협치의권력구조 : 분권형대통령제 이진복 ( 민주정책연구원수석연구위원, 정치학박사 ) 2016. 6 이글의내용은집필자의의견이며, 민주정책연구원의공식견해가아님을밝힙니다.
협치의권력구조 : 분권형대통령제 CONTENTS 협치의권력구조 : 분권형대통령제 1 1. 시대교체 : ʻ대치의시대ʼ에서 ʻ협치의시대ʼ로 1 정치의정상화 1 대한민국구조개혁 5 2. 제왕적대통령제 : ʻ대치의권력구조ʼ 8 ʼ87년체제의정부형태 8 5년단임대통령제의문제점 8 3. 분권형대통령제 : 협치의권력구조 11 대한민국의조건및시대적요구 11 분권형대통령제정부형태 11 분권형대통령제의기능과권한관계 14 분권형대통령제관련논쟁 17 < 보론 > 4 년중임대통령제와의원내각제에대하여 21 1. 4년중임대통령제 21 미국식순수대통령제 21 문제점 21 2. 의원내각제 23 독일식수상제 23 문제점 24
협치의권력구조 : 분권형대통령제 1 시대교체 : ʻ 대치의시대 ʼ 에서 ʻ 협치의시대 ʼ 로 정치의정상화 - 승자독식의제왕적대통령이라는절대반지를두고소용돌이치는대결의정치. 정치가갈등을해결하기보다악화시키는갈등폭발사회. 여야를가리지않는정치권전체에대한대중적혐오 정치혐오 - 정치인 2.6%, 對국회 4.8%! 2015년대한민국정치를바라보는국민의신뢰수준입니다. 처음만난사람 에대한신뢰도 8.4% 보다도훨씬낮습니다. - 한국정치인에대한 공공의신뢰 97위! 지난해 세계경제포럼 이발표한 2014년국가경쟁력평가 입니다. 94위인우간다보다낮습니다. 갈등폭발사회 - 2013년 8월한민간경제연구소가발표한자료에의하면, 우리나라는 OECD 34개국중터키다음으로갈등이많은나라라고합니다. 터키가 인종과종교갈등이뿌리깊은나라 라는점을감안한다면, 대한민국이 OECD 34개국가중갈등이제일많은나라라고할것입니다. - 남 북간에, 동 서간에, 여야간에, 진보 보수간에, 노 사간에, 이렇게심하게싸우는나라는 OECD 국가중에는없다 는것이조사결과밝혀진것입니다. 1
- 갈등으로인한손실이한해평균 164조원이나된다고합니다. 갈등을 OECD 평균으로만줄여도대한민국의 1인당 GDP가평균 14% 상승할것이라는분석도있습니다. - 민생경제, 경제활성화, 이모든문제도갈등해결없이는별무소용이라는결론에이르지않을수없습니다. ( 우윤근원내대표교섭단체대표연설. 2015. 2. 4) - 이번 4.13 총선은누구도예측하지못한충격적결과. 야당이 1당이된여소야대, 3당체제는지금까지본적이없는, 매우낯선정치풍경 - 여의도정치 혐오심리를배경으로정권 4년차중간평가선거에서정권심판론에공감하는유권자가많아졌지만야당심판론에공감하는유권자또한절박에육박할정도로특이하게높았던선거 정권심판론과야당심판론 - 2월중순 (2.21~22) 조사를보면정권심판론에공감하지않는유권자비율 (50.3%) 이공감하는비율 (41.2%) 보다높았음. 더욱이정권심판론에공감하는비율보다야당심판론에공감하는비율 (46.6%) 이더높았음 - 3.13 비박공천학살과이어진여당내갈등으로 3월말 (3.29~30) 조사에서정권심판론공감비율 (51.7%) 이공감하지않는비율 (43.2%) 을앞섰지만야당심판론공감비율 (50.1%) 과거의비슷 - 총선사후조사 (4.15~4.16) 를보면정권심판론공감비율 (58.5%) 이야당심판론공감비율 (48.4%) 을앞섰음 - 놀라운것은야당심판론공감비율이 46.6%~50.1% 로비공감비율을근소하게계속앞서고있었다는점. ( 정한울, 여소야대의등장과향후대선정국. 2016. 4. 27) 2
