언론공정성실현모임 대표의원연구책임의원구성의원 ( 가나다순 ) 김성수 추혜선 김경진김종민박영선박홍근 서영교신경민이철희조응천
2017 년도정책연구보고서 바람직한통합방송법제정방향 2017. 10. 대표집필 김성수의원 추혜선의원 언론공정성실현모임
C O N T E N T S 2017 정책연구보고서 바람직한통합방송법제정방향 목차 Ⅰ 통합방송법논의현황 1 Ⅱ 미래부 ( 현과학기술정보통신부 ) 의유료방송통합법 3 1. 주요내용 3 2. 문제점및논의방향 5 Ⅲ 현행방송법령체계의개편 7 Ⅳ 통합방송법제정의원칙 9 Ⅴ 통합방송법제정방향 12 1. 방송의개념 12 2. 1 단계 : 공영방송지배구조재검토 20 Ⅵ 방송사업분류체계개편방향 30 1. 방송사업 ( 역무 ) 분류체계개편 30 2. 방송사업또는매체의기능과권리 - 의무관계재검토 45 Ⅶ 방송생태계복원을위한통합방송법제정방향토론회 47
Ⅰ. 통합방송법논의현황 Ⅰ 통합방송법논의현황 다양한미디어서비스들의등장으로새로운미디어시장에대한획정및경쟁 정책이필요함에도불구하고현방송법에는시장획정이나경쟁정책에대한조항이 마련되어있지않음 전세계적으로도방송과통신서비스를통합적으로규율할수있는통합법체계가일반화되고있으나, 우리나라는여전히방송법과통신법으로이분화됨으로써세계적추세에역행하고있는것임 - 방송과통신의일원화된방송통신법제의단초마련을위해서통합방송법제정이필요함 다양한방송서비스 (OTT 등 ) 가출현하는상황에서신규서비스가도입될때마다해당법적근거를보완해야한다는점에서규제의공백문제를야기하고있음 - 방송과통신의중간영역에해당하는융합서비스에대한규제해석상갈등이지속적으로발생하고있음 2014 년 3월방송통신융합및스마트미디어확산에따른방송환경변화에대응하고사업자간의공정경쟁환경을조성하기위한법제정비추진을목적으로당시미래창조과학부 ( 현과학기술정보통신부, 이하 미래부 ) 와방송통신위원회 ( 이하 방통위 ) 가공동으로 유료방송규제체계정비연구반 을운영하였음 통합방송법 ( 이하미래부의유료방송통합법 ) 은방송법과 IPTV 법으로나눠져있는칸막이식규제를단일규제체계로일원화하고 동일서비스동일규제 를도모하기위해마련된통합법안 (2016 월 5월 23일입법예고 ) 임. 정부입법안으로국회에제출돼현재과학기술정보방송통신위원회에계류중임 1
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 문재인정부의기조에부합하는유료방송규제체계정비가아닌 진정한통합방송법 을마련할필요있음 - 지난이명박, 박근혜정부에서추진된방송의산업화와유료방송중심의방송산업재편으로붕괴된방송의공익성, 공정성등생태계의복원이필요한상황임 - 지상파방송, 유료방송 ( 실시간 + 비실시간 ) 과시청자논의를모두담아낼필요가있음 2
Ⅱ. 미래부 ( 현과학기술정보통신부 ) 의유료방송통합법 Ⅱ 미래부 ( 현과학기술정보통신부 ) 의유료방송통합법 01 주요내용 2008 년특별법형식의인터넷멀티미디어방송 (IPTV) 도입이후유료방송시장의 경쟁이심화되면서공정한경쟁환경조성및규제차별에대한문제가지속적 으로발생하고있음 방송법상의종합유선방송사업 (SO), 위성방송사업과인터넷멀티미디어방송사업이 유사한서비스를제공함에도불구하고, 현재각기다른별개의법으로규율하고 있음 방송법과 IPTV 법의합치는과정에서방송법관련전반적인정비필요성이제기 되고있으나, 미래부는이를무시하고있는상황임 3
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 유료방송통합법의주요내용 주요내용 유료방송사업개념의도입 방송채널사용사업에대한신고제도입 유료방송사업자에대한허가심사기준보완 인터넷멀티미디어방송사업자의대표자결격사유보완 인터넷멀티미디어방송사업자에대한행정처분의기준및종류정비 공정경쟁촉진 유료방송의이용요금승인신청시자료제출의무신설 유료방송사업자의방송통신설비동등제공 폐업및휴업신고시이용자보호절차강화 조항안제2조제2호의 2 및제3호의2 신설안제9조제5항제 3호안제10조제1항제2호, 안제10조제1항제7호신설안제13조제5항각호외의부분및부칙제10조안제 18조제1항안제 69조의3 신설안제77조제3항신설안제78조의3 신설안제84조제3항신설 유료방송통합법관련이해관계자 ( 미래부입법예고참조 ) - 이해관계자는단지유료방송사업자영역뿐만아니라지상파방송, 비실시간방송 (OTT 등 ) 그리고시청자영역등도포함된논의가이루어질필요성 사업자유형 인원수또는규모 유료방송사업자 SO(91 개 ), IPTV(3 개 ), 위성 (1 개 ), RO(80 개 ) 방송채널사용사업자 (PP) 약 230 개 4
Ⅱ. 미래부 ( 현과학기술정보통신부 ) 의유료방송통합법 02 문제점및논의방향 유료방송통합법의주요문제점 구분 유료방송 ( 반쪽짜리 ) 통합의한계성 실시간 / 비실시간방송의구분필요 종편의특혜해소 동일서비스동일규제한계성 시청자또는이용자복지부재 통합방송법제정을위한의견수렴절차문제 통합방송법제정의목적과청사진제시필요성 문제점 유료방송뿐만아니라방송의공적영역과시청자권리등을포함한온전한통합방송법제정필요성 체계적인실시간 / 비실시간방송의구분모호 종편의의무편성해제문제등 유료방송사업자별역무와특성에부합하는획정의필요성 시청자또는이용자의권리보호와공공복리증진을위한논의를포함한온전한통합법제정필요 통합방송법의청사진을마련하고이에대한정보제공뿐만아니라다양한주체들의의견을수렴하는절차가보강될필요성 방송의공적 / 사적영역 ( 시청자포함 ) 을포괄할수있는통합방송법의기조와목적제시필요 Ø 문재인정부의방송정책기조를무엇으로잡을것인가? 한국방송정책의가치와이념대안 시기 1980~1987 1988~2011 2012 디지털전환이후 핵심방송정책이념 공익성공익성과산업성의조화시청자복지 시청자공중 ( 대중 ) 공중 / 소비자시민 / 소비자 규제기구문화부 ( 정부부처 ) 공보처, 방송위원회, 방송통신위원회 ( 정부부처 민간기구 정부부처 ) 사회조합형방송통신위원회 ( 민간공공규제기구 ) 방송제도공영독점공민영방송제도공공서비스중심의경쟁제도 구체적인정책이념 사회적책임공정성 / 객관성소유의다양성 사유화 ( 산업적경쟁력 ) 정치적독립시청자주권지역주의 - 정치적복지 : 정치적독립과동등기회의원칙 - 사회문화적복지 : 프로그램의질, 범위와균형, 다양성, 소수계층이익과지역주의 - 경제적복지 : 보편적접근, 공정경쟁과혁신, 소비자이익보호 5
6 2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향
Ⅲ. 현행방송법령체계의개편 Ⅲ 현행방송법령체계의개편 디지털기술발전과방송미디어생태계변화 우리나라방송생태계는지상파단일매체시대에서 1995 년이후케이블 TV, 위성 방송, IPTV 등유료방송도입에따라다매체다채널시대로전환되었음 최근디지털기술과유 무선인터넷네트워크의발전으로방송콘텐츠, 플랫폼영역, 수신영역이더욱확장되고있음 - 방송콘텐츠영역에서는 PP의양적증가, 종합편성 PP, 보도전문 PP 도입등이이뤄졌으며, 나아가 1인제작자, MCN(Multi Channel Network) 등이출현하여다양한동영상콘텐츠를제작하고있음 - 방송플랫폼영역에서는지상파방송의다채널화, 유료방송 ( 케이블 SO, 위성방송, DMB, IPTV) 의증가에힘입어실시간채널의수용능력이크게향상되었음. 또한방송서비스제공방식이실시간에서비실시간으로확장되었음. 또한 OTT, SNS 등을통한방송콘텐츠유통이가능해졌음 - 수신영역에서는고정형 TV 수상기를통해방송을시청하던형태에서젊은층을중심으로유무선인터넷과연결된 PC, 스마트폰등스마트디바이스를통해시청하는형태로확장되고있음 방송미디어의사회적역할변화 지상파방송단일매체시대 : 공익기여강조 - 지상파방송단일매체시대, 방송은공적자원이자희소한자원인주파수 ( 지상파 ) 를 이용한다는점, 불특정다수의시청자에게방송콘텐츠를동시에제공함으로써 7
