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1 忠南大學校法學硏究第 21卷第 2號 Chungnam Law Review Vol. 21, No. 2 Dec, 2010 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 * 1) 충남대학교법과대학강사, 법학박사 [ 목차 ] Ⅰ. Ⅱ. Ⅲ. 서론개헌의필요성정부형태에따른개헌론의유형과기본권보장 Ⅳ. Ⅴ. 새로운정부형태의대안으로서의원내각제결론 Ⅰ. 서론 1987년제9차헌법개정후20 년이넘도록헌법개정이없었다. 사실 우리나라의헌정사를놓고볼때헌법개정에대한논의는일부국민에게 정변이나일어날것같은우려를낳기도한다. 그러나독일의경우1949 년 에헌법이제정된이후현재까지 51차에걸쳐헌법개정될정도로거의 매년헌법개정이이루어졌다고볼수있다. 헌법환경이바뀌면상응하는 헌법개정이있어야하는바,1987 년개헌당시아직생소했던세계화, 지 식정보사회등의새로운환경이헌법에반영될것을요구되고있으며, 최 고권력자인대통령을바라보는국민의시각이과거처럼권위주의적이지 아니함과동시에사회활동의핵심을이루는세대의지식수준이나정치적 투고일자: , 심사일자: , 게재확정일자 :

2 56 法學硏究第 21卷第 2號 비판능력이 20 년전과는사뭇다르게향상되어있다. 현시점에서의개헌은 우리나라의정치문화에보다적합한통치구조의구축, 국민의기본권보장 확대, 다문화사회로의발전에따른법적대응, 선진국가로의진입을대비하 기위한경제제도의개혁, 그리고진정한지방분권국가의구현을통한국 가역량제고및통일에대비한법적토대의구축필요성등의견지에서 그필요성이크다고할것이다. 1) 또한현재의헌법환경은과거의비민주적상황과는다른시대에직면해 있다. 기존의헌법개정이대부분비상적인정치적상황속에서이루어진 것이라면현재헌법개정에대한논의는평상시에이루어지고있다는점에 의미가있다. 즉극도의정치적혼란속에서졸속으로추진되는개헌이아 닌여유를가지고헌법현실과헌법규범을일치시키고변화된시대적상황 에부합하는헌법개정을모색할수있는좋은기회다. 특히몇해전부터 간간이거론되어왔던헌법개정론이 18대국회를중심으로활기를띄고 있는바, 비상시가아닌평상시에전개되는개헌논의인만큼과거대통령이 주도하는방식이아닌국회에서여야가합의하여개헌안을발의하는것이 대한민국의민주주의발전과정치적성숙을가름할수있는큰의미를가 질수있다. 현재국회에서논의중인개헌에대한주된주제는국가의권력구조에 관한것들이대부분이다. 즉, 대통령제냐, 의원내각제냐또는이원집정부 제냐? 하는식의정부형태에대한논의이다. 우리나라는 9차례헌법을개 정했으나그핵심적개정내용이대부분권력구조를둘러싼통치구조에 관한것이었다. 이는우리가아직현실에맞는통치구조를찾지못했고통 치구조의민주화를이루지못했다는것을반증해주는것이다. 우리헌법 하에서권력구조의핵심은정부와국회의권한배분관계로특히대통령제 의경우대통령의권한이나임기, 선출방법, 국회의권한등이가장중요한 1) 김해룡, 지방자치제도확립과헌법개정 : 개헌의필요성과당위성, 자치행정통권250 호, 2009, 10 면.

3 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 57 부분이될것이다. 현재우리사회에서개헌과관련하여논의되고있는핵 심적인부분도바로통치구조로서정부형태에관한것이다. 각각의정부형태는그나름대로제도적장단점을가지고있으며, 동일한 정부형태라도구성원들의의식수준이나정치적네트워크와의관계등에 따라전혀다른모습을보여주기도한다. 따라서어느특정권력구조와정 부형태가모든정치적문제를해결해주는절대적인해법이될수는없으며, 이러한이상적정부형태는존재하지않는다. 그러나제도개혁이만병통치 약(Panacea) 이될수는없지만현재의제도가민주주의와정치발전을가로 막는다면이에대한개선을방관할수만은없는문제다. 실제로현행헌법 의권력구조는그근원적인결함으로인해제왕적대통령의권위주의적행 태, 정치적무책임성과비효율성, 대통령과의회와의갈등, 집권당과야당 의극단적대립, 사회시스템의중앙집중, 권력남용과리더십부재시의극심 한정국불안등과같은많은것들이문제로제기되고있다. 이러한분위기 속에서권력구조로서정부형태에관한심도있는연구가필요함에따라앞 으로한국의정치현실에서우리헌법에담아야할패러다임에어떤정부형 태가더적합한지를밝히는방식의논의를전개하고자한다. 결론을이야 기하자면필자는내각제의절대적인옹호론자는아니나현재한국의헌법 현실을고려할때시대가요구하는민주적패러다임을헌법에담기위해서 는의원내각제로의개헌을진지하게고민하고검토하여이를실현할시점 에이르렀다고여겨진다. Ⅱ. 개헌의필요성 세기에맞는개헌의당위성 20 세기와달리현재대한민국이처해있는상황은민주화, 세계화, 정보 화의거센물결과신자유주의경제정책의세계적확산에따른유동성과불

4 58 法學硏究第 21卷第 2號 확실성이만연해있다. 따라서이러한당면과제들을지혜롭게헤쳐나가고 새로운한국의미래를열기위해서는기존의권력구조와국정운영시스템 은그한계를보이고있다. 최근한국사회의갈등의골은그깊이를더해가고있을뿐만아니라, 새 로운유형의갈등이생겨나고있어새로운정치적틀을모색해야할절박 한상황이다. 지금까지한국의선거정치가지역패권구도를벗어나지못하 는구태를보였다면, 최근에는여기에이념과세대간균열구도가더해지고 있으며, 갈등의수준도더욱첨예하고치열해지고있다. 과도한통합을주 장하는것은전체주의적사고로빠질수있는위험이상존하지만, 최근의 우리사회의정치적갈등은권력구조의개선을통한사회통합이라는새로 운요구가대두되고있다. 민주주주라는시스템자체가갈등의출현과해소 과정이라내재적한계를가지고있지만현재우리사회구성원간의대립은 상식의틀을벗어날정도로첨예하게대립되어혼란을유발하고국가발전 을가로막고있다. 그동안의 개혁정치 가갈등을드러내는데치중하였다면, 앞으로의정 치는갈등을치유하는 사회적통합정치 가되어야할것이다. 이념과계층, 세대와지역간갈등의해소방안을고민함과동시에, 더나아가갈등의근 본원인을치유하기위한사회통합의필요성을제기하고, 사회통합을이루 기위한구체적인방법론으로사회저변의변화가동시에이루어질수있는 헌법개정을모색해보아야할때이다. 2. 사회통합을위한방법으로제헌과개헌 갈등구조속에서의사회분열을수습하여봉합하는것, 즉사회통합은사 회구성원모두의인내와노력이요구되며, 사회가정의와원칙에입각한 기반을조성하고대외적경쟁력을갖추기위해서는반드시필요하다. 이러

5 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 59 한맥락에서현정부역시 공정사회 를모토로하고있다. 그러나사회적 통합요소를발굴하고이를구현하는것은쉬운일이아니다. 이러한사회 통합의방법중하나로제시할수있는것이헌법의제정과개정이다. 헌법의제정은기성국가에서규범과사실의명백한괴리로인하여규범 의진공상태가발생한경우혁명의방법을통하여새로운규범을형성하는 것을의미하는것으로시원적으로사회통합작용을한다. 국민통합론을최 초로이론화한프랑스의에마뉘엘조제프시에예스 (Emmanuel Joseph Sieyès) 는헌법제정에의한국민통합을구현하고자한것이바로성문헌법 의제정배경이라고했다. 혁명이전프랑스가안고있던사회적ㆍ계급적갈 등과문제점을극복하기위한대안으로시에예스는제3신분에의한국민통 합과이를가시화하기위한제도적장치로단일의회에의한헌법제정을주 창하였으며, 이는결국프랑스혁명을통하여실현되었다. 시에예스자신도 프랑스는조그마한민족들의결합체여서는안되며, 프랑스는지방들의집 합체가아니다. 프랑스는없어서는안되는필요불가결한부분들로구성된 단일개체이며, 이러한부분들은단독으로는완벽하게존재할수없는데, 그 이유는이것들은단순히결합되어있는개체들이아니고하나의유일한개 체만을형성하는부분들이기때문이다 라고보았으며, 이를요약하여 프 랑스는하나의단일한개체이며또한그래야만한다 라고주장했다. 즉, 헌법제정의배경에는국민통합과하나의프랑스가전제되어있었다고할 것이다. 2) 시에예스의이론을체계적으로분석한프랑수아미네 (François Auguste Marie Mignet) 3) 가 이천재가생각한것은프랑스를하나의실 2) E. J. Sieyès, 박인수역, 제3 신분이란무엇인가?(Que st-ce que le tiers- etat?), 책세 상, 2003, 5 면이하. 3) 19세기프랑스의역사가로엑상프로방스에서출생하여아비뇽에서수학한뒤파리로 가서저널리스트가되었으며,1830 년티에르,A. 카렐등과함께신문 르나시오날 Le National 을창간하였다. 7월왕의칙령에대한저널리스트항의서에서명하였 고,7 월혁명뒤에는외교문서담당관이되었다.1848 년사임하고 17,18세기연구에 전념하였다. 저서에 프랑스혁명사 (2 권, 1824) 루이 14세치하의에스파냐 왕위계승에관한교섭 (4 권, ) 프랑수아 1세와샤를5세의항쟁사