- 이번총선은분노의이슈에집착하면서극단적양자택일을강요하고, 과거의이슈에만몰두하면서반사이익에안주하는대결의정치에대한준엄한경고 - 문제를증폭시키고정치불신을가속화하는시끄러운소수의정치파괴에맞서타협의정치, 협치 를바라는조용한다수, 생활인의정치정상화열망 모두가만족하는총선결과 - 시끄러운소수, 활동가의관점에서는누구도만족할수없지만조용한다수, 생활인의시각에서는누구나만족하는총선결과 - 4.13 총선결과를모든유권자가만족하고있는상황, 뜻밖의여소야대, 3당체제결과에보수층유권자까지도만족하고있다는것은이를입증 - 선거결과에국민 10명중 7명이만족 (69.3%) 하고, 진보층 (86.5%) 과중도층 (72%) 은물론보수층 (56.5%) 마저지지정당의참패에도불구하고높은만족도를보였음. ( 정한울, 여소야대의등장과향후대선정국. 2016. 4. 27) - 이번선거결과는누구도독주할수없는사실상의분권체제. 이를제도화하지못하고다시대권에올인하는대결의정치로복귀한다면국민의정치혐오쓰나미는정치를완전히침몰. 타협하지않으면모두가침몰하는공동운명의정치체제 화합과협치 - 이번 20대국회는상생과화합의전당으로오로지국민의입장에서서, 나서주실것을부탁드립니다. 우리국민들의삶의질이나아지게하기위해서는정치가국민을위해헌신해야하고, 정쟁을거둘수있는정치문화의변화가절실합니다. 3
- 최근여론조사결과를보면, 우리국민이 20대국회에바라는것은 화합 과 협치 였습니다. 또한많은국민들은 20대국회가제역할을잘수행할것으로기대하고있습니다. 이처럼국민의기대와열망을안고출발하는 20대국회가국민이행복한삶을누릴수있도록국정의한축을든든히받쳐주실것을당부드립니다. - 정부도국회와의적극적인소통과협력을통해국민에게희망을드리는국정운영을펼쳐나갈것입니다. 앞으로 3당대표와의회담을정례화하고, 국정운영의동반자로서국회를존중하며국민과함께선진대한민국으로가는길을마련할것입니다. ( 박근혜대통령 20대국회개원연설 ) 대화와타협을통한정치정상화 - 20대총선에서국민들은여소야대와다당체제를만들어주셨습니다. 어느정당의일방독주도허용치않은절묘한선택이었습니다. 총선에서드러난민심은바로양보와합의, 대화와타협을통해정치를정상화해달라는요구라고생각합니다. 다당체제로출발한 20대국회가역설적으로대화와타협이라는의회주의가꽃필수있는좋은토양이될수있습니다. 그런토양에서꽃을피우게하는것이의장의책임이라고생각합니다. - 국민이국회에바라는것은딱한가지입니다. 제발싸우지말고, 국민과나라를위해일하라는것입니다. 국회가더이상국민의짐이아닌국민의힘이되는존재로거듭나야합니다. - 많은언론들이개헌문제에많은관심을갖고계신줄알고있습니다. 지금까지개헌논의가지지부진했던이유는권력의관점에서만유불리를따져왔기때문입니다. 그런좁은시야를벗어나지난 30년간우리사회의다양한변화의흐름들을수용하고, 앞으로대한민국이나아갈방향을담아내는개헌이되어야합니다. 지금많은분들이개헌의필요성에공감하고계십니다. 개헌은이제더이상논의의대상이아니라의지의문제라고생각합니다. 20대국회에서이문제가매듭지어질수있도록노력할것입니다. ( 정세균국회의장기자회견. 6. 16) 4
- 장기집권방지와대통령직선제실현이라는최소요구에초점을맞춘현행헌법의권력구조는이과도기적목표가실현된지금상황에서심각한결함노출 - 시대적과제를해결, 수명이다한 87년체제의권력구조가대결의정치를제도화하고있는 제왕적대통령제 라는것이드러났음 - 87년체제, 지난 30년간의정치키워드가 대결 이었다면 17년체제, 또다른 30년의시대적화두는 타협. 타협을통해정치를정상화하는 3단계민주화필요 - 재야 의 1단계민주화가반독재투쟁을통한군정종식이었고이를실현, 제도화한것이 87년체제 - 야당다운야당 의 2단계민주화는수평적, 평화적정권교체를통한민주주의의내용적기초조건확보였다면, - 오늘날 수권정당 의 3단계민주화는문제증폭형권력구조를문제해결형권력구조로개혁, 정치다운정치 의제도적기반을마련하는초당적정치정상화 - 대결의정치, 대치의시대 에서타협의정치, 협치의시대 로진화하는시대교체. 대한민국최고의구조개혁을통해협치를제도화하는 17년체제정초 대한민국구조개혁 - 정치권에들어오면아무리참신하고신망받는인재라도어느순간구태가되고마는정치권의구태화. 사람을바꾸는것만으로정치를바꿀수없다는것이지난 30년대결정치의교훈 5
