2010년 10월호 pp.75~85 한국노동연구원 스웨덴의 새로운이주노동자정책 International Labor Trends 국제노동동향 ② - 스웨덴 손혜경 (스웨덴 웁살라대학교 연구원) 머리말 스웨덴에 이주 노동자 수가 급격이 증가한 시기는 제2차 세계대전이 끝난 직후부터 1960대까지 이다. 유럽 본토에서 제2차 세계대전이 종결된 1945년 5월 이후 전쟁 복구 과정 중에 스웨덴의 수 출품에 대한 수요가 급격히 높아지자 스웨덴의 제조업계는 역사상 전례가 없는 노동력 부족을 경 험하기 시작하였다. 그 당시에는 노동력의 부족을 겪고 있는 기업체의 사업주가 우선 노동정책위 원회(Arbetsmarknadsstyrelsen : AMS) 산하 국영직업알선소(Arbetsförmedlingen : Af)에 의뢰하면 국 영직업알선소의 대표자가 유럽 각지를 돌면서 필요한 노동력을 채용하는 경우가 빈번하였다. 하 지만 궁극적으로 외국인 노동자가 한 기업체에 고용될 경우 사업주뿐만 아니라 그 기업체 내에서 활동하고 있는 노동조합의 허가를 얻어야만 일을 할 수 있었다1). 1950년대와 1960년대에 스웨덴으로 이주한 노동자들의 대부분은 핀란드-러시아 전쟁의 영향 을 심각하게 받은 이웃국가 출신 핀란드인들과 유고슬라비아인, 그리스인, 폴란드인 및 이탈리아 인 및 기타 유럽 국가 출신들이다. 1970년대에 접어들면서 유럽 본토에서 산업의 생산능력이 점차 복구되면서 스웨덴 수출품의 수요가 줄어들고 또한 이에 따라 스웨덴 국내 제조업계의 노동력 수 요도 급격이 떨어지게 된다. 이런 여파로 스웨덴 내 외국인 노동자들의 수요가 낮아지자 노동허가 1) Yalcin, Zeki(2010), Facklig gränspolitik: Landsorganisationens invandrings-och invandrarpolitik 1946-2009. >> _75
를받아스웨덴으로들어오는외국인노동자의수도급격이감소하였다 2). 스웨덴인구중이주노동자와는약간의거리가있기는하지만또한편으로이주노동자와도관련이있다고도할수있는인구의한부류는전쟁난민들이다. 스웨덴은인도적인차원에서 1980 대에발생한이란-이라크전쟁및 1990년대유고슬라비아내전그리고소말리아등세계분쟁지역에서상당수의전쟁난민들을받아들였다. 스웨덴은특히최근 10년동안몇년을제외하고유럽연합회원국중다섯번째로많은전쟁난민을받아들인국가로전체전쟁난민중약 8~12% 의난민을받아들인것으로알려졌다 3). 스웨덴내에는이렇게다양한배경을가진이주노동자와전쟁난민들이유입으로 2009년현재스웨덴의총인구는약 940만명인데그중약 14% 가이주노동자와전쟁난민들및그들의가족또는후손으로알려져있다. 이글에서는스웨덴내의이러한이주노동자및난민의역사를배경으로우선스웨덴노동시장의현황을살펴보고, 둘째, 이주노동자정책개선을위한국회특별위원회의활동, 셋째, 이주노동자에관한새로운법률안의주요내용을검토해본다. 그런다음스웨덴의각정당과기업가연맹및노동조합중앙조직의이주노동자정책에대한견해를살펴본다. 이글은결론에서스웨덴중도우파정부가입안한새로운이주노동자정책은노동시장의세계화추세와스웨덴의인구변화추세와잘조화되는정책이며, 노동이주를원하는외국인노동자들에그동안실제적으로닫혀있었던스웨덴의노동시장의문을개방하는중요한정책변화를의미한다고지적한다. 스웨덴의노동시장현황 스웨덴도 2008 년과 2009 년 2 년간세계경제의침체에영향을받아지난수년간노동시장상황 이상당히악화되었다. 하지만금년들어스웨덴노동시장의노동력수요가계속증가해실업자중 2) Magnusson, Lars (1997), Sveriges ekonomiska historia, p.442. 3) 스웨덴의난민망명허용률은스웨덴인구대비수에대비할때상당히높은수준에속한다. 예를들어 2007년중유럽에서망명을요청한이라크난민 2명중한명이스웨덴에서망명을요청한것으로 76_ 2010 년 10 월호 <<