6 60 法學硏究第 21卷第 2號 체로묶는것, 즉프랑스를나누고있는모든인민을하나의유일한국민으 로태어나게하는것이었다 라고평가한것도헌법의국민통합성원칙을 확인한것이라볼수있다. 헌법의개정은기존헌법규범의기본적동일성을유지하면서새로운규 범질서를형성하는것이기때문에헌법을제정하여야하는경우와같은 규범과사실의불합치가극한상황에까지는이르지않은상태에서의사 회통합작용이라할수있다. 따라서헌법의개정은개정이이루어져야할 적절한시기를발견하고그에대한공감대를형성하기쉽지않다. 왜냐하 면헌법의제정은규범과사실간의명백한괴리가확인될수있는시기이 기때문에객관적인공감대형성이용이한반면헌법개정은아직까지규 범과사실의불합치가극한상황까지는이르지않은왜곡상태에있기때 문에규범의수정을통해규범과사실간의새로운관계설정의시기를민 주적관점에서판단해야하기때문에헌법개정은헌법제정보다도고도의 규범관계발견에대한식견과역량그리고전문성이요구된다. 그러나헌 법개정역시새로운규범형성작용을행한다는점에서헌법제정과마찬가 지로사회통합의효력을발하게된다. 또한대내적으로국민국가사회 를통합하게되는헌법개정은국가적정당성의시너지효과로국제적적 응력과경쟁력을확보하게되는순기능적측면도가지게될것이다. 그러 면개헌에당면한우리사회가어떠한방법과절차에의하여헌법을개정 해야하며, 국민적합의를통한사회통합에까지이를수있는논의의내용 은무엇인가? 3. 사회통합을위한개헌의방법과내용 개헌이정치권과시민사회의다양한이해관계를수용하여사회통합을 유도해내기란쉬운일이아니다. 따라서개정사항에관한정치권의결단 (1875) 등이있다.

7 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 61 과리드가무엇보다중요한바, 정치권은법적안정성을침해하지않는성 공적개헌을위하여가능한한모든사회적변화를수용할수있는개정안 을항상준비하고있어야한다. 이러한측면에서개헌은특정한시기에발 의되어확정되나, 개헌을위한준비와노력은상설적으로진행되어야할 필요가있다. 또한개헌에대하여는보다신중한공론화과정을거쳐야한 다. 공론화과정을거치면서시민사회와정치권의합의를통한개헌으로 귀결되도록하여개헌헌법이국민의뼈속까지내면화되는형태를띠어야 할것이다. 그럼, 제10 차개헌에서는사회통합을위하여결단할수있는개정사항은 무엇인가? 현행헌법이완전무결한것도아니고, 사회의변화를충분히수 용하고있지도못했으나 20 여년간개헌이없었다. 이기간동안수많은개 헌사항이있었음에도불구하고개헌절차의경직성과개헌을위한국내정 치환경의미성숙성으로인하여개헌자체를엄두내지못하였기때문이다. 따라서현행헌법이시행된이후국제관계, 남북관계, 정치와경제의문제에 서많은변화를경험하였기때문에이러한변화와관련하여현행헌법은 전문으로부터본문 130개조문에이르기까지거의모든조문을대상으로 개정논의가가능하다. 그중에서특히개헌논의의중심에권력구조개편에 따른통치형태에대한논의가자리잡고있고현재국회를중심으로논의 되고있는헌법개정에대한주된주제는국가권력구조의분산에관한것 들이대부분이다. 우리국가권력구조의문제점은실질적으로대통령의권력을중심으로 대두되는경우가일반적이다. 즉우리의정부형태는권력분립의정도가낮 고대통령에게권력이집중되어있으며, 이에따라대통령권력을중심으 로승자독식과극단적권력투쟁이전개되고있다. 따라서정치적문제를 정부형태의개편이라는개헌을통해근원적으로해결하려는것도바로이 때문이다. 물론이와관련하여정부형태상의원내각제적요소가대통령의 의회정치개입을강화하고있기때문에우리정부형태에서의원내각제적

8 62 法學硏究第 21卷第 2號 요소를제거해야한다고주장할수도있다. 그러나대통령의영향력은대 통령이가지는정치적정통성으로부터연유하므로대통령과의회의관계 에서의원내각제적요소가그렇게커다란영향력을발휘하고있다고보기 어렵다. 이는대통령제에대한근본적수정으로부터문제해결이가능하다 는것을의미한다. 이점에서일견이원집정부제가대통령과총리가권력 을나누어갖기때문에타당한대안이될수있을것이라고생각할수도 있겠지만, 제도론적으로는이원집정부제가가장대통령에게많은권한을 부여하고있다는점역시간과할수없다. 우리통치구조의문제점으로효율성과책임성, 대표성의문제를지적할 수있다. 대통령이나정부혹은의회의입장에서는통치의효율성이중요 한관심사이고, 재집권이자신들의분명한이해이기때문에책임성의관점 에서도정부형태에많은관심을표명한다. 게다가일차적으로자신들의정 치적이해와요구가얼마나정치적으로대표될수있는가라는대표성문제 도중요하다. 효율성과책임성, 정치적대표성의향상과관련하여어떤정 부형태가바람직하다고단언하기어렵다. 효율성과책임성, 대표성의문제 는다른무엇보다정당정치와밀접한관련을맺고있기때문이다. 그러나 경험적으로효율성과책임성, 대표성의수준은일반적으로의원내각제에 서높다고여겨진다. 순수대통령제건이원집정부제건혹은의원내각제건 정부형태의변화를꾀하는개헌론은모두부분적으로득실을가져다줄수 있는측면이있으므로이하에서각정부형태를기준으로자세히그장단점 과개헌방향에대하여논의해보고자한다. Ⅲ. 정부형태에따른개헌론의유형과기본권보장 1. 대통령제에대한개헌론 a. 대통령제의의의및특징

9 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 63 몽테스키외의삼권분립론의영향을받은대통령제는집행부와입법부 및사법부가엄격하게분리ㆍ독립되어상호견제와균형을통해국가기관 상호간에권력적균형이유지되는정부형태이다. 즉대통령제정부형태는 국가의원수이자행정부의수반인대통령이그의단독적인의사로써내각 을조직하는제도로실제로내각제정부형태가입법권과행정권의결합이 라고한다면대통령제정부형태는입법권과행정권의분리와독립을통한 견제와균형을지향한다는면에서가장큰차이를지닌다. 오늘날공화제를채택하고있는나라중에서대통령제국가는 70여개국 이상에이르며, 현실적으로대통령제를운영하는국가가운데견제와균형 의원리에비교적충실한국가는미국이유일하며, 나머지대부분국가의 대통령제는변형된형태를유지하고있다. 또한그특징으로서다음과같 은장단점이있다. 첫째, 대통령의임기가보장되기때문에비교적국정이안정되고국정의 지속성이보장된다. 둘째, 국민의선거에의해직접선출되는대통령은의 회내파당정치적폐해나다수당의횡포가있는경우에도리더십을발휘하 여강력한통치를전개해나감으로써국정의표류를막을수있다. 마지막 으로의회정치가성숙되지않아의회내파쟁이지속되고, 의회가민의를 제대로반영하지못하는경우나의회를통한국민적의사결집이용이하지 않은경우에도대통령은효과적인리더십행사로국민적통합을이루어나 갈수있다. 4) 장점과달리단점또한뚜렷하게대비되어나타난다. 첫째, 대통령은국가원수와행정부의수반의지위를함께가지는강력한권력을 행사하게되고, 특히의회에대하여정치적책임을지지않기때문에독재 화의위험성이항상존재한다. 둘째, 민주적정당정치와의회정치가발달하 지않은국가에서대통령제는모든권력이행정부에집중되어, 독재정치가 초래되고, 선거를통한평화적정권교체가어려워짐으로써 거리의정치 4) 즉의회가다수결로써졸속입법을한다든가경솔한입법을하는경우에대통령이법 률안거부권을행사하여이를방지할수있다.