문제는구조 - 정치인의자질도문제지만근본적으로정쟁을격화시키는구조, 즉정치제도자체를개혁해야 - 대한민국국회의원교체율은세계최고수준. 17대국회의원의 63% 가초선, 18대때는 45%, 19대는 49%, 이번 20대는 44%. 절반에달하는국회의원을바꿔도민생을외면한대결의정치는지속되어왔음 - ʼ17년대선은정권연장또는정권교체를위한지도자를뽑는선거이기이전에대한민국구조개혁, 시대교체의시금석. 위대한대통령을만드는것을넘어위대한시스템을만들어야 - 제왕적대권을독점하려는미래권력의부재, 민주화영웅의 양김시대 는전설로남아있고, 이회창, 박근혜가구가했던압도적우위의 대세론의시대 도사라지고있는지금, - 저출산 고령화, 국가경쟁력등대한민국존망의과제를해결하기위한대한민국최고의구조개혁, 공공 노동 금융 교육등 4대구조개혁을실질적으로추진하기위한권력구조개혁, 협치의제도화, 개헌논의를진지하게시작할수있는절호타이밍 - 생활인의절박한삶의문제, 민생을실질적으로개선하고, 대한민국의미래를위해반드시필요하지만매우어려운, 인기없는구조개혁을추진하기위해서는일상적스몰딜과더불어사회적대타협이요구되는빅딜필수 - 스몰딜이일상화되고빅딜로사회를크게바꾸는새로운정치문화제도화, 정치구조개혁은모든개혁의대전제 6
- 분권은대한민국재도약의동력, 타협은민생의디딤돌, 분권과타협을 위한개헌논의를초당적구조개혁의모범으로진행. 이로부터새로운 정치문화와규범을확립해야 개헌은경제활성화의필요조건이자, 민생안정의충분조건 - 경제와민생은항상 정치본연의목적 이었습니다. 정작경제의발목을잡는것은정쟁이고, 정치였습니다. 정치가안정되고제대로된연후에야, 경제도살아나고, 민생도살아납니다. 개헌논의는국정 블랙홀 이아닌, 화이트홀 - 어떤분들은개헌논의가 국정블랙홀 이될거라고염려하고있습니다. 그러나개헌논의는이미성숙된단계입니다. 지난 10년간개헌연구는축적되어있습니다. 이제 결단 만남아있는상황입니다. 저는개헌을통해, 국가운영시스템이전면개선되는 국정화이트홀 이될것으로믿어의심치않습니다. ( 우윤근원내대표교섭단체대표연설. 2015. 2. 4) 초당적개헌추진모임 - 2008년구성된 미래한국헌법연구회 는 186명의여야의원이참여한최대규모의원연구단체. 이어같은해국회의장직속자문기구인 헌법연구자문위원회 구성. 여기서 1안으로분권형대통령제, 2안으로 4년중임대통령제제안 - 19대국회에서도 154명의여야의원이참여한 개헌추진국회의원모임 구성. 국회의장산하국회의원과외부전문가로구성된 헌법개정자문위 설치, 여기서분권형대통령제제안 - 20대국회에서도원혜영의원등이초당적개헌추진국회의원모임을재구성하기위해노력중 7
2 제왕적대통령제 : ʻ 대치의권력구조 ʼ ʼ87년체제의정부형태 - 대한민국의현행대통령제는 4년중임, 정 부통령제에기초한미국식대통령제를 5년단임대통령제로변형시키고, 이에국무회의제도, 총리의국회인준, 국회의원의장관겸직허용등내각제적요소를가미한정부형태 - 미국식대통령제처럼대통령이국가수반 ( 국가원수 ) 직과행정수반 ( 정부수반 ) 직을겸함과동시에미국대통령보다더많은권한을집중하는 제도화된제왕적대통령제 슐레진저가 제왕적대통령제 The Imperial Presidency 에서관찰, 분석한경향. 즉 1970년대에외교안보와정보보안이중요해지면서미국에서한때나타난제왕화경향이우리나라에이식된미국식대통령제에서는제도적본질로굳어짐 - 미국은연방국가로서내정에관한권한을대통령이독점하고있지않고각주로분권화되어있음. 또한법률안제출권을의회만이가지고있으며, 모든정부기관장에대한엄격한인사청문및인준절차, 예산안편성권과감사원을의회가갖고있음 5년단임대통령제의문제점 - 87년체제, 제왕적대통령제는사실상모든권력을대통령이독점하기때문에승자독식 ( 勝者獨食 ), 패자전실 ( 敗者全失 ) 의문제증폭형정부형태, 갈등유발형정치구조 8
