제출문 국무총리실장귀하 본보고서를 금융감독선진화를위한감독체계개편방안 에 관한연구용역의최종보고서로제출합니다 년 10 월 18 일 서울대학교금융법센터

금융감독선진화를위한감독체계개편방안 2012. 10.

제출문 국무총리실장귀하 본보고서를 금융감독선진화를위한감독체계개편방안 에 관한연구용역의최종보고서로제출합니다. 2012 년 10 월 18 일 서울대학교금융법센터

연구진 연구책임자 : 김건식 ( 서울대학교법학전문대학원교수 ) 공동연구자 : 박준 ( 서울대학교법학전문대학원교수 ) 공동연구자 : 송옥렬 ( 서울대학교법학전문대학원교수 ) 공동연구자 : 조재호 ( 서울대학교경영대학교수 ) 공동연구자 : 이원우 ( 서울대학교법학전문대학원교수 ) 공동연구자 : 정순섭 ( 서울대학교법학전문대학원교수 ) 공동연구자 : 한기정 ( 서울대학교법학전문대학원교수 ) 자문교수 : 김선구 ( 서울대학교경제학부교수 )

안내문

1 - 목 차

2 -

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< 요약문 >

1 - 제 1 장서론 1998년현행금융감독체계가최초로구축된이후신용카드부실과상호저축은행부실등시장불안의반복, 최근복합금융상품의급증과금융상품거래관련손실사례의증가, 글로벌금융위기이후세계금융시장의급속한변화와주요국가의금융감독체계개편등금융규제환경의변화가가속화되고있음. 이연구는이러한국내외의금융시장환경변화와국제적인금융감독체계 개편동향에대응하여우리나라의금융시장구조와금융산업현황에가장 적합한금융감독체계를구성하기위한기본방안을제안하는것을목적으로함. 제 2 장금융시장불안과금융감독체계 I. 국내금융시장 1. 상호저축은행부실사태 (1) 원인 상호저축은행부실조사과정에서드러난금융감독당국의감독소홀, 비리 및유착등으로금융감독에대한불신이초래되고있음. 상호저축은행사태의원인은업계의구조적측면, 정책ㆍ제도적측면, 감독ㆍ 검사상측면의세가지로구분하고있음. (2) 대응 저축은행사태를계기로금융감독상의문제점이노정됨에따라금융감독 혁신필요. 단기적인감독행태교정방안보다는근본적으로감독체계를개편할필요가 있음.

2-2. 금융소비자보호의경시 현재국내에서도기존금융규제체계가금융소비자보호에관하여매우부적 정한제도를가지고있으므로이를보완하여금융소비자보호제도를강화해야 한다는주장이다양하게제기되고있음. 이러한주장의타당성에대해서는다양한관점에서검토가필요하겠지만, 건전성규제와영업행위규제간에충돌이발생할수있다는지적은충분히 공감할수있다고생각함. II. 국제금융시장 1. 거시건전성감독의강화 글로벌금융위기이후세계금융시장의급속한변화와함께미국과영국등 주요국가에서거시건전성감독의강화를포함하여금융감독체계를개편하는 등금융규제환경의변화가가속화되고있음. 이러한관점에서첫째, 거시건전성감독과지급결제제도에대한감시에서 중앙은행의역할을제도화하고, 둘째, 기획재정부 - 중앙은행 - 금융감독당국등 관계기관간에금융안정을협의하는기구를설치하는방안이검토되어야함. 2. 영국의금융감독체계개편 영국의제도변화에서특히중요한것은국내에서도인식이확대되고있는금융규제목적의충돌문제에대한해결책으로서금융감독제도개편이시작되었다는점이며, 이러한관점에서국내금융감독체계에대한개편이필요한것으로판단.

3 - Ⅲ. 시사점 이상논의내용을정리하면 <1> 금융규제목적의충돌, <2> 금융감독정보의공동관리, <3> 금융회사의퇴출규제와적기시정조치, <4> 금융감독기관의독립성, <5> 금융감독의절차적정당성확보등 5가지쟁점이국내금융감독체계개편의주된과제가될것으로판단. 제 3 장금융감독체계의현황과평가 I. 연혁 국내금융감독체계는 1997 년까지의업종별분리감독체계와 1998 년이후의 통합금융감독체계로구분할수있음. 1950년 한국은행법 제정으로부터 2011년국무총리실금융감독혁신 TF 개편논의까지국내금융감독제도개편논의를종합하면가장중요한쟁점은첫째, 금융정책과금융감독의분리여부, 둘째, 금융감독의독립성확보방안, 셋째, 금융감독은공법상국가행정기관의배타적고유기능인지여부의세가지로정리할수있음. 독립성을강조하는입장에서는금융정책과금융감독의분리를전제로금융감독기능의민간조직화를, 그리고효율성을강조하는입장에서는금융정책과금융감독의분리또는통합을전제로금융감독기능의국가행정기관에의한수행또는민간조직에의한금융감독기능에대한행정적통제를각각주장해왔음. 따라서문제해결방안은금융감독기능에대한민간조직화의한계와그에 대한행정적통제방식에따라결정되어야함.

4 - II. 현황 1. 금융감독행정체계 (1) 일원화모델 현행법상금융감독체계는 < 금융규제목적기준 > 과 < 규제대상금융업종 기준 > 의양면에서일원화모델을채택하고있음. (2) 정부조직과공적민간조직으로이원화 현행금융감독체계는구체적인감독정책의결정과집행에서는독립중앙행정 기관인금융위원회와무자본특수법인으로서민간조직인금융감독원으로이 원화되어있는매우독특한구조를취하고있음. (3) 자율규제의유지 국내금융법상법률의규정에근거한자율규제는자본시장법상한국거래소의 시장감시위원회와한국금융투자협회의두기관에서이루어지고있음. (4) 금융범죄조사기능의별도조직화 자본시장법상불공정거래행위에대한조사는금융감독원에서증권거래관련 범죄사건조사후금융위원회소속자본시장조사심의위원회및증권선물위 원회의의결을각거쳐검찰에통보하는방식으로진행됨. 금융회사가법률등각종규정을위반한행위에대한처벌등행정조치가수반되 는데, 금융감독원은정부기관이아니어서법적권한이없으므로금융감독원은 감독에대한결과를금융위원회에보고하면금융위원회에서행정조치를취하게됨. 자본시장법은행정처분을위한유연한사실확인절차인 조사 는제426조를통하여 공무원이아닌금융감독원 에위임을하고있고, 형사처벌을위한엄격한사실확인절차인 수사 는제427조를통하여 공무원인금융위원회 에위임을하여, 조사 와 수사 를구별하고있음.

5-2. 금융감독체계와견제와균형의원리 (1) 거시건전성감독과금융감독기관및중앙은행 첫째, 한국은행은통화신용정책의수행자로서금융시스템의안정성을분석 평가하며금융불안을초래할수있는위험요인의사전포착및대응방안 마련등을위하여금융기관경영실태분석및공동검사등을실시함. 둘째, 한국은행은지급결제제도의운영자로서한국은행금융망을운영하여 금융기관간결제업무를수행하고중요지급결제시스템을감시 평가하여지급 결제제도의안전성과효율성을도모하고있음. (2) 금융회사의퇴출규제와금융감독기관및예금보험공사 금융위원회는개별금융업법및금융산업의구조개선에관한법률에의거 금융기관의자율적인영업종료및행정조치에의한강제퇴출과관련하여 퇴출업무를수행함. 금융위원회는금융기관의자기자본비율이일정수준에이르지못하는등재무상태가적정기준에미달하거나거액의금융사고또는부실채권의발생으로금융기관의재무상태가적정기준에미달하게될것이명백하다고판단되는경우적기시정조치를취함. 다만적정기준에미달하더라도단기간내에동기준을충족시킬수있다고 판단되거나이에준하는사유가있다고인정되는때에는기간을정하여동 조치를유예할수있음. (3) 금융감독정보의관리제도 현행법상금융위원회 / 금융감독원, 한국은행, 예금보험공사간의금융감독정보 관리제도는해당기관이그목적수행에필요한정보를수집하여관리하는것을 원칙으로하고필요한경우자료요청등협조를통하여문제를해결하고있음.

6 - 글로벌금융위기이후유관기관간유기적협조체계강화를위해금융정보공유와공동검사에관한양해각서를체결하고금융업무협의회를운영하고있지만 ('09.9.15) 금융정보공유에대한기관간인식의비대칭이발생하고있음. 3. 기타금융감독혁신을위한중장기과제 (1) 금융감독과절차적정당성의확보 금융감독은인허가등수익처분과함께불공정거래행위에대한조사와제재등 침익처분도이루어지므로피검사기관이나조사대상자의방어권보장을위한 절차적정당성의확보가필수적임. 현행금융감독제도상절차적정당성의확보가문제되는것은제재심의 위원회와자본시장법상불공정거래에대한조사절차임. (2) 금융분쟁해결제도 현재국내에서이용되고있는금융분쟁해결절차로는금융감독당국이주도하는행정형 ( 금융감독원금융분쟁조정위원회, 대부업분쟁조정위원회 )( 금융위원회의설치등에관한법률 제51 조이하, 대부업의등록및금융이용자보호에관한법률 18조1 항 ) 과 1) 자율규제기관들이운영하는민간형 ( 금융투자협회, 한국거래소 ) ( 자본시장법제286 조제1항제2호, 제288 조및제377 조제10 호, 제402 조제1항제4호ㆍ 5호, 제405조 ) 이혼재되어있음. 금융분쟁조정위원회의금융분쟁해결절차의구속력에대해서는일반적인 분쟁조정절차와동일하게당사자들이수용하는경우에만구속력을가지게 되고, 분쟁조정절차진행중에도일방당사자가제소하면절차는중단됨 ( 제 56 조 ). 1) 소비자기본법에따라한국소비자원에설치되어있는소비자분쟁조정위원회도금융분쟁조정기능을수행하고있음 ( 제 60 조 ).

7 - 다만금융기관은조정안을수락하지아니한때에는그사유를원장에게 제출하여야함 ( 시행령제 21 조제 4 항 ). (3) 금융감독기관의책임성확보 금융감독기관의책임성확보는감독의효율성과안전성을위한전제이며, 금융감독부실문제의출발점도책임성의확보의부족에서비롯된다는판단도 가능함. 금융감독기관의책임성은구체적으로책임의내용과불이행시실효성확보 수단이라는관점에서검토가필요함. IV. 평가및문제점 1. 금융감독행정체계 (1) 금융감독행정체계의구성과지배구조 1) 규제목적및금융업종별일원화모델 [ 문제점 1] ( 일원화모델인가 ) 건전성규제목적과영업행위규제목적을단일금융감독기관에서수행하므로금융규제목적별그리고금융업종별일원화모델임을확실하지만, 실제조직구성과인력운영현황을검토하면사실상은행 / 금융투자 / 보험 / 기타의업종별로 4원화된다원적조직구조로운영되어왔음. [ 문제점 2] ( 일원화모델과규제목적별 / 기능별조직화의필요성 ) 시스템보호목적 ( 건전성규제 ) 과금융소비자보호목적 ( 영업행위규제 ) 을단일기관에서수행함으 로써전자의목적수행에치중하여후자의목적을소홀히하였다는비판. [ 문제점 3] ( 일원화모델과규제목적별 / 기능별조직화의필요성 ) 금융위원회와 금융감독원의조직구조가금융업종별로구성되어전문성을이유로장기간

8 - 동일업종을감독하게될경우내부적인견제와균형의원리가발동될수 없어감독소홀로연결될수밖에없음. 2) 정부조직과공적민간조직으로이원화 [ 문제점 1] ( 금융감독기관으로서의효율성 ) 현행금융감독제도는연혁적이유 에서정부조직과공적민간조직으로이원화되어있어, 금융감독기관으로서의 효율성에제약요인으로작용하고있음. [ 문제점 2] ( 금융감독정보의생산과판단 ) 금융감독기관을현행과같이정부조직과민간조직으로이원화하고감독정책과감독집행으로기능을분할하더라도감독상정책결정을위한금융감독정보를민간조직으로부터확보할수밖에없어정부조직에서추가적인기구증설요구가불가피한측면이현실적으로존재함. [ 문제점 3] ( 금융감독기관간이견발생시조정가능성 ) 금융감독현안에관하여 감독정책결정권한을가진정부조직과감독집행권한을가진민간조직간에 이견이존재할경우이를조정할수있는기능이현실적으로부족함. [ 문제점 4] ( 중복규제의가능성 ) 금융감독대상인금융회사의입장에서도금융 위원회 - 금융감독원으로구성되는수직적이원화구조에서중복규제의가능 성에노출되어있음. [ 문제점 5] ( 감독체계개편논의의역사 ) 금융위원회 / 금융감독원체제가최초로도입된 금융감독기구의설치등에관한법률 ([ 법률제5490호, 1997.12.31, 제정 ], [ 시행 1998.4.1]) 제정이후수차례제기된금융감독체계개편논의는조직일체화의필요성을반증하는것임. 3) 금융감독기관의지배구조 - 위원회조직 [ 문제점 1] ( 합의제의사결정기구인가 ) 현재금융위원회위원구성은합의제 의사결정체제가작동하기어렵게만들어져있으며, 당연직으로참여하는위 원이소속하는기관 ( 금융위원회, 기획재정부, 한국은행, 금융감독원, 예금보

9 - 험공사 ) 사이의정책조율기구로변모하였다는지적을받고있음. [ 문제점 2] ( 위원의임기보장 ) 금융위원회위원의임기는 3년이지만, 이직등으로준수되지않는경우가있어금융감독정책에관한독립적인의사결정이정치적영향력에취약하다는지적이있으며, 98.4월금융감독위원회출범이래현재까지위원평균재직기간이 14개월에불과함. [ 문제점 3] ( 위원의다양성 ) 금융위원회가독립적의사결정기구로서기능하기위해서는위원구성의다양성이전제되어야하지만, 11.7월말현재 9명의위원중 6명의위원들이기획재정부등의고위공무원출신으로서독립성및다양성이부족하다는지적이있음. [ 문제점 4] ( 위원의독립성 ) 위원들간토론과협의를통해의사결정이이루어 져야하지만, 위원들의독립성 다양성부족및위원장과위원간암묵적인상하 관계형성등으로여러시각이반영되기어려울소지가있다는지적도있음. 4) 금융정책과금융감독의분리여부 금융정책과금융감독의관계는첫째, 금융정책의결과를금융감독에서감독하고검사한다는점에서이해상충이발생할수있는관계로볼수있는측면과둘째, 금융감독을통한금융시장과산업에관한정보의확보없이실효성있는정책의수립과집행이불가능하다는점에서상호보완적인측면을동시에가짐. (2) 자율규제의유지 거래소의허가제를통한복수화와 ATS(Alternative Trading System, 대체거래시스템 ) 허용시의시장복수화가능성그리고거래소의 IPO(Initial Public Offering, 기업공개 ) 가능성을고려할때현행자본시장법상한국거래소의시장감시위원회가다른거래소가개설한시장이나 ATS가개설한시장에대한자율규제역할을담당하는것은논리적으로모순.

10 - 회원제조직으로서회비를재정적기반으로하는협회에서법률상자율규제 기능을수행하는것은이해상충의가능성을수반하는것으로서역시논리적 으로모순. (3) 금융범죄조사기능의별도조직화 [ 문제점 1] 검찰, 금융위원회의증권선물위원회, 금융감독원, 한국거래소시장 감시위원회로다원화되어금융범죄조사의효율성을제약함. [ 문제점 2] 조사실무를담당하는금융감독원자본시장조사국직원의신분이 민간인으로조사능력에한계가있음. [ 문제점 3] 금융감독원의자본시장범죄조사단계에서적법절차의적용이한정 되어있어피조사자의권리보호에문제가있음. 2. 금융감독체계와견제와균형의원리 (1) 거시건전성감독과금융감독기관및중앙은행 금융감독체계에서한국은행의역할은금융안정의유지를기본목적으로하여 거시건전성감독에대한관여및협력과지급결제제도에대한감시에서찾을 수있음. 현행법상한국은행의지급결제제도에대한감시권한은명시적근거 ( 제 81 조 ) 를 두고있으나그적용대상과권한의한계를더욱명확히규정할필요가있음. 구체적인거시건전성감독수단별로금융감독기관과한국은행의역할과권한을 명기할필요가있음. (2) 금융회사의퇴출규제와금융감독기관및예금보험공사

11 - 예금보험공사는예금보험기금의관리주체로서예금보험기금의손실최소화를 위하여적절한사전적감독 / 검사기회의보장과적기시정조치의발동과정, 그리고사후적인퇴출집행에서주도적인역할이부여되어야함. 첫째, 예금보험공사는금융감독원과의공동검사권이부여되어있으나역할과 책임이제한적이며금융감독원 / 예금보험공사간실질적협력도부족하다는 평가를받고있음. 둘째, 검사결과적기시정조치부과요건에해당시적기시정조치를부과하되, 자체정상화가가능한금융기관에한하여적기시정조치를유예하는것이원칙이지만적기시정조치유예가부실저축은행의처리를지연시키고오히려부실을확대한사례가다수발생. (3) 금융감독정보의관리제도 현행금융감독정보의공유제도는법령상근거가있지만, 유관기관간의 MOU 등협력에기초한방식으로서법적구속력에한계가있음. 금융감독기관 ( 현행법상금융위원회 / 금융감독원에상당 ) 이외의유관기관인한국은행 / 예금보험공사가별도정보수집을위하여단독검사할필요성을실질적으로제거할수있는수준의금융감독정보에대한공동관리제도가도입되어야함. 이는금융감독의책임성확보를위한전제조건이기도함. 3. 기타금융감독혁신을위한중장기과제 (1) 금융감독과절차적정당성의확보 제재심의위원회의구성과운영에대해서는첫째, 법적근거의부족, 둘째, 검사사와심판자의동일성, 셋째, 금융위원회통제가유명무실화, 넷째, 금융 감독원의소관분류기준의불명확성등문제가지적되고있음.

12 - 자본시장법상불공정거래행위조사절차의문제점에대해서는위 1.(3) 금융 범죄조사기능의별도조직화의기술내용을참조. (2) 금융분쟁해결제도 현행법상금융분쟁해결제도에대해서는첫째, 사실상금융감독원내부조직으로서분쟁해결의기초인당사자간대등한지위보장이어려움, 둘째, 금융기관의수용도를높이기위해서는법원에의한재판절차에준하는정도의법적절차화가필요한데현재의절차는부족하다는지적, 셋째, 금융소비자의수용도를높이기위해서는조정절차의개시와진행그리고조정안에대한수락에서일정수준의법적구속력을확보할필요등이지적되고있음. (3) 금융감독기관의책임성확보 금융위원회와금융감독원의책임성은주로행정적절차를통하여확보되고있고, 금융감독원의책임성은금융위원회를통한행정적절차를통하여확보되고있으나, 첫째, 위행정적통제에대한실효성확보수단이명확하지않고, 둘째, 금융감독원장의임명권자가대통령인현행법상이러한행정적절차를통한책임성확보는쉬운문제가아님. 금융위원회 / 금융감독원의책임성을국회를통하여구현하는방안도검토할수 있으나, 국내행정체계상가능성에대해서는부정적인의견이강할것으로판단됨. 금융위원회 / 금융감독원의책임성확보방안으로손해배상책임등민사적 구제를활발화하는대안도있음. 그러나고의나중대한과실에의하지않은감독상조치를이유로금융 감독당국또는그직원이일정한책임에노출되는것은적극적인감독 행정의구현을위하여바람직하지않음. 따라서금융감독당국의책임성확보를명확한원칙으로선언하면서동시에 정당한감독권행사에대한면책규정을도입하는방안도고려할필요가있음.

13 - 제 4 장외국입법례 I. 의의 외국사례연구는국제기구의권고사항과주요국의제도현황과개편방안을 중심으로이루어져야함. 외국의금융감독체계는최근글로벌금융위기이후의개편과정을중심으로 비교ㆍ조사하여국내감독체계에미치는시사점을분석할필요가있음. 최근의외국금융감독체계의변화는거시건전성감독체계의강화와금융 소비자보호, 그리고금융회사정리제도의효율화에집중되는측면이있음. 국내제도개편에대한시사점확보를위하여외국감독체계에대한분석은 세가지관점에서이루어져야함. 첫째, 외국의감독체계를 (1) 일원화모델, (2) 이원화모델, (3) 다원화모델로 구분하여각모델별사례와장단점을분석함. 둘째, 금융시스템보호를위한거시건전성규제와금융소비자보호를위한 영업행위규제의구성과실제운영현황에대한파악이필요함. 셋째, 금융감독체계상금융정책과금융감독의체계, 국제금융에대한 규율체계, 그리고금융회사정리체계에대한각국의제도현황과실제 운영현황을파악할필요가있음. 비교대상외국입법례에는미국, 영국, 일본, 호주, 네덜란드를포함함. 미국은최근글로벌금융위기이후포괄적인감독체계개편을시행한국가임. 시스템보호 (Financial Stability Oversight Council) 와금융소비자보호 (Consumer Financial Protection Bureau) 를위한특별기구를신설하였음.

14 - 국내금융시스템보호와거시건전성감독체계및금융소비자보호를위한 감독체계에시사점을줄수있을것으로판단됨. 영국은단일화모델을채택한국가로서현재의국내금융감독체계의모델이 된국가임. 그러나글로벌금융위기이후건전성규제 [ 거시건전성규제와미시건전성 규제 ] 와 [ 영업행위규제 ] 를각각분리하는이원화모델을도입하기위한 개편작업을진행하고있음. 일본은단일화모델을채택하고있지만, 완전한형태라고볼수없음. 일본의금융법제는전통적으로국내금융감독체계에많은영향을미쳐 왔고, 법체계도유사하여, 그구성방식과운영현황을검토하는것은반 드시필요한것으로판단됨. 특히과거의대장성분리와금융감독청의설립, 그리고현재의금융청설립등으로구성되는현재의금융감독체계형성과정은우리나라와유사한측면이있고, 그과정에서이루어진금융정책과금융감독의관계등체계적인문제에대한논의는국내감독체계개편에도많은시사점을줄수있을것으로판단됨. 호주는이원화모델을최초로채택한국가로서금융감독체계의개편을 검토하는많은국가에참고자료로활용되고있음. 특히우리나라에서는자본시장법제정의모델이된국가로서의의미가 있으므로그감독체계를검토하는것은필요한것으로판단됨. 네덜란드는호주와함께이원화모델을채택하고있지만보험회사를포함한 금융회사에대한건전성규제를중앙은행이담당하는점에서차이가있음.

15 - II. 이원화모델검토 이원화모델은다음네가지근거에서주장된것임. 첫째, 시스템보호와소비자보호라는두가지규제목적이가지는차이점과전문가시장 (interprofessional market) 과소매소비자 (retail consumer) 에대한규제조치의차이점등을고려하여특정규제가적정한범위를넘어서확대적용되는것을방지해야한다는것임. 둘째, 두가지규제목적은충돌할수밖에없고그해결을위해서는정치적인 수준에서결정이이루어져야함. 셋째, 단일금융감독기관은잠재적으로규제대상기관과유리된지나치게 강력한기관이될것임. 넷째, 거시경제적인관점에서의규제를위해서는경제학능력이보다적절하지만, 규제목적으로서의금융소비자보호는규제기법으로서의법적능력 (legal skills) 이보다적절하므로건전성규제와영업행위규제를별개의기관으로구성하는것은양기관이각각의규제목적에보다충실하게할것. III. 개별국가별사례 1. 호주 호주의현행금융감독체계는 1996 년정부에서설치한 금융시스템심의 회 (Financial System Inquiry) 의권고에따른것임. 결과적으로월리스보고서는호주에가장적합한규제구조로건전성규제를 담당하는기관과호주소비자에게제공되는금융상품의시장과공시에대한 규제를책임지는기관으로이원화하는것이최선의방안이라고결정함.

16 - 월리스보고서의권고에따라정부는금융규제모델로이원화모델을채택하고, 호주증권투자위원회 (Australian Securities and Investments Commission, ASIC) 와 호주건전성감독청 (Australian Prudential Regulation Authority, APRA) 을설립하였음. (1) ASIC 가. 목적 ASIC 는시장공정성과소비자신뢰의제고를목적으로시장완전성과소비자 보호를규제할권한이부여됨. 나. 법적지위 ASIC 는 독립연방정부기관 (an independent Commonwealth Government Body) 임. ASIC 의모든비용은연방정부가부담함. 다. 권한 ASIC 는호주기업, 금융시장, 금융업자, 투자ㆍ연금ㆍ보험ㆍ예금ㆍ대출을 취급하거나자문하는전문가를규제함. 라. 구조 ASIC 는장관의추천에따라총독이임명하는 3-8 인의위원으로구성되며, 최소 3 인은상임이어야함. ASIC 의직원은호주의 공공서비스법 (Public Service Act 1999) 에따라 임용된자여야함. (2) APRA

17 - 가. 목적 APRA 는예금수취, 보험, 연금분야에서약정하는모든기관에대한건전성 기준의정립과집행을통하여정보비대칭성문제를규제할권한을보유함. 나. 법적지위 APRA 의비용은일부분담금을제외하고연방정부가부담함. 다. 권한 APRA 는은행 (bank), 신용협동조합 (credit unions), 주택조합 (building societies), 손해보험회사, 재보험회사, 생명보험회사, 공제조합 (friendly societies), 대부분의연금산업을규제대상으로함. 라. 구조 APRA 는장관의추천에따라총독이임명하는 3-5 인의위원으로구성되며, 최소 3 인은상임이어야함. 위원장은 APRA 의임무수행을위하여필요한경우정규또는임시의직원을 임명할수있음. (3) 금융감독과다른기관의관계 가. 중앙은행 중앙은행과건전성규제기관을통합하지않은이유는다음과같이설명되고 있음. <1> 예금, 보험그리고연금규제의통합은주로은행과업무상관계를유지 하고있고업무상기능과문화가오랫동안은행업에집중되어온중앙은행에 의하여효율적이고유연하게수행되기어려움.

18 - <2> 분리를통하여중앙은행은금융안정지원기능을제공하는한편도산시에 금융기관이나그약정에대한묵시적이거나자동적인보증이있을수없게됨. <3> 분리를통하여 RBA 와 APRA 모두각기관의주된목적에집중할수 있게하고규제업무에대한책임성을명확히할것임. 나. 경쟁당국 정부는경쟁당국인호주경쟁소비자위원회 (Australian Competition and Consumer Commission, ACCC) 의금융규제상역할을약간의권한변화와 함께유지하였음. ACCC 는비경쟁적인행위를규제함. (4) 자율규제기관 전통적으로거래소가담당해오던시장감시기능을 2010. ASIC 로이관하였음 (Corporations Amendment (Financial Market Supervision) Act 2010 No. 26, 2010). 2. 일본 (1) 금융청 금융청은 1 일본의금융기능안정의확보, 2 예금자, 보험계약자, 유가증권의 투자자그밖에이에준하는자의보호, 3 금융의원활도모를임무로함 ( 금융청설치법 3 조 ) 금융청의권한행사의주체는내각총리대신으로되어있지만면허의부여나 그취소를제외한권한은금융청장관에게위임되어있음.

19 - (2) 증권거래등감시위원회 증권거래등감시위원회는 심의회등 ( 내각부설치법제 54 조 ) 으로서금융청에 설치되어있음 ( 금융청설치법제 6 조제 1 항 ). 증권거래등감시위원회는법의규정에따라위임을받은권한으로서 1금융상품거래업자등에대한보고ㆍ자료제출명령및검사의권한, 2과징금조사권한, 3공시서류의제출자ㆍ관계자ㆍ참고인, 공개매수인ㆍ관계자ㆍ참고인이나대량보유보고서의제출자ㆍ관계자ㆍ참고인등에대한보고ㆍ자료제출명령및검사의권한, 4대량보유보고서에관한발행인및참고인에대한보고ㆍ자료제출명령권한, 5법원에대한긴급금지ㆍ정지명령의신청권한등을보유하고, 그직원의독자적인권한으로서 6범칙사건조사권한을가짐. (3) 자율규제기능 금융상품거래법상으로는금융상품거래소의자주규제기능을담당할조직형태 로는 1 자주규제법인에게자주규제업무를위탁하는형태이거나, 2 주식회사 금융상품거래소가동일한법인내에자주규제위원회를마련하는형태가있음. 3. 영국 (1) 서론 종래영국의금융감독기관은모든업종을대상으로건전성규제와영업행위 규제를단일감독기관 ( 금융청, Financial Services Authority, FSA) 이수행 하는일원화모델을채택해왔음. 그러나최근의글로벌금융위기이후영국정부는중앙은행의역할을강화 하는형태의 변형된이원화모델 을도입하기로하고현재입법작업을진행 하고있음.

