헌정구조와 정당체제·선거제도의 조응성에 관한 연구：비교연구를 통한 바람직한 한국의 헌정구조 도출

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1 정책연구용역보고서 이보고서는국회입법조사처의정책연구용역사업에의한것임 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한 연구 : 비교연구를통한바람직한한국의헌정구조도출 임혁백 ( 연구책임자 )

2 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한 연구 : 비교연구를통한바람직한한국의헌정구조도출 연구책임자 : 임혁백 ( 좋은정책포럼대표 이사장 ) 참여연구원 : 우준희 ( 좋은정책포럼연구위원 ) 이성우 ( 좋은정책포럼연구위원 ) 허인혜 ( 좋은정책포럼연구위원 ) ( 사 ) 좋은정책포럼

3 제출문 국회입법조사처장귀하 본보고서를 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 : 비교 연구를통한바람직한한국의헌정구조도출 연구용역의최종보고서로제출 합니다 년 11 월 임혁백

4 요약 요약 한국의헌정구조또는정부형태변경논의는크게세가지방향으로진행되어왔다. 첫째, 대통령제유지하의일부수정을통한순수대통령제로의전환 (4년중임제, 정 부통령제도입 ); 둘째, 의원내각제로의변경 ; 셋째, 이원집정부제와같은혼합형정부형태제도로변경이다. 본연구는한국의지난아홉차례의헌법개정과정에서권력자가의도하는권력구조의변경에지나치게초점을맞추느라, 그권력구조를낳을신헌정구조와선거제도, 정당체제가훌륭하게조응할수있는가의문제는소홀히하였고, 그로인해개정된헌정체제가제대로작동하지않고단명에그쳤다는문제의식을가진다. 정부형태변경시, 좋은정치체제를낳기위해헌정구조와잘조응하는좋은선거제도, 좋은정당제도를디자인하는것이중요하다. 본보고서는위의문제의식하에다음의연구결과를도출하였다. 첫째, 헌정구조와선거제도의조응을살펴보면, 대통령제는다수결적민주주의 (majoritarian democracy) 를만드는데적합한소선거구제 (single member district plurality system), 단수다수제 (majoritarian system) 선거제도와잘조응한다. 그리고한국에서 5년단임제대통령과 4년임기국회의원과의선거주기의불일치로인해발생하는정치적문제는신혼선거, 황혼선거와같은비동시선거를제거하여선거주기를일치시켜 ( 동시선거 concurrent election) 순수대통령제의효과를극대화해야한다. 마지막으로선거제도디자인에서고려해야할제도는결선투표제이다. 결선투표는다수의독재로당선된대통령의정통성의결함 ( 예, 51% 의대통령 ) 을해결할수있는선거제도이다. 결선투표에의해선출된대통령은전국적지지를기반으로한정통성을확보할수있는전국민의대통령이되어당파적도전을물리치고국가이익, 공공이익을위한정치를펼칠수있다는장점이있다. 듀베르제는대통령제는양당제와잘조응하고의원내각제는다당제와잘조응한다고했다. 양당제도는중위수투표자의선호로수렴하는중도정치, 중용의정 5

5 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 치를실현시킬수있는장점이있다. 반면에의원내각제나연방제는온건다당제와잘조응한다. 양당제하에서는완충적인제3당이존재하지않기때문에양대정당간에제로섬적인대결의정치를하기쉬우나, 온건다당제하에서는타협의정치가지배한다. 비례대표제는모든투표자가지역, 계급, 종족, 신분의차이에관계없이비례적으로대표되기때문에주권의대표성이높고, 승자독식이지배하는단순다수선거제도에비해온건한다당제를만드는경향이있다. 온건다당제하에서연립정부를구성하는것이자연스럽게되고, 연립정부를운영하기위해서필요한타협, 공존, 권력분점의정치가자연스럽게자리잡는다. 요약하자면, 대표적헌정구조인대통령제는소선거구제, 단순단수선거구제도와양당제정당체제와잘조응하며, 반면에, 의원내각제는비례대표제선거제도, 온건다당제정당체제와잘조응한다. 마지막으로지금까지논의한헌정구조 -선거제도 -정당체제간의조응에관한이론적문제를계량분석을통해검증을시도하였다. 분석결과, 대통령제와승자독식의단순다수선거제도의조합은불평등을심화시키지만일반유권자들의선호를잘반영하고있으나, 정치적경쟁성을떨어뜨린다는결론이나왔다. 반면에내각제와비례대표제선거제도의조합은소득불평등을감소시키지만이익집단의영향력을증대시키고있고, 정치적경쟁성은오히려증대시킨다는결론이나왔다. 이상의연구의결과에서보듯이, 정치제도의변경은정부형태와선거제도, 정당체제등을고려하여그효과를면밀히검증하여논의를진행하여야한다. 다른국가의제도효과가좋다고해서갑작스럽게제도를변경해서는안된다. 본보고서는현재개헌논의에서정부형태의변경과함께선거제도, 정당체제등의조응을면밀히검토하여정치제도간의조응문제를고려한제도변경이필요함을강조한다. 6

6 차례 차례 요약. 머리말 / 1 1. 문제제기 1 2. 한국에서의헌정구조의변경 3 3. 개헌과헌정구조, 정당체제, 선거제도간조응성의문제 4 가. 헌정구조와선거제도의조응 5 나. 헌정구조와정당체제의조응 7. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 / 9 1. 헌정구조의의의 9 2. 주요정부형태 (form of government) 의제도원리 11 가. 대통령제 11 나. 의원내각제 14 다. 이원집정부제 한국의헌정구조와민주주의 22 가. 행정부의비대화와제왕적대통령의폐해 22 나. 정당정치의저발전 25 7

7 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 다. 변형된 대통령제의문제 26 라. 빈번한분점정부의등장과입법교착의장기화 29 마. 대의의실패 현상 현재헌법개정논의의경과와쟁점 31 가. 국회헌법개정특별위원회논의 32 나. 시민사회단체주요헌법개정요구사항 36 다. 향후쟁점사항 민주주의의발전을위한정부형태개혁 : 정당체계및선거제도와의조응의필요성 40. 헌정구조와선거제도의조응 / 선거제도 (Electoral System) 46 가. 선거제도의원리 46 나. 현행한국선거제도의문제점과대안검토 48 (1) 소선거구제와병립형비례대표제검토 48 (2) 중대선거구제검토 50 (2) 권역별연동형비례대표제검토 정부형태와의조화 선거주기불일치문제 56 가. 선거주기의유형분류 57 나. 선거주기사례분석 결선투표제도입문제 68 가. 결선투표제의문제점 71 나. ( 준 ) 대통령제선출방식의변화와지표의변화실증검토 74 8

8 차례. 헌정구조와정당체계의조응 / 정당체계 (party system) 의조직원리 78 가. 정당체계의분류 78 나. 정당체계의유형과특징 81 (1) 일당제도 81 (2) 양당제도 83 (3) 다당제도 ( 하위분류 : 온건다당제 / 분극적다당제 ) 85 (4) 일당우위제도 ( 지배정당제 ) 86 (5) 패권정당제 정당체계와민주주의 87 가. 정당의정치 사회적기능과민주주의 87 나. 정당체계와정치발전 한국의헌정구조와정당체계의조응성모색 92 가. 한국의정당체계 : 지역균열에기초한온건적다당체계와정당체계재편 (partisan realignment) 의가능성 92 나. 한국의대통령제와정당체계의조응 94 다. 한국의선거제도와정당체계의조응 98. 제도조응에관한계량분석 / 헌정구조의효과에대한비교분석 101 가. 정부형태별지수변화 102 나. 선거제도별지수변화 103 9

9 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 2. 정부형태 / 선거제도조합효과 결선투표제의효과 분권형개헌의효과 최종분석 114. 결론 / 118 참고문헌 10

10 차례 표차례 [ 표 1] 헌법개정주요의제 32 [ 표 2] 헌법개정국민대토론회일정 35 [ 표 3] 시민사회단체개헌요구사항 36 [ 표 4] 헌법개정논의에서의주요사안에대한각정당입장 39 [ 표 5] 정부형태와선거제도기본유형 53 [ 표 6] 선거주기유형분류 58 [ 표 7] 한국대통령선거 - 국회의원선거선거주기와선거결과 64 [ 표 8] 한국대통령선거 - 동시지방선거선거주기와선거결과 66 [ 표 9] ( 준 ) 대통령제국가의대통령선출방식과정치지표의변화 74 [ 표 10] 사르토리의정당체계분류 81 [ 표 11] 정부형태별지수변화 103 [ 표 12] 선거제도별지수변화 104 [ 표 13] 정부형태 / 선거제도조합과국가 105 [ 표 14] 정부형태와선거제도제도조합별지수편차 107 [ 표 15] 결선투표제시행과미시행의차이 109 [ 표 16] 정부형태별결선투표제시행과미시행의효과 110 [ 표 17] 연방제시행여부에따른지표변화 112 [ 표 18] 정부형태와연방제시행조합과지표변화 113 [ 표 19] 정치제도의패널고정효과회귀분석

11 Ⅰ. 머리말 Ⅰ. 머리말 1. 문제제기 지난 5월 9일문재인대통령은내년 2018년 6월 1일지방선거시개헌을공약하고당선되었다. 따라서, 청와대도국회중심의개헌안마련을적극주문하고있다. 국회는이러한요구에발맞추어국회헌법개정특별위원회 ( 위원장이주영 ) 를구성하였고, 산하에자문위원회를설치하였다. 국회의개헌일정은 2018년 3 월 15일국회개헌안을발의하고 5월 24일까지국회개헌안의의결을마치고 6 월 13일지방선거일에국민투표를실시하여최종적으로확정한다는것이다. 각정당들, 시민단체들, 그리고학계는 1년이안되는기간에새헌법을위한개정안을마련하느라분주하다. 문재인대통령과집권더불어민주당은촛불민심의요구에맞추어헌법전문에한국민주주의를수호한민주혁명의사례를첨가하고, 기본권을강화하며, 지방분권개혁을헌법에담는방향으로헌법을개정하려고한다. 야당들도각기자신들의정치적이익을위한헌법개정방안을고심하고있다. 이헌법개정에서가장핵심적인사안은바로정부형태변경이다. 2018년에개헌이이루어지면이는제10차헌법개정이되는것이고 1987년헌법은한국헌정사상가장장기지속한 (31년) 헌법으로기록될것이다. 지난아홉차례의헌법개정은기본적으로권력구조의변경을중심으로이루어졌다. 많은정치학자들과헌법학자들이한국에서의개헌이권력구조의변경에초점을맞추어이루어졌다고한탄을하지만어떤헌정구조를가져야좋은민주주의체제를만들수있는가는고대아테네의아리스토텔레스이해헌정체제고안자들의공통된관심사였다. 아리스토텔레스는 정치학 (Politics) 에서헌정체제를지배자의수와좋은헌정체제와나쁜헌정체제에따라 6개의헌정체제로분류하고가장많이시행되고있는현존헌정체제중가난한다수의지배체제인민주주의와부유한소수의지배체제인과두제의덕성을중용적으로결합한민주정체또는폴 1

12 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 리티 (polity) 를현실적으로실현가능한최고, 최선의헌정체제라고이야기했다. 말하자면, 서양정치학의아버지인아리스토텔레스는민주정체 (polity) 로의개헌을제안한최초의정치학자였고, 아리스토텔레스역시헌정구조또는권력구조를중심으로개헌을제안하였다는사실을확인할수있다. 근대최초이자최고 ( 最古 ) 의성문헌법인미국헌법은 1787년미국필라델피아헌법제정회의에모인 50여명의 헌법의고안자들 (framers) 에의해서고안되었는데, 헌법의고안자들중매디슨 (James Madison) 과해밀턴 (Alexander Hamilton) 이중심역할을그들은미국 헌법의아버지 로불리게되었다. 매디슨과해밀턴은뉴욕변호사출신존제이 (John Jay) 와함께 연방주의자논설 (Federalist Papers) 에서미합중국의헌법이어떻게디자인되었는가에관해상세하게설명해놓았다. 매디슨과해밀턴도아리스토텔레스와마찬가지로 연방주의자논설 정부형태, 권력구조, 헌정구조를중심으로미국헌법을디자인했다고설명했다. 매디슨과해밀턴이너무헌정구조를중심으로헌법을디자인하자조지메이슨을비롯한헌법제정회의대표들이권리장전을넣어야한다고주장하여 1791년미국의권리장전인수정헌법1조를비롯한 10개조의수정헌법을미합중국헌법에추가하였다. 우리의개헌이권력구조의개편을중심으로이루어진데반해미국의수정헌법들은권력구조의문제보다는미국시민들의실질적인권리와의무를규정하고, 추가하고, 강화하는방향으로이루어졌다. 서문에서아리스토텔레스와매디슨의미국헌법디자인에관해상세하게기술하는이유는현재우리국회에서권력구조, 헌정구조를중심으로개헌이토론되고토의되는것이우리만의예외적인현상이아니라는것을이야기하기위해서이다. 대통령제하에서대통령과권력을분립하고있는국회는견제와균형에영향을줄수있는헌정구조의변화에우선적으로관심을가져야한다. 국회의개헌특위는한국에서이제까지소위제왕적대통령하에서견제와균형의권력구조가무너진점을감안하여, 2018년개헌에서견제와균형이황금분할적으로갖추어진 3권분립체제를확립된헌정구조를디자인하는것을주목표로삼아야할것이다. 2

13 Ⅰ. 머리말 2. 한국에서의헌정구조의변경 한국에서지금까지아홉차례의헌법개정이있었다. 한국의헌법은자주개정되나장기지속하지않는헌정체제의대표적인사례이다. 제헌헌법제정과정에서도대통령제를주장하는당시의권력자이승만과내각책임제를통해서이승만과권력을분점하려는한민당과의개헌투쟁으로유진오제헌헌법초안자의내각제형대통령제헌법이이승만의반대로하루아침에대통령제로바뀌고제헌의회총회에서이승만의안이통과되었다. 전쟁중임시피난수도인부산에서벌어진부산정치파동도대중적인기가높은이승만의직선제개헌안과이승만의독재를막고권력을분점하려는한민당과무소속의원들의의원내각제개헌안이충돌하였고이승만은백골단, 땃벌레등무장괴한집단을거리로동원하여강압적으로직선제대통령개헌안을통과시켰다. 1954년의사사오입개헌과 1970년 3선개헌, 1972년유신헌법개헌, 1981년 5공화국헌법은제왕적대통령의임기연장, 권력강화를목적으로한것이었다. 우리가경험한민주적헌법의개헌과제정은 1960년 2공화국의내각제개헌과 1987년 5년단임제대통령제개헌뿐이다. 1987년헌법은우리의헌정사상예외적으로 31년동안장기지속하고있는헌법이다. 그런데단명한헌법에익숙한우리는장기지속하고있는 87년헌법의문제점을찾아끊임없이개정을논의해왔다. 한국의헌정구조또는정부형태변경논의는크게세가지방향으로진행되어왔다. 첫째, 대통령제의일부수정을통한순수대통령제로의전환 (4년중임제, 정 부통령제도입 ), 둘째, 의원내각제로의변경, 셋째, 이원집정부제와같은혼합형정부형태로의변경이다. 대통령제는우리에게가장익숙한정부형태이고, 내각책임제역시 1960년과 1961년사이에 9개월간시행되었으나군부쿠데타에의해시행이강제로정지되었다. 그런데이원정부제는아직한번도한국에서시행된적이없고, 학자들과정치가들사이에논의는되었지만, 대중적으로잘알려져있지않은정부형태이다. 이원집정부제는행정부의권한을대통령과내각의수반인수상혹은총리가나누 3