- 대통령의제왕적권력을차지하기위한집권경쟁은사활을건무한투쟁이될수밖에없음 - 입법부인국회가승자독식의대권고지를향한베이스켐프로전락함으로써국회또한여야대결을피할수없고, 타협의정치실종 - 이로인해여야관계는문제해결을위한경쟁관계가아니라생존을위한우적 ( 友敵 ) 관계로변질, 국회파행일상화 - 평상시에도여당은정권의대변인역할에안주하거나강요받고, 야당은대통령에맞서생존투쟁을하거나차기절대권력을노리고여당과의무한투쟁을할수밖에없음 - 제왕적대통령제는대한민국정당정치를무력화. 1인지배정당및계보정치현상을악화 - 제왕적대통령제와이로인한연고독점으로부터단기간에권력과부가특정지역에쏠려지역분열이조장되고지역대결이격화, 국민통합이깨짐 - 제왕적대통령의권력독점과승자독식은아무리선의가있는대통령도독선에빠뜨리고독주하도록함. 독선과독주로상시적인정치적교착상태, 이로인해대한민국의국가적과제를해결할수없고국민의민생고가중 - 제왕적대통령의절대권력은절대부패. 대통령의제왕적권력으로인한필연적인권력형부정부패와국정농단은정부에대한국민의신뢰를상실. 나아가 식물대통령현상 으로통치권의무력화초래. 그러나대통령의임기가끝나기를기다리는것외에다른해결책이없음 9
- 이승만대통령의양아들이강석에서김현철, 홍이 ( 弘二 ), 봉하대군, 만사형통 ( 萬事兄通 ), 십상시 및 문고리 3인방 에이르는대통령친익척및측근의호가호위, 권력형부정부패와국정농단, 여야대결과국민분열, 국가의중심상실과국가불안정, 조기레임덕, 식물대통령 등은제왕적대통령제와기형적단임제에서직접연유 - 대통령은권력이막강한만큼책임도무한책임에가까울정도로막대함. 이로인해사사건건대통령을비판하는정치문화속에서국가원수가동네북같은존재로전락, 국가원수의지위가철저히추락함 - 대통령은 정부수반 으로서응당이런비판을들을수밖에없으나, 이런비판을듣다보면대통령의다른중요한역할인대한민국을대표하는국민통합구심, 국가원수 의지위가훼손되어국가불안이증폭 - 단임제제왕적대통령제는집권후반기부터정권의심각한권력누수야기, 실질임기를 3년으로축소시키고사실상대통령책임제를 대통령무책임제 로전도시킴 - 단임제하에서대통령은임기를넘어가는장기적국가정책을기획, 추진하거나제대로돌볼의지를잃어버림. 단임제대통령은선거를통해직접자신의치적을평가받을기회가없기때문 10
3 분권형대통령제 : 협치의권력구조 대한민국의조건및시대적요구 - 우리나라에적합한정부형태를창출하려면, 먼저대한민국이 ➀계속적민주화의과제를안고있는중소규모의공화국, ➁휴전중에있는분단국가이고따라서남북교류와통일외교의특수과업을가진나라, ➂지정학적조건상외교안보가국가의존망을결정하는나라, ➃분단과주변사정상국방업무와군사부문이방대할수밖에없는군사국가임을충분히고려해야 - 현행제왕적대통령제에서나오는권력형부정부패와국정농단, 제왕적대권을장악하기위한무한투쟁에서비롯되는극단적대결의정치, 대통령과정치권에대한국민의신뢰상실등을해결할수있는권력구조필요 - 사회적대타협을통해대한민국이직면한국가적과제를해결하고장기적국가정책을초당적으로논의, 실행하며, 나아가국가위기상황에효과적으로대비하기위한안정적이고유연한상생의권력구조필요 분권형대통령제는이미 2002년대선당시, 노무현대통령후보의대선공약. 노무현후보가대선에승리하면제왕적대통령제의폐해를시정하고국민통합을이룰수있는분권형대통령제를근간으로하는개헌을최선을다해추진한다. 분권형대통령제정부형태 - 분권형대통령제는일반적으로대통령제란전국민적정통성에독립적권력기반을둔초당적실권 ( 實權 ) 대통령인 국가수반 ( 국가원수 ) 과의회의신임여부에종속된당파적실권총리인 행정수반 이나란히공존하며협력하는정부형태 11