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 커다란사회적영향력을행사한다는점에서공익에기여할것을요구받았음 - 이에지상파방송은소유와운영에서엄격한규제를받아왔음. 또한재원측면에서도시청자가납부하는수신료를기반으로운영하거나, 광고수익으로운영되더라도공익기여를우선하도록요구받아왔음 다매체다채널시대 : 산업발전기여로확장 - 1995 년이후다매체다채널시대가전개되면서방송에대한사회적요구는공익기여에서산업발전기여로확장되었음. 즉, 방송은공익적방송콘텐츠의제작및유통의활성화를추구하는동시에산업적측면에서수익성높은방송콘텐츠제작및유통, 방송콘텐츠수출활성화, 신규서비스에대한투자확대등을통하여산업성장, 고용창출, 국가경제발전에기여할것이강조되고있음 방송보도에서의공정성강화 현재지상파방송사, 종합편성 PP, 보도전문 PP 가보도기능을수행하고있음 방송보도가추구해야하는핵심가치는 공정성 임. 공정성개념에대해서는 다양한해석과논란이있으나 있는그대로의사실 ( 사실성 ) 을 특정입장이나 정파에치우치지않고 ( 불편부당성 ) 보도해야한다 는것이라고할수있음 그러나방송보도의공정성은정치권력, 광고주 ( 기업 ), 시청자, 방송사내부조직 등다양한이해관계자로부터영향을받을수밖에없음. 따라서방송보도의공정성 확보를위한제도적방안의마련이필요한상황임 8
Ⅳ. 통합방송법제정의원칙 Ⅳ 통합방송법제정의원칙 통합방송법제제정의기본원칙 ( 디지털시대방송의구현가치확립 ) 통합방송법제에서는디지털 All-IP 시대에새롭게구현되어야할방송의가치와이념이투영되어야함 - 2000 년에제정된현행방송법에서제시하고있는방송의가치는아날로그기반의방송에기반을두고있음 - 디지털 All-IP 시대에는정치, 경제, 사회범주하에정치는 자유 ( 독립성 ), 공정성, 경제는 경쟁, 다양성, 보편적복지, 사회는 정체성, 상호작용, 통합 등의요소로구성하는것을검토할필요가있음 방송법에나타나고있는방송의가치 구분초기방송법 (1987) 통합방송법 (2000) - 현행 목적 방송의공적책임 공정성과공익성 제 1 조 : 방송의자유, 민주적여론형성, 국민문화향상, 공공복지증진 제 4 조 : 인간의존엄, 민주적기본질서, 민주적여론형성, 공중도덕및사회윤리 제 5 조 : 공정성, 국민정서, 균형 제 1 조 : 방송의자유와독립, 공적책임, 시청자권익보호, 민주적여론형성, 국민문화향상, 방송발전, 공공복리증진 제 5 조 : 인간의존엄, 민주적기본질서, 국민의화합, 조화로운국가발전, 민주적여론형성, 갈등조장금지 제 6 조 : 공정성, 객관성, 공평성, 국민정서, 알권리, 표현의자유, 지역사회발전, 민족문화창달, 사회교육기능, 문화생활향상, 표준말, 균형 시청자의권익보호 방송편성의자유와독립 없음제 3 조 : 기획 편성 제작참여, 시청자의이익 제 3 조 : 편성의자유제 4 조 : 편성의자유와독립 9
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 ( 산업성과공익성의양립 ) 통합법은방송의공적가치제고와방송시장에서의공정경쟁을기반으로하는상생의생태계조성을통해방송산업을진흥함으로써방송의공익성과산업성간에균형달성이필요함 - 현행방송법은규범법적인성격을가지고있음에따라방송시장의경쟁환경변화에능동적으로대처하지못하고, IPTV 법은사업법적인성격을가지고있어, 방송시장의공공적규범을규율하는데에모순이발생함 - 통합법에서는방송이추구하는공익적가치와방송시장에서구현되어야할공정경쟁및상생을위해공익성과산업성이양립적으로구성될필요있음 통합법은규범법적인성격과동시에사업법적인성격이동시에존재하도록제정 하는것을검토. 단, 공영방송에대한규율체계가공 - 민영체계로완전히분리 획정되는것이전제될필요가있음 ( 사회적합의도출 ) 방송이갖는정치 경제 사회 문화적영향력을고려하여사회구성원의합의를전제로형성되어야함 - 최근의방송시장이이용자중심의시장으로변화하고있고, 추구하는목표가이용자의방송복지구현임에따라사회적합의를통한제정이중요함 - 특히절차적측면에서사회적합의를전제로통합법이제정되도록할필요가있음 통합법제정시사회적합의를도출할수있는기구 ( 위원회등. 과거방송개혁위원회와같은조직등 ) 설립을통해법제제정을추진하는것이바람직함 - 과거방송개혁위원회수준의사회적논의기구수립과이를통해합의를도출해가는절차적정당성확보도동시에필요함 ( 방송시장환경변화대응 ) 방송시장환경변화는이용자, 기술, 대외, 정책환경 변화로요약되며, 통합법은환경변화요소에능동적으로대응할수있는수단이 확보되어야함 10
Ⅳ. 통합방송법제정의원칙 - 이용자측면 : 1) 개인미디어의보편화, 2) 멀티플랫포밍, 3) 미디어의소비의 최적화로요약됨 1) 미래의미디어이용자는개인과가족의동시적성향을갖고, 2) 다양한매체를넘나들면서, 3) 이용자의생활패턴과이용행태및시공간적환경에최적화되도록미디어를이용함 - 기술측면 : 광대역화 All-IP 화, 모바일화, 실감화 (UHDTV) 로요약되며, 중장기적으로는인공지능을통해기계적메커니즘의편성행위도포함 - 대외측면 : 시장개방 (FTA 등 ) 에의한로컬시장의글로벌화, 국내미디어기업의해외진출등으로요약 - 정책측면 : 규제기구통합 (ICT 거버넌스개편등 ), 정책공간의확대등 - 위의다양한환경변화요인들을포섭하고, 대응할수있는수단을확보할수있도록통합법을제정할필요가있음 ( 이용자지향의규제체계 ) 미래의방송환경은이용자중심의시장이형성될것으로전망됨에따라이용자주권개념및이용자복지지향의법제가형성되도록할필요있음 - 기존의방송법은시청자권익 ( 권리와이익 ) 차원에서시청자권익보호를수동적관점에서보호해야할가치로인식해왔음 - IPTV 법의경우사업법체제이기때문에이용자는금지행위에서만이용자이익침해여부로보호되는대상이었음 - 통합법제에서는이용자의주권과이익을확대하여복지차원으로접근될필요가있으며이용자중심의규제체계가형성되도록할필요가있음 11
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 Ⅴ 통합방송법제정방향 01 방송의개념 방송개념의변화 ( 방송의정의연혁 ) 1963 년 12월 16일최초제정된방송법에따라방송의법적정의가규정됨 - 방송의정의규정은 1963 년, 1987 년, 2000 년, 2004 년에각각개정되었으며, 방송법체계의포괄적변화가동시에수반된경우는 2000 년과 2004 년개정이었음 2000 년통합방송법제정 ( 통합방송법 = 방송법 + 종합유선방송법 + 유선방송관리법 + 한국방송공사법 ), 2004 년방송법개정 ( 방송통신경계영역에대한개념재정의 = 데이터방송및멀티미디어방송의도입근거확보 ) 방송의법적정의개정연혁 년도 1963년 1987년 2000년 2004년 방송의법적정의 공중에게수신될것을목적으로정치, 경제, 사회, 문화등제현상을보도, 평론하며, 교양, 음악, 연예등을전파하기위하여무선통신의송신 정치 경제 사회 문화 시사등에관한보도 논평및여론과교양 음악 오락 연예등을공중에게전파함을목적으로방송국이행하는무선통신의송신 방송프로그램을기획 편성또는제작하여이를공중에게전기통신설비에의하여송신하는것으로서다음각목의것을말한다가. 지상파방송, 나. 종합유선방송, 다. 위성방송 방송프로그램을기획 편성또는제작하여이를공중에게전기통신설비에의하여송신하는것으로서다음각목의것을말한다가. 텔레비전방송, 나. 라디오방송, 다. 데이터방송, 라. 이동멀티미디어방송 12
Ⅴ. 통합방송법제정방향 - 초기방송의정의는방송행위중심이었으며, 콘텐츠의개념자체는존재하지 않고전파 (+ 송신 ) 라는개념에초점이맞춰져있었음 공중수신을목적으로보도, 평론및타장르등을전파하는무선통신의송신 행위중심 - 1987 년방송의정의는 1963 년정의에서크게변화하지는않았으나, 당시설비중심의규제추세에따라방송국의개념을포함 설비중심의허가체계에따라방송을행하는설비인방송국 ( 무선국개념 ) 을 정의에포함. 이는방송국허가를받아야방송의정의에충족될수있도록할 목적임 1961 년일제강점기당시제정된무선전신법을폐지하고전파관리법을제정하였으며, 해당체제가 1991 년까지유지. 전파관리법체제의핵심은무선국을운용할목적인경우체신부장관의허가를받도록하는 무선국 중심의설비허가중심체제에있었음. 즉, 방송국역시최초무선통신의개념에서무선국의일부로써설비규제중심체제가됨. 이후방송국에대한설비허가와방송사업면허의분리 ( 이원체제 ) 체계가정착됨 - 2000년통합방송법이제정되면서방송의정의에 ; i) 방송프로그램 ( 콘텐츠개념도입및내용물장르의단순화 ) 도입, ii) 기존의전파 송신행위에서기획 편성 제작까지행위범위를확대 ( 지상파방송중심 ), iii) 기존무선통신에서전기통신설비까지전송수단을확대 ( 유선방송포섭근거 ), iv) 방송의유형 ( 역무적개념 ) 을열거하여열거주의가시작 13
