정책연구시리즈 2006-15 방송산업에의경쟁도입 이수일
발간사 우리나라의방송산업은고용창출, 부가가치창출이라는경제적인측면에서중요성이매우큼에도불구하고, 전통적으로 방송의공공성 이라는명목아래가장규제가많고경쟁이지체된산업가운데하나로 관리 되어왔다. MBC SBS 등지상파방송사수익의대부분을차지하는방송광고수익은방송사의안정적인경영재원마련이라는명목아래한국방송광고공사 (KOBACO) 의독점적인광고판매대행및광고가격규제에의해 관리 되고있다. 유료방송시장또한 관리 의정도는약하지만, 지역주의의구현이라는명목아래전국을수십개의방송권역으로나누고그각각에서종합유선방송사업자등플랫폼사업자의진입을규제함으로써채널이유통되는방송프로그래밍유통시장과방송서비스가유통되는유료방송서비스시장모두의경쟁양태를관리하고있는실정이다. 그러나 1990년대초반부터디지털기술의발전및전송망의광대역화가진행됨에따라망, 서비스, 사업자단위에서통신산업과방송산업의융합이가속화되고있으며, 이러한기술발전과융합현상은방송산업에적용되어오던기존규제들의정당성에대해근본적인문제를제기하고있다. 또한이러한통신과방송의융합은상대적으로경쟁이활성화되어있는통신산업에서경쟁이지체되어있는방송산업으로경쟁압력이전이되는성격을지니고있다. 이에따라방송산업과통신산업의융합이방송산업에적용되는규제들에대해갖고있는함의를분석하고, 시장환경변화에따라양산업의발전과사회후생증가를극대화하기위한다양한방안을모색하는것이필요해지고있다. 이러한논의에서방송산업과관련된핵심적인정책목표는 방송의공익성증진 과 경쟁을통한사회후생극대화 로설정될수있는데, 과거에는이두가지정책목표가전파의희소성및방송의일방향성등으
로인해서로상충되는것으로인식되어왔다. 그러나현재는전송망의광대역화와디지털기술의발달로인해전파의희소성및방송의일방향성이점차극복되면서 방송의공익성증진 과 경쟁을통한사회후생극대화 라는두정책목표의관계에대한새로운분석이요구되고있다. 이러한요구에대응한노력의출발점으로, 본보고서의저자인이수일박사는지상파방송시장과유료방송시장을대상으로각시장의구조와경쟁현황을살펴보고, 방송의공익성증진 과 경쟁을통한사회후생극대화 라는두정책목표를기준으로관련된규제들의정당성과문제점을분석함으로써경쟁의도입내지는활성화를통해사회후생증가를도모할수있는방안을모색하고있다. 먼저저자는지상파방송시장에서한국방송광고공사 (KOBACO) 에의한독점적인지상파방송광고시간판매대행과가격규제가방송광고시장은물론시청자시장, 그리고외주제작시장의경쟁양태를결정하는핵심적인요소이며, 방송광고시장, 시청자시장, 외주제작시장모두에서다양한비효율을양산하고있음을보여주고있다. 또한저자는 KOBACO 체제가목적했던 방송사와광고주간유착방지, 프로그램의다양성확보, 공익적프로그램공급 그리고 물가상승억제 등 방송의공익성증진 이라는정책목표는목표자체가잘못설정되어있거나규제목적과규제수단간에불일치가발생하는등의문제를내포하고있음을설명하고있다. 이러한논의에기초하여저자는 경쟁을통한사회후생극대화 를위해방송광고시장에경쟁을도입하는것이불가피하다고주장한다. 또한경쟁도입의현실적인방안을제시하고, 경쟁도입에따라발생할수있는부작용에대해서도대응방안을마련하고있다. 저자는유료방송시장에대해서도시장구조와경쟁현황에대한면밀한분석을통해방송프로그래밍유통시장과유료방송서비스시장을매개하는종합유선방송사등의플랫폼단위에서의경쟁지체가유료방송시장의전체적인성장을제약하고있음을보여주는반면, 플랫폼단위에서의경쟁지체와직접적으로연결되어있는 지역주의구현 이라는 방송의공익성 은비현실적임을설명하고있다. 이러한논의에기초하여저자는플랫폼단위에서의경쟁활성화를통한유료방송시장의성장
은 방송의공익성 에대한실질적인훼손없이이루어질수있다고판단하고, 기존의플랫폼에대한잠재적인경쟁매체인 IPTV(internet protocol TV) 의성격과도입방식, 유료방송시장에적용되는시장점유율규제의기준에대한분석과규제완화의방식, KT에대한결합판매규제완화를통해다채널유료방송시장에서의공정경쟁을위한조건을마련하는방식에대한면밀한분석을통해플랫폼단위에서의경쟁활성화를위한구체적인방안을제시하고있다. 본연구는무엇보다도방송산업과통신산업의융합내지는수렴이가속화되는현실에서방송산업의경쟁구조를근본적으로틀짓고있는규제들의정당성과문제점을 방송의공익성증진 과 경쟁을통한사회후생극대화 라는두정책목표를기준으로분석하고대안을제시하였다는점에서일차적의의를찾을수있을것이다. 저자는향후의핵심적인연구과제로 여론의다양성, 프로그램의다양성등방송의공익성은시장경쟁에의해어느정도까지보장될수있는가, 방송의공익성을추구하는데어떠한방식으로시장메커니즘을활용할수있는가, 그리고 사업자간수직결합과배타적계약등수직적계약으로인해방송시장에서발생하는다양한수직적제약 (vertical constraint) 에어떻게대응할것인가 등을제시하고있다. 이러한주제들에대한심층적인연구는현재개선방안이논의되고있는방송산업과통신산업에서의사업분류체계, 사업인 허가제도, 소유 겸영제도, 영업규제, 보편적서비스제공등에대한구체적인대안을마련함에있어필요한기초를제공할것으로기대한다. 저자는보고서의집필에서탈고에이르기까지귀중한조언과비판을아끼지않은이삼호박사를비롯한본원의동료연구위원들, 방송위원회의이종원박사, 보고서에대해진지하고유익한논평을아끼지않은익명의검토자두분, 그리고연구자료의취합과정리에많은수고를해준이한호연구원과이경영연구행정원에게깊이감사하고있다. 본연구를통하여방송산업의경우 방송의공익성증진 과 경쟁을통한사회후생극대화 라는두정책목표가상호충돌한다는기존의피상적인인식에서벗어나, 방송산업과관련한정부정책의수립이 방송의공익
성증진 과 경쟁을통한효율성추구 의현실적인관계에대한면밀한분석을통하여이루어질수있기를기대한다. 마지막으로본보고서에제시된견해는집필자개인의의견이며, 본원의공식견해가아님을밝힌다. 2006년 12월한국개발연구원원장현정택
목 차 발간사요약 1 제 1 장서론 4 제2장우리나라방송산업의현황 7 제1절유료방송시장의양적성장 9 제2절지상파방송사의시장지배력유지 11 1. 지상파방송사의방송프로그램제작시장지배 12 2. 방송프로그램의유통이지상파방송사내부로제약 15 제3장지상파방송시장의경쟁활성화 18 제1절지상파방송시장의구조와경쟁현황 19 1. 지상파방송광고시장의구조와현황 21 2. 지상파방송광고시장의문제점 25 제2절지상파방송광고시장의경쟁도입 30 1. 방송광고시장의경쟁도입과관련된기존의논의 31 2. 지상파방송광고시장의경쟁도입을위한방안 33 3. 경쟁도입에따라예상되는부작용에대한검토 35 제4장유료방송시장의경쟁활성화 38 제1절유료방송시장의구조와경쟁현황 38
1. 플랫폼단위에서의경쟁현황 41 2. 플랫폼단위에서의경쟁지체로인한문제점 42 제2절플랫폼단위에서의경쟁활성화 44 1. IPTV의조기도입 45 2. 유료방송시장의겸영규제완화 49 3. 결합판매규제완화 61 제 5 장분석의종합및결론 64 참고문헌 67 보론 69
표목차 < 표 2-1> 방송사업의분류 8 < 표 2-2> 유료방송서비스가입가구현황 10 < 표 2-3> 방송사업자별서비스매출액및비중의변화 10 < 표 2-4> 매체별시청률과점유율 ( 전체시간대 ) 의연도별추이 11 < 표 2-5> 매체별시청률과점유율 ( 주시청시간대 ) 의연도별추이 11 < 표 2-6> 방송산업의방송프로그램제작현황 (2004년기준 ) 12 < 표 2-7> PP의외주제작현황 (2004년기준 ) 13 < 표 2-8> 방송프로그램저작권현황 (2004년기준 ) 14 < 표 2-9> 지상파방송프로그램의매체별국내판매현황 (2004년기준 ) 16 < 표 3-1> 외국의지상파방송광고판매체제 24 < 표 4-1> 종합유선방송사업자의시설투자현황 (2004년, 2005년합계 ) 50 < 표 4-2> 방송채널사용사업자의종합유선방송송출현황 56 < 표 4-3> MSP의경쟁 PP에대한네트워크차별현황 57 < 표 A> 방송사업의소유규제현황 71 < 표 B> 가격규제의유무에따른방송사의기대수입 73 < 표 C> PP의손익현황및매출액구성내역 (2004년기준 ) 73 < 표 D> 국가간다채널매체의수신료비교 75 < 표 E> 종합유선방송묶음별서비스현황 (2004년 6월기준 ) 76
그림목차 [ 그림 3-1] 지상파방송시장의구조 19 [ 그림 3-2] 시청률대비광고단가의분포 (2005년 6월기준 ) 22 [ 그림 3-3] 연도별 KOBACO의방송광고매출실적 23 [ 그림 3-4] 방송사별 KOBACO의방송광고매출비율 24 [ 그림 3-5] KOBACO 광고단가규제의후생효과 ( 공급곡선이우상향할때 ) 26 [ 그림 3-6] KOBACO 광고단가규제의후생효과 ( 공급이완전히비탄력적일때 ) 27 [ 그림 4-1] 유료방송시장의구조 39 [ 그림 A] 국가간다채널매체의수신료비교 75
방송산업주요용어해설 유료방송시장무료로방송서비스가제공되는지상파방송시장과는달리, 케이블방송, 위성방송등과같이가입자가방송을위한설비와방송서비스를제공받기위해일정한요금을지불하는방송서비스시장을일컫는다. 방송권역특정방송사업자가방송신호를송출할수있는구간으로서, 지상파방송간주파수혼란을일으키지않도록하거나지역방송사또는종합유선방송사의배타적전송권을보장하여지역방송사와종합유선방송사를보호하기위해서설정되었다. 플랫폼사업자방송을위해필요한설비를제공하는사업자로서, 방송채널을운영하고지상의무선국을운영하는지상파방송사업자와전송 선로설비를운영하는종합유선방송사업자, 인공위성의무선설비를임차또는소유하여무선국을운영하는위성방송사업자등이이에속한다. 지상파방송사업자방송을목적으로지상의무선국을관리 운영하며이를이용하여방송을하는사업자를말하며, 현재우리나라에는 32개의텔레비전방송사업자와 11개의라디오방송사업자가있다. 종합유선방송사업자 (system operator: SO) 종합유선방송국을관리 운영하며전송 선로설비를이용하여방송을행하는사업자를말하며, 방송채널사용사업자와함께케이블TV로도불린다. 유선망을통해방송을제공하며특정방송권역을허가권역으로하여독점적인영업권을가진다. 현재우리나라에는 119개의종합유선방송사업자들이있다.
방송채널사용사업자 (program provider: PP) 지상파방송사업자, 종합유선방송사업자, 위성방송사업자와특정채널의전부또는일부시간에대한전용사용계약을체결하여그채널을사용하는사업자들을말한다. 현재우리나라에는 144개의방송채널사용사업자가등록되어있다. 위성방송사업자인공위성의무선설비를소유또는임차하여무선국을관리 운영하며이를이용하여방송을하는사업자를말한다. 위성방송사업자는할당된주파수와서비스의성격에따라일반위성방송사업자와위성이동멀티미디어방송사업자로구분된다. 미디어렙특정매체사와전속계약을체결하여매체의광고시간또는광고지면을광고주나광고회사에판매하고대금을회수하여매체사에지불하는기능을하며, 그대가로수수료를취득하는회사를말한다. 우리나라에서는한국방송광고공사 (KOBACO) 가유일한미디어렙이다. MPP(multiple program provider) PP( 방송채널사용사업자 ) 간의수평합병또는 PP가자체채널수를확장함에따라, 한사업자가여러개의채널을운영하는것을말한다. 우리나라에서주요한 MPP로는각각 12개의채널을운영하는온미디어와 CJ가있다. MSO(multiple system operator) SO( 종합유선방송사업자 ) 간의수평합병또는인수를통하여한사업자가여러개의종합유선방송사를소유하고있는것을말한다. 우리나라의주요한 MSO로는전국적으로 22개의 SO를소유하고있는태광이있다.
MSP(multiple system provider) SO와 PP가수직적으로결합된특수형태의사업자를말한다. 우리나라의 MSP로는 CJ와온미디어가있다. IPTV IP 기반의통신망 (xdsl, FTTH) 을통하여스트리밍방식으로제공되는방송서비스를포함하여인터넷서비스, 인터넷전화, VOD(video on demand) 등다양한양방향서비스를기존의 TV를이용하여제공하는것을말한다.