International Labor Trends 구직에성공하는숫자가계속증가하고있다. 특히금년 8월의경우해고예정인원도지난가을이후계속감소해지난해와비교할때상당히낮은수준이다. 하지만아직까지도스웨덴전체실업자수는상당히높은수준이다. 구체적으로국영직업알선소에구직등록한인원이총 40만 7,000명이며이는전체노동인구의 8.2% 에해당한다 4). 2010년 8월의경우연령이 15~74세사이의인구중고용인원수가 7만 3,000명이증가해스웨덴전체의고용인구는 461만명을기록하였다. 전체고용인원증가수치인 7만 3,000명중 5만 4,000명이남성인것으로밝혀졌다 5). 지난 8월동안국영직업알선소에등록된구인수는 4만 2,000명인데, 이는지난해동월과비교할때약1만3,000명이나많은수치이다. 약 5만 3,000명이임시직으로일을하고있는것으로밝혀졌는데이는지난해와비교할때약1만명이나증가한수치이다 6). 장기실업자들중노동시장상새로운출발을위해정부의지원금을받고취직한인원은작년에비해두배만큼증가하였는데 8월현재약 3,700명이이런지원을통해일자리를찾았다. 청소년들의경우이런식으로고용된인원이지난 1년간 3배만큼증가하였으며또한이런식으로고용된인원의약 3분의 1은이민자들이다. 실업자중점점더많은인원이직업코치의도움을받으면서구직활동을하고있다. 지난 8월의경우약 1만 1,330명이국영직업알선소소속직업코치의도움을받고있으며, 약 2만 1,451명의실업자가국영직업알선소가특별히위촉한직업코치의도움을받고있다. 직업코치를받은실업자의약 37% 가직업코치기간종료후 1개월이후에구직을완료한것으로밝혀졌다 7). 국영직업알선소의노동시장분석전문가는노동시장이여러방면에서호전되고있다고보고있다. 예를들어고용률이계속증가하고있으며기업측으로부터의구인수도증가하며구직에성공 알려져있다. 스웨덴은또한최근 10년간아프가니스탄, 이란, 시리아, 아제르바이잔, 우즈베키스탄, 러시아, 몽골, 팔레스타인그리고중부유럽의소속민족들의주요망명목적지인것으로알려져있다 (Migrationsverket ( 스웨덴이민국 ), 2010, Rapport 2010:2, Migration 2000-2010). 4) 스웨덴통계청, SCB, Pressmeddelande, Arbetskraftunders?kning(AKU) augusti 2010 5) Ibid. 6) 스웨덴노동시장위원회, 2010-09-13, Pressmeddelande 7) Ibid. >> _77
하는실업자들의수도계속증가하고있기때문이다. 하지만실업률은아직까지도계속높은상태 이며청소년들을위해특별히마련한직업에고용된인원이계속증가하고있다. 하지만전반적으 로국영직업알선소에등록한인원은작년에비해낮아진수치이다 8). 이주노동자정책개선을위한특별위원회활동 스웨덴의인구도다른유럽국가의인구들처럼고령화가심한상태인데사실상 1960년대이후부터현재까지노인인구부양비율이 9) 평균 0.71명으로거의고정되어있는상황이다. 이수치는 2060년에이르면평균 0.88명으로올라가리라고예측된다. 사실상현재상황으로는외국인노동자의유입이긴급히필요하지는않지만미래의노동력부족을예상해그에필요한법률안준비작업을미리시작하고있는것이다. 스웨덴은 1994년이후유럽연합회원국으로유럽연합소속 27 개회원국출신노동력의자유이동에는문제가없는상황이다. 그대신유럽연합회원국이아닌다른국가로부터의이주노동자정책개선을위한노력은사회민주당이집권하던 2004년에시작되었다. 