교섭은전년도의하반기에정책협의를하고당해년도상반기에교섭을하는패턴이성립될것이다. 공공기관에서정책협의가지속되고그것이영향력을갖기위해서는정책협의의틀 ( 임금 근로조건위원회 ) 이제도화되어야하고그결과는정부의정책을구속할수있어야한다. 그러데그간노정사이에서신뢰가충분하게형성되지않았고최근까지정부의일방적인정책추진이문제가되었던만큼초기단계에서는노정간합의를통해정책협의를제도화시킬필요가있다. 그렇다면정부가공공기관노동자의임금및근로조건을노정협의없이일방적으로결정하지않는다는점을확인하는것이신뢰증진의출발점이될것이다. 이어노정간협의를통해예산편성지침및경영평가편람등을확정짓는다. 노정사이의정책협의가공공기관사회적대화기구에서이뤄진다면노동조합과정부는협의나그밖의다양한정치적경로를통해사회적대화기구를 - 30 -
IV. - 구성할수있다. 이는법률적과정이라기보다는정부 ( 예를들어기획재정부 ) 와양대노총공대위가협약서 (MOU) 를체결하여구성하는방안이될것이다. 협약서에는위원회의구성은물론협의의대상과시기, 운영방안, 그리고합의의효력등이규정된다. 결론적으로이글은공공기관의임금및근로조건을결정하는첫단계로서노정사이의정책협의를제안한다. 이정책협의의장은노동조합과정부 ( 사용자 ), 그리고공익위원이참가하는사회적대화기구의형태를띤다. 실제로이기구는임금이나예산과관련된근로조건에대한협의뿐아니라공공정책이나공공기관에서의노동정책에대해이해당사자들이개입하는통로가된다. 노정사이의정책협의틀이공공기관사회적대화기구내부에배치된다면정책협의틀의제도화도사회적대화를통해이뤄지는것이바람직할것이다. 정책협의의다음단계는노사의집단교섭이다. 2. 노사집단교섭방안 1) 집단교섭의구조와사용자단체의구성 중앙정부차원에서예산이나기관운영과관련된사항은노정간정책협의에맡기더라도비예산관련근로조건이나확정된임금의배분은단체교섭의대상이다. 모든사항을정책협의에맡긴다는건사실상단체교섭권의포기에해당된다. 일반적인교섭대상은당연히단체교섭으로해결해야한다. 이때교섭은집단교섭의형태를띤다. 집단교섭이란복수의사용자와복수의사업장교섭대표노조가참가하여함께교섭하는것을말한다. 양측엔각각대표가있지만단일지배구조 ( 산별노조 ) 와같은위계는성립되지않는다. 어느조직이나합의를거부할수있으며심지어교섭구조에서이탈할수도있다. 집단교섭은업종이나지자체별로집단교섭에동의한사업장노사로구성한다. 업종별로는예를들어 1에너지 자원, 2보건, 3노동 복지 환경, 4문화 미디어 관광, 5금융, 6국토 농림 해양, 7연구소 ( 인문 ), 8연구소 ( 과학 ), 9경제 통상, 10기타등으로구분할수있다. 이렇게구분할때조합원수가가장많은곳은 국토 농림 해양 으로 61,592명, 에너지 자원 55,273명순이다. 무기계약직의조직화가가장활발한업종은금융업종이다 ( 노광표, 2017a). - 31 -
( ) < 표 2> 공공기관노동조합의특성 ( 업종 ) 별조합원수 산업 정규직무기계약직비정규직전체직원수조합원수조직률직원수조합원수조직률직원수조합원수조직률직원수조합원수조직률 에너지 자원 70,511 54,490 77.3 905 769 85.0 2,455 14 0.6 73,871 55,273 74.8 보건 39,848 20,269 50.9 3,448 1,273 36.9 6,037 652 10.8 49,333 22,194 45.0 노동 복지 환경 35,087 28,239 80.5 1,847 1,007 54.5 3,745 77 2.1 40,679 29,323 72.1 문화 미디어 관광 11,848 8,376 70.7 2,153 1,476 68.6 1,669 224 13.4 15,670 10,076 64.3 금융 19,592 14,786 75.5 3,496 3,882 111.0 1,101 15 1.4 24,189 18,683 77.2 국토 농림 해양 68,022 54,913 80.7 5,941 4,579 77.1 7,744 2,100 27.1 81,707 61,592 75.4 연구소 ( 인문 ) 8,250 1,968 23.9 855 132 15.4 3,843 85 2.2 12,948 2,185 16.9 연구소 ( 과학 ) 15,200 6,608 43.5 654 273 41.8 8,890 222 2.5 24,744 7,103 28.7 경제통상 8,765 5,450 62.2 3,679 1,637 44.5 1,248 37 3.0 13,692 7,124 52.0 기타 7,456 3,939 52.8 455 66 14.5 1,124 33 2.9 9,035 4,038 44.7 합계 284,579 199,038 69.9 23,432 15,094 64.4 37,857 3,459 9.1 345,868 217,591 62.9 자료 : 노광표, 2017a. 집단교섭에서는양대노총공대위소속산별노조나연맹이주요한당사자가된다. 그런데공대위소속노조들이순수하게공공기관노조만으로구성된것은아니다. 공대위소속 5개조직내공공기관이차지하는비중은제각각이다. 전체조합원가운데공공기관조합원이차지하는비중을보면공공노련의 96% 를필두로공공연맹 (59%), 공공운수노조 (43%), 보건의료노조 (29%), 그리고금융노조 (16%) 의순을보이고있다 ( 노광표, 2017a). 따라서공공기관에서정부를상대로집중된단체교섭을추진할경우기존의산별교섭구조와충돌할수있다. 특히보건의료노조나금융노조에소속된공공기관노조로서는해당산별노조의중앙교섭보다임금및근로조건이결정되는공공기관의집단교섭에무게중심을실을수밖에없다. 그렇다면공공기관의업종별집단교섭을기존산별중앙교섭의하부단위로편입시키는방안을강구할수있다. < 표 3> 양대노총공대위소속공공기관노조 전체조합원수 (a) 공공기관조합원수 (b) 비중 (b/a) 공공연맹 37,256 22,000 59.0 한국공공노련 47,521 45,744 96.0 노총금융노조 98,788 17,018 17.0 민주 공공운수노조 170,000 73,850 43.0 노총 보건의료노조 49,008 14,536 29.0 합계 402,573 173,148 43.0 자료 : 5개노조 ( 연맹 ) 내부자료 비고 - 32 -