14 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 어행사하는정치제도로서대통령제와내각책임제를절충한형태라고할수있다. 이원집정부제가적용되는사례와경우에따라분할집정제 (divided executive system), 중간형대통령제 (semi-presidential system), 내각제적대통령제 (parliamentary presidential system) 또는총리형대통령제 (premier-presidential system) 등다양하게불리고있다 ( 신명순 2010). 3. 개헌과헌정구조, 정당체제, 선거제도간조응성의문제 우리는지난아홉차례의헌법개정과정에서권력자가의도하는권력구조의변경에지나치게초점을맞추느라, 그권력구조의변경으로태어날신헌정구조와선거제도, 정당체제가어떻게훌륭하게조응할수있는가의문제는소홀하였다. 순수한대통령제하에서는양당제정당체제와단순다수소선거구가잘조응한다는듀베르제의법칙은미국에서는잘적용되었지만한국에서는제대로작동하지않았다. 한국에서듀베르제의법칙이잘적용되지않은이유는한국의자유민주주의적정치문화가얕고미천한탓도있었지만제헌헌법부터한국에서도입한대통령제가미국식순수대통령제가아니라다른헌정구조의요소가가미된혼합형대통령제였기때문이다. 특히 1987년헌법이 5년단임직선대통령제라는미국의 4년중임대통령제와다른제도를도입한결과기존의정당체제와선거제도와부조응을낳으면서많은민주적동맥경화 (democratic sclerosis) 를낳았다. 분점정부현상의일상화는한국의민주주의에정치적동맥경화를일으킨대표적예이다. 이원적권력구조로인해생겨나는분점정부 (divided government) 는한국의현행헌정제도가갖고있는심각한문제점의하나이다. 이른바 ' 여소야대 '( 與小野大 ) 로표현되는분점정부상황은한국의경우 1987년민주화이후의거의모든정부에서나타나고있는데, 대통령이주요국정현안이국회의다수당인야당의반대에부딪혀타결되지못한채표류하는경우가자주발생했다. 대통령제가지향하고있는책임정치의실현이라는차원에서볼때, 이러한분점정부상황은대통령의효율적국정 4

15 Ⅰ. 머리말 운영을방해해왔고, 대통령이국민의요구에응답하여정책으로실현해준다는책임성의원리가작동하지못하게했다. 1) 5년단임제하에서많은한국대통령은제왕적대통령이아니라허약한대통령이었다. 그럼에도불구하고단임대통령이과반이넘는절대다수의의석을의회내에확보하였을때는다시제왕적대통령으로복귀하였다. 3당합당후의노태우대통령, 김영삼대통령, 이명박대통령, 2016년총선이전의박근혜대통령은제왕적대통령이었다. 87년헌정체제하에서 5년단임대통령이제왕적대통령이었다가, 급격하게허약한대통령이되는현상이일어난것은헌정구조자체만으로제왕적대통령이나허약한대통령이탄생하는것이아니기때문이다. 특정헌정구조가강력하나비민주적인정치체제또는헌정구조는민주적이나허약한대통령제, 그리고민주적이면서강력한능력을갖춘대통령제와같은다양한정치체제를낳게되는것은특정헌정구조가특정선거제도와정당체제와어떻게조응하느냐에달려있다. 그러므로권력구조의개헌에들어갔을때, 좋은정치체제를낳는좋은헌정구조와잘조응하는좋은선거제도, 좋은정당제도를디자인해야한다. 가. 헌정구조와선거제도의조응대통령제는다수결적민주주의 (majoritarian democracy) 를만드는데적합한헌정구조이다. 이러한다수결적민주주의는책임성 (accountability) 이강한헌정구조이다. 대통령이승자독식 (winer-takes-all) 을하지만그독식한권력만큼 1) 일각에서는분점정부가부정적인효과만내고있는것은아니라고주장한다. 미국정치학자피오리나 (Fiorina, 1992) 는분점정부가중도정치를촉진하는긍정적인측면이있다고주장했으며, 임성호 (2005) 는클린턴대통령집권 8 년기간중분점정부를형성했던초기 6 년간큰정책적성과를거두었다고확인했다. 고상두는여소야대와같은분점정부상황이오히려대통령제가지향하는권력분립을통한견제와균형을달성하여권력구조의민주적분권화에기여하였다고 지적한다 ( 고상두 2009,7). 5

16 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 대통령은혼자서모든문제에책임을져야하는책임의소재가분명한헌정구조라는장점이있다. 그런데승자독식의정부형태를가진나라에서비례대표제와같은권력분점형선거제도를의회선거에도입하면의회내에서다수를확보하기힘들고의회는대통령의책임성의정치를훼방하는방해꾼이될가능성이크다. 그러므로단일정통성을갖고있는대통령이승자독식의원리에따라국정을운영하도록하기위해서소선거구제 (single member district plurality system), 단수다수제 (majoritarian system) 선거제도가필요하다. 그리고한국에서 5년단임제대통령과 4년임기국회의원과의선거주기의불일치로잦은선거가일어나고그선거에서대통령의정당이패배하면제왕적대통령은순식간에허약한대통령으로전락한다. 그러므로대통령제의작동을위해서선거주기의불일치문제를해결하여순수대통령제의장점으로극대화하는제도디자인을해야한다. 비동시선거에는대통령의임기전반부에실시되는신혼선거 (honeymoon election) 과대통령임기후반부에실시되는황혼선거 (counterhoneymoon election) 가있는데황혼선거에서대통령의정당이패배할가능성이크고실제로한국에서황혼선거가실시된 1992년 2012년황혼선거에서집권당이패배하여제왕적대통령이무력해졌다. 그러므로신혼선거, 황혼선거와같은비동시선거를제거하여선거주기를일치시켜 ( 동시선거 concurrent election) 순수대통령제의효과를극대화해야한다. 선거제도디자인에서고려해야할제도가결선투표제이다. 결선투표는다수의독재로당선된대통령의정통성의결함 ( 예, 51% 의대통령 ) 을해결할수있는선거제도이다. 과반수에못미치는단수다수에의해당선된대통령과비교해서볼때, 결선투표에의해절대다수에의해선출된대통령은그만큼전국적지지를기반으로한정통성을확보할수있는전국민의대통령이되어당파적도전을물리치고국가이익, 공공이익을위한정치를펼칠수있다. 만약에개헌특위가의원내각제또는준대통령제의헌정구조를채택할경우, 대통령의독점적대표성을강화하는단순다수소선거구제는의회와대통령간의 6

17 Ⅰ. 머리말 권력분점을강조하는의원내각제나준대통령제와부조응을일으켜정치의동맥경화현상을초래할것이다. 그러므로의원내각제나준대통령제의경우비례대표제를강화해야한다. 비례대표제의선거제도는온건한다당제정당체제와조응하고이들은권력분점형의원내각제, 이원집정부제와잘조응한다. 나. 헌정구조와정당체제의조응듀베르제는대통령제는양당제와잘조응하고의원내각제는다당제와잘조응한다고했다. 2) 양당제도는다운즈 (A. Downs) 의중위수투표자이론 (median voter model) 에의한중위수투표자의선호로수렴하는중도정치, 중용의정치를실현시킬수있는장점이있다. 반면에의원내각제나연방제는온건다당제와잘조응한다. 의회가주도하는의원내각제하에서정당간의타협을통해서합의를이루어내어야한다. 그런데양당제하에서는완충적인제3당이존재하지않기때문에양대정당간에제로섬적인대결의정치를하기쉽다. 이러한다당제를만들어내기위한제도적장치가비례대표제이다. 비례대표는모든투표자가지역, 계급, 종족, 신분의차이에관계없이비례적으로대표되기때문에주권의대표성이높고, 승자독식이지배하는단순다수선거제도에비해온건한다당제를만드는경향이있다. 온건다당제는어떤정당도절대다수를확보하는것을어렵게한다. 따라서연립정부를구성하는것이자연스럽게되고, 연립정부를운영하기위해서필요한타협, 공존, 권력분점의정치가자연스럽게자리잡는다. 요약하자면, 대표적헌정구조인대통령제는소선거구제, 단순단수선거구제도와양당제정당체제와잘조응하며, 그러한헌정구조, 선거제도, 정당체제가잘조응했을때미국의대통령제에서보는바와같이, 독점적일원적정통성의확보를통한정부의정통성이높고, 양당간의표를극대화하기위한중위수투표자의 2) 영국은예외다. 영국은의원내각제와양당제가오랫동안공존해왔다. 7

18 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 선호로의수렴을통해중용의정치가행해진다. 반면에, 의원내각제는비례대표제선거제도, 온건다당제정당체제와잘조응한다. 어떤정당도독점적대표성을확보하고있지않기때문에자연스럽게정당간에타협의정치가일어난다. 이러한타협의정치를촉진하는온건다당제를만들어주는제도적기반은비례대표선거제도이다. 비례대표는대표성을독점하는불비례적승자독식이의석을비례적으로배분하기때문에온건다당제로유도하고, 다당제하에서자연스럽게정당간에타협, 공존, 권력분점이일어난다. 8

19 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 1. 헌정구조의의의 국가는주어진영토내최고의권력인주권을보유하고있기에, 국가내시민들은기본적권리가국가에의하여침해당할가능성에노출되어있다. 이점에서국가의근간을형성하는법과규칙인헌법 (constitution) 은궁극적으로시민의기본권존중과보호의목적을지닌다. 헌법이이러한목적을달성하기위해서는우선적으로헌정주의 (constitutionalism) 의정착이요구된다. 헌정주의는국가내통치의모든과정이헌법이정해놓은게임의룰에따라이루어져야함을의미한다. 이러한헌정주의는근대민주주의의이념의핵심인인민주권론 (popular sovereignty) 이등장하면서불가침, 불가양의천부인권으로서의국민의기본권을보다잘보장하기위한요소로서주목받기시작하였다. 이러한맥락에서헌정주의의정착, 즉헌법이정부를구성하고각종정치적사회적갈등과경쟁을규제하고해결하는규범이라는사실을정치사회와시민사회의모든행위자들이인식하고내면화하고있는상태의존재는헌법의원활한작동과이를통한헌법의목적달성을위한전제조건이된다. 헌정구조는이상에서논한 헌법 이라는제도적요인과, 이제도적요인이정치사회와시민사회의행위자들사이에뿌리내린상태를의미하는 헌정주의 라는상황적요인의결합으로형성된다. 헌정구조가정치체제에서차지하는의의와중요성은현대대의제민주주의의작동기제를헌법이규정하고있다는점에서찾아볼수있다. 대의제민주주의의작동기제는대의제민주주의의순환모델을통하여구체적으로발견해볼수있는데, 이모델은이는크게두단계로구성된다. 첫단계는자유로운시민들이주체가되어그들의민주적참여에의한정부의구성이다. 이과정은특정의정치체제의모든구성원들이논의와결정의과정에동등한영향력을행사할수있어야한다는원칙인 ' 민주주의의포섭의원칙 9

20 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 '(democratic principle of inclusion) 에근거하여전개된다 (Young 2000). 그러나이첫단계는인민주권론이라는민주주의의이상을실현하는데있어서충분하지않다. 대의제민주주의에서는선출된대표가인민의완벽한대리인으로행동하지않을가능성이존재하기때문이다. 따라서민주적정부를구성한이후에는정부의민주적책임성을확보하는과제가요구된다. 여기에서의민주적책임성은곧민주정부의정치적책임성 (political responsibility) 으로서, 정치엘리트가과거의행동 (past action) 에대하여책임을짐으로써인민의완벽한대리인으로서기능할때확보된다 (Manin et al. 1999). 결국대의제민주주의의순환모델은이상의두과정이담보될때순조롭게작동한다. 따라서민주주의의작동기제를규정하는헌법과이헌법에대한준수를강조하는헌정주의, 그리고이둘의결합으로구성되는헌정구조는국민의기본권보장, 그리고이를위한바람직한통치구조의형성, 더나아가민주주의의질적향상과관련하여중요한의의를지닌다. 헌법이규정하고있는다양한국가의기본규칙들중핵심은권력구조에대한것이다. 권력구조란제도화된정치권력의배열혹은배열의질서로서, 권력행사의방식과정부교체의방식등을규정한다. 따라서특정의국가에서의권력구조는정부형태 (form of government) 를통하여표출되는데, 구체적으로정부형태는권력이현직에서어떻게행사되는지, 선출된대표자들간의갈등은어떻게해소될수있는지에대한방식을결정한다 (Persson and Tabellini 2005, 12) 년제헌헌법제정이후 2017년현재총 9번에걸쳐개정되어온한국의헌법도정부형태변경에초점을맞추고있다. 가장최근의사례인 1987년민주화운동의결과로이루어진개헌역시, 국가의통치양식변화와국민의기본권신장등을통한민주주의의안정적유지와성장을위한문제의식을반영하기보다는장기집권의폐단을막기위하여대통령직선제와대통령 5년단임제를도입하는정부형태개편에초점을맞추었다. 그러나 1987년의개헌으로등장한현재한국의정부형태는민주주의의질적심 10

21 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 화를저해하는몇가지요인들을야기하는것으로비판받아왔다. 이에따라 2000년대이후한국에서는정부형태개편의필요성과그방향을둘러싼다양한견해가분출하고있다. 이에대한자세한논의에앞서주요정부형태의제도원리를살펴보면다음과같다. 2. 주요정부형태 (form of government) 의제도원리 가. 대통령제대통령제의이론적토대는권력분립론이다. 국가권력의기능별분담의필요성에대한문제의식은아리스토텔레스시기부터발견되나, 이에대한근대화된논의는로크를지나몽테스키외에서구체화되었다. 로크는권력분립을위하여입법권은의회에게, 집행권은군주에게귀속되어야하며, 이두권한이통합되어법을만들고집행하는사람이동일하게되면군주에의한사익추구의부작용이나타남을경고하였다. 이후몽테스키외는 1748년에출간된저서 법의정신 에서 권력을가진모든자는그권력을남용하려하고권력의한계에이르기까지이를행사하려한다 고비판하며 법의방어막아래, 그리고정의의이름으로저질러지는악행보다더잔혹한독재는없다 고주장하였다. 이러한맥락에서 법의정신 은타인의자의적인지배로부터독립된상태로서의자유를신장할수있는방안을고민하면서, 권력의분립이그방안의하나가됨을강조한다. 정치권력이입법, 행정, 사법으로분립되어서로균형을이룰때시민자유의확보와유지가가능하다는것이다. 더나아가각작용은저마다독립된기관에나누어져있어야하며, 각기관에는그관할사항에대해다른작용을담당하는기관으로부터간섭이나구속받는일없이결정할수있는 권한 ' 이주어져야한다. 몽테스키외는 법의정신 제 11편에서다음과같은삼권분립의유명한명제를통하여권력의분립과시민자유간의긴밀한상관성을강조한다. 11