분권형대통령제정의 - 프랑스정치학자뒤베르제는분권형대통령제를 ➀보통선거권에의한대통령선출, ➁대통령의상당한실권보유, ➂진퇴가전적으로의회의신임에좌우되는 - 대통령맞은편의 - 총리와장관들의행정부와행정권의존재라는세가지요소가결합한권력구조로정의 - 분권형대통령제 를 이원집정부제 로부르는것은오해또는분권형대통령제의원래취지에대한반대개념 - 뒤베르제는 분권형대통령제 를 준대통령제 (semi-presidential systeme) 로부르고, 이제도를채택한나라에서보편적으로통용되고있음. 또는수반이둘임을드러내기위하여 양립수반제 (bikephal), 권력분산형대통령제, 의회주의적대통령제 라는명칭으로도불림. 또는대표적채택국가인프랑스로인해 프랑스형대통령제 라고도불림 - 독일헌법학자칼뢰벤스타인이쓴 이원집정부제 (zweigeteilte Exekutive) 라는명칭은수반이아닌정부가두개인것같은오해를불러일으키며, 이제도를채택하고있는국가에서쓰이지않고있는용어인데다부정적함의로오염된용어 - 히틀러의집권이독일바이마르공화국의분권형대통령제로인해가능했다고오해한뢰벤스타인은분권형대통령제를포함, 대통령제혐오자. 히틀러와의대선에서승리했던힌덴부르크대통령은당시독일의극좌와극우의극단적양자택일, 극단의시대에서총선에서연이어승리한나찌의히틀러내각출현을막기위해수차례의회를해산하는등, 저지노력. 오히려분권형대통령제덕택에히틀러의조기집권봉쇄 12
- 분권형대통령제의작동원리는대통령제와내각제의결합이라는기본원리에서대통령이국가원수로서행사하는총리지명권과의회의총리 ( 내각 ) 불신임권간의견제와균형을기본축으로짜여짐 - 원칙적으로대통령권력을반감시키려는취지를담은분권형대통령제에서는예외없이의회에 ( 총리 장관해임건의권을뛰어넘는 ) 총리 ( 내각 ) 불신임권을부여하고있기때문에대통령은법리적으로다수당대표를총리로지명할수밖에없음 프랑스에서분권형대통령제를제안한드골의구상에따르면분권형대통령의권한은미국대통령의절반에도못미치지만 당파적이익에초연한지위 때문에미국대통령보다 질적으로 더강력하게외교안보와비상국정에더효과적으로대처할수있음. 최고권력은분산시키되국가원수의권위는강화한다. - 분권형대통령제는 ➀대통령제의제도적장점인안정성을취하고단점인경직성을해소하는한편, ➁의원내각제의제도적강점인유연성을살리고약점인국정혼란을막는, ➂국가수반의안정성과동시에행정수반의유연성을결합함으로써유연안정성을추구하는제3의길. 대통령제와의원내각제간의양자택일을넘어서는제3의독자적제도 - 대통령과총리가둘다실권을가졌다는점에서, 또종종분권형대통령은미국대통령에게는없는비상대권, 비상입법권 ( 법률과같은효력을갖는긴급명령권, 국민투표회부권, 법률발의권 ), 의회에의해간섭받지않는인사권등고유권한을장악하고있다는점에서대통령제에접근할때도 ( 실권총리의실존과대통령의비상대권으로인해 ) 근사치에접근할뿐, 결코대통령제와일치하지않으며, 역으로의원내각제에접근할때도 ( 실권대통령의존재로인해 ) 결코내각제와동일하지않음 13
- 실권을가진국가수반과행정수반을이원화한분권형대통령제는 ➀국가수반의초연한지위를보존하여국가의중심을복원해야하는공화국의근원적요청을충족시키고, ➁제왕적대통령제폐단을척결해주고, ➂대통령제론자들이중시하는분단국가의안보요구와 ➃내치에서는내각제론자의요구도충족시키고, ➄오늘날시대적요구인협치의제도화에충실한정부형태 분권형대통령제의기능과권한관계 - 내정과평시국정은대체로당파적이고, 외정과비상국정은초당적. 따라서외정과비상국정을담당하는국가수반과내정과평시국정을담당하는행정수반을제도적으로분리 - 초당적이어야하는대통령은국민이선출, 국가를대표하고국민을통합하는역할을하며, 당파싸움의한복판에있는총리는국회에서선출, 다수당의책임정치 - 분권형대통령제는실권을가진국가수반과정부수반의분리, 외정권과내정권의분리, 비상국정과평시국정의분리등국가권력을분리함으로써협치를제도화하는정부형태 ➀ 분권형대통령제의기능 - 대통령이내정에서해방되어있기때문에부동의권위중심으로서국가원수기능을제대로유지, 국가안정감을제고하고강력한외정을수행할수있음 - 대통령이정부수반이아니므로야당만이아니라언론도거의대통령을시시콜콜비판할일이없어대통령을국가원수답게대우하는관행이정착 14