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 2000 년통합방송법은당시포섭및확대가능한최대한의영역까지방송개념을확장하려는목적이있었으며, 융합논의까지이루어짐으로써다분히미래지향적인법령제정을도모했다는평가가가능함 - 2004 년방송법개정을통해기술발전에따른방송유형의확대를목적으로방송의정의개정이이루어짐 i) 데이터방송과멀티미디어방송의도입근거를확보 ii) 별정방송사업개념을도입하여방송망과통신망의결합을통해공중에게방송프로그램을송신하는사업자등을방송법규율범위에포함 iii) 부수적으로는채널개념을신설하여다채널방송에대응함 해당방송법개정은기술적으로는인터넷의확산에따른양방향방송의도입이라는목적이있었으나, 방송영역과통신영역을분리하기위해방송에대해서는인터넷이개입되지못하도록경계를명확히한특징이있음. 또한데이터방송이나이동멀티미디어방송의경우시장의기술이규제체계변화를유도했다기보다는정부가기술수용을통한신규방송서비스의정책적도입을도모했다는특징이있음 ( 시장주도 (X), 정부주도 (O)) - 2004 년방송법개정이후 2000 년 ~2004 년기간에비해 2004 년부터현재까지의기술발전및방송유형의파생현상이더심화되었으나, 2004 년방송정의가유지되고있음 ( 방송정의변화의특징 ) 기존방송법령에서방송의정의변화는방송개념의확장을통해 1 기술발전에대한대응, 2 신규서비스수용을위한근거확보, 3 방송의가치사슬을반영했다는것임 - 방송이갖는고유특성상방송영역에대한기술수용은공공정책차원에서정부주도형으로이루어졌으며, 이에따라방송의정의가변화되어왔음 ( 기술수용을위한정의변경 ) - 또한정부의기술정책에입각하여기술이수용된후, 산업정책차원으로신규서비스를도입하는흐름에따라신규서비스수용을위해정의변화가 14
Ⅴ. 통합방송법제정방향 이루어짐 방송이갖는선험적규제특성상정의가현상을규율하는것이방송에대한규제접근의이론적일반론이나, 정의개정과정에서는현상또는정책목적에따라정의를개정하는현상이발생하여논리의모순성이불가피 ( 예 : 방송정의의순환논리 ) 기존의신기술수용방식은 1시장주도형 ( 경쟁우위달성목적. 경쟁력, 효용, 수익창출의효율성중심 ), 2산업주도형 ( 파급효과극대화목적. 공정및비용효율화, 양적 물적성장중심 ), 3공공주도형 ( 공익극대화목적. 사회문화적, 안보, 산업경제적순효과지원중심 ) 으로구분. 통신의경우시장및산업주도형방식이었으나, 기존방송의경우공공주도형으로인식됨 - 방송프로그램 ( 콘텐츠 ) 의포섭과편성및채널링등방송의가치사슬구조를반영했다는특징이존재하나, 방송의정의는다분히지상파중심의수직적정의를내포하고있음 방송프로그램을기획 편성또는제작하여전기통신설비를통해송신하는개념은 플랫폼사업자가아닌지상파사업자의개념 ( 현행방송의정의 ) 방송이란방송프로그램을기획 편성또는제작하여이를공중에게전기통신설비에의하여송신하는것을말함 - 법적정의로서방송은방송을구성하는프로그램을편성 *, 체계화 ** 하여공중 *** 에게송신 **** 하는것이며, * 편성 : 내용관련행위로서방송되는사항의종류, 내용, 분량, 시각, 배열을정하는것 ** 체계화 : 동일한주파수대역을통한 ( 방송프로그램의 ) 연속적인흐름또는정보체계의형태로제공되는채널 ( 링 ) *** 공중 : 불특정다수및개별계약에의한수신자 ( 시청자, 최근이용자로개념확대 ) **** 송신 : 전기통신설비를통해신호또는정보, 음성 음향, 영상등을전송 ( 송출 ) 하는것 15
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 정의원문 : 방송 이라함은방송프로그램을기획 편성또는제작하여이를공중 ( 개별계약에의한수신자를포함하며, 이하 " 시청자 " 라한다 ) 에게전기통신설비에의하여송신하는것임 - 해외의경우방송을규정하는핵심은 콘텐츠 ( 유형이나기획 제작 편성개념을적용하지않음 ) 를공중에게전기통신또는전자적방식 ( 기술을규정하지않음 ) 으로송신또는전송하는커뮤니케이션 ( 일방향만을의미하지않음 ) 의개념 으로접근하고있음 해외주요국의방송에대한정의 국가일본미국독일프랑스호주 방송의정의 방송 이란, 공중에의해직접수신되는것을목적으로하는전기통신의송신을말한다 방송 이란, 공중에의해직접또는중계국을거쳐수신될수있도록의도된전파 (radio) 를이용한커뮤니케이션의제공을의미한다 방송 이란, 무선또는유선의전자파를이용해공중을대상으로문자, 음향그리고영상등으로제작된모든유형의표현물을전파하는것을말한다 시청각커뮤니케이션이란제공되는기술적방식을불문하고라디오와텔레비전서비스의공중에대한모든커뮤니케이션과온라인공중커뮤니케이션에속하지않는모든전자적방식의공중커뮤니케이션을말한다 방송서비스 란이를수신할수있는적절한기기를가지고있는사람에게텔레비전프로그램또는라디오프로그램을전송하는서비스를의미 ( 이를위한전송수단은불문 ) ( 현행정의의문제점 ) 현행방송의정의는 1 지상파중심적정의, 2 실시간방송 중심의정의, 3 논리적순환오류내포라는문제점이있음 1 현행방송의정의는다분히방송이이루어지는흐름에입각한정의인데, 방송프로그램을기획 편성또는제작하여전기통신설비에의해송신 하는흐름은지상파방송에해당함 현행정의는전형적인수직적구조하에서의방송사업자의행위또는모델을적용한것으로최근과같이콘텐츠와플랫폼이분리되어가는구조에적합하지않음 16
Ⅴ. 통합방송법제정방향 유료방송플랫폼사업자의행위흐름은채널사용사업자의채널또는방송 프로그램을편성 구성하여개별계약에의한수신자를포함한시청자에게전기 통신설비를통해송신 ( 또는제공 ) 하는것이라할수있음 2 현행방송의정의는실시간방송중심의개념으로, 정의 ( 또는사업분류 ) 에서비실시간을포섭하지못하고, 일부방송법규정을통해조작적으로포섭하는문제가있음 방송프로그램 ( 방송편성의단위가되는방송내용물 ) 의 방송편성 ( 방송되는사항의종류, 내용, 분량, 시각, 배열을정하는것 ) 은실시간방송을전제로하는개념이며, 편성개념에국한 ( 종류, 내용, 분량, 시각, 배열을정하는것 ) 했을경우에도이개념은시간적편성을의미하고있음 최근과같이비실시간콘텐츠의이용, OTT 등의확산추세에이러한실시간적정의는전체방송개념을포섭하지못하고, 오히려방송개념을혼란스럽게만드는문제가있음 비실시간방송과관련된대표적인세부규정으로는방송법제85조 ( 방송프로그램별유료방송등의적용배제 ) 규정이있음 ( 원문 : 방송프로그램별유료방송을행하는방송사업자에대하여는제71조부터제74조까지의규정을적용하지아니한다 ). 해당규정의방송프로그램별유료방송을행하는사업자는사전에정의되거나분류되지못하고다분히조작적정의또는분류라할것임 ( 이는불가피하게실시간방송사업자에적용되는규제를배제할입법자의입법목적이었음 ) 3 방송의개념을구성하는개념과정의내에 방송 이포함됨에따라순환논리의오류가존재함 방송은방송프로그램을기획 편성또는제작하여전기통신설비에의해송신하는것 방송프로그램은편성의단위가되는내용물 방송편성은방송되는사항의종류 내용 분량 시각 배열을정하는것 17
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 방송의정의를구성하는개념속에방송과편성이계속순환적으로규정되거나규정을지지하고있음 이는비단논리적인문제가아니라규제목적으로방송을해석하는경우에영향을미치고있음 예를들어신규서비스의방송포함여부를해석할경우방송의정의에대한논란이존재 ( 예 : 재핑광고등 ) 방송개념및정의의재규정방향 ( 기본방향 ) 현행방송법이향후에도규범법적인성격이유지된다고가정하면, 방송의기본적가치제고와보호라는차원에서방송의경계를재획정할수있도록하여야함 - 방송과통신의경계가모호해지는상황에서, 방송이갖는고유의공공적가치를제공하기위해서는방송의경계를재획정할필요가있음 - 다만, 쟁점은신유형방송서비스를포섭할목적에제한되어방송의개념과정의를재규정할것인지여부이며, 이경우현행방송정의문제점이해소되기는어려울것임 - 따라서최근의기술발전추세나미디어환경의변화추세에적극대응 반영하면서방송고유의공공적가치제고를위한개념및정의의재규정을추진해야함 ( 방안 ) 방송개념및정의를재규정하는방향으로는 1 원론적인커뮤니케이션 원리에입각하는방안, 2 기존과같이 Add-on 하는방안, 3 실시간 - 비실시 간의이원화정의방안등을고려할수있음 1 방송의커뮤니케이션과정에입각하는방안으로는 S-M-C-R-(E) 에입각하는 방안이있음 ( 정보통신정책연구원, 2016) 18