요약 본보고서는방송산업을지상파방송시장과유료방송시장으로나눈후각각에대하여경쟁이지체되는핵심적인영역을확인하고, 그와관련된규제의정당성을검토하였으며, 경쟁활성화를위한개선방안을제시하였다. 각방송시장의경쟁지체와관련된규제들이 방송의공익성증진 과 경쟁을통한사회후생극대화 라는두가지정책목표의측면에서얼마나정당화될수있는가를핵심적인질문으로설정하였다. 먼저지상파방송시장에서는, 한국방송광고공사 (KOBACO) 의독점적인지상파방송광고시간판매대행과가격규제가지상파방송광고시장을비롯하여시청자시장, 외주제작시장모두의경쟁양태를틀짓고있다. KOBACO의독점적인판매대행과가격규제는방송광고시장에서할당, 끼워팔기등다양한비효율을발생시킬뿐만아니라, 광고수익극대화를추구하는방송사의경쟁유인을변화시켜외주제작시장의성장에도부정적인영향을미친다. 이에반해 KOBACO 체제가표방하고있는 방송의공익성 가운데방송사와광고주간유착방지는오히려방송사간경쟁을활성화시켜잣대경쟁 (yardstick competition) 과평판효과를통해방송사가광고주이익을대변할유인을억제하는것이보다효과적일수있다. 광고단가에대한가격규제를통해물가상승을억제한다는논리는방송광고에대한수요, 광고주의광고예산책정행태를고려할때비현실적이다. 또한시청률경쟁의억제를통한방송프로그램의저질화방지는실증적인근거가빈약한실정이며, 공익적인방송프로그램의공급과관련해서는시청률경쟁억제라는간접적인수단보다는쿼터제또는공익적프로그램의제작에대한보조금지급등직접적인수단
2 방송산업에의경쟁도입 을활용하는것이좀더효과적이다. 이와같이현행 KOBACO 체제는 방송의공익성증진 이라는정책목표측면에서규제목적의비현실성내지는규제목적과규제수단의불일치라는문제를가지고있을뿐만아니라, 경쟁을통한사회후생극대화 라는측면에서는지상파방송시장의경쟁을제약함으로써다양한비효율을양산하고있다. 이러한분석에기초하여볼때 경쟁을통한사회후생극대화 를위해지상파방송광고시장에경쟁을도입하는것이합리적이다. 본보고서는경쟁의도입방안으로다음의세가지를들고있다. 첫째, 지상파방송사들로하여금광고영업방식으로내부부서, 자회사, 혹은독립미디어렙을자유로이선택하도록보장함으로써독점으로인한문제를해소한다. 둘째, 방송광고가격이온전히시장에서경쟁을통해결정되도록함으로써가격규제로인한다양한비효율을제거할필요가있다. 마지막으로현재의 KOBACO는해체하기보다는그대로유지하여 2~3년한시적으로 KBS2와 EBS의광고시간판매를대행하도록하고, 그이후에민영화를추진하여여타의미디어렙과경쟁하도록하는방식이보다효율적이다. 다음으로유료방송시장에서는상류시장인방송프로그래밍유통시장과하류시장인유료방송서비스시장을연결하는플랫폼단위에서종합유선방송의시장지배적지위가유지됨에따라두시장모두에서종합유선방송사업자 (system operator: SO) 에의한시장지배적지위의남용행위와거래상우월적지위를이용한불공정행위가발생하고있음을보였다. 이에반해플랫폼단위에서의경쟁지체와직접적으로관련되어있는 지역주의구현 이라는정책목표는설정자체가매우비현실적이라고판단된다. 따라서플랫폼단위에서의경쟁활성화를통한유료방송시장의성장은 방송의공익성 에대한실질적인훼손없이이루어질수있으며, 구체적인방안은다음과같다. 첫째, 우리나라유료방송시장의플랫폼단위에서의경쟁을활성화하기위한현실적인방안은현재도입이미루어지고있는 IPTV(internet protocol TV) 를통신시장과방송시장에대한법 규제체계가이원화된상태에서라도조기에도입하는것이다. 본보고서는 IPTV 서비스는디지털케이블서비스와매우유사한성격을
요약 3 지니고있으므로 동일한서비스에대한동일한규제 원칙을적용하여방송법의개정을통해 IPTV를방송법령틀내로수용하는것이가능함을보였다. 둘째, IPTV 도입에대한 SO의반대를완화하고 IPTV사업자의시장진입을원활하게하기위해서는 SO 간수평적결합에대한현행매출액기준과방송권역기준규제를완화할필요가있으며, 그대안으로는전체다채널유료방송시장을관련시장으로획정하고가입자의 30~33% 를소유상한으로규정하는것이합리적이다. 마지막으로향후다채널유료방송시장의경쟁양태가결합판매의형태로전개될것을감안하면, IPTV의도입과함께원가테스트 (imputation test) 통과, 여타사업자에대한동등한결합기회보장등을조건으로하여시장지배적사업자인 KT에대한결합판매규제를완화함으로써유료방송시장에서의공정경쟁여건을조성하는것이필요할것이다.
제 1 장서론 1999~2004년동안방송산업의고용증가율은 8.3% 로동기간서비스산업평균인 4.1% 의 2배에달하였으며, 1인당매출증가율은 5.4% 로서비스산업평균인 3.6% 의 1.5배에달하였다. 1인당소득또한 2004년현재 69.1백만원으로서비스산업평균인 21.2백만원의 3배가넘는다. 다른산업과의연관관계를보더라도방송산업의경우, 생산의후방연쇄효과를측정하는영향력계수가전산업에대해서는 1.0319로산업연관분석의 31개통합소부문가운데 5위이며, 고기술제조업군 1) 에대해서는 0.0239로 4위이다. 2) 또한방송산업은의료및보건, 기업내연구개발, 사업관련전문서비스등과함께고기술제조업군에대한간접적인취업유발효과가가장큰서비스부문에속한다. 이와같이우리나라의방송산업은고용창출, 부가가치창출이라는경제적인측면에서중요성이매우큼에도불구하고, 전통적으로 방송의공공성 이라는명목아래가장규제가많고경쟁이지체된산업가운데하나로 관리 되어왔다. MBC SBS 등지상파방송사수익의대부분을차지하는방송광고수익은방송사의안정적인경영재원마련이라는명목아래한국방송광고공사 (KOBACO) 의독점적인광고판매대행및광고가격규제에의해 관리 되고있다. 유료방송시장또한 관리 의정도 1) 기술수준에따른제조업의분류는 OECD(2005) 를따른다. 2) 유료방송의경우영향력계수는전산업에대하여 1.1541, 고기술제조군에대하여 0.0257 이며, 지상파방송의경우전산업에대하여 1.0333, 고기술제조업군에대하여 0.0256 이다.
제 1 장서론 5 는약하지만, 지역주의 (localism) 구현이라는명목아래전국을수십개의방송권역으로나누고그각각에서종합유선방송사업자등플랫폼사업자의진입을규제함으로써채널이유통되는방송프로그래밍유통시장과방송서비스가유통되는유료방송서비스시장모두의경쟁양태를관리하고있는실정이다. 그러나 1990년대초반부터디지털기술의발전및전송망의광대역화가진행됨에따라망, 서비스, 사업자단위에서통신산업과방송산업의융합이가속화되고있으며, 이러한기술발전과융합현상은방송산업에적용되어오던기존규제들의정당성에대해근본적인문제를제기하고있다. 3) 또한이러한통신과방송의융합은상대적으로경쟁이활성화되어있는통신산업에서경쟁이지체되어있는방송산업으로경쟁압력이전이되는성격을지니고있다. 이에따라방송산업과통신산업의융합이방송산업에적용되는규제들에대해가지는함의를분석하고, 시장환경의변화에따라양산업의발전과사회후생증가를극대화하기위한다양한방안을모색하는것이필요해지고있다. 이러한논의에서방송산업과관련된핵심적인정책목표는 방송의공익성보장 과 경쟁을통한사회후생극대화 로설정될수있는데, 과거에는이두가지정책목표가전파의희소성및방송의일방향성등으로인해서로상충되는것으로인식되어왔다. 그러나현재는전송망의광대역화와디지털기술의발달로인해전파의희소성및방송의일방향성이점차극복되면서 방송의공익성보장 과 경쟁을통한사회후생극대화 라는두정책목표의관계에대한새로운분석이요구되고있다. 이러한요구에대응한노력의출발점으로, 본보고서는방송산업을구성하는각부문의구조및현황, 그리고관련된규제들을분석한결과에기초하여경쟁의도입내지는활성화를통해사회후생증가를도모할수있는방안을모색하고자한다. 현재우리나라방송산업의경우유 3) 프로그램의다양성, 여론의다양성등 방송의공공성 논리에기반한다양한규제의근거는기본적으로전파의희소성및방송의일방향성에따른시청자의수동적인방송프로그램수용에있다. 따라서통신 방송의융합에따라현재진행되고있는규제목적, 규제체계의재정비와관련한가장근본적인질문은기술발달에따른채널의다양화와방송의양방향화에따른시청자의능동성제고가어느정도까지기존규제의정당성을희석시키는가이다.
6 방송산업에의경쟁도입 료방송시장이외형상급격히성장하고있지만, 지상파방송의지배력은 ( 감소하는추세이기는하나 ) 여전히유지되고있다는특징을지닌다는점을감안하여, 방송시장을크게지상파방송시장과유료방송시장으로구분하여분석을진행할것이다. 분석에서핵심적인질문들은, 각시장의어느영역에서경쟁이지체되고있는가, 이러한경쟁지체에는어떠한규제가관련되어있는가, 이러한규제들은경쟁을제약함에도불구하고 방송의공익성보장 이라는정책목표의관점에서여전히합리적인가, 그리고이러한규제들이지향했던 방송의공익성보장 을크게훼손하지않으면서경쟁의활성화를통해사회후생을증가시킬수있는대안은무엇인가가될것이다. 이러한질문들에대응하여본보고서는먼저지상파방송시장과유료방송시장의각각에대하여시장구조를분석하고경쟁이제약되고있는영역을확인한다. 그다음으로는이러한경쟁제약과관련된규제들의정당성과문제점을분석한후 방송의공익성보장 과함께 경쟁을통한사회후생극대화 를추구할수있는대안을제시한다. 제2장에서는유료방송의양적인성장과지상파방송의시장지배력유지등우리나라방송시장의현황을구체적으로살펴보고문제점들을지적함으로써이후분석에대한기초를제시한다. 지상파방송시장의경쟁활성화방안을모색하는제3장에서는지상파방송시장을구성하는방송광고시장, 시청자시장, 독립제작시장모두의경쟁양태를구조적으로틀짓고있는한국방송광고공사 (KOBACO) 의독점적인지상파방송광고판매대행과가격규제의정당성과문제점을분석하고, 현행체제를개편하여미디어렙시장에경쟁을도입하는방안을모색한다. 제4장에서는유료방송시장구조의분석에기초하여종합유선방송사업자 (SO), 위성방송사업자등플랫폼단위에서의경쟁지체가유료방송시장을구성하는방송프로그래밍유통시장과유료방송서비스시장모두의성장을제약함을보이고, IPTV(internet protocol TV) 의조기도입, 유료방송시장의시장점유율규제완화, KT의결합판매규제완화등플랫폼단위에서의경쟁활성화를위한방안들을논의한다. 마지막으로제5장에서는분석을요약하고향후에이루어져야할연구과제들을제시한다.
제 2 장우리나라방송산업의현황 우리나라방송법에따르면, 방송 은방송프로그램을기획 편성또는제작하여이를공중 ( 개별계약에의한수신자를포함 ) 에게전기통신설비에의하여송신하는것으로서, 4) 텔레비전방송, 라디오방송, 데이터방송, 5) 이동멀티미디어방송 6) 을포괄한다. 우리나라의방송사업은 < 표 2-1> 에서분류하고있는바와같이지상파방송사업, 종합유선방송사업, 위성방송사업, 방송채널사용사업으로구성되며, 각각에대응하여지상파방송사업자등의방송사업자로정의된다. 7) 2005년 6월현재, 우리나라에는 32개의지상파텔레비전방송사업자, 11개의지상파라디오방송사업자, 119개의종합유선방송사업자 (system operator: SO), 2개의위성방송사업자, 8) 144개의방송채널사용사업자 (program provider: PP) 가방송위원회에등록되어있다. 방송시장은크게지상파방송사들이참여하는지상파방송시장과종합유선방송사업자, 위성방송사업자, 방송채널사용사업자들이참여하는 4) 방송법제 2 조제 1 항. 5) 방송사업자의채널을이용하여데이터 ( 문자 숫자 도형 도표 이미지그밖의정보체계를말한다 ) 를위주로하여이에따르는영상 음성 음향및이들의조합으로이루어진방송프로그램을송신하는방송 ( 인터넷등통신망을통하여제공하거나매개하는경우는제외 ) 을의미 ( 방송법제 2 조제 1 항 ). 6) 이동중수신을주목적으로다채널을이용하여텔레비전방송 라디오방송및데이터방송을복합적으로송신하는방송을의미 ( 방송업제 2 조제 1 항 ). 7) 방송법제 2 조제 2 항, 제 3 항. 8) 2002 년 3 월에개국한일반위성방송인스카이라이프와 2005 년 5 월에개국한위성멀티미디어방송인 TU 미디어가이에해당한다.
8 방송산업에의경쟁도입 < 표 2-1> 방송사업의분류 방송사업 기타사업 사업의분류 지상파방송사업 종합유선방송사업 위성방송사업 방송채널사용사업 정의 방송을목적으로하는지상의무선국을관리 운영하며이를이용하여방송을행하는사업 종합유선방송국을관리 운영하며전송 선로설비를이용하여방송을행하는사업 인공위성의무선설비를소유또는임차하여무선국을관리 운영하며이를이용하여방송을행하는사업 지상파방송 종합유선방송 위성방송사업자와특정채널의전부또는일부시간에대한전용사용계약을체결하여그채널을사용하는사업 중계유선방송사업중계유선방송을행하는사업음악유선방송사업음악유선방송을행하는사업전광판방송사업전광판방송을행하는사업 전송망사업 자료 : 방송법을참조하여정리. 방송프로그램을종합유선방송국으로부터시청자에게전송하기위하여유 무선전송 선로설비를설치 운영하는사업 유료방송시장으로대별된다. 각각의시장구조에대해서는각시장의경쟁활성화방안을모색하는제3장과제4장에서자세히설명할것이다. 9)10) 현재우리나라의방송산업은지난 10여년간유료방송시장이양적으로크게확대되었다는점과더불어 ( 유료방송시장의양적인성장에도 9) 이후지상파방송사라함은특별한언급이없는한지상파텔레비전방송사를지칭한다. 10) 우리나라에서는현실적으로지상파방송시장, 유료방송시장외에도인터넷방송시장이존재하는데, 인터넷방송 (Webcasting) 은 인터넷을통한콘텐츠제공서비스로간주될수있기때문에 ( 이상우 강재원 [2005]) 현행전기통신사업법상부가통신역무에해당하며인터넷방송을하려는자는부가통신사업으로신고하여야한다. 내용심의도전기통신사업법제 53 조제 2 의제 4 항및동법시행령제 16 조의 3 에의거하여정보통신윤리위원회에서담당하고있다. 그러나방송사업자가제공하는인터넷방송은방송법제 32 조및동법시행령제 21 조에의거하여방송위원회가내용을심의하고있다.
제 2 장우리나라방송산업의현황 9 불구하고 ) 지상파 3사가여전히방송시장에서지배적인위치를점하고있다는특징을가지고있다. 이하에서는이두가지특징을자세히살펴보기로한다. 제 1 절유료방송시장의양적성장 유료방송시장은 1995년종합유선방송의도입과 2002년위성방송의도입에따라급속히확대되는추세에있다. < 표 2-2> 는 2000년이후우리나라유료방송서비스가입가구의현황을보여주고있다. 유료방송서비스가입가구는 2000년총가구수대비 64.7% 에서 2005년 79.5% 로증가하였다. 이가운데실질적으로유료방송으로서의의미가미약한 ( 난시청해소를주된목적으로하는 ) 중계유선방송을제외할경우, 종합유선방송과위성방송의총가입가구는 2000년총가구수대비 20.0% 에서 2005년 76.5% 로급속히증가하였음을알수있다. 이에따라통신산업의시내전화서비스와같이유료방송서비스또한 보편적서비스 로간주되어야한다는주장이제기되고있으며, 지상파를통한프로그램전송이라는지상파방송은독립적의미가현저히축소되어, 현재지상파방송사는종합유선방송과위성방송등플랫폼에채널을공급하는 ( 시장지배적사업자이기는하지만 ) 일개방송채널사용사업자로축소되었다는의견도제시되고있는실정이다. 방송사업자별서비스매출액구성비율을보여주는 < 표 2-3> 에따르면, 유료방송시장확대추세는더욱두드러진다. 지상파방송사의경우 2002년이후 3조 5천억원대의매출액에머물러있는반면, 종합유선방송, 위성방송, ( 홈쇼핑 PP를제외한 ) 일반 PP의매출액은급속히증가하고있음을알수있다. 2002년지상파방송사의매출액비중이전년에비해 10% 이상하락한것은월드컵특수로인해홈쇼핑 PP의매출액이전년도대비 2배이상증가했기때문이다. 이를감안할경우전체방송서비스매출액에서지상파방송사가차지하는비중은 2000년 61.3% 에서 2004년 45.6% 로점차적으로감소해왔다고할수있다.
