표지와동일하게들어갑니다.
본자료집의내용은학술세미나를공동으로주최하고후원하는국회입법 조사처및한국의회발전연구회의공식입장이아니며, 발표자의사견임을밝 혀둡니다.
정치개혁과정치사법화 환영사 안녕하십니까? 국회입법조사처장임성호입니다. 먼저바쁘신중에도불구하고오늘의세미나를후원해주신한국의회발전연구회장훈이사장님과공동주최해주신한국정당학회임성학회장님께감사드립니다. 2015년은한국의정치제도개혁에서중요한의미를갖는한해가될것으로보입니다. 얼마전에헌법재판소가선거구간인구편차가 3:1에이르는현행선거제도를위헌으로판결하고, 인구편차를 2:1 이내로하도록결정하였습니다. 이에따라서올해안에선거구재획정이불가피해졌습니다. 또한정당의후보자공천과정을민주적으로개혁하는것역시오랫동안한국정당정치의발전을위해서핵심적인과제로논의되어왔습니다. 대의민주주의의성공적인작동을위해서정당의역할은아무리강조해도지나치지않습니다. 그중에서도정당의후보자공천은유권자들이선택할수있는대표자의범위를결정한다는점에서더욱그럴것입니다. 아무쪼록이번학술회의가이두가지개혁과제, 즉정당의후보자공천과선거구획정문제에대하여여러전문가선생님들과정치권의의견을듣고, 어떻게개혁하는것이한국정치의민주적발전에도움이될것인지에대해서진지하게고민하고성찰할수있는기회가되기를바랍니다. 오늘이세미나에서주제발표와토론을맡아주실여러교수님들, 그리고세미나를공동개최해주시는한국정당학회임성학회장님과한국의회발전연구회장훈이사장님께다시한번감사드립니다. 아무쪼록오늘의세미나가한국정당정치와선거정치의발전을앞당기는자리가될수있기를바랍니다. 감사합니다. 2015 년 3 월 5 일 국회입법조사처장임성호 - i -
정치개혁과정치사법화 정치개혁과정치사법화 일시및장소 일시 : 2015. 3. 6 ( 금 ) 14:00~18:00 장소 : 국회입법조사처대회의실, 제2세미나실 주최 : 국회입법조사처 한국정당학회 후원 : 한국의회발전연구회 개회식 (14:00~14:15) 개회사 - 임성학 ( 한국정당학회장 ) 환영사 - 임성호 ( 국회입법조사처장 ) - ii -
주제발표및토론 제 1 패널 : 정당의후보자공천 ( 장소 : 대회의실 ) 사회정진민 ( 명지대 ) 14:20 ~ 16:10 발표 정당공천제도개선의방향성에관한소고전용주 ( 동의대 ) 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점채진원 ( 경희대 ) 한국정당은누구를대표하는가? 후보공천제를중심으로이동윤 ( 신라대 ) 토론박명호 ( 동국대 ), 윤광일 ( 숙명여대 ), 이정진 ( 국회입법조사처 ) 제 2 패널 : 정치사법화현상에대한이해와논의 ( 장소 : 제 2 세미나실 ) 사회신명순 ( 연세대 ) 14:20 ~ 16:10 발표 민주주의와법의지배 : 통합진보당해산결정과정당민주주의의후퇴강명세 ( 세종연구소 ) 정치의헌정화와정치의사법화송석윤 ( 서울대 ) 사법권력증대와감시자로서의공정성최선 ( 연세대 ) 토론차동국 ( 동의대 ), 임지봉 ( 서강대 ), 김주희 ( 한양대 ) - iii -
제 3 패널 : 선거구획정의정치학 ( 장소 : 대회의실 ) 사회윤정석 ( 중앙대 ) 16:20 ~ 18:10 발표 국회의원선거구획정제도의개혁방향윤종빈 ( 명지대 ) 제20 대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로강휘원 ( 평택대 ) 해외사례로본선거구획정제도서복경 ( 서강대 ) 토론장선화 ( 연세대 ), 김준석 ( 동국대 ), 조진만 ( 덕성여대 ) 제 4 패널 : ( 자유공모 ) 한국의유권자행태연구 ( 장소 : 제 2 세미나실 ) 사회김용복 ( 경남대 ) 16:10 ~ 18:00 발표 Electoral Continuity and Change in South Korea, 1992 2012 신재혁 ( 고려대 ) 허석재 ( 목포대 ) Do South Koreans Really Hate North Korea? National Image of North Korean and Right-Wing Authoritarianism in South Korea 이상신 ( 숭실대 ) 토론강우진 ( 경북대 ), 이재묵 ( 연세대 ) - iv -
정치개혁과정치사법화 목차 제 1 패널 : 정당의후보자공천 발표 1 정당공천제도개선의방향성에관한소고 3 전용주 ( 동의대 ) 발표 2 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 27 채진원 ( 경희대 ) 발표 3 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로 59 이동윤 ( 신라대 ) 제 2 패널 : 정치사법화현상에대한이해와논의 발표 1 민주주의와법의지배 : 통합진보당해산과정당민주주의의후퇴 85 강명세 ( 세종연구소 ) 발표 2 정치의헌정화와정치의사법화 113 송석윤 ( 서울대 ) 발표 3 사법권력증대와감시자로서의공정성 127 최선 ( 연세대 ) 제 3 패널 : 선거구획정의정치학 발표 1 국회의원선거구획정제도의개혁방향 143 윤종빈 ( 명지대 ) - v -
발표 2 제20대국회의원선거구획정의지역대표성 : 조밀성을중심으로 181 강휘원 ( 평택대 ) 발표 3 해외사례를통해본선거구획정제도 213 서복경 ( 서강대 ) 제 4 패널 : ( 자유공모 ) 한국의유권자행태연구 발표 1 Electoral Continuity and Change in South Korea, 1992 2012 243 신재혁 ( 고려대 ) 허석재 ( 목포대 ) 발표 2 Do South Koreans Really Hate North Korea? National Image of North Korean and Right-Wing Authoritarianism in South Korea 277 이상신 ( 숭실대 ) - vi -
제 1 패널 정당의후보자공천 정치개혁과정치사법화 정당공천제도개선의방향성에관한소고전용주 ( 동의대 ) 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점채진원 ( 경희대 ) 한국정당은누구를대표하는가? 정당공천제를중심으로이동윤 ( 신라대 )
정치개혁과정치사법화 제 1 패널 - 정당의후보자공천발표 1 정당공천제도개선의 방향성에관한소고 전용주 ( 동의대 )
제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 제 1 패널 - 발표 1 정당공천제도개선의방향성에관한소고 전용주 ( 동의대 ) I. 들어가는말 현대민주주의정치의특징중하나는정당위기현상이다. 낮은투표율, 당원의감소, 그리고정당에대한불신등이그지표이다. 이러한현상에대응해정당은정치참여경로의다양화등여러형태의대응책을내놓고있다. 이중하나가정당내민주화, 특히후보경선방식의개방화이다. 한국에서도공천개혁은늘정치권과학계의화두였다. 정치신뢰를회복하고정당발전을위해필요하다는이유에서였다. 2000년이전 3김시대에는 1인지도자가후보공천을좌우했고, 이후에는계파가그것을대신했다. 권력자나계파에대한충성이공천의기준이었다. 그결과정치인들의국민에대한책임과반응성은매우낮은수준이었다. 그것은국민의정당과정치에대한불신만을심화시켰다. 이런문제를극복하기위해등장한것이정당공천방식의변화였다. 민주적으로후보를결정해그선택의정당성을확보하고, 이를통해정당에대한불신을극복하자는것이었다. 나아가당원뿐만아니라누구나참여할수있는 개방형예비경선 (open primary) 을전면적으로도입해야한다는주장까지설득력을얻고있다. 그렇다면정당발전과민주주의심화라는관점에서보면이러한변화를어떻게평가할수있을것인가? 주요정당이전면도입을고려하고있는공천방식, 특히개방형예비경선은이러한목적을이룰수있을것인가? 아니면그렇지못 5
정치개혁과정치사법화 할것인가? 샤츠슈나이더는선거에출마할후보를결정하는것은정당의가장중요한활동이며, 만약정당이이러한기능을제대로수행하지못한다면그정당은더이상정당이라고볼수없다고단언한바있다 (Schattschneider 1942). 정당에의한후보선정이이와같이중요한의미를지니는이유는후보선정절차와그결과가정당자체뿐만아니라, 정치과정, 나아가정치체제전반에적지않은영향을미치기때문이다. 즉어떤절차를거쳐어떤후보가선정되는가에따라정당내권력관계가변화될수있을뿐만아니라, 선거의결과가달라질수도있다. 또한선거로선출된대표와그들로구성된대의기구의특성에도영향을미칠수있다. 이와같이볼때, 정당공천과정의발전적제도화는한국정당과민주주의정치체제발전에핵심적과제라고할수있는것이다. 이글은현재한국정치권에서진행되고있는정당공천방식의변화움직임에대한전반적인평가를시도하고자한다. 특히주요정당들이적극적으로제도화하고자하는개방형예비경선제도의예측되는정치적결과와적실성에대해여러가지관점에서검토해보고자한다. 그리고그러한논의에근거해개방적형태의후보공천방식이가져올부작용을최소화하는제도개선의방향을제시해보고자할것이다. Ⅱ. 후보공천유형과현재개선논의 논의의출발점으로다양한공천방식의유형을정리해볼필요가있다. 이러한유형화에대한설명은이미많은연구들에서소개되고있으므로여기서는간단히정리하는정도로해보도록하자. 민주주의국가정당들은상이한유형의후보공천방식을운용하고있다. 정당의후보공천방식유형에관한연구들은여러가지기준으로상이한공천방식들을유형화하고있다. 대표적기준은다음과같다 (Rahat and Hazan 2001). 첫째, 후보가될수있는자격 (candidacy) 을어떻게규제하고있는지, 둘째, 후보선정과정이중앙집권적 (centralized) 인지, 혹은분권적 6
제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 (decentralized) 인지, 셋째, 포괄성혹은개방성정도로서후보선정주체 (selectorate) 에누가참여하는지여부, 마지막으로, 후보선정이 투표 (voting) 로결정되는지아니면 지명 (appointment) 으로결정되는지여부이다 (Rahat and Hazan 2001). 학자들은정당공천유형을분류하기위해이와같이여러기준을활용하고있지만이중가장중요한기준은후보선정주체의 포괄성 (inclusiveness) 와 분권화 (decentralization) 수준이라고할수있다. 한국정당들이논의하고있는개방형예비경선의경우에도이기준, 특히포괄성정도와깊은연관이있으므로이에대해서만요약해보도록하겠다. 먼저후보선정주체포괄성정도가높은유형에서낮은유형순으로살펴보면다음과같다. 첫째, 포괄성정도가가장높은유형으로당원여부와관련없이일반유권자도후보선정과정에참여하는방식을들수있다. 이유형에서는선거권을가진유권자중후보경선에참여하기위해등록한유권자는누구나당내경선에참여해투표할수있다. 미국의 개방형예비선거 (open primary) 가대표적예라고할수있다. 둘째, 위유형보다는포괄성정도가다소낮은유형으로정당당원이참여해경선을치루는유형을들수있다. 예를들어미국의 폐쇄형예비선거 (closed primary) 가이유형에해당하는대표적사례이다. 영국정당의경우도당원들이투표하는방식을취하고있기때문에이유형에속한다고할수있을것이다. 셋째, 더포괄성정도가낮은유형으로당원들에의해선출된대의원 (party delegate) 들로구성된기구가후보를선정하는방식을들수있다. 후보선정의목적을위해구성된위원회혹은대의원회의 (convention) 의구성원을당원들이선출하고이기구에서후보를결정하는방식이다. 미국의일부주에서지역정당 간부회의 (caucus) 를통해후보를공천하는방식이이유형에해당한다고할수있다. 넷째, 비선출정당기구 (non-selected party agency) 에의한후보선정방식을들수있다. 이형태는소수의구성원으로조직된 후보선정위원회 가후보를결정하는방식이다. 이위원회가후보를직접결정할수도있고또위원회가작성한후보명단을정당의최고의결기구에제출해승인을받는절차를거칠수도있 7
정치개혁과정치사법화 다. 다섯째, 포괄성정도가매우낮고배타적인 (exclusive) 유형으로서소수의정당지도자혹은정당엘리트가후보를결정하는방식을들수있다. 이형태는계파지도자들, 정당지지집단지도자들이비공식모임을통해후보를지명하는방식이다. 마지막으로후보공천방식중가장배타적형태로서정당의 1인지도자가후보를지명하는방식이다. 주로권위주의적정당들에서이러한후보공천유형을발견할수있다. 이러한유형화에근거하면한국정당들은과거에의매우포괄성이낮은형태에서점차포괄성혹은개방성을높이는방식으로공천방식을개선시켜왔으며, 현재는포괄성정도가가장높은 개방형예비선거 의도입까지논의하기에이른것이다. 먼저새누리당보수혁신특별위원회에서는가장최근까지다음과같은안을제시하고있다. 첫째, 완전국민경선을실시한다는것이다. 이는전국민이참여하는완전개방형국민참여경선제유형이다. 또한예비선거관리위원회를구성해후보자적격여부를심사하고, 이때정치신인, 여성, 장애인후보자의경우점수의 10~20%( 디딤돌점수 ) 을가산하기로하였다. 특기할만한사항은우선추천지역공천 이른바전략공천 - 을하지않기로한것이다. 또한 공직선거법 의지역구국회의원선거여성 30% 추천권고조항 ( 공직선거법 제47조 3항 ) 을강제조항으로변경하여여성의정치적대표성을높이고자하였다. 그리고이에대한인센티브로 정치자금법 에여성추천비율에따라차등적으로선거보조금을감액하여지급하도록규정한다는안을제시하고있다. 새정치민주연합의경우공천방식에대해아직구체적인개선안을내놓지않고있다. 그러나올해 4월 29일재보궐선거에서국민참여경선으로후보자를결정하기로했고, 그선거인단구성은권리당원 50%, 일반유권자 50% 로하기로했다. 그리고새누리당과마찬가지로전략공천은하지않기로했다 ( 노컷뉴스 2015/2/27). 다만새정치민주연합소속박영선의원은 2012년 10월대표발의로 2단계예비선거를골자로하는공직선거법개정안을제출한바있다. 이들이제안한 국민공천예비선거제도 는매우독특한형태로비정파형블랭킷프라이머리로다수의후보자가제한없이경선에참여해다수득표를한 2인중한명을 8