Ⅴ. 통합방송법제정방향 S( 송신자 ) M( 내용물 ) C( 전송수단, 채널또는네트워크 ) R( 수신자또는 단말 ) 에입각하게되면, 방송사가네트워크를이용하여콘텐츠를공중에서제공 ( 송신 ) 하는것이됨 2 기존과같은 Add-on 방식을따르는경우, 방송의정의는유지하고, 세부방송사업유형으로비실시간또는신유형서비스를추가하는방식이있을수있음 이경우세부사업또는유형으로 ( 예 : OTT) 개방형인터넷등을통해정지또는이동하는사물의순간적영상과이에따르는음성 음향등으로이루어진방송프로그램을송신하는방송 을규정하되, 텔레비전방송에대해서도주파수를이용하는방송 ( 이는공중파와유선상의주파수, 즉, RF를통칭하도록함 ) 개념으로축소시킴 3 기존의방송개념을유지하되, 방송을현재와같이텔레비전, 라디오, 데이터, 이동멀티미디어로구분하는것이아니라, 실시간과비실시간으로구분하는것을고려할수있음 이경우유럽의 AVMS 지침과유사한형태가되며, 해당방식을따르는경우콘텐츠와플랫폼의분리체제로개편되어야함 방송의정의 ( 기존정의에는콘텐츠와송신의개념이모두있음 ) 실시간방송 & 비실시간방송 (1차로규정된정의를세부화 ) 플랫폼은전송개념의통신적개념 ( 단, 채널편성또는채널구성에개념은포함 ) 으로개편 ( 단, 지상파에대한재정의문제는여전히남음 ) - 정보통신정책연구원 (2016) 의경우실시간중심으로포괄적인정의방식을채택하되, 비실시간은신유형방송으로개념화하는방안을바람직하다고보고있음 - 상게서에서는방송의정의 ( 안 ) 를 방송이라함은전기통신설비를이용하여영상, 음성, 음향, 데이터등을공중에게송신하는것 으로잠정규정하고있음 19
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 02 1 단계 : 공영방송지배구조재검토 지배구조의원론적개념 ( 일반론적정의 ) 광의의지배구조 (governance) 란어떤조직을둘러싼여러이해관계자간의관계를조정하는메커니즘으로정의 - 지배구조의의미는기업이나, 조직의활동과관련된이해당사자간의관계를조정하고, 이를통해해당조직의운영행위를규율하는것으로볼수있음 - 특히소유와경영의분리라는추세에입각하여지배구조를어떻게설정하는지여부에따라기업또는조직의운영방향이유의하게영향받음. - 관련된협의의정의로는 ; 경영자원의조달과운용및수익의분배등에대한의사결정과정과이에대한감시기능의총칭 운영측면 기업가치의극대화를위해기업의이해관계자간대리인비용 (agency cost) 과거래비용 (transaction cost) 을최소화하는메커니즘 효율성측면 기업의경영을감시, 규율하는것또는이를행하는기구를조직 운영하는것 윤리적측면 ( 지배구조의목적 ) 지배구조의목적은운영 ( 윤리적문제포함 ), 효율적측면에서조직의이해당사자간관계조정구조의설정을목적으로함 - 즉, 지배구조설정의목적은어떤조직을운영함에있어서의이해당사자간의관계조정과조직의성과를추구하는과정 결과에있어서의이해당사자간의관계조정을목적으로구조를설정하는것 지배구조의개념과목적 구분 광의의지배구조 협의의지배구조 운영측면 사회적정당성 조직의정당성 효율성측면 사회적효율성 ( 사회적성과 ) 조직의성과 ( 조직의정책 / 성과 ) 20
Ⅴ. 통합방송법제정방향 - 주식회사, 공공기업 ( 공사 ), 공영방송과같이소유와경영 ( 운영 ) 이분리된조직에서는주인-대리인문제 (principal-agent problem) 에서오는도덕적해이 (moral hazard) 를방지하기위해지배구조를형성하게됨 - 따라서조직의목표, 공영방송의취지등에부합하도록도덕적해이를최소화하고공익의구현을달성하기위한수단으로써지배구조를설정하게됨 ( 지배구조의유형 ) 지배구조의일반적유형에는 1조직형지배구조, 2시장형지배구조로대별되며, 공영방송지배구조는 조직형지배구조 에해당함 - 조직형지배구조 : 조직의최상위기구 ( 의사결정기구등 ) 를조직하여이를통해조직의운영이나이해관계의조정을수행하는구조 예 : 이사회, 주주총회, 트러스트등 - 시장형지배구조 : 주식시장에서기업의성과등에따라주식의매각이나증자, 차입등에영향을받게되어시장메커니즘자체가기업의운영에영향을주는구조 예 : 기업의성과가저조하면주가가하락하여증자가어렵게되거나, 신용상태가악화되어차입이불가능하게되는등시장메커니즘이조직의운영이나성과, 조정기능에영향을미치게됨 ( 공영방송의지배구조 ) 공영방송의지배구조를원론적개념에서접근하면공익실현이라는사회적가치측면에서공영방송의운영과관련된이해당사자간의관계를조정하기위한조직형지배구조라할수있음 - 즉, 공영방송의취지와목적달성을위해사회적가치구현이라는차원에서조정, 조직을수립 형성하는것이라할수있음 공영방송의취지와목적상, 공영방송지배구조는일반기업의지배구조목적과달리사회적가치구현을위한윤리적, 운영적측면이강조되고효율성측면은공영방송의공적책임수행성과라는것으로나타나게됨 21
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 공영방송지배구조개념및유형 ( 공영방송정의 ) 공영방송의정의는소유구조, 운영주체, 재원등세가지측면에서살펴볼수있음 - 소유구조 : 국영이나민영의형태와는달리공영방송은법적으로영조물법인이소유하는형태 * 영조물법인 : 독립된법인격을가진영조물로써공적재단법인이라고도하며, 한국조폐공사, 한국은행, 한국산업은행, 한국도로공사, 한국방송공사등이이에해당 - 운영의주체나목적 : 공영방송은국가나개인이아닌 공공, 즉국민전체를주체로보고그목적은 공공의이익 을위해운영하는방송 - 재원조달의형태 : 공영방송은그재원대부분을수신료등공적으로조달함 방송형태의구분 구분 국영 민영 공영 소유구조 국가 민간 영조물법인 운영주체 정부 영리기업 국민주체 재원조달 조세 광고 수신료 ( 현실적정의 ) 실질적으로공영방송은소유와운영주체가공공기관이고, 재원은수신료인경우를의미함 - 국내지상파방송중에서소유를기준으로하면정부가소유주체인 KBS와 EBS, 공익재단이소유주체인 MBC가공영방송으로분류되고, - SBS 는민간기업이소유하고광고수입을주요재원으로하는민영방송으로분류 MBC의경우소유구조는공영이지만, 재원은광고수입에의존하는상업방송의형태임. 이와같이소유구조와운영주체, 그리고재원조달방식의부조화로공영방송의개념에혼란이올수있음 22
Ⅴ. 통합방송법제정방향 ( 공영방송지배구조의개념 ) 위와같은공영방송의정의에입각하여, 공영방송지배구조의개념은 ; 1 소유와경영이분리된공영방송 ( 영조물법인 ) 에대하여정치적영향이나시장의영향을받지않고방송의공공성과공익성이라는공적가치구현을위해공영방송운영의의사결정 ( 공익적방송프로그램의제공등을포함 ) 및관리 감독을수행하기위한구조 라고볼수있음 2 나아가 공영방송을둘러싼이해당사자간의관계조정기능수행을위한구조 로도개념정의가가능함 전자의경우사장및이사선임방식및절차, 이사회의인적구성, 관리 감독등의역할로접근가능하고, 후자의경우공영방송이사회등의위상등으로접근될수있음. 전자는인적지배구조라칭하고, 후자는구조적지배구조로칭함 - 소유라는측면에서의지배구조는영조물법인의특성상공공의소유로구분되어지배구조논의에서제외됨 단, MBC 민영화의경우소유측면에서지배구조논의가있을수있음 공익재단이주식의형태로소유하고있기때문임. 즉, MBC의경우영조물법인이아니기때문임 ( 공영방송지배구조의유형 ) 공영방송의지배구조개편을위해편의적으로지배구조유형을 1인적지배구조와, 2구조적지배구조유형으로구분함 - 공영방송의인적지배구조는영조물법인인공영방송의총체적운영과관련된의사결정권한을위임받아최상위의사결정기구및성원으로서이를구성하는절차와방식, 요건등의체계를의미함 - 공영방송의구조적지배구조는공영방송을둘러싼이해관계자 ( 기구 기관등 ) 간의관계와위상등의구조체계를의미함 공영방송의소유지배구조 ( 물적지배구조 ) 는 KBS 의경우논의대상에서제외됨이타당하나, MBC의경우소유지배구조에대한논의가필요함. MBC의 23