1 0 방송산업에의경쟁도입 < 표 2-2> 유료방송서비스가입가구현황 ( 단위 : 가구, %) 연도 2000 2001 2002 2003 2004 2005 전국대상가구수 15,442,700 (100.0%) 15,720,668 (100.0%) 16,080,111 (100.0%) 16,489,115 (100.0%) 16,987,703 (100.0%) 17,655,548 (100.0%) 종합유선 3,086,267 (20.0%) 5,844,118 (37.2%) 6,911,514 (43.0%) 9,401,606 (57.0%) 11,724,055 (69.0%) 11,694,162 (66.2%) 중계유선 6,905,719 (44.7%) 5,062,055 (32.2%) 4,502,318 (28.0%) 2,322,846 (14.2%) 1,179,052 (6.9%) 519,149 (2.9%) 위성방송 - - 301,594 (1.9%) 779,114 (4.7%) 1,297,214 (7.6%) 1,825,538 (10.3%) 유료방송전체 9,991,986 (64.7%) 10,906,173 (69.4%) 11,715,426 (72.9%) 12,503,566 (75.8%) 14,200,321 (83.6%) 자료 : 방송위원회, 방송산업실태조사보고서 ( 각년도 ) 를참조하여작성. 14,038,849 (79.5%) < 표 2-3> 방송사업자별서비스매출액및비중의변화 ( 단위 : 억원, %) 연도 2000 2001 2002 2003 2004 방송서비스매출액 50,575 (100.0%) 61,650 (100.0%) 95,234 (100.0%) 71,366 (100.0%) 77,728 (100.0%) 지상파 30,985 (61.3%) 29,723 (48.2%) 36,210 (38.0%) 35,482 (49.7%) 35,448 (45.6%) 종합유선 인터넷관련수입 469 1,308 1,041 1,730 2,851 전체 3,642 (7.2%) 5,479 (8.9%) 7,887 (8.3%) 10,750 (15.1%) 13,479 (17.3%) 중계유선 2,659 (5.3%) 1,853 (3.0%) 1,077 (1.1%) 615 (0.9%) 366 (0.5%) 방송채널사용사업자 일반 PP 3,059 8,079 6,840 9,546 11,573 홈쇼핑 PP 10,230 16,515 42,428 13,678 14,310 전체 13,289 (26.3%) 24,595 (39.9%) 49,268 (51.7%) 23,023 (32.3%) 25,884 (33.3%) 위성방송 - - 636 (0.7%) 1,496 (2.1%) 자료 : 방송위원회, 방송산업실태조사보고서 ( 각년도 ) 를참조하여작성. 2,550 (3.3%)
제 2 장우리나라방송산업의현황 1 1 제 2 절지상파방송사의시장지배력유지 지난 10여년간유료방송시장이양적으로급속히성장하였음에도불구하고 ( 점진적으로감소하는추세에있기는하지만 ) 지상파방송은여전히 60% 가넘는시청점유율을보이고있다 ( 표 2-4 참조 ). 게다가 ( 채널의선택성이보다중요한 ) 주시청시간대를대상으로할경우에는유료방송과의격차가더욱확대되어 2004년현재 77.9% 의시청점유율을보인다 ( 표 2-5 참조 ). 이러한지상파방송과유료방송간시청률격차는방송광고수익의커다란차이로연결된다. 지역민방을포함한지상파 3사의방송광고수익이전체방송광고수익에서차지하는비중은 2003년, 2004년각각 81.1%, 77.1% 에달하는것에비해, 플랫폼에채널을공급하는방송채널사용사업자전체의방송광고수익은단지각각 9.9%, 12.9% 에머무르고있다. 11) < 표 2-4> 매체별시청률과점유율 ( 전체시간대 ) 의연도별추이 ( 단위 : %) 지상파TV 케이블TV 기타 전체 2003년 시청률 29.9 10.1 3.6 43.6 점유율 69.0 23.0 8.0 100.0 2004년 시청률 27.6 12.2 3.2 43.0 점유율 64.1 28.4 7.2 100.0 자료 : 한국방송영상산업진흥원, 2004년도 TV프로그램시청률백서 를참조하여작성. < 표 2-5> 매체별시청률과점유율 ( 주시청시간대 ) 의연도별추이 ( 단위 : %) 지상파TV 케이블TV 기타 전체 2003년 시청률 55.8 9.7 3.3 68.8 점유율 81.0 14.0 5.0 100.0 2004년 시청률 52.4 12.0 2.9 67.3 점유율 77.9 17.8 4.2 100.0 주 : 주시청시간대는주중오후 7~11시, 주말오후 6~11시. 자료 : 한국방송영상산업진흥원, 2004년도 TV프로그램시청률백서 를참조하여작성. 11) 방송위원회, 2005 년방송산업실태조사보고서 참조.
1 2 방송산업에의경쟁도입 1. 지상파방송사의방송프로그램제작시장지배 이상에서살펴본바와같이지상파방송과유료방송의시청점유율이현격한차이를보이는현상은사실상방송프로그램의제작과유통이지상파방송사들에게집중되어있다는점에근본적인원인이있다. 먼저방송프로그램의제작부문을살펴보면 ( 표 2-6 참조 ), 방송프로그램자체제작의경우 2004년지상파방송사의자체제작비는 5,583억원으로 119개 SO의총자체제작비인 117억원의 50배에이르고있다. 외주제작의경우에도지상파방송사들은외주제작비용의 88.2%(2,411억원 ), 외주제작시간의 68.3%(28,959시간 ) 를차지하여외주제작물에대한수요또한지상파방송사들에게집중되어있음을알수있다. < 표 2-6> 방송산업의방송프로그램제작현황 (2004 년기준 ) 자체제작 외주제작 자체제작비외주제작비외주제작시간편수 ( 단위 : 천원, 시간 ) 시간당평균외주제작비용 KBS( 전체 ) 217,481,332 101,786,902 5,892 5,669 17,275 EBS 23,491,112 13,580,988 8,987 1,550 1,364 MBC( 전체 ) 122,324,413 38,678,686 9,960 3,811 4,304 SBS 131,407,193 84,313,362 2.675 2,438 31,519 지역민방 37,497,358 2,775,488 1,445 920 1,921 지상파합계 558,254,070 241,135,425 28,959 14,418 8,327 PP - 29,811,619 4,912 8,612 4,954 SO 11,656,232 2,396,372 8,557-280 전체합계 - 273,384,374 42,428 - - 지상파비중 - 88.2% 68.3% - - 주 : 1) 지상파방송사의외주제작시간과편수는순수외주와자회사외주의합. 2) PP의평균시간당외주제작비용계산시, 외주제작편수, 외주제작비등의자료가부재한 SBS스포츠채널, YTN, 주은테크는제외. 자료 : 방송위원회, 2005년방송산업실태조사보고서 를참조하여작성함.
제 2 장우리나라방송산업의현황 1 3 < 표 2-7> PP 의외주제작현황 (2004 년기준 ) 외주제작비외주제작시간 ( 단위 : 천원, 시간 ) 시간당평균외주제작비용 지상파계열 PP 11,040,969 1,591 6,940 CJ, 온미디어계열 PP 2,624,398 156 16,812 공공 PP 5,606,930 400 14,029 기타 PP 5,049,704 2,763 1,828 주 : 1) 외주제작편수, 외주제작비등의자료가부재한 SBS 스포츠채널, YTN, 주은테크는분석에서제외. 2) 공공 PP 는국제방송교류재단, 영상홍보원, 국회사무처를포함. 자료 : 방송위원회, 2005 년방송산업실태조사보고서 를참조하여작성. 이에반해유료방송시장에서플랫폼채널에공급하는방송채널사용사업자들은단지외주제작비용의 10.9%(298억원 ), 외주제작시간의 11.6% (4,912시간) 만을차지하고있다. < 표 2-6> 에서보이는바와같이지상파방송사들의평균적인시간당외주제작비용은 833만원임에비해, 방송채널사용사업자들의평균적인시간당외주제작비용은 495만원에불과함을감안하면, 양질의프로그램제작이라는관점에서방송채널사용사업자들이지상파방송사들과실질적으로경쟁하고있다고말하기힘들다. 사실상 495만원이라는방송채널사용사업자의시간당외주제작비용조차현실을과장하는것이다. 즉, 지상파계열 PP, CJ와온미디어계열 PP와국제방송교류재단, 영상홍보원등의공공적인 PP를제외하고, 나머지일반 PP에대해시간당평균외주제작비용을산출하면 182만원으로대폭감소하여지상파방송사의 22% 에불과하다 ( 표 2-7 참조 ). 자체제작과더불어외주제작또한지상파방송사에집중되어있는구조는 < 표 2-8> 에보이는바와같이방송프로그램에대한저작권이대부분지상파방송사로집중되는결과를초래한다. 외주제작에대한지상파방송사의수요집중은 ( 의무외주제작비율의제도화에도불구하고 ) 12) 12) 방송법제 72 조제 1 항과방송법시행령제 58 조는지상파방송사업자및지상파방송채널사용사업자에대하여매분기전체텔레비전방송시간의 40% 이내에서방송위원회가고시하는비율이상외주제작방송프로그램을편성하도록규정하고있다.
1 4 방송산업에의경쟁도입 < 표 2-8> 방송프로그램저작권현황 (2004 년기준 ) 사업체 외주업체 저작권소유 장르별편수 ( 편 ) 드라마다큐교양교육오락보도시사기타소계 편수합계 KBS 독립사방송사전부 415 89 3,966 0 197 690 0 5,357 5,699 독립사일부 233 2 77 0 30 0 0 342 독립사방송사전부 345 92 2,264 0 50 0 53 2,804 독립사일부 0 76 92 0 30 0 0 198 MBC 3,811 방송사전부 331 5 344 0 4 0 0 684 자회사자회사일부 0 74 22 0 29 0 0 125 EBS 독립사방송사전부 18 191 705 201 0 42 393 1,550 1,550 SBS 독립사방송사전부 79 0 1,410 0 157 0 0 1,646 독립사일부 357 0 0 0 0 0 0 357 2,438 방송사전부 102 0 333 0 0 0 0 435 자회사자회사일부 0 0 0 0 0 0 0 0 기타민방 독립사방송사전부 0 1 602 0 49 0 0 652 독립사일부 0 27 0 0 0 0 240 267 920 방송사전부 0 1 0 0 0 0 0 1 자회사자회사일부 0 0 0 0 0 0 0 0 자료 : 방송위원회, 2005 년방송산업실태조사보고서 에서인용. 지상파방송사와독립제작사간거래상지위의불평등을심화시킨다. 이로인해지상파방송사와독립제작사간외주제작에관한계약은도급계약임과동시에제작과정에서발생하는모든저작권을포괄적으로양도하는저작물양도계약의형태를띠게되며, 그결과외주제작물의저작권이지상파방송사로집중된다. 13) 2005 년에개정된방송위원회고시에따르면, KBS1 은매분기전체텔레비전방송시간의 24% 이상, KBS2 는 40% 이상, MBC 와 SBS 는 35% 이상외주제작방송프로그램을편성해야하며, 주시청시간대에대해서도지상파 3 사공히방송시간의 10% 이상을외주제작방송프로그램으로편성해야한다. 13) 저작권은지상파방송사로양도되고독립제작사의제작비만보전하는형태의 ( 비용기반형 ) 계약관행은, 독립제작사의유통능력부재를지속시키고 ( 일반대기업 중소기업의관계와유사한 ) 지상파방송사 독립제작사간하청관계를고착화함으로써, 독립제작사의영세성이극복되지못하고있다. 2004 문화산업백서 에따르면,
제 2 장우리나라방송산업의현황 1 5 2. 방송프로그램의유통이지상파방송사내부로제약 제작된방송프로그램의저작권이지상파방송사로집중되어있는현실은, 방송프로그램의 2차유통출구로볼수있는유료방송시장에대한지상파방송사의진출이본격화됨에따라새로운채널을채울방송콘텐츠가더욱필요해진상황과결합되어, 방송프로그램유통이지상파방송사내부로제약되는경향을초래한다. < 표 2-9> 는 2004년지상파방송프로그램의매체별국내판매현황을보여주고있다. 2004년 KBS는 5,194편의방송프로그램을국내에판매하였다. 그중 1,867편은자회사인 KBSSKY에, 3,018편은방송채널사용사업자들에게판매된것으로집계되었다. 14) MBC의경우, 방송채널사용사업자에대한판매실적 4,903편가운데 2,806편은 MBC계열 PP인 MBC게임, MBC드라마넷에판매되었다. SBS의경우에는그편중이더욱심하여, 방송채널사용사업자에대한판매실적 3,539편가운데 3,467편이 SBS 드라마플러스에판매되었다. 방송프로그램제작의지상파방송사집중과더불어방송프로그램의유통또한지상파방송사내부로제약되는이러한경향은 ( 유료방송시장의외형적인성장에도불구하고 ) 지상파방송사의지배력이유지되는근본적인원인이다. 특히지상파방송사의방송프로그램판매가지상파계열 PP로집중되는현실은지상파 3사의시장지배력이방송채널사용사업으로전이될것이라는우려를낳고있다. 케이블TV 시청률일보 에 문화관광부에신고한독립제작사는 1997 년 100 여개에서 2004 년 5 월기준 416 개로증가했다. 그러나자본금이 3 억원미만인제작사가전체의 70.9% 인 295 개사에이르고, 인력규모면에서도 20 명미만의인력으로운영되는제작사가전체의 70.5% 인 293 개사에이르러상당히영세한규모에머물러있음을알수있다. 정부는이러한독립제작사의영세성을극복하고외주제작시장의활성화를위해 2004 년 외주제작표준계약가이드라인 예시, 2005 년 하도급분쟁조정협의회 발족등을통해지상파방송사의거래상우월적지위에따른외주제작계약상의불공정행위를시정하려고노력하고있으나, 지상파방송사와의지속적인수탁관계를희망하는독립제작사의입장을고려하면그효력이매우회의적이다. 14) 하나의방송프로그램에대하여 KBSSKY 와여타의방송채널사용사업자들이함께구매처로보고되어있는경우는방송채널사용사업자에대한판매실적으로집계하였다. 따라서 KBS 가방송채널사용사업자에게판매하였다고집계된 3,018 편에는 KBSSKY 에대한다수의판매실적이포함되어있다.