제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 선거를통해의원으로선출하자는내용이다. 예측컨대새정치민주연합의경우현대표가완전개방형국민참여경선에대해강한선호를보이고있어, 새누리당과유사한형태의개선안이마련될것으로보인다. 이러한정치권의논의에더해중앙선거관리위원회도 2015년 2월 24일 완전국민경선제 ( 오픈프라이머리 ) 도입을공식제안한바있다. 중앙선관위는완전국민경선제대상을대통령 국회의원 지방자치단체장선거등주요선거에모두적용하도록했다. 이가운데국회의원과자치단체장선거는어느한정당만참여해도국민경선제를실시할수있도록했다 ( 부산일보 2015/2/24). 이런가운데여론도개방형예비선거에대해우호적이다. 최근실시된한여론조사에서정당후보자를시민참여로선출하는완전국민참여경선제 ( 오픈프라이머리 ) 는찬성여론이압도적이었다 ( 한국일보 2015/3/2). 찬성 58.3%, 반대 35.7% 였다. 이제도가유권자의직접참여를확대할수있는제도라는점에서우호적인반응이많았다고평가되고있다. 새누리당과새정치민주연합이이미이제도에대해호감을가지고있는상태에서중앙선관위의제안, 그리고유권자들의공감대가형성되면서완전개방형국민경선제도입을향한정치권논의도본격적으로진행될것으로보인다. 특히여야모두총선 1년전인 4월중으로당차원에서총선규칙을확정하기로해이제도도입과관련한공직선거법개정논의가 4월임시국회에서이뤄질가능성도있다. Ⅲ. 개방적후보공천방식은어떤결과를가져올것인가? 개방형예비선거의도입이과연옳은방향인지, 과연우리정당정치문제를해결하고민주주의를진전시킬지에대해서는다양한그리고대립되는의견이있다. 이러한논쟁의대부분은규범적인측면이강하며, 그논쟁의시작은정당내민주주의 (intraparty democracy) 가필요한지, 필요하다면어느정도필요한지를둘러싼논의로부터시작될수있다. 왜냐하면공천방식의포괄성과개방성 9
정치개혁과정치사법화 을높이는것은일종의정당내민주주의를이루고자하는노력의일환이기때문이다. 한정치체제의정치과정이민주적인지, 혹은어느정도의민주주의적가치가실현되어야하는지를판단하는기준에대한합의는어느정도이루어져있는것같다. 그러나정당내민주주의가어느정도필요한지에대해서는논란의여지가있는것이사실이며학자들간이견이있다. 먼저정당내민주주의가필요하다는입장은다음과같은근거를제시한다. 첫째, 정당내부민주주의는그정당이대표하는사회집단이나부분의진정한목소리를전달하고대변할수있어야하기때문에필요하다는입장이다. 또정당민주주의는특정정당이집권했을때는그통치의정당성을보장해주기도한다 (Katz and Mair 1993). 둘째, 정당내민주주의는일반당원들이정책결정과정에적극적으로참여할수있도록한다. 셋째, 정당정치에서특정지도자나개인의사적판단이아닌일반당원들이결정한정강정책이우위에있도록보장하는역할을한다는것이다. 마지막으로 주인-대리인 (principal-agent) 관점에서도당내민주주의는필요하다. 정당당원이주인, 선출된정당출신대표들이대리인이라는점에서보면당내민주주의의진전은정당지도자들의책임성과반응성을증대시킬수있기때문이다. 반면당내민주주의에대해부정적인입장을취하는학자들도다수있다. 가장대표적인학자는샤츠슈나이더로서그에의하면민주주의는정당간경쟁에서이루어지는것이지, 정당내민주주의로부터결과하는것이아니라것이다 (Schattschneider 1942). 일찍이 정당정부론 (party government) 을제시한샤츠슈나이너는국가의더큰이익을보호하기위해정책을기획하고, 갈등을통합하며, 공적문제들을효과적으로관리하는것은잘동원된다수 (majority) 의지지를받는강력한전국정당리더십이있을때만가능하다고주장한다. 즉그는일관되고명확한정책프로그램에기반한응집력있는정당이행정부와의회를장악하며다수를위한일관된정책집행과변화를주도하는것을선호했던것이다. 1950년미국정치학회정당분과위원회가발표한 Toward a More Responsible Two-Party System 도이와유사한입장을취하고있다. 리포트는다음과같이주 10
제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 장한다. 가장효과적인정당체제는첫째, 자신들이실현할수있는정책프로그램을기획하고제시할수있어야하며, 둘째, 이러한정책프로그램을실현할수있도록충분한내적응집력을가져야한다. (APSA Committee on Political Parties 1950, 1). 바꾸어말하면보다진전된민주주의체제를위한핵심적인과제는정당이유권자들에게명확하게타정당과구분되는정책대안을제시하면서경쟁하도록하는것이다. 그래야만유권자들은명확한대안중하나를선택하게되고, 나아가정책성공이나실패의책임또한명확해진다는것이다. 하잔과라하트 (Hazan and Rahat 2010) 도유사한의견을제시하고있다. 그들에의하면포괄성이높은선정방식은정당을약화시키게된다. 그결과일관된정책프로그램을체계적으로만들어내지못하며, 보다응집력있는이념적이미지를보여주는데실패할수있다는것이다. 정당응집력도약화되어, 그결과정당이정치과정의안정적기반으로서기능하지못하도록하며, 의회내에서도효율적으로기능하지못하도록한다는것이다. 결국이들의입장에서정당내민주주의는외적응집력과양립할수없으며, 후자를더강조하고있다고할수있다. 또한다운스 (Downs, 1957) 의경우도또다른관점에서정당내민주주의에대해회의적인입장을제시한다. 정당은선거에서의승리를위해중위유권자로의이동하는경향을가지고있다. 그러나정당내민주주의의강화는정당간차이를없애는효과를가져와결국정당간정책차이와경쟁을약화시키게된다는것이다. 이밖에도정당은사적인자발적조직으로서어떤참여자도불만을느낀다면탈퇴 (exit) 할자유가있다는점도정당내민주주의에대해회의적시각을가지고있는학자들이강조하고있는것이다. 즉정당은이러한점에서국가와는다른조직이라고할수있다. 이와같이제도화된대중정당이나책임성있는정당조직을선호하는학자들은선정주체의확대가민주주의나정당발전에부정적영향을줄것이라고믿는다. 현대정당연구자들중이러한관점을가지고있는학자들중대표적인이들은라하트와하잔이다. 11
정치개혁과정치사법화 공천방식의정치적결과에대해가장광범위한분석을시도하고있는학자는라하트와하잔등이다 (Rahat, Hazan, and Katz 2008; Hazan and Rahat 2010). 그들은후보공천방식에서포괄성정도를높이는것이민주주의의핵심적가치인참여, 경쟁, 대표성, 그리고반응성등과긍정적관계에있지않다고주장한다. 즉포괄성이높은경선방식은정당외적요인의개입을유발하여정당조직을해친다. 또한특정정당이갖는지지기반에대한대표성을약화시키고, 응집력있게행위하지못하게함으로써정당의반응성과책임성도떨어뜨린다는것이다. 그들의논거를간단히정리하면다음과같다. 첫째, 정당공천민주화의중요한목표중하나는정당에대한불신과정당약화라는위기에대응하여시민의참여를제고하기위한것이었다. 그러나하잔과라하트는개방성과포괄성을높이는공천제도는장기적으로정당당원들을증가시키는긍정적효과를가져오지않는다고주장한다. 특히참여의질관점에서보면문제를발생할수있다는입장이다. 예를들어특정정당의활동에대한진지한관심이없거나헌신성이낮은참여자들, 즉 일시적 으로동원된시민들이참여할수있으며, 이는궁극적으로정당발전과강화에도움이되지않다는것이다. 이들은또한개방적형태의예비선거에서는투표율도낮다는사실 특히미국의예 - 을증거로제시하고있다. 둘째, 이들은포괄성이높은형태의공천방식이대의기관의대표성문제를악화시킬수있다는입장이다. 대의기관의민주적대표성은사회의인구학적특성의관점에서평가할수있다. 일부학자들은대의기관이그사회의인구구성과특성을잘반영해구성될경우대표성이높아진다고평가한다. 즉성별, 소득계층, 교육, 인종, 종교등으로구분되는인구구성을비례적으로반영하여구성된대의기관이대표성이높다는것이다. 따라서누가정당공천을받는가는이러한민주주의의대표성확보에매우중요한요소라고할수있다. 그런데라하트와하잔등적지않은학자들은정당공천방식을개방할경우, 이러한대표성이왜곡될수있다고주장한다. 즉경선이여성이나정치적소수집단에매우불리하게작용할수있다는것이다. 여성과같은정치적소수집단을대표하는후보들은정치적경험과자원, 그리고인적네트워크등에서불리 12
제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 해경선에서절대불리하다. 특히오랜기간남성지배적인정치현실과정당조직이유지되어왔다는점에서더욱그렇다. 라하트와하잔은비교적폐쇄적형태의정당기구가여성후보를의도적으로선정할경우대표성정도가나아질수있지만, 포괄성이높은형태에서는그반대의경향이강화될수있다고주장하고있는것이다. 셋째, 포괄적공천방식에회의적인학자들은그것이경선의경쟁성도떨어뜨릴가능성이있다고경고한다. 민주주의의기본적가치중하나는 정치적경쟁 (political competition) 이다. 물론당내경선에서의과도한경쟁은후보의본선경쟁력을떨어뜨릴수도있다. 하지만어느정도의경쟁이있어야만경선참여자들, 특히현직정치인의책임성과반응성이높아질수있다. 그러나일부학자들은선정주체의단위가커질수록, 경선에참여하고자하는후보들은많아질수있으나, 경쟁도는낮아진다고주장한다 (Hazan and Rahat 2010; Maisel and Stone 2001; Rahat, Hazan and Katz 2008). 특히이들이지적하는경쟁성을낮추는대표적인요인은 현직효과 이다. 현직후보는정치적자원, 혹은지역정치엘리트나조직을장악하고있을가능성이높아당원동원능력에서우위를점하고있을가능성이높다. 특히대중매체의영향력확대로인지도, 혹은이미지가선정주체들의선택에큰영향을미치게되고그결과인지도가높은현직후보가유리해질수있다. 개방형예비선거형태를운용하고있는미국과캐나다의경우현직후보들의이러한이점은이미잘알려진사실이다 (Herrnson 1997). 이와같이경선에서현직후보가경쟁성에서우위를차지할경우경쟁성은낮아지게되고, 오히려경선자체가정치신인이나여성들에게는일종의진입장벽으로작용하게될가능성이높다 (Rahat, Hazan, and Katz 2008). 넷째, 반응성 (responsiveness) 문제를들수있다. 후보자들은누구에게반응해야하는가? 하잔과라하트 (Hazan and Rahat 2010) 는공천과정을분권화해지역에서경선을통해후보를선출하고, 선정주체를개방해참여자들을확대하면, 정당지도자나정당당원이아닌다른정치적행위자들의영향력이증대할가능성을경고한다. 경선에참여할일반유권자들을동원하는데도움이되는지역 13
정치개혁과정치사법화 단체나사적조직, 그리고동원에소요되는자원을제공해줄수있는인사들, 이미지구축 에도움을줄수있는대중매체등이대표적인비정치적, 비정당행위자들이다. 그결과후보들은정당이념, 정당지도자혹은당원이아닌지역의비정당행위자들의 협소한이익 (narrow interest) 에반응할수밖에없는구조가형성될수있다. 후견인과고객 (patron-client) 의형성가능성도배제할수없다. 이와같이보면즉정당과민주주의발전에주요한요소인민주적반응성을훼손하게되기에, 결국정당내민주주의와정당의반응성은서로트레이드오프 (trade-off) 관계에있다는입장이다. 이와같은비판적관점에대해포괄적공천방식찬성론자들은긍정적입장을견지한다. 특히선거주의 (electoralist) 정당이대중정당을대체하는과정에서여전히후보선정과정의정당성을보장해줄기제가필요하다고주장한다 (Scarrow et al 2000). 예비선거는그러한후보선택의정당성을제고할수있다. 이들은개방적형태의공천방식이정당과정당의사회적기반과의연계 (linkage) 를유지시켜주고지속적으로교정해줄수있는장치로도작용할수있다는점도강조한다. 즉정당과지지자들간 약한연대 (weak tie) 를만들어주며, 이러한연대는때대로향후정당의주요한정치적자원이될수있다는것이다 (Granovetter 1973). 정당응집력의경우도마찬가지이다. 이의부정적영향력을강조하는비판도적지않다. 예를들어미국의경우이전보다분극화된강력한정당이출현하고있음에도정당에대한불신은심화되고참여수준은낮아지고있다는점, 혹은분점정부에서의정책교착상태도빈번히발생하고있다는점이비판의주요내용이다. 또한캐리와슈가트 (Carey and Schugart 1995) 는정당응집력이후보선정방식이아닌다른요인들에의해결정된다고주장한다. 예를들어정부형태가그것이다. 의원내각제국가에서정당응집력은더중요하고실제적으로도강한형태로나타난다. 중요한안건에서배반표가발생한다면심지어정부의생존에결정적영향을미칠수있기때문이다. 반면대통령제에서의정당응집력은상대적으로약할수있다. 행정부의생존에영향을크게미치지않기때문이다. 또한 14