20 - (2) 건전성규제와영업행위규제의구분 현재진행중인영국금융규제체계개편안의핵심은종래 FSA 가단독으로 수행하던금융규제기능을건전성규제와영업행위규제로나누어각각다른 기관이수행하는것임. 구체적으로는건전성규제를거시건전성규제와미시건전성규제로구분한후전자를중앙은행인영란은행의금융정책위원회 (Financial Policy Committee) 가, 그리고후자를영란은행의산하에신설되는건전성감독청 (Prudential Regulation Authority, PRA) 가담당하고, 영업행위규제는영란은행과독립적으로신설되는영업행위감독청 (Financial Conduct Authority, FCA) 가담당하는구조임. 중앙은행이거시건전성규제에직접당사자로개입하는점에서호주의이원화모델과구별되고, 중앙은행이직접미시건전성규제를담당하는네덜란드의이원화모델과는구별되지만, 건전성규제와영업행위규제를각각다른기관에서담당하여규제목적별규제가이루어지는점에서넓은의미에서이원화모델이라고할수있음. (3) 자율규제기능 영국정부는금융규제체계의개혁을통해 1997 년 5 월기존자율규제기구를 통합한금융청 (Financial Services Authority) 을설립함. 런던증권거래소는과거증권시장의자율규제기관으로서의역할을담당했으나, 2000 년자체상장계획이후이해상충의원인을완전히해소하기위해상장 감독권한을 FSA 로이전함. 영국의금융규제체계개편이완료되어 FSA 가소멸할경우상장및시장감시 역할은 FCA 가수행할것임.

21-4. 네덜란드 네덜란드에서는중앙은행 (De Nederlandsche Bank) 이건전성규제를, 그리고 금융시장청 (Netherlands Authority for the Financial Markets, AFM) 이 영업행위규제를각각담당하고있음. 호주와네덜란드의금융규제기관구조는기본적으로규제목적에따라규제 기관을이원화하고있다는점에서는동일하지만네덜란드는건전성규제를 중앙은행에맡기고있다는점에서호주와는다름. 5. 미국 미국의현행금융규제기관구조는업종별로그리고연방과주단위로다원적인 구조를형성하고있음. 따라서전체적인금융규제기관구조에서는미국은우리나라에전혀시사점을 줄수없지만, 최근글로벌금융위기이후시스템위험감시와금융소비자 보호에특화된기구를두고있는점은검토할가치가있음. ( 시스템감시기능의강화 FSOC 신설 ) 미국은글로벌금융위기이후인 2010년금융개혁입법으로제정된 도드- 프랑크월가개혁및소비자보호법 (Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act) 에서 금융안정감시위원회 (Financial Stability Oversight Council, FSOC) 를신설하였음. ( 금융소비자보호기능의강화 CFPB 신설 ) 도드-프랑크법은연방준비제도내에연방소비자금융법상 소비자금융상품이나서비스 (consumer financial products or services) 에대한규제권한을보유하는금융소비자보호국 (Bureau of Consumer Financial Protection, CFPB) 을설치하였음. ( 자율규제기능 ) NYSD와 NYSE는회원규제와집행및분쟁중재기능을통합하기로결정, 새로운자율규제기관인 FINRA(Financial Industry Regulatory Authority) 를설립하고 SEC에설립승인을요청, 2007. 7 SEC의승인을받음.

22 - 제 5 장우리나라금융감독체계의개선방안 I. 개관 금융감독체계개편등금융감독혁신을위한중장기과제로서이연구에서는 금융감독체계의효율성과안전성그리고법체계적정합성의확보를위하여 다음 5 가지주제를검토함. ( 가 ) 금융감독행정체계의개편 <1> 금융정책과금융감독의관계 <2> 금융감독정책과금융감독집행의관계 <2-1> 금융감독상정책과집행의관계 <2-2> 거시건전성감독과중앙은행의역할 <2-3> 퇴출규제와예금보험공사의역할 <3> 감독대상으로서의국제금융과국내금융의관계 <4> 공적규제와자율규제의관계 ( 나 ) 금융감독기관의구성원리 : 일원화모델과이원화모델 금융규제목적에따라규제기관을독립적으로구성하는이원화모델의장점과 단점을분석하고국내에서의적용가능성을검토함. ( 다 ) 금융감독기관의구성 위 ( 가 ) 금융감독행정체계의개편에서의논의를바탕으로금융위원회와 금융감독원을포함한금융감독기관의현행유지와조직분리및조직통합을 포함한구체적인구성방식을검토하여개선방안을제시함. 위 ( 가 ) 금융감독행정체계의개편에서의논의결과와무관하게금융범죄관련 조사기능의별도조직화여부를검토함.

23 - ( 라 ) 금융감독체계에서견제와균형의원리의적용 위 <2-2> 거시건전성감독과중앙은행의역할과 <2-3> 퇴출규제와예금보험 공사의역할의검토결과를바탕으로다음두가지사항을검토함. 거시건전성감독에서의금융감독기관과중앙은행의역할과기능을명확화하는방안. 금융회사의퇴출규제에서의금융감독기관과예금보험공사의역할과기능을 명확화하는방안. ( 마 ) 기타금융감독혁신을위한중장기과제 금융감독의투명성과금융회사의방어권보장을위한절차적정당성의확보를 위한방안을검토함. 금융소비자보호기능의실질화를위하여분쟁해결절차의공정성과효율성을 확보하기위한방안을검토함. 금융감독기관의책임성확보와함께집행의효율성을보장하기위한장치로서 책임의범위와한계를명시하는방안을검토함. II. 금융감독행정체계의개편 1. 금융감독기관의개편원칙 (1) 금융정책과금융감독의관계 금융정책과금융감독의관계는첫째, 금융정책의결과를금융감독에서감독하고검사한다는점에서이해상충이발생할수있는관계로볼수있는측면과둘째, 금융감독을통한금융시장과산업에관한정보의확보없이실효성있는정책의수립과집행이불가능하다는점에서상호보완적인측면을동시에가짐.

24 - 그러나금융정책과금융감독의관계에관하여이해상충적측면을강조하는견해는그동안의금융정책이주로금융산업과금융시장의역할을제조업을위한자본조달창구로파악하는금융산업및금융시장육성적관점에서수립되고집행되어온점을강조하는것으로판단됨. 따라서금융정책과금융감독간의보완과협력그리고견제와균형의관계는각각의금융규제목적상내재적으로존재하고있으며, 상호분리되는경우라도대부분의국가에서금융정책과금융감독을담당하는기관은유기적인협조체제를구축하고있는것이현실이며, 완전히분리독립된관계는생각하기어려움. 금융정책과금융감독간의상호보완과협력의관계는조직의통합을통하여확보하고, 견제균형의효과는첫째, 금융규제목적별이원화모델의채택과, 둘째, 금융감독기관의의사결정을민간위원을과반수로하는위원회의결정에따르게하며, 셋째, 중앙은행의거시건전성감독관여및지급결제제도에대한감시권과예금보험공사의금융회사퇴출집행권을통하여확보하는것임. 다만금융감독의운영상독립성을강조할경우이를금융정책으로부터 조직적으로분리하는것도가능함. (3) 금융감독정책과금융감독집행의관계 금융감독에서의정책과집행의분리는역사적특수성을전제로하더라도 논리적으로쉽게설명될수있는구조라고할수없으며, 금융감독정책은 금융감독의일부로이해되어야함. 특정기관이금융감독상정책을결정하고또다른특정기관이그정책을 단순히집행한다는것은논리적으로불가능하며, 반드시독자적인정책적 판단이발생할수밖에없음. 이와같은금융감독상정책과집행의분리는가능하지도않고, 금융감독의 집행과정에서혼란과비효율을초래할뿐임.

25 - (4) 감독대상으로서의국제금융과국내금융의관계 감독대상으로서의국제금융과국내금융을구분하는것은현재의글로벌한 금융시장에서가능한구조라고할수없음. 다만국제금융에대한별도규제의의미를순수한외국환관리목적의외국환 규제로한정한다면이를금융감독과분리하는것은가능하며, 규제의중복 으로볼수없음. (5) 검토의견 금융정책을산업또는시장육성과함께금융시스템보호및금융소비자 보호의관점에서파악할경우금융정책과금융감독은그자체상호보완적인 관계를유지하는것으로볼수있음. 다만금융감독의운영상독립성을강조할경우이를금융정책으로부터 조직적으로분리하는것도가능함. 금융감독에서의정책과집행의분리는논리적으로불가능하고혼란과비효 율을초래할수있음. 감독대상으로서의국제금융과국내금융을구분하는것은글로벌한금융시장에서불가능하지만, 국제금융에대한별도규제를순수한외국환관리목적의외국환규제로한정한다면이를금융감독과분리하는것은가능하며, 규제의중복으로볼수없음. 2. 금융감독기관의구성방식 (1) 규제목적별일원화모델과이원화모델 규제목적의충돌과감독전문성 (skill) 확보등의관점에서이원화모델을채 택하는것이타당함.

26 - 이원화모델의구현방식으로는내부적이원화와외부적이원화의두가지 방안을생각할수있음. (2) 금융위원회와금융감독원의조직일체화 1) 조직일체화의필요성 가. 필요성 현재의금융위원회 / 금융감독원이원체제는감독정책의수립과집행에관하여 다양한이견을노정하였으며금융감독기구의신뢰성과효율성에대한 다양한문제점을발생시키고있음. <1> 금융감독기관을현행과같이정부조직과민간조직으로이원화하고감독정책과감독집행으로기능을분할하더라도감독상정책결정을위한정보자료를민간조직으로부터확보할수밖에없어정부조직에서자체정책판단정보의수집과가공을위한추가적인기구증설요구가불가피한측면이현실적으로존재함. <2> 금융감독현안에관하여감독정책결정권한을가진정부조직과감독집행 권한을가진민간조직간에이견이존재할경우이를조정할수있는 기능이현실적으로부족함. <3> 금융감독대상인금융회사의입장에서도금융위원회 - 금융감독원으로 구성되는수직적이원화구조에서중복규제의가능성에노출되어있음. <4> 금융위원회 / 금융감독원체제가최초로도입된 금융감독기구의설치등에관한법률 ([ 법률제5490호, 1997.12.31, 제정 ], [ 시행 1998.4.1]) 제정이후수차례제기된금융감독체계개편논의와그결론은결국조직일체화의필요성을반증하는것임.

27-2) 조직일체화의실행방안 가. 기본방안 조직일체화의필요성을인정할경우구체적인실행방안으로는 < 제 1 안 > 정부 조직화를통한조직일원화방안과 < 제 2 안 > 공적민간조직화를통한조직일원화 방안을생각할수있음. 이를위하여최우선적으로금융감독권한의공법상성질을검토할필요가있음. 나. 금융감독권한의법적성질 이에대해서는첫째, 금융감독권한을공적민간기구에부여하는것은현행 법체계에반한다는주장과둘째, 민간기구가법률에근거하여공권력적 행정작용을수행하는경우위헌의소지는없다는주장이있을수있음. 3) 금융감독기능의독립성확보 가. 의의 금융감독기능의독립성은국회의정치적압력이나정부의다른정책으로 부터의독립을의미하는것으로이해되어야함. 이러한의미에서의금융감독의독립성을확보하기위하여한국은행형태의 독립적인공적민간조직을설립하는방안을고려할수있음. 다만금융감독의독립성을논의할때한국은행이수행하는중앙은행기능과 금융감독기관이수행하는금융감독기능의기능적차이에주목해야함. 첫째, 통화신용정책과같은거시적정책의결정을담당하는중앙은행기능과 달리금융감독기능은인허가등수익처분과금융회사및그임직원등에

28 - 대한제재등의불이익처분또는침익처분, 자본시장과금융투자업에 관한법률 상불공정거래에대한강제조사와검찰에대한고발조치를 포함한금융범죄조사기능을포함함. 이러한금융감독기능중인허가등수익처분이나제재등의침익처분, 그리고금융범죄에대한강제조사기능은엄격한행정적통제하에서 수행되어야함. 둘째, 만일금융범죄조사등을포함한민간조직에위탁할수있는금융 감독기능을민간조직에위탁하여수행하더라도그행정처분에대해서는 국가행정기관에의한행정적통제가불가피함. 민간금융감독조직에대한행정적통제를위하여별도의정부조직을 설치할경우조직일체화의장점을근본적으로침해할수밖에없고그 동안의문제가반복될것임. 나. 고려사항 금융감독기능의독립성확보방안으로서공적민간조직으로일원화하는방안에 대하여다음두가지사항을고려해야할것임. 첫째, 금융감독기능에는인허가등수익처분이나금융범죄조사기능과같이 반드시국가행정기관에서수행되어야할기능이있음. 둘째, 행정기능에금융감독기능을민간조직에위탁하여수행하더라도그에대해서는상당한수준의행정적통제가불가피하므로현재와같이상위국가행정기관인위원회조직을둘경우결국본래의도한조직일체화의목적을달성할없게될것임. 전문성, 독립성과중립성그리고책임성이라는관점에서금융감독기관의조 직구성방식은전문성의확보라는관점에서는공적민간조직이조직의유연 성과탄력성을확보할수있다는점에서확실히유리함.

29 - 다. 개선방안 [ 제 1 안 ] 위원회조직의활용을통한독립성확보 금융감독에관한의사결정은단일금융감독기관의내부에설치된위원회에서 전담하고, 집행은단일금융감독기관의장이담당하는방식임. [ 제 2 안 ] 위원회조직과민간조직의활용을통한독립성확보 금융감독사항중민간조직에서수행할수있는사항을분리하여금융감독 업무수행을위하여설립한민간조직에서수행하되, 정부조직인금융위원회 에서지도감독하는방안. 이방안을채택할경우현행금융감독체계상문제점이반복될우려가있음. (3) 자율규제의유지와자율규제의폐지 거래소와협회의자율규제기능에대해서는 < 제 1 안 > 공적금융감독조직으로 일원화방안과 < 제 2 안 > 미국식 FINRA 도입방안을생각할수있음. 다만문제가보다심각한거래소의자율규제기능을먼저정비하고협회의 자율규제기능을정비하는점진적인방안도생각할수있음. (4) 금융감독체계개편의영향평가 1) 금융감독체계개편에소요되는비용평가 구체적인개선방안에따라평가될사항으로서구체적인계량적평가는현재 로서는불가능함. 2) 개편대상조직간인적ㆍ물적융화가능성 구체적인개선방안에따라평가될사항으로서금융위원회와금융감독원간 조직일체화의방안으로서정부조직화방안을채택할경우기존민간조직이

30 - 었던방송위원회를정부조직인정보통신부와통합한방송통신위원회사례 가선례가될수있음. 금융위원회와금융감독원을정부조직으로일체화할경우정부조직이지나치게 커지는문제를고려하여야함. 금융위원회와금융감독원의경우이질적인조직구조와문화하에서다년간업무를수행해왔고, 금융감독체계개편과같은거시적과제는물론개별감독사안에대해서도이견과충돌을보인사례가적지않아인적ㆍ물적융화가능성이쉽지않을것으로예상됨. 특히상이한임금과직급체계는양기관의통합가능성을현실적으로 저해할수있음. 그러나이러한문제점을완전히극복할수있는현실적인대안을찾기가 쉽지않은것은사실이지만, 현행감독체계의문제점을고려할때조직 일체화는필수적임. 3. 금융범죄조사기능의별도조직화 ( 별도조직화 ) 자본시장법상불공정거래행위에대한조사기능을금융감독기관으로부터분리하여별도조직화 하는것은자본시장법상불공정거래행위는그자체독립적으로행해지는경우도있지만대부분영업행위규칙이나공시규제에위반하는행위와복합적으로이루어지게된다는점에서감독효율성의확보를위하여적절하지않은것으로판단됨. ( 공무원조직화여부 ) 자본시장법상불공정거래행위에대한조사절차에장시간이소요되는문제는조사실무를담당하는금융감독원자본시장조사국직원의신분을민간인으로할경우에발생하는조사능력의한계에기인하는것이므로공무원조직화하는방안을제안함. ( 절차적정당성의확보 ) 위 1) 과 2) 의검토를통하여자본시장법상불공정거래 행위에대한조사기능의조직적정당성이확보되는것을전제로변호사의 조력권등불공정거래혐의자의방어권보장을위한제도적장치를도입함.

31 - III. 금융감독체계와견제와균형의원리 1. 거시건전성감독과금융감독기관및중앙은행 현행법상한국은행의지급결제제도에대한감시권한은명시적근거를두고 있으나그적용대상과권한의한계를더욱명확히규정할필요가있음. 중앙은행의지급결제제도에대한기능은거시적인금융안정관점에서의위험 전파를방지하기위한건전성기준을권고하는수준에머물러야하며, 구체 적인진입및영업행위규제까지담당하는것은적절하지않은것으로판단. 이러한의미에서의중앙은행의지급결제제도에대한기능은자본시장 인프라중시스템적중요성을가지는것에대해서도동일하게수행되어야함. 거시건전성감독을담당하는금융감독기관과한국은행의역할과권한을 재검토할필요가있음. 그러나구체적인정책수단이라는관점에서는결국중앙은행의거시건전성감독및금융안정기능은통화정책수단을통하여구현될수밖에없고, 그효율적인수행을위한금융감독정보의공유가핵심적인과제가될수밖에없음. 이러한관점에서이연구에서는한국은행의거시건전성또는금융안정기능을인정하되, 구체적인정책수단으로개별금융기관에대한검사권은직접적인관계가없고, 금융감독정보의공동관리제도의활성화를통하여동일한목적을달성할수있다고판단. 이와함께금융감독기관과한국은행및예금보험공사간의인적교류를 활성화하기위한조치도검토되어야함.

32-2. 금융회사의퇴출규제와금융감독기관및예금보험공사 첫째, 예금보험공사의사전적감독 / 검사와관련하여사전적감독 / 검사는금융감독기관에서전담하되, 금융감독정보의공동관리제도를통하여예금보험공사가필요한정보에접근할수있도록보장하고, 예금보험공사가요청하는경우공동검사를실행할수있는방안을제안함. 둘째, 적기시정조치와관련하여은행등시스템적으로중요한금융회사 이외의금융회사에대한적기시정조치유예제도의폐지를제안함. 이와함께금융감독기관과예금보험공사및한국은행간의인적교류를활성 화하기위한조치도검토되어야함. 3. 금융감독정보의공동관리제도의도입 금융감독기관 ( 현행법상금융위원회 / 금융감독원 / 한국은행 / 예금보험공사 ) 이수집 / 가공 / 생산한금융감독정보를금융정책을관할하는기관에서운영하는금융감독정보공동관리제도에통합관리하고, 금융감독원 / 한국은행 / 예금보험공사의관련부서에서열람할수있는방식의도입을제안함. 공동관리제도의구체적인구축방안특히공동관리대상정보의분류, 관리 주체와열람방법, 공동관리대상정보에대한책임등에대해서는명시적인 근거를둘필요가있음. 이러한수준의금융감독정보에대한공동관리제도가구축되지못할경우 한국은행 / 예금보험공사의별도정보수집을위한금융회사검사권한 ( 단독 검사권포함 ) 을실질적으로보장해야함.

33 - IV. 기타금융감독혁신을위한중장기과제 1. 금융감독과절차적정당성의확보 제재심의위원회의구성과운영에대해서는첫째, 금융감독기관에서이루어지는제재심의위원회가단순한심의기구가아니라최종적결정권을법령상또는사실상보유할경우법률에따른국가행정기관의일부로조직되어야하고, 둘째, 위의검토를통하여제재심의기능의조직적정당성이확보되는것을전제로변호사의조력권등불공정거래혐의자의방어권보장을위한제도적장치를도입함. 금융범죄조사기능에대해서도동일한이유에서방어권의보장이불가피함. 2. 금융분쟁해결절차 어떤형태로든당사자중일방의불복가능성을차단하는의미에서의법적 구속력을보유한금융분쟁해결절차는통일적ㆍ포괄적인제 3 자형금융분쟁 해결절차를지향하는것이바람직함. 금융분쟁해결절차는중립성과공정성을확보할수있는체제로서, 금융에관한전문적지식과경험을가진자로구성할것, 그리고분쟁해결절차의실효성을확보할수있는장치를구축할것등의요건을갖추도록해야할것이다. 주로법률가로구성되는전문조직으로구성하는것이타당할것임. 금융업자입장에서는재판에의한분쟁해결을사전에제거하는효과가발생 할수있는절차를구상할경우일정한금액이하의소액금융채권에한정하 여그러한의무를부과하는것은헌법적요청에반하지않을것으로판단됨. 또한금융업자가계약을체결하고있는분쟁해결절차를금융상품계약체 결시금융소비자에게설명할것을의무화하여금융소비자의분쟁해결절차 에대한이용기회를확보해주어야할것임.

34-3. 금융감독기관의책임성확보 금융감독기관의책임성은조직일체화를통한책임의명확화를전제로검토 되어야함. 금융위원회 / 금융감독원의책임성을국회를통하여구현하는방안도검토 할수있으나, 현재이루어지고있는국정감사등을통하는경우이외에는 국내행정체계상도입이곤란할것으로판단됨. 책임성확보의수단으로손해배상책임등민사적구제에의하는방안도있으나, 고의나중대한과실에의하지않은감독상조치를이유로금융감독당국또는그직원이일정한책임에노출되는것은적극적인감독행정의구현을위하여바람직하지않으므로금융감독당국의책임성확보를명확한원칙으로선언하면서동시에정당한감독권행사에대한면책규정을도입하는방안도고려할필요가있음. V. 금융감독기관구성방안 ( 종합 ) 1. 제 1 안 ( 금융부또는금융청의신설 ) 금융감독기관을 <1> 금융위원회와금융감독원의조직일체화, <2> 금융감독기관의정부조직화, <3> 금융감독기관의금융규제목적에따른내부적이원화, <4> 금융감독기관구성에서감독과검사의분리, <5> 조직내중요사항에대한의사결정 ( 위원회 ) 과집행 ( 장관 ) 의분리에의한독립성확보원칙에따라구성하는방안임. 2. 제 2 안 ( 금융감독청및금융소비자청신설 ) 금융감독기관을 <1> 금융위원회와금융감독원의조직일체화 ( 금융정책은상위기관으로이전 ), <2> 금융감독기관의정부조직화, <3> 금융감독기관의금융규제목적에따른외부적이원화 ( 진입과건전성감독은금융감독청에서, 영업행위규제와금융범죄조사및금융정보분석원업무는금융소비자청에서담당 ), <4> 금융감독기관구성에서감독 ( 진입과퇴출 ) 과검사 ( 미시건전성, 영업행위 ) 의분리, <5> 조직내중요사항에대한의사결정 ( 위원회 ) 과집행 ( 기관장 ) 의분리에의한독립성확보원칙에따라구성하는방안임.

35-3. 제 3 안 ( 금융청및금융소비자위원회신설, 금융감독원의검사기능유지 ) 금융감독기관을 <1> 금융위원회와금융감독원기능중일부의조직일체화, <2> 영업행위규제중일부와자본시장인프라및상장법인규제의민간조직화 ( 금융감독원 ) 및그이외의금융감독기능의정부조직화 ( 금융청 )( 금융정책기능은상위기관으로이관 ), <3> 금융감독기관의금융규제목적에따른외부적이원화 ( 진입및건전성규제와금융조사는금융청에서, 공시 / 영업행위규제 / 소비자와자본시장인프라및상장법인규제업무는금융소비자위원회산하의금융감독원에서담당 ), <4> 금융감독기관구성에서감독과검사의분리, <5> 조직내중요사항에대한의사결정 ( 위원회 ) 과집행 ( 기관장 ) 의분리에의한독립성확보원칙에따라구성하는방안임. 4. 제 4 안 ( 금융조사청, 건전성감독원, 영업행위감독원신설 ) 금융감독기관을 <1> 금융위원회와금융감독원의조직분리, <2> 금융감독기능중일부정부조직화 ( 금융조사청 ), 일부공적민간조직화 ( 건전성감독원, 영업행위감독원 )( 금융정책은상위기관으로이관 ), <3> 금융정책과금융감독의분리, <4> 금융감독기관의금융규제목적에따른외부적이원화 ( 금융범죄조사는자금세탁방지업무와함께금융조사청에서, 건전성과진입 / 퇴출은건전성감독원에서, 그리고공시 / 영업행위규제 / 소비자와자본시장인프라및상장법인규제업무는영업행위감독원에서담당 ), <5> 금융감독기관구성에서감독과검사의분리, <6> 조직내중요사항에대한의사결정 ( 위원회 ) 과집행 ( 기관장 ) 의분리에의한독립성확보원칙에따라구성하는방안임. 5. 검토의견 이보고서에서는 < 제 1 안 > 과 < 제 2 안 > 을기본안으로제안하되, 정부규모나 개편비용등을감안한정책적판단을전제로 < 제 3 안 > 과 < 제 4 안 > 도고려할 수있는것으로판단함.

< 본문 >

37 - 제 1 장서론 1. 연구의배경과목적 1998년현행금융감독체계가최초로구축된이후 2003년신용카드부실사태, 최근상호저축은행부실등시장불안이반복되고있으므로이러한불안요인과금융감독체계의기능에대한정확한원인진단과근본적처방이필요함. 또한 2009년 자본시장과금융투자업에관한법률 ( 자본시장법 ) 의시행에따라파생결합상품등복합금융상품이급증하고, 금융소비자의금융상품거래관련손실사례가증가하는등금융소비자의보호를위한대응방안을요구하는목소리가높아지고있음. 그리고글로벌금융위기이후세계금융시장의급속한변화와함께국제적인 금융규제개혁움직임과함께미국과영국등주요국가에서금융감독체계를 개편하는등금융규제환경의변화가가속화되고있음. 이연구는이러한국내외의금융시장환경변화와국제적인금융감독체계개편 동향에대응하여우리나라의금융시장구조와금융산업현황에가장적합한 금융감독체계를구성하기위한기본방안을제안하는것을목적으로함. 2. 연구의범위와구성 (1) 연구의배경 금융감독선진화를위한감독체계의개편방안을검토하기위해서는연구대상인금융감독체계의범위를확정하고, 금융감독의대상인국내금융시장의특수성에대한명확한분석과이해가전제되어야함. 이연구에서대상으로하는금융감독체계는건전성규제와영업행위규제, 그리고퇴출규제를포함한공적규제와지급결제제도에대한감시, 그리고 금융시장및산업에대한자율규제를모두포함하는개념임.

38 - 공적규제는 금융위원회의설치등에관한법률 과 은행법 등금융 규제법에따라금융위원회 / 금융감독원이수행하는규제를말하며, 건전성 규제와영업행위규제및퇴출규제를포함함. 퇴출규제와관련하여예금보험공사가수행하는기능중일부에대한검 토도필요함. 지급결제제도에대한감시는 한국은행법 에따라한국은행이수행하는 감시및관련기능을말함. 자율규제는자본시장법에따라금융투자상품시장에대한한국거래소 시장감시위원회와금융투자산업에대한한국금융투자협회가수행하는 자율규제업무를말함. 이를위해우리나라금융시장의불안요인을거시건전성규제와미시건전성 규제그리고영업행위규제의세가지로구분하여그원인을분석하고그에 대한대응을평가할필요가있음. 첫째, 상호저축은행사태를비롯한금융회사부실사례와감독상대응방식을 분석하여시스템보호와금융회사의건전성유지를위한건전성규제의 현황과문제점을파악함. 둘째, 특히거시건전성규제를위한감독수단과방식을금융감독제도와 중앙은행제도의양면에서검토하여현황과문제점을파악함. 셋째, 펀드판매, 키코거래등금융거래관련실패사례와관련하여금융 소비자보호를위한영업행위규제의현황과문제점을파악함. 국내금융행정법원리와의체계적인정합성 과 견제와균형원리의작동 이라는관점에서금융감독체계상금융정책과금융감독의체계, 국제금융에대한규율체계, 그리고금융회사정리체계에대한현행법상제도현황과문제점을파악함.

39 - (2) 연구의구성 이연구는다음 5 개부분으로구성됨. 제 2 장금융시장불안과금융감독체계에서는이연구의진행을위한배경으로 서국내금융시장과국제금융시장으로나누어금융시장불안이금융감독체계 의효율성과타당성에미치는영향을문제와시사점을중심으로정리함. 제 3 장금융감독체계의현황과평가에서는국내금융감독체계에대한개편방 안을제시하기위한기초로서국내금융감독체계의역사적변천과정과현황 에대한정리및평가를함. 제4장외국입법례에서는국제기구의권고사항과주요국의제도현황과개편방안을최근글로벌금융위기이후의개편과정을중심으로비교ㆍ조사하여각국의제도현황과실제운영현황의파악이라는관점에서국내감독체계에미치는시사점을분석함. 제5장우리나라금융감독체계의개선방안에서는첫째, 금융감독기관의개편원칙으로서이원화모델의채택여부, 정부조직화여부, 자율규제의유지여부, 금융범죄조사기능의별도조직화여부, 금융감독체계개편의영향평가를검토하고, 둘째, 금융감독체계와견제와균형의문제로서금융감독에서의중앙은행과예금보험공사의역할을검토한후금융감독정보의공적관리제도의도입을제안하고, 셋째, 기타금융감독혁신을위한중장기과제로서금융감독과절차적정당성의확보방안, 금융분쟁해결절차의개선방안, 금융감독기관의책임성확보방안을제시함. 제 6 장결론에서는이상의논의를정리하고결론을제시함.