IV. - 가령보건의료노조의경우공공기관의집단교섭을특성별교섭으로활용하여산별교섭에포함시킬수있다. 보건의료노조의교섭은현재중앙교섭과특성별교섭 ( 국립대병원 사립대병원 민간중소영세병원 특수목적공공병원 지방의료원교섭 ), 그리고병원별보충교섭으로이어지는다층적인구조를갖고있다 ( 박태주, 2016c). 이가운데국립대병원과특수목적공공병원, 그리고지방의료원이공공기관에속한다. 따라서이들세단위를하나로묶어공공부문집단교섭을추진할수있다. 이집단교섭은전국차원에서이뤄지는노정정책협의의결과와더불어보건의료노조의전국중앙교섭에종속된다. 한편보건의료차원의집단교섭에대응하여비교섭사항을논의하기위한기구로서는 ( 가칭 ) 전국보건의료사회적대화기구 를배치할수있다. < 그림 5> 보건의료노조협의 - 교섭구조의설계 ( 예 ) 공공기관에서업종별혹은전국단위의단체교섭을성사시키기위해서는이에대응하는사용자단체의구성이필수적이다. 원래사용자단체는단체교섭과정에서노동조합의압박에대응하기위한사용자의자구책으로만들어졌다. 노동시장에서사용자사이의임금경쟁이나 노사관계경쟁 을막기위한조치이기도하다. 따라서일반적으로집단교섭에서사용자의참가와사용자단체의구성은노동조합이주도한다. 그런데공공기관에서사용자단체의구성은정부의의지가결정적인영향을미치겠지만정부가공개적이고공식적으로이를지지할것으로보이지는않는다. 공공기관의단체교섭에개입한다는인상을줄수있는탓이다. 두가지방안을강구할수있다. 첫째는집단교섭에참가하기를원하는노동조합이개별사용자에대해사전적으로 집단교섭참가확약서 를제출받는방식을검토할수있다 ( 이는보건 - 33 -
( ) 의료노조나금속노조가산별교섭을앞두고사용자로부터받아낸 산별교섭참가확약서 에가름된다. 이주호, 2016; 박태주, 2009). 그것이성사되면사용자단체는업종단위로구성될것이나업종간에는상당한편차를보일것이다. 지자체공공기관은지자체별로사용자단체를구성할수있다. < 표 4> 는서울시투자 출연기관을대상으로집단교섭구조를설계한협약의예시다. 이경우에는서울시에서구성된노사정서울모델협의회가하나의준거틀이될수있다 8). 여기서특기할사실은 2016년서울시투자기관노사가성과연봉제를논의하기위해집단교섭을실시했다는사실이다. 이교섭에는서울시의 5 개투자기관 ( 서울메트로, 서울도시철도, 서울시설공단, 서울주택도시공사, 서울농수산식품공사 ) 노사가참여했으며서울시관계자와노사정서울모델협의회위원장이배석했다. 쟁의를조정하기위해공적조정 ( 노동위원회 ) 대신사적조정을채택한것도특기할만한사실이었다 ( 자세한것은유병홍, 2017 참고 ). 결과적으로집단교섭에서는성과연봉제의도입을사실상거부하면서대안으로임금체계와경영평가제도를개선하기로합의했다. 2016년서울시공기업의집단교섭은교섭구조를탈 ( 脫 ) 기업화하려는노력이었지만그것을제도화하는과제는여전히남아있다. 두번째는노정정책협의 ( 혹은 공공기관의사회적대화기구 ) 에서집단교섭의제도화에대한협약을맺는방안이다. 이경우에는전체공공기관의사용자단체가구성될것이며필요할경우내부에서업종별사용자단체를구성할수있을것이다. 업종별 ( 산별노조별 ) 요구가있을경우사용자는집단으로교섭에응하는방식이될것이다. 그렇다면사용자단체를구성하는방안은업종별사용자단체에서전체공공기관사용자차원으로발전하는방안과그역의방안을동시에상정할수있을것이다. 어느방안이현실화되는가는정부의태도에달려있다고할수있지만후자의방안이노사갈등을줄이고집단교섭을조기에도입하는방안이될수있을것이다. 전국차원에서공공기관사용자협의회가구성되면단체교섭의구조변화도모색할수있다. 즉정책협의사항이었던예산관련임금및근로조건을노사간의단체교섭사항으로바꿀수있다. 단단체협약의효력은 ( 공무원의경우와마찬가지로 ) 그것이예산이나법률 조례사항일경우제한할필요가 8) 서울특별시노사정서울모델협의회 ( 서울모델 ) 는 2000 년 8 월에설립되었으며공식적으로서울지역노사민정협의회의특별협의회에해당된다. 서울시투자 출연기관가운데노조가결성된사업장의노사가참여하는사회적대화기구로서 15 개기관이참여하고있다. 사울모델은독자적인사무실을갖추고있으며 6 명이상근하고있다 (4 명은파견, 2 명은체용이며위원장은비상근이다 ). 2017 년도예산은 6 억원정도다. 서울모델은앞서말한성과연봉제집단교섭이외에도노동이사제의도입, 서울시공공기관일자리협약의체결, 노동시간단축모델의시범실시등과아울러참가기관의노사갈등을조정하는역할을수행하고있다. - 34 -
IV. - 있다. 다시말해노사는차기년도임금인상률을합의하여정부에건의하는방안을강구할수있다. 결론적으로공공기관의임금결정방식은사용자단체의구성과밀접하게연관되면서발전할것이다. 그첫단계가정책협의-( 업종별 ) 집단교섭이라면 2단계는 정책협의- 전국차원의집단교섭 으로, 그리고마지막으로는전국차원의집단교섭으로발전한다. 공공기관의단체교섭은 정책협의-집단교섭 을거쳐 자율적인전국교섭 으로발전하면서정책협의기능까지흡수하는것이이상적일것이다. 즉공공기관에서자율경영및책임경영체제에걸맞는지배구조가확립되면정부는더이상공공기관노사관계에서사용자가아니다. 따라서 자율경영및책임경영체제가확립되고 전국차원에서사용자단체가구성되면공공기관노사는전국교섭을통해임금및근로조건을결정할수있게된다. 집단교섭은그자체가하나의교섭단위로기능한다. 협약안찬반투표는집단교섭에참가하는기관에소속된전체조합원과반수의참석과과반수의찬성으로의결되며파업찬반행위는전체조합원과반수의찬성으로의결된다. 따라서개별기관에서협약안비준투표나파업찬반투표가부결되더라도전체적으로가결되면그결과는부결된기관에도적용된다. 그리고교섭이진행되는동안기업별노조는교섭권위임철회가이뤄지지않는한기업차원의단체교섭을진행하지못한다. 그리고집단협약은개별기관의단체교섭에우선하여적용한다 9). 앞에서도지적했듯이이단계가되면정부는더이상사용자가아니다. 법률적인쟁점이남는것은사실이다. 집단교섭에참가하는노조를하나의교섭단위로간주하여단체협약비준투표나파업찬반투표를진행할수있는지, 교섭권을위임한노조의교섭권이부인되는지도법률적쟁점이된다. 상급단체협약우선의원칙 도쟁점이될수있다. 유리한협약을우선적용하는방안도있는탓이다. 가령연맹체제에서단위노조가교섭권을상급단체에위임하더라도법률적한계는분명하다. 단위노동조합이상부단체인연합단체에단체교섭권을위임한경우, 단위노동조합의단체교섭권한이상실되지않는다 는건대법원의판결 (1998.11.13. 선고98다20790 판결 ) 이다. 9) 상급협약과하급협약의관계를둘러싸고는유리한조항을우선적용하는 유리성의원칙 과상급협약을따르는 상급협약우선의원칙 이충돌할수있다. 지금우리나라는조직및교섭구조의집중화를추구하는단계라고한다면 상급협약우선의원칙 을적용하는것이바람직스러울것이다. - 35 -