제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 행정부와의회는서로다른시기에독립적으로선출되기때문에의원내각제에비해정당응집력의중요성이낮을수있다. 즉후보선정방식을개방하고포괄성을높이더라도정당응집력을약화시키지않을수있다는것이다. 이와같이개방형예비경선과같은형태의도입이어떠한결과를초래할것인지에대해서는학계에서도합의가존재하지않는다. 더군다나정당내민주주의가바람직한것인지, 그렇다면어느정도의민주주의가바람직한것인지에대해서도이견이존재한다. 정당응집력도마찬가지이다. 어느정도의정당응집력이유지되어야안정적이고민주적인정치가구현될지에대한합의가없다. 특히우리나라와같은대통령제에서는분점정부의문제가이를더욱복잡하게만든다. 예를들어입법효율성의관점에서보면단점정부인지, 혹은분점정부인지에따라정당응집력의영향력과중요성은달라질수있기때문이다. 단점정부에서는정당응집력이긍정적영향을미칠수있는반면, 분점정부에서는정책교착등과같은결과를가져올수있어오히려부정적결과를낳을수있다. 전통적인정당의기능관점에서도판단의혼란은남는다. 달튼과와텐버그 (Dalton and Wattenberg 2000, 5-10) 는키 (V. O. Key) 의논의에근거해민주주의정치체제에서의정당의세가지기능을정리한바있다. 첫째, 유권자속의정당 (parties in the electorate) 이다. 정당은투표자들이선택을단순화시키고, 시민교육, 정체성과충성심의형성, 그리고참여를위한대중동원의기능을수행한다. 둘째, 조직으로서의정당 (parties as organizations) 이다. 정당을정치지도자와공직자를공급하고, 정치엘리트를훈련시키며, 정치적이익표출과집약의기능을수행한다. 셋째, 정부속의정당 (parties in government) 이다. 정당은집권을위해다수를형성하고, 정부를조직하며, 정책목표를이행한다. 정책적이견과반대를조직화하며, 정부행위에책임성을보장하는기능을한다. 또한정부의행정기능을통제하고, 나아가정부의안정성을제고한다. 그러나개방형예비경선의도입은유권자속의정당기능은강화시키는측면이있지만, 만약그것이정당응집력을약화시키면서개인중심의정치를낳는다면, 정부속정당기능을수행하는데있어방해가될수있다. 한국의학자들도어떤후보선정방식이가장바람직한지에대해논쟁중이 15
정치개혁과정치사법화 다. 일군의학자들은라하트와하잔의견해와유사하게정당후보선정의개방, 예를들어개방형예비선거의도입이가져올부정적결과에대한우려를제기하고있다 ( 김민정 2012; 박경미 2008; 윤종빈 2012; 전용주 2010; 지병근 2010). 그대표적인부정적결과는앞서요약한바와같이현직효과등에의해실질적경쟁이이루어지지않을것이라는점, 여성에게불리한제도라는점, 당원의소외현상이발생하고정당외적행위자의중요성이강조되면서정당응집력이약화될것이라는사실, 그로인해결국정당정치의약화가초래될것이라는점등이다. 반면다른학자들은개방형예비선거도입의긍정적효과를강조하고있다. 예를들어김형준 (2015) 과가상준 (2015) 은개방형경선제도의도입필요성을다음과같이정리하고있다. 첫째, 정당정치를훼손시키는것이아니라오히려정당민주화를통해정당정치를활성화시킬수있다. 둘째, 정치참여를확대시키고경쟁을제도화시킴으로써정치신인들의진입통로도될수있다. 셋째, 의원들의자율성과책임성을강화시켜국회가진정한대의기구로기능할수있도록할것이다. Ⅳ. 정당공천방식개선, 어떤방향으로가야할것인가? 그렇다면과연가장이상적인공천방식은존재할까? 어떤공천방식으로도모든민주적가치나정치발전의다양한목표를모두동시에달성할수는없어보인다. 가치나목표간트레이드오프 (trade-off) 관계에있기때문이다. 상이한공천방식은각기장단점을가지고있다. 예를들어개방적이고포괄적인형태의공천방식은정치적참여를증진시키고당내민주주의를강화하며, 후보선정결과에민주적정당성을부여할수있다. 그러나대의기구의사회적대표성을보장해주지못하며, 정당보다는개인중심의정치를유도해책임성있고안정적인정국운영으로불가능하게할수있다. 또한후견주의를초래해선출된정치인들이국가적이익보다는지역의협소한이익에더높은반응성이보여줄수 16
제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 있다. 반면폐쇄적형태의공천방식은여성이나정치신인과같은정치적소수집단의대표성을강화시킬수있고, 정당이념과응집력을유지시켜책임있는정당정치와정부운영을가능케할수있다. 그러나정치참여를저해하고당원이나선거구민의이해를정강정책에잘반영하지못할수있으며, 후보선택의정당성을약화시킬수있다. 또한정당내민주주의의정도, 혹은정당응집력도모두긍정적측면과부정적측면을동시에가지고있는것으로보인다. 이와같이볼때, 민주주의가치중어떤것에실현하고자하는지, 혹은정치적목표중어떤것을우위에두어야할지는정치적상황에대응한규범적판단과정치적결정의영역이라고보여진다. 그리고그판단에따라공천방식도정해질것이다 (Cross 2008). 물론한국정당정치의상황을고려하면그방향성선택은규범적판단의문제이기는하나구체적제도설계에서고려해야할몇가지사항이있다는점을지적하고싶다. 첫째경선의경쟁성을높이기위해현직효과를통제하는장치가필요하다는사실이다. 다수학자들이지적하는바와같이현직효과는경쟁성을훼손할수있을뿐아니라정치신인의진입혹은소수집단대표성보장에도장애물로작용한다. 실제우리나라 2014년지방선거에서도현직후보는경선에서분명유리했다는사실을보여줬다. 당시경선유형별로보면 여론조사 100% 방식에서현직승률은 78.8%, 권리당원 50%+ 여론조사 50% 방식에서는 91.8%, 권리당원 100% 방식에서는 72.9% 였다. 전체적으로는현직후보들의경선승률은 80.3% 였다 ( 전용주 2014). 따라서이러한현상을가져오는부정적결과를제어하는제도설계가필요해보인다. 예를들어중앙당차원의독립된기구가소속선출직정치인의재임시성과나공약이행정도등을지속적으로평가해그가다음선거에서재공천을원할경우재공천하거나경선참여여부를결정할때그평가결과를반영할필요가있다. 다른국가의다수정당들이이러한제도를운영하고있다. 영국보수당의경우현직의원은지구당사무국에공천신청서를제출하고사무국은신청 17
정치개혁과정치사법화 서를검증및평가한후, 경선후보에포함시킬지여부를결정한다. 만약사무국이승인하면당원모임 (party member meeting) 에서그를단독후보로공천하게된다. 그러나현직후보가탈락할경우그는선거구당원들의우편투표를통한결정을요구할수있다. 영국노동당 (Labour Party) 의경우도이와유사한제도를운용하고있다. 남아프리카공화국의아프리카국민의회 (African National Congress: ANC) 도중앙당차원에서소속의원들을주기적으로평가한다. 선거를위한정당후보선정절차가시작되면평가결과를최종후보선정권한을가지고있는중앙당 중앙후보명부위원회 에제출한다. 이스라엘노동당 (Labor Party) 의경우, 두번이상재임한현역의원들은중앙당중앙위원회위원들의 60% 이상지지를얻어야후보신청을할수있다. 그리고다음단계인중앙당공천위원회에공천신청을하게된다 (Ashiagbor 2008). 이와같은방식은현직효과를통제해경선의경쟁성을높여줄뿐만아니라정당규율과응집력을유지시켜주는기제로도작동할것이다. 경선의경쟁성을높여주기위한제도설계에서한가지더고려해야할쟁점은 경선비용 문제이다. 경선을거치기위해서는정치자금이필요하다. 2014년지방선거에서주요정당은경선비용을후보들에게부담시켰다. 예를들어새정치민주연합전라남도광역의원 100% 여론조사 경선에서는후보가 2명일경우 1인당 1,400만원, 3인일경우 940만원, 4인일경우 700만원을각각부담했다. 권리당원투표 50%, 여론조사 50% 혼합방식에서는후보가 2인일경우 150만원, 3인일경우 100만원의비용을각각부담했다. 기초의원일경우이보다는다소낮은 140 만원부터 270만원정도를후보각자가부담했다. 물론이는공식적으로당에납부하는금액으로실제적으로소요되는자금은이를훨씬상회했을것이다. 이같은자원은여성이나정치신인, 그리고저소득층후보에게부족하다는점이문제이다. 그러나현재제도는경선과정에필요한자금을합법적으로조달하고지출할수있는통로를마련해주지못하고있다. 또한여론조사비용을포함한경선비용은국고보전대상도아니다. 따라서경선참여자들이후원회를통해자금을공식적, 합법적으로모금할수있도록하는방법을강구해줄 18
제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 필요가있다. 둘째, 대표성 의정도를높여주는장치의제도화도필요해보인다. 경선은정치적소수자에게불리한제도임은분명해보인다. 예를들어 2014년지방선거의정당경선에참여한여성의경선승률은 51.6% 로나타났다. 그러나여기서주의할점은경선에서승리한여성후보다수가현직후보였다는사실이다. 여론조사 경선에서현직여성후보의승률은 88.2% 였지만, 비현직여성후보의승률은 32.1% 에지나지않았다. 권리당원 50%+ 여론조사 50% 방식에서도현직여성후보의승률은 69.2% 였지만, 비현직여성후보의승률은 40% 에그쳤다. 권리당원 100% 방식에서는비현직여성후보의승률은 28.6% 에불과했다. 여성후보가조직력에서열세라는사실을추론해볼수있다. 당시새정치민주연합은여성후보에게가산점 20% 를주었으나, 이러한규정은경선결과에영향을미치지못한것으로보인다 ( 전용주 2014). 따라서여성의대표성을확보하기위해서는가산점이상의그무엇이필요한듯하다. 예를들어 여성할당제 (gender qouta) 의적극적도입과제도화가그것이다. 다수민주주의국가에서이를제도화하고있으며, 그것은대체로두가지방식으로이루어진다. 하나는법 (law) 으로강제하는방식이고다른하나는정당의자율적규제방식이다. 그러나우리나라의경우이러한여성할당제를적극적으로운용하고있지않다. 공직선거법 제48조는국회의원과지방의회의원비례대표의경우 50% 이상을여성으로공천해야한다는의무규정을두고있다. 그러나국회의원의다수를구성하는지역구의원공천이나지방선거에서의단체장, 지방의회지역구의원의경우할당제는적용되고있지않다. 단지지역구국회의원의경우지역구총수의 30% 이상을여성으로추천하도록노력해야한다는 권고규정 만두고있을뿐이다. 그결과주요정당들이공천하는후보중여성은 10% 대에머무르고있다. 만약새누리당혁신위원회가제시하고있는바와같이여성을지역구의원 30% 이상공천하도록 공직선거법 에규정한다면경선으로인한여성의과소대표현상은다소완화될것으로보인다. 프랑스의경우에도 2000년의회의원후 19
정치개혁과정치사법화 보에서여성이 48%~52% 여야한다는조항을규정한법이통과된이후실시된지방선거에서여성당선자가이전의 25% 에서 47% 으로크게증가한바있다 (Norris 2006). 대부분국가의경우법이아닌정당의당헌과당규에여성할당제를제도화하고있다. 분명한사실은이러한규정을제도화해자발적으로시행하고있는정당이여성의원을더많이배출하고있다는점이다. 예를들어 2000년 76개유럽연합 (EU) 국가정당중약절반인 35개정당이할당제를당헌에규정하고있는것으로조사되었다. 이들은평균적으로자당후보의 33% 정도를여성하원의원으로두고있는것으로나타났다. 반면할당제를운용하고있지않은정당은소속의원의평균 18% 정도만이여성의원이었다 (Norris 2006). 따라서여성할당제의효과는증명되고있는것으로보인다 (Baldez 2007). 할당제의적극적도입과더불어그효과를극대화하기위해여성을당선가능한지역에공천하는전략도고려해야한다. 물론이는제도의문제는아니다. 정당내에서여성대표성제고에우호적인정치지도자나정치세력이존재하고그들이의도적으로공천과정에영향력을행사될때가능한것이기때문이다 ( 박경미 2012; Hazan and Rahat 2010). 이와같이볼때현재폐지가능성이있는전략공천제를여성우선공천제와연계해정치적소수자의대표성을높이는방법으로활용할필요가있어보인다. 셋째, 경선과정에서참여의질을높이는방법이강구되어야할것이다. 상향식경선을실시할경우당원자격을갖추지않은일반인들이선거인단으로 동원 될가능성이매우높다. 2014년지방선거연구에서이런현상이나타날수있다는점을발견할수있었다. 예를들어새정치민주연합서울시광역의원경선은선거구별로 200여명정도만이참여해투표한것으로나타났으며, 이때 1위후보가획득한득표는평균 100여표정도였다. 기초의원경선의경우선거구별로 140여명이참여하여 1위후보는평균 80여표를얻은것으로나타났다. 흥미로운사실은 2인경선선거구보다 3인경선선거구의투표참여당원이더많다는점이다. 즉경선에참여한후보가각자당원들을동원했기때문에발생할수있는현상으로보인다. 결국경선이조직동원력에의해결정될수있다는것을 20
제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 추론가능케해준다 ( 전용주 2014). 또한새정치민주연합의일부기초의원선거공천에서는후보자 6명이 200명씩추천한인원과권리당원등으로선거인단을구성하고그결과를각각 50% 씩반영하기로한바있다. 이경선에서의투표율을보면권리당원의경우는 46.1%, 후보자추천선거인단투표율은 81.2% 였다 ( 전용주 2014). 권리당원보다는후보자추천선거인단투표율이훨씬높았다는사실은조직동원이있었다는사실을시사해주는것이라하겠다. 이와같이조직동원력에의해경선결과가좌우된다면앞서지적한바와같이해당지역의사적조직이나인사들이후보에게영향력을행사할우려가있다. 따라서이에대한방지책이당원투표의경우참여하는당원자격 당원자격유지기간이나당비납부실적 - 을보다엄격히제한할필요가있다. 결국바람직한공천방식개선의방향은완전개방적이고포괄적공천방식과폐쇄적인방식의여러요소가복합적으로혼용된공천방식의제도화가되어야할것같다 (Rahat 2009). 공천과정에정당의다양한정치적주체가개입하는형태를제도화하는방식이다. 바꾸어말하면다양한선정주체가서로다른단계에서작동하도록해서로견제와균형이이루어질수있도록하는복합적형태이다. 예를들어첫째, 독립적인소규모위원회가후보들을검증하고소수의후보로압축하는단계, 둘째, 어떠한형태든당기구가현직의재공천을결정하는단계, 마지막단계에서당원들 혹은당원 + 일반유권자 이경선에서투표로후보를결정하는단계가그것이다. 이를통해개방형예비경선의도입을통해당내민주주의를어느정도진전시키면서그로부터야기되는부작용을최소화할수있을것이다. 예를들어후보선정방식에서다양한당내외주체들이권한을행사하게되면후보는정당지도부, 당원등정당내집단, 그리고때로는선거구유권자등다양한집단의이해에반응하기위해노력할것이다. 이는정당응집력을일정정도유지시켜주면서도후견주의가능성도차단시켜줄수있을것이다. 또한현직효과를통제해경쟁성을높여줄수있으며정치적소수집단의대표성도제고할수있다. 즉양극단의공천방식이적절히조화될때이러한것이가능할것이다. 21