40 - 제 2 장금융시장불안과금융감독체계 I. 개관 이연구는상호저축은행부실사태와금융상품관련손실사례의증가등금융소비자보호필요성그리고글로벌금융위기이후국제적인금융감독체계개편동향등세가지사정에비추어장기적으로국내금융시장과산업에가장적합한금융감독체계를제시하는것을목적으로함. 1998년현행금융감독체계가최초로구축된이후 2003년신용카드부실사태, 최근상호저축은행부실사태등시장불안이반복되고있으므로이러한불안요인과금융감독체계의기능에대한정확한원인진단과근본적처방이필요함. 또한자본시장법의시행에따라파생결합상품등복합금융상품이급증하고 금융소비자의금융상품거래관련손실사례가증가하는등금융소비자의 보호를위한대응방안을요구하는목소리가높아지고있음. 그리고글로벌금융위기이후국제적인금융규제개혁움직임을수반한세계 금융시장의급속한변화와함께미국과영국등주요국가에서금융감독체계를 개편하는등금융규제환경의변화가가속화되고있음. II. 국내금융시장 1. 상호저축은행부실사태 2) (1) 원인 상호저축은행의부실을조사하는과정에서드러난금융감독당국의감독 소홀, 비리및유착등으로금융감독에대한불신이발생하였음. 2) 이하상호저축은행사태에대해서는금융감독혁신 TF, 금융감독혁신방안, 2011.9.2. 참조.

41 - 수차례의검사에도불구하고, 차명을이용한특수목적회사 (SPC) 의설립과 불법대출사실등을파악하지못하여감독부실문제가제기되고있음. 부산저축은행그룹비리수사 ( 대검, 3.15~) 과정에서금융감독원출신 감사들이불법여신과분식회계에공모한혐의를적발하였음. 상호저축은행사태의원인은업계의구조적측면, 정책ㆍ제도적측면, 감독ㆍ 검사상측면의세가지로구분하고있음. 업계의구조적측면에서의문제는소유 지배구조문제와외부환경요인의 두가지로구분하고있음. ( 소유 지배구조문제 ) 상호저축은행은자본력과사회적신용도가취약한개인대주주위주의지배구조를취하고있어대주주의변칙적인경영관여등전횡이발생할가능성이높음. 72년 8.3조치에따라사금융양성화목적으로상호신용금고 ( 현상호저축은행 ) 를설립하였음. 상호저축은행은소유와경영이분리되지아니한대주주중심의지배구조로 사외이사및감사등의내부통제제도를통한경영견제가원천적으로쉽지 않은구조임. 이에따라상호저축은행이대주주의 사금고화 되는등대주주에의한경영부실문제가지속적으로발생해옴. * 영업정지상호저축은행 16개중 12개가대주주등의불법행위에기인함 ( 03~ 10년).

42 - 한편, 프로젝트파이낸싱 (PF) 대출, 저신용자신용대출등고위험여신 업무를취급하고있었지만그에적합한체계적인리스크관리시스템을 구축하고있지않았던것으로파악됨. * 105 개상호저축은행중 57 개상호저축은행만신용평가시스템구축하고 있었음 ( 11. 6 말현재 ). ( 외부환경요인 ) 외환위기이후상호저축은행은은행권등과의여신경쟁이 심화됨에따라중소기업과개인등전통적인고객이이탈함으로써영업기반이 약화되고고유시장이은행에잠식되었음. 은행권은대기업의자금수요부진및여신금지업종 * 폐지 ( 98.1) 등금융자율화조치로종전의대기업에대한여신으로부터개인및서비스업등상호저축은행시장으로여신업무를확대하였음. * 골프장, 콘도업, 주점업, 부동산업, 사우나등과소비, 향락업종으로분류된업종들을은행의여신대상에서제외 ( 한국은행, 금융기관여신운용규정 ). 상호저축은행은가계여신위축과함께전체여신시장에서의시장점유율이 하락하였음. 1995 2000 2005 2010 은행 36.5 55.7 70.0 68.2 저축은행 6.2 2.8 4.1 4.5 자료 : 한국은행 ( 금융감독혁신TF, 금융감독혁신방안, 2011.9.2. 에서재인용 ) 금융규제환경의급변과이종금융기관간경쟁심화로상호저축은행고유의안정적사업모델을찾지못한채규제완화정책에의존하여, 부동산 PF대출, 부동산펀드등고수익 고위험자산에편중운용함에따라서민금융기관으로서의기능은퇴색해온것으로평가됨. * 저축은행총대출대비 PF대출비중 : 05년 18% 07년 26% ** 개인여신비중 : 99년 34% 10년 13%

43 - ( 규제완화 ) 부실상호저축은행의구조조정과함께정상상호저축은행의 경쟁력제고를위하여규제완화를실시하였으나, 도덕적해이와무리한 외형확대등의계기로작용한측면이있음. 소유권이소수에집중된상호저축은행에대하여은행과동일한수준의 예금보험혜택을부여하였음. * 상호저축은행의부실화시예금보험제도를이용하여수신금리만인상하면 자금난을해결하여부실을은폐할수있을뿐아니라, 건전한자산운용 보다는고위험고수익을추구할유인이상존하였음. 06 년 8 월, 8 8 요건 (BIS 비율 8% 이상, 고정이하여신비율 8% 미만 ) 을충 족하는상호저축은행에한하여동일인여신한도규제를완화하였음. 과도한 PF 대출방지를위해 30% Rule 도입, 충당금적립확대등감독강화장치를병행추진하였으나, 부동산경기호조등에따른일부상호저축은행들의과도한 PF 대출취급등무리한외형확대의계기로작용하였음. ( 조원, %) 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 PF대출잔액 6.3 11.6 12.1 11.5 11.8 12.2 PF대출비중 (%) 18.0 27.3 25.6 20.9 18.2 18.9 연체율 (%) 9.1 9.6 11.6 13.0 10.6 25.1 ( 자료 ) 금융감독원 주 : 2008년, 2009년, 2010년중자산관리공사 (KAMCO) 에매각된 PF대출각 각 3,320억원, 11,805억원, 36,990억원등총 52,115억원은제외된수치 ( 금융감독혁신TF, 금융감독혁신방안, 2011.9.2. 에서재인용 )

44 - ( 느슨한감독기준 ) 상호저축은행의구조적취약성을고려할때지속적인 건전성유지를위해서는은행보다엄격한수준의감독이필요하였음. 이용고객층의취약한신용도등현실적측면을감안하여자기자본비율 규제, 건전성분류기준, 충당금적립기준등을은행에비하여상대적으로 느슨하게적용하였음. 그결과상호저축은행의취약한리스크관리능력, 소규모자기자본및거액 여신취급등과맞물리면서경기변동에따라부실이반복적으로발생함. ( 감독정책의독립성미흡 ) 감독정책이독립적으로수행되지않고국제적인 금융자유화및규제완화추세등의영향을받음. ( 부실대응지연 ) 금융시장안정을위해부실상호저축은행에대한적기시정 조치를발동하는대신유예권을과도하게행사하고 M&A 를추진한결과, 부실이오히려크게확대되는사례도발생. 적기시정조치유예제도는자체정상화가가능한금융기관에한하여적용 함으로써사회적비용을최소화하려고도입한것임. 감독당국은예금보험공사기금이부족한현실을감안, 당장의금융시장충격을최소화하는데중점을두어유예제도를활용함. * 03~ 10 년기간중예금보험공사기금은매년적자기록 ( 연평균 3,535 억원 ) * 감독당국은당초영업구역외지점설치등유인제공을통해은행에의한부실상호저축은행인수를유도하였으나, 은행의인수포기로대형상호저축은행에의한부실상호저축은행인수로귀결 ( 08.9.26) * 상호저축은행인수시영업구역외지점설치허용요건이경제적부담규모 ( 인수시부담금액 ) 120억원당 1개 ( 최대 5개 ) 로당초논의 (300억원당 1개 ) 보다완화 결과적으로적기시정조치유예, 부실상호저축은행 M&A 유도정책이 일부상호저축은행의부실규모확대를초래함.

45 - * 일부상호저축은행의경우경영개선명령 ( 영업정지 ) 유예, M&A 후 PF 대출등고위험여신이급증하는등도덕적해이가심화됨. 은행권여신금지업종규제폐지 ( 98.1월) 예금자보호한도확대 ( 01.1월) 주요내용비고 ( 부작용 ) 저축은행고유시장이은행권여신제한대상폐지시중은행에잠식 2천만원 전액 * 5천만원도덕적해이조장 * 97.11~ 00.12, IMF 금융위기 명칭변경 ( 02.3 월 ) 상호신용금고 상호저축은행 8 8 클럽도입 ( 06.8월) 부실저축은행자율 M&A 유도 ( 08.9월) 저축은행여신한도확대 * * 80억원이상 자기자본의 20% 영업구역외지점설치허용, BIS 비율산정시인수된저축은행의연결기준한시적용배제 PF대출확대요인의하나로작용저축은행대형화, 부실규모확대 ( 자료 ) 금융감독혁신 TF, 금융감독혁신방안, 2011.9.2 국제적인금융자유화및규제완화추세와금융혁신필요성에따라검사 감 독이느슨해진측면이있음. ( 검사축소 ) 지배구조가취약한상호저축은행은출자자대출등적발을위하여현장검사가필수적이나현장검사인력은 06년이후현저히축소되었음. 현장검사연인원 : ( 06) 52.9백명 ( 08) 37.1백명 ( 09) 38.1백명 저축은행자산총액 : ( 07)53.2 ( 08)64 ( 09)75 ( 10)86 ( 조원, 6월말기준 ) 저축은행전담검사인력 : ( 07)45 ( 08)30 ( 09)29 ( 10)30 ( 명 )

46-05 년이후정부의동북아금융허브추진전략및금융감독원의상시감시 강화를통한리스크관리중심의감독체계추진등과관련하여금융회사 수검부담완화차원에서현장검사 (on-site examination) 축소를추진함. ( 제재미흡 ) 검사인력감축, 감독과검사부분의통합운영등의영향으로, 08~ 10 년기간중상호저축은행업무위반 ( 대주주신용공여위반, 동일인 여신한도위반, 자산건전성부당분류등 ) 에대한제재건수도크게축소되었음. ( 유착소지 ) 현장검사축소와함께금융감독원상호저축은행담당부서내 동일인장기근무, 금융감독원퇴직직원의유관회사재취업관행등으로피검 기관과의유착현상도부실검사의원인으로작용함. 그동안상호저축은행담당부서는빈번한금융사고처리등으로금융감독 원의기피부서로인식되어우수인력확보에애로가있었음. 반면순혈주의, 폐쇄적인사운영등에대한내부통제장치의미작동으로 직원의불법 부당한행위에대한효과적대응미흡하였음. 한편, 금융위원회도제한된인력 ( 08~ 10 년, 담당자 1 명 ) 으로금융감독원에 대한철저한지도 감독에한계가있었음. ( 검사독점폐해 ) 금융감독원의검사권단독보유, 검사 감독비공개주의 경향등에따라금융감독원의재량권남용소지증대하였음. 금융감독원 - 예금보험공사의공동검사가최근증가하고있으나, 07 년이후 예금보험공사가요청한 109 개공동검사건중 45 개건은미실시되었음. 제외사유는부실또는부실우려의정도에대한시각차이, 증자등경영 정상화추진상황, 검사주기및빈도유지필요성등으로파악됨.

47 - (2) 대응 금융감독혁신 TF 는원인별대응체계를다음과같이정리하고있음. 저축은행에대한감독 검사강화만으로는저축은행문제의근본적해결에한계 저축은행산업의구조적문제에대한해결방안과제도개선도함께추진 원인 결과 저축은행업계의금융감독감독 검사상구조적측면정책및제도측면 현장검사부족 규제완화정책 대주주사금고화 검사권독점, 특성을반영못한 내부통제시스템취약비공개주의느슨한감독기준 안정적수익기반부재 금융감독원내부 부실대응지연통제시스템미작동 저축은행의무리한외형확대, 잠재적리스크심화감독 검사부실에따른금융소비자의피해 대응체계 주기적대주주적격성심사 저축은행업에대한비전재설계 저축은행지배구조에대한재검토 감독기준강화 규제완화조치폐지 감독정책의독립성, 투명성책임성제고 적기시정조치유예제도개선 검사기능강화및견제장치마련 절차의개선및공개주의강화 감독 검사역량제고 내부통제강화 외부감독평가기구설치 * 박스내내용은 TF 에서최종안을, 그외내용은 TF 가금융위원회에게최종안마련을위임한사항임 금융감독혁신 TF 에서제시한금융감독혁신방안중이보고서와관련이있는 것을정리하면다음과같음. * 아래표에서정리한내용은금융감독혁신 TF, 금융감독혁신방안, 2011.9.2., 12 면이하에서해당부분을원문그대로전재한것이며, 목차번호는원문의 번호를유지하였음.

48 - < 금융감독혁신추진방향 > 저축은행사태를계기로금융감독상의문제점이노정됨에따라금융감독혁신필요 ㅇ저축은행뿐만아니라금융감독전반의취약점을점검 보완하고감독사각지대를해소하는계기로활용 ㅇ글로벌금융위기이후세계금융시장의변화에대응하여금융감독상문제점을점검 진단하고, 보완할필요 최근주요국의금융감독체계개편동향을분석하고우리실정에맞는금융감독체계등중장기과제에대한연구가필요하므로전문기관에의용역을추진 1-1 검사업무의독립성강화 (1) 현황및문제점 금융감독원에서검사, 감독, 소비자보호기능을모두수행하는데, 감독기능에비해타기능 ( 예 : 검사, 소비자보호 ) 이상대적으로소외 ㅇ이에따라금융감독원내비인기부서근무인검사업무를기피함에따라우수전문인력을안정적으로확보하는데어려움. (2) 개선방안 금융권역별조직체계 ( 은행, 보험, 금융투자등 ) 를검사 감독기능이분리, 독립적으로수행되는기능별조직 ( 검사, 감독등 ) 으로전환. ㅇ각기능을별도의부원장체제로편제하고독립성및책임성이최대한부여되도록운영. 조직진단 ( 외부용역 ) 실시및조직개편단행 ( 12 년상반기 ) 1-2. 예금보험공사의검사기능강화 (1) 현황및문제점 예금보험공사는금융감독원과의공동검사권이부여되어있으나역할과책임이제한적 *, 금융감독원 예금보험공사간실질적협력도부족. * 그동안금융감독원과공동검사협의시대형 계열저축은행이나직전년도금융감독원旣검사저축은행등은공동검사대상에서제외되는경우빈번 ㅇ이를보완하는단독조사권은엄격한실시요건 * 으로실적전무 * 적기시정조치대상 에한하여예금보험공사의단독조사가가능하나, 이경우이미부실이객관적으로확인된상태로부실억제를위한예금보험공사의조사실익이크지않음 (2) 개선방안 대형 계열저축은행 ( 매년검사 ) 에대한금융감독원 예금보험공사의공동검사의무화 * * 향후 5 년간모든저축은행검사시예금보험공사와공동검사실시방안도제시 ㅇ또한, 예금보험공사에게금융위원회 금융감독원에대한시정조치요청권을부여하여공동검사의실효성제고 예금보험공사의단독조사대상저축은행의범위를확대하여예금보험공사의사전감시기능강화

49 - ㅇ ( 현행 ) BIS 비율 5% 미만 개선 ( 예시 ) BIS 비율 7% 미만또는 3 년연속적자 공동검사의무화, 단독조사확대등에따라검사인력 조직확대추진 공동검사 단독조사시예금보험공사가금융거래정보를조회할수있도록금융거래정보조회권부여 ( 금융실명법유권해석, 금융위원회 ) 1-3. 제재심의위원회운영개선 (1) 현황및문제점 현행금융감독원검사결과는검사국제재건의 제재심의위원회심의 ( 경징계, 금융감독원장조치 ) 금융위원회의결 ( 중징계 ) 등절차로진행 ㅇ경징계 중징계여부는금융감독원제재심의위원회 * 에서판단 * ( 성격 ) 금융감독원소속양형기구이며법상기구는아님 ( 금융기관검사및제재에관한규정 ) ( 구성 ) 제재심의담당부원장, 제재심의담당부원장보, 부의안건담당부원장보, 법률자문역, 금융위원회담당국장, 금융감독원장위촉 4 人 검사를담당하는금융감독원이제재결정까지담당함에따라검사업무수행자의재량확대와금융감독원의권한비대화초래 ㅇ제재심의위원회가건의한사항에대해서만금융위원회가검토하게되어금융위원회통제가유명무실해지고제재심의위원회도금융감독원이구성하여형식적으로기능 * 금융위원회소관제재 : 98~ 08 년간 95% 이상을금융감독원원안대로의결금융감독원소관제재 : 금융위원회사후보고사항으로통제곤란 ㅇ금융위원회 / 금융감독원소관이불분명한사항에대해금융감독원의자의적소관분류로제재의적정성훼손우려 [ 감사원지적사례 ] oo 은행등이은행보험판매담당자의대출업무취급금지규제를상습적위반했음에도, 금융감독원은금융감독원장명의로 05~ 08 년간지속적으로주의조치 (2) 개선방안 제재심의위원회운영방식개선 ( 금융기관검사및제재에관한규정 개정 ) ㅇ ( 구성 ) 내부위원을축소하고외부위원을 6 명이상으로확대하되, 외부위원추천권자를이원화 < 재제심의위원회구성 > 현행 (9 명 ) 개선 (9 명 ) 제재심의담당부원장 ( 위원장 ), 제재심의담당 부원장보, 안건담당부원장보, 법률자문역, 금융위원회담당국장, 금융감독원장위촉 4 人 제재심의담당부원장, 법률자문역, 금융 위원회담당국장, 금융위원장위촉 3 인, 금융감독원장위촉 3 인 - 금융감독원은제재심의위원회위원장을민간위원중에서위촉하는방안의필요성등을검토하여개선방안을마련 ㅇ ( 자격요건 ) 전문성확보를위해전문자격증, 일정기간실무경력요건등자격요건신설 ㅇ ( 연임제한 ) 이해관계자와의유착관계형성을방지하기위해연임횟수 ( 임기 2 년 ) 를 1 회로제한

50 - ㅇ ( 방어권보장 ) 피감기관에게변호사조력권을부여하고, 검사부서는제재대상기관들과동일하게배석 진술지위만부여 ㅇ ( 공개주의 ) 제재내용은기한을준수하여외부에공개하고, 의사록작성후인터넷에공개 중장기적으로제재권을금융위원회로이관하여검사권과제재권을분리하는방안검토 TF 위원중일부는전문성, 책임성, 검사권의실효성등을이유로중장기적으로도현행제도의유지를주장 1-4. 적기시정조치유예제도개선 (1) 현황및문제점 검사결과적기시정조치부과요건에해당시적기시정조치를부과하되, 자체정상화가가능한금융기관에한하여적기시정조치를유예 * 하는것이원칙 * 자체정상화계획이명확히설계되어있는금융기관의경우한시적으로적기시정조치를유예하여자체정상화를유도함으로써예금보험공사기금손실축소와예금자보호, 금융시장불안방지등에기여하려는취지 ㅇ그러나, 적기시정조치유예가부실저축은행의처리를지연시키고오히려부실을확대한사례가다수발생 * 특히적기시정조치가유예후 M&A 로정상화가추진된일부저축은행의경우, 유예후 PF 대출등고위험여신이급증하는등도덕적해이심화 이에현재의적기시정조치를구조적으로대폭개선필요 ㅇ절차의시한규정및관련과정의문서화미비로전반적인결정과정의투명성이낮고외부의사후평가가사실상불가능 ㅇ시장일각에서는금융감독원장의임의자문기구인경평위를사실상심의기구로활용하면서전문가자문역할보다감독책임전가의소지가있다는비판도있음 * 예금보험공사의문서화된독자적의견개진이미비하여예금보험공사기금의손실위험이수반된유예조치남발을제도적으로예방할장치부족 ㅇ유예조치이후적기시정조치대상기관에준한감시 감독이충분히강화되지못함 (2) 개선방안 예금보험공사의독립된서면의견제출의무화 일부민간위원은경평위가감독책임전가의수단으로오용될소지가있다는이유로이를해체하고금융감독원이적기시정조치유예여부의견을자체안으로마련하는것이바람직하다는의견제시 ㅇ금융감독원이금융위원회에제출하는적기시정조치유예승인여부의견에대해예금보험공사는예금보험공사위의결의를거쳐독자적인서면의견을금융위원회에제출 * 특히금융감독원과예금보험공사의의견이다를경우예금보험공사는그이유를구체적으로적시 관련절차의명시및문서화 ㅇ ( 유예사유명시 문서화 ) 적기시정조치유예의목적이 예금보험공사기금손실최소화 이어야함을명시하고, 이에기초하여유예결정판단근거문서화 * 예 ) 저축은행감독규정제 50 조 2: 1 항의규정에따른적기시정조치의유예는예금보험기금의손실을최소화하는데기여할수있어야한다.

51 - ㅇ ( 처리시한규정 ) 일정기간이내에유예여부를결정하도록처리시한및절차별소요기간 * 을명문화 * 예 ) 적기시정조치사전통지 - 경영개선계획제출 : 3 주이내경영개선계획제출 - 금융감독원자체의견제출 : 2 주이내금융감독원자체의견제출 - 예금보험공사 ( 예금보험공사위 ) 의견제출 : 2 주이내예금보험공사의견제출 - 금융위원회결정 : 1 주이내 유예조치이후감독강화 ㅇ ( 유예시업무제한 ) 유예결정시해당저축은행에대한업무를제한하고상시감독을강화할수있는근거마련 ㅇ ( 유예기간및연장제한 ) 유예기간을 3 개월로제한하고, 유예기간연장은원칙적으로금지하되불가피한경우 1 회에한해 1 개월이내에연장허용 사후평가및관리기능의강화 ㅇ ( 사후평가 ) 유예결정이후일정기간 ( 예시 : 2 년 ) 경과후사후적으로금융위원회와예금보험공사는각각의자체평가보고서를작성 ㅇ ( 매뉴얼마련 ) 적기시정조치사유발생후적기시정조치또는유예결정까지과정과절차를마련 ( 매뉴얼화 ) 하고기록 ( 법제화 ) 감독규정사항은감독규정에반영하여즉시시행하고, 입법화추진 일부위원은금산법개정을통해적기시정조치발동및유예절차의상세화가필요하다는견해를제시 일부민간위원은중장기적으로적기시정조치최종결정의권한과책임을금융위원회에서예금보험공사위로이관하는것의적절성을검토할필요가있다는견해를제시 1-5. 금융위원회위원의임기보장 (1) 현황및문제점 금융위원회위원 * 의임기가 3 년이나, 이직등으로지켜지지않는경우가있어금융감독정책에관한독립적인의사결정이정치적영향력에취약 * 위원장, 부위원장, 재정부차관, 금융감독원장, 예금보험공사사장, 한국은행부총재, 금융위원장추천 2 인, 대한상공회의소장추천 1 인 ㅇ 98.4 월금융감독위원회출범이래현재까지위원평균재직기간이 14 개월에불과 위원들의독립성및다양성부족 ㅇ 11.7 월말현재 9 명의위원중 6 명의위원들이기획재정부등의고위공무원출신으로서독립성및다양성부족 ㅇ위원들간토론과협의를통해의사결정이이루어져야하나위원들의독립성 다양성부족및위원장과위원간암묵적인상하관계형성등으로여러시각이반영되기어려울소지 저축은행담당과장의경우재직기간 10 개월에불과하여관료의전문성축적이미흡 * 금융감독위원회 금융위원회과장재직기간 ( 00.1.1~ 08.2.28) : 은행 9 개월, 증권 11 개월, 보험 14 개월, 비은행 10 개월 (2) 개선방안

52 - 금융위원회의임명직위원과금융감독원장의임기보장 * 및준수, 금융위원회담당과장재직기간확대 * 현행법상금융위원회의임명직위원 ( 위원장, 부위원장, 금융위원장추천 2 인, 대한상공회의소장추천 1 인 ) 과금융감독원장의임기는 3 년이며 1 차에한해연임가능 일부위원은금융위원회위원임기미준수시바로다른행정부의직을담임할수없도록제도화하자는의견도제시 중장기적으로금융위원회위원임기를현행 3 년에서 4 년이상으로늘리고, 임기를분산하여순차적으로교체 일부위원은금융위원회내당연직위원폐지, 비상임위원의상임위원화도제시 4-2. 제재결과등모든자료의전면공개주의원칙도입 (1) 현황및문제점 제재사실및위반내용을중징계에한해서만금융감독원홈페이지를통해조치통보일로부터 10 일이내약식으로공개 ㅇ경징계 ( 기관및임직원주의 ) 의경우위규자에게통보후종결하고미공개 복잡 다기한감독법규내용과다양한위규행위유형등감안시, 소극적공개태도는유사위반행위방지와같은사전계도에미흡 공개시에도 10 일이내에공개하지않는지연공개다수발생 (2) 개선방안 제재의공정성 투명성강화를위해공개대상, 공개수준을확대 * * 기관주의, 임직원주의등경징계조치도공개대상에포함 ㅇ개인식별가능정보 ( 성명, 주민번호, 주소등 ) 를제외한검사서 ( 지적사항부분 ) 전체내용공개 제재결과를 10 일이내에공개토록의무화 4-3. 피검기관의권익보호강화 (1) 현황및문제점 피검기관 ( 임직원 ) 은변호사등의법률조력이없이문답서, 진술서작성관행화 ㅇ검사후제재절차진행시이해관계인의방어권이극히제한적으로허용되거나형식화된상황 (2) 개선방안 피검기관의방어권보장 ㅇ현장검사시준법감시인또는변호사의조력을받을수있도록보장하고, 이해관계인진술내용을검사기록으로관리 ㅇ정기검사나수시검사시사전에검사기간과검사목적통지 * 다만, 경제전체에미치는악영향, 투자자나예금자에대한심각한불안의야기내지대주주의자산은닉의우려가큰경우, 검사가아닌조사시등에한해생략가능

53 - 권익보호담당역 제도신설및업무독립성강화 ㅇ 국장급 으로외부공모및임기 ( 예 : 3 년 ) 보장 - 업무수행지원을위해상근인력 ( 예 : 2~3 명 ) 을 권익보호담당역 이직접채용 ( 금융감독원직원또는외부전문가 ) 검사대상금융회사에의한사후평가 ㅇ감찰실 ( 또는외부평가기구 ) 에서피검기관을대상으로검사과정에대한평가를받음으로써고압적태도, 재량권남용등행태개선 ㅇ평가결과는검사부서 검사역등의성과평가에반영조치 5-2. 관계기관상설협의체기능의강화 (1) 현황및문제점 글로벌금융위기이후유관기관간유기적협조체계강화를위해양해각서 * 를체결하고금융업무협의회 ** 운영 ('09.9.15) * 금융정보공유 MOU, 금융기관공동검사 MOU ** 부기관장급, 금융정보공유 / 공동검사관련기관간이견조정 협조 ㅇ정보공유 MOU 체결이후기관간정기보고서 * 공유확대, 한국은행 예금보험공사가금융감독원에요청한수시정보 ** 공유도확대 * 공유건수 : 2,339 3,101 건 ** 수시정보 : 한국은행 27 건, 예금보험공사 9 건 다만, 금융정보공유에대한기관간인식의비대칭발생 ㅇ금융감독원은상대기관이업무관련성이낮은정보에대하여공유를요청한다고인식 ㅇ예금보험공사는수시정보의제공지연으로보험사고발생위험판단에중대한영향을받고있다고인식 공동검사의경우연말실무협의, 연초분기별검사계획수립, 개별공동검사전 후의기관간협조를강화할필요 (2) 개선방안 현재공동검사 정보공유관련사항, 금융 외환시장분석및리스크점검등을위해운영중인협의체 ( 금융업무협의회, 외환시장협의회 ) 를통합, 상설협의체로격상하여협력강화 ㅇ ( 법제화 ) 법률또는대통령훈령등으로근거규정 * 을마련하여협의체를공식기구화 * 목적, 구성, 논의범위등규정 ㅇ ( 정례화 ) 월 1 회개최를원칙 ㅇ ( 참여기관 ) 재정부 금융위원회 한국은행 금융감독원 예금보험공사외에관련이슈별로필요시관련기관을회의에참석할수있도록함 ㅇ ( 정보공유범위확대 ) 수시정보목록공유등을통해수시정보공유를활성화하되, 미공개정보활용시사전협의절차구체화등을통해정보공유확대에따른책임강화도병행추진 ( 기관간교류강화 ) 직원공동연수, 공동세미나개최, 공동프로젝트추진, 공동보고서작성등병행추진

54-2. 금융소비자보호의경시 (1) 금융소비자의의의와범위 3) 전통적으로금융규제법에서는은행법상 은행 ( 제2조제1항제2호 ), 자본시장법상 금융투자업자 ( 제8조제1항 ), 보험업법상 보험회사 ( 제2조제5호 ) 등금융업자와의금융거래의상대방을가리키는용어로서 예금자 ( 은행법제1조 ), 투자자 ( 자본시장법제1조 ), 보험계약자 ( 보험업법제1조 ) 등을사용해왔음. 금융소비자는예금자와투자자, 보험계약자그리고대출채무자를모두포 괄하는공통개념임. 우리나라의금융소비자보호제도를그목적에따라 1정보의비대칭으로인한문제를해소내지완화하기위한제도, 2금융시장에서의경쟁을촉진하기위한제도, 3금융기관의효율성을제고하기위한제도로 3분하여보는견해가있음. 4) 또다른견해는금융소비자보호를금융질서의확립, 공정거래의확립, 소비자 7대기본권리의보호의 3 가지국면으로구분하고 세계각국에서의금융소비자보호를위한제정책적아젠다 는그초점이첫번째와두번째국면에서세번째국면으로전환되고있다고보고있음. 5) 금융소비자보호는민법과형법등일반법과공정거래법을포함한일반적인 소비자보호법제의적용대상이기도하지만, 금융규제법상금융소비자보호의 3) 이하금융소비자의의의와범위에관한논의의기본적인문제의식은김건식외, 금융상품의복합화 다양화에따른금융소비자보호장치강화방안연구 ( 재정경제부연구용역보고서, 2006.8), 43 면이하의내용을기초로한것임. 4) 김성훈외, 금융소비자보호제도의실태조사결과및개선방향 ( 한국금융연구원, 2001.9), 10 면. 5) 김병연, 금융소비자보호제도의주요이슈와개선방안 ( 한국금융연구원, 2009.11), 10-11 면. < 그림 6> 금융소비자보호의 3 국면 금융질서 공정거래 소비자의기본권리 이해상충시장교란시장규율파산후규제 담합독과점가격독과점생산광고끼워팔기공정계약 소비자알권리소비자선택권소비자의견반영권리소비자피해보상권리소비자교육받을권리소비자안전권

55 - 초점은기본적으로사전적보호로서의정보공시를포함한판매권유규제와 사후적보호로서의손해배상의확보에있어야함. 금융소비자보호는금융중개기능의효율성을높이고최근의금융위기에서나타난것과같은금융안정성에대한위험감소에간접적으로기여할수있으며, 금융소비자보호는시스템위험의방지와같은전통적인규제목적과모순되지않는것임. 그러나후술하는바와같이시스템보호를중핵으로하는건전성규제와금융소비자보호를핵심으로하는영업행위규제는규제목적상충돌할수있으며, 규제에필요한전문성또는능력에서도본질적인차이를보이고있음. (2) 금융소비자보호의현황 6) 은행법은전형적인안전상품을대상으로설계된규제법으로서정도의차이 는있지만최근정보제공의무를도입하는등금융소비자보호라는관점을 강화하고있음. 은행법은 예금자의보호 를규제목적의하나로규정하고있지만, 7) 여기서 말하는예금자보호는예금의원본보전성을확보하여은행의안정적인지 급결제기능수행을가능하게하는차원에서의규제목적이라고보아야함. 다만대출채무자에대해서는은행법등관련법규에서상당한수준의보호규정을두고있으며, 특히대출과관련하여예금을강요라는이른바 구속성예금 ( 꺽기 ) 을금지하고있고 ( 은행업감독규정제88조제1호 ), 금융기관보험대리점으로서보험계약을판매하는과정에서대출을조건으로보험을강요하는이른바구속성보험을요구하는행위도보험업법상명시적으로금지되어있음 ( 보험업법제100조, 동법시행령제48조 ). 6) 금융감독원, 금융소비자보호백서, 2011.4 는현행법상금융소비자보호기능을상세히정리하고있음. 7) 은행법제 1 조제 1 조 ( 목적 ) 이법은금융기관의건전한운영을도모하고자금중개기능의효율성을제고하며예금자를보호하고신용질서를유지함으로써금융시장의안정과국민경제의발전에이바지함을목적으로한다.