10 64 法學硏究第 21卷第 2號 가일상화될수있다. 셋째, 대통령소속정당과의회다수당이다른경우 지나친상호견제와대립으로정부는국가적사회적으로 꼭필요한정책 을강력히추진해나갈수없고, 시간적경제적 낭비를초래하는등의국 가적비효율성이나타난다. 5) b. 현행헌법상대통령제의문제점 ( 대통령에대한절대적권력집중 ) 우리헌정사는권력구조의변천사라할정도로개헌의주된목적은정부 형태를바꾸는데있었고, 이러한권력구조의변천은권력자의의지에의해 이루어진시행착오의역사였다고말할수도있다. 현행헌법상의대통령의독재또는권위주의적통치의현실적가능성에 대해서헌법상의권한에관한규정만으로대통령에게제왕적지위가부여 되어있다고말하기는어렵지만, 6) 여전히그러한변질의가능성이상존한 다고보는것이일반적이다. 7) 사실, 1987년헌법개정이래다섯차례의 대통령선거가치러지고,4 명의대통령이그임기를모두마쳤음에도불구 하고, 한국의민주주의가공고하게되었다는평가는아직쉽게받아들여지 지않고있다. 8) 여전히헌법상권력구조내지정부형태를개정하자는주장 이자주일어나고있음이이를증명해준다. 대통령제라면미국식대통령제를생각하게되고그것은삼권분립의원 칙이철저하게구현되어있어서견제와균형으로민주주의가실현되도록 되어있는것인데, 제2차대전이후저개발국가나신흥국가들이미국헌법에 있어서의대통령제에있어서와같은정치철학적기초나그운영의성공을 5) 국회법제사법위원회, 선진한국에적합한정부형태에관한연구, 2005, 8-9 면. 6) 박찬욱, 한국통치구조의변경에관한논의: 대통령제의정상적인작동을위하여, 한 국정치연구제13집제1 호, 2004, 84 면. 7) 정종섭, 한국대통령제의성공을위한실현하기위한운영모델, 서울대학교법학 제43권제3 호, 2002, 269 면. 8) 박찬욱, 앞의논문, 84 면.

11 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 65 위한여건이미흡함에도불구하고미국의대통령제를모방했다. 한국도그 예외가아님은두말할필요가없다. 9) 현행헌법의대통령제는미국식의대통령제와모습을달리하는점들이 여러곳에서발견된다. 10) 이처럼현행헌법상의대통령제가미국식대통령 제에서벗어나는요소들을갖게된것은제헌헌법에서부터시작되었다. 애 초에제헌헌법은의원내각제를염두에두고구성되었던것이중간에대통 령제로변질되면서 11) 대통령제의요소와의원내각제의요소가충분히여 과되지않은상태로헌법안에혼재하게되었던것이다. 그이후의원내각 제를채택하였던제2공화국헌법을제외한역대헌법들은의원내각제적요 소가상당부분가미된대통령제의형태를취해왔으며, 현행헌법도그러 한기본구조를크게벗어나지않고있다. 12) 기존의헌법에서대통령제와의원내각제의요소가혼합되면서대통령에 대한국회의관여는적당한선에서허용되는가운데국회에대한대통령의 개입이훨씬광범위하게이루어지게되었으며, 13) 나아가대통령이의회에 대해서뿐만아니라모든국가기관에대해서상대적으로우월한지위에있 으며, 대통령이단순히집행부의수반이라는지위에머물러있는것이아 니라모든국가기관의문제에대해관여하고전체국가질서의형성에중심 적지위에있는존재인것은인정할수밖에없는사실이다. 9) 박규하, 권력구조에관한헌법개정논의, 외법논집제10 집, 2008, 면. 10) 국회의원의국무위원을겸직, 정부의법률안제출권( 헌법제52 조), 국무총리임명의 국회동의( 헌법제86조제1 항), 국무총리및관계국무위원의부서권( 헌법제82 조), 국무위원의임명에대한국무총리의제청권( 헌법제87조제1 항) 등 11) 비록대통령제의기본틀은갖추었고, 또그에따라의회의내각불신임권, 내각의 의회해산권등의원내각제의핵심적징표들은제거되었다. 12) 장영수, 대통령제의대안으로서의의원내각제, 고려법학제39 호, 2002, 94 면. 13) 예컨대대통령에대한국회의관여는대통령의활동에대한직접적관여보다는국무 총리에대한임명동의등간접적이고제한적인것에머무르는반면에국회의활동에 대한대통령의관여는법률안제출권등에의하여보다직접적이고강력한형태로나 타나고있다.

12 66 法學硏究第 21卷第 2號 c. 대통령제의존속을전제로한개헌론 뢰벤슈타인(K. Loewenstein) 은 대통령제는미국국경을넘는순간민 주주의에대한죽음의키스로변한다 고했다. 미국의대통령제가성공할 수있었던점은첫째, 행정부의권력이연방정부와주정부로분산되어있 어제도적인측면에서권력의독점이불가능하기때문이다. 미국의각주 정부는기본권으로서생명권에대한문제인사형제도의존폐를달리할정 도로연방정부로부터강한독립성을유지하고있기때문에, 대통령이내정 에관하여 제왕적대통령 14) 의지위를누리는것이거의불가능하다. 둘 째, 행정부에대한입법부와사법부의완전한독립을통해상호간의충분 한견제와비판이가능하기때문이다. 법률안제출권은의회만이가지고 있으며, 공무원들에대한엄격한인사청문절차, 예산안편성권및감사원의 의회예속등과같은제도들이있다. 또한미국사법부의경우모든판사가 종신제로임명되기때문에사법권의독립이철저하게보장되고있다. 대통 령제종주국인미국의대통령제는막강한권력을갖는제왕적대통령을만 들수없도록충분한구조적장치가마련돼있었다. 이러한순수한미국식대통령제는우리에게시사하는바가크다. 따라서 대통령제의존속을전제로한개헌의주장을펼치는이들은현행헌법보다 대통령의권한을축소하는방향의순수한미국식대통령제를검토하면서, 대통령제와는조화를이루기힘든국무총리제를폐지하고미국식의부통 령제의도입, 정부의법률안제출권을삭제는의회권력의지위보장, 대통령 의선출방식은절대다수대표제로전환하되그임기는 4년중임제등을중 론으로하고있다. 또한정당의회계감사권을감사원에부여하되정치적 14) 20세기미국의대표적인역사가이자사회비평가인아서슐레진저주니어가 1960년 대리처드닉슨행정부시절미국대통령제의특징을분석해 제왕적대통령제 (imperial presidency) 라는말을창안하여사용하면서널리알려진용어로서, 대공 황과제2차세계대전을겪은프랭클린루스벨트대통령시절기능이크게강화된백 악관비서실이 말이다. 50년대이후지나친권력집중으로갖가지문제를일으킨것을빗댄

13 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 67 논란을막기위해서감사원을국회소속으로두는것, 현행헌법제72 조대 통령의국민투표부의권존속여부, 대통령탄핵제도등이검토되고있다. 2. a. 의원내각제개헌론 의원내각제의의의및특징 역사적산물인의원내각제는가변적인정부형태이므로개념정의가명확 하지않으나일반적으로의회다수당의당수가행정부의수반이되어내각 을조직하고행정권을담당하는정부형태라할수있다. 따라서각나라의 정당제도나체계에따라매우다른형태로운영되는것이보통이고현재 대다수의유럽대륙국가에서는의회내에서과반수이상의의석을가진다 수당이존재하지않는경우에비슷한정책적성향을가진정당간의연립정 부형태로행정부를구성하고있으며, 다음의것들을그제도적특징으로 하고있다. 첫째, 의회가정통성을지닌유일한정치기구라는점과정부의핵심기구인 내각은의회에의해구성되고지속및붕괴되기때문에내각은의회의신임 여부에의존한다. 둘째, 국가수반의역할을수행하는군주또는대통령이 있고행정부의수반은총리또는수상이나누어맡게되도록하고있어 국가수반과행정수반의분리를이루고있다. 셋째내각의구성원인각료들은 내각의결정에대해집단적인책임을짐으로써내각이집단적결합체의성격 을지닌다. 넷째, 행정권과입법권의결합과관련된것으로내각의각료는 대부분이의회의의원이다. 마지막으로내각제정부형태에서정치적정통성 을갖는유일한국가기구는의회이다. 따라서다음과같은장단점이있다. 장점으로는첫째, 내각의존속과진퇴가국민의대표기관인의회의의사 에의존하기때문에민주적요청을만족시킨다. 둘째, 내각이의회에대하 여책임을짐으로써책임정치를실현할수있다. 셋째, 의회와내각이대립 하는경우에내각불신임결의와의회해산으로정치적대립을신속히해결

14 68 法學硏究第 21卷第 2號 할수있다. 넷째, 의회의신임을획득하고유지하기위하여유능한정치적 인재를등용하고무능하고자질미달의인재를도태시킬수있다. 그에반 하여단점으로는첫째, 군소정당이난립하거나정치인들의타협적태도가 결여될때에는연립정권의수립과내각에대한빈번한불신임결의로정국 의불안정이초래될수있다. 둘째, 의회가정권획득을위한정쟁장소로 될위험이크다. 셋째, 내각의연명을위해의회의의사에구애받지아니하 는강력한정치를추진할수없다. 넷째, 최악의경우에는내각이원내다 수당과제휴하여다수의횡포를자행할수있다는점이다. 15) 마지막으로 의회내에서정권획득을위해여러정당간경쟁이첨예하게전개될때의 회는정치투쟁의장소로변질되거나정치적거래와흥정의장소로변질되 어정치적타락, 부정부패가만연될우려도있다. 16) b. 의원내각제로의개헌론 우리의정부형태를내각제로하자는주장은크게두가지면을고려한 다. 첫째는내각제가대통령제보다는민주적으로운영될수있고, 둘째로는 우리의현정치현실에더적합하다는점이다. 17) 정치현실에서보면책임 정치의결여로국민들의의사를제대로반영하지못하기때문에의원내각 제로바꾸어야한다는것이다. 18) 전세계적으로의원내각제정부형태를채택하고있는나라는많이있다. 내각제의모국인영국을비롯하여유럽의선진국들은대개내각제를채택 하고있다. 그나라들은역사적시행착오나정치발전과정을거치면서오늘 날과같은이상적인내각제를이룩하게되었다. 15) 권영성, 헌법학원론, 법문사, 면. 16) 전학선, 개헌논의와관련된정부형태개정논의, 헌법학연구제12권제4 호, 2006, 533 면. 17) 허경, 내각제개헌의당위성, 공법연구제27집제3 호, 1999, 면. 18) 국회법제사법위원회, 앞의책, 31 면.