1 6 방송산업에의경쟁도입 < 표 2-9> 지상파방송프로그램의매체별국내판매현황 (2004 년기준 ) ( 단위 : 편수 ) 판매처 지상파 3 사 지역민방 (SBS 제외 ) 지상파자회사 방송채널사용사업자 독립제작사 유통배급사기타합계 KBS - - 1,867 3,018 273 36-5,194 MBC 2,288-28 4,903 45 1 9 7,274 EBS - - - 46-27 224 297 SBS - 350-3,539 - - 20 3,909 지역민방 125 1,283 156 462-127 - 2,153 주 : 1) 지상파자회사는 KBSSKY, MBC 프로덕션을의미함. 2) KBS 의방송채널사용사업자에대한판매실적인 3,018 편에는 KBSSKY 에대한다수의판매실적도포함되어있음. 자료 : 방송위원회, 2005 년방송산업실태조사보고서 를이용하여작성. 따르면, 이미지상파채널을제외한 98개의케이블TV 채널가운데 KBSSKY드라마, MBC드라마넷, SBS드라마플러스채널의시청점유율만더해도주중 18.5%, 주말 16.8% 에달하고있다 (2005년 12월 16일, 18일기준 ). 지금까지우리나라방송산업의경우지난 10여년간유료방송시장이양적으로크게성장했음에도불구하고시청점유율, 방송프로그램제작, 방송프로그램유통측면에서지상파 3사의지배력이여전히지속되고있음을보였다. 앞에서설명한바와같이방송프로그램의유통이대부분지상파방송사내로제약되고있는현실은방송프로그램에대한저작권이지상파방송사로집중되어있다는사실에기인한다. 그런데지상파방송사로의저작권집중은지상파방송사와독립제작사간거래상지위의불평등외에도한국방송광고공사를통한방송광고단가에대한가격규제로인해지상파방송사간경쟁이구조적으로제약되고있다는점에서도간접적인원인을찾을수있다. 이에대해서는지상파방송광고시장의문제점을분석하는다음장에서자세히분석한다. 또한방송프로그램외주제작의측면에서, 시간당평균외주제작비용 ( 표 2-6과표 2-7 참조 ) 을감안할때방송채널사용사업자들이지상파방송사들과실질적인
제 2 장우리나라방송산업의현황 1 7 경쟁관계를이루지못하는현실은우리나라방송채널사용사업자들의영세성을반영하는것이다. 이러한 PP들의영세성은유료방송시장의경쟁구조와직접적 간접적으로연결된다. 15) 이에대해서는유료방송시장의경쟁활성화방안을다루는제4장에서자세히분석한다. 15) 우리나라방송채널사용사업자의영세성에대해서는보론을참조하라.
제 3 장지상파방송시장의경쟁활성화 제2장에서는우리나라방송시장의현황에대해간략하게살펴보았다. 특히마지막부분에서는외주제작물에대한저작권이지상파방송사로집중되어방송프로그램유통이지상파방송사내로제약되고독립제작사들의영세성이지속되는우리나라방송시장의특징은지상파방송사간경쟁이구조적으로제약받고있다는점에서간접적인원인을찾을수있다고언급하였다. 본장에서는지상파방송시장의경쟁활성화를위한방안을모색할것이다. 먼저제1절에서는지상파방송시장의구조와경쟁현황, 그리고관련된규제를살펴봄으로써한국방송광고공사 (KOBACO) 에의한방송광고단가에대한가격규제가지상파방송시장의경쟁양태를틀짓는핵심적인규제임을설명한다. 그다음으로는 KOBACO에의한지상파방송광고시간판매대행체제로유지되어온우리나라지상파방송광고시장의구조와현황에대해살펴보고 KOBACO 체제의정당성과문제점을분석한다. 제2절에서는앞절의논의에기초하여지상파방송광고시장의개편을통해기존지상파 3사간경쟁을활성화하기위한방안을모색하고, 지상파방송광고시장에의경쟁도입과관련하여제기되는다양한우려들에대하여논의한다. 16) 16) 지상파방송시장의경쟁활성화는기존지상파방송사간경쟁을도모하거나기존지상파방송사와경쟁할수있는매체를추가적으로도입함으로써가능할것이다. 본보고서는주로기존지상파 3 사간경쟁을활성화하기위한방안을모색하는데주안점을두고있으며, 기존지상파방송사와경쟁할수있는신규매체를도입하는방
제 3 장지상파방송시장의경쟁활성화 1 9 제 1 절지상파방송시장의구조와경쟁현황 전통적으로방송사업자는방송광고시장과시청자시장의두시장을연결하는매개체로인식되어왔다. 이러한인식은지상파방송시장과정확히일치하는것으로서, 각각의지상파방송사는방송광고시장에서자신의시청자들과방송광고시간을광고주에게판매함으로써광고수익을얻고, 시청자시장에서는방송사들이방송광고수익의극대화를위해자신이제공하는방송프로그램들을시청하는시청자수를늘리려고경쟁한다. 시청자들에게송출되는방송프로그램들은지상파방송사들에의해자체적으로제작되거나외부의독립제작사들에의해외주제작되는데, 후자의경우에는외주제작물이유통되는외주제작시장이존재하게된다 ( 그림 3-1 참조 ). 우리나라지상파방송시장의경우 2005년현재 32개의지상파텔레비전방송사업자와 11개의지상파라디오방송사업자가방송광고시간의공급자로서, 방송프로그램의송출자로서, 그리고외주제작프로그램에대한수요자로서방송광고시장, 시청자시장, 외주제작시장을매개하고있다. 방송광고시간의수요측에서는총 5,067개사가 2005년도에광고주로 [ 그림 3-1] 지상파방송시장의구조 안에대해서는보론에서간략하게설명한다.
20 방송산업에의경쟁도입 서지상파방송광고시장에참여하였으며, 광고주를대신하여방송광고물을제작하는광고회사는 2005년현재 267개사가문화관광부에등록되어있다. 17) 외주제작시장에외주제작물을제작하여공급하는독립제작사는 2005년 5월현재 416개사가문화관광부에신고되어있다. 우리나라방송광고시장, 시청자시장, 외주제작시장의경우경쟁양태가여타산업과달리근본적으로정부규제에의해만들어진다는특징을가지고있는데, 현재정부는 방송의공공성 을위해거의모든활동영역에서명문화된규제를적용하여시장참여자들의선택과경쟁을제약하고있다. 방송광고시장에서는방송광고시간의판매와관련해서방송법으로허용된모든방송광고시간을한국방송광고공사 (KOBACO) 를통해판매하도록하고있다. 시청자시장에서는국내제작방송프로그램의편성비율, 오락프로그램의편성비율등을통해방송사업자의채널편성을규제하고있다. 또한외주제작시장에서는의무외주제작비율의제도화를통해방송프로그램의자체제작과외주제작간방송사업자의선택을제약하고있다. 이러한규제들가운데지상파방송시장의경쟁과관련하여가장핵심적인규제는방송광고시장에적용되는 KOBACO에의한지상파방송광고시간의독점적인판매대행이다. 이는 KOBACO가지상파방송광고시간을독점적으로판매대행하는동시에가격규제를시행하기때문이다. 방송광고시장에서의가격규제는방송광고시장자체의경쟁양태를바꿀뿐만아니라, 방송광고수익의극대화를위해시청자시장에서경쟁하는지상파방송사업자들의경쟁유인을변화시킨다. 또한이러한방송사업자들의경쟁유인변화는다음에서자세히설명하는바와같이외주제작프로그램에대한수요를변화시킴으로써외주제작시장에도영향을미친다. 이와같이지상파방송광고단가에대한 KOBACO의실질적인가격규제는현실적으로우리나라방송광고시장, 시청자시장, 외주제작시장등지상파방송시장을구성하는모든시장의경쟁양태를틀짓고있다. 따라서본절의소절에서는 KOBACO의지상파방송광고시간의독점적인 17) 상위 50 대광고주, 상위 10 대광고회사가전체지상파방송광고비에서차지하는비중은각각 48.6%, 56.9% 에달한다. 한국방송광고공사홈페이지 (http://www.kobaco.co.kr) 참조.
제 3 장지상파방송시장의경쟁활성화 21 판매대행이특징이라고할수있는우리나라지상파방송광고시장의구조와현황에대해살펴보고, KOBACO 체제로인해발생하는다양한문제점들을분석한후, KOBACO 체제가도입되었던본래의규제목적에비추어 KOBACO 체제가정당화될수있는가를논의한다. 1. 지상파방송광고시장의구조와현황 우리나라의지상파방송광고시장은 1980년 12월국가보위입법회의에의해제정된 한국방송광고공사법 에의해한국방송광고공사 (KOBACO) 가설립되어지상파방송사들의방송광고판매를대행하도록하였다. 이에따라지상파방송사들이직접광고시간을광고주에게판매하는방식에서 KOBACO라는국영미디어렙이모든지상파방송사들의방송광고판매를독점적으로대행하는방식으로변화하였다. 18) 이러한지상파방송광고시장의구조는현재까지지속되고있는데, 방송법제73조제5항은 지상파방송사업자는한국방송광고공사또는대통령령이정하는방송광고판매대행사가위탁하는방송광고물이외에는방송광고를할수없다 라고규정하고있다. 또한동법시행령제59조제3항은위에서언급한 대통령령이정하는방송광고판매대행사 를 방송광고판매대행을위하여설립된주식회사로서한국방송광고공사가출자한회사 로명시함으로써실질적으로는 KOBACO 외에자유로운미디어렙의설립을제약하고있다. 현재 KOBACO는지상파텔레비전방송과라디오방송, 지역민방과 18) 미디어렙 (media rep.) 이란 media representative 의약어로서, 특정매체사와전속계약을체결하여매체의시간또는지면을광고주나광고회사에판매하고대금을회수하여매체사에지불하는기능을함으로써수수료를취득하는회사를말한다 ( 박찬표 [2004]). 각각의방송사들이직접방송광고시간을판매할지, 아니면외부중개업자인미디어렙을이용할지는기본적으로거래비용 (transaction cost) 과조직비용 (organization cost) 의상대적인크기를고려하여결정되어야할것이나, 우리나라의경우 1981 년 KOBACO 를설립하여강제적으로미디어렙을이용하게한명분은방송사의수익극대화를위한광고료의대폭인상, 광고주유치를위한시청률경쟁과그로인한프로그램의저질화등방송사들의직접영업방식에따른부작용을최소화하기위해방송프로그램의제작, 편성권과방송광고의영업권을분리하자는것이었다 ( 김민기 [2003]).
22 방송산업에의경쟁도입 종교방송을포함하여총 35개매체의방송광고판매를독점적으로대행하고있으며, 방송광고단가는시장에서수요와공급에의해결정되는것이아니라 물가상승의억제 와 지상파방송사의안정적인수익보장 이라는목표아래 19) KOBACO에의해결정된다. 보다구체적으로방송광고의시급체계는크게 SA급, A급, B급, C급로나누어지며, 시급별기준광고단가의결정은광고주선호도및수급상황, 방송사의안정적인경영재원마련, 전통적인요금수준과함께과거 2년동안의평균시청률과최근 3개월간의평균시청률등시청률차이를반영토록하고있다. 그러나현재시청률이광고단가의결정에서차지하는비중은 ( 장르별로차이는있으나 ) 대략 1/6 수준인것으로알려지고있으며, 특히 SA급의경우에는광고단가가시청률에거의연동되지못하고있는실정이다 ( 그림 3-2 참조 ). 광고단가의결정이전적으로수요와공급에의하지않고방송사의안정적인경영재원마련등정책적인고려가포함됨에따라인기매체, 인기시간대에는만성적인초과수요가발생하며, 비인기매체, 비인기시간대에는초과공급이발생하게된다. KOBACO는이를해소하기위해인기시간대를광고주에게자의적으로할당하고인기매체, 인기시간 [ 그림 3-2] 시청률대비광고단가의분포 (2005 년 6 월기준 ) 시청률대비광고단가 시청률대비광고단가 (SA 급 ) 광고단가 (15 초, 천원 ) 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 광고단가 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000-0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 시청률 (2005 년 6 월기준 ) - 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 시청률 자료 : 시청률은 TNS 에서, 광고단가는한국방송광고공사홈페이지 (http://www.kobaco.co.kr) 에서구함. 19) KOBACO 홈페이지 (http://www.kobaco.co.kr) 참조.
제 3 장지상파방송시장의경쟁활성화 23 대에비인기매체, 비인기시간대를끼워파는방식을취함으로써주어진가격체계아래위탁된광고시간의판매극대화를추구하고있다. [ 그림 3-3] 은연도별 KOBACO의방송광고매출실적을보여주고있다. 한일월드컵특수로인해 2002년에 2조 7천억원의실적을올린이후방송광고매출은점차감소하여 2005년에는 2조 4천억원을기록하였다. 한편 [ 그림 3-4] 는 KOBACO의방송광고매출에서각방송사들이점유하는비율을나타내고있다. 특이한점은 2005년을제외하고 10% 대를점유하고있는지역민방과대략 4% 의점유율을보이고있는종교방송의경우인데, 이러한수치들은각방송사의시청률에비해현저히높으며이들방송사들이 KOBACO의끼워팔기판매방식에의해막대한혜택을보고있음을시사한다. 우리나라지상파방송광고시장이얼마나특이한가는외국의지상파방송광고판매체제를검토하면분명해진다. < 표 3-1> 은영국, 프랑스, 독일등주요국의지상파방송광고판매체제를요약하고있는데, 거의모든경우에각방송사들이내부부서를통해직접영업을하든가, 아니면미디어렙을자회사로두어그것을통해방송광고시간을판매하고있 30,000 [ 그림 3-3] 연도별 KOBACO 의방송광고매출실적 ( 단위 : 억원 ) 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 2001 2002 2003 2004 2005 TV 19,528 24,385 23,661 22,350 21,492 R 2,417 2,824 2,761 2,653 2,683 합계 21,945 27,209 26,422 25,003 24,175 자료 : KOBACO 홈페이지 (http://www.kobaco.co.kr) 참조.
24 방송산업에의경쟁도입 [ 그림 3-4] 방송사별 KOBACO 의방송광고매출비율 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2003 2004 2005 종교방송 3.9 4.2 4.3 지역민방 10.4 10.1 8.4 방송3사 85.7 85.7 87.3 자료 : KOBACO 홈페이지 (http://www.kobaco.co.kr) 참조. < 표 3-1> 외국의지상파방송광고판매체제 국가구분방송사미디어렙성격및지분구성 영국 공영 민영 BBC Ch4 S4C 공영 FT Arte 프랑스 TF1 민영 M6 Canal+ 독일공영 ARD* ZDF Ch5 ITV(Ch3) - Granada Group - Carlton Group - SMG 광고없음내부부서직접판매내부부서직접판매내부부서직접판매 Granada Enterprise Carlton Media Sales FTP 광고없음 TF1 Publicite M6 Publicite Canal+ Regie ARD-Werbung Sales & Service ZDF Werbefernsehen Granada Group 자회사 Carlton Group 자회사 FT 자회사 TF1 자회사 M6 자회사 Canal+ 자회사 ARD 자회사 ZDF 자회사 공영 Rai SIPRA Rai 자회사이탈리아민영 Mediaset Pubblitali Mediaset 자회사국가공영방송 (2) 네덜란드공영 STER 국가기관민간공영방송 (8) 주 : 1) ARD( 독일공영방송협의회 ) 는독일각주의 9개공영방송국과연방방송인독일방송으로구성된협의회임. 자료 : 박찬표 (2004), 전범수 (2004), 정희택 (2005) 에서필요한부분을발췌하여작성.