정치개혁과정치사법화 Ⅴ. 나오는말 정당공천과정의민주화는그자체가목적이아니다. 우리사회전체의민주주의를진전시키고정당정치를발전시키는수단이되어야한다. 하지만지금까지살펴본바와같이모든조건을만족시킬수있는, 그리고모든민주적가치를동시에실현할수있는이상적공천방식은존재하지않은것처럼보인다. 제도선택의어려움은그것이많은경우에규범적판단의문제이며, 어떤목표에우선순위를둘것인지에따른정치적선택의문제이라는점에있다. 현재로서제시할수있는가장최선의제도개선방향은복합적형태의공천방식을제도화함으로써한가지유형이가져올수있는부작용을최소화하는방법뿐일것이다 (Cross 2008; Rahat 2009). 앞으로도현대사회에서의정당민주주의, 정당응집력과정당의역할에대한이론적논쟁, 그리고여러민주적가치중우리사회에서최우선적으로무엇을먼저실현해야만하는지에대한규범적논쟁등이지속적으로이루어질것이다. 그리고그에따라저마다다른처방 공천방식을포함한 을제시할것이다. 분명한사실은새로운제도도입이가져올부작용을최소화하고긍정적측면을극대화하기위해서는공천방식과관련된끊임없는경험적연구가진행되고축적되어야한다는점이다. 실제로특히개방형예비선거와관련해현직후보가유리한위치를점하는지, 여성의대표성이훼손되는지에대한지속적인경험적연구가필요하다. 또한상이한공천유형은어떤특성을가진후보를선정하게되는지, 정당응집력이나정당내민주주의에어떤영향을미치게되는지, 각기다른공천방식으로선정된후보들이당선이후누구에게반응성을보이는지, 그리고의회내표결에서의자율성등의회활동은어떠한차이를보이는지등은주요한연구주제가될것이다. 나아가중범위수준에서우리나라와같은선거제도와정부형태와는어떠한유형의공천방식이더나은조응성을갖는지도연구대상이될수있을것이다. 정당의공천제도에관한연구는비교적새로운영역이다. 그럼에도불구하고정당정치와그사회의민주주의에커다란영향을미친다는점에서수많은규범 22
제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 적, 이론적논의와실증적연구가시급하다고생각된다. 제도개선을위한대안이나방향제시가단지정치적선언이나수사 (rhetoric) 에그치지않으려면, 그리고특정제도도입이예상치못한부정적결과를초래하는것을방지하려면이러한토론과연구는반드시선행되어야할작업임에분명하다. 23
정치개혁과정치사법화 참고문헌 가상준. 2015. 오픈프라이머리도입의필요성. 새누리당 새정치민주연합혁신위공동주최오픈프라이머리토론회자료집. 김민정. 2012. 상향식공천제와여성의대표성. 아시아여성연구. 제51권제1호. 김형준. 2015. 오픈프라이머리제도에대한오해와진실. 새누리당 새정치민주연합혁신위공동주최오픈프라이머리토론회자료집. 박경미. 2012. 여성할당제의적용요인연구 : 제19대총선의여성지역구후보의정당공천. 의정연구. 제18권제3호. 새누리당보수혁신특별위윈회. 2015. 오픈프라이머리도입방안. 새누리당 새정치민주연합혁신위공동주최오픈프라이머리토론회자료집. 윤종빈. 2012. 19대총선후보공천의과정과결과, 그리고쟁점 : 새누리당과민주통합당을중심으로. 한국정당학회보. 제11권제2호. 전용주. 2014. 상향식공천방식은민주주의를진전시키는가? 2014년지방선거를중심으로. 21세기정치학회보. 제24권 3호. 지병근. 2010. 후보선출권자의개방과분권화가대안인가? 현대정치연구. 제3권제2호. APSA Committee on Political Parties, 1950. Toward a More Responsible Two-Party System, American Political Science Review Vol. 3, Ashiagbor, Sefakor, 2008. Political Parties and Democracy in Theoretical and Practical Perspectives: Selecting Candidates for Legislative Office. Washington D.C.: National Democratic Institute. http://www.ndi.org/files/2406_polpart_ report_engpdf_100708.pdf. Baldez, Lisa. 2007. Primaries vs. Quotas: Gender and Candidate Nomination in Mexico, 2003. Latin American Politics and Society, Vol. 49, no. 3. Carey, John M. and Matthew S. Shugart. 1995. Incentives to Cultivate a Personal Vote: A Rank Ordering of Electoral Formulas. Electoral Studies. Vol. 14, no.4. Cross, William. 2008. Democratic Norms and Party Candidate Selection: Taking Contextual Factors into Account. Party Politics. Vol. 14. no. 5. Dalton, Russell, and Martin Wattenberg. 2000. Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford University Press. 24
제 1 패널 - 발표 1. 정당공천제도개선의방향성에관한소고 Hazan, Reuven, and Gideon Rahat. 2010. Democracy within Parties: Candidate Selection Methods and Their Political Consequences. New York: Oxford University Press. Herrson, Paul. 1997. United States. in Pipppa Norris ed. Passages to Power: Legislative Recruitment in Advanced Democracies. Cambridge: Cambridge University Press. Kittilson, Miki Caul. 2006. Challenging Parties, Changing Parliaments: Women and Elected Office in Contemporary Western Europe. Columbus, OH; Ohio State University Press. Maisel, Sandy, and Walter Stone. 2001. Primary Elections as a Deterrence to Candidacy for the U. S. House of Representatives. in Peter Galderisi and Michael Lyons eds. Congressional Primaries and the Politics of Representation. Lanham, MD: Rowman and Littlefield. Norris, Pippa. 2006. Recruitment. in Richard S Katz, and iam J Crotty eds. Handbook of Party Politics. London: Sage Publication. Rahat, Gideon. 2009. Which Candidate Selection Method Is the Most Democratic? Government and Opposition. Vol. 44. no. 1. Rahat, Gideon and Reuven Hazan. 2001. Candidate Selection Methods: An Analytical Framework. Party Politics. vol. 7. no. 3. Rahat, Gideon., Reuven Hazan, and Richard Katz. 2008. Democracy and Political Parties: On the Easy Relationship Between Participation, Competition and Representation. Party Politics. Vol. 16, No. 6. Scarrow, Susan E., Paul Webb, and David M. Farrell. 2000. From Social Integration to Electoral Contestation: The Changing Distribution of Power within Political Parties. in Dalton, Russell, and Martin Wattenberg. Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford University Press. Schattschneider, E. E. 1942. Party Government. New York: Holt, Rinehart and Winston. 25
정치개혁과정치사법화 제 1 패널 - 정당의후보자공천발표 2 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 채진원 ( 경희대 )
제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 제 1 패널 - 발표 2 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 채진원 ( 경희대 ) Ⅰ. 서론 : 계파정치의실상과의문들 민주적인국가와조직사회에서파벌과계파의존재는자연스런현상이다. 파벌과계파는사람들이모이고결속할수있는순기능을제공하며, 이들의갈등이파당적갈등이아닌비파당적인갈등으로제도화할경우민주주의발전과더불어국가의역동성을증진할수있다. 하지만파벌과계파의악 ( 惡 ) 기능과폐해는문제가된다. 파벌과계파들이국민의이익과공동체의공공선을무시하고, 자신의부분적이고파편적인이익을앞세울경우, 파당적인갈등으로흐를뿐만아니라조직과국가공동체가대립과분열로흘러가민주주의와국가통치에심각한타격을주게되면문제가된다. 특히, 정당내에서당원, 의원, 유권자에의해견제를받지않는계파들의지배행태즉, 공천권획득을위한파벌들의전횡 ( 패권주의, 담합 ) 이문제가된다. 이러한파벌과계파들의해악은비판받아마땅하다. 그러나파벌과계파의해악이문제가된다고해서파벌과계파그자체를해체하거나금지하는것은인간의본성과정치세계의다원성에부합하지않기때문에, 그들의행태를규제하거나그들의영향력을약화시키는방향이바람직하다. 왜냐하면정치의세계에서파벌과계파가존재한다는것이문제라기보다는견제를받지않는것이문제이기때문이다 (Machiavelli 2009; 매디슨 1995). 2015년 2월현재, 한국의정당정치는당내외의파벌갈등과계파정치로홍역을 29
정치개혁과정치사법화 치루고있다. 새누리당은박근혜대통령의국정지지율하락, 원내대표경선, 증세논쟁, 개헌논쟁을계기로친박계- 비박계가다투고있으며, 새정치민주연합은 2.8 전당대회에서의당대표선출을계기로친노계-비노계가갈등하고있다. 통합진보당과의분당으로계파갈등을겪었던정의당역시통합진보당해산이후노동당, 국민모임등과의진보정당재편의주도권을놓고새로운계파갈등을예비하고있다. 이러한계파갈등과계파정치는 2016년 20대총선과 2017년 19대대선이다가오면올수록더극심해질것으로보이며, 극단적일경우탈 분당도배제할수없다. 계파정치의민낯을가장노골적으로보여준사건은 2014년새정치민주연합박영선비대위원장의탈당스캔들과문희상비대위원장이추진한비대위원회구성과조직강화특위구성에서잘드러난다. 박영선비대위위원장은당내강경파들로부터두차례나 세월호특별법여야합의안 을비토당했고, 안경환 이상돈비대위원장영입마저거부당하고퇴진압력을받자, 탈당스캔들을일으켰다. 문희상위원장은비대위를각계파를대표하는문재인, 정세균, 박지원, 인재근의원등으로꾸렸다. 문위원장이비대위를 계파수장들의연합체 로꾸렸던이유는계파수장들이전면에나서서조율하지않고서는다른방도가없었기때문이다. 이사건들은한국민주주의를선도했던민주당과그후계정당들의당내민주주의가계파정치에의해포획당해사실상실종되었다는것을스스로고백한사건이라는점에서큰충격을주었으며, 시사하는바가컸다. 그렇다면왜한국의정당들은민주화이후에도불구하고, 파벌갈등과계파정치에시달리고있는것일까? 왜시달릴수밖에없는가? 그것은현상적으로볼때, 당권획득과공천권행사와의관련성때문이다. 당권경쟁에서이긴계파나혹은계파승리연합 ( 담합된계파들 ) 이총선과대선등주요선거에서공천권 ( 공천권과관련된게임의룰포함 ) 을유리하게행사할수있으며반대로당권경쟁에서패한계파들은공천권에서배제당하는정당정치가작동하고있기때문이다. 실제로새누리당의전신인한나라당에서는지난 2008년 18대총선을앞두고친이계에의한친박계공천배제가있었고, 19대총선을앞두고친박계의당권장악에따라친이계를배제하는 보복공천 으로극한의계파갈등을겪은바있 30