22 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 동일한사람이나동일한제후혹은귀족이나인민집단이이세가지권력, 즉법을제정하는권력, 공적인결의를집행하는권력, 그리고범죄나개인간의분쟁을판단하는권력을모두행사한다면모든것을잃게될것이다 ( 몽테스키외, 법의정신, 제11편 국가정체와의관계에서정치적자유를구성하는법 中 ) 이러한권력분립론의정신은미국의헌법을기초한헌법학자들에의하여수용되어미국식대통령제의이론적, 사상적토대가되었다. 이들은시민의자유와권리를지켜주는방법은권력분립론을실현하는것이라믿었으며, 이에따라정부부처들사이에서의 견제와균형 (checks and balances) 을강조하였다. 특히이들은입법부와행정부의분리를강조하였는데, 이와관련하여슈가트와커레이 (Shugart and Carery 1992) 는입법부와행정부의관계를 분리된탄생과생존 (separate origin and survival) 이라표현하였다. 행정부와입법부의권력기반과선출과정이각기분리되었을뿐아니라, 두부처모두고정된임기를보장받으면서독립되어있기때문이다 ( 김욱 2008). 이러한권력분립론에기초하고있는대통령제의제도원리의주요특징은다음과같이요약된다 (Lijphart 1999' Linz and Valenzuela 1995). - 대통령과입법부가모두국민에의해선출되기에이원적민주정통성 (dual democratic legitimacy) 이존재한다. - 대통령은행정부의수반으로서행정부의구성과감독을주도한다. - 대통령은임기동안의회로부터의독립성을확보, 유지하며임기가보장되기에경직성 (rigidity) 의특징을갖는다. - 대통령과의회는견제와균형원리에따라상호불신임할수없다. 이상과같은대통령제의주요제도원리들이지니는장점은다양한측면에서논 12

23 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 의되어왔다. 대통령은의회의신임여부와상관없이행정부를운영하기에행정부와내각의안정성이제고될가능성이높다. 국가의위급상황에대한신속한대처가가능하고, 대통령개인의권한과책임에정책결정과집행에의존하기때문에책임소재를가려내기에도유리하다. 이외에도정부의수반인대통령이국민의선거에의하여선출되기에국민이주권실현과관련되어강력한효능감을느낄수있다는점도주요장점이라할수있다. 반면대통령제의단점으로는우선적으로승자독식 (winner takes all) 의경쟁구도가야기하는폐해를짚을수있다. 대통령제하에서, 선거에서승리한오직한후보와그후보의소속정당은집중된권력을장악할수있는승자가되며나머지는모두패자로기록된다. 그결과대통령 1인에집중된권력을장악하기위하여대선과정에서치열한경쟁이전개된다. 이속에서입후보자및그들의소속정당은정책공약을통하여유권자로부터검증받으려는노력대신상대방에대한비방선전을통한승리를기도할가능성이높다. 대통령의임기가고정되어있다는경직성 (rigidity) 도단점중하나로지적된다. ' 고정된임기 '(fixed term) 는대통령과의회간의연합형상의가능성의축소의문제를야기한다 (Mainwaring 1993). 동시에헌법에정해진임기에맞추어대통령은의회와경쟁과갈등을반복하는경향을보이기때문에행정부와입법부는상시적으로갈등상황에직면할가능성이있다 (Linz 1994; 양재진 2002). 그러나대통령제의제도원리에는이러한갈등을완화및해결할수있는민주적원리가존재하지않는다 (Linz 1994). 대통령제하에서는내각제와같이선거를통하여정부와대통령에대한국민의재신임을요구할수있는장치가부재하기때문이다. 물론이러한경직성에대한대응책으로서탄핵심판제도가존재한다. 탄핵심판제도는일반사법절차에따라소추하거나징계절차를통하여징계하기가곤란한대통령을비롯한고위공직자나법관등이직무상중대한비위를범한경우, 의회가이들을소추하여처벌하거나파면하는제도이다 ( 조홍석 2004, 154). 따라서탄핵제도는대통령제하에합법적으로선출된대통령을임기중물러나게 13

24 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 하는유일한합법적절차이다. 뿐만아니라탄핵제도는행정부에대한의회의강력한견제장치가된다는점에서삼권분립의원칙에부합할뿐아니라대통령의책임정치를독려할수있다 (Baumgartner and Kada 2003). 그러나탄핵소추의결을위한의회구성원다수의찬성을이끌어내는일은쉽지않으며이과정에서대통령과행정부의실정에대한평가를둘러싼시민사회의분열과갈등이폭발할가능성이크다는점, 새로운행정부구성과정에서의정치적불안정성이발생하기쉽다는점등은현실적으로탄핵제도의실현가능성을제약하기도한다. 이외에도비전문가의선거도전과대통령직승계가능성이있다는점 (Linz and Valenzuela 1994), 소수정당과그들이대변하는소수의권익이정치의장에서제대로대표되기어렵다는점, 입법부와행정부간의의견불일치가발생할경우정책입법과정이심각한교착상태에봉착할수있다는점, 대선에서의승리를위하여인기영합주의적정책양산가능성이높아질우려가있다는점도대통령제의단점으로지적된다. 나. 의원내각제 의원내각제는영국에서오랜정치적경험과관행이축적된결과 17세기중반성립된제도로알려져있다. 절대군주제와공화주의적인민주의가모두실패한이후영국은명예혁명을계기로하여의회주권의원칙에입각한입헌군주제라는형식의정치체제를선택하였다. 이에따라절대군주에대항하여법을수호하는기관으로기능하여온의회는명예혁명을계기로하여내각과의회의일치가바람직하다는인식을하기시작하였다. 그럼에도불구하고명예혁명직후에는왕권이권리장전에의하여제약받기는하였지만내각에종속된것은아니었기에국왕은어느정도의정치적권한을행사할수는있었다 (Keir 1948). 그러나 1701년의왕위계승법의제정과 1705년의동법개정을계기로하여, 내각구성원인대신의하원의원겸직이인정되었고, 아울러내각과수상의출현으로인하여국왕 14

25 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 의권한은본격적으로제약되었다. 반면내각의대신은집행부의일원인동시에정책실현을위해의회에서지지자를얻어야하는정치가의위상을보유하게되었다 ( 이영우 2013). 이러한과정을거치면서국왕의책임하에내각의수상이정치를대리하는동시에내각은국왕에책임을지기보다는의회에대하여책임을지는책임내각제가구현되었는데, 의원내각제의주요제도원리는아래와같이요약된다. - 의회의다수파의원들이내각을구성한다. - 내각의장인수상혹은총리는의회에서선출되고, 수상이인선하는각료가수상의정책노선을따라구체적으로집행업무를담당한다. - 의원직과관료직의겸직이가능하다. - 의회와내각은서로에게정치적통제를가할수있다. 내각이의회의의사에반하는것은국민의의사에반하는것으로간주되며, 이경우의회는내각을불신임할수있다. 반대로의회의의사가국민의뜻에반할경우내각은의회를해산하여새로운의회를구성하도록할수있다. - 의회의내각불신임권과내각의의회해산권은의회와내각으로하여금상호의존적인동시에상호취약한관계에높이도록한다. - 입법부와행정부의관계는양자의밀접한협조관계를높이기도한다. 예를들어의회는내각의각료에게의회출석발언권을부여하여서로간의공조관계를발전시켜나갈수있다. - 수상과내각은의회의지지에종속되어의회에책임을지기때문에의회의지지여부에따라임기가변동된다. 이상의제도원리에기초한의원내각제의대표적인장점은다양하게발견된다. 우선고전적의원내각제를건실하게발전시켜온영국의경험을통하여알수있 듯이, 의회의내각불신임권과내각의의회해산권이실효성있게행사되면의회 15

26 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 와내각간의권력균형을담보할수있다 ( 이영우 2013). 의회내정당들은다수당을구성하기위하여서로연합할가능성이높으며, 이점은정치적통합과협치의가능성을높이기도한다. 이과정에서소수정당의목소리가의정에반영될통로가형성될수있으며, 그결과언어, 종교, 인종, 문화, 지역적특성등공동체의다양성이정책결정과정에반영될가능성이높아진다. 또한입법부와행정부가일체적이기때문에양자간의마찰을최소화하여능률적인국정수행을할수있으며, 동시에내각의존속과진퇴가국민의대표기관인의회에의존하기때문에책임정치의가능성이높아질수있다. 이외에도민주적규칙과절차를안정화시키는효과가있어대통령제의경직성에대한해답이될수있다는점 ( 박상훈 한상정 1997), 내각이의회로부터지속적으로신임을받기위해서당파에얽매이지않고유능한인재를기용할확률이커진다는점, 의회가공동체구성원의다양한선호를정책결정과정에반영할책임을진다는점도강점으로논의된다. 반면의원내각제의단점으로는여러측면에서발생가능성이있는불안정성을지적할수있다 (Lijphart 1994). 선거결과과반수가넘는다수당이없을때연합정부를구축하는과정또는다양한형태의연합정부가운영되는과정에서교착과대치상태가장기간전개될가능성이있다 ( 이준한 2007, 27). 의회내다수의정당이난립할경우에는안정적인다수파의구성이쉽지않다. 물론영국과같이보수당과노동당에의한양당제의틀이오랜기간동안안정적으로유지되어오는경우는행정권과입법권사이의긴밀한협력유지가가능할수있다. 그러나연립정부형태의내각제는오히려정당간이견과갈등을분출시킬가능성있으며, 이는효율적통치를저해하기도한다. 임기변동의유연성으로인하여자칫지나치게잦은불신임과의회해산이발생할경우, 이로인한정국불안정성증대도우려된다 (Reynolds 1995; Stepan and Skach 1993). 더나아가국가의위급상황에대한순발력있는대처가늦어질수있다는점도의원내각제의주요단점중하나이다. 내각제는의회와내각간의긴밀한협 16

27 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 동관계를중시하다보니, 통수권자의수직적명령에의하여일을처리하기보다는의회와내각사이에서의합의를통하여일을처리하게된다. 그리고합의를통한다는것은그만큼절차적시간을많이소요하게된다는것을의미한다. 특히소수의의석을가진여러정당이난립하는경우에는이들이연정을구성해서의회다수파를만들고내각에참여하게되는데, 다수의정당으로구성된연정은특정의사안에직면하였을때각기다른목소리를낼가능성이있기에긴급현안에대한대처가더욱늦춰질가능성이존재한다. 이외에도의원내각제는수상혹은총리가의회를통하여간접적으로통치의정당성을획득하기때문에대통령인정부책임자가국민으로부터선출되는대통령제에비하여민주적정당성이취약한것으로보일수있다는점, 다수당이기만하면어떠한제약조건없이내각과의회를모두지배할수있기때문에임기나재선에제한이따르는대통령제보다강력한권한행사가가능하며그결과다수결독재가발생할우려가있다는주장도내각제의단점으로종종제기된다 ( 신우철 2000) 다. 이원집정부제 이원집정부제 (dual executive system) 는집행권이이원화한정부형태를의미한다 (Blondel 1984). 구체적으로국민에의해선출되어전국민적대표성과정통성을지니며초당적실권을보유한국가수반인대통령과의회에의해선출되어의회의신임에의하여존속하고의회에책임을지는실무총리또는수상이수반으로존재하는내각이집행권을나누어갖는다. 이에더하여이원집정부제는국민의의사에따라정부의형태가실질적으로변화할수있는탄력성을지닌다. 예를들어대통령이의회다수의지지를받는경우, 대통령은자신이보유한총리임명권을활용하여대통령제적성격의정부를형성할수있다. 반대로대통령이의회다수의지지를받지못할경우, 대통령은내각불신임을통한총리교체가능성을예방하기위하여의회의다수파수장을총리로임명하여의원내각제적 17

28 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 성격의정부를형성할수있다 ( 신석훈 2010). 이와같이대통령제요소와의원내각제요소를결합시킨이원집정부제는 ( 황태연 박명호 2003) 그혼합적성격으로인하여다양한용어로표현된다. 준대통령제 (semi-presidentialism; semi-presidential government), 의사대통령제 (quasi-presidentialism), 수상중심대통령제 (parliamentarized presidentialism), 대통령중심내각제또는대통령중심의회제 (presidentialized parliamentarism) 등이그것이다 ( 이계희 1998). 이원집정부제를표현하는이상의용어들중현재한국에서는준대통령제가널리활용되고있다. 뒤베르제에의하면준대통령제는핵심적특징은대통령이국민에의하여선출되고, 대통령은 상당한권력 (quite considerable powers) 을가지며, 대통령과더불어수상과각료가존재하고이들은행정권 (executive and governmental powers) 을보유하는동시에의회가반대를표명하지않는한각자의직책을유지할수있다는점이다. 따라서준대통령제는수상또는총리와내각이행정권을보유한채대통령을견제하며, 의회의신임에의존하여존속하는체제라할수있다 (Duverger 1980). 이상과같은준대통령제에대한듀베르제의설명은대통령이 상당한권력 을지닌다고표현이지니는모호성으로인하여그실체를둘러싼논란을야기하기도하였다. 구체적으로대통령이어떠한권력을얼마나가지는가에대한이론적논란을낳은것이다. 그해결책의일환으로학자들은대통령의실질적 (de facto) 권력에주목하여, 국민의보편선거에의해선출된대통령의존재여부와상관없이, 국가의일상적정치결정이내각에의해이루어진다면대통령이실질적권한을가지는것이아니기에 대통령의상당한권력 이라는요건을만족시키지못한다고보았다. 따라서이러한나라들- 오스트리아, 아일랜드, 아이슬란드등-은준대통령제가아닌의회제로분류되기도한다 ( 강신구 2014). 유사한맥락에서몇몇학자들은준대통령제개념의모호성을탈피하기위하여그유형을세분화하기도하였다. 슈가르트와커레이 (Shugart and Carey 1992, 18