2004년 2월 19일자로사회민주당은연정파트너인좌익당과환경당과합의하여국회에유럽연합및유럽연합협력국가외부로부터미래에노동력의부족이예상되는분야에외국인노동자유입확대를목표로하는이주노동자에관한법률안을마련하기위해 10명으로구성된특별위원회 (Kommittén för arbetskraftsinvandring : KAKI) 를설치하기로결정하였다. 이특별위원회는이주노동자에관련한법률뿐만아니라이주노동자의필요성, 이주노동자유입후예상되는문제와그에대한조처, 그리고스웨덴이어떻게하면기후도나쁘고언어도어려운상황에서기타유럽연합국가들과경쟁해이주노동자유치경쟁력을높일수있을까에대한문제도다룰예정으로활동을개시하였다. 이특별위원회의의장으로는사회민주당출신전부수상레나옐름발렌 (Lena Hjelm-Wallen) 이담당하였다. 당초계획에의하면이특별위원회의활동은 2005년 3월 1일에중간보고서발표, 2006년 3월 1일에최종보고서를발표하게되어있었다. 하지만보고서발표는사 8) Ibid. 9) 노인인구부양비율은생산활동인구 10명이부양할노인인구를지칭한다. 78_ 2010 년 10 월호 <<
International Labor Trends 안의복잡성을감안해특별위원회측으로부터 2회에걸친활동기간연장요청및국회의승인을거쳐최종보고서는 2006년 10월 18일에중도우파정권의노동시장장관스벤오토릿토린 (Sven Otto Littorin) 에게제출되었다 10). 특별위원회최종보고서는주요내용은아래와같다 11). 이주노동자들의임금및노동조건은스웨덴내의비슷한직업에종사하는노동자들과같은임금과노동조건으로할것을원칙으로한다. 산업의일정부문에서노동력이부족할경우우선일차적으로스웨덴내의노동력을충당하도록하며이차적으로유럽연합회원국으로부터의노동력으로충당하도록하며마지막으로유럽연합및유럽연합협력국이외의노동력을충당하도록할것을제안하고있다. 하지만사업주가합당한노동자를찾기위해최선을다했어도찾지못했을경우유럽연합및유럽연합협력국이외의국가에서노동력을충당할자유가있다. 그렇게채용된노동자들에게는우선 24개월에유효한거주및노동허가를부여하도록되어있다. 이는현재보통거주및노동허가가최고 18개월의유효기간이대부분이었던것을감안할때스웨덴의이주노동자에대한유인도가다른유럽국가보다더높게된것을의미한다. 또한사업주가만일노동력이계속필요하다고판단하면추가로 24개월간연장할가능성을부여하며그노동자는그이후에스웨덴의영주권을취득할수있도록제안하였다. 이주노동자가이렇게고용되었을경우그의가족들도동시에거주및노동허가를받을수있도록하였는데이런조건은이주노동자에대해더욱엄격한법률을가진기타유럽연합국가들과비교해스웨덴에서이주노동자유치경쟁력을높일수있다고본다. 또한구직을위해 3개월간임시비자를발급할수있도록하였으며, 스웨덴내에서유학하고있는학생들이유학기간이끝난이후취업을할수있는기회를높이도록하였다 12). 위에서드러났듯이특별위원회의최종보고서는사회민주당과서비스및생산직노조중앙조직의의견을많이반영하고있다. 이는특히이주노동자들의임금및노동조건을스웨덴내의비슷한직업에 10) Riksdagen, Direktiv, 2006:13, Tilläggsdirektiv till Kommitten för arbetskraftinvanding(n2004:09), SOU 2006:87, Arbetskraftsinvandring till Sverige - förslag och konsekvenser 11) SOU 2005:50, Arbetskraftsinvandring till Sverige - befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick 12) 사실상 2002년이후부터거주허가를받은외국유학생들이노동을원할경우거주허가유효기간내에서는별도로노동허가를받을필요가없게되었다 (Migrationsverket, 스웨덴이민국, 2010, Rapport 2010:2, Migration 2000-2010). >> _79