56 - 보험업법은은행법과마찬가지로 보험계약자의보호 를규제목적의하나로 규정하고있지만 8) 여기서말하는보험계약자보호는위험상품에대한정보 공시를핵심으로하는영업행위규제를내용으로하는것이라고하기어려움. 그러나최근보헙업법개정으로보험계약자를전문보험계약자와일반보 험계약자로구분하고적합성원칙과설명의무를명시하는등영업행위규 제를강화하고있음. 자본시장법은 투자자의보호 를규제목적의하나로명시하면서 9) 정보공시를 핵심으로하는영업행위규제를매우강력하게규정하고있음. 이와같은금융감독상중점의차이는각업종에서거래하는금융상품의 위험도를반영한것이라고볼수있음. 아래 < 표 2-4> 금융권역별감독중점에서보는바와같이우리나라에서도 금융소비자보호는주로증권과투자신탁부문에서집중적으로논의되어왔음. 은행권에서는주로건전성규제가문제되어왔지만이러한현상은은행이 위험상품을취급하면서완전히변하게됨. 구분은행보험증권투신 재무건전성감독 (prudential regulation) 영업행위감독 (conduct of business regulation) 매우중요매우중요중요 중요중요매우중요 ( 자료 ) 금융감독원증권감독국, 증권회사의영업행위준칙 (Code of Business Conduct) 해설 ( 업무참고자료, 2001.12), 2 면. 8) 보험업법제 1 조 ( 목적 ) 이법은보험업을영위하는자의건전한운영을도모하고보험계약자ㆍ피보험자그밖의이해관계인의권익을보호함으로써보험업의건전한육성과국민경제의균형있는발전에기여함을목적으로한다. 9) 자본시장법제 1 조 ( 목적 ) 이법은자본시장에서의금융혁신과공정한경쟁을촉진하고투자자를보호하며금융투자업을건전하게육성함으로써자본시장의공정성ㆍ신뢰성및효율성을높여국민경제의발전에이바지함을목적으로한다.

57 - (3) 금융소비자보호의경시 현재국내에서도기존금융규제체계가금융소비자보호에관하여매우부적 정한제도를가지고있으므로이를보완하여금융소비자보호제도를강화해야 한다는주장이다양하게제기되고있음. 우리나라에서의금융소비자보호에대한인식의부족은첫째, 금융소비자보호법체계의미비, 둘째, 금융감독당국내에서의금융소비자보호를위한자원배분의부족, 셋째, 금융소비자보호관련기관간의유기적인연결체계의부재등에반영되어있다고함. 10) 이러한주장의타당성에대해서는다양한관점에서검토가필요하겠지만, 건전성규제와영업행위규제간에충돌이발생할수있다는지적은충분히 공감할수있다고생각함. 다만영국에서는건전성규제목적과영업행위규제목적이충돌할경우 정치적인과정의실제를고려할때소비자보호목적이주도할수밖에없을 것이라고함. III. 국제금융시장 1. 거시건전성감독 글로벌금융위기이후세계금융시장의급속한변화와함께미국과영국등주요국가에서거시건전성감독의강화를포함하여금융감독체계를개편하는등금융규제환경의변화가가속화되고있음. 10) 원승연, 금융소비자보호의필요성 - 사례분석을중심으로, 한국금융연구센터 2009 년하반기정책심포지엄 금융소비자보호 : 현안과정책과제 발표자료, 2009.11.11.,( 이하원승연 (2009)), 18-19 면.

58 - < 참고 > 거시건전성감독 거시건전성이라는용어는 1979년 6월 BIS Cooke Committee( 현바젤은행감독위원회 ) 회의에서당시의장이유럽은행들의국외대출급증이금융안정을저해할수있다는지적과함께미시건전성감독만으로는 거시건전성문제 를야기할수있다는점을환기시키면서처음사용되었음. 이후 1986년 4월 BIS ECSC( 현세계금융제도위원회, Committee on the Global Financial System) 보고서에서 거시건전성정책이란넓은의미에서금융및지급결제시스템의안전성과건전성을촉진하는활동 이라고정의하면서거시건전성과정책을결합한용어를만들었음. 거시건전성정책은 2008년글로벌금융위기발생이후과거의금융규제가금융시스템안정에미흡했다는비판이제기되면서금융시스템의위기대응력을강화하고실물과금융부문의상호작용에따른리스크를억제하기위한정책체계구축, 정책수단개발로발전되고있음. 거시건전성정책은시스템리스크의식별, 금융시스템에대한영향평가, 대응여부결정및집행등을통해수행된다. 시스템리스크는횡단면차원과시계열차원으로구분됨. 횡단면리스크는구성의오류, 군집행동등에의해특정시점의충격이금융시스템으로전파되면서발생하는위험이며시스템상중요금융기관을효과적으로관리하기위한자본 유동성규제등이대응수단으로검토되고있음. 시계열리스크는거시경제순환과정에서실물 금융부문간경기순응성에의해유발되며경기대응완충자본, 지급준비제도, 동태적대손충당금등의정책수단이논의되고있음. 거시건전성정책은대상, 정책수단, 정책목적등의측면에서기존의미시건전성감독, 통화신용정책과상당부분중첩됨. 거시건전성정책은 1 금융기관을대상으로하고 2 건전성규제수단을주로이용하며 3 시스템리스크를평가하기위한개별금융기관정보가필요하다는점에서기존의미시건전성감독과유사한면이있음. 또한 1 경기분석등을통해시스템리스크를식별하고 2 경기순응성을완화하기위한규제의내용이금융기관의자산및부채의조정에주안점을두고있으며 3 특정금융기관의충격이시스템전체로파급되는것을억제한다는측면에서는통화신용정책과긴밀히연결됨. 따라서거시건전성정책이효과적으로수행되기위해서는거시건전성정책의범위를분명히하여정책당국간역할과책임을적절히분담하고협력할수있는체계를마련하는것이긴요함. ( 자료 ) 한국은행, 한국의금융제도, 2011.12, 49면.

59-2008 년글로벌금융위기를겪으면서전세계금융당국은금융안정의중요성을 비롯하여금융안정목표달성을위한거시건전성규제및감독의중요성을 인식하게되었음 ( 최흥식 (2010)). 2008 년글로벌금융위기의특징은사전에시스템전체의위험을보지 못했다는점인데, 각국은이에대한반성으로거시건전성규제및감독 강화를추진하게됨. 금융안정이란일반적으로금융회사, 금융시장및하부구조로구성된금융 시스템이안정적으로작동되는상태를의미하며, 금융시스템은주기적으로 불안에노출될리스크를내재하고있음. 금융자산과부채가과도하게팽창하는금융불안현상은지속적인경제 성장을저해하며, 특히자산가격의급등현상을수반하여경기의진폭을 확대하게됨. 한편, 금융감독기구가개별기관의건전성및개별시장의질서확립에초점을맞추는미시건전성감독을실시하더라도거시건전성감독을소홀히하는경우금융시스템은경기변동이증폭되거나리스크가한쪽으로쏠리는등시스템리스크에노출될가능성이높음. 2008년글로벌금융위기이전에는금융감독기구가개별기관의건전성및시장질서의확립에초점을맞추어규제감독을실시하여왔는데, 이과정에서금융시스템전체를살펴보지못할수있음을충분히인지하지못하였음 ( 최흥식 (2010)). 개별기관이건전하고개별시장이원활하게작동하고있다고하더라도전체금융시스템차원에서볼때지속가능하지못하게비대하고한쪽으로리스크가쏠리는등충격에취약한상태에노출될수있는데, 이의가능성에충분히대비하지못하였음.

60 - 따라서한국가의금융안정을위해서는금융시스템에대한미시적접근 뿐아니라거시적접근이필요하고일부중복이되더라도다면적으로 복수의기관이감시하고대응방안을제시하여야함. 이러한관점에서첫째, 거시건전성감독과지급결제제도에대한감시에서 중앙은행의역할을제도화하고, 둘째, 기획재정부 - 중앙은행 - 금융감독당국등 관계기관간에금융안정을협의하는기구를설치하는방안이검토되어야함. 2. 영국의금융감독체계개편 영국과미국등에서도금융감독제도의개편이이루어지고있으며, 우리나라의금융감독체계개편과관련하여가장깊은관련성을가지는것은다음두가지이유에서영국의변화라고할수있음. 첫째, 현재의국내금융감독체계는기본적으로영국의현행체계와동일한 원칙과철학에따라설계된것임. 둘째, 자본시장법을비롯한최근국내금융규제법의변화는영국의현행 금융규제법과동일한원칙과철학에따르는경우가많음. 영국의제도변화에서특히중요한것은국내에서도인식이확대되고있는 금융규제목적의충돌문제에대한해결책으로서금융감독제도개편이시작 되었다는점임. IV. 시사점 이상논의내용을정리하면다음과같음. <1> 금융규제목적의충돌 검사업무의독립성강화필요성과금융소비자보호의경시라는문제점은 결국금융시스템및개별금융회사의건전성보호라는건전성규제목적과 금융소비자보호라는영업행위규제목적의충돌을의미하는것임.

61 - 따라서이러한금융규제목적의충돌을해소하기위한제도개선방안이필요 하고, 금융안정의관점에서재정당국과금융감독당국그리고중앙은행의 관계를재검토할필요가있음. <2> 금융감독정보의공동관리 금융감독혁신 TF 최종보고서에서예금보험공사의검사기능강화, 제재결과등모든자료의전면공개주의원칙도입, 관계기관상설협의체기능의강화등과관련하여제기하고있는문제점은금융감독정보의공동관리필요성을제기하는것임. 예금보험공사와한국은행의기관목적수행을위하여금융감독정보가필요한경우현재와같이유관기관간의협력체계가이루어지지않는경우에는각기관의고유목적수행이불가능하게되어각기관별로단독검사권주장이제기될수밖에없음. 금융감독체계의재편이라는관점에서금융감독정보의공유에관한현재의 MOU 방식을법률에의하여강제되는금융감독정보의공동관리제도로전환 하기위한개선방안이제시되어야함. <3> 금융회사의퇴출규제와적기시정조치 금융감독혁신 TF 최종보고서에서적기시정조치유예제도개선과관련하여 검토하고있는문제는금융회사의퇴출규제에서사전적금융감독과사후적 금융감독의역할구조에대한재편필요성을제기하고있음. 적기시정조치유예시의단순한실무적인절차의개선과함께적기시정조치를원칙적으로자동발동하도록하고, 은행등 시스템적으로중요한금융회사 (systemically important financial institutions, SIFI) 에한정하여유예할수있도록제도를변경할필요가있음.

62 - <4> 금융감독기관의독립성 금융감독혁신 TF 최종보고서에서금융위원회위원의임기보장과관련하여 제기하는바와같이금융감독상의사결정기구의독립성과전문성확보를 위한제도개선이필요함. <5> 금융감독의절차적정당성확보 금융감독혁신 TF 최종보고서에서제재심의위원회운영개선, 피검기관의 권익보호강화등과관련하여제기하는문제점은금융감독의절차적정당성 확보필요성을강조하는것임. 금융감독상검사나조사가피검사기관및그임직원에대한강제적조치에 해당하고, 제재등일정한불이익처분의근거가되는것이므로피검사기관 및그임직원의방어권보장을위한제도적장치가반드시마련되어야함. 금융감독상검사나조사및제재의전과정은법적근거가존재해야하며, 행정적및사법적통제의대상이되어야함.

63 - 제 3 장금융감독체계의현황과평가 I. 개관 국내금융감독체계에대한개편방안을제시하기위한기초로서국내금융 감독체계의역사적변천과정과현황에대한정리및평가가필요함. 특히국내금융감독체계의변천과정을법제도적인관점에서비교정리 하는것은금융감독의체계및운영과관련하여현재일반적으로제기되고 있는문제점의근원을파악하는의미도있음. 이러한역사적변천과정과현황에대한정리를바탕으로현행금융감독 체계에대한평가가이루어져야함. 평가를위한기준으로는 <1> 금융감독체계의효율성, <2> 금융감독체계의 안전성, <3> 국내법체계상정합성의세가지를고려함. <1> 금융감독체계의효율성기준은금융규제목적에비추어금융회사의규제준수비용과금융감독당국의집행비용을최소화하고금융감독에필요한정보의집중과이용가능성등감독집행의조직적ㆍ절차적효율성을말함. <2> 금융감독체계의안전성기준은견제와균형을통한공정성과다른정책목표와의분리를통한정책적중립성을실현할수있는조직적정당성과금융회사나임직원의기본적인권보호를위한절차적정당성의확보등을말함. <3> 국내법체계상정합성기준은금융감독의공법상지위와법적구조에 대한분석을통하여국내법체계상체계적정합성의확보가가능한구조 인지평가하는것임.

64 - II. 연혁 11) 1. 개관 국내금융감독체계는 1997 년까지의업종별분리감독체계와 1998 년이후의 통합금융감독체계로구분할수있음. 1998 년금융감독위원회 / 금융감독원설치및설립이전국내금융감독체계는 은행, 증권, 보험, 기타의금융업종별로분산된분리감독체계를채택하고있었음. 〇은행업의경우은행법에따라설립된은행과외국은행지점에대한감독 및검사권은한국은행은행감독원이, 특수은행에대한감독및검사권은 재정경제원이보유하였음. 특수은행중농협및수협의신용사업부문은은행감독원이감독및검사를 담당하였음. 구국민은행과구주택은행은국민은행법 (1995.1.5.) 과한국주택은행법 (1997.8.3.) 폐지로일반은행으로전환하기전까지재정경제원이감독하였음. 〇증권업의경우재정경제원이인가및허가권을, 증권관리위원회와증권감 독원이승인 / 동의 / 명령권과검사권을보유하였음. 〇보험업의경우포괄적감독권을가진재정경제원이보험감독원에감독및 검사권일부를위임하고보험감독원을지시ㆍ감독하였음. 〇기타업종의경우포괄적감독권을가진재정경제원이은행감독원과신용 관리기금에일부회사에대한검사권을위임하고있었음. 은행신탁계정, 종합금융회사, 신용카드회사는재정경제원이직접감독 및검사를담당하였음. 11) 금융감독원, 2011 년도금융감독제도의이해, 2011.12, 269-270 면.

65 - 상호신용금고, 신용협동조합, 신용보증기금, 리스회사등은재정경제원이 감독권을보유하고은행감독원또는신용관리기금에검사권을위임하였음. 금융시장의통합화현상을고려할때분리감독체계를통합감독체계로전환한 것은당연한선택이라고할수있음. 〇현재는은행 / 증권 / 보험 / 기타모든금융업종에대한규제및감독을금융 위원회 / 금융감독원이담당하고있음. 2. 1997 년이전의금융감독체계 12) (1) 1950 년 한국은행법 제정과 1962 년제 1 차개정 1950 년제정된 한국은행법 은중앙은행의독립성을보장한입법으로서 통화신용정책의최고의사결정기구로서의금융통화위원회 ( 이하 금통위 ) 를 설치하고있음. 금융통화위원회는정부및경제각부문의직능대표로구성된회의제기관으로서정책결정의중립성을보장하기위해통화신용외환정책결정과집행, 그리고금융기관의신설, 합병, 해산과은행감독및검사등행정에속하는권한까지갖는강력한행정위원회의성격을띠고있었음. 그러나 한국은행법 상금융통화위원회의법적지위는한국은행법제정 당시 13) 부터논란의대상이되었음. 12) 이하우리나라금융감독제도의연혁에대한설명중사실관계에대한것은최흥식, VII 장. 금융감독체계의변천에대한정치경제적분석, 한국의금융제도 : 주요이슈의회고와과제, 서울대학교금융경제연구원심포지엄자료집, 2010, 3-75 면을중심으로정리한것임. 이하우리나라금융감독제도의연혁에대한설명은별도의인용이없는한최흥식 (2010) 을참조한것임. 13) 한국은행법 제정당시실무자로참여하였던김정렴전대통령비서실장에의하면, 한국은행법 제정당시가장논란이되었던사항은정부조직법상재무부장관이관할하게되어있는화폐금융외국환에관한사무를재무부장관이의장이되고차관이당연직대리위원으로되어있는한국은행의금융통화위원회가관장할수있느냐하는문제가제기되었다고함 ( 최흥식 (2010)).

66 - 금융통화위원회는행정위원회로서영미법계국가에일반적으로존재하는 국가대행기관이었으나대륙법계국가에서는찾아보기어려워정부조직법 위반및위헌여부가중점적으로검토되었음. 우리나라헌법하에서도금통위는합법적이라는한국은행의주장이받아 들여져현재의형태가유지됨. 정부주도의경제운용체제하에서통화신용및외환정책에대한정부의역할을강화하기위한개정으로서금융통화위원회의명칭이 금융통화운영위원회 ( 이하 금통위 ) 로변경되고, 그기능인 통화신용외환정책수립 중에서 외환관련기능 은정부로귀속됨. 또한금통위의결정사항에대하여재무부장관의재의요구권을신설하고, 은행감독부를은행감독원으로승격시키고감독권한을강화시키는대신 재무부장관에대한보고조항을신설함. 14) (2) 1988 89 년 한국은행법 개정논의 한국은행직원들의성명서발표와적극적인독립성제고노력으로촉발되어 야당의당 정협의안및한국은행안이제시된데이어정부여당도높은관심을 보이면서여당에서독자적인개정안을통과시키고자하는시도도나타났음. 야당 ( 특히민주당과평민당 ) 은한국은행의입장을대체로수용하여한국 은행의독립성을보장하는안을제출하였음. 정부여당은한국은행의독립성을일부보장하는대신통화금융정책의최종 책임이정부에있음을명확히하고금통위가통화정책을수립할때정부와 14) 이러한개정에대해서는 본래의입법정신이크게퇴색 되었고, 이에따라정부주도의고도성장체제하에서한국은행은정부의지배하에놓이게되었으며거시적으로는물가안정보다는성장을위한통화의공급을중시하였으며, 미시적으로는금융기관의건전경영유도보다는전략부문에자금을집중지원하기위한여신통제관리에치중하였다는평가를받고있음 이라고평가하고있음 ( 최흥식 (2010)).

67 - 협조하여야하는것을제도화하며, 은행감독기능을한국은행에서분리하여 통합금융감독기구를설치하자는개편안을추진하였음. 1987 년말대통령선거를앞두고 4 당의대권주자들은제각기한국은행의 독립성을보장할수있도록 한국은행법 을개정하겠다는공약을내놓음. 1988 년 4 월총선에서도각당은득표전략의일환으로다시 한국은행법 개정을공약으로내걸자, 1988 년 7 월 22 일에야 3 당 ( 민주, 평민, 공화당 ) 은 단일안을제시함. 1988년 11월 10일에정부와여당은 한국은행법 개정방향에대한당정협의결과를발표하였으며, 그내용은금통위의장이한국은행총재를겸임하고재무부차관이금통위에당연직으로참여하며은행감독원을한국은행으로부터분리하여금융감독원으로개편하고재무부장관의지휘감독하에두는것이었음. 1988년 11월 14일에김건한국은행총재는기자회견을통해두안모두중앙은행의독립성제고와는상당한거리가있음을밝히고한국은행총재가금통위의장을맡고은행감독원은한국은행에존치하도록하는등 한국은행법 개정에대한공식견해를표명함. 한국은행법 개정안이처리되지못하는동안정부와한국은행은직접대화를통해합의안을작성키로하였으나통화신용정책의주요사항에대한재무부장관의사전협의권을법제화하는문제와은행감독원의귀속문제에대한이견은해결되지않았음. 1989년 8월 21일재무부는독자적으로 한국은행법 개정안을마련하여당정협의에제출하였으며, 10월 26일에는당정협의를거친 한국은행법 개정안을정부안으로확정하고금융통화운영위원회의자문을요청하였음.

68 - 금통위는 한국은행법 의개정을장기적과제로유보하고, 운영면에서중앙 은행제도의자율적운용관행을정착시켜갈것을권고하는답신서를발표함. 이에정부와여당은당정협의를거쳐금통위의답신을받아들이는형식으로 한국은행법 개정안의상정을유보하기로결정하였고, 12 월 5 일국회 재무위는야당이발의한안마저유보하기로결정함. (3) 1994 1995 년 한국은행법 개정논의 1990 년대금융감독제도개편논의는학계로부터비롯되었음. 1994 년 5 월경제학자 41 인이중앙은행의독립을촉구하는성명서를발표함. 발단과전개과정은달랐지만내용과결론은이전과다르지않았음. 이해당사자인재정경제원과한국은행의입장은 1988 89 년법개정논의시 밝힌입장과사실상동일하였음. 정부는이기회에자신의입장을관철하기위해국회통과를적극적으로 추진하였음. 그러나한국은행과야당및시민단체노조등의반대가거세지자 6월지방자치선거를앞두고있던여권은 한국은행법 개정강행을유보하였고, 결국정부가제출한 한국은행법 개정법안은회기가끝나면서자동적으로폐기됨. (4) 평가 ( 최흥식 (2010)) 당시의금융감독제도에대해서는다음과같은문제가지적되었음.

69 - 첫째, 복잡다기한금융감독체계로인하여총괄감독기능이부재하였음. 재무당국과한국은행이라는이원화된감독기관과다원화된실제검사 기관으로인하여감독의범위및책임소재가불분명하고금융권전반에 걸친종합적인실태파악은물론총괄감독기능이취약하였음. 겸업화진전으로일부감독업무가중복되는반면감독의사각지대가발생 할우려가있었으나이를조정하고포괄적인감독정책을수립할수있는 여건이미흡했음. 둘째, 다기화된감독체계의다른한편에서는정부주도의의사결정관행이 지속되고있어서은행 증권 보험감독원등중간감독기관의자율성과 책임성이결여되었음. 셋째, 금융감독기관간의유기적인협조및정보교환체제의결여로종합적인 시장감시기능이미흡했고, 금융겸업화와혁신에대응한기능별감독기능도 미비했음. 이러한문제점을해결하지않고서는금융제도의건전한발전과안정성확보가 곤란하다는인식이팽배하였으나각기관의이해관계에얽혀정리되지못하고 있었음. 그러다 1997 년정부는정권말기라는한계에도불구하고, 비은행부문의 급성장과더불어경제전반에걸친부실이증폭되는상황에서금융전반에 걸친개혁의일환으로금융감독체계의개편을시도하게됨. 3. 1997 년 금융감독기구의설치등에관한법률 제정 (1) 배경및진행과정 1997 년 1 월 7 일김영삼대통령은연두기자회견에서대통령직속으로금융 개혁위원회 ( 이하 금개위 ) 를설치하여금융산업전반에걸쳐개혁을추진 할것임을발표함.

70 - 금개위는 6 월 3 일중앙은행및금융감독제도개선등제 2 차금융개혁안을 대통령에게보고함. 금개위안은금융통화위원회를한국은행의최고의결기구로하여의장이한국은행총재를겸임하고, 국무총리직속금융감독위원회 ( 금융감독위원회 ) 를설치하며, 은행증권보험감독원과재정경제원의금융정책실의감독기능을통합하여금융감독원 ( 금융감독원 ) 을설치하는것이었음. 금개위안은금융감독의일원화라는차원에서통합금융감독기구를설치하고, 이기구가거시경제당국 ( 재정경제원 ) 및통화신용정책당국 ( 한국은행 ) 과는일정한거리를두고독립적으로금융감독업무를수행할수있게하였으며, 이들간에상호견제와협력이이루어질수있도록하였음. 이러한금개위안을바탕으로재정경제원이마련한중앙은행및금융감독제도개편에대한수정안은금융감독위원회뿐만아니라금융감독원도정부기구화하도록하고, 중앙은행의은행감독기능을배제하고그대신금융기관에대한자료제출요구권, 금융기관검사요구권및공동검사요구권등간접적인수단만을부여하도록한것임. 정부의최종안이형평성을잃었다는비판이이루어지는가운데, 한국중앙은행법과금융감독기구설치등에관한법률등을포함하여 13개금융개혁법을 7월 24일입법예고하고 8월 23일국무회의심의를거쳐국회에제출하였지만, 국회에서처리되지못함. 1997년 11월외환위기상황을맞아 11월 21일 IMF에긴급유동성조절자금의지원을요청하고, 자금지원을위한협상과정에서 IMF는 한국은행법 개정안과통합금융감독기구설치법의연내국회통과를자금지원의핵심조건으로제시함. 국회는정부제출법률안, 정부와 IMF 간합의사항, 한국은행의입장등을수렴하여 3당합의에의한수정안을만들었으며, 한국은행법 개정안, 금융감독기구의설치등에관한법률제정안등금융관련개혁법안은 12월 29일국회본회의에서가결되었고 12월 31일공포되었음.