29 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 58-65) 는준대통령제를대통령의내각구성에관한권한과의회및내각의존립에미치는권한을기준으로 수상중심대통령제 와 대통령중심의회제 라는두가지유형으로세분화하였다. 이두유형은모두대통령이국민에의해선출되지만행정부의수반으로서기능하는것은아니라는공통점을지닌다. 그러나이두유형은대통령의위상과권한을각기다르게정의한다. 수상중심 -대통령제에서의대통령은헌법보다하위의법률에의해규정되며, 입법활동과관련되어제한된권한만을행사할수있다. 그러나대통령중심 -내각제에서의대통령은수상과내각을임명또는해임할수있을뿐아니라, 의회해산권과입법권을가짐으로써입법부의권한을무력화시킬수있는강력한권한을보유한다 ( 이계희 1998; 한정훈 2014). 개념상의모호성에도불구하고블론델 (Blondell 1984), 파스퀴노 (Pasquino 1997) 등에의하면준대통령제은다음과같은장점을지닌다. - 2인이집행권을분담하기에 1인에의하여충분히대표되기어려운영역에서대표성이확대되는효과가발생하며이는책임정치의가능성을높인다. - 대통령이내치와관련된일상적인업무에서해방되어외교를비롯한중요한국사에몰두할수있다 (Blondell 1984; Pasquino 1997). - 제도적유연성과정부의능률성의결합을도모한다 ( 이계희 1998). 반면준대통령제의단점으로는앞서장점으로논의된책임정치구현이쉽지않을수있음을지적할수있다. 이점은준대통령제실패사례로종종논의되는독일바이마르공화국사례에서극명하게발견된다. 당시의회는다수의정당으로분절화되어대통령의권한을충분히견제하지못하였다. 뿐만아니라대통령과의회사이의권한배분에관한법률적규정이명확하지않아대통령중심의유권해석이빈번히발생하여대통령으로의권력집중이발생하였다. 그결과의회는대표성을발휘하지못하였으며, 대통령은사회적으로수용되기어려울정도로집중화된권력을확보하였다 ( 한정훈 2014). 19

30 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 이러한사례에도불구하고준대통령제는정부형태개편을중심으로한헌정구조개혁에서중시하는두가지의가치인 효율성 (efficiency) 과 대표성 (representativeness) 을동시에달성할수있는정부형태로끊임없이주목받아왔다. 여기에서대표성이란공동체의의사결정과정에최대한많은집단이참여하여자신들의선호를표출하고더나아가선호가정책으로반영될수있는절차가마련될때달성가능한가치이다 (Shugart and Carey 1992). 그리고효율성 (efficiency) 의가치는선거의과정에서후보자및정당이제시하는정책적대안들이서로간의뚜렷한차별성을지닌소수의대안으로압축될수있을때향상된다 ( 한정훈2014). 따라서일반적으로효율성과대표성은교환 (trade-off) 관계에놓일가능성이높다 ( 한정훈 2014). 그러나준대통령제는그기본적방향성이효율성과대표성간의관계에서의균형추구에맞추어져있다. 집행권을분담하여업무의효율성을높이는동시에, 2인의대표자가제도권내에서어려운소외영역까지돌볼수있기때문이다. 이에준대통령제는권위주의에서민주주의로이행하는국가들에게적합한통치제도라는 (Amorim Neto and Strom 2006) 지지를받으며다수의동유럽과아프리카신생민주정부들에서채택되었다. 신생민주주의체제의지지를받았다는점에서슈가트 (Shugart 2005) 는 준대통령제가드디어자신의시대를맞이하여번성하기시작하였다 (semi-presidentialism apparently is a regime type whose time has come) 이라표현하기도하였다 (Shugart 2005, 344). 2017년현재한국에서는분권형대통령제, 준대통령제, 혹은혼합형정부형태등으로불리는이원집정부제에대한정치사회와시민사회의관심이높은상황이다. 2017년 2월, 국회헌법개정특별위원회소위원회는 5년단임제폐지와더불어대통령과총리의업무영역을구분하는분권형대통령제로의전환에사실상합의한것으로알려졌다. 3) 이어서 5월 9일, ' 조기대선 을앞두고서주요정당들은 3) 조선일보 , 08. 국회개헌특위오스트리아식이원집정부제전환사실상합의. 20

31 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 분권형대통령제를주요내용으로하는개헌안을자체적으로논의한바있다. 2017년 7월 16일발표된 개헌관련국민의식여론조사결과 에서도이원집정부제에대한국민과전문가들의선호가드러났다. 일반국민은 46.2% 가혼합형정부형태, 즉이원집정부제를선호하여대통령제보다더많은선호도 (38.2%) 를보여주었으며, 전문가집단은 41.7% 가선호하여대통령제에대한선호 (48.1%) 에미치지는못하였으나많은수가이원집정부제를선호하는것으로드러났다. 4) 이후 2017년 10월 24일, 대학교수, 시민단체대표, 법률가등으로구성된국회개헌특위자문위원 11명중 6명이이원집정부제를선호한것으로나타났다. 5) 이와같은이원집정부제에대한최근의선호는앞서논의된행정부의비대화및제왕적대통령제의문제에대한인식에기인하는것으로보인다. 실제로위에서살펴본 개헌관련국민의식여론조사결과 에서응답자의 79.8% 가대통령의권한분산및견제장치의강화에찬성하는것으로나타났으며, 전문가집단의경우그필요성에대하여 88.3% 가공감하는것으로조사되었다. 국회개헌특위의자문위원들중다수가대통령제의폐단이해소되어야함을주장하였다는점역시같은맥락에서이해될수있다. 6) 이원집정부제는대통령과총리가집행권을분담하고총리가행정권을행사하기때문에대통령제권위주의화를예방하는효과를발휘할수있다. 또한총리가행정권을행사하면서내각제와유사하게의회에대하여내각이책임을지는구도를형성하기에국정운영의효율성을높일수있다는장점도존재한다. 이외에도이원집정부제하, 각국가는대통령제의성격과의원내각제의성격을국가적맥락에따라다양한방식으로결합하여정부형태를고안하여탄력적으로운용할수있다는장점도있다. 이러한장점에도불구하고, 이원집정부제역시대통령제의일부폐단을수반할 4) 정세균국회의장실 개헌관련국민의식여론조사결과. 5) 아시아경제 개헌특위자문위, 이원집정부제에무게 6) 아시아경제 개헌특위자문위, 이원집정부제에무게 21

32 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 위험성이있다. 예를들어이원집정부제하집행권이내치 ( 內治 ) 와외치 ( 外治 ) 에따라이원화되어행사된다는점은대통령과총리간책임의소재를둘러싼공방을야기할가능성을낳는다. 현실속에서내치와외치의구분이모호한경우가빈번하다는사실은이러한가능성을더욱높인다. 더나아가대통령과총리의소속정당이다를경우국정이심각한교착상태에직면할가능성이있다. 반대로대통령과총리의소속정당이같을경우대통령의권한이다시금막강해질우려역시존재한다 ( 전진영 2017). 결국이원집정부제는원활히운영될경우대통령제와내각제의장점을골고루발휘할수있으나, 그러하지못할경우오히려두정부형태의단점을더욱부각시킬위험성을갖고있는것이다 ( 전진영 2017). 3. 한국의헌정구조와민주주의 헌정구조개편의핵심을차지하는정부형태개편의목적은 바람직한 정부형태를모색, 도입하는것이다. 여기에서바람직한정부형태는현행대의제민주주의의발전에기여할수있는정부형태를의미한다. 이러한맥락에서한국의정부형태개편논의는한국정치의구체적인문제점들을해결하고민주주의의질적향상및공고화를이룩하기위한목적에서지속적으로제기되어왔다. 한국의맥락에서정부형태논의를촉발한한국정치의구체적인문제점들은다음과같다. 가. 행정부의비대화와제왕적대통령의폐해 1948년정부수립이후한국의정치무대에서발견된행정부의비대화현상은과도한중앙집중화의결과이자, 제왕적대통령이라는폐해를낳는요인으로지목되어왔다. 이현상은권위주의체제의극복과신생민주정부의수립을반복하는과정에서일시적으로약화되는모습을보이기도하였다. 예를들어, 대한민국의첫번째신생민주체제였던 1공화국이막을내리던 1960년 4월 26일, 국회의비 22

33 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 상시국대책위원회는여론의요구인국회해산대신내각책임제로의권력구조개 편에합의하였는데, 국회내각책임제개헌안기초위원회 는개헌의필요성을다 음과같이명시하였다. 권력은권력을낳고권력은권력에집중되어드디어 12 년에걸친 1 인독재 가출현했다. 권력집중을방지하고국민에게책임지며국민의사를국정에반영할 수있는내각책임제로의헌법을개정하는수밖에없다 ( 이용원 1999, 126). 정부형태변경을통하여행정부의비대화현상과그폐해를극복하기위한첫번째헌정구조개혁노력이단행된것이다. 구체적으로 1960년 6월 15일압도적지지를받으며국회를통과한새헌법은대통령의권한축소와정부형태개편을골자로하였다. 명목상대통령이유지되는상황에서정부형태를내각책임제로개편하여행정부의수반은대통령에서국무총리로변경되었으며, 대통령선출방식은직접선거에서국회양원합동회의간접선거로바뀌었다. 아울러대통령의권한축소를위하여, 대통령이비상사태시법률에준하는효력을갖는비상조치를취할수있는권한과공무원임면권이폐지되었고, 대통령이법률에따라단행하던사면 감형 복권명령권과계엄선포권은국무원의결을따르도록변경되었다. 그러나새로운정부형태는군부정권의등장으로지속되지못하였다. 이후 1987년민주화운동의결과로서새로운헌법이공포되었는데, 그핵심내용은대통령의권한제한과국회의권한과지위강화로요약되었다. 중임이제한된대통령은국회해산권을보유하지않으며비상조치권이아닌긴급명령권, 긴급재정명령권, 경제처분명령권을보유한다. 대신국회는국정감사권보유와임시회의소집요건완화를통하여기존보다강화된권한을보유하게되었다 ( 신우철 2000, 2002; 김백유 2014). 이상에서볼때한국의헌법은권위주의체제를거쳐민주주의체제로전환하면서행정부의비대화를제약할수있는법적조치들을마련하여왔다. 그럼에도 23

34 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 불구하고현재행정부권한의비대화와이로인한상대적인입법부의위상저하는소위 제왕적대통령 (imperial president) 이라는표현을통하여등장하고있으며, 이는정부형태개편논의의주요근거로종종언급되고있다. 실제로한국의대통령들은당선되면사실상국가의모든권력을접수하여통제하는 민선황제 로등극하는모습을보여왔다 ( 선학태 2016). 더나아가대통령은소수의관료들과결탁하여대의제민주주의의기본원리를무시하거나혹은대의제민주주의의핵심기제인의회와정당을우회하여대통령이직접시민사회를동원하려는모습을종종표출하곤하였다. 이속에서야당은차기대선에서의승리를위하여행정부에날선대립각을세우며저항하거나때로는정치적상실감에빠져존립자체가흔들리는상황을경험하기도한다 ( 선학태 2016). 그결과는민주주의의질적하락이다. 민주주의의질 (quality of democracy) 의향상은시민의민주정부에대한만족감 (satisfaction) 이제고될때달성가능하다 (Morlino 2009; O'Donnell et al. 2004). 이를위하여대통령은자신에게허용된법적권력을활용하여민주화시대개혁의제를실천하는데있어서조타수역할을담당하고 ( 선학태 2016), 자신의언행에대하여책임을지는정치적책임성 (political responsibility) 을담보함으로써정부의업무수행능력을향상시켜야한다 (Mannin et al. 2000). 그러나제왕적대통령이존재하고이자리를차지하기위한전투적정치가이어지는상황에서이러한기대는달성되기어렵다. 따라서행정부의비대화현상과제왕적대통령의존재는개헌을통하여대통령권한을축소하고행정부와입법부관계를재정립해야한다는주장으로이어져왔다. 민주적분권과협치라는시대정신에맞도록국가운용의제도적기틀을마련하여패권적대통령제를개혁하는개헌이시급하다는주장 ( 연합뉴스 ), 대통령이나행정부가가진권력일부를국회나제3의기관으로분산하고중앙정부가가진권한을지방에이양이핵심이되는개헌이필요하다는주장 (Breaknews, ) 등이대표적이다. 24

35 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 나. 정당정치의저발전 정당은대의제민주주의하정치사회와시민사회, 정부와유권자를연결하는핵심기제로서다양한기능을통하여대의제민주주의의유지와발전에기여한다. 정당은사회구조내잠재하여있는혹은실질적으로드러나고있는갈등구조 (cleavage) 를표출시켜서구체화하고, 이를제도권내에서해결하여사회통합과정치적안정에기여하는표출기능 (expressive function) 을수행한다. 동시에정당은시민의목소리를수렴하는수단으로서의도구적기능 (instrumental function) 도수행한다. 대의제민주주의의토대가되는인민주권 (popular sovereignty) 의정신은대의정부 (representative government) 를통하여구현되며, 이과정은선거를통하여실현된다. 이러한선거의과정에서시민의집단의사를실현할수있는권력을확보하고자경쟁하는집단들은정당으로발전하고, 그결과정당은시민사회의다양한목소리, 견해, 요구를수렴하고집약하는도구적기능을보유하게된다. 따라서정당정치의활성화는정치엘리트의시민에대한 대의 와 대표 역할의활성화를통한대의제민주주의의발전을위하여필수적으로요구된다. 그러나한국에서대통령제하정당정치가약화되는모습이발견되어왔고, 이점은앞서살펴본행정부의비대화및제왕적대통령제의폐해와더불어헌정구조개편을통한정부형태변경주장의주요배경이되어왔다. 구체적으로대통령제하의선거는정당의공약에대한철저한검증을수반하는 공약선거 대신후보개인의특성을중요하게부각시키는선거, 소위 인물선거 가되는경향이강하다. 이는비단한국만의경험은아니다. 미국의대선에서도외모, 언변, 친화력, 성격등을통하여대중적인기를확보한후보가승리하는경우가종종발견된다. 그러나오랜기간동안보스정당을경험한한국의경우 인물선거 는정당정치를약화시키는주요요인으로작용하여왔다. 보스정당은추종자들의절대적추종을받는집권자의의사에따라활동하였고, 때로 25