15 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 69 그중대표적인나라가독일이라고볼수있다. 독일은프러시아에서시 작하여바이마르공화국과나찌시대를거치면서본기본법에서가장성공적 인내각제를운영하고있다. 바이마르헌법이그렇듯이독일의내각제는다 른나라에모델이되고있다. 본기본법제정자들은분단국가임을의식하 여통일시까지임시헌법을만들되바이마르헌법의실패원인을찾아이를 제거하기로하였다. 그리하여기본권의법적권리보장, 인간의존엄성을보장한기본법제1 조와독일의국가성을천명한제20조가개헌의대상이될수없도록강력 히보장하였고, 건설적내각불신임제의채택으로정국의안정을도모하고 헌법재판소를활성화하여헌법보장을강화하는등성공적인헌법이되었 다. 더욱이이헌법은독일통일을예견하는조항을두어 1990년에는기본 법을가지고동독이서독에흡수합병하는통일대업을이룩할수있었다. 따라서독일의헌법인 내각제의내용을검토할수있을것이다. 19) Bonn기본법을근거로우리현실에맞는바람직한 3. 이원집정부제개헌론 a. 이원집정부제의의의및특징 이원집정부제 20) 는일반적으로행정부가대통령과내각의두기구로구 성되고대통령과내각이각각집행에관한실질적권한을나누어가지는 정부형태로서대통령제와의원내각제요소가혼합되어있는절충형정부 19) 허경, 앞의논문, 14 면. 20) 이원집정부제 (bipolar executive) 는분할집정제(divided executive), 중간형대통령 제(semi-presidentialism), 내각제적대통령제(parliamentary presidentialism), 의사 내각제(quasi-parliamentalism), 총리형대통령제(premier-presidentialism) 등이제 도를시행하는국가에따라약간의차이가있기때문에다양하게지칭된다. 용어에서 도통일성을보이지않고있는것처럼학자들사이에서도견해가일치되지않고있는 형편이다.

16 70 法學硏究第 21卷第 2號 형태를말한다. 21) 하지만이원집정부제는비록대통령제와의원내각제의 다양한제도적측면을받아들이고있으나, 하나의새로운권력적운용의 틀을갖추고있다는점에서단순히절충형정부형태가아니라제3의정부 형태로보는견해도있다. 22) 이원집정부제는대통령을국민의직선에의해선출하고동시에의회의 원도선출한다. 이러한점에서이원집정부제는국가권력에민주적정당성 을부여하는체계에있어이원적인구조를가지고있다. 행정부의구성에 서는의원내각제와달리전적으로의회에의존하지않고일정한부분대통 령이이에관한권한을가지며, 그이외의부분은의회에의존한다. 따라서 의원내각제와달리대통령이상징적지위에만머무는것이아니라실질적 인집행권을수상과나누어가진다. 이원집정부제는다음과같은공통점을지니고있다. 첫째, 국가원수인 대통령이일정한임기동안국민들에의해직접또는간접적인방법으로선 출된다. 둘째, 대통령은행정권을총리와공유한다. 셋째, 대통령은직접통 치가아닌내각을통한통치를한다. 넷째, 대통령은총리를임명하고총리 는내각의각료를임명한다. 그러나총리와내각은대통령으로부터독립적 이며의회의신임에의존한다. 다섯째, 이원집정부제에서는대통령과총리 사이에권력의균형이경우에따라한쪽으로치우치게된다 23). 그러나이 원집정부제는집행부의이원화, 수상을비롯한정부가의회의신임에의존, 집행부의의회해산제도등대통령제의요소보다는의원내각제의요소를 더많이내포하고있다. 24) 한편, 이원집정제의대통령권한에있어의회의다수파는결정적요인으 로작용한다. 의회의다수파와대통령이동일한정치세력인경우대통령은 21) 성낙인, 헌법학, 법문사, 2009, 837 면이하. 22) 강현철, 이원정부제에관한비교헌법연구, 외법논집제26 집, 2007, 1 면이하. 23) Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes, New York University Press, 1994, p ) 성낙인, 한국헌법과이원정부제( 반대통령제 ), 헌법학연구제5집제1 호, 1999, 70 면.

17 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 71 헌법상주어진권한에다의회다수파의장으로서의정치적권한을겸하게 되어정부와의회를지배하게된다. 그러나대통령과의회의다수파가상 이할경우에대통령은헌법상부여된권한만행사할수있다. 오히려다수 파의지지를받는수상이집행부의수장역할을한다. 끝으로대통령과의 회의다수파가동일정파에속한다할지라도다수파가대통령을그들의지 도자로용인하지않을경우대통령은의회다수파나그지도자를따를수 밖에없다 25). 이와관련하여프랑스의이원집정부제에대해 1981년레이 몽아롱은 대통령은의회에서과반수지지를받고있는한에는공화국최 고의권력자이다. 그러나만일야당이의회의과반수의석을차지하게되 면실질권력은총리손으로넘어가게된다 라고주장하였다 26). 듀베르제 도프랑스 5공화국은대통령제와내각제의합성제도가아니고대통령제적 국면과내각제적국면사이에순환이나타나는제도라고보았다 27). 반면에 사르토리는 프랑스의이원집정부제는유연성이높은이원적권위구조에 바탕을둔혼합제도로서의회의다수당이누가되느냐에따라국가의제 1 지도자가대통령일때도있고총리일때도있는것이지한때는내각제가 되었다가또다른한때는대통령제가되는것이아니다 라고주장한다. 28) 이원집정부제의장단점을정리하면다음과같다. 우선장점으로이원집정부제는평상시에는의원내각제적인운영을통해 행정부와입법부의마찰을피할수있다. 국가위기시에는대통령의직접 통치로신속하고안정적인국정처리가가능하며, 실제국정운영의양상에 따라대통령제부터의원내각제까지탄력적인국정운영이가능하다. 대통 령이소속된정당과수상이소속된정당이다른동거정부의발생이단점이 25) 성낙인, 프랑스헌법학, 법문사, 1995, 344 면. 26) Raymond Aron, Alternation in Government in the Industrial Countries, Government and Opposition, Vol.17, No1, 1981, pp ) Maurice Duverger, A New Political System Model: Semi-Presidential Government, in European Journal of Political Research, Vol.8, No.2,1980, p ) Giovanni Sartori, op.cit., pp

18 72 法學硏究第 21卷第 2號 될수도있지만, 원만한국정협의가이루어질경우에는대통령제에서발생 할수있는분점정부의문제를해결할수있는대안이될수도있다. 반면 이원집정부제는국가정책의수립집행에서 책임이분산되어책임정치를 실현하기어렵고, 대통령과수상의권한이불분명해갈등이증폭될우려가 있으며, 동거정부시대통령과수상의권한구분이불명확해권력투쟁이 벌어질가능성이크다. 대통령의비상대권행사시대통령제가변질되는경 우와같이독재화의우려가크다. 29) b. 이원집정부제로의개헌론 우리정치현실에이원집정부제를도입할경우소수파대통령, 여소야대 국회문제의근원적해결책이될수있다는견해가있다. 또한우리의남북 분단상황과지역주의적사회균열구조의현실을고려할때남북통합의추 진과지역적균열의해소를위한리더쉽창출에도유리한제도라는논의가 전개되기도한다. 30) 이와는반대로국회가여소야대로구성되는경우내각불신임사태가반 복되어안정적인행정이어렵고, 제2공화국당시의원내각제하에서대통령 과총리사이의갈등을예로들며집행권의이원화에대한우려를표명하고 있는견해도있다. 31) 4. a. 정부형태와기본권보장과의관계 기본권보장수단으로서정부형태에따른권력분립 정부형태에관한논의의궁극적목적은어차피기본권보장의효율성을 29) 정종섭, 헌법학원론, 박영사, 2010, 932 면이하. 30) 김만흠, 민주화와권력구조, 국제평화전략연구원, 1997, 61 면이하. 31) 홍성방, 이원정부제, 헌법과미래, 2007, 159 면이하.