( ) < 표 4> ( 가칭 ) 노사관계안정과사회공공성제고를위한서울시투자 출연기관집단교섭제도도입에관한협약 ( 예 ) ( 전문 ) 집단교섭제도의도입 - 2개이상노조가동일한의제에대해집단교섭을요청할경우사측은연합하여교섭에응해야한다. - 상급단체에대한교섭권위임여부는해당노조의결정에따른다. 또한기관특수한사항이나해당노조가원할경우기존의기관별교섭을수행한다. 집단교섭의당사자 - 사용자는사용자단체를구성하여교섭에참여한다. - 노조는공동교섭단을꾸려교섭에참가한다. 이경우기관별교섭대표노조가참가하는것을원칙으로하되공동교섭대표가구성될경우관련노조가참가한다. - 교섭에참가하는노조는교섭도중에이탈할수없으며파업찬반투표나단체협약인준투표에서하나의단위로역할을한다. 서울시와서울모델협의회의참관 - 서울시와서울모델협의회는교섭을참관한다. - 합의가이뤄질경우서울시와서울모델협의회위원장은추가서명하여그이행을담보한다. 사적조정제도의도입 - 교섭이결렬될경우를대비하여원칙적으로공적조정 ( 노동위원회조정 ) 에우선하여사적조정위원회를구성한다. 사적조정위원은본조정이외에도예비조정이나사후조정을실시할수있다. - 사적조정위원은서울모델협의회의공익위원을중심으로구성하고조정위원장은서울시추천공익위원이맡되 ( 모델위원장은제외 ) 합의에의해조정위원중에서호선할수있다. 노사가합의할경우외부의조정전문가를조정위원으로추가할수있다. - 사적조정제도의운영에관련한경비는노사가부담한다. 단체협약의효력 - 서울시와노사는체결된단체협약을존중하며그이행에책임을진다. - 집단교섭의단체협약은기관별협약에우선하여적용된다. - 체결된단체협약이서울시공공기관의 2/3 이상의근로자에적용될경우서울시는서울시전체공공기관에확대적용할수있다 ( 지역적구속력 조항의발동 ). 기타 - 이협약에규정되지아니한사항은노조법및일반적인관례에따른다. 쟁의가발생하면사적조정을원칙으로한다. 교섭이결렬될경우를대비하여공적조정 ( 노동위원회조정 ) 에우선하여사적조정위원회를구성하는것도하나의방안이다. 사적조정위원은쟁의의조정이외에도예비조정이나사후조정을실시할수있다. 실제로집단교섭이파업의빈도를높이거나대규모화를초래한다면정부가집단교섭에동의하기도, 그것을지속하기도어렵 - 36 -
IV. - 다. 사적조정은해당노사관계를아는외부전문가가참가할뿐아니라조정위원의선정과정부터노사의신뢰를전제로하는만큼조정의성립가능성이높다는장점을지닌다 10). 2) 노동조합의조직기반 공공기관의임금및근로조건을 정책협의- 집단교섭 이라는경로를따라결정하기위해서는무엇보다도노조의조직력이이를뒷받침해야한다. 여기서는노조의조직현황과구조를살펴본다. 공공기관노조를포괄하고있는상급단체 ( 연맹이나산별노조 ) 로는민주노총의공공운수노조와보건의료노조, 한국노총의공공연맹과공공노련, 그리고금융노조를들수있다. 이들노조는양대노총공공기관노조공대위를구성하여정부의공공 개혁 에대응해왔다. 그렇다고모든공공기관노조들이양대노총공대위소속인것은아니다. 이들 5개산별노조 ( 연맹 ) 이외에도상급단체로는지방공기업노조연맹 ( 공공서비스노동조합총연맹소속 ) 이있다. 공대위소속이아닌양대노총의다른연맹에소속된노동조합이나독립노조들도다수존재한다 (< 표 5> 참조 ). 공공기관의노조조직률은 68.7% 로매우높지만공대위가포괄하고있는조합원의수는공공기관전체조합원의 78% 정도다. 이는직접적으로공대위에소속되지않은공공기관노사를어떻게할것인가라는문제를제기한다 11). < 표 5> 공공기관노동조합의상급단체별노조현황 조직수총조합원수 정규직무기계약직비정규직조합원수 % 조합원수 % 조합원수 % 전국공공운수노조 110 70,635 67,728 95.9% 2,489 3.5% 418 0.6% 전국보건의료산업노조 15 16,489 15,087 91.5% 757 4.6% 645 3.9% 전국민간서비스산업노조연맹 1 25 0 0.0% 25 100.0% 0 0.0% 전국사무금융노동조합연맹 2 539 447 82.9% 80 14.8% 12 2.2% 전국언론노동조합 5 479 460 96.0% 1 0.2% 18 3.8% 전국정보경제서비스노조연맹 4 3,003 2,773 92.3% 208 6.9% 22 0.7% 민주노총계 137 91,170 86,495 94.9% 3,560 3.9% 1,115 1.2% 10) 단체교섭에서쟁의의조정은교섭의자율성이라는측면에서볼때사적조정이원칙이다. 가령독일에서공무원과민간서비스노동자를조직하고있는통합서비스노조베르디만하더라도단체교섭이실패하면철저하게사적인조정이나중재를거치도록되어있다. 사적조정의과정이나절차는노사가단체교섭으로정한다 ( 김성규외, 2010). 11) 결과적으로집단교섭이이뤄지면공대위에참가하지않는노조의공대위참가를독려하는효과를가져올것이다. 집단교섭의결과가미참가기관에도영향을미친다면참가하여의사결정과정에개입하는것이효과적일것이기때문이다. - 37 -
( ) 전국공공산업노조연맹 29 42,411 38,897 91.7% 1,578 3.7% 1,936 4.6% 전국공공노조연맹 42 25,983 23,231 89.4% 2,676 10.3% 76 0.3% 광주, 전남지역일반노조 1 8 8 100.0% 0 0.0% 0 0.0% 전국IT사무서비스노동조합 2 2,093 1,288 61.5% 777 37.1% 28 1.3% 전국관광서비스노동조합연맹 1 1 0 0.0% 1 100.0% 0 0.0% 전국광산노동조합연맹 1 1,299 1,271 97.8% 15 1.2% 13 1.0% 전국금융산업노동조합 8 17,034 13,293 78.0% 3,740 22.0% 1 0.0% 전국연합노동조합연맹 6 994 497 50.0% 470 47.3% 27 2.7% 전국우정노동조합 2 891 613 68.8% 257 28.8% 21 2.4% 전국자동차노동조합연맹 1 1,101 1,101 100.0% 0 0.0% 0 0.0% 전국자동차노동조합연맹 2 1,919 1,793 93.4% 45 2.3% 81 4.2% 기타 1 50 50 100.0% 0 0.0% 0 0.0% 한국노총계 96 93,784 82,042 87.5% 9,559 10.2% 2,183 2.3% 미가입 91 32,759 30,501 93.1% 1,975 6.0% 161 0.5% 자료 : 노광표 (2017a) 주 : 비정규직은직접고용비정규직을의미. 두번째로공대위에소속된노조라고하더라도노조의조직형태는산별노조에서기업별노조에이르기까지다양하다. 공공운수노조, 보건의료노조, 금융노조가산별노조의모습을띠고있다고는하나교섭구조나조직의운영에서집중화의정도는서로다르다. 