36 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 는지역정당과결합되면서인물선거를만연시켰다. 이에한국의정당들은선거에서의승리를위하여가건물처럼급조되기도하는 붕당 과도같다는비판을받기도하였다 ( 김병국 1994). 이와같이대통령제하, 후보개인의속성이후보소속정당의경력과이념및정책에비하여중요하게작용하는상황에서는유권자들의후보선택과정에서정당이점하는중요성은상대적으로약화될수밖에없다. 이는정당정치의활성화를제약한다. 더나아가정당정치의약화는의회정치의약화를수반한다. 의회는정책의입법과정에서대통령과협상하는국정운영의한축이기에대통령제하대통령은의회에협조를구해야한다 (Andres and Griffin 2002). 그러나정당의약화는대통령의정책방향에반대하는의회내개별정당, 특히야당을국정운영의걸림돌로치부하는경향을야기하였다. 이러한정당과의회의약화는행정부와입법부사이에서의끊임없는대치와이에따른정국불안정을야기하는요인으로작용하고있다. 정당과의회의약화, 더나아가입법부와행정부의지속적인대립구도의형성이라는한국정치의문제는정부형태개편에대한논의로이어져왔다. 협의제, 혹은 협의제형민주주의 의발전을위해서내각제개헌을통해연정형권력구조를안정적으로제도화하는것이중요하다는주장이대표적이다 ( 최태욱 2017). 다. 변형된 대통령제의문제 한국은미국식의순수대통령제를표방함에도불구하고내용상으로대통령제와내각제의요소를동시에보유하고있다. 이와같이 변형된 대통령제의기원은 1945년해방직후권력구조및정부형태에대한충분한숙고의시간을가지지못한상황에서헌법이제정되면서부터시작되었다. 1948년초대국회는헌법기초위원회를구성하면서헌법제정작업에돌입하였다. 헌법제정작업은정부형태 26

37 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 를의원내각제로하고국회구성을양원제로하는유진오박사의헌법초안을원안으로하여진행되었으며, 이는당시한국민주당의주장과거의일치하였다 ( 임지봉 2010). 그러나이안은국회본회의에상정될단계에서이승만제헌의회의장의반대에직면하였고, 결국힘겨루기끝에대통령제가채택되었다. 그러나한국의대통령제는미국식순수대통령제의모습을띠지않았다. 대신유진오박사가기초한의원내각제적헌법초안에이승만박사의대통령제적권력구조를결합한형태를띠며변형되었다. 그결과한국의대통령제는대통령제적요소와내각제적요소를동시에보유하며 한국형대통령제 ( 문홍주 1987), 대통령중심의변형된대통령제 ( 허영 2001), 대통령우월적대통령주의제 ( 성낙인 2001) 등의다양한용어로표현되어왔다 ( 김혁2007). 구체적인특징은다음과같다. 대통령제적요소 - 대통령은국가원수인동시에집행부수반으로서의지위와권한을지닌다. - 집행에있어서최고의권한과최종적책임은대통령에게귀속된다. - 대통령은국민에의해직접선출되기때문에국민으로부터직접대표성을부여받는다. - 대통령은 5년임기동안탄핵소추의경우를제외하고어떠한경우에도국회에대하여책임지지않는다. - 국회는대통령에대해불신임결의할수없다. - 대통령은의회해산권을보유하지않는다. - 대통령의법률안거부권의행사는의회의독단적인입법안에대해서만가능하며, 의회에대하여직접적영향을미칠수없다. 의원내각제적요소 - 국무총리가존재하며, 의원내각제에서존재하는내각과외형상유사한형태를 27

38 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 띠는국무회의가구성된다. - 국무회의의장은대통령으로규정된다. - 국무총리임명시국회의동의가필요하고국무총리는대통령의명을받아국무위원제정하고해임을건의할수있다. - 국회는국무총리또는국무위원의해임을대통령에게건의할수있다. - 국회의원의장관겸직이허용된다. - 행정부는법안제출권을보유한다. - 국무총리나국무위원은국회에출석하여국정처리상황을보고하거나의견을진술하고질문에응답할수있어야한다. - 국회의요구가있을경우, 국무총리나국무위원은출석하여답변해야한다 ( 안병직외 ; 김혁 2007). 위와같이내각제적요소가가미된한국의 변형된 대통령제는몇가지부작용을야기하며정부형태변경논의를촉발시키는배경으로기능하여왔다. 대표적인부작용은 3권분립의정신이훼손되기쉽다는점이다. 대통령은법률안제출권, 국회의법률을대신하는국가긴급권, 광범위한사면권, 헌법개정안제안권, 국민투표부의권, 헌법재판소의장과재판관, 대법원장과대법권임명권도보유하고있다. 즉, 입법부와사법부의주요기능과관련된권한도보유하고있는것이다. 이러한대통령의광범위한권한보유는대통령제의이론적토대인삼권분립의원칙에부합하지않는다. 동시에이러한대통령제하, 여당과정부, 그리고대통령의권력이융합된형태로표출되는경우가빈번하다. 이는소위, 당-정-청 사이의긴밀한협력관계대신여야의대립구도를악화시키는요인으로작용하여왔다. 이현상은앞서논한행정부의비대화현상과맞물렸으며, 이러한맥락에서국회내야당은행정부가제출한법안에대하여치열하게반대함으로써이성적, 합리적심의를전개하지못하는부작용을초래하기도한다. 28

39 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 라. 빈번한분점정부의등장과입법교착의장기화 한국에서는대통령이소수여당에권력기반을두고있는상황에서국회의다수를야당혹은야당들간의연합이장악한상황, 즉 분점정부 (divided government) 의상황이빈번하게등장하였다. 분점정부는행정부와입법부간의갈등, 입법부내여당과야당의대립의지속을야기함으로써입법교착을장기화시키는대표적요인으로기능한다. 결정에간여하는당사자들사이에의합의가도출되지않음에따라 (Feldman et al 1994; Becker 1993) 입법과정진행되지못하는상황을뜻하는입법교착은 (Fernandez-Albertos and Lapuente, 2010) 주로행정부와의회의차원에서발생하는거래와협상의어려움에의하여발생하는것으로알려져있다. 특히많은연구자들은입법교착을야기하는요인으로서분점정부를지목한다. 분점정부상황하에서는대통령이의회의주요입법논의에대하여반대할가능성이높기에주요법안통과가능성이낮음을주장한에드워드외의연구 (Edwards et al., 1997), 분점정부, 의회선호의응집력, 필리버스터등을통하여정책교착발생가능성을논한바인더의연구 (Binder, 1999), 분점정부하에서대통령혹은집권당의리더십이원내에서다수파를동원할수있는능력을확보하지못하여발생한다고논한오승용의연구 (2009) 등은분점정부와입법교착간의긴밀한상관성을보여준다. 이외에도분점정부가대체로정부운영의비효율성을초래한다는주장 ( 함성득 2003), 예산적자와국정운영의교착으로귀결됨을보여주는연구들 (Cutler 1988; Epstein and O'Halloran, 1996; Mayhew, 1991; Rogers 2005) 은다수존재한다. 한국의경우이러한입법교착의주요원인으로작용하는분점정부는빈번하게등장하였다. 그리고분점정부의상황은여야간, 행정부와입법부간의갈등을보다극대화시킨다. 실제로한국의입법과정에서는관련주체들간의정책이슈를둘러싼거래와협상의어려움으로인한교착문제가빈번하게발생하여왔다 (Mo 29

40 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 2001, 468; 정해구 2004, 51). 이러한상황속에서국가의대내외적문제해결 을위한계획이자지침인정책이시의적절하게시행될수없기에대의정부의정 치적책임성은약화될수밖에없다. 마. ' 대의의실패 ' 현상 대의제민주주의는선거의자유와선택가능성이보장된 ' 경쟁적선거 ' 를통하여정당성과정통성을지닌대의제정부 (representative government) 를형성함으로써인민주권 (popular sovereignty) 의정신을구현하고자한다. 이때대의제정부는인민의공공선 (public good) 에대한판단인일반의사 (general will) 를집약하여집단의사를형성하고이를제도권내에반영하는과정에서충실한대의의역할을담당하여야한다. 여기에서대의의역할은국가의당면과제를해결하고나아갈방향에대한비전을제시하여주는 대표 의역할과더불어국민의요구와선호와높은반응성을보이며충실한심부름꾼으로서기능하는 대리 의역할을모두요구한다. 그러나한국의대의제정부들은대의의역할에충실하지못하다는비판, 즉 대의의실패 (failure of representation) 를노정하고있다는비판을받아왔다. 사실대의의실패현상은비단한국만의문제는아니다. 20세기후반을지나면서세계곳곳에서인민과정부및정치인사이에서의소위 주인과대리인문제 (principal- agent problem) 가빈번하게발생하면서대의제민주주의가그권위를상실하는위기에봉착하였다는평가가지속적으로등장하고있다 (Bevir 2010). 이러한세계적추세를고려하더라도, 한국에서의대의의실패현상은다양한양상으로등장하고있다는점에서우려된다. 민주적으로선출된정부및정치인이강력한특수이익집단의이익을대변하거나자신의사익을추구한경우, 민주주의의포섭 (inclusion) 의원칙 - 논의와결정의과정에서주어진정치체제 30

41 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 (polity) 의구성원들의영향력이동등해야한다는원칙이 (Young 2008) 경시됨에따라대의제가때로는귀족정과도같은성향을보이는경우가대표적이다. 더나아가정부및정치인이국민으로부터권력을한시적으로위임받았음을망각하고, 수탁자 (fiduciary) 로서기능하면서 ( 임혁백 2016), 공적신뢰 (public trust) 구축과책임성제고노력을중시하지않는경향도대표적인대의의실패현상이라할수있다. 이러한상황역시대의정부의책임성제고에초점을맞춘정부형태개편을위한개헌이필요하다는주장에힘을싣고있다. 민주적정당성이없는국무총리가존재하여대통령제임에도불구하고행정권행사에대해대통령에게책임을지울수없는사실상의 대통령무책임제 를개혁해야한다는주장 ( 한계레 ), 의회의지지를받아명확한책임의한계를지니고정책을수행하는내각이존재하는의원내각제로의개헌이필요하다는주장, 대통령과총리가독립된권한을가지고공존하는동시에국민의의사에따라정부형태가변화할수있는이원집정부제가도입되어야한다는주장등이대표적이다. 4. 현재헌법개정논의의경과와쟁점 현재헌법개정에대한여러가지논의들이진행되고있다. 현재의헌법개정논의는과거지속적으로대통령선거가있기전에붉어져나오던개헌논의와달리구체성을띄고국회의헌법개정특별위원회의논의를중심으로진행되고있다. 이는문재인대통령께서대통령후보시절개헌을공약하였고, 2018년지방선거시기개헌을목표로내걸어서개헌의속도와구체성을담보한것이기도하다. 본보고서는현재의헌법개정논의를국회헌법개정특별위원회의활동을중심으로그현황을정리하고, 시민사회단체를중심으로제시되는사항에함께정리한다. 마지막으로, 주요쟁점사안에대한각정당들의입장을간략히정리하였다. 31

42 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 가. 국회헌법개정특별위원회논의 2017년 1월 15일국회에는헌법개정특별위원회가구성되어활동을시작하였다. 헌법개정특별위원회는총 36명의위원으로구성되었고, 위원장은이주영자유한국당의원이며, 각정당별간사는이인영더불어민주당의원, 정종섭자유한국당의원, 김관영국민의당의원, 하태경바른정당의원이맡고있다. 8개월동안전체회의와소위원회회의를총 30여차례실시하였다. 각분야별주요쟁점에대해많은논의를진행하여왔다. 별도의자문위원회도구성하여최대한많은전문가들의의견을수렴하고자하였다. 자문위원회는 3명의위원장을두었다. 김원기전국회의장, 김형오전국회의장, 김선욱전이화여대총장을위원장으로두고산하에두개의소위원회를설치하였다. 1 소위원회는 22명, 2 소위원회는 25명으로각각구성되었다. 1 소위원회의논의주제는기본권총강 (10명), 경제재정 (6명), 지방분권 (6명) 이며, 2 소위원회의논의주제는정부형태 (11명), 정당선거 (8명), 사법부 (6명) 이다. 또한, 별도의홈페이지 ( 를구축하여홍보와의견수렴작업을진행하고있다. 현재국회헌법개정특별위원회에서정리한헌법개정주요의제는아래와같다. [ 표 1] 헌법개정주요의제 대주제소주제논의의제 총강 국가정체성의명확화및강화를위한헌법전문및총강개정자유 평등등헌법가치강화를위한현행기본권조항의개선 1. 헌법전문개정여부 ( 역사절사실및시대적가치추가여부 2. 수도규정신설여부 3. 기본권주체를 국민 에서 사람 으로표현할지여부 4. 평등권차별금지사유추가여부 32

43 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 정부형 태 다양한사회변화를반영하기위한새로운기본권신설제왕적대통령의출현을막기위한분권과협치에기반한정부형태로개편민주주의구현을위한입법부기능및책임성제고원활한국정운영보장을위한행정부구성방식개선및책임성제고 5. 양성평등또는여성의권익보호규정강화여부 6. 영장신청주체개정여부 7. 군인등에대한이중배상금지조항삭제여부 8. 범죄피해자구조청구권확대여부 9. 근로 및 근로자 용어를 노동 및 노동자 로수정할지여부 10. 공무원의근로3권보장강화여부 11. 동일가치노동동일임금원칙 여시여부 12. 생명권신설여부 13. 안전권신설여부 14. 망명권신설여부 15. 정보기본권신설여부 16. 어린이, 청소년, 노인, 장애인의권리신설여부 17. 보건권신설여부 18. 소비자의권리신설여부 19. 사상의자유신설여부 1. 대통령의권한분산과상호협치가가능한정부형태설계 2. 양원제도입여부 3. 국회의원정수조정 4. 국회의원의불체포특권폐지여부 5. 국회의원의면책특권남용방지 6. 정부의법률안제출권폐지여부 7. 헌법기관의독자적법률안제출권도입 8. 법률안국민발안제도입 9. 국무총리제유지또는정부통령제도입 10. 현행대통령 5년단임제의변경여부 33

44 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 지방분권재정 / 경제정당선거사법부 국가균형발전을위한지방분권강화재정 경제민주주의구현을위한제도개편정당의민주화실현과민의에부합하는선거제도구축사법부독립과기본권보장을위한사법부구성방식개선 및개정방안 11. 대통령결선투표제도입여부 12. 대통령의특별사면권제한 1. 지방자치의확대여부및수준 2. 지방자치단체의자치입법권확대여부 3. 지방세조례주의도입여부 4. 중앙-지방간사무배분의보충성의원칙규정여부 5. 총강에지방분권국가선언여부 6. 지방자치단체의종류명시여부 7. 기본권으로서의주민자치권신설여부 1. 예산법률주의도입여부 2. 정부의증액동의조항폐지 ( 수정 ) 여부 3. 재정준칙등도입여부 4. 감사원의공정성, 중립성확보를위한감사원소속변경여부 5. 경제민주화조항강화여부 6. 토지재산권에대한특별한제한과부담부과 7. 경자유전의원칙폐지여부 1. 정당내부민주주의강화를위한공천민주성규정도입 2. 비례대표선거원칙을헌법에명시할지여부 3. 선거권및피선거권연령하향여부를헌법에명시할지여부 1. 대법관과헌법재판관추천을위한헌법기구로인사추천위원회도입방안 2. 대법원장과헌법재판소장호선제도입방안 3. 대법원장의대법관제청권폐지방안 4. 대법원장의헌법재판관및중앙선거관리위원회위원지명권폐지방안 34