제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 다. 현새누리당김무성대표도 19대공천에서친박계보복공천의대표적인희생양으로서, 김무성본인이당대표가되면서이미계파갈등을내포하고있는것은어찌보면자연스럽다. 새정치민주연합의역사역시새누리당과별반다르지않다. 오히려계파갈등과계파정치는새누리당보다더심각한수준이다. 새정치민주연합은지난 10년동안계파들간의분열과통합을반복하는것을통해계파정치는더욱고착화 일상화됐다. 실제새정치민주연합의역사는 특정계파의당권장악 나머지계파의비토와지도부흔들기일상화 선거패배 비대위구성 다른계파의당권장악 형식으로당의불안정성증대와더불어당권투쟁이무한반복되는패턴과양상을보여왔다. 계파정치는일반적으로 공화주의원칙 (republican principle) 1) 에서강조하고있는공당 ( 公黨 public party) 과전체정당정치의이익과발전보다는파벌 (faction) 과계파 (partisanship) 의이익을우선시하여계파들간에극심한파당적갈등과탈당및분당을연출하여국민의불신과지탄을받는경향이라할수있다. 이러한계파정치는한국정당정치에서공천권획득을위한당권경쟁을계기로일정하게패턴화되고있고, 일반화되고있다. 공천권획득이계파들간의당권경쟁과연관되어계파정치가구조적으로양산되고있다는것은계파정치의출현과함께반대로그것의극복을위한단서를제공하고있음을보여준다. 이상의단서들은우리에게다음과같은질문을제기한다. 첫째, 민주화와정당개혁의결과 3김 ( 金 ) 을중심으로하는 1인보스정당이약화되거나어느정도민주적인정당이등장했음에도불구하고, 공화주의원칙을기반으로하는공당 ( 公黨 ) 체제와부합하지못하는계파정치가왜발생하고끊이질않는가? 핵심적으로계파정치의출현은정당의지배구조즉정당모델과관련되어있다는점에서계파정치가출현할수밖에없는시대상황과이것에부응하는정당모델및대안정당모델에대한규명이필요하다. 둘째, 첫째에이어서계파정치출현및극복과관련한대안적정당모델이규명된다면계파정치를극 1) 공화주의원칙은다양하게설명될수있지만그중의핵심으로는어느누구의일방적인지배를거부하기위한조건확보즉, 비지배 (non-domination) 적조건을확보하기위해세력과정파간의힘의견제와균형을통한권력의공유 (power sharing) 와혼합정부 (mixed government) 를지향한다 ( 비롤리 2006). 31
정치개혁과정치사법화 복하는정당모델에부합하는바람직한공천방식은무엇일까? 이같은질문과물음은오래전부터구두선처럼이어져왔음에도불구하고, 그에대한해법은아직요원하고논쟁중이다. 본논문에서는한국정치의고질병으로지적되고있는 계파정치의해악 에서벗어나게할수있는합리적인처방을찾기위해우선 공화주의원칙 에입각하여계파정치의출현과극복방향에대한이론적논의와함께그에대한처방으로공당 ( 公黨 ) 의현대적버전으로 네트워크정당모델 의제시와함께지난 19대대선에서여야후보들이공약했던 오픈프라이머리 ( 완전국민경선제 ) 의법제화를검토한다. 또한이를위해오픈프라이머리에대한최근의법제화추진흐름과쟁점사항을소개하는한편비판점과과제에대해서도논의한다. 특히, 이논문은민주화와정당개혁의결과 1인보스체제의약화와민주적인정당의등장에도불구하고, 계파정치 를발생시키는정당의구조에대해미헬스 (R. Michels) 가일찍이주창했던 과두제의철칙 (iron law of oligarchy) 개념을차용하여 과두제정당모델 (oligarchy party model) 혹은 과두제적담합정당모델 (oligarchy-cartel party model) 로인식하는한편그것의출현원인을 당원이공급되거나동원할수없는시대적상황 과당원의주인의식 (ownership) 부족으로설명하고, 그런 과두제적담합정당모델 의모순을극복할수있는공화주의적공당 ( 公黨 ) 모델로당원과일반유권자및의원들이계파를견제할수있는 네트워크정당모델 을제시하며그정당모델에부합하는후보공천 ( 公薦 ) 방식으로오픈프라이머리법제화를제시하고자한다. Ⅱ. 이론적논의 : 과두제정당모델과그등장원인 앞서언급한바와같이, 한국정치는민주화, 정당개혁, 진보정당의출현등으로 3김을중심으로하는 1인보스정당모델 ( 이른바정치머신 ) 이쇠퇴하고어느정도 민주적인정당 이되었음에도불구하고, 정당내부에서공천권을둘러싸고계파들의출현과계파정치의재생산구조가반복되고있다. 이러한현상을어 32
제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 떤의미로, 어떻게설명할수있을까? 그것의배경과원인은무엇일까? 이것에대한적절한설명은 1세기전독일의정치학자인로베르트미헬스 (Robert Michels) 가제시한 과두제의철칙 (iron law of oligarchy) 테제를비판적으로고찰하여변용하면적절한설명력을얻을수있다. 그는 1911년 정당사회학 : 근대민주주의의과두적경향에관한연구 ( 미헬스 2002) 를통해 과두제의철칙 테제를주창했다. 그는핵심적으로 ( 민주주의를방해하는복잡다단한경향들은, 첫째는인간의본성에서기인하고, 둘째는정치투쟁의본질에서기인하며, 셋째는조직의본질에서기인한다.) 민주주의는과두정으로나아가고, 과두정이된다 고강조하였다 ( 같은책 28). 특히, 그는보수적인정당과조직뿐만아니라 민주적이고혁명적인당조직이실제로는지도자의지배체제라는사실을명료하게인식되어야한다 고주장하였다 ( 같은책 392). 그가설명하는과두제의철칙메커니즘을소개하면다음과같다. 우선정당조직의규모가커지고확대됨과동시에증가하는복잡성은정당활동에전념할전문적인지도자를필요로함으로써결국관료제가구축된다. 그러나이관료제는그정점에권력의집중화를낳고, 반면구성원들의영향력이감소되는권력의비대칭을만들어낸다. 즉정당의지도자들은구성원을제어할수있는많은기능과자원을보유하게되고, 이를통해서지도자들은구성원으로부터독자성과자율성을확보한다. 이들은내부언론을장악하고자신들의지위를공고화하기위한정치적기술 ( 연설, 기고활동, 흥정등 ) 을확보함으로써당내전문지도자들을대체할수없는절대적인존재로만든다. 결국지도자와구성원의위치는권력을장악한지도자의리더십을영속화하며, 구성원들이조직의정치과정에서소외되는체제로전환되는이른바, 소수의전문적인지도자가지배하는과두제가성립되게된다. 그는스승인막스베버 (Max Weber) 로부터관료제의합리성 ( 조직합리성 ) 을배웠다. 하지만그는, 정당의관료제모델로등장한 정치머신 (political machine) 이합리적으로잘작동할것이라고본막스베버를비판적으로보면서실제독일사회민주당에대한연구를토대로 정치머신 이잘작동하는게아니라 과두제 가작동되고있다고비판하였다. 특히, 그는귀족적인정치조직과보수적인 33
정치개혁과정치사법화 정당이과두제적경향을보이는것을차치하고서라도민주적가치를옹호하는독일사회민주당에서도과두제적경향이존재한다고주장하였다. 즉일찍이관료제와과두제의극복을추구했던민주적인대중정당과혁명정당에서조차 과두제의철칙 이작동된다고보면서, 이것을벗어날수없으나그것을약화시킬수있는철칙을주장하였다. 그는 인간이특정한목적을위해구성한모든조직내부에과두제적경향이존재한다는것을강력하게증언했다 ( 같은책 54). 특히, 그는민주주의와정당내에서드러나고있는과두화경향이라는개념을통해대중정당모델이후당원의역할축소에따른위기의타개책으로관료적지도자의역할강조로진화한 관료적대중정당, 포괄정당, 선거전문가정당, 카르텔정당 이라는현대적개념들을이미당시에어느정도포착하고있었다. 여기서말하는과두제란무엇인가? 과두제는민주제, 공화제와어떻게다른가? 이것의의미를풍부하게이해하기위해서는, 과두제의어원을제시하고있는아리스토텔레스, 마키아벨리, 매디슨의정체분류법에따라타정체 ( 政體 polity) 와의비교속에서풍부하게이해할필요가있다. 아리스토텔레스는통치자의수 (1인, 소수, 다수 ) 와통치방식 ( 합법, 비합법 ) 에따라군주정 (kingship), 귀족정 (aristocracy), 혼합정 (polity, 오늘날의공화정 ) 으로나눴으며, 각각의타락한형태를참주정 (tyranny), 과두정 (oligarchy), 민주정 (democracy) 으로구분하였다. 그는최선의정체를민주정과과두정이중도 중용적으로혼합된 혼합정 (polity) 을지지하였다 ( 정치학 1279a22-1279b4, 1289a38-1289b12). 마키아벨리는역사와시대를초월하여항상존재하는귀족과평민간의대립과갈등을해소하기위한노력의산물로정체와정체의변화를설명하면서, 정체형태를군주정, 귀족정, 민주정으로나누었으며, 각각의타락한형태를참주정, 과두정, 중우정으로나누었다. 그는 6 개의정체가등장하여역사적인순환을한다는 정체순환론 을주창하면서, 이러한정체순환의혼란으로부터탈피하여안정된정치체제를구축하기위해서는최선의정체로군주정, 귀족정, 민주정이 통령, 원로원, 민회 로혼합되어있는 공화정 (republic) 을선택하고그것을잘유지해야한다고강조하였다 (Machiavelli 2009). 미국헌법을설계하고, 파벌을견제하기위해민주공화당을창당한매디슨 34
제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 (James Madison) 은자신이지지하는최선의정체를고대의직접민주정을의미하는 순수민주제 ( 정 ) (pure democracy) 과구분하여 공화정 ( 국 ) (republic) 이라부르고, 이둘의차이가매우크다는것을강조하였다. 그가순수민주정정부보다공화정을지지한배경에는순수민주정이작은영토와소규모인구로인해 다수결의전횡 (tyranny of majority) 과 파벌의해악 (mischiefs of faction) 에서벗어나기어렵다는판단때문이다. 매디슨은 훨씬더넓은영토와훨씬더많은시민 을갖는현대적인공화정정부를설계할때, 다수결의전횡과파벌의해악에서벗어날수있다는해법을제시하였다. 그는현대적인공화정과공화주의원칙의핵심으로광역선거구에서탁월한대표자의선출과그에의한통치위임, 입법, 사법, 행정에따른권력공유와분립, 사법부의최종적인입법판단, 양원제, 연방제등을제시하였다 ( 매디슨 1995, 61-68). 매디슨에의해현대적으로재구성된공화정혹은공화주의원칙은다양하게해석될수있지만두가지핵심적가치에대한공유된인식이있다. 첫째는더넓은선거구에서더많은시민들이선출한소수의대표자에게정부를위임함으로써 다수결의전횡 과 파벌의해악 에서벗어날수있다는점이다. 둘째는공화정은민주정이강조하는 다수에의한소수의지배 처럼, 특정한세력이권력을독점하여다른세력을지배하거나배제하는것이아닌왕, 귀족, 평민이모두비지배적공존 (coexistence of non domination) 을지향하는가운데, 이들간에견제와균형을통해권력을공유하면서도기능을분리하여운영하는최선의정부라는점이다. 그것의출발점은당연민주정과과두정이혼합된 선거제도 에있다 ( 정치학, 1294a30-1294b15). 과두제 (oligarchy) 는비지배적조건확보와권력공유를지향하는공화정과비교해볼때, 다수자에대한소수자의지배즉, 소수자의이익 ( 귀족, 부자, 엘리트 ) 을위한소수자의지배를뜻한다. 미헬스에따르면모든조직은내부적으로민주주의 ( 즉소수에대한다수자의지배 ) 를추구하더라도관료화와중앙집중화를통해과두제적경향이나타나게된다. 그가 철칙 이라는용어를사용한것은관료제화되어가는현대사회에서권력이소수의상층부로집중되는것은필연적으로나타날수밖에없는유기적경향으로보았기때문이다 ( 미헬스 2002, 391). 그는정당이라면피할수없는그러한사회학적인법칙이있다고보면서, 그핵 35
정치개혁과정치사법화 심을 선출된자가선출한자들을지배하고, 수임자가위임자를지배하며, 대의원이대의원을선출한사람을지배하도록하게만드는것이조직그자체이다 라고주장하였다. 또한그는거듭 모든정당조직은민주적토대위에선강력한과두정이다. 어느곳이나선출하는자와선출되는자가있다. 그리고어느곳에서나선출된지도자는선출한대중을지배한다. 조직의과두적구조는조직의민주적토대에의하여숨겨진다. 후자는당위이고, 전자는현실이다 라고주장하였다. 아울러그는 모든계급투쟁의결과는하나의소수집단이다른소수집단에게대중에대한지배권을넘겨주는교환일따름일뿐 이고, 궁극적으로는경제적적대관계때문에역사의무대위로올라와서우리의눈앞에서거대한투쟁을주고받는사회계급들은, 무용곡에맞추어교대로춤을추는두개의무용단에비견될만하다 고주장하였다 ( 같은책 374). 민주주의정당내부에서과두적현상의원인들은무엇인가? 이에대해미헬스는 지도자들이담합하는경우와보편적인대중의정신적무기력을논외로한다면, 과두적현상의원인은지도자들의지배욕과그들존재의기술적인불가피성이다 라고보았다 ( 같은책 390). 미헬스는과두적현상의원인들에대해대중의무기력등여러변수를언급하지만그중에서 지도자 변수를가장결정적변수로보고있다. 즉노동조합, 군대, 정당, 정부와같이가장효율적이어야하는조직은통일성과규율을통한효율성을달성하기위해정교한기술적전문성을지닌 직업적지도자 를필요로하는데, 이직업적지도자에게는자연적지배욕구와문화적우위가존재하기때문에, 민주적조직이라도과두제로이행하게될수밖에없다는것이다. 그렇다면미헬스의이러한과두제의철칙과그원인에대한진단은타당한것인가? 물론과두제의철칙이독일사민당의특수성을일반화한오류라고비판을할수도있다. 또한엘리트간경쟁과정에서대중의참여를통한민주주의실현가능성을무시했다는한계를지니고있다는비판도있을수있다. 아울러당원들의참여에근거한직접민주주의를활성화한다면이철칙에서벗어날수있다는주장도할수있다. 하지만과두제의철칙을비판하는여러논리적주장들은이미유럽정당의역사적진화 ( 대중정당모델 관료적대중정당 포괄정 36