이는공대위소속노조 ( 연맹 ) 가정책협의과정에서공공기관노조를대표한다거나합의의이행을책임질수있는가라는문제를낳는다. 정책협의에서대표성을갖는것도제한적이겠지만합의를강제적으로적용하는것은쉽지않을것이다. 또한공대위가포괄하고있는노조 ( 지부 ) 라하더라도기업별체제가지배적인상황에서단위노조는집단교섭에불참하거나교섭권위임을거부할수있다. 사용자가집단교섭참가를거부할수도있다. 만일단체협약의적용범위를전국적으로확대할수있는구속력조항이있다면일부기관이집단교섭에참가하지않더라도협약을전체공공기관에적용하는데는큰문제가없을것이다. 노동조합및노동관계조정법에는사업장이나지역적구속력조항만존재할뿐전국적으로적용되는구속력조항은없다. 따라서집단교섭에참가하지않은노사에대해서집단교섭의결과를강제하려면정부의개입이따라야겠지만이는단체교섭의정신에맞지않는다. 조직현황에서또하나의쟁점은산별노조 ( 연맹 ) 사이에조직대상이중복되는경우가있다는점이다. 보건의료노조와공공운수노조의료연대가조직하고있는보건의료영역이대표적이다. 물론공공연맹이나공공노련, 공공운수노조도조직대상이중복된다. 문제는조직대상의중복이라기보다단일한단체교섭단위를꾸릴수있는지여부다. 집단교섭이정착되면중장기적으로노 - 38 -
IV. - 조간의이합집산 ( 조직재편 ) 이벌어질수도있다. 한국노총에소속된공공노련과공공연맹이통합하지않을이유는당연히없겠지만전체공공기관노조가단체교섭을계기로하나의단위로통합하는것도가시권에들어올수있다. 노조사이의불필요한경쟁이나소모적인갈등을방지하고정부와사용자를상대로보다중앙집중적이고통합적인조합원대변시스템을구축할수있기때문이다 ( 김성규외, 2010). 한편집단교섭은노조운영의집중도를높여노조의산별전환을촉진하는요소가된다 (Clegg, 1976 참조 ). 3. 공공기관사회적협의기구의구성및운영 공공기관에서노동조합이자신의이해를실현시키는대표적인방법으로는단체교섭과정치적활동이있다. 정치적활동은선거, 입법, 그리고정책의형성과정에개입함으로써정부의정책형성과정에영향을미치려는것이다. 정치적활동이갖는중요성은두말할나위도없이공공기관노조의실질적인사용자는정부라는사실에서비롯된다. 공공기관노사관계에서단체교섭이사실상제구실을못한다는사실도지적할수있다. 노조가정치적으로개입할수있는대표적인수단은단체교섭 ( 초기업별교섭 ) 이지만그이외에도정책협의나국회로비, 대중집회와시위등을들수있다. 사회적대화는정부위원회참가와함께노조가정책협의에참가하는대표적인수단이다. 공공기관노사관계에서노조가배제되고있는것은달리말해단체교섭이빈껍데기만남는데다사회적대화마저막혀있기때문이다. 특히사회적대화는단체교섭이다룰수없는인사 경영사항은물론정부의정책과법 제도의개혁을논의할수있다는점에서노동조합의활동영역을확장시킨다. 사회적대화가제도화되면노정사이의정책협의는일시적이거나간헐적인성격을넘어안정적으로지속될수있다. 그간우리나라에서노사정위원회로대표되는사회적대화기구는 사회적대화의무덤 이라고할만큼제기능을하지못했다. 여기에는노동조합을수평적인의사결정의파트너로인정하지않는정부의태도가결정적인이유였다면그이면에는신자유주의노동정책이자리를잡고있었다. 사회적대화가정부주도라는성격을띤다면정부는주된건축가 (principal architect) 에해당된다. 그런정부가신자유주의에기울어노동배제를넘어노동시장의유연화와노동조합무력화에나선다는것은사회적대화를포기하는행위나진배없었다. 게다가정부가의제와일정을독점하고노조의팔을비틀어합의를강요하는분위기에서사회적대화는설땅을찾지못한다. 이런상황에 - 39 -
( ) 서민주노총은아예노사정위원회를탈퇴했으며한국노총은널뛰기식으로참가와불참을거듭해왔다. 문재인정부가들어서면서사회적대화는새로운국면을맞고있다. 무엇보다도사회적대화에서최대의걸림돌이었던신자유주의노동정책이급속히퇴조하고있다. 최저임금의인상이나 공공기관비정규직제로화선언, 나아가소득 ( 임금 ) 주도성장론의대두는신자유주의가한국에서도역사의무대바깥으로뒷걸음질치고있다는사실을말한다. 사회적대화를바라보는정부의태도도바뀌고있다. 한국형사회적대화기구 를만들어 노동존중사회기본계획 을수립하겠습니다, 정부의공약이다. 사회적대화를정상화시키기위해서는사회적대화를바라보는권력의태도못지않게노동계의태도역시중요한변수가된다. 민주노총은 1999년 2 월, 정부의일방적인구조조정과사회적합의의미이행등을이유로노사정위원회를탈퇴한이래지속적으로불참하고있다. 앞으로도당분간민주노총은위기속에서국면전환자 (game changer) 가되기보다는개혁의방관자로남을가능성이커보이는것도사실이다. 사회적대화를바라보는노동측의태도에도조심스럽게나마변화가느껴지고있다. 일자리위원회에대한민주노총의참여는물론산업 업종별사회적대화기구에대한노동계의요구도증대하고있다. 공공기관이나보건의료부문이대표적이다. 그간사회적논의는중앙수준의사회적대화에집중되면서중위수준의사회적대화는간과되어왔다. 글로벌시장의압력하에서사회적합의제는분권화트렌드를보이고있다 는건선학태 (2011) 의지적이다. 공공기관노사관계는다양한개혁과제를안고있다. 이는적폐청산이라고할수있는성과연봉제의퇴출이나이글이다루고있는노정교섭구조의형성에그치지않는다. 이외에도 공공부문비정규직의정규직화와처우개선, 노동시간의단축등일자리의확대, 공공기관운영법의개정과지배구조의개선, 민영화의저지와공공성의회복, 노동이사제의도입등경영참가, 성과연봉제의퇴출과임금피크제의개선, 공공부문의노동권보장등이주요개혁과제로등장하고있다 12). 공공부문이이런과제들을해결하는효과적인방법은사회적대화틀을꾸 12) 자세한것은노광표 (2017b) 의 10 대과제, 김철 (2017) 등을참고할수있다. 노광표의공공부문노동개혁 10 대과제는다음과같다. 공공부문일자리대폭창출, 성과연봉제및저성과자퇴출제폐기, 공공부문노조의경영참여제도및노동이사제도입, 공공기관운영에관한법률전면개정, 경영평가를운영평가로전환, 낙하산인사방지를위한제도방안도입, 공공기관중앙단체교섭 ( 협의 ) 의보장및실현, 공공부문의상시지속적인일자리비정규채용금지및간접고용축소, 경제사회발전노사정위원회전면개편, 그리고 공공부문노동조합의사회적책임및내부혁신이그것이다. - 40 -