71 - (2) 평가 ( 최흥식 (2010)) 위환위기이후제정된금융감독기구의설치등에관한법률 (1997.12.29) 은금융감독원의정부조직화및소속직원의공무원화를추진하지않기로했다는점에서당초의정부안 (1997.6.14) 과는다소달라졌지만, 기존에통과된금개위안 (1997.6.3) 과는여전히상당한차이를보이고있다는평가를받고있음. 첫째, 금개위안에서는금융감독관련법령제개정권과금융기관인허가권이모두금융감독위원회소관으로되어있었으나, 새로운감독체계에서는재경원이이들권한을모두관장하는것으로되었음. 금융감독기능이거시경제정책으로부터독립되기어려운구조가만들어졌음. 둘째, 금개위안에서는건전경영지도및규제를핵심으로하는일부은행감독기능을한국은행에부여하도록되어있었으나, 새로운감독체계에서는한국은행에게은행감독권을제거하고자료제출요구권, 검사요구권등소극적이고간접적인기능만허용하였음. 셋째, 금개위안에서는예금보험공사를금융감독위원회산하로두는것으로하였으나개편체계에서는예금보험공사를재경원산하기구로편제하였음. 구조조정을앞두고재경원이주관하게될공적자금투입문제를염두에둔것이겠지만감독권을가급적유지하고자하려는재경원의의도를반영한것으로해석됨. 넷째, 금개위는추천임명직위원 3인을임기 5년전원상근으로제안하였으나개편체계에서는임기 3년비상근으로하였음. 이러한변화는금융감독위원회의의사결정구조가정치와관치의영향에더욱취약하게만드는데기여한것으로해석됨. 다섯째, 금개위안에서는금융감독위원장과금융감독원장을분리하였으나 개편체계에서는겸임하도록정하였음.

72 - 반면, 금개위안에서는금융감독위원회사무국이감독업무를담당하는것으로제안하였으나새로운감독체계에서는사무국은두되비감독조직으로금융감독위원회의공무집행기능을지원하는행정보조목적의최소한의조직으로한정되었음. 4. 1998 2007 년금융감독체계개편논의 (1) 2000 2001 년금융감독체계개편논의 정부는 1997 년말국회를통과한금융감독기구설치등에관한법률에의거 1998 년 4 월 1 일금융감독위원회를설치함. 2000 년말상호신용금고부정대출사건에금융감독원일부직원이연루된 사건을계기로감독체계를재검토할필요성이제기됨. 이러한일련의상호신용금고부정대출사건으로국내금융감독에대한 신뢰가크게손상되고이러한사건이국내금융감독제도가지니고있는 근본적인문제의일부에불과하다는주장이제기됨. 정부는 2000 년 10 월 31 일에국무회의에서재정경제부제안에따라기획 예산처주관으로금융감독체제혁신방안을마련하기로함. 11 월 11 일민간전문가 6 인으로금융감독조직혁신작업반 ( 이하 작업반 ) 이 구성되어금융감독조직혁신방안을마련하고이를 12 월 20 일에공청회에서 발표함. 이후작업반의방안은민관합동의금융감독조직혁신위원회에서논의되 었으나위원들간의견대립으로합치점을찾지못하게됨.

73-2001 년 4 월 6 일재정경제부가스스로금융감독체제효율화방안을발표 함으로써논의되던혁신방안과는무관하게논쟁이마무리됨. 작업반은당시통합금융감독체제에다음과같은문제점이있다고지적함. 첫째, 금융감독위원회는금융및기업구조조정에치중함으로써본연의 건전성감독업무에소홀하였고감독기능의중립성유지및투명성확립도 미흡하였음. 둘째, 금융감독위원회와금융감독원간역할및관계정립에실패하여, 업무의중복과정책혼선을야기하였고, 금융감독위원회의금융감독원에 대한지시감독기능도미흡하였음. 셋째, 이질적조직및인력의물리적통합으로탄생한금융감독원은역사가 일천한가운데전문가적이고시장지향적조직문화의부재, 내부통제체제 취약등으로책임성이부족한일부직원이도덕적해이현상을보이게됨. 작업반은 1997 년금개위의취지를살려감독기능의중립성확보를강조 하고금융감독위원회와금융감독원의지배구조를개선하는다양한대안을 제시하였음. 작업반은금융감독위원회 ( 원 ) 의조직개편대안으로 5개안 (<I안 > 금융감독기구의민관합동조직화, <II 안 > 현체제유지및위원장과원장분리, <III 안 > 현체제유지및부분적보완, <IV 안 > 통합정부조직화및 <V 안 > 민간공적조직으로통합 ) 을고려하였음. 그러나실현가능성이희박하다고판단한 <V 안 > 을제외하고나머지 4 개안을 구체적으로비교평가하여통합감독체제설립취지에가장적합한안으로 <I 안 > 을제안하였음.

74 - 이안은금융감독위원회 ( 기본적으로공무원조직 ) 와금융감독원 ( 민간 조직 ) 을민관합동조직으로통합하고, 5 명의정부위원외에민간위원을 8 명으로늘리며, 금융감독위원회사무국은폐지하는방안이었음. 당시작업반이장기적으로는 <Ⅴ 안 > 의민간조직화가감독기구의이상적인형태라고인식했음에도불구하고민관합동조직을제안한것은, 금융산업에서정부주도가관행화되어온현실을감안할때순수민간조직은너무급진적이어서실현가능성이낮다는평가에주로기인한것이었음. 당시재정경제부는근본적으로통합정부조직화하는 <IV 안 > 을선호하나, 차선책으로금융감독위원회와금융감독원을통합하여민관합동조직으로 만드는 <I 안 > 을지지하고있었음. 금융감독위원회는현체제를유지한채금융감독위원장과금융감독원장의 겸직을분리하고역할분담을명확히하여금융감독원을보다확실히지시 감독할수있는 <II 안 > 을선호하였음. 그러나타기관들, 특히금융감독원은이방안들이결국금융감독원을 정부기관의산하기관화하려는방안으로해석하여격렬히반대하였음. 금융감독원은민간공적기구로통합되는 <V 안 > 을선호하나작업반이명시적 으로이방안을제시하지않았기때문에현행틀을크게흐트러뜨리지않는 수준에서독립성과전문성을제고할수있는방안인 <III 안 > 을선호하였음. 한국은행은어느안이든간에통화신용정책과최종대부자기능을수행하기 위해단독검사권을한국은행에부여하여야한다고주장하였음. 공청회에서대부분의토론자가 <I 안 > 을차선책으로선택하면서도감독 기구를순수민간조직으로구성할것을주장하였음. IMF 는금융감독위원회와금융감독원을독립적인민간조직으로단일기구화 하고금융정책과금융감독을분리하는것이바람직하다는의견을제시함.

75 - 결국위원회주관부처인기획예산처는다음과같은회의결과를발표함. 작업반이제시한 <I 안 > 은감독권한의집중을초래하고우리나라행정부에민관합동조직설치사례가없었으며, <IV 안 > 은작은정부원칙과금융감독발전의세계적추세에배치되므로우선이들방안들을제외하고, 나머지중에서대규모조직개편보다는유관기관간기능조정과운영시스템의혁신이시급한것으로인식되어 <III 안 > 을선택한다고발표함. 이러한회의결과를바탕으로재정경제부는 2001년 4월 6일 금융감독위원회 금융감독원의조직개편은포괄적금융감독체제로전환된지 3년도안된점등을고려하여현행체제를유지하되, 금융감독위원회는감독정책기능, 금융감독원은감독집행 검사기능에주력할수있도록일부조직과기능을재편한다 는내용의금융감독체제효율화방안을발표하였음. 그러나금융감독위원회와금융감독원조직개편부분은중립성과효율성에 관한기존의문제를개선하기보다문제가있는기존의체제를고착화시킴 으로써약반년간진행되어온감독체계개편논의가일거에중단됨. 그리고금융감독위원회사무국조직을더욱확대하고기능을강화하는 조치로연결됨. < 표 VII-4> 금융감독조직혁신작업반의조직개편대안 대안조직형태주요내용 I 안 금융감독위원회와금융감독원의통합, 민관합동조직화 -금융감독위원회를금융감독원의내부기구화 -현재의금융감독위원회사무국폐지 -당연직비상임위원제폐지 -위원장, 부위원장각 1인, 상임위원 3인, 비상임민간위원을 8인으로증원 -증선위기능강화와비상임위원수를현행 3인에서 4인으로확대

76 - -금융감독위원회위원장과금융감독원원장의 겸직분리 II 안 -위원장, 부위원장, 상임위원각 1인, 당연직금융감독위원회 / 금융감독원비상임위원 1인 ( 금융감독원장 ), 민간인비현체제유지, 위원장과상임위원 7인원장분리 -금융감독위원회사무국은금융감독정책업무를, 금융감독원은금융감독집행업무를담당 -증선위관련사항은 <Ⅰ 안 > 과동일 -현행조직체계를유지하되금융감독위원회의 금융감독원에대한감독및업무통할강화 금융감독위원회 / 금융감독원 -금융감독위원회사무국과금융감독원의분장 Ⅲ 안 현체제유지, 위원장과원장 업무 명확화를 위하여 세부적인 내용의 겸직허용, 부분적보완 MOU 체결 -증선위를증권조사위원회로개편하여금융 감독원과분리 -금융감독위원회와금융감독원을통합하여 IV 안 통합정부조직화 합의제행정기구 ( 공정거래위원회 형식 ) 의 정부조직화 -한국은행형태의무자본특수법인 V 안 민간공적조직으로통합 -<Ⅰ 안 > 과유사하나, 금융감독위원회위원전원민간인 ( 자료 ) 금융감독조직혁신작업반 (2000), 김대식윤석헌 (2005) (2) 2003 2004 년금융감독체계개편논의 1) 2003 년신용카드사태발생 2003 년 3 월 11 일에 SK 글로벌의대규모분식회계가발표되고신용카드사의 건전성에대한우려로인해카드채편입투신사펀드에대한환매요구가급증 하고신용카드사의자금난이가중되는등금융시장불안이현재화되었음. 이후 2003 년내내경기침체속에서신용불량자가꾸준히늘고카드연체율도 전반적으로상승하는등, 한국금융과경제는신용카드사와가계의부실로 금융불안요인이장기화할조짐을보이고있었음.

77 - 급기야 2003 년 11 월하순 LG 카드의유동성부족사태마저터지자감사원은 12 월초금융감독체계개편을염두에두고카드부실에대한특별감사 방침을확정하였음. 이에따라 2003년 12월중순에금융감독위원회와금융감독원을대상으로예비조사가실시되었고, 2004년 2월초부터는재정경제부, 금융감독위원회, 금융감독원에대한특별감사가실시되어최종감사보고서를 7월에발표하게됨. 2) 2004 년감사원의금융감독체계개선방안제시 2004 년 2 월부터 4 월까지감사원은금융감독당국을대상으로신용카드부실 원인을감사한후이와연계하여금융감독체계개선방안을제시하기에이름. 당시감사원은카드문제의원인으로인위적인소비진작을통한경제 활성화를지목하면서이러한거시경제정책수행상의오류를감독기구가 적절히제어하지못한점을비판함. 그리고더나아가서이는금융감독체계가다기화되고감독기관의역할및 기능이중첩된데서비롯된구조상의문제와이에따른금융감독원의비 효율적업무운영에서연유되었다고풀이함. 신용카드특감결과를토대로감사원은장 단기금융감독체계개선방안을 제시하고, 이를정부혁신지방분권위원회위원장에게통보함. 단기개선방안으로는금융감독기구설치법등관계법령에규정된대로 금융감독기관별로권한과책임을명확히하도록권고함. 아울러금융감독관련법령및규정체계를개편하여절차적사항은가급적 하위법규에규정하도록권고하였고, 금융감독유관기관간협조체제구축을 법제화할것과금융감독기구운영상의투명성강화등을요구함.

78 - 중장기개선방안으로는금융감독체제를단순화하되, 금융감독기구를정부 기구화하여적법성을확보하도록요구하였으며, 아울러금융감독기구의 자율성확보등을제안함. 5) 정부혁신지방분권위원회에의한금융감독기구개편방안 감사원의문제제기이후, 금융감독기구개편문제는대통령직속의정부혁 신지방분권위원회 ( 이하정부혁신위 ) 로이관됨. 이에따라 2004 년 6 월 10 일위원회내에금융감독운영시스템혁신을 위한 T/F 를구성하여금융감독기구의운영시스템개선작업을검토하는등 개편방안을검토하게됨. 재정경제부와감사원은재정경제부의금융정책국을비롯하여금융감독 위원회와금융감독원을모두통합하여재정경제부산하에금융감독청을 신설하고직원들을공무원화하는방안을선호하였음. 금융감독위원회는금융정책국과금융감독위원회를통합하여금융부를 신설하고금융감독원은민간조직으로단순검사기관화하는방안을선호 하였음. 금융감독원은금융감독위원회와금융감독원을통합하여민간공적기구화하되 금융감독위원회를내부최고의사결정기구화하는방안을지지하였음. 정부혁신위는 2004 년 8 월 13 일감사원이제시한특검결과와개편방안을 토대로스스로의개편방안을만들게됨. 이개편방안은독립성, 전문성, 책임성및효율성확보를기본방향으로삼고, 현행금융감독의틀은변경하지않으면서재정경제부금융감독위원회금융감독원간역할분담을명확히하여업무혼선및피감독기관의불편최소화를도모하는것을주된내용으로하고있었음.

79 - 특히재정경제부는금융위기관련등중요거시금융정책사항에관하여개입하고, 금융감독위원회는금융정책및법령관련판단등공권력적업무를담당하며, 금융감독원은상시감시및검사중심으로감독업무를수행할것을권고하였음. 그리고이와관련된향후혁신과구체적인업무조정은금융감독위원장 책임하에금융감독위원회사무국과금융감독원간합동실무협의체가 정하도록권고하였음. 정부혁신위의제안에따라, 2004 년 9 월 13 일금융감독위원회사무국과 금융감독원은합동실무협의체를구성하고역할분담방안에대해합의안을 작성하게됨. 또한 2004 년 10 월 13 일에금융감독원은금융감독제도및금융감독원쇄신 방안을발표함. (3) 평가 ( 최흥식 (2010)) 첫째, 금융감독당국은주어진본연의감독업무에전념할수있도록기능이 부여되어야하고, 이에적합한체계를가질필요가있음. 둘째, 금융감독업무는거시경제정책에쉽게압도될수있으므로금융감독 업무를중립적으로수행할수있도록체계를구축할필요가있다는교훈을 얻었음. 셋째, 금융감독체계의개편논의에서가장핵심사항으로대두된공권력적행정작용, 즉국민의권리와의무에직접적으로영향을미치는금융감독권한을민간기구에게부여할수있느냐의문제가해결되지않으면감독제도의실질적개편이어렵다는점임.

80-5. 2008 년 금융위원회의설치등에관한법률 개정 (1) 배경 2007 년 12 월 19 일대통령선거후구성된대통령직인수위원회 ( 이하 인수위 ) 는 금융감독체제의개편에대하여정부조직개편차원에서검토함. 인수위는 2008 년 1 월 16 일대부처주의에기초한정부기능과조직개편방안을 발표하고, 이를바탕으로하여 1 월 21 일한나라당국회의원 130 명은금융 감독기구의설치등에관한법률일부개정안을국회에제출함. 이안은재정경제부가보유하고있던금융정책기능과기존의금융감독위원회가보유하고있던금융감독기능을통합하여금융위원회를설치하고, 금융위원회위원장과금융감독원원장의겸임을금지하여감독정책기능과감독집행기능을명확히구분하는것등을주요내용으로하고있었음. 첫째, 금융감독위원회는재정경제부의금융정책기능을이양받아금융위원회로확대개편되고, 금융시장안정에관한사항, 금융에관한법령의제 개정에관한사항, 금융기관감독과관련한규정의제개정, 금융기관의설립합병등의인허가, 금융감독원에대한감독등의업무를수행함. 둘째, 금융위원회는금융정책기능과금융감독기능을수행하지만, 국제 금융과관련하여외국환거래취급기관의건전성에관한업무만취급하고 그밖의국제금융관련업무는기획재정부가취급함. 셋째, 기능이확대된금융위원회의책임성강화를위하여금융위원회 위원에게제척, 기피및회피조항을신설하고위원회의사록의작성및 공개를의무화함. 넷째, 금융감독원은감독집행업무를수행하되금융위원회위원장과금융 감독원원장의겸직을금지하여감독정책업무와감독집행업무를명확히 구분함.

81 - 다섯째, 금융위원회를 9 인위원으로구성하되위원장및부위원장과별도로 2 명의상임위원을두고기존의금융감독원장과예금보험공사사장은금융 위원회위원에서배제함. 이법률안에대하여재정경제부, 금융감독위원회, 금융감독원, 한국은행등 이해당사자들뿐아니라학계, 시민단체들도비판적인입장을취하였음. 재정경제부는자체적으로금융정책과금융감독업무를통합한기관으로서금융위원회와그하부감독집행기관으로서금융감독원에관련된법안을만들어논의를시작하였으나, 국회에서제안된내용으로초점을맞춰개정논의를추진함. 한국은행은금융안정기능이금융위원회에명시적으로부여되는것에 대하여우려의입장을표명하였고, 협조와정보입수의중요성을강조하였음. 금융감독원은금융위원장과금융감독원장이분리됨에도불구하고금융감독원장이금융위원회위원에서배제되고, 금융감독원의규칙제 개정시금융위원회의사전승인을받아야하며, 금융위원회사무처가신설됨에도금융감독위원회의업무를보좌하여야하기때문에금융감독원은금융감독위원회사무처의수직위계관계가설정되는등위상추락에대하여수정을주장하였음. 예금보험공사도공사사장이금융위원회위원에서배제될경우금융위원회및 금융감독원과의업무협조가제대로안되는등위상저하를방지하기위하여 예금보험공사사장의금융감독위원회위원으로참여필요성을주장하였음. 야당 ( 민주당등 ) 은금융감독기구의민간공적기구화등그동안논의되었던 금융감독체계개편방안이제대로반영되지않았다고반대의견을제시함. 1 월 31 일에는경제관련시민단체공동으로금융분야정부조직개편방안의 문제점과개선방향에대한토론회를개최하고민간공적조직의형태로 통합된금융감독기구로의재편을주장함.

82 - 국회재정경제위원회는 2월 22일법률개정안에대한공청회를개최하였고, 공청회에서는주로금융감독이정부행정기구에서수행되어야하며다만감독집행은정부행정기구의통제하에민간특수법인이수행할수있다는개편안에동조하는의견이주로제시됨. 금융감독기능의독립성및자율성을확보하기위하여금융감독원장및예금보험공사사장이금융위원회의당연직위원으로참여할수있게하고, 금융감독원장은금융감독원업무범위안에서필요한안건의상정을요청할수있고이를위원장은특별한사유가없는한받아들여야한다는조항이신설됨 ( 제11조 ). 또한금융감독원업무는금융위원회에대한업무보좌에서업무지원으로 ( 제37조 ) 순화되고, 금융감독원의규칙제개정시금융위원회의사전승인권을사후시정조치로 ( 제39조 ) 완화하도록법률안이수정됨. 이렇게수정된 금융위원회의설치등에관한법률 은 2 월 26 일국회본 회의를통과하여 2 월 29 일에공포됨. (2) 평가 ( 최흥식 (2010)) 금융위원회의설치등에관한법률의내용에대해서는다음과같은문제점이 지적되고있음. 첫째, 금융정책과금융감독의결합으로이해상충의가능성이발생한반면, 금융감독내정책기능과집행기능의분리로감독의효율성은떨어졌음. 둘째, 국제금융업무와국내금융업무가각각다른조직에서수행되도록감독 체제가구축되어있다는것도문제로지적되고있음. 셋째, 금융위원회위원구성이합의제의사결정체제가제대로작동하기 힘들게만들어졌음. 오히려금융위원회는당연직으로참여하는위원이소속하는기관 ( 금융

83 - 위원회, 기획재정부, 한국은행, 금융감독원, 예금보험공사 ) 사이에정책을 조율하는기구로변모하였음. 이는위원총 9 명중정부행정기관에소속하지않는위원은대한상공회의소 회장이추천하는경제계대표단한명뿐이고이금융위원회위원은 비상임이기때문임. 넷째, 정권을새롭게출범하는과정에서정부부처개편과연결되어정부부처들이명시적으로반대의견을개진할수있는여건이아니었고, 대통령직인수위도인정하였듯이충분한준비와공론화과정을거치지못하고개정되는과정에서그동안논의되었던사항이제대로반영되지못하여법개정과정이불안정적이었다고지적되고있음. 6. 2009 년 한국은행법 개정 (1) 배경 2008 년글로벌금융위기를겪으면서전세계금융당국은금융안정의중요 성을비롯하여금융안정목표달성을위한거시건전성규제및감독의중요 성을인식하게되었음. 2008 년글로벌금융위기의특징은사전에시스템전체의위험을보지못했 다는점인데, 각국은이에대한반성으로거시건전성규제및감독강화를 추진하게됨. 국회와정부는당면한금융위기를헤쳐나가고또한재발을막기위하여 금융안정성을포함하는전반적인금융감독시스템을재검토하게됨. 국회기획재정위원회는경제재정소위원회를구성하였고, 동소위원회는제 출된법률안들을심사하여 10 건의법률안을각각본회의에부의하지아니

84 - 하기로하고각법률안의내용을수렴하여단일개정안을위원회에제안하기로 4 월 21 일여야합의함. 동소위원회대안은한국은행의설립목표에한국은행이물가안정과동일한수준에서금융안정을도모하도록하고, 이러한목표를수행하기위하여긴급필요시한국은행단독으로금융기관을조사할수있는단독조사권을부여하는조항을신설하고, 자료요구대상기관도당좌거래약정을체결한자에서금융산업의구조개선에관한법률제2조에의한금융기관으로확대하였음. 국회기획재정위원회는 2009년 4월 29일재정경제소위원회대안을국회본회의에제안하기로의결하려하였으나, 이개정안에대한정부의견을반영한개정안을마련할시간을요청한기획재정부의의견을받아들여정기국회전 (8월말) 까지정부안을제출토록의결하였음. 이에따라기획재정부, 금융위원회, 한국은행, 금융감독원등관련기관은 국민경제자문회의에 한국은행법 개정검토작업을요청하였음. 국민경제자문회의가 2009년 6월 17일민간전문가로구성한 한국은행법 개정태스크포스 (TF) 는 9월 15일현경제상황, 관계기관이견, 국제논의동향등을종합적으로감안해볼때, 현시점에서 한국은행법 개편을추진하는것은부적절하다는기본입장을제시하고, 현시점에서개정논의가진행될경우의 한국은행법 개정안의주요이슈에대한 TF의견도제시함. 국민경제자문회의는 한국은행법 TF 의견에대체로공감하였으며, 9 월 16 일 TF 의견을정부로송부함. 이를기초로 9 월 17 일정부는다음과같은 한국은행법 개정에대한 의견 ( 기획재정부, 2009. 9. 17) 을국회재정위에제출함. 반복적으로발생하고있는금융위기의재발을방지하고충격을최소화 하기위해서는체계적인대응시스템이설계될필요가있고이러한맥락 에서 한국은행법 제도개선방안을모색할필요가있으나, 금융규제

85 - 체계에대한국제적논의의불확실성, 국내적인공감대미성숙등의여건을감안할때 한국은행법 개정을추진하는것은신중히접근하여야하며, 국제적논의가정돈되고위기상황이극복된이후충분한연구검토와관계기관논의등을거쳐추진하는것이바람직. 정부는 한국은행법 개정논의와병행해서금융시스템의안정을위한금융 관계기관간협조체계구축을추진함. 9 월 15 일에기획재정부, 금융위원회, 한국은행, 금융감독원, 예금보험공사등은 정보공유및공동검사제도개선방안을마련하고기관간에양해각서 (MOU) 를체결함. 공동검사는사전실무협의절차없이도한국은행이금통위의결을거쳐 금융감독원에요구하는경우 1 개월내 ( 긴급시즉시 ) 착수토록개선함. 또한금융업무협의회를설치하여운영상기관간이견발생시이를조정하고 기관간협조를강화하는장치를마련함. 정부는일단이와같은관계기관간협조체제가구축되면금융위기에대하여어느정도는대응할수있고 2010년중에국내금융시스템을어떻게보완할지충분히논의해가면서이과정에서 한국은행법 개정문제를추진하겠다고하였음. 국회기획재정위원회산하경제재정소위원회에서검토회의를거쳐당초 대안과정부와한국은행, 그리고국민경제자문회의 한국은행법 TF 의견을 심사하여새로운대안을도출하게됨. 12 월 7 일재정위는이새로운대안을재정위안으로제안하기로의결하고 법제사법위원회로송부하였음. 금융위원회의설치등에관한법률 에대한소관위원회인국회정무 위원회에서도금융감독기구개편에대한논의가이루어짐.

86-2009년 9월 16일국회정무위원회조문현의원이지급결제제도감독권을금융위원회에부여하고한국은행과협의하도록하는지급결제제도감독법안을그리고 2010년 2월 23일국회정무위원회김용태의원이지급결제업무와한국은행의조사권에관한사항을포함한금융위원회의설치등에관한법률일부개정안을대표발의함. 결국국회법사위원회에는기획재정위원회에서회부한 한국은행법 개정안과정무위원회에서회부한 금융위원회의설치등에관한법률 개정안이상정됨. 2009 년 12 월 7 일국회기획재정위원회를통과한 한국은행법 개정안이 2011 년 8 월 31 일국회본회의를통과하였으며그주요내용은다음과같음. 금융안정을통화신용정책수행시유의사항으로규정하여 ( 제 1 조 ) 한국은행의 금융안정책무를명시하였음. 자료제출요구대상금융기관을 금융산업의구조개선에관한법률 상 금융기관중대통령령으로정한기관으로확대하고 ( 제 87 조 ), 금융감독원에공동 검사요구시공동검사이행의무기간을시행령에명시하기로하였음 ( 제 88 조 ). 금융감독원과의 MOU 에의해운영되던공동검사의착수기간을대통령령에 명문화하여공동검사의실효성을제고하려는것임. 한국은행법시행령 은금융감독원의공동검사이행의무기간을 요구 받은날부터 1 개월내 로규정하고있음 ( 제 15 조의 3). 긴급유동성지원제도를다음과같이개선하였음. ( 긴급여신 ) 요건을 통화와은행업의안정이직접적으로위협받는중대한긴급사태 에서 자금조달및운용의불균형등으로유동성악화 등으로실행요건완화하였음 ( 제65조 ). 은행에대한긴급여신결정시정부의의견을청취하여야함.

87 - ( 영리기업여신 ) 요건을 심각한통화신용수축기 에서 금융기관으로부터의자금조달에중대한애로가발생하거나발생할가능성이높은경우 로완화하였으며 ( 제80조 ), 영리기업에대한여신결정시정부의의견을청취하여야함. 한국은행망참가기관 ( 은행및비은행금융기관 ) 이일중으로일시적결제 자금부족을보일경우지원근거마련함 ( 제 81 조의 2). 한국은행의책임성제고를위하여국회소관상임위원회요구시금통위의결서또는의사록전문 ( 익명처리 ) 을비공개로제출하고 ( 제24조 ), 매년 2회이상거시금융안정상황에대한평가보고서인 거시금융안정보고서 를작성하여국회에제출함 ( 제96조 ). (2) 평가 ( 최흥식 (2010)) 한국은행의금융안정책무를명시하고공동검사의실행방안을보완하여 진일보한개정으로평가되고있음. 다만이를금융안정을물가안정과동일한수준의한국은행의목적으로규정한 것인지여부에대해서는논란이있음. 7. 2011 년국무총리실금융감독혁신 TF 개편논의 상호저축은행사태를계기로금융감독상의문제점을개선하기위한금융감독혁신방안을검토하기위하여설치된국무총리실금융감독혁신 TF는현재의금융감독체계를전제로미시적인감독개선사항을권고하고, 금융감독체계개편그자체를검토하지않았으므로별도논의를생략함. 8. 종합 이상국내금융감독제도의연혁을검토할때가장중요한쟁점은첫째, 금융

88 - 정책과금융감독의분리여부, 둘째, 금융감독의독립성확보방안, 셋째, 금융감독은공법상국가행정기관의배타적고유기능인지여부의세가지로 정리할수있음. 독립성을강조하는입장에서는금융정책과금융감독의분리를전제로금융감독기능의민간조직화를, 그리고효율성을강조하는입장에서는금융정책과금융감독의분리또는통합을전제로금융감독기능의국가행정기관에의한수행또는민간조직에의한금융감독기능에대한행정적통제를각각주장해왔음. 따라서문제해결방안은금융감독기능에대한민간조직화의가능성과그에 대한행정적통제방식에따라결정되어야함. III. 현황 1. 금융감독행정체계 (1) 일원화모델 우리나라의금융감독체계구성에관한기본법은 금융위원회의설치등에 관한법률 임. 금융감독기관은 금융위원회의설치등에관한법률 에따라설립된 금융위원회와금융감독원임. 금융위원회는 1998년 금융감독기구의설치등에관한법률 에따라 1998년 4월 1일설치된 금융감독위원회 를 2008년 금융감독기구의설치등에관한법률 의개정법률인 금융위원회의설치등에관한법률 에따라기존의재정경제부의금융정책기능과금융감독위원회의감독정책기능을통합하여설치한것으로서 2008년 3월 3일출범하였음.