45 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 헌법개 정절차 국민주권실현을위한헌법개정절차의 변경 5. 대법원장의대법관아닌법관임명권폐지또는제한방안 6. 헌법재판소재판관자격제한완화 7. 평시군사법원폐지 8. 비상계엄시일부군사재판단심 ( 單審 ) 규정폐지 9. 검찰총장인사추천위원회도입방안 10. 검사장주민직선제도입방안 1. 헌법개정안에대한국민발안제의도입여부 2. 헌법개정절차의개선여부 수개월간의논의에기반하여주요의제설정한이후국민의견수렴을위하여지역순회국민대토론회를진행하였다. 2017년 8월 29일부산, 울산, 경남지역제 1차국민대토론회를시작으로 9월 29일인천을마지막으로총 11회의지역별토론회가진행되었다. [ 표 2] 헌법개정국민대토론회일정 지역 일자 장소 부산울산경남 8.29( 화 ) 부산시청대회의실 광주전남 8.31( 목 ) 5.18기념문화관대동홀 대구경북 9.5( 화 ) 대구시청대회의실 전북 9.7( 목 ) 전북도청대회의실 대전충남세종 9.12( 화 ) 대전시청대강당 강원 9.14( 목 ) 한림대일송아트홀 충북 9.19( 화 ) 충북대학교개신문화관대공연장 제주 9.25( 월 ) 설문대여성문화센터 35

46 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 경기 ( 의정부 ) 9.26( 화 ) 경기 ( 수원 ) 9.27( 수 ) 인천 9.28( 목 ) 경기도청북구청평화누리홀경기도문화의전당꿈꾸는컨벤션센터인천문화예술회관대회의실 인천을마지막으로국민대토론회일정이마치고난후국회헌법개정특별위원회는 10월 11일전체회의를열고종합보고를진행하였다. 최종적으로국회는헌법개정특별위원회를중심으로논의를지속적으로진행하여 2018년 3월에는개헌안을발의하는것을목표로하고있다. 나. 시민사회단체주요헌법개정요구사항 이와별도로시민단체와학자들은 < 국민주도헌법개정전국네트워크 > 를구성하여 활동을벌이고있다. 이들의개헌방향에대한논의는별도의주장들이있다. 정 치제도와연관된내용을살펴보면다음과같다. [ 표 3] 시민사회단체개헌요구사항 분야 정당선거 정부형태 주요사안정당설립의자유 정당국고보조금규정의폐지또는보완국회의원정수조정남녀동수제신설선거관리관련조항연동형비례대표제도입결선투표제도입 국가원수조항삭제 36

47 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 지방분권 행정권의행사기관분할대통령사면권제한국무총리지위와선출방법수정보완국무위원독립성강화국민투표제, 국민소환제, 국민발안제도입양원제도입국회의원불체포및면책특권유지지방분권국가선언중앙-지방정부간사무배분원칙명시행정권, 재정권배분 정당의설립, 조직및활동의자유는민주정치의기본토대이기때문에이는최대한제한없이보장되어야한다고주장하고, 정당국고보조금규정도주요선진국에서규정된사례가없으며, 국가주의적사고에기인한것이라한다. 양원제는분권화와지역대표성강화및통일대비차원에서도입의필요성이있고, 국회의원정수는선거구획정, 비례대표정수의축소, 장기적인인구변동에영향을줄수있다. 현재의 300인정수로는비례대표의확대를꾀할수없다. 연동형비례대표제는정당지지율과의석점유율불일치문제해소와비례성강화를위하여필요하고, 결선투표제도입을통하여인위적인후보단일화를방지하여야한다는주장이있다. 양성평등을강화하기위하여남녀동수로선출직후보를공천하도록개헌을하여야한다고주장한다. 정부형태는분권과협치를강화하고국민주권을강화하는제도로의변경을추진하여야한다고보고, 유신헌법이후있었던국가원수조항삭제, 행정권의행사기관의분할, 대통령결선투표제, 국무총리와국무위원의독립성을강화하는방향으로수정, 중요정책국민투표제도도입, 국민소환제, 국민발안제도입의내용이있다. 지방분권강화를위한내용으로는헌법에지방분권국가로선언을명시하고, 중앙-지방정부간사무배분원칙을명시하고, 행정권과재정권의배분을조정하는방안을제시하고있다. 37

48 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 다. 향후쟁점사항 국회의헌법개정특별위원회가논의과정을진행하고있고, 현재목표는내년 2 월까지개헌안을도출하고 3월에국회안을발의, 5월에국회본회의처리를기본계획으로잡고개헌안마련을진행하고있다. 11월부터일주일에 2회씩주요쟁점토론을하고, 미합의쟁점은기초소위에서재논의를할계획이다. 국회는기초소위에서주요쟁점에대한합의안을도출하고조문화작업등초안마련작업을진행할예정이다. 내년지방선거와동시에개헌안국민투표를진행하기위해서는 2018년 3월 15일이후국회개헌안을발의하고, 5월 24일까지국회본회의의결절차를마무리해야한다. 이후대통령이 5월 25일국민투표를공고하면 6월 13일지방선거에동시에개헌국민투표를진행할수있다. 향후예상되는주요쟁점사항은여러가지사항이있으나가장큰것은바로정부형태이다. 정부형태에대해서최근한여론조사에나타난국민들의선호는현행대통령제 37.3%, 국민이뽑은대통령과국회가선출한총리가공동책임지는혼합형정부형태가 49%, 의원내각제는 11.5% 였다. 대통령임기는미국식 4 년중임제가 69.3% 로가장많았다. 대통령선거결선투표도입에는 67.5% 가찬성했다. 7) 정당간에도정부형태에대한입장이각기다르다. 여당인더불어민주당은기본적으로미국식 4년중임제를선호한다. 개헌시기는 2018년지방선거와동시에국민투표실시하는것을선호한다. 반면, 자유한국당과국민의당은오스트리아식이원집정부제를선호한다. 개헌국민투표는자유한국당은지방선거이후별도실시를주장하고있다. 국민의당은정부형태는오스트리아식이원집정부제를선호하지만개헌시기는민주당과같이내년지방선거에서동시국민투표실시를선호한다. 7) 대통령중심제보다혼합형정부 4 년중임제선호 SBS

49 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 [ 표 4] 헌법개정논의에서의주요사안에대한각정당입장 정부형태개헌시기선거구제기타쟁점 민주당자유한국당국민의당바른정당 미국식 4년중임제오스트리아식이원집정부제오스트리아식이원집정부제분권형대통령제 2018년지방선거에동시실시지방선거이후별도실시 2018년지방선거에동시실시대선전개헌 중대선거구제연동형비례대표제현행소선거구제선호중대선거구제연동형비례대표제중대선거구제연동형비례대표제 지방분권수준, 5.18광주민주화운동 의헌법전문명시, 대통령특별사면권제한, 선거권 피선거권연령하향, 대법원장인사권제한, 국회의원의불체포 면책특권폐지등 바른정당은분권형대통령제를당론을채택하였고, 개헌시기도다음대선전개헌으로정하였다. 선거구제는민주당, 국민의당, 바른정당모두중대선거구제, 연동형비례대표제선호의사를밝히고있다. 하지만, 자유한국당은영남지역기반을지키기위해서현행소선거구제를더선호한다. 이처럼각정당들의선호는정당들의이익에기반하여매우복잡하게얽혀있는상황이다. 여기에추가적인쟁점들이많다. 지방분권수준, 5.18광주민주화운동 의헌법전문명시, 대통령특별사면권제한, 선거권 피선거권연령하향, 대법원장인사권제한, 국회의원의불체포 면책특권폐지등의사안들은각각이모두중요한대척점을가진쟁점으로서논의가쉽게진행되기힘든사안이다. 39

50 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 5. 민주주의의발전위한정부형태개혁 : 정당체계및선거제도 와의조응의필요성 이상에서논한현재한국정치의부작용들은정부가시민에게제시했던약속 (past action) 에대한책임, 즉정부의정치적책임성 (political responsibility) 을약화시킴으로써시민의정부에대한만족감을저하시킬수밖에없다. 그결과이상의문제들은한국에서 바람직한 정부형태, 곧현대대의제민주주의의발전에유리한정부형태에대한논의로이어진다. 그리고정부형태는정치제도의기본적틀인헌법에규정되어있다는점에서정부형태논의는필수적으로개헌의방향성을둘러싼논의로연결된다. 일반적으로정부형태변경을중심으로한개헌의방향성은앞서논한바있는 대표성 과 효율성 의가치를제고하는것으로나타난다. 그러나효율성과대표성의향상을가져올수있는 바람직한 정부형태에대해서는연구자들마다다양한, 때로는상반된논의가전개되어왔다. 대표적으로린츠 (Linz 1990, 1994) 는대통령제의위험성과의원내각제의좋은점을강조하면서대통령제보다의원내각제가안정적인민주주의를만드는데더우월한제도라고주장하였다. 린츠의주장이후정부형태에대한논쟁이다시중요한논쟁으로부상하고, 많은학자들이의원내각제가더우월하다는린츠의주장에동의하였다 (Easter 1997; Fabbrini 1995; Lijphart 1992; Mainwaring 1993; Riggs 1988; Stephan and Skach 1993). 반면다른학자들은린츠의주장에반대하여대통령제의우월성을밝히는연구를진행하기도하였다 (Horowitz 1990; Lardeyret 1991; Lopez-Pintor 1987; Reynolds 1995; Mainwaring and Shugart 1997). 경험연구를통하여각주장을검증하는시도도있었다. 메인워링과슈가트 (Mainwaring and Shugart 1997) 는 1967년부터 1992 년사이의기간동안최소 25년이상붕괴하지않고지속된 31개의민주주의국가들을연구하였다. 연구대상국가들의정부형태는 31개국중 24개국이의원내각제, 4개국이대통령제, 3개국이이원집정제였다. 메인워링과슈가트는이연구를 40

51 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 통해의원내각제와안정적민주주의의연관성을주장하였다. 스테판과스카치 (Stepan and Skach 1993) 는 1973년부터 1989년사이적어도 1년이상민주주의경험한비 ( 非 ) OECD 53개국을대상으로연구하였다. 28개국이의원내각제 25개국이대통령제국가였다. 이중 10년이상민주주의체제였던국가는의원내각제국가중 17개국, 대통령제국가중 5개국이었다. 이에스테판과스카치는대통령제국가가의원내각제국가보다민주체제위기와의연관성이높다고주장했다. 또한 1945년부터 1979년사이의기간동안독립한 93개국중 1980년부터 1989년사이의 10년동안민주주의체제유지국가를조사했다. 독립당시의원내각제를채택한 41개국중 15개국이 10년동안민주주의체제를유지했고, 대통령제채택국가 36개국중에서는한나라도민주주의체제를유지하지못하였다. 이에스테판과스카치는제3세계국가에서대통령제민주주의체제는지속가능성이거의없다고주장한다. 이런기존연구의결과에대한재검토하는후속연구도꾸준히이어졌는데, 대표적으로슈가트와캐리 (Shugart and Carey 1992) 는 과연대통령제국가가더쉽게붕괴하는가? 라는연구질문을제기하며, 1900에서 1990년사이에붕괴한민주주의정부를분석하였다. 구체적으로이들은 2회이상민주적선거를중단없이연속적으로실시한사례를조사하였는데, 조사결과민주주의붕괴경험국가는 39개국이었으며, 이중 21개국은의원내각제, 12개국은대통령제였고, 의원내각제적이원집정제국가 1개국, 준대통령제 5개국이었다. 또한 1, 2차세계대전사이에민주주의붕괴된나라들은모두의원내각제국가였고, 1960년대붕괴된국가들은대체로대통령제였다. 2회이상민주적선거를실시한 48개국중의원내각제 27개국, 대통령제 12개국, 기타 9개국이었다. 대통령제국가의붕괴비율은 50%, 의원내각제국가의붕괴비율은 43.8% 였다. 제3세계국가만보면, 의원내각제성공은 9개국, 실패는 13개국으로붕괴비율은 59.1% 였으며, 대통령제성공은 11개국, 실패 12개국으로붕괴비율은 52.2% 였다. 이에슈가트와캐리는제3세계에서대통령제가의원내각제보다안정적민주주의에기여하지못한다 41

52 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 는주장은경험적근거가약하고, 결국통치구조와민주주의공고화사이의의미있는상관관계를발견하기가힘들다고결론내린다. 파워와가시오로프스키 (Power and Gasiorowski 1997) 는 1930년부터 1995년기간동안제3세계에서 1980년기준으로 1백만이상의인구규모를가진국가들중민주화이행이후민주주의공고화성공과실패국가로구분하여 56개국을조사하였다. 민주주의공고화판단기준은첫째, 민주적이행의정초선거다음에선거실시여부 (56개국중 40개국민주주의공고화성공 ), 둘째, 선거를통하여행정부의정당간교체여부 (29개국민주주의공고화성공 ), 셋째, 1995년 12월현재까지최소 12년간민주주의지속여부 (18개국민주주의공고화성공 ) 였다. 첫번째, 기준에서대통령제국가의민주주의공고화비율은 68.7% 였고, 의원내각제는 75% 였다. 두번째기준에서는대통령제에서의성공은 53.3%, 의원내각제에서는 54.2% 였으며, 세번째기준에서는대통령제 61.5%, 의원내각제가 56.4% 였다. 세기준모두통계적으로유의미한차이는없었다. 결론적으로파워와가시오로프스키의연구는제3세계에서정부형태와민주주의공고화는의미있는상관관계를보이지않는다는것을보여준다. 최근에는정부형태만이아니라다른정치제도와의조합을함께분석한연구들도등장하였다. 베른하르트와노드스톰과리녹 (Bernhard, Nordstrom and Reenock 2001) 은 1919년부터 1995년사이의기간동안모든민주주의국가들을사례로정치제도와민주주의의생존또는안정성의관계에대하여분석하였다. 그결과저자들은대통령제가의원내각제에비하여더민주주의를붕괴시키기쉬운제도라고할수없다고주장한다. 그결과이들은민주주의의생존과안정에직접적인영향을주는것은대통령제나의원내각제와같은정치제도자체가아니라그것이그사회의정당체계와어떻게구체적으로결합하는가의여부라주장한다. 이상의논의는민주주의의질적성장과공고화에완벽하게기여하는완벽한제도는존재할수없음을시사한다. 실제로한국의맥락에서효율성과대표성의가치를향상시킴으로써민주주의의질적성장에기여할수있는정부형태에대한 42