IV. - 리는것이다. 과제별로공론장을만들수도없거니와그것이효율적이지도못하다. 과제들사이에서우선순위를정하는일도쉽지않을뿐더러과제들사이의연관성을무시하기도어렵다. 그렇다면공공부문의개혁과제를하나의공론장에모으는것이바람직하다. 만일공공기관의사회적대화기구가공공정책에대한협의뿐아니라임금및근로조건과관련된예산사항까지협의의대상에포함시킨다면이는대화기구를안정시키는효과를가질것이다. 정부가노조를인정하는효과와더불어노조로서는전국차원에서정책협의에참가하는효과를갖기때문이다. 이글이다루는노정간의정책협의도공공기관의사회적대화틀에서이뤄진다. 임금과근로조건의개선을독립된과제가아니라다른개혁과제와연동된, 전반적인공공개혁의일환으로본탓이다. 가령임금체계의개편과지배구조의개선을같은테이블에서논의하는것이그것이다. 이처럼사회적기구에서다양한과제를하나의테이블로올리는것은경제적인이슈와정책적인이슈를결합화여종합적인개혁의가능성을높인다. 기존의공공기관특위나발전위원회는노사정위원회의하부분과로조직되어노사정위원회에종속되어있었다. 따라서노사정위원회가파행을겪게되면업종별대화기구도덩달아파행을겪을수밖에없었다. 산업 업종차원의사회적대화기구가중앙차원의대화기구에수직적으로종속될필요는없다. 그렇다면향후공공기관사회적대화기구는전국차원의사회적대화기구바깥에구성하거나그내부에구성하더라도운영에서는독립적이고수평적인위상을보장할필요가있다. 의제선정의문제나사회적대화틀의운영도관심의대상이된다. 그간사회적대화기구의의제를선정하는작업은정부가독점권을행사해왔다고해도과언이아니다. 앞으로의제는정부주도형에서벗어나그자체를노동조합과정부가협의하여정할필요가있다. 또한논의과정에서숙의민주주의의요소를도입하는방안도검토할수있다. 숙의민주주의는이해당사자의자발적인참여와민주적이고이성적인토론 ( 숙의 ) 을거쳐합의를끌어냄으로써합의의형성을용이하게하는것은물론의사결정의정당성을높이는방식이다. 또한사회적대화기구가 반드시 사회적협약을맺어야한다면이는곧바로기능정지에빠질수있다. 특정한주제에대해시한을정해협의하되합의가이뤄지지않으면논의결과를관련기관에통보하면서논의를종료하면될것이다. 마지막으로사회적대화는공공정책의결정과정에대한노조의개입을보장함으로써공공서비스노조주의를실현하는수단이된다. 공공서비스노조 - 41 -
( ) 주의는노조가공공서비스의결정과정에개입하고나아가공공서비스의질을개선하는것을주요한목표로삼는것을말한다. 기업차원의단체교섭은임금및근로조건과같은경제조건을다루는만큼공공성을실현시키는수단이되기엔한계가있다. 공공기관노조는공간적으로는기관내부에, 이념적으로는경제주의에갇혀있어기관차원에서공공성이란허공에매달아둔가로등같아현실성을획득하지못한다. 결론적으로정부를사용자로하는공공기관노사관계에서사회적대화는단체교섭과함께노정사이의중요한정책협의의통로가된다. 다른관점에서보면사회적대화는단체교섭이상으로정책결정에영향을미치는수단이된다. 이글이노정사이의교섭구조로서 정책협의-집단교섭의구조 를제안했다면사회적대화틀은정책협의가일어나는실질적인장 ( 場 ) 이된다. 그간사회적대화를바라보는노조의시각이곱지않았다면그이면에는신자유주의노동정책을밀어붙이는정부의태도가자리를잡고있었다. 그런데문재인정부가들어선이래신자유주의노동정책이퇴조하면서노동포용의정책이이를대체한다면사회적대화를바라보는노동조합의태도도변화가필요할것이다. 패러다임의전환기에노동이 ( 자발적인 ) 배제를선택한다면그것은자칫노동의위기를가속시키는요인이될수있다 13). 4. 기업차원의경영참가 공공기관노사관계에서집단교섭 ( 초기업별교섭 ) 과뗄수없는관계를갖는것은기업차원의경영참가다. 집단교섭이이뤄지면기업내에서는노조활동의공백이발생한다 ( 단체교섭은보충교섭에그친다 ). 이런상황에서경영참가 ( 공동결정제도 ) 는기업차원에서단체교섭이빠져나간노조의빈공간을메우는역할을한다는점에서기본적으로산별체제의일환이다. 공동결정제도는노동이사제와경영협의회의합작이다. 전자가전략적인의사결정과정에참여한다면후자는일상적인경영활동에노조가참여한다는것을의미한다. 이런예는독일에서발견된다. 산별노조로서단체교섭이기업바깥으로빠져나간독일에서사업장은노조활동의사각지대라고도할수있다. 따라서사업장협의회가 ( 사실상노조의기업내하부조직으로서 ) 경영참여의주체가되어노조의활동을대신한다. 사업장협의회는사업장협정을맺는다. 여기에는 13) 민주노총은노사정위원회탈퇴를결의했지사회적대화자체를거부하기로결의한바는없다. 노사정위원회를탈퇴한것은노사정위원회는사회적대화기구가아니라고봤기때문이다. 앞으로노사정위원회바깥에서산업이나업종차원의사회적대화기구가구성될경우민주노총소속노조의참여여부에대한방침은결정된바가없다. 기준과절차를만들어야한다 ( 민주노총노조간부인터뷰 ). - 42 -
IV. - 산별협약의감시나고충처리, 산별협약에의해위임된사항이나산별협약의실행방안, 그리고법률이규정한사항이나산별협약에서명문화되어위임된사항등이포함된다 ( 일종의사업장보충협약이라고도할수있다 ). 이경우사업장협정이 ( 산별 ) 단체협약을위반할수는없으며쟁의행위도불가능하다. 경영참가와관련하여관심의대상은서울시공공기관에서도입된노동이사제다. 2016년 9월 29일, 서울시가추진한 서울특별시근로자이사제운영에관한조례 가발효됐다. 이로써민간 공공부문을통틀어우리나라에서최초로서울시투자출연 기관에서노동이사제를도입할수있는법적인근거가만들어졌다. 서울시에도도입한노동이사제의주요내용은 < 표 6> 과같다 ( 박태주, 2016b 참조 ). 문재인정부는전체공공기관에노동이사제를도입하는것을공약으로내걸었다. 한편서울시에서공공기관노사와서울시는노사협의회의강화된형태로서 경영협의회 (works council) 를도입하기위한노사정논의를시작했다. < 표 6> 서울시공공기관노동이사제주요내용 근로자이사제 구분 주요내용 명칭 근로자이사제 대상기관 100명이상공사 공단 출연기관 ( 총 16개기관 ) 근로자이사의수 100명미만 1명, 100명이상 2명 ( 총 22명 ) 임명절차 선관위구성 종업원선출 임추위추천 시장임명 선거관리위원회 임원추천위원회에서구성 ( 비상임이사 + 노 사 ), 서울모델협의회의선거분쟁조정, 중재 조합원신분 사용자에해당되어조합원신분유지불가 대우 무보수. 회의수당지급및활동편의제공 제도도입 조례제정을거쳐 2016 년 10월 ~ - 43 -