89 - 한국은행법 에따라설립된한국은행이통화신용정책의수행및지급결제제도의운영과관련하여일정한요건을충족하는금융회사에대한검사및공동검사나자료제출요구, 금융위원회에대한재의요구등의권한을보유하고있음. 2011 년 8 월 11 일 한국은행법 개정으로금융안정을통화신용정책 수행시유의사항으로규정하였음. 예금자보호법 에따라설립된예금보험공사가금융회사의퇴출규제와 관련하여권한을보유하고있음. 공정거래위원회는 독점규제및공정거래에관한법률 상금융업에 관한경쟁규제, 소비자보호기본법 상금융소비자보호, 그리고 약관 규제에관한법률 상금융약관규제에관한일반적권한을보유하고있음. ( 금융규제목적기준 ) 금융시스템보호목적 ( 건전성규제 ) 과금융소비자보호목적 ( 영업행위규제 ) 을금융위원회와금융감독원으로구성되는금융규제목적상 단일기관에서일원적으로규제하는일원화모델을채택하고있음. 기본구조상영국의금융청 (Financial Services Authority) 및일본의 금융청과가장유사한구조임. ( 규제대상금융업종기준 ) 금융위원회와금융감독원은규제대상금융업종 에서도은행, 증권, 파생상품, 보험, 그밖의모든금융업종을감독대상으로 하고있음. 다만대출은은행등규제대상기관이수행하는경우를제외하고는일반 적으로금융규제의대상에포함되어있지않음. (2) 정부조직과공적민간조직으로이원화

90 - 우리나라의현행금융감독체계는금융규제목적상그리고규제대상금융업종상일원화모델을채택하고있지만, 구체적인감독정책의결정과집행에서는독립중앙행정기관인금융위원회와무자본특수법인으로서민간조직인금융감독원으로이원화되어있는매우독특한구조를취하고있음. ( 법적성격 ) 금융위원회는정부조직으로서국무총리소속의합의제독립중앙행정기관임. 금융위원회의설치등에관한법률 제3조 ( 금융위원회의설치및지위 ) 1 금융정책, 외국환업무취급기관의건전성감독및금융감독에관한업무를수행하게하기위하여국무총리소속으로금융위원회를둔다. 2 금융위원회는 정부조직법 제2조에따라설치된중앙행정기관으로서그권한에속하는사무를독립적으로수행한다. [ 전문개정 2012.3.21] 금융위원회의소관사무는행정권에속하는사항이지만그행사방법을법률로 별도로규정하여정부로부터독립성을보장하고있는점에특징이있음. ( 소관사무 ) 금융위원회는 금융정책, 외국환업무취급기관의건전성감독및 금융감독에관한업무를수행 함. 금융위원회의소관사무는정부조직법이아니라금융위원회의설치등에관한법률과그하위법령에의하여규정되는특징이있음. 금융위원회의설치등에관한법률 제17조 ( 금융위원회의소관사무 ) 금융위원회의소관사무는다음각호와같다. 1. 금융에관한정책및제도에관한사항 2. 금융기관감독및검사 제재 ( 制裁 ) 에관한사항 3. 금융기관의설립, 합병, 전환, 영업의양수 양도및경영등의인가 허가에관한사항 4. 자본시장의관리 감독및감시등에관한사항 5. 금융중심지의조성및발전에관한사항 6. 제1호부터제5호까지의사항에관련된법령및규정의제정 개정및폐지에관한사항

91-7. 금융및외국환업무취급기관의건전성감독에관한양자간협상, 다자간협상및국제협력에관한사항 8. 외국환업무취급기관의건전성감독에관한사항 9. 그밖에다른법령에서금융위원회의소관으로규정한사항 [ 전문개정 2012.3.21.] ( 구성 ) 금융위원회는위원장과부위원장을포함한 9인의위원으로구성됨. 구 성 임 명 임기 위원장 ( 장관급정무직국가공무원 ) 국무총리제청, 대통령임명 3년 * 부위원장 ( 차관급정무직국가공무원 ) 위원장제청, 대통령임명 3년 * 기획재정부차관금융감독원원장예금보험공사사장 당연직 - 한국은행부총재 금융위원회위원장이추천하는금융전문가 2인 (1급 상당별정직국가공무원 : 상임 ) 추천기관추천, 대한상공회의소회장이추천하는경제계대표 1인대통령임명 3년 * ( 비상임 ) * 1차에한하여연임가능 ( 회의 ) 위원장이소집, 재적위원과반수의출석과출석위원과반수의찬성 으로의결. ( 설립 ) 금융감독원은 금융위원회나증권선물위원회의지도 감독을받아금융 기관에대한검사 감독업무등을수행 하기위하여설립된 무자본특수법인 임. 금융감독원은법상무자본특수법인으로서민간조직이지만법령상금융감독업무를수행하므로금융위원회의지도와감독을받는공적민간조직으로서공법상 영조물법인 또는 공무수탁사인 으로서의법적지위를가지는것으로볼수있음.

92 - 금융감독원은그법적지위를 특별법에근거하여설립된행정조직으로서국가또는지방자치단체로부터독립하여특정한공공사무를담당하는공법인 으로규정하고있음 ( 금융감독원, 2011년도금융감독제도, 2011.11.28., 276면 ). 금융감독원을정부조직으로하지아니하고독립된공법인으로법제화한것은 금융회사감독업무에대해정부의간섭을최소화함으로써, 동업무가공정하고독립적으로시행될수있도록한것 이라고설명하고있음 ( 금융감독원, 2011년도금융감독제도, 2011.11.28., 276면 ). 금융위원회의설치등에관한법률 제24조 ( 금융감독원의설립 ) 1 금융위원회나증권선물위원회의지도 감독을받아금융기관에대한검사 감독업무등을수행하기위하여금융감독원을설립한다. 2 금융감독원은무자본 ( 無資本 ) 특수법인으로한다. [ 전문개정 2012.3.21] ( 업무 ) 금융감독원은 법률상검사대상기관의업무및재산상황에대한검사, 검사결과와관련하여이법과또는다른법령에따른제재, 금융위원회와이법또는다른법령에따라금융위원회소속으로두는기관에대한업무지원 그밖에이법또는다른법령에서금융감독원이수행하도록하는업무 를수행함. 금융위원회의설치등에관한법률 제37조 ( 업무 ) 금융감독원은이법또는다른법령에따라다음각호의업무를수행한다. 1. 제38조각호의기관의업무및재산상황에대한검사 2. 제1호의검사결과와관련하여이법과또는다른법령에따른제재 3. 금융위원회와이법또는다른법령에따라금융위원회소속으로두는기관에대한업무지원 4. 그밖에이법또는다른법령에서금융감독원이수행하도록하는업무 [ 전문개정 2012.3.21.] 제38조 ( 검사대상기관 ) 금융감독원의검사를받는기관은다음각호와같다. 1. 은행법 에따른인가를받아설립된은행 2. 자본시장과금융투자업에관한법률 에따른금융투자업자, 증권금융회사, 종합금융회사및명의개서대행회사 ( 名義改書代行會社 ) 3. 보험업법 에따른보험회사 4. 상호저축은행법 에따른상호저축은행과그중앙회

93-5. 신용협동조합법 에따른신용협동조합및그중앙회 6. 여신전문금융업법 에따른여신전문금융회사및겸영여신업자 ( 兼營與信業者 ) 7. 농업협동조합법 에따른농협은행 8. 수산업협동조합법 에따른수산업협동조합중앙회의신용사업부문 9. 다른법령에서금융감독원이검사를하도록규정한기관 10. 그밖에금융업및금융관련업무를하는자로서대통령령으로정하는자 [ 전문개정 2012.3.21.] 금융위원회의설치등에관한법률 은 금융위원회는이법또는다른법령에따라금융감독원의업무 운영 관리에대한지도와감독 을하고 ( 제18조 ), 금융감독원은 금융위원회나증권선물위원회의지도 감독을받아금융기관에대한검사 감독업무등을수행 하도록 ( 제24조제1항 ) 하고있음. 금융위원회의설치등에관한법률 제18조 ( 금융감독원에대한지도 감독 ) 금융위원회는이법또는다른법령에따라금융감독원의업무 운영 관리에대한지도와감독을하며, 다음각호의사항을심의 의결한다. 1. 금융감독원의정관변경에대한승인 2. 금융감독원의예산및결산승인 3. 그밖에금융감독원을지도 감독하기위하여필요한사항 [ 전문개정 2012.3.21] 제24조 ( 금융감독원의설립 ) 1 금융위원회나증권선물위원회의지도 감독을받아금융기관에대한검사 감독업무등을수행하기위하여금융감독원을설립한다. 금융위원회의설치등에관한법률 상금융감독원장은금융위원회에대하여금융감독등에필요한자료의제출의무 ( 제58조 ), 검사의결과및조치사항의보고의무 ( 제59조 ) 를부담하고, 금융위원회는필요한경우금융감독원의업무 재산 회계관련사항의보고요구및그업무 재산상황 장부 서류및그밖의물건에대한검사권을가지며 ( 제60조 ), 금융감독원의업무를지도 감독하는데필요한명령 이나 그처분의전부또는일부의취소나집행정지 를할수있음 ( 제61조 ). 제58조 ( 자료의제출 ) 원장은금융위원회나증권선물위원회가요구하는금융감독등에필요한자료를제출하여야한다. [ 전문개정 2012.3.21.] 제59조 ( 검사의결과및조치사항의보고 ) 원장은제37조제1호에따라검사를한경우에는그결과를금융위원회에보고하여야한다. 제41조및제42조의조치를한경우에도또한같다. [ 전문개정 2012.3.21.]

94 - 제60조 ( 보고 검사등 ) 금융위원회는필요하다고인정하는경우에는금융감독원의업무 재산및회계에관한사항을보고하게하거나금융위원회가정하는바에따라그업무, 재산상황, 장부, 서류및그밖의물건을검사할수있다. [ 전문개정 2012.3.21.] 제61조 ( 금융위원회등의명령권등 ) 1 금융위원회나증권선물위원회는금융감독원의업무를지도 감독하는데필요한명령을할수있다. 2 금융위원회는증권선물위원회나금융감독원의처분이위법하거나공익보호또는예금자등금융수요자보호측면에서매우부당하다고인정하면그처분의전부또는일부를취소하거나그집행을정지시킬수있다. 3 증권선물위원회는제19조각호의업무에관한금융감독원의처분이위법하거나매우부당하다고인정할때에는그처분의전부또는일부를취소하거나그집행을정지시킬수있다. [ 전문개정 2012.3.21] 따라서 금융위원회의설치등에관한법률 상금융위원회와금융감독원의 관계는금융위원회가 지도와감독 을하고금융감독원은그에따르는관계로 규정되어있음. 그러나금융감독원이이러한금융위원회의 지도와감독 에따르지않거나 그밖의법령상의무에위반한경우 에금융위원회가취할수있는조치에 대해서는전혀규정이없음. (3) 자율규제의유지 국내금융법상법률의규정에근거한자율규제는자본시장법상한국거래소의 시장감시위원회와한국금융투자협회의두기관에서이루어지고있음. 회원사간의합의에기초한자율규제는위두기관이외에도이루어질수있지만 법적근거의결여로현실적인구속력에는한계가있을수밖에없을것임. 자율규제의의의에대해서는첫째, 공적규제와의관계, 둘째, 제도로서의 존재이유라는두가지관점에서살펴볼필요가있음.

95 - 첫째, 공적규제와의관계에대해서는공적규제와자율규제가본질적으로 다른기능과취지를가진제도로서존재하는것으로볼것인지문제될수있음. 그러나금융법상금융규제는법령상공적규제로서존재하는것이원칙 이고, 한정된규제자원으로인하여공적규제에한계가있을때자율규제에 위탁하는관계로이해하는것이타당할것임. 둘째, 자율규제의제도로서의존재이유는주로금융시장에직접참여하고 있는자들이규제를담당함으로써규제의전문성을용이하게확보할수 있다는시장근접성과전문성으로설명되어왔음. 그러나그러한시장근접성이나전문성의논리도규제자와피규제자가 중복됨에따라발생할수밖에없는이해상충의문제를완전히극복할 수없다는것이현실적인판단일것임. 자본시장법상거래소는개설시장에대한시장감시등자율규제업무를수행 하기위하여거래소내조직으로시장감시위원회를설치하고있음 ( 제 405 조이하 ). 현행법상시장감시위원회가수행하는자율규제업무는시장감시와심리, 그리고감리를포함함. 거래소는전통적으로상호형조직으로구성되어왔으며, 우리나라의경우도 2004 년 1 월거래소가주식회사로전환되기전에는회원제의상호형조직으로 유지되어왔음. 15) 거래소의 비상호형조직화 또는 주식회사화 (demutualization) 는국제적인거래소간경쟁의심화와인수합병등국제적인전략적제휴의확대에따라대규모시설투자를가능하게하는다양한자본조달수단의이용을가능하게하고, 인수합병등에관한의사결정의유연성과탄력성을확보하기위하여필요하다고설명되어왔음. 15) 자본시장법제 375 조 ( 자본금등 ) 1 거래소는자본금 1 천억원이상의주식회사로한다.

96 - 이러한주식회사화의필요성을부인할수는없겠지만주식회사로서의 영리성과자율규제기관으로서의공공성의충돌이라는이해상충에대해 서는제도적대응이불가피함. 현행자본시장법은한국거래소내부에시장감시위원회를두고 ( 제 402 조제 1 항 ), 그위원의구성과위원회의운영에대한공적통제를통하여공공성을유지 한다는입장을채택하고있음. 주식회사화한거래소에의한자율규제기능의수행에대해서는시장근접성과 전문성의관점에서필요성을긍정하는견해와이해상충가능성을근거로 필요성을부정하는견해가있음. 이러한이해상충의가능성은거래소의주식을자신이개설한시장에상장하는 자시장상장 (self-listing) 의경우에더욱부각될수밖에없음. 이경우에는영리성과공공성간의이해상충의가능성이외에거래소가 스스로를상장법인으로규제하는문제가발생하게됨. 특히거래소의업무와상장회사의업무가경업관계 ( 競業關係 ) 인경우에는 경업관계에있는상장회사의경우그러한이해상충의우려는자연스러운 현상일것임. 거래소의자시장상장을염두에두고이루어진 2007.10.12. 입법예고된한국증권선물거래소법일부개정안에서는상장심사기능을한국증권선물거래소에서자율규제위원회로이관하고, 자율규제위원회의독립성강화방안을마련하며, 상장후거래소수수료인상을통한독점이윤추구를방지하기위하여수수료심의를위한공익위원회로서 거래소수수료심의위원회 를설치하는것을내용으로하고있었음. 이러한거래소의영리성과공익성의충돌에따른문제개선논의의필요성은 복수거래소제하에서는더욱강화될가능성이있음.

97-12.5.11 입법예고된자본시장법개정안은거래소복수제이외에시장개설 주체로서 ATS(Alternative trading system, 대체거래시스템 ) 의도입도 규정하고있음. * 거래소이외의자가개설하는증권및파생상품매매체결시스템을말함. 복수의거래소별로시장감시등자율규제조직을두는것의사회경제적 효율성과타당성에대한논의와함께 ATS 가개설하는시장에대한자율 규제역할의수행주체에대해서도검토가필요함. 금융투자상품시장에서의자율규제업무의수행주체는자본시장에대한 투자자의신뢰를확보하기위한기본전제가된다는점에서명확한입장 정리가반드시필요하다고생각함. 복수시장의등장에따른자율규제제도개편주장에대하여우리나라자본 시장의규모에비추어현실적으로한국거래소이외의거래소가등장할 가능성이없다는등의현실론에기초한반박이있을수있음. 그러나첫째, 적어도법체계적인관점에서의논리적완결성이제도에대한신뢰의기초가된다는점, 둘째, 기업공개를한이후의주식회사형태의거래소가자율규제업무를직접수행하는것에대해서는여전히이해상충주장으로부터자유로울수없다는점등에서그러한반박에는동의할수없음. 이에대하여자본시장법개정안은거래소는시장감시위원회를두도록하고 ( 제402 조제1항 ), 각거래소가개설하는금융투자상품시장에대해서는각거래소의시장감시위원회가자율규제업무를수행하도록하되 ( 제402 조제1항 ), 거래소시장과다른거래소시장사이및거래소시장과다자간매매체결회사사이의연계감시와그에따른회원이나거래참가자에대한징계또는관련임직원에대한징계요구의결정등 의자율규제업무는금융위원회가지정하는거래소인지정거래소의시장감시위원회가수행하는것으로하고있음 ( 제402조제1항제2호및제3호 ). 또한자본시장법개정안은지정거래소가 다른거래소또는다자간매매체

98 - 결회사에대하여이상거래의심리및감리와관련한정보의제공또는교 환을요구 할수있는근거도두고있음 ( 제 404 조제 2 항 ). 자본시장법개정안은다자간매매체결회사에서의투자자보호및건전한거래질서의유지를위한시장감시등자율규제업무역시지정거래소의시장감시위원회가수행하는것으로하고 ( 제78조제1항및제2항, 제 402조제1항 ), 한국거래소를지정거래소로규정하고있음 ( 부칙제16조, 자본시장법개정안제178조 3항 ). 자본시장법상한국금융투자협회 ( 협회 ) 도법률상근거에따른업무로서 회원 간의건전한영업질서유지및투자자보호를위한자율규제업무 를수행함 ( 제 286 조제 1 항제 1 호 ). 협회의자율규제업무에대해서는그정관에서도 회원간의건전한영업 질서유지및투자자보호를위한자율규제업무 ( 제 5 조제 1 호 ) 라고하여 법률상정의와거의동일한규정을두고있음. 협회의자율규제위원회운영및제재에관한규정 (2008.2.30. 제정 ) 에서규정하고있는자율규제위원회의결의사항에대한규정 16) 을고려하면.1 투자권유, 조사분석자료작성및공표, 투자광고, 재산상이익의제공및수령, 직원채용및복무기준, 신상품보호및신용공여, 유사해외통화선물 16) 제 5 조 ( 위원회결의사항 ) 1 위원회는다음각호의사항에대하여결의한다. 1. 회원의자율규제와관련된업무규정의제정 변경및폐지에관한사항 2. 분쟁의자율조정을위한분쟁조정규정의제정 변경및폐지에관한사항 3. 회원에대한조사 제재및회원의임직원에대한제재의권고에관한사항 4. 총회로부터위임된업무와관련된사항 5. 그밖에회원간의건전한영업질서유지및투자자보호를위한자율규제업무등위원회가필요하다고인정하는사항 2 제 1 항제 1 호의자율규제와관련된업무규정은다음각호와같다. 1. 금융투자회사의영업및업무에관한규정 중제 2 편제 1 장 ( 투자권유 ), 제 2 장 ( 조사분석자료작성및공표 ), 제 3 장 ( 투자광고 ), 제 5 장 ( 재산상이익의제공및수령 ), 제 6 장 ( 직원채용및복무기준 ), 제 7 장 ( 신상품보호 ) 및제 3 편제 2 장 ( 신용공여 ), 제 4 장 ( 유사해외통화선물거래 ) ( 개정 2009.5.29, 2010.3.26.) 2. 금융투자전문인력과자격시험에관한규정 ( 개정 2009.2.26) 3. 자율규제위원회운영및제재에관한규정 4. 분쟁조정에관한규정 5. 금융투자회사의약관운용에관한규정 6. 증권인수업무에관한규정

99 - 거래, 2 금융투자전문인력과자격, 3 자율규제위원회운영및제재, 4 분쟁조정, 5 금융투자회사의약관운용, 6 증권인수업무등을자율규제 업무로인식하고있는것으로파악됨. 회원제조직으로서회원사의회비에재정을의존하고있는협회에의한 자율규제업무의수행이가지는이해상충가능성에대한우려를불식시키기 위하여자율규제위원회의독립적지위를확보하기위한노력을하고있음. 첫째, 자율규제위원장과자율규제위원의선임과해임은회원총회의결의에 따르고 ( 제 23 조제 1 항제 2 호, 제 3 호 ), 그해임은제 42 조제 5 항각호의어느 하나에해당하는때에한함. 17) 둘째, 자율규제위원회는회원의대주주또는상근임직원이아닌자중에서 후보추천위원회의추천을받아총회에서선임된위원장 1 인포함 7 인으로 구성되며회원대표는 1 인에한함 ( 제 42 조제 1 항 ). 그러나법정기관으로서법률상지위가보장되고있는시장감시위원회에대 해서도이해상충의우려가존재하는상황에서협회의자율규제위원회의 독립성에대해서도의문이제기될가능성은부정할수없음. (4) 금융범죄조사기능의별도조직화 자본시장법상불공정거래행위에대한조사는금융감독원에서증권거래관련 범죄사건조사후금융위원회소속자본시장조사심의위원회및증권선물 위원회의의결을각거쳐검찰에통보하는방식으로진행됨 ( 이하설명은 구승모, 불공정거래행위수사현황및개선방안 - 불공정거래행위에대한 과징금도입논의와관련하여 - 자본시장에서의과징금제도변화방안세미나 17) 제 42 조 5 자율규제위원장및자율규제위원은다음각호의어느하나에해당되는경우외에는임기만료전에그의사에반하여해임되지아니한다. 1. 제 33 조에따른임원의결격사유에해당하는경우 2. 법제 293 조에따라금융위원회로부터해임요구를받은경우 3. 심신의장애로인하여직무를수행할수없게된경우 4. 이정관또는업무등에관한협회제규정등을위반하거나그이행을태만히하여직무수행에부적합하다고위원회가인정하는경우 5. 제 1 항제 2 호라목의자율규제위원이정회원의대표이사직을상실하는경우

100 - 발표자료, 국회입법조사처ㆍ국회금융정책연구회, 2012.5.23., 37-74 면 ( 구승모 (2012)). 금융감독원은무자본특수법인으로서국가에는소속되어있으나, 정부로부터 독립된기관이며그직원들도공무원이아님. 금융회사가법률등각종규정을위반한행위에대한처벌등행정조치가수반되는데, 금융감독원은정부기관이아니어서법적권한이없으므로금융감독원은감독에대한결과를금융위원회에보고하면금융위원회에서행정조치를취하게됨. 이와같은금융위원회와금융감독원의업무위임관계는증권범죄수사절차에 서도동일함. 자본시장법제426조제1항에서증권선물위원회는이법또는이법에따른명령이나처분을위반한사항이있거나투자자보호또는건전한거래질서를위하여필요하다고인정되는경우에는관계자에게참고가될보고또는자료의제출을명하거나금융감독원장에게장부 서류, 그밖의물건을조사하게할수있고, 제2항에서는위조사를위하여관계자에게조사사항에관한사실과상황에대한진술서의제출, 조사사항에관한증언을위한출석등을요구할수있다고규정하고있음. 증권선물위원회는자본시장법제 438 조제 4 항, 같은법시행령제 387 조 제 3 항에서자본시장법제 426 조제 1, 2, 4 항에따른조사업무의집행을 금융감독원장에게위탁하고있음. 자본시장법제 427 조에서는증권선물위원회는불공정거래행위를조사하기 위하여필요한경우에는금융위원회소속공무원중대통령령으로정하는자

101 - 에게위반행위의혐의가있는자를심문하거나물건을압수또는사업장등을수색하게할수있는권한을부여하고있고, 압수또는수색을하는경우에는검사의청구에의하여법관이발부한압수 수색영장이있어야하며, 형사소송법중압수 수색에관련된규정을준용하도록하고있음. 조사공무원은금융위원회소속공무원중에서증권선물위원회위원장의 제청에의하여검찰총장이지명하는방법으로선발함. 자본시장법은행정처분을위한유연한사실확인절차인 조사 는제426조를통하여 공무원이아닌금융감독원 에위임을하고있고, 형사처벌을위한엄격한사실확인절차인 수사 는제427 조를통하여 공무원인금융위원회 에위임을하여, 조사 와 수사 를구별하고있는것임. 2. 금융감독체계와견제와균형의원리 (1) 거시건전성감독과금융감독기관및중앙은행 한국은행법 에따라설립된한국은행은통화신용정책의수행자로서, 그리고지급결제제도의운영자로서금융회사에대하여일정한권한을행사 하고있음 ( 이하설명은한국은행 (2011)). 첫째, 한국은행은통화신용정책의수행자로서금융시스템의안정성을분석 평가하며금융불안을초래할수있는위험요인의사전포착및대응방안 마련등을위하여금융기관경영실태분석및공동검사등을실시함. 둘째, 한국은행은지급결제제도의운영자로서한국은행금융망을운영하여 금융기관간결제업무를수행하고중요지급결제시스템을감시 평가하여 지급결제제도의안전성과효율성을도모하고있음.

102 - 한국은행은 금융안정 을금융시스템을구성하고있는 금융기관의안정 (institution stability) 과 금융시장의안정 (market stability) 으로구분하면서 다음과같이설명하고있음. 전자는 금융기관들이자체능력으로어려움없이금융계약의무를이행할수있고시장참가자들이이를신뢰하는상태가유지되는것 을말하고 개별금융기관의부실방지 가목표라는점에서 미시적금융안정 이라고도하고, 후자는 금융기관들이정상적인자금중개기능을수행하고금융시장에서시장참가자의신뢰가유지되는가운데금융자산가격이기초경제여건 (fundamentals) 으로부터크게벗어나지않은상태 를의미하고 금융제도전반의안정유지 가목표라는점에서 거시적금융안정 이라고도함. 이러한미시적금융안정과거시적금융안정은상호밀접히관련되어있으며, 중앙은행이통화신용정책을집행하는데도양자의관련성은매우중요함. 그러나한국은행에서말하는 미시적금융안정 은개별금융회사에대한 미시건전성규제를말하는것으로서거시적금융안정을위한정보자료의 수집목적에한정되는것으로판단됨. 이를위하여한국은행은평소금융기관경영실태와관련한자료를수집 분 석하고필요시금융기관에대한검사를실시하는등사전적인상시감독체 계를구축하고있음. 2011 년 한국은행법 개정을통하여 한국은행법 의목적조항에한국 은행은 통화신용정책수행시금융안정에유의하여야한다 고규정 (1 조 2 항 ) 함으로써중앙은행의금융안정책무를중앙은행법에명시하기에이르렀음. 제 1 조 ( 목적 ) 2 한국은행은통화신용정책을수행함에있어금융안정에유의하 여야한다.< 개정 2011.9.16> 다만이조항을근거로 금융안정 을 한국은행법 상 물가안정 과대등한 지위의 목적 을규정한것으로해석하기에는한계가있지만, 한국은행의 업무수행과정에서준수해야할원칙 을선언한것으로서현실적으로

103 - 한국은행의업무수행을통제하는역할을수행하게됨. 현행 한국은행법 제1조 ( 목적 ) 의문제점으로 금융안정책무는통화신용정책수립에있어서의고려사항 이므로 금융안정또는지급결제제도의안정 ( 원활한운영 ) 그자체가한국은행의목적인지불분명 하므로이를 제1조 ( 목적 ) 이법은한국은행을설립하여물가안정및지급결제제도의원활한운영을도모하고금융시장의안정을확립함으로써국민경제의건전한발전에이바지함을목적으로한다. 로개정하여물가안정, 지급결제제도의원활한운영, 금융시장안정을수평적목적으로열거하자는주장이있음 ( 전성인, 지급결제안정을위한중앙은행과감독당국의역할, 2012.7.2 한국은행지급결제제도컨퍼런스발표자료 ). 한편 1990 년대이후세계각국에서금융위기가빈번히발생하고그파장도 심각해지면서주요국중앙은행들은금융시스템의안정성에관한평가보고서 작성의필요성을인식하기시작하였음. 한국은행도 2003 년부터우리나라금융제도에영향을미치는위험요인에 대한점검과금융제도전반의안정성평가를주요내용으로하는금융안정 보고서를연 2 회발간하고있음. 금융안정보고서의발간목적은금융제도에잠재한위험요인을신속히 파악함과아울러금융안정에대한금융시장참가자들의토론을활성화 하고금융안정의중요성에대한인식을제고하는데있음. 2011 년 8 월 한국은행법 개정으로금융안정보고서는거시금융안정 상황을평가한법정보고서로작성해연 2 회이상국회에제출하게되었음. 거시건전성감독은 시스템상중요금융기관 을효과적으로관리하기위한자본 유동성규제와경기대응완충자본, 지급준비제도, 동태적대손충당금등의정책수단이논의되고있어중앙은행의통화신용및금융안정기능과불가분의관계에있음. 지급결제제도의총괄및감시 한국은행법 상한국은행은 한국은행이운영하는지급결제제도 에관하여 필요한사항을정할수있고, 한국은행외의자가운영하는지급결제제도 에

104 - 대하여그운영기관및감독기관에대하여운영기준개선등을요구하는등 지급결제제도의총괄및감시업무를담당하고있음 ( 제 81 조 ). 한국은행은한국은행금융결제망 (BOK-Wire+) 을운영하고있으며일부금융기관의결제자금부족이연속적으로결제불이행을초래하여금융제도전체를위기에빠뜨리지않도록하기위하여결제자금이일시적으로부족한은행및비은행금융기관에게부족자금을대출하는제도를운영하고있음. 한국은행법 상지급결제제도에는한국은행결제망과소액결제시스템, 증권결제시스템, 외환결제시스템이포함되는것으로설명되고있음. 한국은행법 상지급결제제도에속하는다양한결제제도중에는증권및 파생상품에대한청산제도나결제제도와같이금융규제법상일정한규제의 적용을받는제도도포함되어있음. 한국은행법 상한국은행이지급결제제도에대하여보유하는권한은 지급결제제도의총괄및감시 에한정되어야하며, 개별적인증권및파생상품청산기관이나결제기관에대한진입규제나건전성규제, 영업행위규제나퇴출규제를담당하는것은아니라는점에서금융감독당국의권한과구별되어야함. 채무자회생및파산에관한법률 도 한국은행이금융위원회와협의 하여지정하는지급결제제도 와자본시장법상 증권및파생상품에대한 청산결제제도 를구분하여규정하고있음 ( 제 120 조제 1 항, 제 2 항 ). 다만증권및파생상품청산및결제제도에대하여금융안정의관점에서 건전성기준을금융감독당국에권고하는것은타당할것으로판단됨. (2) 금융회사의퇴출규제와금융감독기관및예금보험공사

105 - 금융위원회는개별금융업법및금융산업의구조개선에관한법률에의거 금융기관의자율적인영업종료및행정조치에의한강제퇴출과관련하여 퇴출업무를수행함 ( 이하설명은한국은행 (2011)). ( 자율적인영업종료 ) 금융기관은영업의양수도, 합병, 계약이전또는해산 등을통해자율적으로금융업영위를종료할수있음. 다만퇴출결정에앞서금융위원회의사전인가를받아야함. 퇴출로인해금융거래가위축되거나금융기관간경쟁이과도하게제한될 수있을뿐아니라퇴출과정에서금융소비자나투자자가부당한재산상의 피해를입을가능성이있기때문임. ( 행정조치에의한강제퇴출 ) 금융위원회는관련법규를위반하거나재무상태가 기준에미달한금융기관을대상으로하며영업정지나인허가취소등의 조치를취할수있음. 금융위원회는허위로영업인허가를받거나인허가내용 조건또는금융 위원회의시정명령을위반하는등중대한법규위반을한금융기관에대해 일정기간영업을정지하거나영업인 허가자체를취소할수있음. 금융위원회는재무상태가일정기준에미달하거나미달할것으로예상되어적기시정조치를받은금융기관이필요한경영개선대책을이행하지않거나이행할수없을것으로판단되는경우영업정지, 영업인허가취소및계약이전등을통해해당금융기관을퇴출시킬수있음. ( 경영관리 ) 상호저축은행및신용협동조합에대해서는적기시정조치이외에 경영관리도할수있음. 경영관리란 경영개선권고 요구 명령등단계적인적기시정조치를거치는대신 금융위원회가관리인을직접선임하여금융기관을경영토록하는것 임.