제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 당 선거전문가정당 카르텔정당 ) 에따라서어느정도반증되었다 (Kirchheimer 1966; Panebianco 1986; Katz and Mair 1995). 즉근본적으로대중정당모델에서벗어날수있는포스트대중정당모델 (post-mass party model) 에대한아이디어를논외로한다면, 과두제의철칙은이미검증되었고, 적실성을갖는다고할것이다. 특히당원을중심으로당내민주주의로작동하는대중정당모델이쇠퇴하고, 당원이빠진공백을당관료와지도부및외부선거전문가그리고그밖에주체와자원들 ( 국가의자원, 당내외파벌간담합 ) 로채우면서, 과두제의철칙은카르텔정당으로까지이어졌다. 카르텔정당의경우는정당내계파들간의패권또는담합그리고정당밖파벌들간의담합을통해국고보조금을독식하고나눠먹는한편신생정당의진입을막으려했던특징을통해과두제의철칙이어느정도검증이되었다. 대중정당모델에서카르텔정당으로이어지는기존의정당모델로는과두제의철칙을극복할수없다는것은당연하다. 왜냐하면대중정당모델이카르텔정당모델로가는과정은 < 표 1> 처럼대체로 조직수준정당 (party as organization) 기능의약화를다른주체와자원 ( 국가의보조금과패권적인법제도 ) 을통해 유연화된조직수준정당 기능으로극복하려고했기때문이다. 즉, 조직수준정당 기능의약화를다른정당의두기능즉, 공직수준의정당 (party in government) 기능과 유권자수준정당 (party in the electorate) 기능을연계시킬수있다면, 즉네트워크정당모델을활성화하여진성당원을중심으로하는대중정당모델쇠퇴의최종종착지인카르텔정당모델을벗어날수있는방안이있다면그노선을조금변경할수는있을것이다. 특히, 진성당원의부족과역할감소를극복하거나획기적으로보완할수있다면과두제의영향을최대한견제할수있는다른정당모델을창조할수있을것이다. 아울러진성당원의부족에서오는과두제를당밖의다른행위자와의연대를통해견제와균형을잡을수있도록최선의정체인공화정과공화주의원칙에부합하는현대적공당 ( 公黨 ) 모델이이론적으로실천적으로설계되고존재할수있다면과두제의철칙에서벗어나거나그철칙에서벗어나지는못하더라도그문제점을최소화시킬수있을것이다. 37
정치개혁과정치사법화 시대배경 주요목표 부각되는정당기능 부각되는행위자 대중정당모델국가건설기, 산업화시대 이익집성과이익표출 조직수준정당 < 표 1> 정당모델별부각되는정당기능과행위자비교 포괄정당모델 선거전문가정당모델 카르텔정당모델 후기산업화후기산업화후기산업화 이념약화 + 지지층확대 + 선거승리 유연화된 조직수준정당 이념적활동당원 ( 정파 )+ 당지도부 ( 당관료 ) + 중도적인 특정계급계층조직 유권자 * 출처 : 채진원 (2012, 153) 부분재구성. 이념약화 + 지지층확대 + 선거승리 유연화된 조직수준정당 국가의자원활용을통한패권과담합 유연화된 조직수준정당 네트워크정당모델지구화, 정보화시대 이익조정과이익통합 공직수준정당 과 유권자수준정당 간연계기능 선거전문가 + 당지도부 ( 당관료 ) 의원-일반유권자각분야전문가 + + 국가간네트워크중도적인유권자 여기서 네트워크정당모델 은임성호 (2003) 가제시한 원내정당모델 과정진민 (2011) 이제시한 유권자정당모델 을대체하는것이아닌보완하기위한정당모델개념이다. 원내정당모델과유권자정당모델은키이 (Key 1964) 의다층적수준의정당기능론의관점에서볼때, 공통적으로 조직수준정당 의쇠퇴를개선하기위한대안으로 공직수준정당 과 유권자수준정당 의연계를강조한다. 하지만약간의강조점과비중이다르다. 임성호는 공직수준정당 에상대적으로더많은비중과강조점을두는반면에, 정진민은상대적으로 유권자수준정당 에더많은비중과강조점을두고있다. 네트워크정당모델 은임성호와정진민의정당모델에대한 네이밍 이연구자들과독자들에게정당기능의특정측면만을강조함으로써다른측면을배제한다는오해 2) 를불식하고, 지구화와정보화시대에부응하는 네트워크 의중요성에초점을맞춰 공직수준정당 과 유권자수준정당 의균형적연결을더욱강화해야한다는당위적필요성을더효과적으로강조하기위한개념이다. 특히, 이아이디어타입으로서의 네트워크정당모델 은당원뿐만아니라의원과공직후보자의지지자등적극적인시민들 2) 오해에대한부분은정진민 (2009) 과채진원 (2010) 참조. 38
제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 의참여를기반으로하는, 이른바정당과시민정치 ( 시민사회단체 ) 를연결하려는 시민참여형네트워크정당모델, 플랫폼정당모델 3) 로도구체화될수있다. 이네트워크정당모델이제대로작동되기위해서는 공직수준정당 에서나오는 리더십 과 유권자수준정당 에서나오는 팔로워십 이균형있게결합하여주인의식을발휘할때이다 ( 채진원 2012; 채진원 2014). Ⅲ. 이론적논의 : 계파정치의원인, 네트워크정당모델, 오픈프라이머리 민주적인정당은과두제의철칙에서벗어날수있을까? 이것에대한대답은제Ⅱ장의논의를볼때, 크게두가지방향으로나눠질수있다. 벗어날수없는경로와벗어날수있는경로이다. 첫째, 벗어날수없는경로는대중정당모델의문제점으로지적된진성당원의부족과역할감소를유연화된 조직으로서의정당기능 을통해극복하려고했던경우이다. 둘째, 벗어날수있는경로는대중정당에서초래된 조직수준정당 기능의약화문제를유연화된 조직수준정당 기능으로해결하려고하는것이아니라다른차원에서정당의두기능즉 공직으로서의정당 기능과 유권자속의정당기능 을연계시켜서극복하려고한경우이다. 후자의경로는네트워크를활성화하여소수계파들간의담합과패권을견제하고균형을잡을수있다. 후자인경로는전자의경로보다공화정과공화주의원칙이적용되는공당 ( 公黨 ) 의작동원리에더부합하게되며, 따라서과두제를약화시키거나과두제에서벗어날수있는가능성이더크다. 민주화가된지 28년이되는 2015년현시점에서우리사회는계층간, 지역간, 세대간, 남북간, 이념간, 정파간여러분야와영역에서극심한파벌대립과계파갈등에시달리고있다. 이러한갈등과대립은민주화의결과로써자연스러울수도있으나민주화가되었음에도불구하고이러한현상이지속되고개선되지않고있다는것은 민주주의의역설 (paradox of democracy) 혹은 민주주의의딜레 3) 민생문제를해결하고자의원들과현장관계자들이민생을주제로, 현장과연결되어참여하는정당모델로새정치민주연합의 을지로위원회 가하나의예가될수있다. 39
정치개혁과정치사법화 마 (dilemma of democracy) 로보인다. 여기서민주주의의딜레마란개인의자유와권리 ( 시민권 ) 가신장된것에비해상대적으로타인에대한존중과함께자신의책임과의무 ( 시민성 ) 가성장하지않아갈등과분쟁이줄어들지않고, 오히려더크게발생하는현상을말한다. 오늘날이것의대표적인예가노사갈등, 학교폭력, 군대폭력같은것이다. 즉민주주의의딜레마란시민권 (citizenship) 과시민성 (civility) 의부조응또는비대칭으로갈등과분쟁이더욱커지는현상을말한다 ( 채진원 2014a). 이러한민주주의의역설또는민주주의의딜레마문제로인하여가장최선의정치체제인공화정 (republic) 은군주정 (kingship), 참주정 (tyranny), 귀족정 (aristocracy), 과두정 (oligarchy), 민주정 (democracy) 과다르게시민권과시민성을일치시키거나리더십 (leadership) 과팔로워십 (followership) 을일치시키는주인의식 (ownership) 그리고주인의식의법적표현인준법의식 (rule of law) 을가진덕성있는있는시민과시민의대표가존재하지않을시, 불안정성과비효율성을동반하는통치불능상태 (ungovernability) 에빠질수있다. 공화정 (republic) 은비지배적인조건확보를위해단순히권력만분립하는 (government of separated powers) 정부가아니라전체국가의권력과기능을공유하면서도권한을상호견제하여분리하는정부 (government of separated institutions sharing power) 라는특징이있다 (Neustadt 1990; 매디슨 1995). 따라서정당과정치인들이전체국가의권력과기능에대해책임과의무를공유하는주인의식 (ownership) 을갖지못하고, 부분적인이익에집착하여정당의자유와권리만을주장하면서권력분립만강조했을경우에는파벌 (faction) 과계파 (partisanship) 의등장에따른대립과갈등으로인해교착과파행으로국정운영이통치불능 (ungovernability) 에빠질수있다 (Machiavelli 2009매디슨 1995). 이러한민주주의의딜레마와통치불능상태에서벗어나기위해서는공화주의원칙을준수하는시민과시민의대표및정당과정치인이존재해야한다. 그것의핵심은시민교육과정치참여를통해공화정 (republic) 이라는정체 ( 政體 ) 의특성인권력에대한공유와분립정신을이해하면서도주인의식 (ownership) 과준법의식을지닌덕성과역량을지닌시민과시민의대표자가존재해야한다는점이 40
제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 다. 특히, 공화정 (republic) 이라는정체는지배를강조하는민주정 (democracy) 이아니라비지배적조건확보와대의제를바탕으로작동되기때문에, 국민과정부를매개하는정당의역할이중요하고, 정당모델역시공화정에부합하는공당 ( 公黨 public party) 이출현할때제대로작동할수있다는것을깊이인식할필요가있다. 만약위에서제시된것들이불일치하거나부조응또는부합하지못할때는, 공공의이익보다는분파적인이익이강조되는파벌 (faction) 과계파 (partisanship) 가출현하여공당 ( 公黨 ) 은물론공화정이라는정체를대립과분열로위험에빠뜨려정당과정부에대한국민적불신을받게된다는것을인식할필요가있다 ( 채진원 2014a). 민주화이후한국정치에서파벌과계파의해악에대한비판의목소리가계속되고있다. 공천권을둘러싼계파들간의패권과담합이계속되고있으며, 이로인해정당의정체성이혼란스럽고, 정당의구심력과무게중심이잡히지않고있다. 민주화이후정당개혁과진보정당의등장에도불구하고민주적인정당에서계파정치가일반화되고구조화되고있는원인은무엇일까? 그것은변화된시대상황과관련한적절한정당모델의부재에있다고말할수있다. 즉그것은대중정당모델의종착지로등장한계파문제를극복할수있는공화주의원칙에부합하는적절한공당 ( 公黨 ) 모델의부재에있다. 앞서논의한바와같이진성당원을중심으로하는대중정당모델은당원의부족과당원의식의하락에따라계파과두제를중심으로하는카르텔정당으로진화하였고, 그결과계파들의과두제현상을더욱노골화시켰다. 그렇다면진성당원의공급이부족한시대적상황이란무엇인가? 그것은노조와이익단체를중심으로하는산업사회와달리진성당원이더이상원활하게공급되거나동원되지않아당원가입률이최저인상태즉, 사실상당원의식이없거나 (without membership), 당원의식이떨어지는 (declining membership) 지구화, 후기산업화, 정보화로표현되는오늘날의시대적상황을말한다 (Katz and Mair 1995; Dalton and Wattenberg 2000, 283; Thies 2002, 238-257). 이러한시대상황에서당원들이공천권장악을위한파벌들과계파들의패권과계파들간의담합 ( 공천권나눠먹기 ) 을실질적으로견제하기는어렵다. 그이유는계파수장과계파조직에 41
정치개혁과정치사법화 의해당원의식과의원들의자율성이사실상포획당해있거나정치신인의진입이차단당해더이상당내민주주의가작동되지않기때문이다. 한국에서진성당원제를실시하여가장민주적인정당으로자리매김을하였던민주노동당과그후계정당들역시계파를중심으로하는과두제의철칙에서벗어나기어렵다는것을보여주었다. 민주노동당이분당하고그후계정당들인통합진보당이이석기비례대표선거부정사건을계기로또다시분열했던핵심에는당원과정치신인이더이상공급되지않은상황에서당원의수를무기로한경기동부연합계파 (NL계) 의공천권장악과다른계파의반발이있었기때문이다. 이러한현상들은미헬스가웅변했던과두제의철칙처럼, 진보정당과민주정당을추구했던민주노동당과후계정당에서도정당조직내에서과두화현상을제어할수없었다는것을말하며, 그과두화현상의원인에는진성당원의공급부족과당원의식의부족에따른특정계파의당질서에대한포획과지배가자리하고있었음을웅변한다. 특정계파의당포획과지배현상은민주당후계정당에서도확연하게드러난다. 2014년새정치민주연합의조직강화특별위원회의구성이계파별안배에따라운영되고있다는것이다. 이러한실정은당대표와최고위원을선출하는전당대회를앞두고, 주요선거인단이되는지구당위원장, 대의원, 권리당원이당원이아니라계파수장에의해거꾸로결정되고지배받고있음을보여준다. 당원과당원의식이없는정당 의폐해에대해서는이미미헬스가 과두제의철칙 을통해, 민주주의를토대로하는대중정당이과두화경향에따라어떻게관료적대중정당, 포괄정당, 선거전문가정당, 카르텔정당으로전락해가는지를적실성있게설명하였다. 그렇다면이러한계파정치로부터벗어날수있는방법은무엇일까? 이러한계파를중심으로하는과두제경향으로부터정당을구할수있는방법은무엇일까? 가장확실한방법은산업화시대처럼진성당원을원활하게동원하거나공급하면될것이다. 진성당원의당원의식 (membership) 을통해계파들의패권과담합행위를견제하면될것이다. 하지만이러한견제는지구화, 후기산업화, 정보화, 탈물질주의등으로표현되는변화된시대상황에따른대중정당모델의카르텔정당화를볼때, 더이상불가능하다 (Katz and Mair 1995; Dalton and Wattenberg 2000, 42
제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 283; Thies 2002, 238-257). 왜냐하면원활하게진성당원을동원하거나공급할수있는산업화시대로돌아간다는것은시대역행적인일로현실적으로불가능하기때문이다. 그렇다면어떤처방이바람직한것인가? 우선민주화와정당개혁을통해 1인보스체제가쇠퇴했음에도불구하고, 정당내외에서계파정치가등장하는의미에대해살펴보고, 그원인에대한명증한진단이필요하다. < 그림 1-1> 대중정당모델 < 그림 1-2> 네트워크정당모델 공직수준정당의원 공직수준정당의원 조직수준정당 이념적활동당원 ( 정파 ) 조직수준정당이념적활동당원 ( 정파 ) 유권자수준정당일반유권자 유권자수준정당일반유권자 * 출처 : 채진원 (2012, 152) 부분수정. 계파정치가등장한다는것의의미는당원과의원이이미특정계파조직들에의해포획을당했거나당외부에서당원이공급되지않는상황에서공천권장악을위한특정계파의패권혹은계파연합들의담합이공화주의원칙에부합하는공당 (public party) 의작동을어렵게한다는것을의미한다. 이어서계파정치의발생원인은진성당원이공급되거나동원되지않는전환기적시대상황 ( 지구화, 정보화, 후기산업화, 탈물질주의등구조적인원인 ) 에서기인하는견제받지않는계파들의지배 ( 공천권장악과분배동기 ) 와배제의정치행태 ( 문화 ) 라할수 43