( ) 1. 공공부문산별조직체계의확립 1) 공공서비스산별노조주의의정립 공공부문노정교섭실현을위한중요한전제적조건은기존의기업별노조체제에서초기업별노조체제로의전환이라고할수있다. 여기서기업별노조체제의초기업별노조체제로의전환은단체교섭의집중화와사회적연대를통한산별체제로의전환을의미한다. 동시에단체교섭의집중화 ( 노정교섭내지다수사용자교섭 ) 를추구한다는것은기본적으로노동운동노선의변화를의미한다. 기업별체제에바탕을둔경제적실리의추구에서산별체제에바탕을두고공공성과연대를추구하는것이그것이다. 조직형태란측면에서볼때산별체제는기업별로분산된권력과자원을중앙으로집중하는것을주요원칙으로하고있다. 하지만산별조직체계를대산별로가져갈것인가또는소산별로가져갈것인가하는것은산업체계와노동자집단이처하고있는객관적상황에따라다를수있다. 산별노조의역할이산별교섭에머무르는것은아니다. 사회적대화역시산별노조를조직적토대로한다는점에서산별체제의일환이다. 산별차원에서조합원의의사를대변하고합의된의사를이행할수있는장치가산별노조다. 산업 업종차원의사회적대화는노조가산업정책이나노동정책에개입할수있는창구다. 단체교섭은기본적으로노사의경제적이해다툼이나갈등을해결하는장이다. 공공성과사회적연대는공공부문산별노조정신을드러내는대표적인구호라고할수있다. 공공성과사회적연대의식을높이려면정부정책에대한산별노조의정책적개입이요구되며그것을실현하는중추적인장치가산업 업종차원의사회적대화다. 사회적대화가단체교섭이다루지못한정책의제를다룬다면경영참가는단체교섭이비껴간인사와경영권에대한노동자의참가를보장하는장치다. 기업차원에서이뤄지는경영참가는산별교섭체제로인해공동화 ( 空洞化 ) 된기업차원의노조조직과활동을메우려는노조전략의일환이기도하다. 가령독일의사업장협의회 (works council) 는한편으로는산별협약의이행을감시하거나기업협정을체결하고다른한편으로는기업의의사결정과정에참여하는수단이된다. 기업차원에서이뤄지는경 - 44 -
V. 영참가 ( 공동결정제도 ) 도산별노조를전제로한다면이역시산별체제의일환으로봐야한다. 산별체제는교섭구조뿐만아니라사회적대화와경영참가를포함하는넓은개념으로이해됨으로써비로소기업별노조체제를극복하는수단이될수있다. 공공부문의산별노조체제는중앙에집중된자원을활용하여정책역량을강화하고정치개입을확대함으로써국가를매개로한사회복지확대전략으로전환해야한다 ( 이철승 2016). 공공부문산별체제의정신이연대라면그것이노동운동의노선으로모습을드러낸것이사회운동노조주의, 혹은그것의공공적표현인공공서비스노조주의 (public service unionism) 다. 공공서비스노조주의란노조가공공성의제고를주요한목표로삼아조합원을동원하고사회적연대를조직하는운동노선을말한다 ( 박태주, 2016). 공공서비스노조주의는 공공적가치의추구와 조합원의동원, 그리고 사회적연대의형성, 그리고 정치참여를핵심적인구성요소로삼는다. 노조가공적인가치를추구하더라도그것이조합원의경제적가치와충돌해서는지속가능하지않다. 공공서비스노조주의는경제적실리주의에대한반발에서비롯됐지만경제적실리주의를배제하는것은아니다 ( 황현일, 2012). 노동조합이노동자의물질적이익 만 을추구하는것을비판하는것이지물질적이익을추구하는것자체를비판하는것은아니다. 실제로노동자들의다수가자신들의물질적이익이아닌다른어떤것을위해투쟁에나서리라고기대하는것은비현실적이다 ( 달링턴, 2015: 257). < 그림 6> 공공부문산별체제의구성 자료 : 박태주 (2016) - 45 -
( ) 요컨대공공부문의노동운동의이념은노동자의경제적삶과공공성이라는사회적가치를동시에추구한다는점에서공공서비스노조주의에해당된다. 그것을담아내는장치로서산별체제는산별노조의기반위에산별교섭체제와사회적대화, 그리고경영참가를배치한다. 마지막으로는공공적가치를추구하는사회적연대와그실현을담보하는정치세력화가공공서비스노조주의의외곽을담당한다 (< 그림 6> 참조 ). 공공부문노동조합이노정 ( 산별 ) 교섭을원한다면전망이불투명한산별교섭의법제화요구에앞서스스로산별체제로의조직전환과연대를하는일부터하는것이매우중요하다고할수있다. 여기에는공공부문의조직형태를산별로전환하는것뿐아니라산별정신을실현시키려는노력이포함된다. 여기에는연대임금 ( 동일가치노동동일임금 ) 원칙의실현과더불어비정규직에대한관심을요구한다. 2) 공공부문산별노조현황과조직발전방안 (1) 공공부문노동조합현황 공공기관노조는크게 3부분으로구성된다. 중앙정부 ( 기획재정부 ) 가매년 공공기관의운영에관한법률 에서지정하는중앙공공기관에설립된노조, 지방정부의공사 공단등지방공기업소속노조그리고이들두기관에설립된비정규직노동조합이다. 2017년 7월 1일기준중앙공공기관 355개기관중 248개기관에노조가설립되어있으며, 조합원수는 212,026명으로노조가입률은 61.3% 에이른다. 중앙공공기관중공기업과준정부기관의노조조직률은 70% 를넘고있으나기타공공기관은 41.1% 에머물고있다 (< 표 7> 참조 ). - 46 -
V. < 표 7> 공공기관노동조합현황 정규직 무기계약직 비정규직 전체 조합원수 조직률 조합원수 조직률 조합원수 조직률 조합원수 조직률 공기업 ( 시장형 ) 39,779 73.8 46 35.7 1 0.1% 39,826 72.3% 공기업 ( 준시장형 ) 47,070 77.5 2,396 80.3 1,944 34.7% 51,410 74.2% 준정부기관 ( 기금관리형 ) 16,027 79.6 1,304 80.3 13 0.8% 17,344 74.3% 준정부기관 ( 위탁집행형 ) 46,319 78.0 4,167 72.9 372 7.3% 50,858 72.4% 기타공공기관 44,521 49.2 6,938 53.4 1,129 4.6% 52,588 41.1% 전체 193,716 68.1 14,851 63.4 3,459 9.1% 212,026 61.3% < 표 8> 는지방공기업현황이다. 지방공사 공단은 2016년도경영공시기준으로 146개이고, 이중노조가있는기관은 97개 (66.4%) 이고, 노조가없는기관은 49개 (33.6%) 이다. 지방공사 공단의현원은 64,885명이고, 유노조사업장현원은 57,901명 (89.2%) 이다. 기관유형별노동조합설립현황을살펴보면, 도시철도공사 7개 (100%), 도시개발공사 12개 (75%), 기타공사 24개 (64.9%), 시설관리공단 47개 (60.3%), 기타공단 7개 (87.5%) 이다. < 표 8> 지방공사 공단노동조합현황 전체 무노조기관 유노조기관 기관수 현원 기관수 현원 기관수 현원 도시철도 7 26,921-7 26,921 지방공사 도시개발 16 4,858 4 699 12 4,159 기타공사 37 7,433 13 1,341 24 6,092 지방공단 시설관리 78 22,673 31 4,816 47 17,857 기타공단 8 3,000 1 128 7 2,872 합계 146 64,885 49 6,984 97 57,901 자료 : 이정봉 (2017) 주 : 현원은 소속외 인력제외한일반정규직현원, 상용정규무기계약직, 상용정규청원경찰, 상용정규 기타, 비정규직기간제, 비정규직단시간, 비정규직기타를포함함. 양대노총공대위에포괄되어있는 5개노동조합 ( 연맹 ) 의조직현황을요약하면 < 표 9> 와같다. 5개산별노조 ( 연맹 ) 소속공공기관조합원수는약 199,703명으로추산된다. 여기에한국수력원자력노조등상급단체미가입조직을고려하면조직노동자수는약 25만명이상으로추산된다. - 47 -