종사하는노동자들과같은임금과노동조건으로하는데서잘드러나고있다. 중도우파정부의스벤오토릿토린노동시장장관은이주노동자정책개선을위한특별위원회의최종보고서가많은자료를바탕으로훌륭하게작성된것은사실이지만구체적인법률안작성에있어서는좀더작업을계속해야할것이라는의견을표명하였다. 노동시장장관은노동시장에있어노동력부족을해결하기위해노동력공급을증가시키는것이중요하며, 특히스웨덴의인구의고령화가계속진전됨에따라이주노동자들이노동력의공급부문을증가시키는데중요한역할을하리라고믿고있다. 하지만노동시장장관은기업체의노동력부족을진단, 결정하는데있어노동시장의파트너와국영직업알선소가주된역할을하는것에대해약간회의적인입장을취한다 13). 이주노동자에관한새로운법률 이주노동자에대한정책변경제안은사회민주당이주도한특별위원회의활동으로이루어졌지만 2006년 9월중도우파로정권이넘어감으로써이주노동자에대한법률안은사회민주당및연정파트너의입장보다는중도우파의입장이더욱많이반영되었다는것이뚜렷하다. 이주노동자정책개선을위한특별위원회의보고서는스웨덴의정책결정전통에따라주요기관들에게보고서에대한견해를수렴하도록송부되었다. 여러관련기관단체의의견수렴과정을거쳐마침내 2007년법안이국회에제출되었다. 그이후국회의토론을거쳐 2008년 12월 15일에새로운법안이채택되었다. 이법안은주요내용은아래와같다. 정부기관의노동력필요성결정권한정지개별사업주가외국인노동자의노동력필요성을결정한이후이민국을통해그외국인노동자 의거주및노동허가절차를밟도록한다. 법률안은개별사업주가자신의사업에필요한노동자의 13) 스웨덴산업부 (2006-10-18) Pressmeddelande 80_ 2010 년 10 월호 <<
International Labor Trends 능력을가장잘판단할수있다고보고그런이유로사업주가외국인노동자채용에있어서주도적 인역할을하도록하였다. 외국인이스웨덴으로노동이주를할때충족시켜야할기본조건외국인이스웨덴으로노동이주를할때충족시켜야할기본조건은그외국인이스웨덴의사업주로부터고용의건의를받고그직업을통해본인의생계를꾸려나갈수있는것을전제로한다. 그경우노동조건은그직업에적용되는스웨덴의단체협약에명기된노동조건보다열악하지않거나또는해당직업이나해당사업장에일반적으로적용되는조건보다열악하지않아야한다. 또한사업주가외국인을채용할경우유럽연합이나유럽연합협력국출신노동자를우선적으로채용하도록한다. 고용을기본으로영주권을취득할기회확대노동허가는최저 2년을기본으로하며또는고용의성질에따라 2년보다짧은기간으로할수있다. 노동허가는한번또는여러번에걸쳐연장할수있다. 노동허가기간연장신청은스웨덴국내에서할수있도록하며, 총고용허가기간은 4년보다짧아야한다. 4년이지나면한시적인거주및노동허가는영주권으로넘어갈수있다. 현재는약 300명정도의외국인이고용을조건으로영주권을취득하고있다 14). 노동허가는일정한고용주와일정한직업과연계성유지외국인노동자가처음으로노동허가를취득할경우일정한고용주와일정한직업과연계성을 유지한다. 2 년이지난이후에는한시적인노동허가는일정한직업과연계성을유지하여야한다. 노동허가에대한서류처리거주및노동허가에대한서류처리는한정부기관이다루도록한다. 이민국은국영직업알선소 14) 고용을근거로거주허가를받은 300명이라는수치는 2009년에망명신청을하거나또는가족관계를근거로거주허가를받은 10만 2,280명의수치와비교될수있다 ( 스웨덴통계청, SCB, 2010). >> _81