- 대통령의제왕적권력독점위험이원천봉쇄. 이로인해독재위험, 권력형부정부패, 여야대결, 지역분열등부정적현상이제도적으로완화 - 고도의책임정치가능. 언제든발동될수있는의회의총리 장관불신임권때문에내각과행정에대한국회의감독이획기적으로강화되고이와함께정책실패, 행정부실, 권력형비리도감소 - 총선민심을제도적으로수용, 여소야대가아닌 동거정부 (cohabitation) 라는 제도화된대연정 구현. 이를통해 식물대통령현상 을제도적으로막고, 무책임하고무분별한입법과정치공세가사라지고책임있는입법과비판보장 ➁ 분권형대통령제의권한관계 - 대통령의권한 외교부, 국방부, 통일부, 국정원등 4개부서를책임. 국가수반으로서총리지명권, 외교권 ( 외교부서인사권 외교정책권 ), 군통수권 ( 군지휘권 동원권 군인사권 ), 비상대권 ( 계엄선포권, 선전포고권, 긴급명령및긴급조치권 ), 국회소집권또는국회해산권, 법률안거부권, 대법원장및일부대법관 헌법재판관임명권, 사면권등을가짐 - 국무총리의권한 4개부서제외한나머지부서를책임. 정부수반으로서관할하는행정각부의장관임명권을포함한조각권과외교 국방 통일부를뺀전부서의국정방향을주도할국정통할권을가짐 - 국회의권한 기존의권한에더하여총리 ( 내각 ) 와장관에대한신임 불신임권 15
분권형대통령제의권한 오스트리아형준거안 - 대통령은국가수반으로서외국에대하여국가를대표하고, 총리는행정부의수장으로서국정운용에관한중요정책의의결기관인내각회의의의장이됨. 대통령은국가의상징이자국민통합의구심점역할을하도록하고, 총리는현실정치와맞닿아있으면서행정부의정책수립및집행자의역할을맡도록함 - 대통령의권한 대통령이독자적으로행사할수있는권한으로국민투표부의권, 법률안거부권, 법률안에대한위헌여부심판제청권 ( 또는거부권 ), 사면권, 조약비준권, 영전수여권등 총리또는내각의이니셔티브가있어야행사가능한권한으로총리의요청에따른선전포고와강화의권리, 총리의제청에따른의회해산권, 내각회의의결을거친대통령령발령권, 총리의요청에따른긴급권발령및발령거부권, 총리의요청에따른계엄선포권및선포거부권등 대통령의장기국책과제에대한컨트롤기능 ( 국가의연속성보장기능 ) 을위하여대통령직속으로평화통일, 교육, 문화예술, 방송통신, 생태환경등에관한위원회설치 - 국무총리의권한 헌법에대통령의권한으로규정된것외에는총리와내각의권한으로함 - 외교, 국방, 통일문제등대외적인분야와내치분야를분리하여행정부를이원화하지않음. 오늘날국가의사정을보면내치와외치의구분자체가거의불가능한것이현실이라는점외에도, 행정권의분산이목적하는바가행정권의행사를총리의이니셔티브와내각의의결, 그리고대통령의견제와통제로연관시킴으로써누구도제왕적권력행사를시도할수없음 - 따라서국정운용계획및대내외기본정책은물론이고, 외교및대외정책의시행, 국군통수권, 긴급권및계엄선포권도총리와내각의이니셔티브와결정에이어거부권등대통령의통제적개입권을인정하는구도로짜여짐 16
분권형대통령제관련논쟁 ➀ 대통령과총리가소속정당을달리하는 동거정부 의경우에갈등이증폭될수있다는비판 동거정부는협치의제도화 - 동거정부 는 대연정 과유사한효과를가짐. 정당의이념과정책노선이다르기때문에다소의갈등은불가피하나, 제도적으로강제된대연정 을통해오히려무책임한정치공세가없어지는긍정적효과 - 동거정부는대통령책임제하에서야당이의회다수당이되는여소야대문제를원천적으로해소. 의회다수당이정부를구성, 책임정치를하도록함으로써협치를제도화, 실은분권형대통령제의약점이아니라최대강점이라는의견 - 실제로핀란드는정당의군소화때문에대부분의헌정기간을동거정부로보내왔고, 오스트리아는 1945년부터 1966년까지무려 21년간사민당대통령과인민당총리의동거정부, 그리고 1986년과 1992년사이에도무소속대통령과사민당총리의동거정부였음 - 프랑스의경우, 최초의동거정부초기에언론의우려가컸으나곧안정되었고, 그뒤두차례동거정부가더있었지만오히려대통령과총리의지지도가동반상승하는등, 성공적이었다는평 - 프랑스의 1차동거정부때의우려와소란은이미동거정부를잘운영해온유럽의다른분권형대통령제국가들은의아스러운호들갑으로간주. 이호들갑은분권형대통령제때문이아니라유럽의다른나라에비해지나치게보혁대결적인프랑스특유의정치지형에서비롯된것 17