19 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 73 높이기위한권력구조에초점이맞추어진다. 따라서기본권의생산성제고 를위한개헌이바람직하다고할것이다. 우리나라에있어서바람직한정 부형태를알아보기위해서는국민의기본권보호를위한장치인권력분립 을기준으로살펴보아야한다. 정부형태의권력분립은민주주의를이루고 자하는국가에있어서최소한의체제이기때문이다. 국가를국민의기본권보장을목적으로한조직체로보았을때, 정부형태 는국가의근본적인목적을달성여부를결정하는가장중요한문제이다. 과거로부터많은국가들은민주주의확립을위해권력의분립이라는메커 니즘을이용해왔고, 오늘날에이르러대부분의국가들로부터국민의기본 권을보장하기위한합리적이고효율적인체계로인식되어왔다. 결국권 력의분립이라는체계에의한국민의기본권보장과국가운영의효율성을 조화시킬수있는정부형태를만들거나, 수정해나아가는일이이문제의 핵심이될것이다. 세계의모든국가들의수만큼의다양한문화와역사가존재할것이고, 그것이각국가의정부형태에중요한영향을미치기때문에모든국가에 보편적으로적용될수있는정부형태란있을수없다. 물론모든국가에 일반적으로적용될수있는이념들은있지만, 그것은국민의기본권보장 과같은원론적인문제나목적이될것이고, 그것을이루기위한정부형태 의결정은권력분립을바탕으로국가마다조금씩다를수밖에없을것이다. 우리나라에가장적합한정부형태를선택하기위한노력도마찬가지이 다. 국민의기본권보장이란측면과국가운영의효율성이라는측면을비교 형량하여야하고, 우리의민주주의역사와문화역시동시에고려해야하 는어려움이있다. b. 현행헌법상권력분립의문제점과나아갈방향 현행헌법상의정부형태는의원내각제적요소가다양하게가미된대통 령제라는것이학계의일반적인견해이다. 현행헌법상대통령은집행부의

20 74 法學硏究第 21卷第 2號 수반으로서뿐만아니라국가원수로서도형식적의전적 권한을넘어서는 실질적권한을부여받고있다. 국정의통합조정자로서 대통령에게인정 되고있는헌법개정발의권 ( 헌법제128조제1 항), 국민투표부의권 ( 헌법제 72 조). 임시국회소집요구권 ( 헌법제47조제1 항), 법률안제출권 ( 헌법제52 조) 등은국회에대한대통령의개입이미국의대통령제보다훨씬광범위 하게이루어질수있게하고있다. 32) 입법과집행의관계가이처럼상호분 리독립관계로 나타나지못하고, 권력분립의틀을넘어서있는대통령의 막강한실질적권한은입법부에의영향력을제고하여제왕적대통령제에 대한논의를헌법학계의단골메뉴로등장시키고있는것이다. 33) 권력분립 의실현이라는측면에서볼때, 이렇게헌법스스로인정하고있는강력하 고광범한대통령의권한을개선되어야한다. 이원집정부제는우리나라통치구조의문제점을해결할묘안이될수없 다. 즉여대야소의경우에는대통령은제왕적대통령제로변질되어대통령 의권력집중을가중시킬수있다. 또한여소야대이른바동거정부의경우 에는대통령과국무총리가대립하여정치적혼란을야기하게된다. 이러한 권력집중과정치적혼란은국민의기본권침해라는모습으로부메랑이되 어돌아온다. 정부형태의변경은국민전체의합의를전제로헌법개정의적법한절차 를거쳐야한다. 이것은정부형태를변경하는목적과도부합한다. 정부형태 의변경의이유는권력분립을위함이며, 그근본적인목표는국민의기본 권보장임을잊어서는안될것이다. 이논의를전제로우리나라에가장 적합한정부형태는대통령의권한집중을고려할때권력의공화를특징으 로한의원내각제가국민의자유와국가권력의하모니를바탕으로자유를 위한정치체제로평가받고있으므로그대안이될수있는바, 이에대하여 는이하에서상술하겠다. 32) 장영수, 앞의논문, 95 면, 97 면. 33) 김상겸, 정부형태론, 고시계제552 호, 2003년 2 월, 13 면,

21 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 75 Ⅳ. 새로운정부형태의대안으로서의원내각제 1. 대한민국제헌헌법과유진오박사의견해 유진오박사의대한민국제헌헌법초안은의원내각제였다. 이에대한이 유를유박사는다음과같이설시했다. 정부의형태를어떻게하며또정부 와의관계를어떻게하느냐하는문제는저자등이초안을작성할때가장 고심하는바인데, 세계각국의추세를보면의원내각제는군소정당이다수 분립하고있는국가에서는다수정당의동요와끊임없는이합집산때문에 정부가안정되지못하는것과같은폐해는있으나, 그는정부와국회와의 연락을긴밀히하고또정부와국회가대립하였을때비교적간단하게그 를해결할수있는점에있어서미국식삼권분립제도보다장점이있으므로 저자등의초안은정부의불안정을내심으로우려하면서도부득이의원내 각제를채택하지않으면안되었다. 34) 이러한유진오박사의견해를따라그의헌법초안이대한민국헌법으로 채택되었다면대한민국의정부형태의출발은의원내각제였을것이고, 이 러한역사적배경은오늘날우리에게새로운정부형태의대안으로서의원 내각제를선택하는데어느정도헌정사적정당성을보여준다고볼수있 다. 35) 그러나건국헌법에서대통령제가채택된이후잠시의원내각제로의외 도가있었을뿐현행헌법에이르기까지한국의전통적인정부형태는대통 령제다. 건국헌법제정당시의한국적현실에서변형된대통령제이기는하 지만대통령제는 무리가없는선택 이었다는평가도있지만, 36) 건국헌법 에서대통령제는 졸속 으로채택되었고, 이러한졸속으로인해정부형태 34) 유진오, 헌법강의, 일조각, 1956, 4 면. 35) 명재진, 의원내각제에관한연구, 법학연구, 제10권제1 호, 1999, 16 면. 36) 정만희, 의원내각제개헌론에대한비판적분석, 헌법학연구제6 권제1 호,2000,309 면.

22 76 法學硏究第 21卷第 2號 에대한논의가반복되고있다는비판이있으며, 37) 대통령제의채택이이 승만의 협박과강압 에의한것으로 불행한헌정의시작 이었다는평가 도있다. 38) 2. 의원내각제도입의필요성 a. 현행헌법상대통령제의문제점보완 우리나라에서대통령제는강력한집행부의구성을통한국정의안정이 라는장점을기반으로하여한반도를중심으로한국제정세속에서경제성 장이라는국가적목표의실현에이바지했다는평가가가능하다. 따라서 우리나라에서대통령제는남북분단과경제성장이라는효율성의차원에서 정당화된다. 39) 하지만효율성제고라는대통령제의장점은민주화의후퇴 라는단점을수반하기도한다. 즉대통령의강력한권한은독재로이어질 가능성이크고, 임기보장은국민에게책임지지않는대통령의출현가능성 을높인다. 게다가입법부와집행부가국민으로부터이원적으로민주적정 당성을부여받기때문에의회가여소야대일경우정국은극한대치상황으 로치닫게될위험성이있다. 건국헌법이래로 1960년헌법만을제외하 고 40) 채택되어온대통령제는이러한문제점들을분명하게노정시켜왔기 37) 서주실, 우리나라의의원내각제, 고시계통권제405 호, 1990, 31 면이하. 38) 서희경, 대한민국건국헌법의기초와수정-정부형태에관한논의를중심으로-, 공법 연구제31집제4 호, 2003, 43 면. 39) 김도협, 의원내각제의성공적수용을위한전제조건, 공법연구제33집제2 호, 2005, 139 면이하. 40) 1960년헌법에서채택된의원내각제는 1 상징적국가원수로서대통령을둔다는점 ( 제51 조), 2 국무총리와국무위원으로구성되는국무원을두어집행부가대통령과 국무원으로이원화된다는점( 제68 조), 3 국무총리는민의원의동의를얻어대통령 이지명한다는점( 제69 조), 4 국무총리와국무위원의과반수는국회의원이어야한 다는점( 제69 조), 5 민의원에서국무원에대한불신임결의안이가결된경우에국무 원이민의원을해산하지않는한총사퇴한다는점( 제71 조) 등을특징으로한다.

23 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 77 때문에, 우리나라에서다음과같은이유로의원내각제의도입필요성이요 구된다. 41) 첫째, 우리나라의대통령제는제왕적대통령제 42) 라는부정적평가가일 반적이다. 국민으로부터직접민주적정당성을부여받고, 임기를보장받을 뿐만아니라임기동안은국민은물론국회에대해서도책임을지지않는 우리대통령제의본질상대통령의독주나독재는제도자체에내재되어있 었다고할수있다. 게다가한국에도입된대통령제는장기집권및군사정 권과결합되면서더욱부정적이미지를축적해왔으며, 한국의대통령제가 가지는특수성, 즉대통령제와의원내각제가혼합되면서대통령에게헌법 개정발의권, 국민투표부의권, 법률안제출권, 헌법기관구성권등막강한권 한을부여하고있는한국적대통령제가대통령의우월적지위를가능하게 만들었다는지적도있다. 43) 1993 년 문민정부 이후장기집권이나군사정 권과는결별했다고는하지만대통령제의이미지는여전히권위주의적이 다. 44) 반면에의원내각제는집행부가입법부의의해서구성될뿐만아니라 임기의보장이없고항시적으로입법부에대해서책임을져야하는정부형 태이기때문에집행부의수장인수상이권위주의적행태를보이기어렵다. 더욱이수상과내각이집단적으로집행부의의사를결정하는관행과전통 이제도적으로확립되는경우에수상의독주나독재는상상하기어렵다. 는 둘째, 집행부에대한재신임절차의활성화가요구된다. 한국의대통령제 2003년참여정부이후탈권위주의가정착하여대통령의제왕적성향이 41) 이준일, 한국에서의원내각제 -도입의필요성과전제조건및실현가능성을중심으로-, 국회연구단체미래한국헌법연구회제1 회개헌세미나발표자료, 2008, 3 면이하. 42) 김철수, 독일의통제된의원내각제, 고시계통권제562 호, 2003, 14 면이하. 43) 장영수, 앞의논문, 95 면이하. 44) 1987 년민주화이후의한국정치와권력구조를 강력한대통령 -허약한의회- 허약 할뿐만아니라제도화조차되지못한정당( 체제) 으로특징짓는견해도기본적으로 같은맥락에서있다고보인다( 최장집, 어떤민주주의인가 - 강력한대통령제는한국 민주주의발전에얼마나기여하는가 -, 후마니타스, 2007, 160 면).