로부터유럽연합및유럽연합협력국출신노동자에대한점검업무를이양받고또한외국인노동 자의노동조건이이미스웨덴에거주하고있는노동자의노동조건보다열악하지않을것도검토 해야한다. 3개월간외국인노동허가취소유예이민국은거주허가를받은외국인노동자가만일고용이취소되었을경우 3개월이내에새로운일자리를찾지못하면노동허가를취소할수있다. 이는외국인노동자가노동허가를받은기간내에일자리를잃었을경우 3개월동안에걸쳐새로운일자리를찾을기회를준다는것을의미한다. 유학생들에게스웨덴국내에서노동허가신청가능성부여한유학생이대학에서 30학점을수료했을경우또는석사또는박사과정에서 1학기수강을완료했을경우스웨덴국내에서거주및노동허가를신청할수있다. 하지만유학생들은유학을근거로받은거주허가가만료되기전에이민국에노동허가신청서를제출하여야한다. 망명요청이거절된자들에게스웨덴국내에서노동허가를신청할기회부여한망명요청자가망명요청을거절당했을경우몇가지조건을충족시키면스웨덴국내에서거주및노동허가를신청할수있다. 이망명신청자는적어도스웨덴에서 6개월동안일을하였거나한사업주로부터정규적고용의제의를받았거나최소고용지속기간이 1년일경우그리고덧붙여외국인이스웨덴으로노동이주를할경우기본조건을충족시켰을경우이다. 마지막으로망명요청이거절된자는망명요청의거부를당한후 2주이내에노동허가신청서를이민국에제출하여야한다. 스웨덴각정당의이주노동자에대한견해 금년 9 월 19 일에열린총선에서스웨덴민주당 (Sverigedemokraterna : SD) 이스웨덴국회진입에 걸림돌인전국적 4% 이상의지지율을넘어앞으로기존 7 개정당이외에 1 개의정당이추가되어 82_ 2010 년 10 월호 <<
International Labor Trends 8개정당이국회에서활동하게되었다 15). 스웨덴민주당과기존 8개정당과의가장큰차이점은이민자정책이라고할수있는데기본적으로스웨덴민주당은이민자에대해부정적인시각이며앞으로이민자들에대한지원금및전쟁난민이주허가숫자감소를정책적으로추진하려는것이다. 물론스웨덴민주당의의석수가전체 349석중 20석에불과해이주노동자및망명자에대한정책이급격하게변하지는않겠지만궁극적으로이주노동자정책에부정적으로미칠확률은높아지는것이다. 스웨덴기업자총연맹과각노동조합중앙조직의이주노동자에대한견해 스웨덴의기업자총연맹은오랜동안외국인이주노동자고용에긍정적인입장을취해왔다. 이는물론기업이항상고용비를줄이는데관심이있기때문이라는데에는의심의여지가없다. 하지만기업자총연맹도외국인이주노동자들에게스웨덴노동시장의문을활짝열어주는데는주저하고있으며, 계속적으로잘통제된상태하에서외국인노동자의유입을추진하려는입장이다 16). 스웨덴의경우, 3개의노동조합중앙조직이존재하는데그중전문직노동자중앙조직인 SACO 15) 실제로금년 9월 19일에열린총선의전체투표율은 84.64% 이며, 중도보수당이 30.06%, 기독민주당이 5.6%, 자유국민당이 7.06%, 중앙당이 6.56%, 사회민주당이 30.66%, 환경녹색당이 7.34%, 좌익당이 5.60%, 마지막으로스웨덴민주당이 5.70% 의지지율을기록하였다 (http://www.val.se/ val/val2010/slutresultat/r/rike/index.html). 국회의석수를보면중도보수당이 107석, 기독민주당이 19석, 자유국민당이 24석, 중앙당이 23석, 사회민주당이 112석, 환경녹색당이 25석, 좌익당이 19 석, 마지막으로스웨덴민주당이 20석을차지하였다. 그결과보수연합은총 173석, 적녹연합은 156 석을차지하여보수연합은소수정권으로출발하였고, 앞으로이런이유로앞으로정책결성시스웨덴민주당이어떤입장을취하는가에따라정책의방향이판가름이날예정이다. 