제 3 장지상파방송시장의경쟁활성화 25 음을알수있다. 미국의전국방송과일본의민영지상파방송은각방송사내부에광고판매부서를따로두고있다. 일본의경우에는덴쯔, 하쿠호도등광고회사가미디어렙의기능을수행하여방송사광고시간의일부를판매대행한다는점이특이하다. 방송광고판매와관련해서우리나라와유사한형태를보이는나라는네덜란드뿐인데, 네덜란드에서는국가기관인 STER(sticing ether reclame, 라디오및텔레비전광고재단 ) 이공영방송에의해편성된프로그램의송출및광고판매의역할을전담하고있다. 그러나네덜란드에는 2개의국가공영방송과 8개의민간공영방송등공영방송만존재하고 3개의방송채널을여러방송사들이시간을할당받아공동으로사용하고있다는점, 그리고국가공영방송인 NOS가 3 개의방송채널편성권을가지고있다는점 ( 정희택 [2005]) 에서우리나라와는전혀다른지상파방송구조를가지고있기때문에, 방송광고판매방식의유사성만을따로분리하여주장하기어렵다. 2. 지상파방송광고시장의문제점 지상파방송광고시장에서 KOBACO의독점적인판매대행과가격규제는직접적으로는지상파방송광고시장에서다양한비효율을발생시키며, 간접적으로는지상파방송사간경쟁이이루어지는시청자시장과외주제작시장에영향을미친다. 먼저지상파방송광고시장에미치는영향을살펴보자. 첫째, 광고판매대행시장에서의경쟁이부재함에따라판매대행서비스의질이저하될가능성이상존한다. 둘째, 광고판매대행수수료가 KOBACO에의해정책적으로결정되는데, 결정된대행수수료가잠재적인시장가격과일치하지않는한시장왜곡이발생한다. 20) 그다음으로앞에서언급한바와같이광고단가가시장에서수요와공급에의해결정되지않고다양한정책적사항을고려하여책정되는경우, 초과수요와초과공급의문제가발생한다. 즉, 시장균형가격보다책정된광고단가가낮을경우에는초과 20) 현재 KOBACO 는 14% 의대행수수료를부과하고있으며, 이가운데 11% 를광고회사에지불한다.
26 방송산업에의경쟁도입 [ 그림 3-5] KOBACO 광고단가규제의후생효과 ( 공급곡선이우상향할때 ) 수요가발생하며, 반대의경우에는초과공급이발생한다. 우하향하는수요곡선과우상향하는공급곡선을가정할때초과수요와초과공급의발생이사회후생손실 (deadweight loss) 을초래한다는것은경제학에서잘알려진사실이다. [ 그림 3-5] 가이를표현하고있다. P' 가 KOBACO에의해책정된광고단가일때인기매체, 인기시간대의광고시간에는초과수요가발생하여 a+b의사회후생손실이발생한다. 비인기매체, 비인기시간대의광고시간에는초과공급이발생하여 c의사회후생손실이발생한다. 이와달리광고시간의공급이광고단가에대해완전히비탄력적일경우에는그래프상에사회후생손실은나타나지않는다 ( 그림 3-6 참조 ). 그러나이경우에도초과수요에대응하여 KOBACO가주어진광고시간을광고주에게자의적으로할당할경우, 지불의사가큰광고주의순서로할당이이루어지지않는한, 광고단가가시장에의해결정되는경우에비해사회후생은감소한다. 초과공급이발생하는비인기매체, 비인기시간대에대해서도유사한논리가적용될수있다. 즉, KOBACO가비인기매체, 비인기시간대의초과공급물량을해소하기위해그것들을인기매체, 인기시간대에끼워파는경우, 끼워팔기에의해강제로초과공급물량을구매한광고
제 3 장지상파방송시장의경쟁활성화 27 [ 그림 3-6] KOBACO 광고단가규제의후생효과 ( 공급이완전히비탄력적일때 ) 주가초과공급분에대해지불의사가가장큰광고주가아닌한, 사회후생손실이발생한다. 21) 다음으로 KOBACO의가격규제가시청자시장과외주제작시장에미치는영향을살펴보자. 먼저광고수익이시청률에연동되지않음으로써지상파방송사들이양질의프로그램제작을통해시청률경쟁을할유인이제약된다. 시청률을올려도광고수익이크게변하지않는상황에서이윤극대화를추구하는지상파방송사들이취할수있는방법이라고는프로그램제작비용의절감뿐이다. 따라서창의적이며양질의프로그램을제작하기보다는외국의유명프로그램을단순하게모방하는일이잦아지게된다. 또한이러한시청자시장에서의지상파방송사간경쟁의제약은양질의독립제작물에대한수요경쟁의제약으로연결되며, 외주제작물의제작및공급이수요가경쟁적일경우에비해적어지는결과를초래한다. 다음으로방송프로그램의 1차유통창구인지상파방송에서의수익이 KOBACO의가격규제로인해어느정도고정됨에따라, 지상파방송사들은국내유료방송시장, 해외시장등방송프로그램의 2차, 3차유통창구에서의수익을극대화하기위해외주제작물의저작권보유를고집하게된다. 22) 이는방송프로그램제작참여의전제로특정지역에대한판권 21) KOBACO 광고가격규제의후생효과에대한자세한설명은김재홍 (2005) 을참조하라.
28 방송산업에의경쟁도입 양도를요구하는국내대기업, 외국인투자자의이해와충돌하고결과적으로이들의투자를무산시킴으로써독립제작시장의성장에주요한걸림돌이되고있다. 23) 마지막으로지상파방송사의수익중광고수익이차지하는비중이약 95% 에달하는상황을감안할때, KOBACO의가격규제는실질적으로지상파방송사에대한수익률규제를의미하며, Averch-Johnson effect가시사하는바와같이지상파방송사에게사회적으로최적인수준보다높은설비투자를수행할유인을제공한다. 24) 이러한설비투자의왜곡은방송프로그램제작시장의왜곡으로연결된다. 이는설비투자의감가상각이충분히이루어지고제작인력의기술습득이완성된다음에는자체제작과외주제작에대해상이한비용개념이적용되기때문이다. 즉, 자체제작의경우에는평균가변비용의개념이적용되는반면, 외주제작의경우에는평균비용의개념이적용되어지상파방송사에비해효율적인비용함수를가지는독립제작사가경쟁에서탈락하고, 비효율적인자체제작에의해프로그램이제작될가능성이발생한다 ( 김선구외 [2003]). 앞에서언급한바와같이 1981년 KOBACO 체제가도입될당시의규제목적은방송프로그램의제작, 편성권과방송광고의영업권을분리함으로써광고주유치를위한시청률경쟁과그로인한방송프로그램의저질화를막고, 가격규제를통해방송광고단가의대폭적인인상으로인한물가상승을억제하자는것이었다. 그러나광고수익극대화를추구하는방송사와광고주간유착가능성에대해서는, 김재홍 (2005) 이언급한바와같이오히려방송광고시장에의경쟁도입으로방송사간경쟁이 22) 보론에서는 KOBACO 의광고가격규제와양질의프로그램에대한방송사간경쟁의유인, 외주제작물의저작권귀속의관계에대한간단한수리모형을제시하고있다. 23) 지상파방송사의저작권고집으로국내대기업, 외국인투자자의투자자체가무산되는사례는특히미니시리즈제작과관련해서다수발생하고있다. 방송프로그램의제작과관련된 6~7 개우리나라창업투자회사의경우도투자의선결조건으로일정부분의저작권을요구한다. 24) Averch and Johnson(1962) 은특정기업에대해수익률규제가적용될경우기업의노동대비자본의투입비율이비효율적으로높게선택됨을보였다. 예를들어, 이윤함수가 π = PQ - wl- rk 로표현되고 S 가허용수익률을의미할때, 수익률규제가 s (PQ - wl)/k 의형태를취하는경우, 수익률규제를받는기업이독점사업자에비해더많은자본을투자함은간단하게보일수있다.
제 3 장지상파방송시장의경쟁활성화 29 활성화되면 ( 특히공영방송과의 ) 잣대경쟁 (yardstick competition) 과평판효과로인해방송사가특정광고주의이익을대변할유인이사라질가능성이높다. 25) 그다음으로방송사간시청률경쟁으로인해방송프로그램의선정성 폭력성이악화될것이라는우려는이론적 논리적인문제라기보다는실증적인문제로서, 주창윤 (2000) 과김선구외 (2003) 는시청률과선정성 폭력성간에음의상관관계가있거나아무런상관관계가없음을보였다. 반면에최양호 (2000) 는양의상관관계가있음을보여실증적인증거가명확하지않은상태이다. 마지막으로물가상승을억제하기위해광고단가를낮은수준에서유지한다는규제목적은광고비상승이광고주의광고예산증가를초래하여결국제품가격의인상으로연결된다는가정을전제로하고있다. 그러나이후자세히설명하는바와같이이러한가정은비현실적일가능성이높다. 이와같이 KOBACO 체제가본래의도했던규제목적은비현실적이거나실증적인근거가부족한반면, KOBACO의독점적인방송광고시간판매대행과가격규제로인한비효율은방송광고시장, 시청자시장, 외주제작시장을포함한지상파방송시장의전영역에서발생한다. KOBACO 체제에서발생하는문제점들은그동안지속적으로제기되었다. 정부에서도이러한논의를반영하여 1998년공정거래위원회가 경제회생을위한규제개혁방안 의일환으로 2000년부터광고판매대행시장을자유경쟁체제로전환하도록결정한이래규제개혁위원회, 기획예산처, 방송개혁위원회등이유사한결정을내렸다. 그러나 KOBACO 의광고시간판매대행체제를통해이익을보고있는지역방송 종교방송등의반대, 현행의광고판매대행체제가경쟁체제로전환할경우신문광고수익이감소할것이라고우려하는신문사들의반대, 26) 그리고광 25) 방송시장에서 잣대경쟁 이란동일한사안에대하여많은언론매체들이보도를하기때문에각언론매체의공정성은타매체의보도내용을통해판단할수있다는것으로, 각언론매체의보도내용이상호간에잣대가되어어떤언론매체가왜곡된정보를제공하는가를비교적쉽게평가할수있다 ( 김재홍 [2005]). 26) 현실적으로방송광고는브랜드이미지를형성하는데효과적인반면, 신문과잡지등의광고는정보를전달하는데효과적이어서방송광고와신문광고의대체성은그렇게높지않으며 (OECD[1999]), 우리나라업계에서도신문광고주와방송광고주가겹치는비율을대략 20~30% 정도로인식하고있다. 이론적으로방송광고단가의현실화로인해신문사의광고수익이감소하는경우는 (1) 광고주들의전체광고예산
30 방송산업에의경쟁도입 고시간판매대행시장에경쟁을도입하는방식을둘러싼논쟁등으로인해개선되지않고있다. 제 2 절지상파방송광고시장의경쟁도입 사실상 KOBACO의방송광고시간판매대행은독점과규제의두가지성격을지니고있는바, 위에서제시한 KOBACO의방송광고시간판매대행에서비롯되는다양한문제들가운데독점에서비롯되는판매대행서비스의질적저하와대행수수료의과다책정을제외하면, 여타문제들은가격규제를통해시청률경쟁을억제하고지상파방송사의안정적인수익을보장함으로써지상파방송사의공공성을유지하겠다는규제목적에서비롯되는것이다. 따라서독점에서비롯되는문제들을제외한여타문제들은 KOBACO의독점체제를유지한상태에서도광고단가가시청률에연동되어책정되도록하면해결될수있는문제이다. 그러나이경우시청률경쟁억제를통해방송의공공성을확보한다는 KOBACO의설립취지가부정된다. 따라서광고단가가시청률에연동되어결정되어야한다면한국방송광고공사의민영화를포함하여방송광고시장의경쟁체제로의이행은불가피할것으로판단된다. 본절에서는먼저방송광고시장에의경쟁도입과관련된기존의논의를간략히검토하고지상파방송광고시장에경쟁을도입하는현실적인방안을제시한다. 마지막으로경쟁도입에따라예상되는부작용에대해검토한다. 이일정하고 (2) 방송광고단가의현실화이후에도방송광고의광고단가대비광고효과가신문광고의그것에비해여전히높아서방송광고에대한광고주의수요가감소하지않을때이다. 사실상이가정들이현실적이기는하지만, 그렇다고위의이론적인논리가신문사주장이정당함을의미하는것은아니며, 오히려 KOBACO 의방송광고가격규제로인해그동안신문사들이막대한렌트를취해왔음을의미한다. 따라서방송광고단가의현실화로인해신문광고수익이감소할것이라는신문사들의우려는현실적일지는모르지만정당하지는않다.