53 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 논의는지속되어왔다. 의원내각제또는이원집정부제의도입주장이대표적이다. 그러나이들대안은 그자체로 완벽하지않다. 구체적으로살펴보면다음과같다. 첫째, 한국의맥락에서의원내각제도입시예상되는문제점들이존재한다. 대통령제는반드시정당의발달을전제로한것은아닌반면에, 의원내각제는정당정치의발달을전제로한것이다. 따라서의원내각제의성공을위해서는정당정치의발전과당내민주주의의확보가전제되어있어야한다 ( 임지봉 2010). 그러나현재한국의정당들은정치적견해의차이, 지역이기주의, 이념적대결등에의하여재창당과분당을반복하면서낮은수준의정당정치의제도화를드러내고있다. 이에더하여정당내부의의사결정방식은상향식이아닌하향식, 즉정당지도부에의한결정이당원들에게까지일방적으로전달되는구조를압도적으로보이고있다. 동시에당내파벌들은극심하게대립하고있기에, 당내민주주의는충분히확보되어있지않다. 이러한상황에서의원내각제가도입될경우국회내과반수의석의확보시도는또다른승자독식구도를야기할가능성이높다. 무엇보다한국에서의의원내각제개헌주장은기성정치세력의집권연장시도혹은집권을위한정치참여의수단, 집권가능성이없는정치세력의권력참여를위한수단의차원에서제기되어온경향이강하다 ( 정해구 2004). 이는헌법이단순히정부형태외, 정부의교체방식, 정치적의사결정과정의방식, 더나아가지도자의정치적리더십스타일까지좌우하는요인이되기에 (Bellamy and Castigline 1996), 권력확대를위한수단으로서활용되어왔다는사실에서기인한다. 실제로유력한대통령후보가있는정당이나정파는정치권력의독점이가능한대통령제의유지를주장하고, 그러하지못한정당이나정파는분권적정치참여를통해지분을챙기려는차선책으로서내각제를선호해왔다 ( 손호철 1997; 이계희 1998). 뿐만아니라집권의사후정당화와집권세력의권력연장을위하여개헌을수단화하기도하였다 ( 정해구 2004). 예를들어 1990년민주정의당, 통일민주당, 신민주공화당이합당하여민주자유당이라는거대야당이출범하 43

54 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 였는데, 그배경에는의원내각제로의개헌약속이자리잡고있었다. 여당이었던민주정의당은 13대총선에서과반수의석확보에실패한뒤대법원장임명안부결등을거치며정국주도권을상실한상태였다. 이러한상황에서원내 3당이었던통일민주당, 그리고자신의표밭이나다름없었던충청도에서조차부진을면치못하던신민주공화당은의원내각제개헌을약속하며합당하여 218석에달하는거대정당을탄생시켰다. 1997년 15대대선을앞두고서새천년국민회의의김대중후보와자유민주연합의김종필후보간의연합역시내각제개헌을약속한연합이었다. 1996년 15대총선에서새천년국민회의는 79석, 자유민주연합은 32석을얻었던반면, 여당인신한국당은과반인 165석을획득하였다. 그결과같은해연말대선을앞둔시점에서양김후보는열세의상황에놓였다. 이상황에서이들은대통령후보는김대중총재로, 초대국무총리는김종필총재로함을핵심내용으로하는소위, DJP연합을단행하였다. 김대중후보가당선될경우, 김종필자유민주연합총재는사실상대통령에버금가는 실세형 총리의권한을약속받았으며, 따라서이연합은의원내각제로의개헌에대한합의가있었기에가능한것이었다. 그러나결국내각제개헌은지켜지지못했으며, 정치적이력과이념적성향이다른두지도자의연합은김대중국민의정부의정치개혁을둘러싼양정치세력간의끊임없는갈등을야기하는결과를초래하였다. 한국에서의원내각제로의개헌이대부분정권장악의목적달성을위한수단으로주장되어왔다는과거의경험이향후에도반복되리라는보장은없다. 그러나한국에서정부형태라는시스템을형성하는구조적요인들 - 행정부의비대화, 정당과의회정치의약화, 극심한여야대치와일상화된정책입법교착등 - 이존재하는한, 그리고일반적으로구조적속성은고착력이있음을 (Stubbs 2009) 고려해볼때, 향후에도과거의경험이반복될가능성은상존한다. 둘째, 이원집정부제역시한국의맥락에서여러문제점이예상된다. 이원집정부제의구체적인구현방식은국가적맥락에따라상이한데, 제왕적대통령에대한반감이심한한국의상황에서이원집정부제는대통령이외교와안보를맡고 44

55 Ⅱ. 헌정구조의제도원리와한국의헌정구조 국회가선출하는총리가내각을담당하는형태를띠게될가능성이높다. 그러나내치와외치의구분이모호한사안들이많다는현실적문제에더하여, 최고권력을국가수반과정부수반 - 전국민적정통성에기반을둔초당적실권대통령과의회의신임여부에종속된실권총리 ( 정해구 2003) - 이나누어보유할경우책임소재의불명확성문제가야기되어대의제정부의정치적책임성이약화될우려가존재한다. 또한이원집정부제에는이미의원내각제의요소가크게반영되어있기에행정부와입법부의대립이일상화되어있는한국의상황에서, 선거결과에따라다수당이대통령과내각을독점하거나, 대통령이국회해산권을남발하여또다른제왕적대통령의모습이반복될우려도존재한다. 이시점에서민주주의의성장에직접적인영향을주는것은대통령제나의원내각제와같은정치제도자체가아니라정치제도와사회적맥락과의결합방식이중요하다고강조하는베른하르트와노드스톰과리녹 (Bernhard, Nordstrom and Reenock 2001) 의연구가주는시사점에주목할필요가있다. 이에본보고서는헌정구조가한국의제도적맥락, 특히정당체계와선거제도와조응을이루며상보성을발휘할수있을때민주주의의질적성장에기여하는 바람직한 정부형태가등장할수있음을주장하고자한다. 45

56 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 Ⅲ. 헌정구조와선거제도의조응 1. 선거제도 (Electoral System) 가. 선거제도의원리 정부형태와더불어또하나의민주주의정치제도의축은바로선거제도이다. 선거제도는유권자의선호가모여지는방식과경제정책을결정하는권력이어떤방식으로정치적대표자들에의해획득되는지를결정한다 (Persson and Tabellini 2005, 11). 선거제도는그형태에있어서민주주의제도하에서권력의시행에있어서두가지원칙적형태로나눌수있다. 다수제형태 (Majoritarian form) 와합의제형태 (Consensus form) 로나눌수있고, 다수제의형태는다수의손에권력을집중하는다수제원칙에기반한것이고, 합의제의형태는보다넓게권력을공유하는합의의원칙에기반한다. 선거제도논의에있어서다수주의 (Majoritarianism) 에서정책결정자는직접적으로선거를통해유권자들의권력을획득하기위해노력한다. 비례주의 (Proportionalism) 는 제한된 (limiting) 다수보다는오히려민주주의에반대하는사람들뿐만아니라그근본적인목적들에동정적인사람들에의해지지되는대안적이며, 긍정적인민주적이상형의목적에기반한다 (Powell 2000, 4). 시민통제의다수주의관점에서, 중앙집중된정책결정권력은바라지않는것이아니다. 사실중앙집중된권력은시민통제를위해서충분하지않을지라도, 필수적이다. 권력이관료들, 부처별, 이슈별로분산되어있다면, 정책결정은승자와패자간의복잡한협상의결과일수밖에없다. 그런분산결과로서회고적책임성 (retrospective responsibility) 은정확하게찾아내기힘들고, 선거들은승리정책연합형성과관련하여미약한관계만만들어낼뿐이다. 이다수주의비전이만 46

57 Ⅲ. 헌정구조와선거제도의조응 들어내는관련성의명확한방향은시민들이통제할수있는중앙집중된정치권력이다 (Powell 2000, 5). 다른한편, 시민영향력의도구로서선거는분산된정책결정권력의비전과연관된다. 이비전에서선거는정책결정에있어서더간접적인역할을한다. 이비전의본질은선거가사회에서의모든당파세력의대표대리인들을정책결정영역으로불러들이는것이다. 이대리인들은의회에서서로유연하고협조적인태도로협상을한다. 중앙집중된다수주의접근방식은선거를엄격한통제의메커니즘으로본다. 선거결과는선거사이에모든정책을만들정책결정자들의구성을직접적으로결정하는것이다 (Powell 2000, 6). 이두가지민주주의모델중무엇을우선하는것이민주주의원칙에부합하느냐에대한모순이존재하고, 이를제도로녹여내는것은쉽지않다. 때문에국가별로채택되는선거제도는각각단순다수제선거제도와비례대표제선거제도로그기본형태를나눌수있고, 또이를혼합한형태도존재한다. 일반적으로다수제민주주의 (the majoritarian democracy) 의전형적인선거제도는소선거구제 (the single-member district plurality system) 이며, 단순다수제 (Majoritarian system) 으로불리기도한다. 합의제민주주의 (the consensus democracy) 에서는전형적으로비례대표제도 (the proportional representation system) 를채택한다. 단순다수제하에서는승자독식 (winner-take-all) 방식으로최다득표후보만이선출되고, 다른후보를찍은유권자의표는대표되지않는다. 반대로, 비례대표제하에서는비례대표의기본목적이다수와소수모두를대변하는것이기때문에, 과다대표나과소대표되기보다는비례적으로투표를의석으로전환하는방식이다 (Lijphart 1999, 143). 유권자들의선호는유권자들의투표행태로이어지며, 선거의결과를결정짓는다. 이렇게결정된선거결과는선거이후다음선거시까지정책의방향을결정짓고, 정책결과로이어진다. 이정책결정의패턴은다른원리에우선을두어나누어진선거제도별로다르게나타난다. 다수제선거에서는선거이후에형성될정부 47

58 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 가명확하고그책임성을분명히할수있도록다수의의사에따라결정된다. 따라서다수제선거이후에는정책결정과정에서정부가지배적인위치에서정책을결정한다. 반면, 비례대표제에서는대체로합의제적목표를추구하는제도디자인의목적에맞게여러정당들이선거에서선택되고, 비례적으로대표할수있도록투표가이루어진다. 따라서정책결정과정에서다수의이익집단의이익을대변하는이들이참여함으로써정책이결정된다. 그렇다면일반유권자들에비해집단적인이익집단들이의회에대한영향력이더클수밖에없기때문에, 비례대표제하에서는조직화된이익집단들이정책형성에더큰영향을미친다. 이러한이유로정책결정에더많은시간이소요되고, 큰변화를가져오는정책적변화를추구하기에여러가지한계조건이다수제선거제도에비해많다고볼수있다. 라이파트는다수주의모델의주요특징은권력이다수당의손에집중된다는것이며, 합의주의비례대표모델은다당제와연합정부와연관된다고생각하며, 집행부와입법부의관계도더동등한모델이라고주장한다 (Lijphart 1991, 73). 라이파트에게있어합의주의제도는다양한방식으로권력에한계를짓고, 나누고, 분리하고공유하기위해노력하는합의주의모델의특징을갖는다. 나. 현행한국선거제도의문제점과대안검토 (1) 소선거구제와병립형비례대표제검토 한국의국회의원선거제도는기본적으로소선거구제이다. 정치제도에대한많은변경이있었음에도해방이후한국의선거제도는 1948년이후확립된소선거구제가기본적인틀이었다. 민주화개헌당시변경될수도있었으나, 결과적으로소선거구제유지로가닥이잡혔다. 소선거구제의일반적인장단점은다음과같다. 우선장점은첫째, 양대정당형성에유리하여정국안정에기여한다. 둘째, 부정선거의가능성이상대적으로 48

59 Ⅲ. 헌정구조와선거제도의조응 적다. 셋째, 의원과주민사이의유대가밀접하다. 넷째, 선거비용이적게든다. 다섯째, 보궐선거와재선거가용이하다. 한편, 문제점은다음과같다. 첫째, 사표 ( 死票 ) 가많이발생한다. 둘째, 게리맨더링 (gerrymandering) 의위험이크다. 셋째, 당선인이지역이익에몰두할가능성이크다. 넷째, 선거가과열될가능성이있고, 선거간섭, 매수등의가능성이크다. 다섯째, 지역명망가에유리하고신진인사의진출에불리하다 ( 홍완식 2015, 310). 이러한소선구제는대표자들이지역구에대한책임만지고지역구를넘나드는사회의중요한문제와다양한계층과이익집단들의이해를대표하는기능에는소극적이나관심이없게되는문제가발생한다. 특히현대의자본주의의양태는복잡하고, 매우빠르게경제활동의변화가발생하고, 이에따른이익의배분이매우급속하게변화된다. 이러한시대에소선거구제는전혀정치제도가이를반영하지못하게되는데기여를하게될가능성이크다. 득표율과의석률의비례성면에서, 소선거구단순다수제는득표율과의석률의비례성이여러선거제도중가장낮다 (Duverger 1954, ). 소선거구제는실제의석수로반영되지못하는유권자표의비중아높아서대표성에문제가존재한다. 병립형비례대표제는 2001년헌법재판소가지역구에서획득한득표비율에따라전국구의석을배분토록하는것은위헌이라는판결을내림에따라 2004년제17대국회의원서거에서부터 1인 2표정당명부식비례대표제형태로시행되고있다. 비례대표제는정당에대한유권자의지지에비례하여의석을배분하는선거제도로이해할수있다 ( 전광석 2015, 598). 비례대표제가사회의다원성을정치제도로반영하도록하는데있어서보조적으로사용하는예로서소선거구제로대표되는다수주의선거제도의문제점을보완하는역할로서사용되는것이다. 사회집단과이익의배분에맞추어대표를형성하고정당정치를활성화하는데있어서정당간의경쟁을촉진하고정치적독점을배제하는장점을갖고있다고평가할수있다. 49

60 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 현재한국의비례대표제는지역구의원과비례대표제에의한비례의원선거가서로독립적으로작동하는병립형 (parallel system) 이다. 현행병립형비례대표제의단점은다음과같이정리할수있다. 첫째, 비례대표비율이낮아다수제요소가지배적인다수제적혼합형선거제도 (mixed member mjoritarian) 인것이하나의문제점으로지적된다 ( 정준표 2014, 30). 비례대표제실시임에도불구하고, 전체적으로득표율과비례의석비중에큰차이가나는제도적설계로인해비례성이개선되지않고있다. 제17대총선전체의석수 299석중지역주의석은 243석, 전국구비례의석은 56석으로전체의석수의 18.7% 에불과했다. 제18 대와제19대국회의원선거에는비례의석비중이각각 54/299석, 45/300석이었으며, 제20대국회의원선거에서는 47/300석이었다. 현행병립형한국비례대표제는여전히소선거구제에비해상대적으로매우적은비중을차지하며거대정당들에게유리한제도로머물러있다 ( 장선화 2013, 67). (2) 중대선거구제검토 현행한국선거제도의대안으로서오랫동안얘기되어온제도중의하나는중대선거구제이다. 현재개헌논의에서도선거제도개편에서중요한제도로서논의되고있다. 일반적으로중선거구제는한개의선거구에서 2-5인을선출하는제도이고, 대선거구제는 6인이상을선출하는제도이다. 하지만중선거구와대선거구를구분하는정해진기준은없다. 중선거구제는넓은범위에서대선거구제의일종이라고할수있다 ( 임재주 2008, 11). 중대선거구제의일반적인장점은다음과같다. 첫째, 사표가적다. 둘째, 부정투표의가능성이적다. 셋째, 인물선택의가능성이높다. 넷째, 전국적대표선출에유리하다. 다섯째, 대정당이나소정당의공정한진출이용이하다. 중대선거구제의일반적인단점은다음과같다. 첫째, 다당제가형성되어정치적불안정성이증대될가능성이있다. 둘째, 선거비용이많이든다. 셋째, 보궐 50