106 - 금융기관이불법 부실대출로자본잠식우려가있고단기간내에채권을 회수할가능성이없어자력회생이불가능하거나예금자보호를위하여 필요성이인정될경우사용함. 경영관리결과경영정상화가불가능하다고판단되는경우금융위원회는 계약이전또는청산절차를통해이들을퇴출시킬수있음. 적기시정조치제도는 부실가능성이있는금융기관에대하여적절한경영개선 조치를취함으로써조기에금융기관경영을정상화하거나정상화가능성이 없는금융기관을퇴출시킴으로써금융제도의안정성을강화하기위한것 임. 현재금융기관에대한적기시정조치제도는 금융산업의구조개선에관한 법률 에의거하여운용되고있는데은행, 금융투자업자, 보험회사, 상호 저축은행등대부분금융기관이대상임. 금융위원회는금융기관의자기자본비율이일정수준에이르지못하는등재무상태가적정기준에미달하거나거액의금융사고또는부실채권의발생으로금융기관의재무상태가적정기준에미달하게될것이명백하다고판단되는경우해당금융기관에대하여경영개선을권고 요구또는명령하거나그이행계획을제출할것을명함. 다만적정기준에미달하더라도단기간내에동기준을충족시킬수있다고 판단되거나이에준하는사유가있다고인정되는때에는기간을정하여동 조치를유예할수있음. 경영개선권고또는경영개선요구를받은은행은 2 개월이내에조치요구사항이 반영된경영개선계획을금융감독원에제출하여금융위원회의승인을받아야함. 경영개선계획을승인받은은행은매분기말익월 10 일까지동계획의 분기별이행실적을금융감독원장에게제출하여야함.

107 - 금융감독원장은그이행실적이미흡하거나관련제도의변경등여건변화로 인하여이행이곤란하다고판단되는경우에는경영개선계획의수정요구, 일정기간내이행촉구등필요한조치를취할수있음. (3) 금융감독정보의공동관리제도 현행법상금융위원회 / 금융감독원, 한국은행, 예금보험공사간의금융감독정보관리제도는해당기관이그목적수행에필요한정보를수집하여관리하는것을원칙으로하고필요한경우자료요청등협조를통하여문제를해결하고있음. 금융위원회의설치등에관한법률 은금융감독정보관리의기본원칙으로 기획재정부장관과금융위원회및금융통화위원회는정책수행에필요하다고인정하는경우에는상호간에자료를요청할수있 고, 이경우요청을받은기관은특별한사유가없으면그요청에응하여야한다 고규정하고있음 ( 제65조 ). 금융위원회는필요하다고인정할때에는관계행정기관이나그밖의기관 또는단체의장에게필요한조사를의뢰하거나필요한자료를요청할수 있음 ( 제 65 조의 2 제 1 항 ). 예금보험공사는업무수행을위하여필요하다고인정할때에는금융감독원에 예금자보호법 상부보금융기관및해당부보금융기관을 금융지주회사법 에따른자회사등으로두는금융지주회사에대한검사를실시할것을요청하거나예금보험공사소속직원이검사에공동으로참여하도록예금보험위원회의의결을거쳐요청할수있음 ( 제66조제1항 ). 예금보험공사는금융감독원에검사결과의송부를요청하거나검사 결과에대하여필요한시정조치를요청할수있음 ( 제 66 조제 3 항 ). 금융감독원장도직무수행상필요하다고인정할때에는행정기관이나 그밖의관계기관에협조를요청할수있음 ( 제 67 조 ).

108 - 한국은행은지급결제제도에대한총괄및감시와관련하여 한국은행법 상한국은행이감시하는지급결제제도의참가기관에대하여필요한자료의 제출을요구할수있음 ( 제 81 조제 4 항 ). 한국은행은금융통화위원회가통화신용정책수행을위하여필요하다고인정하는경우대상금융기관 * 에대하여자료제출을요구할수있음 ( 제87조 ). * 대상금융기관 1. 제11조에따른금융기관 2. 금융기관이아닌자로서금융업을영위하는자중한국은행과당좌예금거래약정을체결한자 3. 제1호및제2호에속하지아니하는자로서 금융산업의구조개선에관한법률 제2조에따른금융기관중자산규모등을고려하여대통령령으로정하는자 한국은행은금융통화위원회가통화신용정책수행을위하여필요하다고인정하는경우금융감독원에대하여금융기관에대한검사를요구할수있으며, 필요시한국은행소속직원이금융감독원의금융기관검사에공동으로참여할수있도록요구할수있고, 금융감독원은대통령령으로정하는바에따라지체없이응하여야함 ( 제88조제1항 ). 한국은행은금융감독원에대하여제 1 항의규정에의한검사결과의송부를 요청하거나검사결과에따라금융기관에대한필요한시정조치를요청할 수있고, 금융감독원은이에응하여야함 ( 제 88 조제 2 항 ). 글로벌금융위기이후유관기관간유기적협조체계강화를위해금융정보공유 MOU와금융기관공동검사 MOU를포함한양해각서를체결하고각기관의부기관장급으로구성되어금융정보공유 / 공동검사관련기관간이견조정과협조를담당하는금융업무협의회를운영하고있음 ('09.9.15). 정보공유 MOU 체결이후기관간정기보고서 * 공유확대, 한국은행 예금보험공사가금융감독원에요청한수시정보 ** 공유도확대되고있음. * 공유건수 : 2,339 3,101건 ** 수시정보 : 한국은행 27건, 예금보험공사 9건

109 - 다만, 금융정보공유에대한기관간인식의비대칭이발생하고있음. 금융감독원은상대기관이업무관련성이낮은정보에대하여공유를 요청한다고인식하고있음. 예금보험공사는수시정보의제공지연으로보험사고발생위험판단에 중대한영향을받고있다고인식하고있음. 공동검사의경우연말실무협의, 연초분기별검사계획수립, 개별공동검사 전 후의기관간협조를강화할필요가있음. 국무총리실금융감독혁신 TF 는다음두가지사항을권고하고있음. 현재공동검사 정보공유관련사항, 금융 외환시장분석및리스크점검등을 위해운영중인협의체 ( 금융업무협의회, 외환시장협의회 ) 를통합, 상설 협의체로격상하여협력을강화함. 법률또는대통령훈령등으로목적, 구성, 논의범위등에관한근거규정을 마련하여협의체를공식기구화함. 수시정보목록공유등을통해수시정보공유를활성화하되, 미공개정보 활용시사전협의절차구체화등을통해정보공유확대에따른책임강화도 병행하여추진함. 3. 기타금융감독혁신을위한중장기과제 (1) 금융감독과절차적정당성의확보 금융감독은인허가등수익처분과함께불공정거래행위에대한조사와제재등 침익처분도이루어지므로피검사기관이나조사대상자의방어권보장을위한 절차적정당성의확보가필수적임.

110 - 현행금융감독제도상절차적정당성의확보가문제되는것은제재심의 위원회와자본시장법상불공정거래에대한조사절차임. 제재심의위원회의경우금융감독원검사결과는검사국제재건의 제재심의위원회심의 ( 경징계, 금융감독원장조치 ) 금융위원회의결 ( 중징계 ) 등절차로진행되고있지만, 경징계 중징계여부는금융감독원제재심의위원회에서판단하고있음. 자본시장법상불공정거래조사에대해서는위 1.(4) 금융범죄조사기능의별도 조직화에관한기술내용을참조. (2) 금융분쟁해결제도 현재국내에서이용되고있는금융분쟁해결절차로는금융감독당국이주도하는행정형 ( 금융감독원금융분쟁조정위원회, 대부업분쟁조정위원회 )( 금융위원회의설치등에관한법률 제51 조이하, 대부업의등록및금융이용자보호에관한법률제18조제1항 ) 과 18) 자율규제기관들이운영하는민간형 ( 금융투자협회, 한국거래소 )( 자본시장법제286조제1항제2호, 제288조, 제377조제10호, 제402조제1항제4호및 5호, 제405조 ) 이혼재되어있음. 이하 금융위원회의설치등에관한법률 상금융감독원금융분쟁조정 위원회에대하여검토함. ( 구성 ) 금융분쟁조정위원회는위원장 1 명을포함한 30 명이내의위원으로 구성함 ( 제 52 조제 1 항 ). 분쟁조정위원회위원장은원장이그소속부원장중에서지명하는사람이되며, 조정위원회위원은다음각호의자격을갖춘자중에서위촉함 ( 제 52 조제 2 항 ) 1. 원장이그소속부원장보중에서지명하는사람 2. 판사 검사또는변호사의자격이있는사람중에서원장이위촉하는사람 3. 소비자기본법 에따른한국소비자원및소비자단체의임원또는그 직에있었던사람으로서원장이위촉하는사람 18) 소비자기본법에따라한국소비자원에설치되어있는소비자분쟁조정위원회도금융분쟁조정기능을수행하고있음 ( 제 60 조 ).

111-4. 금융기관또는금융관계기관 단체에서 15년이상근무한경력이있는사람으로서원장이위촉하는사람 5. 금융에관한학식과경험이있는사람중에서원장이위촉하는사람 6. 전문의의자격이있는의사중에서원장이위촉하는사람 7. 그밖에분쟁의조정과관련하여원장이필요하다고인정하여위촉하는사람 위원의임기는 2 년으로하되, 연임할수있음 ( 제 52 조제 3 항 ). ( 법적구속력 ) 이러한금융분쟁해결절차의구속력에대해서는일반적인 분쟁조정절차와동일하게당사자들이수용하는경우에만구속력을가지게되고, 분쟁조정절차진행중에도일방당사자가제소하면절차는중단됨 ( 제 56 조 ). 다만금융기관은조정안을수락하지아니한때에는그사유를원장에게 제출하여야함 ( 시행령제 21 조제 4 항 ). (3) 금융감독기관의책임성확보 헌법상집행의일부로서의금융감독행정의수행주체인금융감독기관의책임성 확보는감독의효율성과안전성을위한전제이며, 금융감독부실문제의출발점도 책임성의확보의부족에서비롯된다는판단도가능함. 금융감독기관의책임성은구체적으로책임의내용과불이행시실효성확보 수단이라는관점에서검토가필요함. 책임의내용으로금융감독기관은행정업무의수행주체로서대통령을 중심으로하는행정부에책임을지는것이원칙임. 다만행정적통제이외에금융감독부실을이유로국민에게직접손해배상 책임을지게하는등의방식도생각해볼수있음. 그러나책임성의강조가적극적인감독행정의회피로연결되는것을방지 하기위하여오히려일정한요건을충족한경우면책규정을도입할필요 가있다는논의도가능함.

112 - Ⅳ. 평가및문제점 1. 금융감독행정체계 (1) 금융감독행정체계의구성과지배구조 금융규제목적과금융업종별로단일금융감독기관의감독대상이므로일원화 모델을채택하고있다고주장. 건전성규제목적과영업행위규제목적을단일금융감독기관에서수행하므로금융규제목적별그리고금융업종별일원화모델임을확실하지만, 실제조직구성과인력운영현황을검토하면사실상은행 / 금융투자 / 보험 / 기타의업종별로다원적조직구조로운영되어왔음을부정할수없음. 시스템보호목적 ( 건전성규제 ) 과금융소비자보호목적 ( 영업행위규제 ) 을단일 기관에서수행함으로써전자의목적수행에치중하여후자의목적을소홀히 하였다는비판이있음. 금융감독혁신방안은이를기능별로분석하여검사 / 감독 / 소비자보호의 세가지기능중감독기능에비하여검사나소비자보호기능이소외되었다는 지적을하고있음. 금융감독원에서검사, 감독, 소비자보호기능을모두수행하는데, 감독기능에비해타기능 ( 예 : 검사, 소비자보호 ) 이상대적으로소외 ㅇ이에따라금융감독원내비인기부서근무인검사업무를기피함에따라우수전문인력을안정적으로확보하는데어려움 ( 자료 ) 금융감독혁신 TF, 금융감독혁신방안, 2011, 12 면

113 - 일반론은금융소비자보호목적에소홀할경우정치쟁점화되므로후자의목적을 위하여전자의목적을소홀히할수있다는주장임. 그러나규제목적간충돌이발생할수있다는지적에는공감할수있음. 금융위원회와금융감독원의조직구조가금융업종별로구성되어전문성을이유로장기간동일업종을감독하게될경우내부적인견제와균형의원리가발동될수없어감독소홀로연결될수밖에없음. 상호저축은행사태는대표적사례임. 현행금융감독제도는연혁적이유에서정부조직과공적민간조직으로이원화 되어있어, 금융감독기관으로서의효율성에제약요인으로작용하고있음. 특히금융위원회의정책기능으로부터금융감독원의집행조직이조직적으로 분화됨으로써수년간해당분야의감독경험을쌓아온금융감독원전문인력의 전문성을정책부분에서활용하는데한계가있음. 금융감독기관을현행과같이정부조직과민간조직으로이원화하고감독정책과감독집행으로기능을분할하더라도감독상정책결정을위한금융감독정보를민간조직으로부터확보할수밖에없어정부조직에서추가적인기구증설요구가불가피한측면이현실적으로존재함. 이경우정보의생산기능분산으로인한책임소재의불명확으로연결될수있음. 금융감독원에서실무를처리하고금융위원회는순수한위원회로서의결을 담당한다고할경우에도자체적인자료생산및그에기초한판단요구는 책임문제에따라발생하는것으로판단됨.

114 - 금융감독현안에관하여감독정책결정권한을가진정부조직과감독집행권한을 가진민간조직간에이견이존재할경우이를조정할수있는기능이현실적으로 부족함. 금융감독기관상호간의유기적협력미비로인한감독의비효율은현행 금융감독체계의가장중요한문제임. 금융위원회는금융감독원을지도ㆍ감독하고, 일정한경우명령권과처분 취소및집행정지권한을보유하지만, 이에위반한경우실효성확보수단이 법률상및사실상존재하지않음. 금융감독대상인금융회사의입장에서도금융위원회 - 금융감독원으로구성되는 수직적이원화구조에서중복규제의가능성에노출되어있음. 이원화모델 (Twin Peaks Model) 에서주장하는바와같이 규제목적 이나 감독중점 에차이가있을경우복수의기관에의한다층적감독구조가감독의효율성과견제및균형의원리의작동을위하여필요할수있지만, 동일하거나유사한목적이나중점을가진다수기관의존재는추가적인규제비용만발생시킬뿐임. 금융위원회 / 금융감독원체제가최초로도입된 금융감독기구의설치등에관한법률 ([ 법률제5490호, 1997.12.31, 제정 ], [ 시행 1998.4.1]) 제정이후수차례제기된금융감독체계개편논의는조직일체화의필요성을반증하는것임. 법제도는금융감독을포함한모든제도설계의기초이며, 특정한설계방식의가부에대한법제도상가능성을검토하는것은가장기본적인사항이지만, 그동안국내에서의감독체계개편논의는독립성확보라는목적중심으로논의되어온것을부인할수없음.

115 - 현재금융위원회위원구성은합의제의사결정체제가작동하기어렵게만들어져있으며, 당연직으로참여하는위원이소속하는기관 ( 금융위원회, 기획재정부, 한국은행, 금융감독원, 예금보험공사 ) 사이의정책조율기구로변모하였다는지적을받고있음. 위원총 9 명중정부행정기관에소속하지않는위원은대한상공회의소회 장이추천하는비상임위원인경제계대표한명뿐임. 위원장휘하의부위원장, 2 명의상임위원이외에기획재정부, 한국은행, 금 융감독원, 예금보험공사에서위원으로참여하고있어비상임위원 1 인에게 독립성확보를위한역할을기대하기어려운것이현실임. 금융위원회위원의임기는 3 년이지만, 이직등으로준수되지않는경우가 있어금융감독정책에관한독립적인의사결정이정치적영향력에취약하다는 지적이있음. 98.4 월금융감독위원회출범이래현재까지위원평균재직기간이 14 개월에 불과함. 금융위원회가독립적의사결정기구로서기능하기위해서는위원구성의다양성이 전제되어야하지만, 11.7 월말현재 9 명의위원중 6 명의위원들이기획재정부 등의고위공무원출신으로서독립성및다양성이부족하다는지적이있음. 위원들간토론과협의를통해의사결정이이루어져야하지만, 위원들의 독립성 다양성부족및위원장과위원간암묵적인상하관계형성등으로 여러시각이반영되기어려울소지가있다는지적도있음.

116 - 금융정책과금융감독의관계에대해서는다음두가지방향의문제제기가 이루어지고있음. <1> 국내에서의금융정책과금융규제감독의관계에대해서최흥식 (2010) 은 다음과같이평가하고있음. 금융정책과금융규제감독은상호긴밀한관련성이있지만각각의목적과성격이분명하게차별되는분야임. 금융정책은최근에와서협의의개념으로금융규제의완화와동일한개념으로사용됨. 예를들어최근논의가되고있는정부소유금융기관의민영화, 금융지주회사제도의활성화, 금산분리제도의완화등을포함함. 금융규제감독은금융기관의건전성제고와금융소비자보호를위해규칙을제정하고감시하는것을의미함. 즉금융기관의건전성제고를위하여인허가, 감독, 검사및제재에관련한규칙을제정하는감독정책업무와규칙에따라집행하고준수여부를감시하는감독집행업무로구분할수있음. 또한금융소비자보호를위하여금융시장내정보가원활히흘러서공정한시장질서가확립되고금융기관의영업행태가불공정하지않도록관련규칙을제정하고감시감독하는것을의미함. 이처럼금융정책과금융감독은확연히구별되고이들에대하여시장에서상반된반응을보이기마련임. 금융정책은실질적으로규제완화와같은의미로사용되고있고금융시장참여자들에게보다자유롭게위험을취하고미래수익을얻을수있게하므로시장에서금융정책활동을긍정적으로받아들임. 한편금융감독은실질적으로건전성강화와소비자보호가핵심이므로성공적인금융감독은기껏해야시장에아무런건전성문제나소비자피해문제가발생하지않는상태가유지되는것임. 결국금융감독을실패하면즉각적으로모든사람으로부터비난을받으나성공하면아무도알아주지않기때문에금융감독업무는아무도고마워하지않는업무라고이해되기도함. 금융정책업무와금융감독업무가이러한특징을지니고있기때문에이들을동일한기관이수행할경우이해상충의문제가발생할수있고, 따라서각업무를서로다른기구에게구분하여맡겨야함.

117 - 다시말하면금융위원회가금융정책과금융감독을동시에수행하게된다면금융위원회는실제로금융감독보다는금융정책업무에노력을집중할유인을갖게된다는것임. 금융위원회공무원들이잘해도칭찬받지못하는업무 ( 금융감독 ) 보다는빛나고생색낼수있는업무 ( 규제완화의금융정책 ) 에편중하게된다는것임. 결국자명한결론은자동차의가속기같은금융정책업무와자동차의제어기같은금융감독이같은조직내에서수행될경우불협화음이나올수있고이해갈등이높아질수있으므로이들업무는서로다른조직에서수행되는것이각각의목적과성격에알맞게추진될수있을것임. <2> 국내에서의금융정책과금융규제감독의관계에대해서김효연 (2011) 은 다음과같이평가하고있음. 금융산업의발전과제어를목적으로하는정책업무와금융회사의건전성을감시해야하는감독업무는목표가상충되므로금융위원회에집중된양권한을분리할필요가있음 금융감독이경기순응적으로이루어짐에따라, 경기확장적인기조에서는금융회사의위험노출이커짐에도불구하고금융감독이느슨해질수있기때문임 ㅇ저축은행부실사태의경우에도저축은행의부실검사및감독업무와저축은행의대형화, 산업발전을육성해야하는상이한목적이충돌하여충분한감독이이루어지지못한부분이있음 만일, 금융감독과금융정책권한의분리가어려운경우에는금융감독업무에대한외부의객관적평가를받도록하여, 금융감독의독립성확보장치를구축하는대안을고려해볼수있음 그러나금융정책과금융감독의관계는첫째, 금융정책의결과를금융감독에서감독하고검사한다는점에서이해상충이발생할수있는관계로볼수있는측면과둘째, 금융감독을통한금융시장과산업에관한정보의확보없이실효성있는정책의수립과집행이불가능하다는점에서상호보완적인측면을동시에가진다는점을무시할수없음. 이러한이해상충의측면을통제하기위하여금융감독이금융정책으로부터운영상독립될것을요구하는독립성원칙이제시되고있음 (IOSCO 원칙, International Organization of Securities Commissions, Objectives and Principles of Securities Regulation, June 2010, A.2). 따라서이해상충측면을통제하면서상호보완측면을보강할수있는 방향으로제도적보완이이루어져야함.

118 - (2) 자율규제의유지 거래소의허가제를통한복수화와 ATS( 대체거래시스템 ) 허용시의시장복수화가능성그리고거래소의 IPO( 기업공개 ) 가능성을고려할때현행자본시장법상한국거래소의시장감시위원회가다른거래소가개설한시장이나 ATS가개설한시장에대한자율규제역할을담당하는것은논리적으로모순. 회원제조직으로서회비를재정적기반으로하는협회에서법률상자율규제 기능을수행하는것은이해상충의가능성을수반하는것으로서역시논리적 으로모순. 현행법상자율규제가금융감독행정의일부를구성하고있으므로자율규제 기구의이해상충의가능성해소방안은금융감독행정체계개편의일부로 이해되고해결방안이제시되어야함. (3) 금융범죄조사기능의별도조직화 자본시장법상불공정거래행위에대한조사및수사기능은한국거래소적발, 금융감독원조사, 자본시장조사심의위원회의결, 증권선물위원회의결, 검찰 수사의절차를거치게됨 ( 이하설명은 ( 구승모 (2012)). 그러나, 이모든절차를거치는데통상 1 년이상의장시간이소요되고, 각종 민간위원회를거치는과정에서주요증거누설의위험도있어적시에효과적인 수사를하기어렵다는문제가지적되고있음.

119 - 자본시장법상금융위원회의 조사공무원 제도를전혀운용하지않고있으며, 금융감독원의 조사 제도만을활용하고있음. 이로인하여불공정거래행위에대한증권범죄수사는다음과같이초기 증거수집에심각한문제가발생하고있음. ( 진술증거의경우 ) 금융감독원에서조사절차를통하여확보한혐의자의진술은행정처분을위한근거로는사용될수있을지몰라도, 시세조종등증권범죄에대한형사재판에서는적법한증거로사용될수없다는본질적인문제가발생함. 최근금융감독원조사역이불공정거래행위혐의자를상대로한문답조사는 수사기관의적법한수사가아니어서위법수집증거로서증거능력이없다는 판결이선고되었음. 19) 위판결의사실관계는다음과같음. 도이치은행은 2003. 4. 23. 대한전선으로부터한미은행주식 2,859,370 주를주당 7,930원에매수하는동시에 2003. 6. 27. 부터 2004. 6. 28. 까지한미은행주가 ( 종가기준 ) 가행사가격의 200%(15,784원 ) 이상인경우모든옵션계약이소멸된다 는내용의일종의 낙아웃옵션계약 을체결하였다. 즉, 한미은행주가를기준으로한파생상품계약을체결한것이다. 이후 2004. 2월경한미은행주가가점차낙아웃가격 (15,784원) 에근접하자, 도이치은행측피고인 A와한미은행측피고인 B가서로의기대이익을고려하여기준일종가시세를조종하기위하여대량매수주문및대량매도주문을제출하여시세를변동시킨사안. 이사건에서금융감독원조사역 C는 1 피고인 B를혐의자로서금융감독원에출석시켜주가조작행위를하였는지추궁하여이를시인하는내용의문답서를작성받았고, 2 또한 C는혐의자 B와전화통화를하면서 B가시세조종행위를하였는지, 대표이사의관여가있었는지에대해추궁하고그통화내용에대한녹취록을작성하였으며, 3 C는검찰에 19) 서울중앙지방법원 2011. 1. 28. 선고 2010 고합 11 판결.

120 - 출석하여 B를혐의자로서조사할당시 B가진술한내용에대하여검사에게진술하여참고인진술조서를작성하였고, 4 마지막으로 C는법정에도출석하여혐의자 B가말한내용에대하여증인으로서법정증언까지하였음. B의변호인은재판과정에서 금융감독원의불공정거래행위조사는그본질이형사소송법이규정하는 수사 에해당하고, 금융감독원조사역인 C는 수사기관 의지위에있으므로, 피고인 B를조사하는과정에서사전에진술거부권과변호인선임권을고지하여야하고, 사법경찰관리를참여하도록해야 하므로사전에진술거부권및변호인선임권을고지하지않은 1 금융감독원조사역작성의 B에대한문답서와 2 B와 C 간의녹취록은위법수집증거에해당하여증거능력이없고, 3 검사작성의 C에대한진술조서와 4 C가법정증인으로출석하여한증언중피고인 B의진술부분은위법하게수집된증거로부터파생된 2차증거이어서증거능력이없다고주장하였음. 1 심판결은이와같은변호인의주장을받아들여다음과같이판시하였음. 이사건에서위법제427조에서금융위원회소속 조사공무원 에대해검찰총장의지명, 형사소송법의준용등을별도로규정한입법취지를고려하면, 위조사공무원은일종의특별사법경찰관리로볼수있으나, 이에비해금융감독원장에게위탁된법제426조상의조사업무를수행하는금융감독원소속 조사역 은특별사법경찰관리로보기어렵다. 따라서, 금융감독원소속조사역인 C는수사기관이라고볼수없고, 법률상수사의권한이인정되지않는다. C는위법제426조제2항상의 이법에위반한사항이있는경우에관계자에게조사사항에관한증언을위한출석등을요구할수있는권한 이있기는하나, C가수사기관이아니라는사정을감안하면, C는위권한에서나아가위법제427조제1항의 위반행위의혐의가있는자를심문할수있는권한 은없다고봄이상당하다. 그렇다면, C가위법제427조제1항의 위반행위의혐의가있는자를심문할수있는권한 이없는이상피고인 B를출석시키거나전화통화등의방법으로조사하는행위는권한없는기관의수사행위이고, 위문답서및녹취록은위법수집증거로써증거능력이없다고봄이상당하며, 검사작성의 C에대한진술조서와증인 C의법정진술중피고인 B의진술부

121 - 분은위법하게수집된증거로부터파생된 2 차증거로써역시증거능력이 없다고보아야한다. 1 심판결의이와같은증거능력에대한판단은항소심판결에서도 그대로유지되었음. 20) 이와같이금융감독원에서작성된혐의자에대한문답서는형사재판과정에서적법한증거로사용될수없기때문에, 증권선물위원회를거쳐사건이검찰에고발되면, 검찰은금융감독원의문답서와동일한내용에대하여처음부터다시피의자신문을하고있음. 그러나, 이는이미금융감독원에서문답서를작성한내용을그대로반복하므로시간과노력이중복적으로소요될뿐만아니라, 금융감독원에서문답조사를할당시주요한혐의근거를혐의자에게미리알려주는결과만될뿐이어서, 나중에검찰조사에서피의사실을추궁하기더욱어렵게만만드는결과가되고있다는평가가있음. ( 물적증거의경우 ) 이러한문제는진술증거뿐만아니라압수물등물적증 거의경우도거의동일함. 미공개중요정보이용행위및시세조종사건에서도일반범죄사건과 마찬가지로피의자사무실압수수색, 피의자간전화통화내역, 이메일 송수신내역등물적증거의확보가매우중요한증거확보수단임. 자본시장법제427조는증권선물위원회에서시세조종행위를조사하기위하여필요한경우금융위원회소속공무원중대통령령으로정하는자 ( 조사공무원 ) 에게물건을압수또는사업장등을수색하게할수있는권한을부여하고있지만, 금융당국에서는이제도를전혀운영하지않고있는결과, 사건초기에신속히물적증거를확보하지못하고있음. 특히통화내역조회의경우검찰의수사과정에서자료확보가가능한 시간적범위가통상 1 년전시점이후의것만가능함. 21) 20) 서울고등법원 2012. 1. 13. 선고 2011 노 43 판결.