제 3 장지상파방송시장의경쟁활성화 31 1. 방송광고시장의경쟁도입과관련된기존의논의 시청자시장과방송광고시장이방송사의방송프로그램제작및방송서비스로연결되어있는방송시장에서광고주들은시청자들을구매하지만모든시청자들을똑같이바라보지않으며, 구매능력이뛰어나고젊은연령대의시청자를선호하는경향이있다 (OECD[1999]). 이에따라광고주가선호하는프로그램과시청자가선호하는프로그램간에간극이발생한다. 그동안이중시장 (two-sided market) 구조에서비롯되는이러한잠재적갈등이존재하는상황에서지상파방송사간광고수익극대화를위한경쟁이프로그램편성에어떠한영향을미치는가에대한다양한이론적인분석들이있어왔다. Steiner(1952) 와 Spence and Owen (1977) 은시청자당광고단가가고정되어있어광고단가가시청자당광고단가와시청자수의곱으로결정되고방송광고시간의총량이정해져있는경우에, 방송광고수익의극대화를추구하는방송사간경쟁은모든방송사들이스포츠나오락등대중적인방송프로그램만을편성하며, 교양 문화등특수한수요를충족하기위한방송프로그램은제공되지않는결과를초래한다는사실을보였다. Gal-Or and Dukes(2003) 는방송광고시간의할당에제약이없고방송사와생산자간 Nash 협상모형을통해방송광고단가가책정되는상황에서방송광고수익의극대화를위해경쟁하는방송사들은프로그램편성에있어서방송사간차별성을최소화하려는유인을가지고있다는것을보이고있다. Gabszewicz et al. (1999) 또한 Gal-Or and Dukes(2003) 과유사한이론모형을이용하여방송사간경쟁이방송사간프로그램의차별성에미치는영향을분석하였는데, 특히단위방송시간내방송광고시간비율의상한을설정하는규제를모형에포함하여, 설정된상한이낮을수록방송사간프로그램의차별성이작아진다는결론을도출하고있다. 27) 27) 지상파방송사간경쟁이프로그램편성에미치는효과를분석하는기존의논의와는달리 Dukes(2004) 와 Anderson and Coate(2005) 는방송사간방송프로그램의차별화정도와생산물시장의차별화정도가단위시간내방송광고시간에미치는영향을분석하고있다. 주생산물시장의차별화정도가약하거나방송프로그램편성과관련하여방송사간차별성이커질수록시장에서결정되는단위시간내방송광고시간의비율이증가하며, 특히방송사간차별성이충분히큰경우에는시장에서결정되는
32 방송산업에의경쟁도입 광고수익극대화를추구하는지상파방송사간경쟁이프로그램의동질화, 더나아가프로그램편성시간대의동질화를초래한다는그동안의이론적분석은우리나라지상파방송광고시장에경쟁을도입하는방안들가운데한가지대안과직접적으로연관된다. 방송광고판매대행시장에의경쟁도입의필요성을인정하여 KOBACO 외에 1개의민영미디어렙을신설하되공영방송은 KOBACO를통해, 민영방송은신설민영미디어렙을통해광고시간을판매하도록지정함으로써, 광고판매대행시장에서의경쟁을제한하고공영방송에의한프로그램의다양성등방송의공공성을유지하자는, 소위제한경쟁론이바로그것이다. 28) 제한경쟁론을주장하는이들은광고주의영향력을차단하기위해방송프로그램의제작 편성과방송광고영업의분리는유지되어야하므로신설되는미디어렙에대한방송사의출자는금지되거나최소한으로제한되어야한다고주장한다. 이에반해광고판매대행시장에의완전경쟁도입을주장하는이들은제한경쟁은광고판매대행시장에서인위적인시장실패만초래하므로민영미디어렙을 2개이상신설하고, 방송사의미디어렙선택권을보장함으로써완전경쟁을유도해야한다고주장한다. 29) 이들은방송사의신설미디어렙에대한출자문제와관련해서도방송광고시장에의경쟁도입으로방송사간경쟁이활성화되면잣대경쟁, 평판효과로인해방송사가특정광고주의이익을대변할유인은사라지므로신설미디어렙에대한방송사의출자에는제한이없어야한다고주장한다. 공영방송을통해프로그램의다양성등방송의공공성을유지하려면방송광고시장에서의경쟁이제약되어야하며, 이를위해공 민영미디어렙의영업영역을구분해야한다는제한경쟁론은두가지맹점을가진다. 첫째, 방송의공공성보장을위해반드시방송광고시장에서의경쟁 방송광고시간이사회적으로최적인수준보다높음을보이고있다. 이때방송광고시간에대해사회적으로최적인수준이양의값을가지는이유는방송광고시청이시청자들의효용성을감소시키는측면과함께생산물시장의상품에대한정보를제공함으로써생산물시장의경쟁을촉진하는효과또한지니고있기때문이다. 28) 공 민영영업영역구분등제한경쟁론을주장하는논의로는이효성 (2000), 신태섭 (2000) 등이있다. 29) 방송광고판매시장에완전경쟁도입을주장하는논의로는김선구외 (2003), 김재홍 (2005), 정희택 (2005) 등이있다.
제 3 장지상파방송시장의경쟁활성화 33 이제약될필요는없으며, 이때문에초래되는다양한비효율을감안하면, 특정장르에대한쿼터제나기금을조성하여공공성이강한방송프로그램제작에보조금을지급하는방식이보다효과적일것이다. 30) 또한미디어렙간영업영역을구분함으로써민영방송사간경쟁은허용하되, 공영방송사의경쟁참여는제약하자는발상도비현실적이다. 현행체제에서지상파방송사간시청률경쟁이부재한이유는모든지상파방송사들의광고판매를 KOBACO가대행했기때문이며, 어떤지상파방송사라도현행체제에서이탈하여시청률경쟁을할유인을가지게되면나머지 ( 광고수익에의존하는 ) 지상파방송사들또한불가피하게시청률경쟁에참여하게된다. MBC와 SBS 등이시청률경쟁을하게되면, KOBACO를통해광고판매를하는 KBS2와 EBS 또한자연스럽게시청률경쟁에참여하게되며, 이경우애초에미디어렙을공영과민영으로나눈것이무의미해진다. 31) 2. 지상파방송광고시장의경쟁도입을위한방안 본절에서는앞의논의를기초로하여우리나라방송광고시장에경쟁을도입하기위한현실적인방안을제시한다. 먼저다수의민영미디어렙을허용하여방송광고의가격이경쟁을통해시장에서결정되도록유도하고, KBS2와 EBS를제외한여타의지상파방송사들은광고영업방식으로내부부서, 자회사, 혹은독립미디어 30) 예를들어, 방송광고시장에아무런제약이없는미국의경우, 1990 년어린이텔레비전법을제정하여방송사업자로하여금교육및정보전달목적의어린이프로그램을주당적어도 3 시간이상편성하도록규정하고있다 ( 전범수 [2004]). 이러한쿼터제또한규제이며방송사의편성권을제약한다는점은분명하다. 필자가주장하는것은, 프로그램의다양성확보와공익적프로그램의제공등 방송의공익성 이사회적으로요구될경우에이를보장하기위해서는시청률경쟁의억제라는간접적인수단보다는특정장르에대한쿼터제적용이보다효과적이라는점이다. 물론기금을조성하여공익적인프로그램제작에보조금을지급하는방식의설계가쿼터제의적용보다는더욱시장친화적이다. 31) 제한경쟁론에대한분석에서필자는논의의편의를위해 MBC 가 SBS 와함께신설민영미디어렙을통해광고시간을판매하는것으로가정하였다. 그러나이러한가정은 MBC 의경우소유구조상민영방송사로간주되기어려운데도불구하고향후민영화가불가피할것이라는필자의판단에따른것이기도하다.
34 방송산업에의경쟁도입 렙을자유로이선택하도록보장한다. 각지상파방송사들에게미디어렙을지정하는방식의도입은, 지정된미디어렙이효율적으로광고판매대행서비스를제공할유인을약화시키므로옳지않다. 미디어렙의설립과관련해서방송사, 대기업, 외국자본에대한지분제한은불필요하다. 만약지분제한이필요하다면방송사나대기업에대한특별한언급없이 30% 정도의동일인한도를설정하는것은문제가없을것이다. 32) 앞에서언급한바와같이, 광고주의영향력을제약하기위해서는방송제작 편성과광고영업의분리가필요하므로방송사의내부부서를통한광고영업이나방송사가실질적인경영이가능한수준으로미디어렙에출자하는것은금지되어야한다는주장이있다. 그러나방송광고시장의경쟁도입으로방송사간경쟁이활성화될경우잣대경쟁과평판효과로인해방송사가특정광고주의이익을대변할유인은존재하지않을것이므로이러한주장은비현실적이다. 마찬가지로대기업 ( 광고주 ) 의지분제한또한정당성이없다. 대기업이미디어렙에대한실질적인경영권을행사할경우대기업이취할수있는불공정행위의유형이라면광고시간판매를대행하는방송사에자신의이익을대변하도록압력을행사하거나, 경쟁관계에있는광고주에게광고시간을판매하지않는경우일것이다. 그러나전자의경우는앞에서언급한바와같이방송사가대기업의압력을수용할유인이없으며, 후자의경우는지분제한을통해해결할문제가아니라거래거절에대한공정거래법의적용을통해해소되어야하는문제이다. 한편, 민영미디어렙의도입취지가경쟁을통한시장의효율성증대임을감안할때, 경쟁의극대화를위해미디어렙간의출자는금지되어야한다. 따라서새로설립되는미디어렙에대한 KOBACO의지분보유또한금지되어야한다. 미디어렙의설립과관련해서는등록제가원칙이나, 미디어렙의난립이우려되는경우에는일몰제의형식으로 2~3년한시적으로허가제를운용할 32) 우리나라는 1994 년우루과이라운드협상시광고서비스전체를개방한다고양허하였다. 미디어렙의업무영역인광고시간대의판매는유엔의산업분류표상광고서비스의하위항목으로분류되기때문에, 이미우리나라의미디어렙시장은외국자본에개방되어있는상태다. 신문사의경우, 신문광고와방송광고사이에대체성이존재하여이해상충의문제가발생할우려가있으므로, 신문사의지분제한을규정하는문제에대해서는추후검토가필요하다.
제 3 장지상파방송시장의경쟁활성화 35 수있다. KBS2와 EBS의방송광고판매는 2~3년한시적으로 KOBACO가대행하고, 2~3년후에 KOBACO의민영화를추진함과동시에 KBS2와 EBS 의미디어렙지정제또한폐지하여두방송사들이여타의지상파방송사들과마찬가지로광고영업방식으로내부부서, 자회사, 혹은 ( 민영화된 KOBACO를포함하여 ) 독립미디어렙을자유로이선택하도록한다. 한편 KOBACO가방송위원회로부터위탁받은업무인방송발전기금징수는 KOBACO의민영화와동시에방송위원회로이관되어야할것이다. 마지막으로방송광고시장에의경쟁도입시 3대지상파방송사들은경쟁압력을제한하고독점화를추구하기위해하나의미디어렙을공동으로활용할가능성이있다. 따라서이러한가능성에대한제약을법에명시하는방안또한강구할필요가있다. 3. 경쟁도입에따라예상되는부작용에대한검토 이상에서제시된바와같이방송광고시장에경쟁이도입될경우예상되는부작용으로 (1) 광고수익극대화를추구하는방송사와광고주간유착가능성이높아질것이라는점, (2) 방송사간시청률경쟁으로방송프로그램의선정성 폭력성이악화될것이라는점, (3) 광고수익극대화를추구하는방송사간경쟁으로방송프로그램의다양성이감소하고구매력이없는시청자들이선호하는프로그램의공급이축소될것이라는점, (4) 방송광고에가격규제가사라지면서방송광고단가가급격히상승할것이고이러한상승분은최종상품가격에전가될것이라는점, (5) 가격규제에따른끼워팔기가사라질경우지역방송과종교방송의광고수입이큰폭으로줄어, 이들방송사의존립을위협할수있다는점등이우려할만한문제들로제기되고있다. 첫번째와두번째우려에대해서는앞절에서이미비현실적이거나실증적인근거가희박함을설명했으므로, 아래에서는나머지우려들의각각에대해비판적으로검토하고필요한경우에대안을제시한다. 먼저방송프로그램의다양성감소와구매력이없는시청자를대상으로한방송프로그램의공급축소에대해서는이론적 현실적으로가능
36 방송산업에의경쟁도입 성이충분하다. 그러므로앞에서언급한바와같이특정장르, 특정시청자를대상으로한프로그램쿼터제를도입하거나방송사의출연금으로기금을조성하여공공성이높은프로그램제작에보조금을지급하는방식으로대응할수있다. 첫번째방안에대해서는전범수 (2004) 가주장하는바와같이, 단순히편성시간을기준으로한쿼터제가아니라실질적인제작비투자규모가고려되는쿼터제를도입함으로써양질의프로그램제작을강제할필요가있다. 두번째방안과관련해서는현재수신료징수를통해 KBS와 EBS 등공영방송에보조금이지급되고있으나, 향후공영방송과민영방송간경쟁이심화될것이라는점을감안해야한다. 따라서특정방송사를공영방송사로지정하고보조금을지급하는현행방식보다는공공성에대한기준을제시하고보조금에대한공개입찰을통해모든방송사들이이기준을충족시키기위해경쟁하도록유도하는방식 33) 이좀더효율적이므로, 이러한제도의점진적인도입이필요할것이다. 다음으로방송광고시장의경쟁으로인해광고단가가상승하고이러한상승분이최종상품가격으로전가될것이라는우려에대해서는, 기본적으로경쟁도입에따른방송광고단가인상자체는시장기능회복을통해기존의가격규제에서발생하는다양한비효율을해소하는과정에서나타나는결과로서아무런문제가없다. 또한방송광고단가인상이상품가격인상으로전이된다고하여도이는최종상품시장의경쟁활성화를통해해결해야할문제이지방송광고에대한가격규제를정당화하는것은아니다. 방송광고시장의경쟁도입에의해방송광고단가가상승하고결국상품가격이오를것이라는위의우려는현실적인가능성측면에서도방송광고에대한수요, 광고주의광고예산책정행태를고려할때비현실적이다. 방송광고에대한수요함수를추정하여경쟁도입으로인한방송광고가격의상승효과를측정한연구결과 ( 정희택 [2005]) 에따르면, 경쟁도입시방송광고가격은지상파방송 3사평균 14.8% 상승할것으로예 33) 이러한방식은통신시장에서보편적서비스가제공되는방식과유사하며, OECD (1999) 에따르면노르웨이는현재그러한방식의기금을운용하고있다. 이탈리아의반독점당국또한유사한방식의도입을주장하고있다.
제 3 장지상파방송시장의경쟁활성화 37 상된다. 34) 설령방송광고단가가큰폭으로상승한다고하여도광고주는전체광고예산을늘리기보다는각매체별광고효율성을기초로매체별광고예산집행규모를조정할것이므로전체광고예산이큰폭으로증가하지는않는다. 방송광고시장에의경쟁도입에따른부작용으로제시되는마지막쟁점인지역방송, 종교방송의광고수입대폭감소와이에따른이들방송사의존립위협은충분히현실적이다. 앞에서언급한정희택 (2005) 의연구결과에따르면, 경쟁도입시종교방송의광고수입은 1/3 또는그이하로낮아질것으로예상된다. 이러한우려에대응하여지역방송, 종교방송의안정적인수익보장에대한사회적인합의가있는경우에는 3~5 년동안한시적으로방송발전기금을이용하여광고수입의일정부분을보조하는방식을취할수있다. 35) 이와더불어지역방송의경우에는광역화, 특화, 수평적네트워크의형성등을통해광고수익증대를꾀하도록유도하고, 종교방송의경우에는시청률제고노력과함께해당종교단체의재정지원확대를통해예상되는광고수익감소를보충하도록유도함으로써장기적인존립을위한모색이필요할것이다. 36) 34) 지상파 TV 3 사와신문의 CPM(cost per thousand, 천명당도달광고비 ) 을비교하여방송광고단가가 200~300% 증가할것이라는연구결과도있으나, 이러한단순한 CPM 비교는성격이다른두매체의광고효과를반영하기에는근본적으로한계가있다는점에서연구결과의설득력이떨어진다. 35) 기금을통한취약매체보조에대해서는영국 (ITV 의 Ch4 에대한광고매출보조, 1997 년폐지 ), 프랑스 ( 취약매체지원 ), 독일 ( 방송사간상호재정보장제 ), 네덜란드 ( 프레스펀드제도 ) 등의외국사례가존재한다. 36) 일각에서는방송광고시장에경쟁을도입하여지상파방송사의광고단가가상승하는경우여타매체, 특히방송채널사용사업자 (PP) 의광고수익이큰폭으로감소할가능성을우려한다. 이러한우려는방송광고시장에대한경쟁도입으로 PP 의광고수입이큰폭으로하락할가능성이크다면, 유료방송시장의성장, 그리고방송채널사용사업의활성화를통한독립제작시장의활성화라는관점에서방송광고시장에대한경쟁도입시기를조절해야할필요가있을수있다는점에서충분히고려되어야한다. 그러나종합유선방송의매체경쟁력이뛰어나며현재종합유선방송의광고단가가시장가치를반영하고있지않다 ( 보너스 1,000% 지급등 ) 는사실과지상파방송광고단가의상승시광고주는각매체별광고효율성을기초로매체별광고예산집행규모를재조정할것이라는점을고려할때, 방송광고시장에대한경쟁도입으로 PP 의광고수입이상당부분감소할가능성은크지않은것으로판단된다.