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 소유지배구조유형은공공법인이주식을보유하고있는유형임 ( 주식회사소유구조유형에해당 ) - 엄밀하게는위의 2가지유형으로분류되나, 공영방송지배구조논의및법령체계상으로는위의 2가지유형이하나의범주에서논의되는것이바람직할수있음 공영방송지배구조의유형구분 해외사례 ( 공영방송지배구조 ) 공영방송의인적 구조적지배구조는일반적으로별도의위원회 (BBC Trust 또는경영위원회등 ) 를구성하여이루어짐. - 영국의경우 BBC Trust, 일본은 NHK 경영위원회, 프랑스 FT 경영위원회, 독일의경우방송평의회를구성하여해당위원회가지배주체로서지배구조를형성시킴 - 즉, 해외의경우지배구조형성주체는공영방송의내적조직이아니라외적조직이됨 추천및선임과정에서는정부와의회의추천 ( 내각제인경우의회 = 정부 ) 을통해국가원수또는내각수반이선임하고있음 24
Ⅴ. 통합방송법제정방향 해외공영방송지배구조 구분한국 (KBS) 영국 (BBC) 일본 (NHK) 프랑스 (FT) 독일 (ARD/ZDF 1) ) 선임주체 대통령 BBC Trust NHK 경영위원회 대통령 방송평의회 사장 선임방식 이사회제청 (1/2 이상찬성 ) 대통령임명 위원간합의 ( 미합의시다수결, 同數시위원장결정 ) 3/4 이상찬성 CSA 동의 의회상하원상임위인준 (3/5 이상찬성 ) 대통령임명 3) 3/5 이상찬성 기구 KBS 이사회 (11 명, 여 7 야 4) BBC Trust (12 명, 지역 4) NHK 경영위원회 (12 명, 지역 8 전국 4) FT 경영위원회 (14 명 ) 방송평의회 (17~77 명 ) 감독기구 선임주체 선임방식 대통령여왕총리대신 방통위추천 대통령임명 문화부장관추천 수상지명 여왕임명 총리실후보심사 2) 의회승인 총리대신임명 정부 5 인 CSA 5 인의회 ( 상 하각 1) 2 인시민단체 2 인 추천 임명 주총리또는추천단체임명 ( 단체내미합의시주의회임명 ) 1) 독일공영방송사는 ARD( 지역사 9 개사공동체 ) 와 ZDF( 전국 ) 가있으며, 각사마다운영이약간상이 2) 추천명부는총무성의대신관방이각방면의인사들과협의해작성 (KBS 방송문화연구소 12.5 월호 ) 25
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 ( 수신료결정절차 ) 수신료결정절차는대부분지배구조형성주체가발의 의결또는승인하여규제기관의검토또는인가를거쳐의회에서승인하는구조임 - 공영방송의재원인수신료가준조세적성격이있음에따라의회승인절차를요하고있음이공통점임 해외공영방송수신료결정절차 구분한국 (KBS) 영국 (BBC) 일본 (NHK) 프랑스 (FT) 독일 (ARD/ZDF) 결정절차 KBS 이사회의결 (KBS 산정 ) 방통위검토 국회승인 BBC Trust 승인 (BBC 산정 ) 재무부 문화부협의 ( 의회승인 ) 경영위원회의결 (NHK 산정 ) 총무성인가 의회승인 F2,F3 등요구 총리재가 국회승인 ARD/ZDF 요구 KEF 산정 1) 주정부검토및주의회비준 조정주기부정기 5 년부정기 1 년 4 년 1) KEF( 공영방송재정수요조사위원회 ) 구성 (16 명 ) : 16 개주총리에의해각각임명되며모든주의동의필요. 회계및경영컨설팅 3 명, 경영학분야전문가 2 명, 판사에임명될수있는방송법전문가 2 명, 매체경제및미디어 3 명, 방송기술 1 명, 주회계감사원장추천을받은실무자 5 명 ( 수신료수준 ) 수신료수준은해당국가의방송환경및가처분소득 ( 구매력 ) 에 의거하여상이한수준임 - 한국의경우해외수신료의 1/6~1/10 수준에불과함 해외공영방송수신료수준 구분한국 (KBS) 영국 (BBC) 일본 (NHK) 프랑스 (FT) 독일 (ARD/ZDF) 원화변환 ( 11) 30,000 원 255,582 원 ( 145.5) 215,080 원 ( 14,910) 180,809 원 ( 123) 317,165 원 ( 215.76) 한국대비비율 1 8.5 배 7.2 배 6.0 배 10.6 배 수신료비중 ( 11) 40.0% 70.4% 96.5% 78.8% 86.3% (ZDF) 26
Ⅴ. 통합방송법제정방향 시사점 해외의경우공영방송사장선임에있어서우리나라보다엄격한절차 ( 의결정족수등 ) 를적용하고있음 - 해외의경우정치형태에따라다양한공영방송지배구조형성체계를갖고있으나견제와균형을통해공정성, 독립성, 공공성을제고하고자하는취지 목적은공통적임 - 의원내각제의경우 ( 영국, 일본 ) 의회내다수당 = 내각 = 수상의관계가성립하므로의회추천 승인하는구조에서, 수상의임명이공정성이나독립성이훼손될우려가존재함에따라사장임명의의결정족수를높게설정 이경우다수당이존재하더라도의결정족수가높은수준으로설정되면다수당이전권으로공영방송의지배구조를구성하기어려운측면이존재하며야당 ( 소수당 ) 과의합의가요구됨 - 한편, 프랑스의경우이원집정제를채택하고있기때문에공영방송에대한견제와균형을통한공정성과독립성, 공공성을보장하기위해정부-위원회 (CSA)- 의회- 시민단체의추천과의회승인, 대통령임명방식을채택하고있음 - 즉, 해외사례가함의하는바는공영방송의지배구조주체형성및사장선임시정부- 의회와, 지배구조내에서인적구성간에견제와균형을도모하고있다는것이며, 이를통해공영방송의독립성과중립성, 공공성을담보하고있다는것임 공영방송지배구조개편의범위 공영방송의개편범위는 KBS 를일차대상으로하는것이타당하고, KBS 의인적 구조적지배구조개편을중심으로추진하는것이바람직함 - 엄밀한의미로서국내의공영방송은 KBS 라할수있으며, MBC 의경우는공영적지배구조를가짐과동시에민영방송형태의재원구조를가진 민영적공영방송 27
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 이라할수있음 - 따라서 KBS 지배구조개편이후, 공-민영방송에대한구분체계를명확히함으로써 MBC 지배구조개편이순차적으로이루어지는것이국내공영방송체계개편정책으로바람직할것으로판단함 - 즉, KBS 지배구조개편을통해공영방송에대한정책방향을우선설정 구조화하는것이 MBC 지배구조개편추진에도도움이되고추진과정도용이할것임 공영방송지배구조형성의기본원칙 ( 정치적중립성 ) 공영방송이지향해야하는기본가치 * 를고려할때, 공영방송의인적 구조적지배구조는정당과정파, 정부 ( 대통령포함 ) 의영향에서자유로운체제로구축되어야함 * 공영방송의기본가치 : 독립성, 중립성, 공정성, 공공성, 공익성 ( 이해관계의중립성 ) 공영방송지배구조는특정정당, 정파, 기구, 사업자등의이해관계와영향에서독립적이고중립적이어야함 - 지배구조가이해관계의조정이라는큰틀에서운영되어야함을전제할때이해관계의중립성은기본원칙중하나가되어야함 ( 전문성 ) 공영방송의지배구조, 특히인적구성원은고도의전문성을갖추어야함 - 지배구조를형성하는인적성원은 ( 사장및이사, 위원등 ) 반드시관련업무의수행이나판단에서전문적식견과경험을보유 제공해야함 ( 국민의대표성 ) 공영방송이지향하는공공성과방송에대한국민주권주의를고려할때공영방송지배구조는국민의대표성이반영되어야함 - 공영방송지배구조를형성하는인적구성원은고도의전문성을전제로각계각층의인사로구성하는것이바람직함 28