➁ 대통령과총리의권한관계가모호하여갈등이생길수있다는비판 대통령과총리의권한명문화 - 대통령과총리의관계가가장애매하게규정된프랑스헌법때문에생긴비판. 이때문에프랑스에서는동거정부시기를빼고드골시대이래대통령이총리를압도하여총리의일도장악하고처리하는대통령의권한강화현상이나타났음 - 프랑스공화국의영웅, 드골을제도적으로의인화, 대통령과총리간의권한관계를모호하게규정하여대통령의권한을사실상강화하는프랑스제도는제왕적대통령제를탈피하기위해개헌을하려는우리나라에상대적으로좋은모델은아님 - 따라서국가수반과정부수반의권한관계를헌법에명확히규정할필요 로마공화국치세의제도화 - 국가최고권력을나누면하늘에해가둘이되어나라가어지러워질것이라는우려가있지만해와달이밤낮으로역할을분담하듯대통령과총리가일을분담, 협치. 제왕적대통령제의폐해는해가달노릇까지하기때문 - 고대로마는 2인의통령을두고 500년공화국치세의대번영을이룩했음. 유럽의분권형대통령제는고대로마공화국모델을본뜬것임 세종대왕치세의제도화 - 분권형대통령제는우리나라의전통적정치관에부합할뿐아니라이상적정치의꿈인세종대왕치세의제도화 - 우리나라를포함, 동양유교문명권에서성군은 유이불여有而不與 ( 영유해도간여하지않음 ) 의군신분권정치를하는덕스런치자. 성군의리더십은만기친람萬機親覽의깨알리더십이아니라무위이치無爲而治의덕치德治리더십 18
- 성군의덕목은측은지심의인仁을제일로삼고, 시비지심의지智를가장나중으로함. 성군은화이부동和而不同, 구동존이求同存異를실천하는군자. 중국 4대고전의리더, 가령, 삼국지의유비, 초한지의유방, 서유기의삼장은조조, 항우, 손오공에비해개인적능력은떨어져멍청하게까지보일수도있지만이질성을포용하는덕스런리더 - 우리나라성군의독보적모델, 세종대왕은의정부를 백관을총괄하고 ( 總百官 ), 서정을평리하며 ( 平庶政 ), 음양을다스리고 ( 理陰陽 ), 나라를경륜하는 ( 經邦國 ) 최고행정기관으로규정한경국대전을그대로실천, 황희, 맹사성등정승을등용, 경국대전의재상제, 유이불여 의군신분권정치를통해태평성대를이룩했음 - 또한영조의탕평비문은 주이불비군자지공심周而不比君子之公心비이불주소인지사의比而不周小人之私意 ( 남과두루통하되편당짓지않는것은군자의공정한마음이고편당짓되두루통하지못한것은소인의사사로운마음이다.) 영조는죽고죽이는환국정치와당파자체를없애는세도정치의극단적양자택일을넘어온건한당파에기반한탕평정치추구, 조선의르네상스를이룩했음 ➂ 개헌없이도현행헌법의내각제적요소를활용하여 책임총리제 로운영하면권력분산의효과를가질수있다는비판 ʻ책임총리제ʼ는위헌이자현실성없음 - 현행헌법의대통령은 국가의원수 ( 헌법 65조 1항 ) 로서국가수반이자 행정권은대통령을수반으로하는정부에속한다 (66조 4항 ) 고명시되어있듯이행정수반겸직. 따라서국무총리에대한임면권을가지고있음 (86조 1항 ) 19
- 국무총리는국무위원제청권, 해임건의권을갖고 행정각부를통할 할수있지만결정적으로 국무총리는대통령을보좌하며, 행정에관하여대통령의명을받아행정각부를통할 (86조 2항 ) 하는, 대통령이언제든지해임할수있고행정에관하여지시할수있는 보좌 직책 - 총리의운명이대통령의손에달려있고또총리직이대통령보좌기구에지나지않는점에서현행헌법은대통령이국가수반과정부수반을겸하는미국식대통령제의골간을답습 - 현행제왕적대통령제하에서결국국무총리는 방탄총리, 의전통리, 허수아비총리 로격하. 박근혜대통령또한 책임총리, 책임장관 을공약했음에도전혀실천되지않고있는것은결코의지의문제로만돌릴수없음 - 책임총리제는대통령의권한축소를대통령자신의선의에맡기는것으로서현실적으로불가능하거나지속가능성이없고, 헌법상대통령의직무유기또는총리의월권행위가됨 20