제 4 장유료방송시장의경쟁활성화 제2장에서는우리나라방송채널사용사업자의대부분이영세하여지상파방송사들과실질적인경쟁관계를이루지못하고있으며, 이러한방송채널사용사업자들의영세성은유료방송시장의경쟁구조와직 간접적으로연결된다고언급하였다. 본장에서는우리나라유료방송시장의경쟁활성화를위한방안을모색한다. 먼저제1절에서는유료방송시장의구조와경쟁현황에대한분석으로부터상류시장인방송프로그래밍유통시장과하류시장인유료방송서비스시장을연결하는플랫폼단위에서의경쟁지체로인해독점적플랫폼사업자인종합유선방송사업자 (SO) 의시장지배적지위의남용행위와거래상우월적지위를이용한불공정행위가초래됨을보이고, 플랫폼단위에서의경쟁지체와관련되어있는 지역주의 (localism) 구현 이라는규제목적을비판적으로검토한다. 제2절에서는 IPTV의도입, 다채널유료방송시장의소유규제, KT에대한결합판매규제등을종합적으로분석하여플랫폼단위에서의경쟁활성화를위한방안을제시한다. 제 1 절유료방송시장의구조와경쟁현황 유료방송시장은방송채널사용사업자 (PP) 와종합유선방송사업자 (SO), 그리고위성방송사업자등방송사업자들이기본적으로방송광고시장과
제 4 장유료방송시장의경쟁활성화 39 [ 그림 4-1] 유료방송시장의구조 시청자시장을매개한다는점에서지상파방송시장과기본적인성격을공유하지만, [ 그림 4-1] 이보이는바와같이지상파방송시장과는구조적으로다른특징을가진다. 지상파방송시장에서는각각의지상파방송사가방송프로그램의제작과채널의편성, 그리고방송신호의전송을모두담당하여플랫폼으로서의역할이분리되지않고통합되어있다. 이에비해 37) 유료방송시장에서방송프로그램의제작과채널의편성은기본적으로 38) 방송채널사용사업자 (PP) 에의해이루어지며, 종합유선방송사업자 (SO) 와위성방송사업자는 PP로부터공급된채널을이용하여묶음별상품을구성하고이를전송한다는점에서 SO와위성방송사업자의 37) 지상파방송시장에서채널편성이라는방송서비스와전파를통한방송신호의송출이라는전송서비스가사업자단위에서통합되어있는근본적인이유는, 역사적으로방송서비스면허가주파수의사용권과결합되어사업자에게부여되었기때문이다. 최근에는지상파방송시장에서의경쟁활성화와주파수의효율적이용을위해방송서비스면허와주파수사용권부여가분리되어야한다는주장이지속적으로제기되고있다 ( 이상우 강재원 [2005], OECD[1999, 2004]). 38) 방송법은지역주의 (localism) 구현을위해종합유선방송사업자에게도 3~4 개의자체채널을운영하도록규정하고있다.
40 방송산업에의경쟁도입 플랫폼으로서의역할이방송프로그램제작과채널편성으로부터명확히구분되어존재한다. 이에따라개념적으로방송광고시장과시청자시장의두시장으로구성되는지상파방송시장과달리유료방송시장에서는 SO, 위성방송사업자등의플랫폼사업자들과 PP들간에채널이유통되는 방송프로그래밍유통시장 이추가적으로존재하여, 유료방송시장의시청자시장인 유료방송서비스시장 과 방송프로그래밍유통시장 이방송광고시장과함께유료방송시장을구성한다. 두번째차이는지상파방송서비스는무료이고유료방송서비스는유료라는점에서비롯되는것으로, 지상파방송사의경우거의모든수익원이방송광고시간의판매임에비해, 유료방송시장에서 SO와위성방송사업자등플랫폼사업자의기본적인수익원은가입자들이지불하는수신료이며, PP의수익은광고수익과 ( 채널공급의대가로플랫폼사업자가일정부분을분배하는 ) 가입자수신료로구성된다. 마지막으로비록구조적인차이는아니지만, 유료방송시장에적용되는규제의강도가지상파방송시장에비해훨씬덜하다는점도중요한차이점이다. PP와 SO, 위성방송사업자들에대해서는방송광고시간판매의형식과관련해서어떠한규제도없으며, 국내제작방송프로그램의편성비율, 외주제작방송프로그램의편성비율등방송프로그램의제작및채널편성과관련된규제또한강도가지상파방송사에비해훨씬약하다. 사실상이러한차이는유료방송시장에서방송서비스가 유료 이고, 따라서방송서비스를무차별적으로공중에게뿌리는 (broad-casting) 지상파방송서비스와는달리채널과특정방송프로그램의선택에있어서시청자들의능동성이어느정도작용할것이라는전제에서비롯된다. 프로그램의수용과관련하여시청자들의능동성이작동한다면그만큼방송사업자들의사회적영향력은감소할것이므로, 방송의공공성 에기반한제반규제의정당성은그만큼약해질것이기때문이다. 현재우리나라유료방송서비스시장은서울지역의 21개방송권역등전체 77 개의방송권역내지는사업구역으로나누어져있다. 플랫폼사업자에게채널을공급하는 PP는 2005년 10월현재 144개가방송위원회에등록되어있으며, PP 간수평적결합을통해형성된 MPP(multiple program provider) 도다수존재한다. 39) 플랫폼사업자로서는 2005년 6월현재 119
제 4 장유료방송시장의경쟁활성화 41 개의종합유선방송사업자와 1개의위성방송사업자가영업중인데, 전체 SO들가운데 88개는상호간수평적결합을통해 8개의 MSO(multiple system operator) 에속해있다. 40) SO와 PP가수직적으로결합하여 MSP (multiple system provider) 를형성하는경우도있으며, 대표적인 MSP로는온미디어와 CJ가있다. 1. 플랫폼단위에서의경쟁현황 우리나라유료방송시장의두드러진특징은상류시장인방송프로그래밍유통시장과하류시장인유료방송서비스시장을연결하는플랫폼단위에서의경쟁이상당히미진하여, 대부분의종합유선방송사업자들이자신의사업권역에서시장지배적지위를누리고있다는점이다. 2005년 6월현재전체 77개의방송권역가운데 35개의방송권역에는각각하나의 SO만존재하며, 나머지 42개의방송권역에는각각 2개의 SO들이영업중이다. 그러나이가운데두 SO 모두동일한 MSO에속하는경우를제외하면실질적인경쟁권역은 24개방송권역에그치고있다. 그나마각각의방송권역에서기존 SO에대한실질적인경쟁압력으로작동해야할위성방송마저성장이미약하여, ( 중계유선방송을제외한 ) 유료방송시장에서위성방송의가입가구수기준시장점유율은 2005년 6월현재전국적으로 13.5% 에불과한실정이다. 이와달리플랫폼에게채널을공급하는 PP들은현재플랫폼에서채널용량을확보하기위해치열한경쟁을벌이고있다. 2000년대들어 SO 가채널편성과묶음별상품구성에있어자율성을가짐에따라, 개별 PP 로서는낮은번호대의채널용량을확보하고자신의채널을가입자기반 39) 주요한 MPP 로는 6 개의 PP 를보유한온미디어, 4 개의 PP 를보유한 CJ 등이있으며, KBS, MBC, SBS 등지상파방송사도각각 2 개, 3 개, 4 개의 PP 를소유하고있다. 40) 우리나라에서최대 MSO 는태광으로전국적으로 22 개의 SO 를소유하고있으며, 그다음으로씨앤엠, CMB 가각각 17 개의 SO 를소유하고있다. 이밖에큐릭스 (8 개 ), 현대백화점 (8 개 ), 온미디어 (6 개 ), CJ(2 개 ), GS 홈쇼핑 (2 개 ) 이 2 개이상의 SO 를소유하고있다. 2005 년 6 월현재전체 77 개방송권역가운데 57 개권역의 79 개 SO 가상위 7 대 MSO 에속한사업자들이며, 이들상위 7 대 MSO 는전체케이블 TV 가입자의 71.5%, 매출의 70% 를차지한다.
42 방송산업에의경쟁도입 이넓은보급형에포함시키는것이매우중요해졌다. 이에따라현재 PP 간채널용량을확보하고보급형티어에속하기위한치열한경쟁이벌어지고있는것이다. 41) 42) 2005년 6월현재우리나라 SO들은평균적으로 81개의가용채널을가지고있으며이중 77개의채널을운영중이다. 이가운데주로지상파계열 PP와 CJ, 온미디어등거대 MPP계열 PP 등으로구성된 18개 PP가공급하는 42개채널이 110개이상의 SO에송출되고있으며, 남아있는 35개의채널용량을확보하기위해나머지 PP들이경쟁하는형국이다. 전체 144개 PP 가운데하나이상의 SO에자신의채널을공급하는 PP 수는단지 108개에불과하다. 2. 플랫폼단위에서의경쟁지체로인한문제점 이상에서살펴본바와같이각각의 SO는자신의사업구역내유료방송서비스시장에서시장지배적위치를차지하고있을뿐만아니라, 2000 년대들어 PP 간경쟁이심화되는구조와결부되어방송프로그래밍유통시장에서도 PP에대한거래상우월적지위를형성하고있다. 43) 이에 41) 사실상종합유선방송이도입된초기만하더라도모든 SO 들은모든 PP 의채널을송출할의무 ( 채널의무송신제 ) 가있었기때문에 PP 간에플랫폼에서채널용량을확보하기위해경쟁할필요가없었다. 채널의무송신제하에서개별 PP 의수익은, SO 협의회와 PP 협의회의단체계약을통해 SO 의총수신료수익의일정부분 (32.5%) 이 PP 협의회에일괄분배되고, PP 협의회가개별 PP 의시장성과와큰관계없이수신료수입을 PP 들에게배분하는방식을통해결정되었다. 이와같이채널의무송신제와 SO 와 PP 간단체수익배분구조의운용이물리적으로가능했던이유는 SO 의가용채널수에비해 PP 수가적었기때문이다. 그러나 2001 년등록제가시행되면서 PP 수가급격히증가함에따라채널의무송신제는물리적으로불가능해졌고, 이에따라단체수익배분구조도 2001 년에일부계별계약형태로변환, 2002 년부터완전개별계약형태로변경되었다. 이와함께 1999 년초중계유선방송에대한종합유선방송의효과적인경쟁을위해부산, 경남지역을중심으로채널티어 ( 묶음형상품 ) 제도의도입이시작되었다. 이러한변화들을통해 SO 가채널편성과묶음형상품구성에있어자율성을가지게됨에따라 PP 간경쟁이심화되었다. 42) 번호대역에따라시청률차이가커서직접적으로수신료수익및광고수익에영향을미치고, 채널이속하는티어에따라가입자규모의차이가현저히나타나직접적으로광고수익에영향을미치기때문에, 번호대역과채널이속하는티어에따라 PP 의매출이현저하게변화한다. 이코노미스트 (2006 년 6 월 6 일 ) 에따르면, 어떤 PP 의경우 2004 년 4 월경북지역케이블 TV 에서 30 번대로방송되었을때는월매출이 1,500 만원정도였지만, 70 번대로밀린뒤월매출이 39 만 8 천원으로급격히감소한사례도있다.
제 4 장유료방송시장의경쟁활성화 43 따라플랫폼단위에서의시장지배력을활용한 SO의시장지배적지위남용행위와거래상우월적지위를이용한불공정행위가빈번하게발생하고있다. 최근일부독점권역에서수신료를 50~100% 인상하고, 공동주택단체가입가구에대한공동계약제를일방적으로개별계약제로변경한사례는공정거래법제3조의2 제1항 ( 시장지배적지위남용행위금지 ) 제1 호 ( 가격남용 ) 에해당되는사안이다. 44) 또한실질적인경쟁권역의경우독점권역에비해약 10개정도많은채널을공급하고있으며가격은약 8% 가저렴하다는실증분석결과 ( 이상우 이인찬 [2005]) 는 SO의시장지배적지위남용행위에대한간접적인근거를제시하고있다. 45) 방송프로그래밍유통시장에서도 SO의시장지배적지위남용행위와불공정행위가빈번하게발생하고있다. 2006년 3월공정거래위원회는전체 119개의 SO 가운데 31개사를거래상우월적지위를이용한불공정행위로적발하였는데, 계약기간중일방적인채널변경과상품구성변경, 46) 신규프로그램공급계약 ( 채널런칭 또는 런칭 계약 ) 을하면서사용료면제와함께각각의 PP로부터광고비명목으로금품수령, 방송장비인변조기구입비용을 PP에게전가, 계약기간중전일편성채널을듀얼편성채널로변경하는것등이전형적인사례로보고되고있다. 또한 MSP인온미디어와 CJ미디어가자신의인기채널을 SO와경쟁매체인 43) 방송프로그래밍유통시장에서 SO 의 PP 에대한거래상우월적지위의형성을반영하여 PP 에대한 SO 의방송수신료배분비율은 1997 년, 1998 년의 33.8% 에서 2002 년 20.9%, 2003 년 13.2% 로급격히감소하였다. 44) 우리나라케이블 TV 수신료의형성과정과수신료의국제비교를위해서는보론을참조하라. 45) 이상우 이인찬 (2005) 의실증분석결과는다른외생변수를통제하지않은상태에서경쟁권역과독점권역의단순비교를통해도출된결과라는점에서신뢰성이떨어진다는문제가있다. 46) 계약기간중일방적인채널변경과상품구성변경은당연히불공정행위에해당되어규제되어야할것이다. 그러나소비자의시청행태와상품별가입자수의차이로인해각채널에할당된번호와각채널이포함된상품에따라채널의가치가다르고, 이에따라각채널에대한상이한수요가발생한다. 이에대응하여채널을공급하는 SO 가자율적인채널구성과상품구성을통해소위 채널장사 를한다는점을감안할때, 일각에서주장하는바와같이 SO 의불공정행위를원천적으로차단하기위해채널구성과상품구성에있어서 SO 의권리를제한하는방식의제도도입은타당하지않다.