( ) < 표 9> 공대위소속공공기관노조 전체조합원수 (a) 공공기관조합원수 (b) 비중 (b/a) 공공연맹 37,256 22,000 59.0 한국공공노련 49,060 48,551 98.9 노총금융노조 98,788 17,018 17.0 민주 공공운수노조 178,074 100,405 56.0 노총 보건의료노조 49,008 14,536 29.0 합계 412,186 202,510 51.98 자료 : 5개노조 ( 연맹 ) 내부자료 중앙공공기관 14) 355개의공공기관중약 248개기관에노동조합이결성되다. 이중단일노조가결성된기관은 193개이고복수노조가결성된기관은 55개이다. 시장형공기업 준시장형공기업 기금관리형준정부기관의경우모든기관에노동조합이결성되어있으며기타공공기관중 92개의기관은노동조합이없거나노동조합정보를공시하지않은상태다. < 표 10> 공공기관노동조합결성현황 (2017 년 1/4 분기 ): 공공기관유형별 단일노조 복수노조 노조없음 / 미공시 합계 공기업 ( 시장형 ) 8 (57.1%) 6 (42.9%) 0 (-) 14 공기업 ( 준시장형 ) 13 (61.9%) 8 (38.1%) 0 (-) 21 준정부기관 ( 기금관리형 ) 12 (75.0%) 4 (25.0%) 0 (-) 16 준정부기관 ( 위탁집행형 ) 47 (61.0%) 15 (22.1%) 13 (16.9%) 75 기타공공기관 113 (50.0%) 22 (9.3%) 92 (40.7%) 227 전체 193 (54.5%) 55 (15.8%) 105 (29.7%) 353 주 : * KDI 국책대학원미공시로제외 공공기관노동조합의총조합원수는약 21만 7,591명이다. 공공기관유형별로조합원수를보면, 1준시장형공기업 55,717명 > 2기타공공기관 52,588 명 > 3위탁집행형준정부기관 50 858명 > 4시장형공기업 41,084명 > 5기금관리형준정부기관 17,344명 순이다. 14) 분석대상은 2017 년 5 월 1 일알리오 (www.alio.go.kr) 를통해경영정보를공시한 332 개기관및 23 개의부설기관이다. 단, 데이터취합과정중정보통신산업진흥원 ( 기타공공기관 ) 과부설기관인정보통신기술진흥센터 ( 위탁집행형준정부기관 ) 는노동조합정보가중복으로기입된것으로판단되어 정보통신산업진흥원 으로통합했다. - 48 -
V. < 그림 7> 공공기관유형별조합원수 시장형공기업 41,084 명 (18.9%) 기타공공기관 52,588 명 (24.2%) 준시장형공기업 55,717 명 (25.6%) 위탁집행형준정부기관 50,858 명 (23.4%) 기금관리형준정부기관 17,344 명 (8.0%) * 주 : 노동조합중복가입자포함 공공기관노동조합의규모별비중을보면 < 표 11> 과같다. 조합원수 100명미만의노조의비중이약 39.2% 이고, 그다음으로 100 이상-300 미만 이 25% 였다. 반면조합원수 3,000명이상규모의노동조합은 4.6% 에불과했다. 기타공공기관의경우, 100명미만노동조합이절반가량의비중 (54.8%) 을차지하고있음을확인할수있다. < 표 11> 공공기관노동조합의조합원규모별비중 100 미만 100 이상 - 300 미만 300 이상 -500 미만 500 이상 - 1,000 미만 1,000 이상 3,000 미만 공기업 ( 시장형 ) 2 (9.1%) 4 (18.2%) 2 (9.1%) 2 (9.1%) 9 (40.9%) 공기업 ( 준시장형 ) 준정부기관 ( 기금관리형 ) 준정부기관 ( 위탁집행형 ) 기타공공기관 전체 10 (27.0%) 6 (16.2%) 3 (8.1%) 3 (8.1%) 9 (24.3%) 3,000 이상 3 (13.6%) 6 (16.2%) 5 (22.7%) 4 (18.2%) 4 (18.2%) 4 (18.2%) 3 (13.6%) 2 (9.1%) 22 19 (24.7%) 91 (54.8%) 127 (39.2%) 합계 27 (35.1%) 11 (14.3%) 7 (9.1%) 10 (13.0%) 3 (3.9%) 77 40 (24.1%) 11 (6.6%) 11 (6.6%) 12 (7.2%) 1 (0.6%) 166 81 (25.0%) 31 (9.6%) 27 (8.3%) 43 (13.3%) 15 (4.6%) 22 37 324 공공기관의노동조합조직률은약 61.3% 이다. 고용형태별로봤을때정규직 19만 3,716명 (68.1%), 무기계약직 1만 4,851명 (63.4%), 그리고비정규직 3,459명 (9.1%) 이다. - 49 -
( ) < 그림 8> 공공기관의고용형태별노조조직률 68.1% 63.4% 61.3% 9.1% 정규직무기계약직비정규직전체 공공기관유형별로보면기타공공기관의조직률이 41.1% 로가장낮고, 기금관리형준정부기관이 74.3% 로가장높았다. 비정규직노동자의조직률이낮은가운데준시장형공기업의비정규직조직률이 34.7% 로높은것으로나타났다. < 표 12> 공공기관노동조합고용형태별조직률 : 공공기관유형별 정규직무기계약직비정규직전체직원수조합원수조합원수조합원수조합원수직원수직원수직원수 ( 조직률 ) ( 조직률 ) ( 조직률 ) ( 조직률 ) 공기업 39,779 46 1 39,826 53,885 129 1,037 55,051 ( 시장형 ) (73.8%) (35.7%) (0.1%) (72.3%) 공기업 47,070 2,396 1,944 60,742 2,983 5,597 ( 준시장형 ) (77.5%) (80.3%) (34.7%) 69,322 51,410 (74.2%) 준정부기관 16,027 1,304 13 20,133 1,623 1,590 23,346 17,344 ( 기금관리형 ) (79.6%) (80.3%) (0.8%) (74.3%) 준정부기관 46,319 4,167 372 59,410 5,712 5,086 70,207 50,858 ( 위탁집행형 ) (78.0%) (72.9%) (7.3%) (72.4%) 44,521 기타공공기관 90,409 (49.2%) 12,985 6,938 (53.4%) 24,549 1,129 127,94 52,588 (4.6%) 2 (41.1%) 전체 284,579 193,716 (68.1%) 23,432 14,851 (63.4%) 37,857 3,459 345,86 212,026 (9.1%) 8 (61.3%) 총연합단체별로노동조합조직수는 1민주노총 137개 (42.3%) > 2한국노총 96개 (29.6%) >3미가맹 91개 (28.1%) 순이었다. 조합원수는 1한국노총 93,784명 (43.1%) > 2민주노총 91,170명 (41.9%) > 3미가맹 32,759명 - 50 -