16) 스웨덴기업자총연맹 (Svenskt Näringsliv, Confederation of Swedish Enterprise) 2007-11-15, Remissyttrande, Angående betänkandet Arbetskraftsinvandring till Sverige -förslag och konsekvenser (SOU 2006:87) samt över departementsskrivelsen. Ett effektivt och flexibelt system för arbetskraftsinvandring (Ds 2007:27). >> _83
는오랫동안이주노동자의유입가능성을높여야한다는견해를취해왔다. 이주노동자의유입은스웨덴내고용률을높이는데도움이되며또한스웨덴을포함한전체유럽내에실업률을낮출가능성도높인다는의견이다 17). 사무직노동자중앙조직인 TCO도이민자들의유입이스웨덴의경제성장에긍정적인역할을하리라고본다 18). 이와달리서비스및제조업노동조합중앙조직인 LO는기본적으로이주노동자유입에대해반대입장을취해왔다. 하지만최근이주노동자들의노동조건을기존의스웨덴노동자와동등하게유지한다면사업주의이주노동자채용에반대하지않을입장이다 19). 맺음말 세계화의진전으로인구이동이많이높아진것은사실이지만외국으로노동을근거로이주한다는것은이주당사자들뿐만아니라이주자들을받아들이는국가로서도상당한도전이된다. 스웨덴의노동시장정책평가연구소 (IFAU) 가지적한바대로스웨덴정부가노동시장을합법적으로유럽연합외부국가들에게개방한다면이미스웨덴내에거주하고있는외국이민자들의노동시장상황을더욱어렵게할지도모르며외국인노동자들이주로고용되어있는서비스업계의노동임금을더욱하락시킬지도모르기때문이다 20). 실제로스웨덴의경우 1950년및 1960년에이주한노동자들의 2,3세들과 1980년이후스웨덴으로이주한전쟁난민들의취업률은계속적으로스웨덴자국노동자들보다낮은상태이다. 스웨덴국가로부터사회부조금을받아생활하는이민자들의수도상당하다. 이런상황은간혹이민자들이국가의재원을고갈시키는원인으로지적되기도하며또한일부스웨덴들에게외국인혐오증을증가시키는원인을제공한다. 어쨌든스웨덴의경우여러번에걸친의견조사의결과대부분의시민들이외국으로부터노동자를채용하는데긍정 17) SACO, 2005-05-18, Pressmeddelande. 18) TCO, 2010-06-22, Debattartiklar Invandring gynnar tillväxt. 19) LO, 2000-06-05, Los yttrande över Långtidsutredningen 1999/2000 (SOU 2000:7). 20) Svenska Dagbladet, 2007-11-14, Oro kring ökad arbetskraftinvandring. 84_ 2010 년 10 월호 <<
International Labor Trends 적인입장을보이고있는것은다행이라고할수있다. 최근스웨덴중도우파정부가입안한새로운이주노동자정책은노동시장의세계화추세와스웨덴의인구변화추세와잘조화되는정책이며, 노동이주를원하는외국인노동자들에그동안실제적으로닫혀있었던스웨덴의노동시장의문을개방하는중요한정책변화를의미한다. 하지만실제로유럽연합과유럽연합협력국외부에거주하는외국인노동자가스웨덴에이주해와서정착하는데는기후문제도있고언어문제도상당해쉽게결정하기어려운문제이다. 또한스웨덴의최근총선결과추가적으로외국인을받아들이는것을반대하는스웨덴민주당의국회진입으로실제로새로운이민법을따라외국인노동자가스웨덴으로진입하는수도그렇게많이증가하지않을수도있다. 일단이주노동자를위한새로운법률이시행되었다는것을잘알고자격만갖추고관심이있다면스웨덴으로노동을근거로이주할기회는예전에비해비교적많이넓어졌다고할수있다. >> _85