정치개혁과정치사법화 있다. 따라서그처방의방향은정당의모델을공화주의원칙에부합하도록현대화된공당의모델로혁신해야하며, 공천방식역시그공당에부합하는방향으로설계할필요가있다. 즉 < 그림 1-1> 처럼과두제의철칙에따른카르텔정당으로진화하는대중정당모델에서근본적으로탈피하여 < 그림 1-2> 네트워크정당모델로그경로를전환해야할것이다. 당원과의원들이계파수장과조직들에의해사실상포획된 조직수준정당 을축소하는한편, 공직수준정당 과 유권자수준정당 의균형적연계를활성화해야할것이다. 공천방식역시도네트워크정당모델에부합하게오픈프라이머리 ( 완전국민경선제 ) 를법제화하여특정계파의지배와독점및계파담합으로부터당원과국민에게완전개방하여계파들의영향력을실질적으로약화시킬필요가있다. 상실된당원의주인의식과의원들의주인의식 ( 자율성 ) 을회복하고시민들의참여를활성화하기위해서는오픈프라이머리 ( 완전국민경선제도 ) 를각당에게맡기는운영상의한계에서벗어나국민적합의를통한정치관계법개정을통해오픈프라이머리를법제화할필요가있다 ( 채진원 2012; 채진원 2014). 앞서막스베버가말한정당의합리적관료제화로해석했던 정당머신 ( 미국식대중정당모델의유형 ) 의폐해를타파하기위해정치개혁의일환으로 1905년미국의위스콘신주가최초주법으로예비선거 ( 프라이머리 ) 를법제화했던경험과사례는대통령제정부형태를지닌우리에게이론적으로경험적으로많은시사점을주고있다. 미국정당정치는남북전쟁이후잭슨민주주의확대로정당이원내정당에서대중정당모델로전환되고, 대중정당모델의형태인정당머신이부패의온상이되자 19세기말부터개혁운동이시작되었다. 공직후보선출제도를기존대의원대회의정당보스에서, 예비선거로바꿈으로써정당보스들의영향력을약화시켜현대유권자와원내정당이결합하는현대식정당으로변화시키는계기가되었다 ( 안순철 2005). 44
제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 < 표 2> 2012 미국대선에서후보선출방식비교 caucus closed primary open primary 민주당 14 16 20 공화당 15 15 20 * 출처 : 이정진 (2012). 이슈와논점 : 오픈프라이머리논의와시사점. (6.20) 미국은 < 표 2> 처럼 2012년대선에서민주당은 36개주, 공화당은 35개주에서예비선거를실시하였으며, 이중에서민주당 20개주, 공화당 20개주가오픈프라이머리를실시하고있다 ( 이정진 2012). 이러한오픈프라이머리는멕시코, 칠레, 아르헨티나, 불가리아등 1인보스에의한가산제 (patrimonialism) 의폐해를경험한남미국가에서정치개혁의일환으로대통령후보선출과정에도입되어확산되고있다 ( 안순철 2005). 또한이오픈프라이머리는대중정당모델의전통이강한유럽에서도점차확산되고있다. 2011년사회당이대선후보결선투표에서프랑수아올랑드 (Francois Hollande) 현대통령을오픈프라이머리로선출한바가있다. 또한 2013년프랑스보수우파정당인대중운동연합 (UMP) 은 2014년지방선거에출마할파리시장후보를나탈리코시우스코모리제의원 (Nathalie Kosciusko-Morizet, NKM) 은인터넷투표를활용한오픈프라이머리로선출한바있다 ( 김청진 2013). 2013년 7월영국노동당이정치불신과취약한당원기반을넘어서기위해런던시장후보를선출하는데오픈프라이머리를도입하겠다고전격선언한바있다 ( 유정인 2014). 1인보스에의한가산제문화가강하고그것의폐해가드러나고있는한국역시도 2002년 16대대선에서당선된노무현대통령이국민참여경선제도를활용하여새정치민주당후보로당선된바있다. 2002년당차원에서실시되었던국민참여경선제도는 2015년현재역선택의문제, 동원문제등제기된여러가지문제점을보완하면서여야가같은날동시에국가의세금으로유권자가참여하는오픈프라이머리로법제화하는데국민적공감대를넓혀가고있다. 45
정치개혁과정치사법화 Ⅳ. 오픈프라이머리법제화추진에대한논의와쟁점 1. 2015 년여 야의입장과의견과쟁점 2015년 1월현재여 야혁신위는내년 4월 20대총선에서오픈프라이머리를도입하기위한당내합의노력과함께정치관계법개정등법제화를위한내용과절차를논의중에있다. 하지만당론으로확정하지못하고있다. 새누리당보수혁신특별위원회 ( 위원장김문수 ) 는 1월 5일오픈프라이머리도입및여성 장애인후보자 10-20% 가산점부여등의혁신안을의결했다. 보수혁신위는당원협의회운영위원장이국회의원선거에출마할경우예비선거일 6개월전에사퇴해야한다는방안도의결했다. 기득권을갖고있는운영위원장이오픈프라이머리에서월등히유리할수밖에없다는지적에따른것이다. 보수혁신위는오픈프라이머리에참여할자격도강화하는방안을내놓았다. 별도자격심사위원회를통해심사를통과한예비후보만이경선에참여토록하는방안이다. 새정치민주연합은정치혁신실천위원회 ( 위원장원혜영 ) 를통해오픈프라이머리준비작업에나서고있으며, 새정치민주연합역시 컷오프 제도를도입해오픈프라이머리경선후보자를추리는방안을검토하고있다. 즉현역의원대다수후보가대결하면인지도및조직에서현직의원이압도적으로유리하다는지적을반영하여, 현직의원이경선에참여한지역구는오픈프라이머리에 2명의예비후보만이참여할수있는방안을논의중에있다. 하지만새정치민주연합은 전략공천 제도를병행키로하는방안을검토하고있다. 상대적으로조직기반이없는정치신인들을발굴하기위한방안이다. 평가기준역시당규에명문화해이해관계에따라수정하지못하도록할방침이다. 오픈프라이머리가당내에서개별적으로진행하는방식이아니라역선택의문제를해결하기위해여야가동시에같은날중앙선관위의선거관리위탁에따라국고로진행되도록하기위해서는선거법등정치관계법이개정되어야한다. 하지만이러한오픈프라이머리의법제화문제는선거구획정, 계파별이해관계로인해본격적인협상이진전되지못하고있는실정이다 ( 이한울 2015). 46
제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 이상과같이여야의공통점은전체적으로오픈프라이머리를제도화하겠다는의견에도불구하고, 오픈프라이머리제도의원활한작동을위한공정성확보방안에는차이점이발견된다. 새누리당이여성 장애인후보자 10-20% 가산점부여, 당협운영위원장의선거일 6개월사퇴, 예비후보자등록제도완화및상시선거운동허용, 전략공천폐지등을주장한반면에새정치민주연합은예비후보자에대한사전검증강화, 컷오프 (cut-off) 제도, 신진정치인에대한전략공천을제안하고있는점이다. 현상적으로보면여야가전략공천폐지여부에대한입장차이가있는것으로보이지만, 전략공천제도가제안될수밖에없는내외부적조건을완화시킬수있다면이러한차이는충분히조정할있다고판단된다. 이러한공통점과차이점에도불구하고, 여야는 1월 23일정치혁신합동토론회를개최하여오픈프라이머리에대한입장을논의하였다. 합동토론회는여야가오픈프라이머리법제화를위한논의를시작했다는데의미가있다. 새누리당보수혁신특위 새정치연합정치혁신실천위주최합동토론회에서발제자로나선나경원의원과박영선의원은정치권의고질병인계파갈등을해소하고국민에게공천권을돌려주는오픈프라이머리도입필요성을제기했다. 다만두의원은오픈프라이머리방식에대해서는이견을표현했다. 나경원의원은 2011년 142 명의명의로자신이대표로발의했던선거법개정안의내용처럼 1) 선거일전 60 일이후첫번째토요일에실시 2) 당에공천관리위원회대신예비선거관리위원회구성 3) 신인여성 장애인후보자가산점 (10~20%) 부여 4) 전략공천폐지등의방안을제안했다. 박영선의원은 2012년자신이선거법개정안으로입법발의했던 톱투 (Top two) 프라이머리 방식의오픈프라이머리를제안했다. 톱투 (Top two) 프라이머리 란정당소속과무소속관계없이모든후보자가하나의예비선거에참여해최고득표자 2명이본선에서겨루는방식으로 2004년미국워싱턴주에서처음으로도입됐고, 2010년캘리포니아주에서도채택된바있다. 박영선의원은영호남지역주의가강한풍토에서 영 호남공천이곧당선 인현실에서열심히유권자를만나고민심을훑은후보자가당선돼야한다는취지로톱투 (Top two) 프라이머리가더현실적이라고주장한다. 박영선의원은자신의법안내용처럼 1) 모든정당에대한예비경선의무화 2) 톱투프라이머리실시 3) 선거일 47
정치개혁과정치사법화 전 30일이후첫토요일예비경선실시등을제안했다 ( 송은미 2015). 박영선의원이제안하고있는 톱투 (Top two) 프라이머리 는영호남지역주의 ( 지역주의적투표행태 ) 를개선하는데탁월한효과가있을것으로예상된다. 하지만우리나라가연방제정부가아닌단일정부라는점에서그리고여야합의의저항이큰만큼모든지역에전면적으로도입하기에는한계가있어보인다. 따라서수도권등전체적으로오픈프라이머리를도입하되적어도여야가지역주의청산을위한정치개혁의차원에서합의하여부분적으로영호남지역에한시적으로도입하는혼합형방안의설계를적극검토할필요가있다. 이방식은지역주의극복을위해논의중에있지만진보정당의저항으로합의하기가어려운석패율제도입, 권역별비례대표확대보다저항이적으면서도효과가있을것으로보인다. 특히, 영호남지역에서의 톱투 (Top two) 프라이머리 의적용은오픈프라이머리에대한진보정당의반대를줄이면서도진보정당이요구하는결선투표제에버금가는효과가있다는점에서혼합적제도디자인을적극검토할필요가있다. 2. 오픈프라이머리법제화방안에대한논의 2011년 4월 8일중앙선관위는정치관계법개정의견중에하나로오픈프라이머리법제화에대한최초의의견을국회와정당에게제안하였다. 또한중앙선관위는이최초의안을기초로 2015년 2월 24일오픈프라이머리법제화에대한추가의견을발표하였다. 이러한중앙선관위의최초의견 ( 중앙선관위 2011) 은이후선거법개정안과오픈프라이머리법제화방향에대한기본골격을제시했다는점에서중요하다. < 표 3> 은앞서소개했던나경원의원안과박영선의원안을제외하고, 중앙선관위의의견이제출된이후국회에제출되었던주요의원들 ( 김용태의원, 김태원의원, 최재성의원 ) 의법안내용에대한비교이다. 의원들의안과비교가되는기준점으로서중앙선관위가제안한오픈프라이머리의주요내용을살펴보면다음과같다. 48
제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 선거의적용범위 선거의선택 / 가중치 선관위위탁여부 / 비용국고 선거일규정 여야동시실시 / 유권자역선택문제규정 < 표 3> 오픈프라이머리법안주요내용비교 중앙선관위안 (2011. 4.8) 대통령, 국회의원, 광역자치단체장정당의의무적선택과선거결과비중의자율적적용국고보조금받는정당 ( 대선은 20석원내교섭단체 ) 국고비용대통령 : 선거일전 120 일이후첫번째토요일국회의원및광역자치단체장 : 본선거의선거일전 40일이후첫번째토요일 여야동시실시 ( 한유권자가하나의정당경선에만참여가능 ) 김용태의원안 (2012.5.30) 대통령선거 김태원의원안 (2014. 1.3) 모든공직선거 최재성의원안 (2014. 1.19) 대통령및특별 광역단체장선거 정당의의무적선택정당의의무적선택정당의의무적선택 위탁의무국고비용위탁의무국고비용위탁가능국고비용 90 일전 여야동시실시, 한유권자가하나의정당경선에만참여 대통령 : 90 일전국회의원및광역자치단체장 : 60 일전지방의회및기초자치단체장 : 40 일전 여야동시실시, 한유권자가하나의정당경선에만참여가능 ( 타정당투표참여금지 ) 대통령 : 60 일전특별 광역단체장 : 30 일전 복수정당경선실시에복수참여금지 ( 금지위반시해당투표무효 ) 첫째, 전국동시 국민경선 실시규정이다. 1) 임기만료에의한선거 ( 지방선거의경우에는지방자치단체의장선거에한함 ) 에서국고보조금배분대상정당이당내경선을선거관리위원회에위탁하는경우에는선거권이있는국민이면누구나참여할수있는방법으로같은날동시에경선 ( 이하 국민경선 이라함 ) 을실시한다. 2) 국민경선의경선일은대통령선거는본선거의선거일전 120일이후첫번째토요일에, 그외의선거는본선거의선거일전 40일이후첫번째토요일로한다. 3) 정당은경선일전 10일까지위탁을신청하도록하되, 국민경선이아닌방법으로실시하는경선은위탁할수없도록하며, 대통령선거에있어서는국회교섭단체를구성한정당이모두참여한경우에만국민경선을실시한다. 둘째, 경선선거인에대한규정이다. 1) 국내에거주하는국민으로서본선거의 49