Ⅴ. 통합방송법제정방향 ( 지배구조개편원칙 ) 공영방송의지배구조개편원칙은 ; 1 공영방송의지향가치에부합, 2 지배구조개편목적의명확, 3 지배구조개편의정치적 私利的활용금지, 4 사회적합의기반, 5 방송정책과의정합 - 1, 2의원칙은지배구조개편의방향에대한원칙이고, 3, 4는공영방송개편과정에대한원칙이며, 5는결과에대한원칙이라할수있음 공영방송지배구조관련법령체계개편방안 ( 현행방송법유지안 ) 현행방송법체제를유지하면서법제46조이하제54조까지를개정하고, 관련하여타조항의일부개정을취하는방안임 공- 민영체계의재편이이루어질경우해당법체계는다소부적합할수있으나, 통합방송법제취지에는단기적으로부합할수있음 ( 공영방송법제정안 ) 민영방송관련규정과분리하여공영방송만을규정하는별도의법안 ( 공영방송법 ) 을제정하는안임 공영방송의지배구조, 경영, 재원, 인사및운영에관한사항을규정하고, 공 -민영체계의완전분리체계에타당함 - 이경우공영방송운영과경영의독립성을확보하게되나, 방송법 -IPTV 법의통합이이루어지지않는경우방송에대한분리법체계가공고화되는단점이있음 - 따라서공영방송관련규정을분리하고, 방송법과 IPTV 법을통합하여방송사업법화하는경우에해당안이적합할수있음 향후논의정리내용 3. 논의 2단계 : 방송사업 ( 역무 ) 분류체계개편검토 4. 논의 3단계 : 방송사업또는매체의기능과권리-의무관계재검토 5. 논의 4단계 : 법제구조재편검토 6. 논의 5단계 : 개정또는폐지, 신설필요조항식별 7. 논의 6단계 : 조문화작업, 조문축조심의및개정안초안도출 29
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 Ⅵ 방송사업분류체계개편방향 01 방송사업 ( 역무 ) 분류체계개편 가. 방송개념재정립방향 1) 방송개념재정립필요성 방송개념의변화와특징 방송통신융합으로방송콘텐츠의제작 유통 소비가다원화되고있으며, 이에 따라방송의개념이점차모호해지고있음 방송개념재정립필요성 방송고유의공공적, 공익적가치제고를위해방송의경계를명확히설정하는 것이필요함 최근의기술발전이나미디어환경변화추세를반영하는정의가필요함 방송개념재정립에는정부가새로등장하는서비스를어디까지포섭할것인가의 이슈가내재되어있음 30
Ⅵ. 방송사업분류체계개편방향 2) 방송개념재정립방향 방송개념재정립방향 방송의개념을가능한한넓게설정하되, 정책적측면에서는방송사업, 방송 사업자에대한개념을명확히규정하고그에따른규제정책의수위를조절하는 것이필요함 현황 현행방송개념의정의와현실변화제2조 ( 용어의정의 ) 1. " 방송 " 이라함은방송프로그램을기획 편성또는제작하여이를공중 ( 개별계약에의한수신자를포함하며, 이하 " 시청자 " 라한다 ) 에게전기통신설비에의하여송신하는것으로서다음각목의것을말한다. 가. 텔레비전방송 : 정지또는이동하는사물의순간적영상과이에따르는음성 음향등으로이루어진방송프로그램을송신하는방송나. 라디오방송 : 음성 음향등으로이루어진방송프로그램을송신하는방송다. 데이터방송 : 방송사업자의채널을이용하여데이터 ( 문자 숫자 도형 도표 이미지그밖의정보체계를말한다 ) 를위주로하여이에따르는영상 음성 음향및이들의조합으로이루어진방송프로그램을송신하는방송 ( 인터넷등통신망을통하여제공하거나매개하는경우를제외한다. 이하같다 ) 라. 이동멀티미디어방송 : 이동중수신을주목적으로다채널을이용하여텔레비전방송 라디오방송및데이터방송을복합적으로송신하는방송 방송제작주체 - 과거방송제작주체는인력, 시설, 장비등을보유한방송국을의미했음 - 현행방송의정의에는방송제작주체가명시되어있지않으나, 사회적통념상방송국이라는조직외에단체, 개인등도방송제작주체가될수있다는인식이확산되고있음 31
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 방송프로그램개념 - 과거에는 공중에게수신될것을목적으로정치, 경제, 사회, 문화등제현상을보도, 평론하며, 교양, 음악, 연예등을 (1963), 정치 경제 사회 문화 시사등에관한보도 논평및여론과교양 음악 오락 연예등을 (1987) 과같이방송프로그램내용을열거하는방식이었음. 그러나 2000년방송법은방송프로그램 ( 콘텐츠개념도입, 내용물장르의단순화 ) 으로표현하되기획 편성 제작으로행위범위를확대함 ( 이종관, 2017) - 현재방송법은방송프로그램의개념 1) 을구체적으로적시하고있지않음. 또한방송프로그램과방송프로그램이아닌영상물간의경계가모호함. 예를들어개인이제작한영상물이유튜브, SNS 등을통해유통될경우이를방송프로그램으로간주할것인가의문제및이미제작되어있는영상물의편집물등다양한형태의영상물이존재함. 따라서방송프로그램을어떻게정의하여어느선까지법적테두리안으로포섭할것인가에대한이슈가제기됨 편성개념의확대 - 과거에는방송프로그램을실시간채널로편성 ( 방송프로그램의종류, 내용, 분량, 배열등을정하는것 ) 을하는것을의미하였음 - 현재는방송프로그램을실시간채널로편성하는것외에여러채널을하나의상품으로묶는티어링 ( 채널편성 ), 비실시간제공을위해개별방송프로그램을배치하는의미등으로편성이확대되고있음 방송서비스제공방식 - 과거에는전송설비와네트워크를보유하고있는방송국이방송서비스를제공하는것을의미하였음 - 현재는전송설비와네트워크를보유하지않더라도인터넷을기반으로방송프로그램을전송할수있는플랫폼방식으로확대되고있음 1) 방송법제 2 조 17. " 방송프로그램 " 이라함은방송편성의단위가되는방송내용물을말한다. 32
Ⅵ. 방송사업분류체계개편방향 수신방식다원화 - 과거에는고정형 TV를통해실시간채널을수신하여시청하는것으로이해되어왔음 - 현재는고정형 TV 외에 PC, 스마트폰등스마트기기를통해실시간또는비실시간으로시청하는개념으로확대되고있음 시청자계층의세분화 - 과거방송의시청자는불특정다수의공중으로상정되었음 - 현재는개인, 특정집단, 불특정다수등다양한형태의시청자계층으로세분화되고있음 문제점 이종관 (2017) 은현행방송정의와관련하여 1 지상파중심적정의 2 실시간방송중심의정의 3 논리적순환오류내포를지적함 - 콘텐츠와플랫폼이분리되어가는현실에적합하지않은정의 - 실시간방송중심의개념으로비실시간정의를포함하지못하고있음 - 방송의정의를구성하는개념속에방송과편성이계속순환적으로규정됨 개선방안 이종관 (2017) 은방송개념및정의를재규정하는방향으로 1 원론적인커뮤니 케이션원리에입각하는방안 2 Add-on 하는방안 3 실시간 - 비실시간의이원화 정의방안을고려할수있다고제안함 이들방안중기술발전추세, 미디어환경변화추세를반영하는한편방송 고유의공공적가치제고방향으로방송개념정의재규정필요 33
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 - 즉, 방송개념은커뮤니케이션개념에근접하게정의하여, 방송법과현실의괴리를최대한좁히는것이필요함 - 다만, 방송개념을지나치게광범위하게정의할경우정책적차원에서법적용대상이모호하다는문제가발생할수있음. 따라서이는방송사업, 방송사업자관련정의를명확히제시하는형태로해결하는것이필요함 나. 방송사업 ( 역무 ) 분류체계개편방향 1) 방송사업 ( 역무 ) 분류체계개편필요성 방송사업 ( 역무 ) 분류체계는방송사업의유형을설정하고그에따른정책방안을수립 하는데필요한기준이된다고할수있음 수직적구조에서수평적구조로방송사업 ( 역무 ) 개편필요성 수평적구조란방송을비롯한미디어산업의구성요소를기능에따라네트워크, 플랫폼, 콘텐츠층위로분류하고, 동일한층위에대해서는동일한규제를, 서로 다른층위간에는분리된규제를적용하는것을의미함 수평적구조에서는수평적층위를어떻게구분할것인가, 각층위에는어떤 원칙과규제를적용할것인가가주요쟁점임 34
Ⅵ. 방송사업분류체계개편방향 수직적규제와수평적규제비교 구분수직적규제수평적규제 장점 단점 규제의안정성과지속성유지 - 규제의전환비용이발생하지않음 융합으로인한규제비용증가 - 동일서비스에대해차별적규제, 중복규제 - 신규서비스등장시새로운규제를설정 ( 규제지연 ) - 규제공백발생 동일서비스동일규제적용 - 규제의일관성및형평성유지 신규서비스등장시기존규제적용가능 - 신속한규제 기존규제체계의변화로인한혼란 동일사업자의중복인허가 시장획정이어려움 국내에서수평적규제구조에대한논의는 2004 년부터제기되기시작하였음. 유럽연합을비롯한해외여러나라에서수직적규제구조의한계를극복하고융합서비스를도입하기위하여수평적규제구조를도입해야한다는주장이부상하였기때문임. 이에우리나라에서도수평적규제구조도입에대한논의가본격화되었음. 그러나방송과통신을관장하는 ( 구 ) 방송위원회와 ( 구 ) 정보통신부는수평적규제구조도입필요성에대해서는동의하면서도그해석과적용에있어서는이견을보였음 ( 이상우외, 2007). 즉, 전송계층범위와관련하여 ( 구 ) 정보통신부는전송계층에네트워크와플랫폼을포함시켜전송-콘텐츠 2개층위로구분할것을주장한반면, ( 구 ) 방송위원회는전송계층에서네트워크와플랫폼을분리시켜네트워크, 플랫폼, 콘텐츠 3개층위로구분할것을주장함 2 분류체계와 3 분류체계비교 구분 2 분류체계 3 분류체계 내용 전송및콘텐츠 ( 플랫폼은전송에포함 ) 네트워크, 플랫폼, 콘텐츠 장점 단점 EU, OECD 등세계적추세에부합 전송부문의경쟁촉진활성화 단순한면허체계로행정의효율성제고 플랫폼과네트워크에서로다른규제목표부과불가능 ( 예 : 플랫폼의경우다양성등의규제목표필요 ) 네트워크사업자의시장지배력이서비스부문으로전이 플랫폼은여론형성, 문화적다양성기능을보유하므로네트워크와분리하여규제가능 지배적네트워크사업자견제가능 네트워크와서비스분리시설비투자유인의감소 면허체계분리로인한행정의비효율성 35