< 보론 > 4 년중임대통령제와의원내각제에대하여 1 4 년중임대통령제 미국식순수대통령제 - 4년중임제를통해대통령의조기레임덕을완화해국정의안정적운영을확보할필요 - 의원임기와일치시킴으로써여소야대분점정부의가능성을낮추고잦은선거를축소 - 총리제를폐지하고부통령제를신설함으로써당내후보경선시승자독식, 내부분열, 후보난립등을제어하고지역주의에대한권력공유매개체로서기능 - 국회의원장관겸직을금지하고감사원의국회이관을통해권력분립을명확히하고국회의기능을강화 문제점 - 국가수반과행정수반을겸하는대통령의 제왕적권력 은그대로유지함으로써조기레임덕해소를목적으로하는 4년중임대통령제는단임제의폐해는완화될지모르나제왕적권력집중문제를더악화. 제왕적대통령제폐해의척결에대한국민적요구와협치의시대정신에역행 21
- 미국식대통령제는영토가광대하고인구가수억에달할정도로많다는의미에서대국인미국에서시작, 발달되었음. 미국식대통령제는국가수반과정부수반을겸함으로써광범위한국가권력을대통령 1인의수중에집중시킴으로써연방국가의원심력을억제하는순기능 - 지역들의자립화경향이강하고주요내정권이주또는구성공화국차원에분권화되고있는미국, 브라질, 러시아같은광대한 연방제국가 에서외정권과연방차원의잔여내정권을한손에장악한막강한미국식대통령은국민통합에크게기여할수있음 - 소국의미국식대통령제는권력형부정부패에빠져지금까지예외없이부패한권위주의체제, 이른바 신대통령제 로전락 미국대통령제는미국밖의다른나라에수출되는순간죽음의키스를맞게된다. ( 칼뢰벤스타인 ) 지금까지미국이외의지역에서채택한대통령제가성공했던적이없다. ( 폰바이메 ) 22
2 의원내각제 독일식수상제 - 상징적인국가원수와의회에책임지는내각의행정수반을분리하는제도 - 대통령제자체의문제점인이중정통성에의한분점정부를의원내각제는입법부와행정부가긴밀하기때문에양부간마찰을피하고적극적인국정수행가능 - 원칙상내각은심의기구가아니라의결기구이기때문에권력의 1인독점이없고, 불신임제도에의한책임정치로국민의요구에민감하게반응. 그러나잦은내각불신임에의한단명정부로인해정국혼란유발. 독일식수상제 (Kanzlersystem) 를대안으로제시 - 독일의정부형태는개별장관에대한의회의불신임권을없애장관이의회가아닌수상에게책임지고, 소위 건설적불신임 제도로사실상총리불신임을봉쇄함으로써총리가안정적으로내각을지휘할수있도록한 변형내각제 - 연방의회에서내각을불신임하기위해서는먼저의회에서수상을선출하도록하고있는건설적불신임제도는내각에대한불신임결의가남발됨에따라발생할수있는내각의불안정과국정공백을방지할수있다는장점 23
- 실제로독일역사상내각에대한불신임권이행사된경우는단두번뿐이며, 후임수상을선출하여내각을불신임한경우는단한번뿐임 (1983년사민당의슈미트수상을불신임하기위해의회가헬무트콜을수상으로선출한경우 ). 현재까지독일수상은모두 8명뿐이었으며평균재임기간은 8년에달함 문제점 - 의원내각제는역사상군주국에서발생했고또오늘날도원칙적으로입헌군주국에서만분포되어있음. 즉, 범접할수없는권위를가진 군림하나통치하지않는 군주를국가수반으로하는입헌군주국이의원내각제의장점이최대로발휘될수있는조건 - 의원내각제는정부교체가빈번할수있어안보수요가높은휴전중의분단국가인대한민국에는부적절한제도 - 분단국가로통일까지한독일의사례에대해독일은동족간전쟁을겪지않았고, 무엇보다무력충돌이왕왕있는휴전상태에있지도않았음 전쟁중인이스라엘도내각제를채택하고있다는주장에대해 - 이스라엘은그간독일식 수상제 에도불구하고군소정당체제로말미암은너무잦은내각교체에시달리다가이를막기위해 1990년대초개헌을단행하여수상지위를더강화한 대통령제식의회주의 (presidential parliamentarism), 즉진짜대통령같은수상인 직선수상제 를도입했음 - 더욱이이스라엘의사실상전쟁상태는민족적리더십을강화, 오히려국민통합을촉진해주는팔레스타인및아랍이민족과의유혈갈등임 24
- 의원내각제에서대통령은국민직선을할필요가없는명목상의국가수반인데, 대통령직선제이후국민들은 대통령은내손으로 라는권리의식이이미확립되어있어국민적지지를받기어려운점 - 더욱이정치불신, 나아가국회자체에대한불신이세계최고수준인대한민국에서의원내각제는국민의동의를받기어려울가능성높음 25