24 78 法學硏究第 21卷第 2號 희석됨에따라오히려정부에대한불신임정국이빈번해졌다. 45) 따라서대 통령제에서는임기동안대통령에대한재신임제도가부재하기때문에임 기와상관없이수시로국민의심판을받는정부형태인의원내각제가채택 되어야하는이유이다. 46) 국회가대통령을불신임할수없는상황에서국 회와대통령이대치하게되면대통령으로서는국민투표부의권을자신에 대한재신임과연계시켜활용하고싶은유혹에놓이게된다. 하지만헌법 재판소는대통령이국민투표부의권을재신임과연계시킬수없다는점을 분명히한바있다. 47) 의원내각제의최대강점가운데하나는국민의대표 기관인의회가항시적으로집행부인내각을불신임하여책임을물을수있 다는점이다. 집행부의무능과잘못된정책결정에대해서의회는국민을 대변하여집행부를심판하고퇴진시킬수있다. 물론대통령제의경우탄 핵제도를활용하여대통령을심판하고퇴진시킬수있지만헌법재판소해 석에따르면대통령탄핵은법위반에한정되고그위반의정도도공직자의 파면을정당화할정도로중대한것이어야하기때문에 48) 임기중에대통령 을물러나게할가능성은대단히제한적이다. 여기서집행부에대한책임 추궁이가능한대안으로의원내각제가등장한다. 49) 45) 이승우, 헌법개정의필요성과그에따른헌법개정의방향, 공법학연구제8권제1 호, 2007, 32 면이하. 46) 이승우, 앞의논문, 42 면. 47) 헌법재판소는헌법이보장한대통령의국민투표부의권을대통령의재신임을묻는국 민투표로운용할수없고, 만약대통령의재신임을묻는국민투표를제안하거나실시 하는경우에대통령은헌법을위반하는것이라고판시한바있다( 헌재 헌나1). 48) 헌재 헌나1 전원재판부 정치적무능력이나정책결정상의잘못등직책수행의성실성여부는그자체로서소 추사유가될수없어, 탄핵심판절차의판단대상이되지아니한다. 직무행위로인한 모든사소한법위반을이유로파면을해야한다면, 이는피청구인의책임에상응하는 헌법적징벌의요청즉, 법익형량의원칙에위반된다. 따라서헌법재판소법제53조 제1 항의 탄핵심판청구가이유있는때 란, 모든법위반의경우가아니라, 단지공직 자의파면을정당화할정도로 중대한 법위반의경우를말한다.

25 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 79 마지막으로, 의원내각제도입의또다른필요성은잦은여소야대의정국 형성이라는분점정부현상 (dividedgovernment) 50) 과이에따른의회와대 통령의극한적대치상황을들수있다. 51) 우리나라를포함하여대통령제를 채택하고있는많은국가에서나타나는효과적인통치력의결여는의회와 행정부라는이원적정통성(dual legitimacy) 으로인한갈등을어떻게해결 하느냐하는문제와깊은관련을가지고있다. 즉개별선거를통해국민들 로부터정통성을부여받는두기구인의회와대통령간에갈등이생겨나는 경우이를어떻게제도적으로해결할수있느냐하는것이문제해결의 핵심이다. 이러한점은특히대통령의정당이의회내다수의석을차지하 지못하여대통령과의회가각기다른정당에의해장악되는분점정부 (divided government) 가생겨나는경우가장분명하게나타난다. 우리의 경우여소야대로칭해지는분점정부를민주화이후사실상매선거마다경 험하고있으며, 최근정권교체를이룬대만이나멕시코에서도이와유사한 현상이나타나고있다. 물론여소야대의현상은오히려대통령과집행부를 통제하는수단이될수있다는점에서 국민이의도적으로형성시킨자위 의수단 이라는긍정적평가도있지만, 52) 그동안우리나라에서는분점정 부가생겨나면인위적정계개편이나의원빼오기등정치적교착상황을 타개하기위한무리한시도가거듭되었고이는정쟁의격화, 그리고다시 정치권전체에대한국민들의불신고조라는악순환으로이어졌다. 반면에 대부분의경우의원내각제에서는입법부의다수당과집행부의수장이속 49) 다만책임추궁의무제한성은정국불안으로이어지기때문에책임추궁을위한합리적 기준이요구된다. 이러한합리성의요청은영국과같은오랜경험과전통이나독일과 같은합리적제도의구축을통해충족될수있다. 의원내각제에관한매우짧은경험 밖에없는한국에서의원내각제를도입하는경우에독일의모델이우선적으로검토 되어야하는이유가여기에있다. 50) 권영설, 한국의대통령제와그헌법운용, 중앙법학제9집제2 호, 2007, 24 면. 51) 이승우, 앞의논문, 46 면. 52) 정만희, 앞의논문, 320 면.

26 80 法學硏究第 21卷第 2號 한정당이일치하므로입법부와집행부는국민에대해서공동으로책임을 지게된다. 따라서이러한분점정부의문제점을제도적으로해결하면서통 치력을높일수있는방안으로서의대안이의원내각제이다. 53) 게다가의원 내각제는한번의선거로입법부와집행부의구성이가능하다는점에서막 대한선거비용이소요되는대통령제의또다른단점을해소하는대안으로 제시되기도한다. 54) b. 한국의정치현실에서의이원집정부제불가론 이원집정부제도우리나라의정치풍토에는안착하기힘든제도이다. 이 원정부제가성공하기위해서는정당의이념이확실해야하는바, 정당의이 념이불분명하여추구하는정책에일관성이없으면정당을지지하는국민 이상황에따라달라질것이고결국소속당원과국회의원들의탈당이이 어져정당의생명이오래가지못하게된다. 55) 게다가국회의원들도이념과 신념이뚜렷해야한다. 국회의원들이오로지당선을목적으로탈당하여이 념이다른정당에가입하게되는경우이원집정부제는성공을할수없게 된다. 우리나라와같이철새정치인이난무하고정치인들의이합집산이번 번이이루어지고있는정치풍토에서는전적으로국회에신임을둔행정부 의구성은자칫하면내각의불안으로나타날수있다. 국회의원들이정체 53) 물론입법부에과반수의석을차지하는정당이존재하지않은경우에 2개또는다수 의정당들이연립내각을구성하면입법부와집행부사이에갈등이발생할가능성도 존재한다. 따라서소수정당의난립을방지하고인위적지만실질적으로양당제의구도 를형성해주는선거제도가의원내각제의필수적요소라할수있다. 54) 서주실, 앞의논문, 40 면이하; 이종상, 통치구조상의원내각제의위상, 헌법학연구 제2 집, 1996, 61 면이하. 55) 프랑스의경우1974 년에지스카르데스탱이대통령에당선된후우파의실질적수장 인시락을수상에임명하였는데결국두사람의갈등으로 1976년시락이수상에서 물러났음에도우파에의한국회지배는계속됐다는점은우리에게좋은본보기가 될수있다.

27 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 81 성없이소속정당을바꾸고당선을위하여탈당을자연스럽게하고있는 우리나라의현실에서내각을국회의신임위에구성하게되는경우에는빈 번한정권교체로국정이혼란에빠질수있다는것이다. 게다가이원집정부제가성공하기위해서는정치세력간에대화와타협의 정치가요구된다. 많은우려에도불구하고프랑스에서 1986년에사회당인 미테랑대통령과국회다수당을우파가차지하는동거정부가처음으로탄 생하였다. 제5공화국헌법을제정하고 1962년대통령직선제로헌법을개 정 56) 할당시동거정부에대한예견은없었다. 그러나동거정부가만들어지 고나서대통령과수상이대립과갈등이아닌대화와타협으로국정을운 영해나가는것을볼수있다. 특히프랑스가동거정부를막기위한헌법개 정을하지않고동거정부를감내한것은동거정부에서의국정운영이기존 헌법에의해서도최대한노력을한결과라고도할수있다. 57) 특히동거정 부하에서는대통령과수상이다른정파에속하게되기때문에추진하는 정책이나노선이다르므로합리적인정책결정을위하여대화와타협이중 요하게작용할것이다. 그러나아쉽게도우리나라의정치세력들은대립과 갈등이아닌대화와타협에의해동거정부와같은상황을운영할정도로 정치적으로성숙해있지못한것이사실이다. 어느정부형태가한국가에서정착되기위해서는역사적경험을바탕으 로그나라고유한문화와정치상황에따라달라질수있다. 이는정부형태 라는것이각나라마다다르고시대마다달라서동일한정부형태는없다는 것과통한다. 따라서우리나라에서이원정부제가성공하기위해서는앞에 서서술한것과같은여러전제조건이요구되나우리나라의정치현실은그 렇지못하다. 56) 전학선, 프랑스의국민투표법률을통한헌법개정 -1962년11월6일국민투표에의한 법률(loi référendaire) 에관한결정을중심으로-, 헌법학연구제13권제1 호, 2007, 511 면이하. 57) 정재황, 프랑스에서의동거정부에대한헌법적일고찰, 공법연구제27집제1 호, 1998, 201 면.