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 ( 구 ) 정보통신부는전송-콘텐츠구분에입각하여전송개념속에전송서비스와플랫폼개념을모두포괄하는 2분류안을주장하였음. 특히전송개념에는대부분의통신서비스는물론지상파방송의일부, 케이블 TV, 위성, 융합서비스를포함시키고, 콘텐츠영역에는방송채널사업자나독립제작사가제공하는방송서비스와정보서비스등을포함시키는방안을제시하였음 이에반해 ( 구 ) 방송위원회는우리나라의경우통신은네트워크설비제공자의전송서비스제공이나콘텐츠부분의수직적결합이법령상허용되어발전해왔으나, 방송의경우콘텐츠제공서비스와전송서비스에대한사업권리로서네트워크운용영역의수직적결합이허용되어있다고전제하였음. 나아가특정사업자에의한네트워크의존현상이심한우리나라현실에서네트워크사업과플랫폼사업을분리하지않을경우시장쏠림현상이나지배력전이등으로시장왜곡이발생할우려가있고, 단순히신호의전송을매개하는통신서비스역무와달리방송은공중을대상으로자체또는외부콘텐츠를제작, 유통하는기능을수행하는과정에서민주적여론형성, 다원성, 다양성등사회적측면을고려해야한다는점에서 3분할구도를제시함 ( 방석호, 2011) 해외사례를살펴보면, 유럽연합이 2002 년에채택한지침서는전송계층과콘텐츠 계층으로구분하였음. 또한유럽연합의권고를수용한영국은 2003 년커뮤니 케이션법을제정하면서전자커뮤니케이션과콘텐츠계층으로구분하였음 유럽연합의수평적규제체계 계층서비스규제 콘텐츠 시청각미디어서비스 선형서비스 비선형서비스 새로운국경없는 TV 지침 전송 * 출처 : 이상우 (2006). 정보사회서비스 전자커뮤니케이션서비스 전자커뮤니케이션네트워크 전자상거래지침 규제프레임워크지침 규제프레임워크지침 36
Ⅵ. 방송사업분류체계개편방향 영국의서비스분류체계 계층서비스규제 콘텐츠 전자커뮤니케이션 콘텐츠서비스메타콘텐츠서비스관련설비전자커뮤니케이션네트워크 정보화서비스부가서비스고도화서비스기본네트워크서비스 * 출처 : 김대호 (2006). 만약전송- 콘텐츠 2분류체계의수평적구조를도입할경우, 전송부문은경쟁이활성화될필요가있음. 다수의사업자가경쟁을벌여야다양한서비스가저렴한가격에제공될수있기때문임. 그러나전송부문의경우주파수제한, 네트워크구축비용, 결합상품제공역량, 지배적사업자의존재등으로기대만큼경쟁이활성화될것이라고보기는어려움. 예를들어우리나라이동통신시장은 2000 년이후 SK텔레콤, KT, LG유플러스등이동통신 3사를중심으로과점체제가고착되어서비스경쟁이활발하지못했음. 이에 2010 년 3월정부는이동통신시장에도매제공 ( 재판매 ) 제도를도입하여, 네트워크를보유하지않더라도이동통신서비스를제공하는이른바알뜰폰사업자를등장시켰음. 그러나도매대가, 단말기수급, 유통망, 브랜드신뢰도, 마케팅경쟁력등다양한측면에서알뜰폰사업자가이동통신사와대등한경쟁을벌이기는쉽지않음. 또한전송부문에서방송사업자는단지콘텐츠사업자가제작한방송프로그램을소비자에게제공하는역할을수행하는데그치는것이아님. 다시말해전송부문에속한방송사업자가매개하는콘텐츠유형은다원성, 다양성, 공익성과같은사회적가치실현과직결되어있음 현재수평적구조에서 2분류와 3분류중어느것이우리나라현실에적합한가에대해많은논란이존재하고있고, 아직까지뚜렷한합의가도출되지못한상황임. 그러나플랫폼과네트워크가수직적으로결합된사업자중심의현행경쟁구조에서콘텐츠와플랫폼중심의서비스경쟁구조로의전환을통해방송의공익 37
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 성과산업활성화를도모할필요가있다는측면에서콘텐츠, 플랫폼, 네트워크의 3 분류체계가보다적합한것으로판단됨 콘텐츠층위 보도콘텐츠 - 보도란국내외정치 경제 사회 문화등의전반에관하여시사적인취재보도 논평 해설등의방송콘텐츠를말함 - 보도장르의콘텐츠는공정성이우선적가치로정립되어야함. 다시말해, 보도콘텐츠를제작하는방송콘텐츠사업자는플랫폼유형이나서비스제공방식 ( 실시간, 비실시간 ) 에관계없이공정성원칙을준수하도록해야함 일반콘텐츠 - 보도를제외한교양, 오락장르의콘텐츠를의미함 - 일반콘텐츠를제작하는방송콘텐츠제작사업자는그것이어떤플랫폼사업자를통해어떤서비스형태로제공되든관계없이불법성, 유해성, 선정성등에위반되지않도록해야함 플랫폼층위 방송의공적영역과사적영역의구분 - 공영방송개념을도입하여방송플랫폼의공적영역과사적영역을구분함 - 공영방송이속한공적영역의방송플랫폼은정치적독립성, 방송콘텐츠의다양성 ( 지역성 ), 보편적서비스등공익실현을추구함. 재원은수신료로운영하되, ( 공영방송이제작한 ) 방송콘텐츠판매수익등으로보조함 - 공영방송을제외한방송플랫폼은사적영역에서시장원리하에운영함 38
Ⅵ. 방송사업분류체계개편방향 실시간과비실시간구분 - 방송콘텐츠를실시간으로제공하는방송플랫폼사업자, 비실시간으로만방송콘텐츠를제공하는방송플랫폼사업자를구분함 - 비실시간으로만방송콘텐츠를제공하는플랫폼 ( 예 : 웹하드 ) 의경우사회 문화적영향력이낮다는점을고려하여상대적으로낮은규제수위를적용함 네트워크보유또는미보유플랫폼 - 지상파, 케이블SO, 위성방송, IPTV 등네트워크를보유한플랫폼과 OTT, SNS 등과같이네트워크를보유하지않은플랫폼으로구분함 - 다만, 사적영역의플랫폼이라고하더라도사회적필요성에의해공적역할을부여할수있음. 예를들어케이블SO 는지역성을위한지역채널운영, 위성방송은난시청해소를위한보편적서비스제공, 통일시대를대비한인공위성의설비및무선국관리 운영등임 네트워크층위 방송을행하는데이용하는일체의전기통신설비와이에대한관리 운영을말함 39
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 2) 방송사업 ( 역무 ) 분류체계개편방향 현황 방송방송사업방송사업자기타 중계유선 텔레비전방송라디오방송데이터방송이동멀티미디어방송 지상파방송사업종합유선방송사업위성방송사업방송채널사용사업 지상파방송사업자종합유선방송사업자위성방송사업자방송채널사용사업자공동체라디오방송사업자 음악유선 전광판 전송망 방송, 사업, 사업자사업, 사업자 [ 방송법제2조 ( 정의 )] 2. " 방송사업 " 이라함은방송을행하는다음각목의사업을말한다. 가. 지상파방송사업 : 방송을목적으로하는지상의무선국을관리 운영하며이를이용하여방송을행하는사업나. 종합유선방송사업 : 종합유선방송국 ( 다채널방송을행하기위한유선방송국설비와그종사자의총체를말한다. 이하같다 ) 을관리 운영하며전송 선로설비를이용하여방송을행하는사업다. 위성방송사업 : 인공위성의무선설비를소유또는임차하여무선국을관리 운영하며이를이용하여방송을행하는사업라. 방송채널사용사업 : 지상파방송사업자 종합유선방송사업자또는위성방송사업자와특정채널의전부또는일부시간에대한전용사용계약을체결하여그채널을사용하는사업 [ 인터넷멀티미디어방송사업법제2조 ( 정의 )] 4. " 인터넷멀티미디어방송사업 " 이란다음각목의사업을말한다. 가. 인터넷멀티미디어방송제공사업 : 인터넷멀티미디어방송에제공하기위하여제18 조제 1항에따라콘텐츠를공급받은인터넷멀티미디어방송제공사업자가해당콘텐츠를이용자에게제공하는사업나. 인터넷멀티미디어방송콘텐츠사업 : 인터넷멀티미디어방송제공사업자에게인터넷멀티미디어콘텐츠를공급하는사업 40