44 방송산업에의경쟁도입 위성방송에송출하지않는문제는위성방송이도입된 2002년이래지금까지지속되고있다. 이러한송출중단문제는일견 PP에의한단순거래거절의사례로보이기도하지만, 온미디어와 CJ미디어에수직결합된 SO 의가입자수를고려할때 PP에의한단순거래거절로해석되기는어렵다. 오히려 SO들이 90% 에달하는유료방송시장에서의시장점유율을이용하여 PP들에게위성방송으로의송출중단을암묵적으로요구했을것이라는분석이보다합리적이다. 사실상유료방송시장의플랫폼단위에서의경쟁지체는 지역주의 (Localism) 구현 과관련되어있다. 즉, 유료방송시장을 77개의방송권역으로나누고, 각각의방송권역에하나의 SO를허가하여안정적인수익을보장함으로써마련된재원을바탕으로자체채널을운용하도록한본래의취지는 지역주의 이다. 그러나이미지방의지상파방송사들에의해지역주의를추구하고있는상황에서유료방송에서조차권역을정하고자체채널운영을통해 지역주의 를구현할필요가있는가에대해서는대단히회의적이다. 이에반해그러한규제목적으로인해발생하는플랫폼단위에서의경쟁지체는상류시장인방송프로그래밍유통시장과하류시장인유료방송서비스시장모두에서독점적인플랫폼사업자인 SO에의한시장지배적지위남용행위와거래상우월적지위를이용한불공정행위를초래하고있는실정이다. 따라서 지역주의의구현 이라는 방송의공익성 을위하여플랫폼단위에서의경쟁을제약하는것은매우비합리적이며, 플랫폼단위에서의경쟁활성화를통해유료방송시장전체의성장과사회후생증대를도모하는것이필요하다. 제 2 절플랫폼단위에서의경쟁활성화 제1절에서분석한바와같이우리나라의경우유료방송시장의경쟁활성화는플랫폼단위에서의경쟁활성화와다름없다. 플랫폼단위에서의경쟁활성화를위한기본적인방안은종합유선방송사업자와위성방송간경쟁에더하여 IPTV(internet protocol TV) 를조기에도입함으로써경쟁압력을제고하는것이다. 47) 48) 그리고 IPTV 도
제 4 장유료방송시장의경쟁활성화 45 입에대한 SO의반대를완화하고 ( 잠재적 ) IPTV사업자의시장진입을원활하게하기위해서는 SO 간수평적결합에대한현행의규제또한완화시킬필요가있다. 그러나 SO의수평적결합에대한규제완화는상류시장인방송프로그래밍유통시장에서 SO의시장지배력이더욱확대되는결과를초래할수있다. 따라서규제완화와더불어 IPTV의원활한도입과성장을위한방안을동시에추진함으로써방송프로그래밍유통시장에서 SO의시장지배력축소를유도해야할것이다. 마지막으로향후다채널유료방송시장의경쟁양태는유선전화서비스, 초고속인터넷서비스, 방송서비스를묶어제공하는 TPS(triple play service) 혹은 QPS(TPS + 이동전화 ) 의형태로전개될것으로예상된다. 따라서이러한결합판매가허용되는 SO들과 IPTV를통해다채널유료방송시장에신규로진입할 KT 간공정경쟁을위해서는 KT에대한결합판매규제를완화하여경쟁양태의변화추세에대응할필요가있다. 다음소절에서는먼저 IPTV의구체적인도입방안을살펴보고, 그다음으로 SO에대한소유규제완화방안과 SO에대한소유규제완화로인해발생이우려되는몇가지부작용에대한대처방안을논의한다. 그리고마지막으로 KT에대한결합판매규제완화방안을설명한다. 1. IPTV의조기도입가. IPTV 도입을둘러싼갈등과근본적인해법 IPTV는인터넷방송과같이스트리밍방식의방송서비스를제공하는것외에도홈뱅킹서비스, T-commerce, 인터넷서비스, PVR(personal video 47) 위성방송과달리 IPTV 는디지털케이블 TV 와유사하게유료방송서비스에전화서비스 (voice over internet protocol: VoIP), 초고속인터넷서비스, 양방향 TV 서비스, VOD (video on demand) 등을결합하는방송 통신결합 ( 내지는융합 ) 서비스의제공이용이하다는점에서향후케이블 TV 에대한효과적인경쟁매체는 IPTV 가될것으로예상된다. 48) 대안적인매체의도입외에현행의방송권역을광역화하여 SO 간상호접속을통해 SO 간경쟁을유도함으로써플랫폼단위의경쟁을활성화한다는방안또한이론적으로는가능하다. 그러나현재각각의방송권역에서독점사업자인 SO 들이자발적이든강제적이든간에상호접속을통해경쟁할것인가에대해서는회의적이다.
46 방송산업에의경쟁도입 recorder), 인터넷전화 (voice over internet protocol: VoIP), VOD(video on demand) 등의다양한양방향서비스를제공한다. 현재 IPTV의도입이지체되고있는근본적인이유는망, 서비스, 사업자수준에서방송 통신의융합이급속히진전됨에도불구하고방송산업과통신산업에적용되는법 규제체계및규제기관이분리되어이원화되어있다는점에있다. 방송위원회는 종합유선방송 의현행조항을확대해석하거나, 별정방송사업 또는 멀티미디어방송사업 이라는새로운방송의범주를만들어 IPTV를방송서비스로포섭하려는경향을보여왔다. 그동안정보통신부는 IPTV를부가통신서비스로포섭하려다가최근에는 광대역융합서비스사업법 ( 안 ) 이라는특별법을제정하여이를통해 IPTV의조기도입을추진하고있다. 이러한이원화된법 규제체계로인한부처간갈등의이면에는 IPTV와실질적인경쟁관계에놓이는 SO들의반발이있음은널리알려진사실이다. 따라서 IPTV의원활한도입과성장을위한근본적인해법은현행이원화된법 규제체계를개편하여, 현행의역무에따른수직적규제체계를콘텐츠서비스와전송망및전송서비스를구분하는수평적규제체계로전환하고, 방송과통신관련법을통합하는것이다. 그러나부처간, 사업자간이해관계의조정으로수평적규제체계로의전환및통합법제정에어느정도시일이소요될것으로예상되므로, 현행의이원화된법 규제체계하에서라도다소간의법개정을통해 IPTV를도입하기위한방안을강구할필요가있다. 나. 현행법 규제체계하에서의 IPTV 도입방안 현행의법 규제체계하에서 IPTV의도입을추진할경우에도수평적규제체계의핵심원칙이충분히반영된도입방안을강구하는것이중요하며, 이를통해향후수평적규제체계로의전환을추진할때 IPTV와관련하여또다른논쟁이재현되는것을최소화할수있을것이다. IPTV의도입과관련해서충분히고려되어야할수평적규제체계의핵심원칙은 동일서비스에대한동일한규제적용 이다. 이는최종소비자의입장에서동일한것으로간주되는전송서비스들에대해서는전송
제 4 장유료방송시장의경쟁활성화 47 기술, 전송망의차이와무관하게동일한규제가적용되어야한다는것이다. 이원칙을고려할경우, 최종소비자의입장에서 IPTV가기존의디지털케이블TV와매우유사한서비스를제공한다는점에서 IPTV에대해서는대부분의규제영역에서케이블TV와동일한규제가적용되어야한다. 다채널유료방송시장에대한전반적인규제완화는향후수평적규제체계로의전환과정에서논의될수있을것이다. 동일한규제가적용되어야할영역으로는진입규제, 소유및겸영제한, 내용심의, 프로그램편성, 채널편성, 방송광고, 지상파방송의무재송신, 방송발전기금의출연등이있다. 보다구체적으로잠재적인 IPTV사업자는방송위원회추천후정보통신부장관의허가를통해다채널유료방송시장에진입할수있고, IPTV사업자에대한외국자본 (49%), 일간신문, 뉴스통신 (33%) 의소유가제한되며, IPTV사업자는전체사업자수기준 20% 이내에서 PP를겸영할수있다. 실시간텔레비전방송에대해서는 SO와동일한내용심의, 프로그램편성, 채널편성, 방송광고규제가적용된다. VOD의경우현재통신망을기반으로하면부가통신사업으로정통부에신고하고내용규제는정보통신윤리위원회에서담당하고있다. 또한방송망을기반으로하면방송채널사용사업으로방송위원회에등록하고내용규제는방송위원회에서담당하고있으므로, 현행규정을준용하면될것이다. 그러나요금규제와관련해서는상이한접근이필요하다. 현재 SO의요금책정및변경이방송위원회의승인대상으로지정되어있는것은각각의 SO가사업구역별로시장지배적사업자라는사실에근거를두고있다. 그런데다채널유료방송시장에신규로진입하는 IPTV사업자의경우에는시장지배력이없으므로, IPTV사업자에대해서는 SO와달리요금을신고대상으로지정해야할것이다. 그러나 KT가 IPTV를통해유료방송시장에진입하는경우에는사정이다르다. 현재 KT는시내전화서비스와초고속인터넷서비스시장에서시장지배적사업자로지정되어있어방송서비스를시내전화서비스, 초고속인터넷서비스와묶어판매하는것이실질적으로금지되어있다. 그런데향후규제완화를통해그러한결합판매가가능할경우에는 ( 다음에서자세히설명하는바와같이정보통신부에서준비중인결합판매에관한세부기준고시를따라 ) 원
48 방송산업에의경쟁도입 가테스트등을통과해야할것이므로, KT의요금은실질적으로인가대상이될것이다. KT가시내전화대신인터넷전화를방송서비스, 초고속인터넷서비스와묶어결합판매하는경우에도여전히초고속인터넷서비스시장에서시장지배적사업자이기때문에원가테스트를통과해야할것이다. 49) 통신사업자들의 IPTV 도입에대하여일각에서는기존 SO들과통신사업자간규모의차이가현저하기때문에공정경쟁을위해서는수평적결합등을통해 SO들의규모를늘리는것이필요하다. 그러므로이를위해 IPTV의도입을 2~3년한시적으로유예해야한다고주장한다. 또는통신사업자들이수익성이좋은지역에서만 IPTV 서비스를제공하는경우에는 cream skimming에해당하므로전국에걸쳐 IPTV 서비스를제공하도록강제해야한다는주장을하고있다. 그러나 IPTV가도입된다고하더라도인기채널확보문제등으로기존 SO들의시장점유율이급격히감소하지는않을것이므로 ( 다음에서자세히살펴보듯이 ) 유료방송시장의소유규제완화를통해기존 SO들의수평적결합을유도함과동시에 IPTV를도입한다면공정경쟁에는아무런문제가없을것이다. cream skimming 문제에대해서도위의주장은기존 SO들이전국사업자이고또이것이강제되는경우에만타당하다고할수있다. 그리고기존 SO들이사업권역별로분리되어영업하고있는현재상황에서통신사업자로하여금전국에걸쳐 IPTV 서비스를제공하도록강제하는것은오히려수익성이좋은지역에서영업하는기존 SO들이 cream skimming 행위를하는결과를초래한다. 기본적으로통신사업자로하여금전국에걸쳐 IPTV 서비스를제공하도록강제할것인가의여부는공정경쟁이아니라보편적서비스의제공이라는관점에서판단해야할문제이다. 49) 이러한 IPTV 도입방안은방송법개정을통해방송법령의틀내로수용이가능하다. IPTV 의조기도입을위해정보통신부에서추진중인 광대역융합서비스사업법 ( 안 ) 에대해서는규제의관할을제외하면그내용의대부분이기존방송법의내용을준용하는형태로되어있으므로별도의특별법을도입할필요가있는가하는의문이제기된다.
제 4 장유료방송시장의경쟁활성화 49 2. 유료방송시장의겸영규제완화 50) 앞에서언급한바와같이 SO에대한현행의사업구역기준겸영제한의경우이규제를 IPTV에그대로적용할때 ( 잠재적인 ) IPTV사업자의시장진입자체를제약할수있다. 따라서 IPTV의조기도입과더불어 SO에대한겸영규제완화를동시에추진해야할필요가있다. 가. 유료방송시장의겸영규제와문제점 현재지상파방송사업자, 종합유선방송사업자, 위성방송사업자, 방송채널사용사업자, 전송망사업자들에게다양한형태의소유및진입규제가적용되고있다. 그가운데방송 통신융합이급격히이루어지는현재추세와관련하여종합유선방송시장의겸영규제가중요한문제로제기되고있다. 주요한내용은다음과같다. 특정 SO사업자는전체 SO사업자의매출액을합한액수의 33% 를초과하여겸영할수없으며, 전체 SO사업구역의 5분의 1을초과하여겸영할수없다. PP 또한 SO를소유할수있으나전체 SO사업구역의 5분의 1 내에서만겸영이가능하다. 대기업의 SO에대한지분제한규정은 2004년방송법개정을통해삭제되었으며, 외국자본에대해서는개별 SO에대해 49% 의지분제한이적용된다. 하나의사업구역내두개의 SO가존재하는경쟁권역의경우에당해 SO 간합병은경쟁제한성을이유로엄격히규제되고있다. SO의수평적결합에대한매출액상한, 사업구역상한규제가운데실제로제약적인것은사업구역상한규제로, 현재우리나라최대 MSO인태광에속해있는 SO의수는이미 22개에달해추가적인수평적결합이불가능한상태이다. 사실상 SO에대한수평적결합의제약은그동안위성방송의성장이지체되고중계유선방송이급격히쇠락하면서종합유선방송사업자에대한실질적인경쟁자가존재하지않는다는우려에서비롯된것이었다. 동일한방송권역내두 SO 간합병을제외하면, 상이한방송권역간 SO 50) 겸영규제 라는용어는현재 77 개사업구역으로나누어져있는유료방송시장의구조에서비롯되는것으로서통상의시장점유율규제로이해될수있다.
50 방송산업에의경쟁도입 의수평적결합을통해유료방송서비스시장의경쟁정도가바뀌는것은아니므로개별소비자의입장에서는무차별하다. 그러나 SO의수평적결합을통해거대 MSO들이형성되는경우에는상류시장인방송프로그래밍유통시장에서시장지배력을이용한경쟁제한적행위가발생할우려가있다. 그러나 SO의수평적결합에대한매출액상한, 사업구역상한규제는규제자체로인해다양한비효율이초래되고있다는점, 규제목적과규제기준이일치하지않는다는점, 관련시장획정이잘못되어있다는점등의많은문제를지니고있다. 먼저규제자체가초래하는비효율을살펴보면, 상이한방송권역간 SO의수평적결합의제약은규모의경제실현, 새로운양질의프로그램개발및도입, 51) 기술혁신투자를위한적정수준의가입자확보를어렵게하여고품질의서비스제공을힘들게하는결과를초래한다 ( 표 4-1 참조 ). < 표 4-1> 종합유선방송사업자의시설투자현황 (2004 년, 2005 년합계 ) ( 단위 : 천원, 명 ) 시설투자 디지털화 노후시설가입자수시설자동화현대화교체 보강기타합계 MSO계열 SO 평균 (A) 4,707,610 37,704 500,622 858,937 6,104,873 113,313 단독 SO 평균 (B) 3,740,214 31,415 343,494 537,291 4,652,414 119,055 B/A*100 (%) 79.5 83.3 68.6 62.6 76.2 105.1 자료 : 방송위원회, 2005년방송산업실태조사보고서 를참조하여작성함. 51) 방송프로그램은기본적으로시청자시장에서의성공여부에대한사전적인불확실성이매우큰상품이라는특성을가진다. 따라서특정방송채널사용사업자가새로운방송프로그램을개발할때나타나는가장큰위험은투자비용을회수하기에충분한송출창구를구하지못할수도있다는점이다. PP 가 SO 와수직적으로결합되어있는경우에는이러한문제가완화되기는한다. 그러나수직결합된 SO 의수 ( 더근본적으로는가입자수 ) 가충분하지않을때는여전히문제가남는다. 따라서 SO 의수평적결합을통한거대 MSO 의형성은새로운양질의방송프로그램개발과도입을위한현실적인필요조건이된다.