정치개혁과정치사법화 선거권이있고, 경선선거인명부작성기준일 ( 대통령선거는경선일전 28일, 그밖의선거는경선일전 19일 ) 현재주민등록또는국내거소신고가되어있는사람은모두경선선거권을부여한다. 2) 다만, 정당이국민경선위탁을신청하기전에자체적으로후보자추천에반영되는경선을실시한경우에는해당경선에참여한사람은국민경선에는참여할수없도록한다. 3) 경선선거인명부는구 시 군의장이작성하되, 중앙선거관리위원회는그경선선거인명부를전자파일형태로전국단위로통합하여작성하도록한다. 셋째, 경선후보자등록규정이다. 경선후보자등록신청접수는정당이자율적으로하되, 경선일전5일까지경선후보자명부와기호를관할선거구선거관리위원회에제출하도록한다. 넷째, 경선운동에대한규정이다. 현행비당원참여당내경선의경우와동일한방법으로경선운동을할수있도록하되, 경선홍보물은매세대에발송할수있도록한다. 다만, 경선일에는일체의경선운동 ( 예비후보자로서하는선거운동을포함함 ) 을할수없도록한다. 다섯째, 경선투표에대한규정이다. 1) 경선투표소는읍 면 동마다읍 면 동사무소등에 1개소씩설치하되, 관할구역안에서국민경선이실시되지않는구 시 군에는경선투표소를설치하지아니한다. 2) 경선선거인은주소또는거소에상관없이자신이투표하기편한투표소에가서자신이참여하고자하는하나의정당을선택하여경선투표용지를교부받아투표한다. 3) 투표시간은오전 6시부터오후 6시까지로하며, 경선투표용지는별도로인쇄하지아니하고투표소에서프린터등기계장치를이용하여발급한다. 여섯째, 경선개표규정이다. 1) 경선개표는구 시 군선거관리위원회가관리하고, 선거구선거관리위원회는개표결과를취합하여해당정당에통지한다. 2) 정당의후보자추천에있어국민경선결과의반영정도는정당이자율적으로정하도록한다. 일곱째, 경선투표 개표참관및경선관리경비부담규정이다. 1) 경선투표및개표참관여부, 참관인의수는정당이자율적으로정하여경선일전일까지구 시 군선거관리위원회에그명단을제출하도록한다. 2) 국민경선의경선선거인명부작성, 투표및개표관리에소요되는비용은국가가부담하도록한다. 다만, 투표및개표참관인수당은정당이부담하도록한다. 50
제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 < 표 3> 의비교에서쟁점이되는사항은 선거의적용범위, 선거의선택과가중치, 선관위위탁과선거비용국고여부, 선거일규정, 여야동시실시및유권자역선택문제규정 이다. 첫째, 선거의적용범위에있어서는의견차이가많이난다. 중앙선관위는대통령선거, 국회의원선거, 광역자치단체선거에적용하는것을제안했지만의원들은모든공직선거 ( 김태원의원 ), 대통령선거 ( 김용태의원 ), 대통령선거와광역단체장선거 ( 최재성의원 ) 에적용하는안을담고있다. 둘째, 오픈프라이머리를의무적으로적용해야하는것인지, 아니면자율적으로적용해야하는것인지와관련된선거의선택과가중치에대한문제이다. 이것에대해중앙선관위는국고보조금을받는정당 ( 대선의경우는원내교섭단체 ) 이면오픈프라이머리를의무적으로적용하지만그선거결과의비중을얼마큼적용할것인지에대해서는정당이자율적으로판단하도록하는안을제시하였다. 반면의원들의경우는오픈프라이머리를국고보조금을받는정당은의무적으로오픈프라이머리를실시해야하고, 선거결과에대한비중치를 100% 반영하는안을담고있다. 셋째, 선관위위탁과국고비용에대해서는중앙선관위안과나머지의원들의안모두동일하게이것에대해찬성하고있다. 넷째, 선거일규정은중앙선관위안과의원들안의차이가크다. 차이가큰이유는전체적인오픈프라이머리에대한상이다르기때문으로, 전체적인상이좁혀지면이부분역시좁혀질수있을것이다. 다섯째, 여야동시실시및역선택의문제규정이다. 이부분역시중앙선관위의안과의원들안모두큰차이가없다. Ⅴ. 결론 : 요약, 비판에대한반론, 과제 본논문은민주화이후한국정당정치의문제점으로공천권장악을둘러싸고일정하게반복적으로패턴화되고있는계파정치의문제점을극복하기위한대안으로공화주의적원칙에부합하는정당모델 ( 公黨 ) 의제시와이것에부합하는공천방식을찾기위한실험적인시도로출발하였다. 핵심적인문제의식은민주화, 정당개혁, 진보정당의진출등으로 1인보스정당체제가약화되었음에도불 51
정치개혁과정치사법화 구하고, 여야는물론진보정당에서조차계파정치가등장하고, 이러한계파정치가계속해서유지되는원인과배경에대해, 그것을극복할있는처방에대해서도이론적 경험적논의를통해살펴보고자하였다. 특히, 계파정치의배경과의미에대해미헬스가제기한 과두제의철칙 테제를적용하여그것이출현하여유지되게하는배경과의미를살펴보고자하였다. 또한아리스토텔레스, 마키아벨리, 매디슨등공화주의자들의이론적논의를수용하여현시기과두제현상으로드러난계파정치를극복할수있는최선의정체와정당모델로공화주의원칙이적용될수있는네트워크정당모델과이것에부합하는공천방식으로오픈프라이머리의적실성과법제화를강조하였다. 본논문은실험적시도를갖는만큼, 구체성의결여, 풍부한이론적논의와사례제시부족등여러가지한계에도불구하고, 다음과같은논제와논쟁점을제시한했다는데실험적의의가있다. 첫째, 여야는물론진보정당에서도계파정치가등장하는배경과그의미를 과두제의철칙 테제를차용하여설명한점이다. 진성당원제를토대로했던대중정당모델이더이상당원이공급되거나동원될수없는시대상황으로약화되었고, 이러한대중정당모델의토대적약화가관료적대중정당모델 포괄정당 선거전문가정당모델 카르텔정당모델과같은경향으로진화하였다. 결국이러한계파정치는소수계파들에의한당원과의원들의포획화현상즉, 과두제의철칙에기인한것이다. 그것의핵심은공천권장악을통한당원과의원들에대한계파수장의포획화이다. 이것은반대로당원들의주의식과의원들의주인의식 ( 자율성 ) 의약화이다. 둘째, 대중정당모델이관료적대중정당모델 포괄정당 선거전문가정당모델 카르텔정당모델과같은경향으로나아가과두제의철칙에서벗어날수없었던배경에는정당의세가지기능중 조직수준정당 기능의한계를다른차원에서 공직자수준정당 과 유권자수준정당 기능의연계와활성화에서찾지않고, 똑같이유연화된 조직수준정당 기능에서찾았기때문이다. 즉, 진성당원의공급부족과동원부족의공백을당내관료, 지도부, 선거전문가, 이익단체의대표, 국가에서찾았기때문이다. 셋째, 민주적인정당을추구했던대중정당모델이과두제의철칙으로벗어나지못하고과두제로전락하는핵심에는더이상당원 52
제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 을공급하거나당원을동원할수없는지구화, 후기산업화, 정보화, 탈물질주의등으로표현되는전환기적시대상황이라는구조적요인이존재한다는점이다. 진성당원의공급과동원은단순한리더십, 운영상의문제가아니라사회구조적인변화에따른것이기때문에대안으로진성당원제의활성화를관념적으로주장한다고해서과두제의철칙이해결될문제가아니라는점이다. 즉원활한진성당원의공급과동원이가능했던산업화시대로돌아가는것은시대역행적인일로불가능하기때문에, 현시기와같은시대전환기에대중정당모델의이론적적실성이떨어지는것은당연하다. 또한설령대중정당모델을대안으로주장한다손치더라도결국대중정당이카르텔정당으로진화하는경향에서드러난것처럼, 대중정당모델은과두제의철칙을벗어날수없다는점이다. 넷째, 진성당원의공급과동원이원활하지못한상황에서원론적인차원에서진성당원제도입과대중정당모델의활성화는도덕적선의와상관없이정당내당원과의원들을가장많이포획하고있는특정계파의이익을대변하는이데올로기로작동될수있다는점이다. 다섯째, 과두제의철칙현상으로드러난계파정치를극복하기위해서는최선의정체로공화정 (republic) 을제시한공화주의자들의논의를볼때, 공화주의원칙이적용되는공당모델이필요하며현시기에는계파에의해포획된 조직수준정당 기능을약화시키는대신 공직수준정당 기능과 유권자수준정당 기능의균형적연계를강화하는 네트워크정당모델 이적실성이크다는점이다. 여섯째, 네트워크정당모델이추구하는공당모델에부합하는공천방식은경험적으로미국에서 정치머신 (1인보스정당체제 ) 의폐해를극복하기위해도입되었던오픈프라이머리의법제화와이것의세계적확산추세가주는이론적시사점을볼때, 한국에도오픈프라이머리의적실성이크다는점이다. 일곱째, 오픈프라이머리는, 다수결의전횡 과 파벌의해악 을견제하기위해작은선거구가아닌광역선거구에서다수시민들로대표자를선출하자는공화주의자들의논의와부합한다는점이다. 오픈프라이머리는사실상당이계파들에의해포획된당원과의원들만의당내선거가아니라선거구를일반유권자가참여할수있도록확대하여, 즉당원과의원및일반유권자가참여하도록하여계파들의영향력을견제 53
정치개혁과정치사법화 하고권력을공유하려고한다는점에서공화주의원칙에부합한다는점이다. 여덟째, 만약전환기적시대상황속에서도대중정당모델에변화를주지않고이모델을무리하게고집하여작동시킨다면어떤일이벌어질것인가에대한유의미한대답을제시할수있다는점이다. 그것은이른바 관료주의적대중정당, 혹은계파과두제에기반한 카르텔정당 처럼, 관료주의적이고폐쇄적인이념정당과계파정당의이미지로더많은정당불신과위기상황으로스스로분열하거나해산당하는운명에처할수밖에없다는점이다 ( 채진원 2012; 채진원 2014). 파벌과계파정치로부터정당과공화정을구할수있는가장확실한방법은산업화시대처럼진성당원을동원하거나공급하는일이다. 하지만, 이러한것은과거시대로다시돌아가야만가능하다는점에서시대역행적인일로현실적이지않다. 따라서바람직한해법은공화주의원칙을볼때, 공천권을특정계파의독점혹은계파담합으로부터당원과국민에게완전개방하여계파들의영향력을약화시키는것이최선이다. 계파정치를극복하기위해서는공화주의원칙에부합하는네트워크정당모델의작동과함께오픈프라이머리가제도적으로잘작동하도록하는정치문화가활성화되어야한다. 무엇보다도공화주의원칙을실현하는대화와타협의정치문화가정착될필요가있다. 그러나네트워크정당모델과오픈프라이머리의제도화에대한비판의목소리가많고, 제도에대한인식차이도큰만큼이것에대한진지한토론을통해합의를이루는것도시급하다. 우선몇가지비판에대한반론과함께개선과제를논의해보면다음과같다. 대중정당론자들을포함한비판론자들이제기하는반대의주요논거는크게세가지다. 첫째, 네트워크정당모델과오픈프라이머리가정당을약화시킨다는이른바 정당약화론 이다. 둘째, 오픈프라이머리의법제화가정당의자율성을떨어뜨린다는논리이다. 셋째, 오픈프리아머리가정치신인, 여성 장애인, 소수정당에게불리하다는논리이다. 첫째에대한반론으로, 최장집 (2005; 2007) 등이주장하는것과같이당원의이념적정파성을강조하여 조직으로서의정당 의비중이큰대중정당모델 ( 계급정당 이념정당 ) 을정당이추구해야할이상적인표준모델로삼는다면, 오픈프라이머리에따른 정당조직의약화 가정말문제가될것이다. 하지만시대착오적 54
제 1 패널 - 발표 2. 계파정치극복과공당 ( 公黨 ) 을위한공천방식논의 : 오픈프라이머리법제화흐름과쟁점 인정당의이념성과조직성을강조하는 조직수준정당 기능을약화시키는대신 공직수준정당 기능과 유권자수준정당 기능의네트워크를강조하는 네트워크정당 모델을대안적정당모델로제시한다면, 정당의약화는더이상문제가되지않는다. 폐쇄된조직과이념성그리고계파들에의해포획된 조직수준정당 기능을약화시키는대신보스와계파수장이가지고있던공천권을국민들에게돌려주는조치로후보자의선출과정을개방하여후보들과유권자들을연계시켜더많은유권자들의참여가보장된다면상황은정반대로달라진다. 계파에의해포획된당원과의원들로작동하지않으면서쇠퇴하고있는 조직수준정당 기능을다른두기능을활성화시켜그것을보완함으로써정당의사회적기반을더욱다층적으로확대할수있기때문에더이상정당의약화는문제가되지않는다. 이른바 정당약화론 은잘못된가정즉대중정당모델이정당이따라야할이상적모델이라는잘못된가정에근거한오해에불과하다. 이러한정당약화론은 정당 을다층적수준의정당기능론 ( 조직으로서의정당, 공직수준정당, 유권자수준정당 ) 에서보지않는 오해 에서비롯된측면이강하다. 즉대중정당모델을표준화된정당으로보기때문에발생하는오해이다 ( 채진원 2012; 채진원 2014). 둘째에대한반론으로, 정당은자율적인결사체로법과제도화이전에스스로의문제를자율적으로푸는것이원칙이다. 하지만국민이왜정당에게정치개혁을요구하는것일까? 그리고정당과유력한후보들은국민들에게정치개혁을공약하고법제화를추진하는것일까? 정당스스로국민이기대하는바를반응성을가지고자연스럽고자율적으로해나간다면굳이정치개혁을주장하거나공약화를하지않을것이다. 그런데국민과정당에서정치개혁을주창하고있는이유는국민의눈높이에서요구하는기대를정당과정치인이자연스럽게자율적으로하지못하고있기때문이다. 따라서법제화란정치개혁의최종종착지로결국이것의갭을줄이고자하는조치가뒤따르는것은당연한일이라볼수밖에없다. 자율적이든타율적이든법제화를추진한다는것은결국국민의대표자와국민과의합의를기초로할수밖에없다. 이러한합의과정은대의민주주의를하는이상모든국민과모든정당이 100% 를합의할수는없는일이다. 최대한공공선을위해토론하고합의를해야하겠지만불가피하게소수파와소수정당 55
정치개혁과정치사법화 들에게불리한합의도있을수밖에없다. 특히, 민주적인정당을추구하는진보정당에서도계파정치와과두제의철칙이등장했다는것은국민세금으로국고보조금을받고있는진보정당역시도순수한자율성만을주장할수없는처치라는것을엄중하게인식할필요가있다. 셋째에대한반론으로, 오픈프리아머리가정치신인, 여성 장애인, 소수정당에게불리하다는논리는 순수한제도그차제 에대한비판이라기보다는그것의적용과정에서이미존재하거나더욱불거지는문제점즉, 한국적인정치문화적변수에대한비판이라고할수있다. 오픈프라이머리가아닌현재의정치관계법이라는제도상에서도정치신인, 여성 장애인, 소수정당에게불리한것은마찬가지이다. 어쨌든, 이문제는오픈프라이머리의도입을전제로한다면개선될과제임에는틀림이없다. 이상의반론과더불어오픈프라이머리의성공적인제도디자인과정치문화적수용을촉진하기위한개선과제로는다음과같은것이요구된다. 첫째, 전체적으로오픈프라이머리를적용하되영호남지역주의극복을위해 톱투프라이머리 를한시적이며단계적으로적용하는혼합형선거제도를설계할필요가있다. 둘째, 2016년 20대총선에적용할수있는영호남에서의 톱투프라이머리 에대한여야와진보정당의합의부터도출하여야하고, 이것의경험을기반으로추후오픈프라이머리의전국화를단계적으로확대해나갈필요가있다. 셋째, 정치신인, 여성 장애인, 소수정당에게불리한정치관계법을개정할필요가있다. 대표적인것으로는예비후보자의등록과선거운동기간제한, 선거운동방식에대한규제를전면적으로개선할필요가있다. 즉선거운동의방식과정치행위를전면적금지사항외에는모두허용하고, 규제방식을선거운동방식에대한규제에서정치자금비용을제한하는 네거티브리스트방식 으로전면전환할필요가있다. 넷째, 정치신인, 여성 장애인의정치참여활성화와공정경쟁을위해 여성 장애인후보자 10-20% 가산점부여, 당협운영위원장의선거일 6개월전사퇴, 예비후보자등록제도완화및상시선거운동허용등적극적조치 (affirmative action) 를단계적이고한시적으로적용할필요가있다. 56