V. 순으로나타났다. < 그림 9> 공공기관노동조합의총연합단체별조직수및조합원수 양대노총의산별연맹별공공기관노조의조직수와조합원수, 고용형태별비중은아래 < 표 13> 과같다. < 표 13> 공공기관노동조합의산별연맹별조직수및총조합원수 조직수총조합원정규직무기계약직비정규직수조합원조합원수 % 조합원수 % % 수 전국공공운수노조 110 70,635 67,728 95.9% 2,489 3.5% 418 0.6% 전국보건의료산업노조 15 16,489 15,087 91.5% 757 4.6% 645 3.9% 전국민간서비스산업노조연맹 1 25 0 0.0% 25 100.0% 0 0.0% 전국사무금융노동조합연맹 2 539 447 82.9% 80 14.8% 12 2.2% 전국언론노동조합 5 479 460 96.0% 1 0.2% 18 3.8% 전국정보경제서비스노조연맹 4 3,003 2,773 92.3% 208 6.9% 22 0.7% 민주노총계 137 91,170 86,495 94.9% 3,560 3.9% 1,115 1.2% 전국공공산업노조연맹 29 42,411 38,897 91.7% 1,578 3.7% 1,936 4.6% 전국공공노조연맹 42 25,983 23,231 89.4% 2,676 10.3% 76 0.3% 광주, 전남지역일반노조 1 8 8 100.0% 0 0.0% 0 0.0% 전국IT사무서비스노동조합 2 2,093 1,288 61.5% 777 37.1% 28 1.3% 전국관광서비스노동조합연맹 1 1 0 0.0% 1 100.0% 0 0.0% 전국광산노동조합연맹 1 1,299 1,271 97.8% 15 1.2% 13 1.0% 전국금융산업노동조합 8 17,034 13,293 78.0% 3,740 22.0% 1 0.0% 전국연합노동조합연맹 6 994 497 50.0% 470 47.3% 27 2.7% 전국우정노동조합 2 891 613 68.8% 257 28.8% 21 2.4% 전국자동차노동조합연맹 1 1,101 1,101 100.0% 0 0.0% 0 0.0% 전국자동차노동조합연맹 2 1,919 1,793 93.4% 45 2.3% 81 4.2% 기타 1 50 50 100.0% 0 0.0% 0 0.0% - 51 -
( ) 한국노총계 96 93,784 82,042 87.5% 9,559 10.2% 2,183 2.3% 미가입 91 32,759 30,501 93.1% 1,975 6.0% 161 0.5% < 표 14> 는공공기관노동조합을특성 ( 업종 ) 별로구분하여조합원수를비교한것이다. 특성은 1에너지 자원, 2보건, 3노동 복지 환경, 4문화 미디어 관광, 5금융, 6국토 농림 해양, 7연구소 ( 인문 ), 8연구소 ( 과학 ), 9경제 통상, 10기타 등 10가지로구분하였다. 특성별로구분할때조합원수가가장많은곳은 국토 농림 해양 으로 61,592명, 에너지 자원 55,273명순이다. 무기계약직의조직화가가장활발한업종은금융이었다. < 표 14> 공공기관노동조합의특성 ( 업종 ) 별조합원수 산업 정규직무기계약직비정규직전체 직원수조합원수조직률직원수조합원수조직률직원수조합원수조직률직원수조합원수조직률 에너지 자원 70,511 54,490 77.3 905 769 85.0 2,455 14 0.6 73,871 55,273 74.8 보건 39,848 20,269 50.9 3,448 1,273 36.9 6,037 652 10.8 49,333 22,194 45.0 노동 복지 환경 35,087 28,239 80.5 1,847 1,007 54.5 3,745 77 2.1 40,679 29,323 72.1 문화 미디어 관광 11,848 8,376 70.7 2,153 1,476 68.6 1,669 224 13.4 15,670 10,076 64.3 금융 19,592 14,786 75.5 3,496 3,882 111.0 1,101 15 1.4 24,189 18,683 77.2 국토 농림 해양 68,022 54,913 80.7 5,941 4,579 77.1 7,744 2,100 27.1 81,707 61,592 75.4 연구소 ( 인문 ) 8,250 1,968 23.9 855 132 15.4 3,843 85 2.2 12,948 2,185 16.9 연구소 ( 과학 ) 15,200 6,608 43.5 654 273 41.8 8,890 222 2.5 24,744 7,103 28.7 경제통상 8,765 5,450 62.2 3,679 1,637 44.5 1,248 37 3.0 13,692 7,124 52.0 기타 7,456 3,939 52.8 455 66 14.5 1,124 33 2.9 9,035 4,038 44.7 합계 284,579199,038 69.9 23,432 15,094 64.4 37,857 3,459 9.1 345,868 217,591 62.9 지방공기업 지방공기업인지방공사 공단의노조조직현황을보면다음과같다. 지방공기업의유노조사업장중단일노조는 59개고, 복수노조는 38개이다. 지방공사 공단유노조사업장의조합원은 41,754명이고, 단일노조에소속된조합원은 12,381명 (29.7%) 이다. 기관유형별노조조합원의규모를보면, 도시철도공사 22,818명 (54.6%), 도시개발공사 2,995명 (7.2%), 기타공사 3,966명 (9.5%), 시설관리공단 10,089명 (24.2%), 기타공단 1,886명 (4.5%) 이다. - 52 -