61 Ⅲ. 헌정구조와선거제도의조응 선거와재선거가어렵다. 넷째, 유권자가후보자를파악하기어렵다. 다섯째, 동일정당내후보자간의경쟁이과열될가능성이있다 ( 홍완식 2015, 310). 비례성의측면에서는일반적으로중대선거구제가소선거구제보다높은비례성을가진것으로평가된다. 이는지역구크기가커질수록비례성이높아지는경향이있기때문이다 ( 강원택 2003, 7). 중대선거구제는그동안지역주의완화의기제로서많이논의되어온방식이다. 과거지역주의완화의대안으로논의될때는현행광역시도경계를넘어서각광역시도간의구분을무시하고혼합하여중대선거구제를시행할것이제안되기도하였다. 하지만, 현재농촌지역지역구의경우유권자수부족으로이미한개지역구가 4개이상의군이묶여있는경우가많다. 도농간의인구격차로인한지역구설정과인구상하한선설정의문제가중요한문제로대두될수있다. (3) 권역별연동형비례대표제검토 현재병립형비례대표제에서는비례의석의배분이지역구의석의배분과별도로이루어지기때문에비례성을결정하는요인은전적으로비례의석의규모에달려있다. 병립형에서는비례성을높이려면비례의석을대폭확대해야한다. 하지만, 한국의지역구우선의정치문화와정치불신으로인한국회의원정원확대에는큰심리적저항감이존재한다. 그결과, 연동형비례대표제를도입해야한다는주장이강하게일어나고있다. 중앙선거관리위원회는 2015년 2월 24일정치관계법개정의견을국회에제출하였다. 중앙선거관리위원회는각권역별로비례대표선거의권역내득표율에따라각정당의총의석이결정되고지역구당선자를제외한의석수를비례대표로충원하는권역별연동형 (linked compensatory system) 비례대표제를제안하였다 ( 정준표 2015, 198). 주요내용은다음과같다. 첫째, 국회의원정수 300명을 6개권역별로인구비 51

62 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 례에따라배분하고, 지역구와비례대표비율은 2:1 범위에서정한다. 둘째, 권역별로 의석할당정당 에배분할총의석수를확정한다. 셋째, 권역별로확정된총의석을각 의석할당정당 의권역별정당득표율에따라정당별로배분한다. 넷째, 각 의석할당정당별로배정된의석수에서지역구당선인을제외한나머지인원은권역별비례대표로채운다. 위와같은연동형비례대표제는비례성제고에는효율성이높은제도이다. 선관위의안은정당지지도와의석점유율간, 시 도별인구수와의석수간불비례성을극복하고대표성을강화할수있다는장점이있다. 또한, 다양한정당들이출현할수있고지역주의완화효과도기대할수있을것으로보인다. 하지만, 초과의석발생으로인하여의원정수가가변적이고, 정파적이해에따라의원정수확대의방편으로이용될수도있다. 그리고현재의지역구의석수는줄일수없다는것이단점으로얘기될수있다. 2. 정부형태와의조화 선거제도는정부형태와함께민주주의헌정제도디자인에서중요한요소이다. 민주주의정치제도의변경을생각할때정부형태와선거제도를각각따로생각해서는안되며, 둘의조합과그효과에대하여고민하여야한다. 라이파트 (Lijphart) 는정부형태만이아니라선거제도가핵심적인요소라고하고, 정부형태와선거제도를결합하여생각하여야하며, 신생민주주의국가에서비례대표제와조합된의원내각제도가매력적인정부형태 -선거제도조합이라고주장한다 (Lijphart 1991). 대통령제는행정부의유형과정당체계에다수주의적인영향을미치지만, 행정부와입법부의관계에있어서는합의주의효과를가진다. 형태적으로행정권력과입법권력이분리가되어있음으로해서대통령제는일반적으로행정부와입법부의권력의균형을유지하는것이매끄럽지않게하는효과를촉진한다 (Lijphart 1991, 73). 한편, 대통령제는양당체제를촉진하는경향이있다. 대통령선거에서이긴정 52

63 Ⅲ. 헌정구조와선거제도의조응 당이가장큰정당이기쉽고, 의회선거가비례대표제로선거를한다고하더라도 가장큰정당이의회선거에서도이길확률이높아진다 (Lijphart 1991, 73). [ 표 5] 정부형태와선거제도기본유형대통령제미국다수주의선거필리핀푸에르토리코비례주의선거라틴아메리카자료 : (Lijphart 1991, 74) 의원내각제영국영연방국가 ( 캐나다, 오스트레일리아, 뉴질랜드 ) 인도말레이시아자마이카오스트리아, 벨기에, 덴마크, 핀란드, 독일, 이탈리아, 네덜란드, 노르웨이, 스웨덴 순수한대통령제와다수제선거를실시하는나라는미국과미국의영향을받은필리핀과푸에르토리코이다. 반면에, 라틴아메리카국가들은압도적으로대통령제와비례대표제조합을선택하였다. 다음으로, 의원내각제와다수주의선거를결합한국가는영국과인도, 말레이시아, 자매이카, 캐나다, 뉴질랜드, 오스트레일리아와같은많은과거의영국식민지국가들이해당된다. 마지막으로의원내각제와비례대표제를선택한국가들은대부분서유럽국가에해당된다. 전반적으로정치제도의도입에있어서국가들이지리적, 문화적, 식민지유산의특성의영향을받고있는것으로볼수있다. 대통령제 - 다수주의채택국가는대통령소속정당이의회다수를점하는경우, 강력하고안정적인정치를하는반면, 독재의위험이있다. 대통령소속정당이의회다수를차지하지못하는경우의회와행정부는대립하게되고, 민주적질서 53

64 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 는퇴보하게된다. 대통령제 -비례대표제채택국가는대부분대통령이소속된정당이의회의다수를차지하기쉽지않기때문에, 의회-행정부간의대결구도가형성되기쉽다. 그리고비례대표제는다당제를만들어내는효과가크다. 대통령제하에서분절적다당제가나타날가능성이크고, 다수의정당들의합의가쉽지않기때문에정치적불안정성이증대될가능성이크다. 의원내각제 -다수주의국가는분열된사회에서는갈등수렴과갈등완화에는한계가있을수있다. 반면에, 의원내각제 -비례대표제채택국가는분열되고갈등이심한국가에서는그제도의효과가긍정적으로나타나기좋지만, 당파적경쟁이심하고, 다수의정치세력이존재한다면, 국가의정치적불안정이증폭될가능성이있다. 유럽대륙의국가들이비례대표제를채택하는데영향을미친두가지요인이있다. 첫째, 인종과종교적소수자들문제가있었다. 비례대표제는소수자들에게대표권을부여하고그렇게함으로써국가와정치적안정에잠재적위협이되는것에대응하기위하여고안된제도이다. 두번째요인은민주화과정에서의동학 (dynamic) 이다. 비례대표제는아래로부터그리고위로부터의압력을수렴하면서채택된제도이다. 노동계급은투표권의확대를통한의회로의진입을원했고, 기득권세력들은자신들의지위를보호하기위하여비례대표제를원했다 (Lijphart 1991, 75). 현재의정치제도적맥락형성은역사적으로자발적모방에따른결과이기도하다. 이제도들이주변국가나식민지국가들에전파되어그나라의정치제도로자리잡는경우가많았다. 영국의제도는영국의식민지국가에서많이채택하였고, 미국의대통령제는 19세기에많은남미국가들이모방하였다. 20세기초, 비례대표제는유럽대륙국가들과남미국가들에빠르게전파되었다. 이는단순히당파적순응과소수자보호를위한것이아니라선거의가장민주적인방식으로폭넓게인식되었고, 민주적미래의물결 로인식되었기때문이다 (Lijphart 1991, 54

65 Ⅲ. 헌정구조와선거제도의조응 75). 정치제도가대표성 (representativeness) 을가졌다고말하여진다면, 그제도하에서의정책결정이유권자들의선호를반영한다는것을의미한다. 책임성과대표성간의교환관계는선거규칙의경우에매우현저하다. 다원주의규칙 (Plurality rule) 은정치인들이책임감을가지게하도록맞춰줘있고, 비례대표 (PR) 의규칙에서는입법과정에서다른유권자들을대변하는데맞춰져있다. 정부형태에서도비슷한교환관계가형성되는데, 대통령제에서는책임성에맞춰져있는데, 이는단일행정권력이유권자에게직접적으로책임을지고, 행정부와입법부의특권을명확히분리함으로써견제와균형을제공하기때문이다. 의원내각제에서는대표성에더중점을두는데, 이는정부가대표하고, 의회에서는가능한이질적인연합을함께두도록하기때문이다 (Persson and Tabellini 2005, 12). 이처럼어떤제도와규칙하에있느냐에따라그민주제도가중요시여기는지점들이다르기때문에한국가내에서의실제정치경제적상호작용에미치는영향또한다르다. 따라서정치제도의구조적영향을정부형태와선거제도로나누어검토하기로한다. 실제민주주의국가에서는정부형태와선거제도는함께나타나는것이고, 민주주의정치제도의두가지축이다. 따라서실제정치제도의정치경제적요소에대한영향을논하기위해서는두제도가함께적용되었을때어떻게될것인가를따져보아야한다. 우선, 대통령제국가에서는기본적인선거제도가다수제선거제도가일반적으로채택되는경향을보인다. 다수제선거제도에비례대표제도보조적으로활용되기도한다. 대통령제를채택하고다수제선거제도가운영되는국가에서는유권자에대한대통령의책임성도명확하다. 대통령에게직접적인책임을묻기때문에, 그에대해대통령또한유권자들의선호에민감하다. 더욱이정책결정을담당하는각중앙부처의장관들또한대통령이임명하기때문에, 정책결정에대통령의지시가크게영향을미친다. 의회구성원들또한지역구단위로선출되기때문에유권자들의선호를대표해야하는책임성이더욱커진다. 때문에 55

66 헌정구조와정당체제 선거제도의조응성에관한연구 조직된이익집단의영향력보다유권자들의선호가정책결정에더큰영향을미친다고볼수있다. 따라서물가에대한정책적압력은다른제도의국가들에비해더욱커지고실질적인물가안정을추구할정치적, 정책적유인이가장크다. 한편, 대통령제하에서비례대표제선거제도를시행한다면, 대통령제하다수제소선거구제에비하여조직된이익집단들의활동이더활발할것이다. 따라서정책결정과정에어느정도이익집단들의활동이영향을미칠여지가제도적으로생긴다. 따라서물가수준에개입하는정치적, 정책적요인의작용이소선거구제에비하여약해질것이기때문에, 대통령제하다수제선거제도보다물가수준이상대적으로높게나올가능성이크다. 다음으로, 의원내각제하에서비례대표제가중심적인선거제도인경우이다. 의원내각제하에서다수제소선거구제가운영되기도한다. 우선의원내각제하에서비례대표제가중심인국가의경우를생각해보면, 의회선거결과에따라정부가구성되고, 총리도의회에서선출되는의원내각제하에서총리는유권자들의선호에대한민감성이대통령이가지는민감성보다약하다. 그리고구성되는정부내각의각책임장관들도총리의임명이라기보다의회에서의정치적타협과선출의결과이기때문에, 총리가장관들에게가지는영향력또한대통령제에비해제약적이다. 그리고조직된이익집단들의정책결정과정에서의참여가의원내각제와비례대표제모두잘보장되는편이기때문에, 일반유권자들의선호보다조직된이익집단들의선호가정책에더잘반영되는구조이다. 3. 선거주기불일치문제 한국의제도변경논의에서선거주기불일치문제가중요한이슈로거론되어왔다. 개헌이슈가등장할때마다등장한이슈중에하나가선거주기를맞추느냐하는문제였다. 대통령선거주기와다른국회의원과지방자치단체선거와의주기를일치시키느냐불일치인상태로그냥두느냐의문제이다. 한국은 1987년민주화이후대통령선거는 5년주기로, 국회의원선거는 4년주기로시행되고있다. 56

67 Ⅲ. 헌정구조와선거제도의조응 이불일치문제가발생하게된것은민주화개헌협상에서졸속적으로대통령임기가 5년으로정해졌기때문이다. 이후대통령 5년단임제하에서의회선거와의선거주기가불일치하면서분점정부의출현과대통령의조기레임덕등의현상이등장하고, 이로인해국정운영의안정성과효율성을약화시킨다는주장이있다. 선거주기의불일치는대통령제하에서대통령과의회사이의견제와균형대신대립과갈등을일으키는제도적조건중의하나라고손꼽히기도한다. 선거주기로인하여대통령과의회의조화로운관계가형성될수도있고, 반대로갈등과교착을만들어정치적불안정을증가시킬수도있다. 여러연구결과들에서확인된바에의하면, 다른조건이고정되어있다고가정하고, 의회선거실시일이대통령선거실시일과가까울수록대통령소속정당이의회선거에서승리할가능성이크고, 의회선거실시일이대통령선거일로부터멀수록대통령소속정당이의회선거에서패배하는경향이크다 (Jones 1994; Negretto 2006; Shugart 1995; Shugart and Carey 1992). 대통령선거와의회선거가가까울수록특히대통령선거가먼저치러지고이후의회선거가이루어질경우대통령이소속된정당이의회선거에서유리하여다수당이되는경우가많다. 반면에, 대통령선거와의회선거가그시행시점이상당히멀게되면대통령의실책에대한책임을물어반대당이의회를장악하고대통령과행정부를강하게압박하고갈등을일으킬가능성이크다. 가. 선거주기의유형분류 선거주기는동시선거주기, 비동시선거주기, 혼합형선거주기로나누어볼수있다. 혼합형선거주기는대통령선거와의회선거를동시에하기도하고, 비동시에하기도하는형태이다. 혼합형으로선거가치루어지는대표적인국가는미국이다. 대통령제를채택하는국가는대통령선거와의회선거의주기에따라크게네가지선거유형으로구분된다 (Shugart and Carey 1992). 57