28 82 法學硏究第 21卷第 2號 3. 의원내각제의비판에대한대안 제도적보완을거쳐의원내각제가한국사회에도입된다고하더라도한 국의여러가지여건과상황은의원내각제를도입하는데적합하지않거나 아직성숙되어있지않다는견해들이있다. 예를들어 1 정부형태의변경 을포함한전면적헌법개정은통일이후에논의되는것이바람직하다는점, 2 새로운정부형태의실험은정착을위한시간과비용을생각할때설득 력이없다는점, 3 의원내각제가장밋빛미래를약속하지않는다는점, 4 통일을대비한정부형태로는대통령제가적합하다는점, 5 국민다수 가대통령제의유지에찬성하고있다는점 58) 등을들어의원내각제도입에 반대하는견해가있다. 59) 그러나이러한반대견해와관련하여 1 통일의 시점을예상할수없는상황에서통일이후에나정부형태를논의할수있 다는주장은설득력이없다는점, 2 정부형태의문제는단순히시간과비 용의절약이라는경제적효율성의관점에서만논의될수없다는점, 3 의 원내각제가절대선은아니지만적어도차선이될수있다는점, 4 통일을 대비한정부형태가반드시대통령제일수는없다는점, 60) 5 합리적인논 의의과정을통해국민의여론은언제든지변화될수있다는점 61) 등의 논거를들어비판할수있다. 또한의원내각제의장점으로지적되는요소와관련하여 1 의원내각제 자체가대통령제보다더민주성을담보하기보다그전제조건의확보가의 58) 장영수, 앞의논문, 106 면. 59) 김문현, 헌법개정의기본방향, 공법연구제34집제4호제2 권, 2006, 64 면. 60) 통일을민족통합의관점에서이해하는견해에따르면국민화합에기여할수있는의 원내각제가통일후의정부형태로바람직하다는견해가있으며( 최진욱, 통일시대를 대비한새로운권력구조의모색, 한국정치학회보제29집제3 호,1996, 292 면), 통일 후초기단게는이원정부제가, 장기적으로는의원내각제가바람직하다는견해도있다 ( 성낙인, 통일헌법상권력구조에관한연구, 공법연구제36집제1 호, 2007, 479 면). 61) 다수의국민이대통령제를선호하고있다는논거는대통령제의보완을대안으로제 시한다( 전학선, 앞의논문, 556 면이하).

29 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 83 원내각제의성공을결정하고, 2 정당제도의구체적인운용에따라내용이 달라지는의원내각제가필연적으로권력분산적정부를보장하지않으며, 3 양당제를전제로정국의안정에도움이되는의원내각제가양당구도가 확보되기어려운사회에서는그장점을실현하기어렵고, 4 양당제가형 성되어있지않은경우에정부선택이정당간의제휴와연합에의해서이루 어짐으로써국민은정부선택에서소외될것이라고반박하면서반대하는 견해도있다. 62) 그리고의원내각제의전제조건으로상징적권위체로서국 가원수의존재, 권력분산과분산된권력의균형및견제, 정당제도의발달, 공무원의정치적중립과직업공무원제의정착을들면서이러한요건들이 한국에서는아직성숙되어있지않다는이유로의원내각제에반대하기도 한다. 63) 그러나이러한반대견해는일종의닭이먼저인지달걀이먼저인지 에관한주장으로서의원내각제의전제조건이먼저실현된뒤에의원내각 제가도입되어야하는지, 아니면의원내각제가도입되면이러한전제조건 이더효과적으로실현될수있는지에대해서는보는관점에따라상이한 평가가가능하다는점에서비판이가능하며, 오히려의원내각제의도입으 로정당제의발달이나정치인소양의계발및민주정치의확립에기여할 것이라는주장이있다. 64) 그밖에도현행대통령제는 국민적합의의산물 로서일방적인정치권의 논리에의해하향적으로국민을설득시키는방향으로이루어지는헌법개 정은정당성이없다는반대논리도존재한다. 65) 그러나헌법개정에관한논 의가국민적공감대를형성하여아래로부터이루어지고정부형태에관한 국민적합의가변화된경우에는의원내각제에대한결정적인반대근거는 62) 송기춘, 정부형태와국가경쟁력 -최근의개헌논의와관련하여-, 세계헌법연구제11권 제1 호, 2005, 47 면이하. 63) 배찬복, 한국정치에있어서의의원내각제도입에관한적실성연구, 한국북방학회논 집제6 권, 2000, 28 면이하. 64) 서주실, 앞의논문, 42 면. 65) 정만희, 앞의논문, 318 면이하.

30 84 法學硏究第 21卷第 2號 되지못한다. 결국의원내각제의도입에반대하는주장들은일면타당한 측면도부인하기어렵지만, 관점을조금만달리해도충분히반박될수있 다는점에서완전히수긍할수있는결정적인논거들만가지고있다고보 이지는않는다. 66) Ⅴ. 결론 1987 년개헌이후한국사회는수많은변화의소용돌이속에서끊임없이 진화를해왔다. 따라서헌법현실과헌법규범사이에생기는괴리는당연한 현상이다. 이를해결하기위해서는 21세기에맞는헌법으로의개정을통해 국민적통합을이루어내야하는것이우리의사명으로인식되고있다. 우리나라헌법의개정사는대통령의임기나권한, 대통령과국회의권한 관계등과같은통치구조에집중되어왔다. 기본권에관한조항은부수적 으로구색맞추기차원에서개정되었다. 물론헌법의진정한존재가치는 기본권보장이므로국가의정체성과기본권보장이라는큰틀속에서개헌 을논의해야한다. 국회, 정부, 사법부의조직과기능등통치구조의문제는 국민의기본권적가치의구현을위한수단적종된개념에불과하다. 그러 나우리나라의헌정사에서볼수있듯이통치구조에민주화가이루어지지 않고서는기본권의보장은공염불에지나지않음을보여주었다. 그러면앞으로우리나라를이끌어갈올바른통치구조로서정부형태는 무엇인가? 모든제도가그렇듯정부형태의경우에도절대선이나절대악은 존재하지않는다. 순수대통령제건이원집정부제건혹은의원내각제건정 부형태의변화를꾀하는개헌론은모두부분적으로정치적득실을가져다 줄수있다. 한국은오랫동안대통령제를실험해왔으며, 많은문제점을 노정시켜왔다. 이미언급했듯우리정치의비효율성과무책임성, 대통령과 66) 이준일, 앞의논문, 14 면이하참조.

31 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 85 의회, 집권당과야당의극단적인대립과갈등, 권력의중앙집중화등은대 통령제와이에기초한오랜정치문화의반영이기때문이다. 이원집정부제 는우리대통령제의문제점을해결하기보다문제를더욱심각하게만들수 있다. 즉여대야소의경우에는대통령은제왕적대통령제로변질되게되고, 여소야대이른바동거정부의경우에는대통령과국무총리가대립하여정 치적혼란을야기할수있다. 현행제도의단점인대통령의권력집중의문 제역시오히려이를가중시킬위험성이다분하다. 대통령권력의순화와의회권력의강화, 행정부집권당과 야당의견 제균형구도를 기반으로한정치적정통성과의연계, 타협과협의를통한 합의제적정치문화의증진, 정치적대표성의증대등한국정치의제반과 제해결을고려할때제도론적측면에서의원내각제가다른정부형태에비 해보다유리하다. 즉정부형태에서문제의해결을모색하는경우순수대 통령제나이원집정부제보다의원내각제가보다근본적인문제해결책이 될수있다는것이다. 물론의원내각제는우리에게낮선제도이다. 게다가안정적의원내각제 의전제조건으로언급되는제도화된정당정치역시우리에게는결여되어 있다. 새로운제도의도입과정착에는많은시간과비용의희생이따를수 도있다. 하지만제도의정당성은시간과비용의문제를잠식시키기에충 분한이유가되며, 새로운제도의도입이장기적으로볼때더많은시간과 비용의절약을가져올수도있다. 따라서새로운제도의도입에대한신중 하고합리적인선택을위해장기적인관점에서제도의타당성과효율성을 원점에서다시검토해보는것도의미있는일이라하겠다. 67) 이미오랜경 험을통해익숙한대통령제의포기는국민전체의충분한논의와이성적 합의를필요로하며, 의원내각제의도입을위한국민적논의와합의의과 67) 원칙적으로한국의현재상황은의원내각제를도입하기위한전제조건이충족되어있 지않다는점에서의원내각제의도입에반대하면서도장기적으로의원내각제의도입 조건이충족된다면의원내각제의도입을적극적검토할수있다는주장도있다( 장영 수, 앞의논문, 110 면).