Ⅵ. 방송사업분류체계개편방향 문제점 전송수단이나행위중심의정의로, 모든방송사업유형을포괄하는데한계가있음 수직적구조에서수평적구조로전환되고있는미디어환경의변화를반영하지 못하고있음 개편방안 수평적산업구조로의재편을위하여방송사업을방송콘텐츠사업, 방송플랫폼사업, 방송네트워크사업으로구분함 - 기존방송사업자분류의관점에서보면방송콘텐츠사업에는지상파방송제작부문, 독립제작사, 방송채널사용사업자, ( 방송을목적으로콘텐츠를제작하는 ) CP 등이포함될수있음 - 방송플랫폼사업에는지상파방송사, 유료방송사, OTT 사업자, 통신사업자등이모두포함됨 - 방송네트워크사업은물리적설비, 무선국등에대한소유 임차와관리 운영과이를통해방송이행해질수있도록지원하는인프라를말함 41
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 3) 방송사업자분류체계개편 현황 [ 방송법제2조 ( 정의 )] 3. " 방송사업자 " 라함은다음각목의자를말한다. 가. 지상파방송사업자 : 지상파방송사업을하기위하여제9 조제 1항의규정에의하여허가를받은자나. 종합유선방송사업자 : 종합유선방송사업을하기위하여제9 조제 2항의규정에의하여허가를받은자다. 위성방송사업자 : 위성방송사업을하기위하여제9조제 2항에따라허가를받은자라. 방송채널사용사업자 : 방송채널사용사업을하기위하여제9 조제 5항의규정에의하여등록을하거나승인을얻은자마. 공동체라디오방송사업자 : 안테나공급전력 10 와트이하로공익목적으로라디오방송을하기위하여제9조제11 항의규정에의하여허가를받은자 6. " 중계유선방송사업자 " 라함은중계유선방송사업을하기위하여제9 조제 2항의규정에의하여허가를받은자를말한다. 9. " 음악유선방송사업자 " 라함은음악유선방송사업을하기위하여제9 조제 5항의규정에의하여등록을한자를말한다 12. " 전광판방송사업자 " 라함은전광판방송사업을하기위하여제9 조제 5항의규정에의하여등록을한자를말한다. 14. " 전송망사업자 " 라함은전송망사업을하기위하여제9 조제 10 항의규정에의하여등록을한자를말한다. 문제점 전송수단중심방송사업자분류의한계 - 수평적구조로변화되는미디어환경을반영하지못한사업자정의 42
Ⅵ. 방송사업분류체계개편방향 등록 승인 허가등진입규제 현황 사업자분류면허제도비고 지상파방송사업 위성방송사업 허가 방송통신위원회의방송국허가를받아야함 중계유선방송사업허가 / 승인 대통령령이정하는기준에적합하게시설과기술을갖추어방송통 신위원회의허가를받아야함 종합유선방송사업 허가 / 승인 대통령령이정하는기준에적합하게시설과기술을갖추어방송통신위원회의허가를받아야함종합유선방송을하고자할경우에는방송통신위원회의승인을얻어야하고, 승인을얻은때부터종합유선방송사업자로허가를받은것으로봄 방송채널사업 등록 종합편성이나보도또는상품소개와판매에관한전문편성을행하 는방송채널사용사업을하고자하는자는방송통신위원회의승인 을얻어야함 위성방송사업자 승인 국내에서수신될수있는외국의인공위성무선설비를이용해방송사업을할때방송통신위원회의승인을얻어야하고이를통해특정채널의전부또는일부시간에전용사용계약을체결해그채널을사용하고자할때에도방송통신위원회의승인을얻어야함 개선방안 [ 방송콘텐츠사업자 ] - 방송을목적으로방송콘텐츠사업을하려는자 ( 방송콘텐츠제작사업자 ) 는등록을하여야함 - 방송을목적으로보도장르를제외한방송콘텐츠사업을하려는자 ( 방송채널사용사업자 ) 는등록을하여야함 - 방송을목적으로보도장르가포함된방송콘텐츠사업을하려는자는승인을얻어야함 ( 종합편성, 보도전문, 지상파방송사등 ) 43
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 [ 방송플랫폼사업자 ] - 방송을목적으로방송콘텐츠를구매 편성하여이를지상의무선국, 종합유선방송국, 인공위성의무선설비및무선국, 광대역통합정보통신망등 (QoS 보장 ) 을이용하여시청자에게실시간또는비실시간으로방송서비스를판매 제공하는사업을하려는자는허가를얻어야함 - 방송을목적으로방송콘텐츠를구매 편성하며, 이를광대역통합정보통신망등을이용하여양방향성을가진인터넷프로토콜방식으로시청자에게판매 제공하는사업을하는자는등록을해야함 [ 방송네트워크사업자 ] - 지상의무선국, 종합유선방송국, 인공위성의무선설비및무선국, 광대역통합정보통신망등을소유 임차하여관리 운영하며, 이를이용하여방송이행해질수있도록지원하는사업을하는자는허가를얻어야함 수직적결합에따른면허제도 ( 안 ) 방송콘텐츠사업방송플랫폼사업방송네트워크사업면허제도예시 ( 보도미포함 ) ( 보도포함 ) 등록 승인 독립제작사, 일반 PP 보도 PP, 종편 PP ( 보도포함 ) 허가지상파방송 ( 비실시간위주 ) 등록 네이버, 유튜브, SNS 허가 SO, 위성, IPTV 등 44
Ⅵ. 방송사업분류체계개편방향 02 방송사업또는매체의기능과권리 - 의무관계재검토 가. 현황및문제점 매체균형발전론하에후발매체중심의방송정책추진 매체균형발전이라는논리하에지상파방송이방송정책에서지속적으로배제되어왔으며, 방통위출범이후 IPTV 중심의유료방송정책이지속되었고, 미래부 ( 현과학기술정보통신부 ) 출범이후통신과 IPTV 중심의방송정책이추진되면서케이블TV도점차정부정책에서배제되는상황 방송사업또는매체의기능에대한논의부족 현재방송법상특정방송사업또는매체에일정한기능을부여하고있지는않음 - 유료방송의지속적인도입과더불어방송정책의무게중심이공익에서시장으로이동하였음 - 지금까지우리나라에서지상파방송사가공익기여역할을담당해왔음. 그러나유료방송의성장과지상파방송의취약한재원구조로인해지상파방송이시장논리에포섭되고있음 나. 개선방안 공영방송법제화 지상파방송사가담당해왔던공익적역할과사회적역할을고려할때, 방송법 상 공영방송 개념을도입하여특별한권리와의무를부여하는것이필요함 45
2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향 - 즉, 공영방송은시장에서벗어나정치적, 경제적독립성을보장하되공익에기여 해야한다는사회적의무를부여하는것이필요함 이를위하여방송법제 4 장한국방송공사, 한국교육방송공사법, 방송문화진흥회 법을 공영방송법 으로묶어별도의법제로분리 제정함 공영방송은 (1 안 ) KBS1/2, EBS, MBC 중심공영방송구성방안, (2 안 ) KBS1/2, EBS 중심의공영방송구성방안, (3 안 ) KBS1, EBS 중심공영방송구성 방안을고려할수있음 방송플랫폼사업자에대한공적의무부여 공영방송이외의모든방송사업자는시장원리에입각하여자율적으로운영하는 것을원칙으로함 다만보도장르의방송콘텐츠를제작하는방송콘텐츠사업자그리고우리나라의정치적, 외교적특수성을고려하여특정방송플랫폼사업에공적의무를부여할필요가있음. 즉, 지방자치제활성화차원에서종합유선방송플랫폼사업자에게는지역채널운영의무를부여하거나, 난시청해소와통일시대에대비하여위성방송플랫폼사업자에게일정한의무를부여할필요가있음 방송플랫폼 - 방송네트워크수직결합사업자간균형발전필요 사회적필요성, 공정경쟁관점에서방송콘텐츠시장, 방송플랫폼시장을중심으로 콘텐츠와서비스경쟁이활성화될수있도록할필요가있음 다만플랫폼과네트워크가수직적으로결합된사업자 (SO, 위성방송, IPTV) 의경우, 규모의경제라는시장논리에따라인수합병과정을거쳐가입자시장을독점하는사업자가출현할수있음. 이는방송플랫폼유형별사회적필요성, 공정경쟁차원에서정부가균형발전정책을추진할필요가있음 46
Ⅶ. 방송생태계복원을위한통합방송법제정방향토론회 Ⅶ 방송생태계복원을위한통합방송법제정방향토론회 47
48 2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향
Ⅶ. 방송생태계복원을위한통합방송법제정방향토론회 49
50 2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향
Ⅶ. 방송생태계복원을위한통합방송법제정방향토론회 51
52 2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향
Ⅶ. 방송생태계복원을위한통합방송법제정방향토론회 53
54 2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향
Ⅶ. 방송생태계복원을위한통합방송법제정방향토론회 55
56 2017 정책연구보고서바람직한통합방송법제정방향
Ⅶ. 방송생태계복원을위한통합방송법제정방향토론회 57