32 86 法學硏究第 21卷第 2號 정역시특정정치집단의이해관계를넘어가능한한대다수국민의이익달 성을목적으로하고, 현세대의이익을위한성급하고무모한결론보다는 장기적이고미래지향적이며다음세대까지고려하는관점에서열린태도로 진행되어야할것이다.

33 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 87 참고문헌 강현철, 이원정부제에관한비교헌법연구, 외법논집제26 집, 국회법제사법위원회, 선진한국에적합한정부형태에관한연구, 권영설, 한국의대통령제와그헌법운용, 중앙법학제9집제2 호, 2007, 24 면. 권영성, 헌법학원론, 법문사, 김도협, 의원내각제의성공적수용을위한전제조건, 공법연구제33집제 2 호, 김만흠, 민주화와권력구조, 국제평화전략연구원, 김문현, 헌법개정의기본방향, 공법연구제34집제4호제2 권, 김병록, 정부형태바꾸어야하는가?, 공법연구제27집제3 호, 김상겸, 정부형태론, 고시계제552 호, 김철수, 독일의통제된의원내각제, 고시계통권제562 호, 김해룡, 지방자치제도확립과헌법개정 : 개헌의필요성과당위성, 자치 행정통권250 호, 명재진, 의원내각제에관한연구, 법학연구, 제10권제1 호, 박규하, 권력구조에관한헌법개정논의, 외법논집제10 집, 박찬욱, 한국통치구조의변경에관한논의 : 대통령제의정상적인작동을 위하여, 한국정치연구제13집제1 호, 배찬복, 한국정치에있어서의의원내각제도입에관한적실성연구, 한국 북방학회논집제6 권, 서주실, 우리나라의의원내각제, 고시계통권제405 호, 서희경, 대한민국건국헌법의기초와수정 -정부형태에관한논의를중심 으로-, 공법연구제31집제4 호, 성낙인, 통일헌법상권력구조에관한연구, 공법연구제36집제1 호, 성낙인, 프랑스헌법학, 법문사, 성낙인, 한국헌법과이원정부제 ( 반대통령제 ), 헌법학연구제5 집제1 호,

34 88 法學硏究第 21卷第 2號 성낙인, 헌법학, 법문사, 송기춘, 정부형태와국가경쟁력 -최근의개헌논의와관련하여-, 세계헌법 연구제11권제1 호, 유진오, 헌법강의, 일조각, 이승우, 헌법개정의필요성과그에따른헌법개정의방향, 공법학연구제 8권제1 호, 이종상, 통치구조상의원내각제의위상, 헌법학연구제2 집, 이준일, 한국에서의원내각제 -도입의필요성과전제조건및실현가능성 을중심으로-, 국회연구단체미래한국헌법연구회제1회개헌세미 나발표자료, 장영수, 대통령제의대안으로서의의원내각제, 고려법학제39 호, 전학선, 개헌논의와관련된정부형태개정논의, 헌법학연구제12권제4 호, 전학선, 프랑스의국민투표법률을통한헌법개정 -1962년 11월6일국민 투표에의한법률(loi référendaire) 에관한결정을중심으로, 헌 법학연구제13권제1 호, 정만희, 의원내각제개헌론에대한비판적분석, 헌법학연구제6권제1 호, 정재황, 프랑스에서의동거정부에대한헌법적일고찰, 공법연구제27집 제1 호, 정종섭, 한국대통령제의성공을위한실현하기위한운영모델, 서울대 학교법학제43권제3 호, 정종섭, 헌법학원론, 박영사, 최장집, 어떤민주주의인가 -강력한대통령제는한국민주주의발전에얼 마나기여하는가 -, 후마니타스, 최진욱, 통일시대를대비한새로운권력구조의모색, 한국정치학회보제 29집제3 호, 홍성방, 이원정부제, 헌법과미래, 2007.

35 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 89 E. J. Sieyès, 박인수역, 제3 신분이란무엇인가?(Que st-ce que le tiers- etat?), 책세상, Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes, New York University Press, Maurice Duverger, A New Political System Model: Semi-Presidential Government, in European Journal of Political Research, Vol.8, No.2, Raymond Aron, Alternation in Government in the Industrial Countries, Government and Opposition, Vol.17, No1, 1981.

36 90 法學硏究第 21卷第 2號 < 국문초록> 1987 년개헌이후한국사회는많은변화를겪어왔다. 헌법환경이바뀜 에따라헌법개정이있어야하나현실은그렇지못했다. 따라서헌법현실 과헌법규범사이에괴리가생김에따라이를해결하기위해 21세기에맞 는헌법으로의개정을통해국민적통합을이루어내야할필요성이대두 되고있다. 전부터간간이거론되어왔던헌법개정론이 18대국회를중심으로활기 를띄고있는바, 그핵심적개정내용은대부분이통치구조로서정부형태에 관한것이다. 이는우리가아직현실에맞는통치구조를찾지못했고통치 구조의민주화를이루지못했다는것을반증해주는것이다. 통치구조의 문제는국민의기본권적가치의구현을위한수단적종된개념에불과하므 로헌법의진정한존재가치인기본권보장이라는큰틀속에서개헌을논의 해야한다. 그러면앞으로우리나라를이끌어갈올바른통치구조로서정부형태는 무엇인가? 각각의정부형태는그나름대로제도적장단점을가지고있으 며, 동일한정부형태라도구성원들의의식수준에따라전혀다른모습을 보여주기도한다. 따라서어느특정권력구조와정부형태가모든정치적 문제를해결해주는절대적인해법이될수는없다. 그러나현재의제도가 민주주의와정치발전을가로막는다면이에대한개선을방관할수만은없 다. 우리정치의비효율성과무책임성, 대통령과의회, 집권당과야당의극 단적인대립과갈등, 권력의중앙집중화등대통령제는우리헌정사에서 많은문제점을노정시켜왔다. 이원집정부제는여대야소의경우에는대통 령은제왕적대통령제로변질되게되고, 여소야대이른바동거정부의경우 에는대통령과국무총리가대립하여정치적혼란을야기함에따라우리대

37 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 91 통령제의문제점을해결하기보다문제를더욱심각하게만들수있다. 또 한현행제도의단점인대통령의권력집중의문제역시오히려이를가중시 킬위험성이다분하다. 대통령권력의순화와의회권력의강화, 행정부집권당과 야당의견 제균형구도를 기반으로한정치적정통성과의연계, 타협과협의를통한 합의제적정치문화의증진, 정치적대표성의증대등한국정치의제반과 제해결을고려할때제도론적측면에서의원내각제가다른정부형태에비 해보다유리하다. 따라서현재한국의헌법현실을고려할때시대가요구 하는민주적패러다임을헌법에담기위해서는의원내각제로의개헌을진 지하게고민하고검토하여이를실현할시점에이르렀다고여겨진다. 물론의원내각제는우리에게낮선제도이다. 게다가안정적의원내각제 의전제조건인제도화된정당정치역시우리에게는결여되어있다. 새로운 제도의도입과정착에는많은시간과비용의희생이따를수도있다. 하지 만제도의정당성은시간과비용의문제를잠식시키기에충분한이유가되 며, 새로운제도의도입이장기적으로볼때더많은시간과비용의절약을 가져올수도있다. 따라서새로운제도의도입에대한신중하고합리적인 선택을위해장기적인관점에서제도의타당성과효율성을원점에서다시 검토해보는것도의미있는일이라하겠다. 주제어 : 개헌, 사회통합, 정부형태, 대통령제, 의원내각제, 이원집정부제

38 92 法學硏究第 21卷第 2號 <ABSTRACT> The Necessity of Constitutional Revision and the Desirable Government System Han-Tae Lee* 68) Recently in Korea, the Amendment of the Constitution regarding the political structure of South Korea is a controversial issue. The main issue is the power of the President which is too concentrated and too broad. Theformofgovernmentisthecentralissue,andfocusesonthechoice of: 1) parliamentary government system, 2) Dual-system government (such as France) or 3) US presidential form of government. According to our constitutional history has the Presidential System brought many incurable problems. The balance of powers did not function well in korean Constitutionalism. The presidential system of the Korean Constitution is criticized for the deficiency, the concentration of the power, the winner-takes-all system of the election, the single-term system for the presidency. Dual-system government makes the present problems more serious, instead of solving or weakening them. If the President s party and the major party in the Parliament are the same, the President could have, * Lecturer, Faculty of Law, Chungnam National University, Ph. D. in Law.

39 개헌의필요성과바람직한정부형태 이한태 93 so to speak, unlimited power. And vice versa in a dual-system government, cohabitation is created whereby the President and the Prime Minister are pitted against each other, and political disorder ensues. Dual-system government results in the possible despotic power of the President or political conflicts between President and Prime Minister. Looking at different government structures, we can conclude that the parliamentary government system is the most suitable for the realization of a responsible government. To carry the wishes of the people, which long for a responsible government, it seems to be realistically appropriate and also necessary to reform the constitution to a parliamentary government system. Now it is matured, to change governmental system in the Parliamentary Cabinet System. Key words : Constitutional revision, Social integration, Governmental system, Presidential system, Parliamentary government system, Dual-system government

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