122 - 한국거래소와금융감독원조사국의사건조사를거쳐검찰로까지이첩되는과정에서상당수의사건이 1년이상의시간이소요되어결국수사착수시점에는통화내역자료의확보가불가능하여수사에어려움을초래하게되는경우가수시로발생하고있음. 이문제와관련하여현재국회에는금융감독원에통신사실조회권을 부여하는내용의의원발의안이제출된바있음 (2011. 6. 9. 정옥임의원 대표발의통신비밀보호법개정안 ). 그러나, 공무원이아닌민간조직인금융감독원이나증권선물위원회에법원의허가도없이타인의통신사실을수사권한을열람할수있도록하는것에대하여헌법상적법절차의원칙, 영장주의원칙등수사절차와관련한문제를지적하는견해가있음. 자본시장법상불공정거래행위에대한조사는실질적으로수사에해당하지만 실무는그렇지않은결과수사절차상보장되어야할혐의자의방어권보장에 한계가있음. 2. 금융감독체계와견제와균형의원리 (1) 거시건전성감독과금융감독기관및중앙은행 금융감독체계에서한국은행의역할은금융안정의유지를기본목적으로거시건전성감독에대한관여및협력과지급결제제도에대한감시에서찾을수있음. 〇금융안정에대한한국은행의관여는다음세가지이유에서불가피함 (Bank for International Settlements, Central bank governance and financial stability: A report by a Study Group, Chair: Stefan Ingves, Governor, Sveriges Riksbank, May 2011. 이하 BIS(2011)). 〇첫째, 금융안정은경제활동과물가안정그리고통화정책의전달경로에대한영향을통하여거시경제환경에영향을미침. 21) 통신비밀보호법제 15 조의 2 제 2 항, 통신비밀보호법시행령제 41 조제 2 항제 1 호.

123 - 〇둘째, 중앙은행은최종적인유동성공급자로서적절한유동성공급은 금융안정에필수적임. 〇셋째, 통화정책기능의수행은중앙은행에거시경제적초점과함께거시 건전성기능수행에필요한금융시장과금융기관및인프라에대한 이해를제공할수있음. 현행법상한국은행의지급결제제도에대한감시권한은명시적근거를두고 있으나그적용대상과권한의한계를더욱명확히규정할필요가있음. 〇중앙은행의지급결제제도에대한역할은다음세가지관점에서이해될 수있음. 〇첫째, 지급결제제도는중앙은행의통화정책수행장소인단기금융시장의 원활한운영에필수적인요소임. 〇둘째, 중앙은행은자국통화에대한지급결제제도의최종적운영자로서 모든지급결제제도에대한영향력과책임을보유할수밖에없음. 〇셋째, 지급결제제도는현재자본주의시장경제에서필수적인경제제도의 하나로서지급결제수단인 법화 ( 한국은행권과주화 ) 와 예금 은중앙은행의 통화정책수행의기초가됨. 2011 년 8 월 한국은행법 개정을통하여금융안정을한국은행의물가안정 목적수행시고려사항으로규정함으로써거시건전성감독에대한한국은행의 관여및협력은구체적인근거를확보하였음. 〇구체적인거시건전성감독수단별로한국은행의역할과권한을명기할필요가 있지만, 중앙은행의금융안정기능에대해서는 (i) 명시적인법적근거하에 이루어지는경우와 (ii) 법외적인관행에따라수행되는경우가있음.

124 - 영국의경우 2009 년은행법 (Banking Act) 에서중앙은행의금융시스템에 대한명시적인감시권한을확보하였음. 호주의경우호주건전성감독청 (APRA) 설립을선언한장관의성명이라는 법외적근거에기초하고있음. 〇구체적인정책수단이라는관점에서이문제를검토하면중앙은행의금융안정또는거시건전성감독기능이전통적인통화정책수단을통하여이루어지는것인지아니면추가적인금융감독기능의부여가필요한것인지여부의문제가됨. 이연구에서는중앙은행의금융안정기능이추가적인금융감독수단의부여를의미하기보다는전통적인통화정책수단을통하여이루어지되효율적이고안정적인기능수행을위하여개별금융기관및금융시장관련금융감독정보가필요하다는의미로이해함. (2) 금융회사의퇴출규제와금융감독기관및예금보험공사 예금보험공사는예금보험기금의관리주체로서예금보험기금의손실최소화를 위하여적절한사전적감독 / 검사기회의보장과적기시정조치의발동과정 그리고사후적인퇴출집행에서주도적인역할이부여되어야함. 첫째, 예금보험공사는금융감독원과의공동검사권이부여되어있으나역할과 책임이제한적이며금융감독원 예금보험공사간실질적협력도부족하다는 평가를받고있음. 〇그동안금융감독원과공동검사협의시대형 계열저축은행이나직전년도 금융감독원旣검사저축은행등은공동검사대상에서제외되는경우빈번. 〇이를보완하는단독조사권은엄격한실시요건 * 으로실적전무. * 적기시정조치대상 에한하여예금보험공사의단독조사가가능하나, 이 경우이미부실이객관적으로확인된상태로부실억제를위한예금보험 공사의조사실익이크지않음

125 - 둘째, 검사결과적기시정조치부과요건에해당시적기시정조치를부과하되, 자체정상화가가능한금융기관에한하여적기시정조치를유예하는것이원칙이지만적기시정조치유예가부실저축은행의처리를지연시키고오히려부실을확대한사례가다수발생. (3) 금융감독정보의공동관리제도 현행금융감독정보의공유제도는법령상근거가있지만, 유관기관간의 MOU 등협력에기초한방식으로서법적구속력에한계가있음. 금융감독기관 ( 현행법상금융위원회 / 금융감독원에상당 ) 이외의유관기관인한국은행 / 예금보험공사가별도정보수집을위하여단독검사할필요성을실질적으로제거할수있는수준의금융감독정보에대한공동관리제도가도입되어야함. 이는금융감독의책임성확보를위한전제조건이기도함. 3. 기타금융감독혁신을위한중장기과제 (1) 금융감독과절차적정당성의확보 제재심의위원회의구성과운영에대해서는다음 4 가지문제가지적되고있음. 첫째, 제재심의위원회의법적성격은금융감독원소속양형기구이며법상 기구는아니며, 금융위원회고시인 금융기관검사및제재에관한규정 에 근거하고있음. 둘째, 검사를담당하는금융감독원이제재결정까지담당함에따라검사업무 수행자의재량확대와금융감독원의권한비대화를초래함. 셋째, 제재심의위원회가건의한사항에대해서만금융위원회가검토하게 되어금융위원회통제가유명무실해지고제재심의위원회도금융감독원이 구성하여형식적으로기능하고있음.

126 - * 금융위원회소관제재에대하여 98~ 08 년간 95% 이상을금융감독원 원안대로의결하였고, 금융감독원소관제재에대해서는금융위원회 사후보고사항으로실질적인통제가곤란함. 넷째, 금융위원회 / 금융감독원소관이불분명한사항에대해금융감독원의 자의적소관분류로제재의적정성이훼손될수있다는우려가있음. [ 감사원지적사례 ] 은행등이은행보험판매담당자의대출업무 취급금지규제를상습적으로위반했음에도, 금융감독원은금융감독원장 명의로 05~ 08 년간지속적으로주의조치. 금융감독혁신TF는위원구성등에관한사항이외에첫째, 방어권보장을위하여피감기관에게변호사조력권을부여하고, 검사부서는제재대상기관들과동일하게배석 진술지위만부여할것, 둘째, 공개주의원칙을관철하여제재내용은기한을준수하여외부에공개하고, 의사록작성후인터넷에공개할것을권고하고있음. 자본시장법상불공정거래행위조사절차의문제점에대해서는위 1.(3) 금융 범죄조사기능의별도조직화의기술내용을참조. (2) 금융분쟁해결제도 현행법상금융분쟁해결제도에대해서는다음세가지문제가지적되고있음. 첫째, 금융분쟁조정위원회는금융감독원부원장이위원장을담당하고, 금융기관이조정안을수락하지않는경우그사유를금융감독원장에보고하는금융감독원내부조직으로서분쟁해결의기초인당사자간대등한지위보장이어려움. 둘째, 금융분쟁조정위원회의조정절차에대한금융기관의수용도를높이기 위해서는법원에의한재판절차에준하는정도의법적절차화가필요한데 현재의절차는순수한행정적조정절차에그치고있음.

127 - 셋째, 금융분쟁조정위원회의조정절차에대한금융소비자의수용도를높이기위해서는조정절차의개시와진행그리고조정안에대한수락에서일정수준의법적구속력을확보할필요가있지만현재의절차는법적구속력이전혀없음. (3) 금융감독기관의책임성확보 현행법상금융감독기관의책임성은금융감독당국별로다음과같이확보되고있음. 금융위원회는조직적으로는정부기관으로서, 그리고구성원은공무원으로서 일반적인책임성확보장치의대상임. 금융위원회의설치등에관한법률은공무원이아닌금융위원회또는 증권선물위원회위원을벌칙적용에서공무원으로의제하는규정 ( 제 69 조 ) 을 두고있음. 금융감독원은조직적으로는지도감독의주체인금융위원회나증권선물 위원회에책임을지고, 구성원은근거법상행위규제의대상이되는구조임. 금융위원회의설치등에관한법률은금융감독원직원의청렴유지의무 ( 제 35 조 ) 를 규정하고벌칙적용에서공무원으로의제하는규정 ( 제 69 조 ) 을두고있음. 금융감독원의책임성은주로행정적절차를통하여확보되고있음. 구체적으로는 금융위원회의설치등에관한법률 상금융위원회의금융감독원에대한지도감독, 금융감독원장의금융감독등에필요한자료의제출의무 ( 제58조 ) 와검사의결과및조치사항의보고의무 ( 제59조 ), 금융위원회의금융감독원업무 재산 회계관련사항의보고요구및그업무 재산상황 장부 서류및그밖의물건에대한검사권 ( 제60조 ), 금융감독원의업무를지도 감독하는데필요한명령 이나 그처분의전부또는일부의취소나집행정지 ( 제61조 ) 를들수있음. 그러나첫째, 위행정적통제에대한실효성확보수단이명확하지않고, 둘째, 금융감독원장의임명권자가대통령인현행법상이러한행정적절차를통한책임성확보는쉬운문제가아님.

128 - 금융위원회 / 금융감독원의책임성을국회를통하여구현하는방안도검토할수 있으나, 국내행정체계상가능성에대해서는부정적인의견이강할것으로판단됨. 고의나중대한과실에의하지않은감독상조치를이유로금융감독당국또는 그직원이일정한책임에노출되는것은적극적인감독행정의구현을위하여 바람직하지않음. 따라서금융감독당국의책임성확보를명확한원칙으로선언하면서동시에 정당한감독권행사에대한면책규정을도입하는방안도고려할필요가있음. 4. 종합평가 현행금융감독체계에대한종합적인평가로는 2011 년진행된국무총리실 감독혁신 TF 의결과보고서를들수있음 ( 금융감독혁신 TF 금융감독혁신 방안, 2011. 9. 2, 44 면 ). 동보고서는상호저축은행부실등사태의근본적해결을위해서는금융감독 체계에대한검토를바탕으로정확한원인진단과처방이필요하다는결론임 금융감독혁신 TF 위원중일부는금융감독이독립적으로수행되지못하고 금융정책에순응됨으로써검사 감독의부실화가야기되었다는인식도 가지고있었음. 또한주요선진국에서글로벌금융위기이후거시건전성감독기능강화등 금융감독체계개편이진행됨에따라우리나라도금융감독체계에관한 검토도필요하다는결론임. 다만, 금융감독행정체계는금융시장전체에영향을미치는시스템개편에 관한사안이므로심도있는검토를요함. 이연구에서는이러한금융감독혁신 TF 의현행금융감독기관체계에대한 문제인식과종합평가에동의함.

129 - 제 4 장외국입법례 I. 의의 외국사례연구는국제기구의권고사항과주요국의제도현황과개편방안을 중심으로이루어져야함. 외국의금융감독체계는최근글로벌금융위기이후의개편과정을중심으로 비교ㆍ조사하여국내감독체계에미치는시사점을분석할필요가있음. 최근의외국금융감독체계의변화는거시건전성감독체계의강화와금융 소비자보호, 그리고금융회사정리제도의효율화에집중되는측면이있음. 국내제도개편에대한시사점확보를위하여외국감독체계에대한분석은 세가지관점에서이루어져야함. 첫째, 외국의감독체계를 (1) 일원화모델, (2) 이원화모델 22), (3) 다원화 모델로구분하여각모델별사례와장단점을분석함. 둘째, 금융시스템보호를위한거시건전성규제와금융소비자보호를위한 영업행위규제의구성과실제운영현황에대한파악이필요함. 셋째, 금융감독체계상금융정책과금융감독의체계, 국제금융에대한 규율체계, 그리고금융회사정리체계에대한각국의제도현황과실제 운영현황을파악할필요가있음. 비교대상외국입법례에는다음과같은이유에서미국, 영국, 일본, 호주, 네덜란드를포함함. 미국은최근글로벌금융위기이후포괄적인감독체계개편을시행한국가임. 시스템보호 (Financial Stability Oversight Council) 와금융소비자보호 (Consumer Financial Protection Bureau) 를위한특별기구를신설하였음. 22) 이원화모델은마이클테일러박사가최초로제안하고호주와네덜란드에서채택된 트윈픽스모델 (Twin Peaks Model) 을말함. 국내에서는이를 쌍봉형모델 로번역하기도함.

130 - 국내금융시스템보호와거시건전성감독체계및금융소비자보호를위한 감독체계에시사점을줄수있을것으로판단됨. 영국은단일화모델을채택한국가로서현재의국내금융감독체계의모델이 된국가임. 그러나글로벌금융위기이후건전성규제 [ 거시건전성규제와미시건전성규제 ] 와 [ 영업행위규제 ] 를각각분리하는이원화모델을도입하기위한개편작업을진행하고있음. EU는첫째, 글로벌금융위기이후금융감독체계의개편을완료하였고둘째, 향후영국과독일을포함한 EU 국가의금융감독체계의발전경로를확인하기위해반드시비교연구가필요한것으로판단되지만, 단일국가의금융감독체계에시사점을주기는어려워별도검토를하지않음. 독일의경우국내행정법원리의모델을제공한국가로서의의미는있지만, 자료가극히제한적이고금융규제기관구조상최근개혁내용이없어현재국내금융감독체계개선에시사점을줄수있는가능성이적어연구비교대상에서제외하였음. 일본은단일화모델을채택하고있지만, 완전한형태라고볼수없음. 일본의금융법제는전통적으로국내금융감독체계에많은영향을미쳐왔고, 법체계도유사하여, 그구성방식과운영현황을검토하는것은반드시필요한것으로판단됨. 특히과거의대장성분리와금융감독청의설립, 그리고현재의금융청설립등으로구성되는현재의금융감독체계형성과정은우리나라와유사한측면이있고, 그과정에서이루어진금융정책과금융감독의관계등체계적인문제에대한논의는국내감독체계개편에도많은시사점을줄수있을것으로판단됨. 호주는이원화모델을최초로채택한국가로서금융감독체계의개편을 검토하는많은국가에참고자료로활용되고있음. 특히우리나라에서는자본시장법제정의모델이된국가로서의의미가 있으므로그감독체계를검토하는것은필요한것으로판단됨.

131 - 네덜란드는이원화모델을채택한국가로서중앙은행의금융감독상역할에 대하여많은시사점을줄수있을것으로판단되어특히호주및영국의 개편안과비교검토하였음. 현재국내에서의금융감독체계개편에관하여시사점을줄수있는국가는 영국, 호주, 네덜란드에한정된다고판단됨. II. 이원화모델검토 1. 의의 1990 년대이후많은나라에서금융규제체계의개편에관한논의가이루어져 왔고, 일부국가에서는규제체계의일원화라는개혁을이루기도했음. 23) 규제체계의일원화를위한방식에는건전성규제와영업행위규제를하나의기관 에서담당하는경우와각각다른기관에서담당하는경우의두가지가있음. 전자의방식을채택한대표적인국가는우리나라와영국그리고일본임 ( 이른바 mega regulator ). 후자의방식을채택한대표적인국가는호주와네덜란드임. 호주에서건전성규제는호주건전성감독청 (Australian Prudential Regulation Authority, APRA) 이, 그리고영업행위규제는호주증권투자위원회 (Australian Securities and Investments Commission, ASIC) 가각각담당하고있음. 24) 네덜란드에서는중앙은행 (De Nederlandsche Bank) 이건전성규제를, 그리고금융시장청 (Netherlands Authority for the Financial Markets, AFM) 이영업행위규제를각각담당하고있음. 25) 23) Group of Thirty 보고서에서는각국의금융규제기관구성방식을금융업자의법적지위 ( 은행, 금융투자업자, 보험회사등 ) 에기초한기관별접근 (institutional approach), 금융업자의수행업무에기초한기능별접근 (functional approach), 영국식의통합형접근 (integrated approach), 그리고트윈픽스접근 (twin-peaks approach) 로구분하고있음. Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision: Approaches and Challenges in a Global Marketplace(2008), p24. 24) APRA 와 ASIC 의설립근거법은각각 Australian Prudential Regulation Authority Act 1998 (Cth) 와 Australian Securities and Investment Commission Act 2001(Cth) 임.

132 - 호주와네덜란드의금융규제기관구조는기본적으로규제목적에따라 규제기관을이원화하고있다는점에서는동일하지만네덜란드는건전성 규제를중앙은행에맡기고있다는점에서호주와는다름. 네덜란드의경우건전성규제와중앙은행기능의통합에따른시너지효과, 특히양기관간의정보교류의필요성을고려하였고, 모든금융기관에대한감독권한이중앙은행이나그영향력하에포함되는것을원하지않았던결과라고설명되고있음. 26) 그러나이원화모델에서는두기관간의관할권분쟁이발생할여지가 전혀없다고는할수없을것임. 27) 이원화모델의성공을위해서는건전성규제기관과영업행위규제기관간의 규제상결정의조정메커니즘의존부에달려있다는평가도이루어지고있음. 28) 2. 이원화모델 (Twin Peaks Model) (1) 1995 년 금융규제기관의구성방식으로서의이원화모델 ( 트윈픽스모델 ) 을최초로 제안한것은영국의마이클데일러박사임. 29) 테일러박사는 1995년영국의금융규제기관구조를시스템보호를담당하는금융안정성위원회 (a Financial Stability Commission) 와금융소비자보호를담당하는소비자보호위원회 (a Consumer Protection Commission) 로이원화할것을제안하였음. 25) Hugo Oppelaar, "Financial Services: Regulators Reshape to Match Consolidation" (2005) International Financial Law Review( 인터넷판 ). AFM 의구조와기능에대해서는 AFM, Corporate brochure: AFM supervises business conduct in the financial markets in the Netherlands <http://www.afm.nl/corporate/default.ashx?documentid=3044> 를참조. 26) Hugo Oppelaar, 위의논문. 다만네덜란드에서최종대부자기능은재무부가수행하고있다. Group of Thirty, 위의보고서, p31. 27) Paulson Report 에서제안한규제체계에대한 Scott 교수의의견서도기관간조정의문제를지적하고있음. Hal S. Scott, Statement(Press Release, Committee on Capital Markets Regulation, 2008.4.4). 28) Eric J. Pan, Structural Reform of Financial Regulation in Canada: A Research Study Prepared for the Expert Panel on Securities Regulation(December 2008), pp41-42. 29) Michael Taylor, "Twin Peaks": A Regulatory Structure for the New Century (Center for the Study of Financial Innovation, 1995).

133 - 시스템보호와비건전성규제를담당하는기관을분리하자고주장한것은 다음과같은이유에따른것임. 30) 첫째, 시스템보호와소비자보호라는두가지규제목적이가지는차이점과전문가시장 (interprofessional market) 과소매소비자 (retail consumer) 에대한규제조치의차이점등을고려하여특정규제가적정한범위를넘어서확대적용되는것을방지해야한다는것임. 전문가를대상으로하는전문가시장과일반금융소비자가참여하는소매 소비자시장의규제수요는근본적으로다른것이므로이러한규제목적 도서로다른기관에의하여추구되어야한다는것임. 건전성규제와영업행위규제에적절한스타일과기법에는이미근본적인차이가존재하고있고, 앞으로건전성규제는금융업자의내부위험통제체제에대한평가로발전해갈것이므로그러한차이는더욱명백해질것이며, 이렇게상이한문화를하나의기관에결합하는것은곤란하다는것임. 둘째, 두가지규제목적은충돌할수밖에없고그해결을위해서는정치적인 수준에서결정이이루어져야함. 시스템보호와소비자보호간의분화를제도화하게되면양자간의충돌은 정치적인판단에의하여해결될수있다는것임. 그리고영국재무부는양기관간에가교역할을함으로써중요한역할을 계속수행할수있다는것임. 셋째, 은행ㆍ증권ㆍ보험에대한건전성및영업행위규제를담당하고, 내부자거래나부정거래행위를한자에대한민사제재금부과절차까지수행하는단일기관은잠재적으로규제대상기관과유리된초강력하고관료적인레비아단 (leviathan) 이될수있다고함. 이원화모델 ( 트윈픽스모델 ) 은그러한과도한권력의집중을방지할수 있다는것임. 30) Michael Taylor, 위의보고서, p15.

134 - (2) 2009 년 테일러박사는 2009 년새로운보고서에서그의주장을다시되풀이하고있음. 먼저 1995 년보고서의주장의배경에다음세가지기본원칙이존재함을 밝히고있음. 31) 첫째, 현대금융시스템에서은행ㆍ증권ㆍ보험간의전통적인구분은이미 유용성을상실했고, 규제목적에초점을맞춘규제구조로대체되어야함. 둘째, 각규제기관은명백하고확실한임무 (mandate) 를가져야하고, 책임질수있는특정한규제목적을보유해야함. 셋째, 규제구조는규제대상산업의구조를반영할필요가있음. 예컨대대마불사형금융업자 32) 가존재하는산업에대해서는모든금융 업자가파산위험에노출되어있는상업과다른규제체계를요함. 첫째와둘째원칙은세계적인금융위기를전후하여발생한사례에의하여 그유효성이입증되었고, 셋째원칙은대마불사형금융업자문제를위기이 후규제의가장중요한문제로확정하였다고평가하고있음. 33) 이른바대마불사형금융업자에대해서는일반적인경우보다높은수준의 건전성요건과금융안정성기금에의출연등을통하여일종의시스템 위험세를부과할것을제안하고있음. 34) 동시에그러한업자들에대한건전성규제만을목적으로하는금융안정성 위원회 (Financial Stability Commission) 의설치를다시주장하고있음. 35) 31) Michael Taylor, 'Twin Peaks' Revisited...: A Second Chance for Regulatory Reform(Center for the Study of Financial Innovation, 2009), pp4-5. 32) TBTF(Too big(or interconnected) to fail) 또는 LCFIs(to fail large complex financial institutions), 시스템상중요한금융업자 (systemically important firms) 등의표현을사용하고있음. 33) Michael Taylor, 위의보고서, p9. 34) Michael Taylor, 위의보고서, pp6-7; pp17-18. 35) Michael Taylor, 위의보고서, pp18-19. 다만금융안정성위원회의규제대상을대마불사형금융업자로한정하고있는점이다르다.

135 - 금융안정성위원회와중앙은행의관계에대해서는다음세가지이유에서 분리할것을제안하고있음. 36) 첫째, 금융안정성위원회가관리할금융안정성기금은지급능력보험 (solvency insurance) 임에비하여중앙은행은유동성보험 (liquidity insurance) 이라는점. 둘째, 오늘날대마불사형금융업자에는은행이외의금융업자도포함되어 있다는점. 예컨대중앙은행이보험에관한충분한전문성을갖추었다고평가하기는 어렵다는것임. 셋째, 시스템상중요한금융업자 에대한규제의중요성을고려할때견 제와균형장치가필요한데금융안정성위원회와중앙은행의분리가그러 한견제와균형을가능하게할것이라는점임. 예컨대 시스템상중요한금융업자 의선정은금융안정성위원회와중앙 은행이공동으로할것을제안하고있음. FSA 는종전과같이소비자보호를포함한영업행위규제와시스템상중요하지 않은금융업자에대한건전성규제를담당할것을제안하고있음. 37) (3) 감독기법과규제체계 이와관련하여거시경제적인관점에서의규제를위해서는경제학능력이 보다적절하지만, 규제목적으로서의금융소비자보호는규제기법으로서의 법적능력 (legal skills) 이보다적절하다는연구가있음. 38) 따라서건전성규제와영업행위규제를별개의기관으로구성하는것은양 기관이각각의규제목적에보다충실하게할것이라고함. 39) 36) Michael Taylor, 위의보고서, pp18-19. 37) Michael Taylor, 위의보고서, pp20-22. 38) Charles Goodhart/Dirk Schoenmaker/Paolo Dasgupta, "The Skill Profile of Central Bankers and Supervisors", 6 European Finance Review 397, 2002, pp415-417. 39) Charles Goodhart/Dirk Schoenmaker/Paolo Dasgupta, 위의논문, p417.

136 - (4) 목적별규제기관의관계 트윈픽스모델의가장중요한문제점으로지적되고있는것은첫째, 건전성 규제기관과영업행위규제기관간의관할의충돌이발생할가능성과둘째, 실제 양규제기관의역할과책임을일반인들이알기어렵다는점임. 40) 이에대하여호주에서는양규제기관이각자의역할과책임을일반인들에알리기위한노력을지속할것과양규제기관의역할과책임을알지못하는자들이최초로접촉할수있는창구 (an Office of Regulatory and Consumer Affairs) 를건전성규제기관인 APRA에두도록권고한사례가있음. 41) 위치만 APRA 에두고, APRA, ASIC, ACCC 등유관기관들이공동으로 재원을부담하고공동으로관리하는사무단위로구상한것임. 영국의경우이문제에대한대안으로영업행위규제기관의감독상조치가 건전성규제기관의관점에서규제대상금융기관의건전성을침해할우려가 있다고인정될때는그조치를거부할수있는권한을인정하고있음. 그러나첫째, 건전성규제기관과영업행위규제기관간의관할의충돌이발생할가능성은양규제기관의역할과권한을명확히규정함으로써극복할수있고, 둘째, 실제양규제기관의역할과책임을일반인들이알기어렵다는지적은전문성이낮은금융소비자에한정된문제이고, 일차적으로금융소비자보호를책임지는영업행위규제기관을접촉하도록함으로써해결가능한문제로판단됨. 3. 미국폴슨보고서의금융규제체계개편방안 2008 년 3 월당시재무부에서발표한보고서에서는장기적으로호주방식의 이원화모델을금융규제체계개편방안으로제안하고있음. 42) 40) Senate Select Committee on Superannuation and Financial Services, Prudential supervision and consumer protection for superannuation, banking and financial services, first report, 2001, pp 13-16. 41) Senate Select Committee on Superannuation and Financial Services, Prudential supervision and consumer protection for superannuation, banking and financial services, first report, 2001, pp 13-16. 42) US Treasury, Blueprint for a Modernized Financial Regulatory System (March 2008). 그러나이보고서에서제안한내용은입법화되지못하였다.

137 - 동보고서에따르면먼저업규제체계를연방예금보험의대상인모든예금취급기관을말하는연방부보예금취급기관 (a federal insured depository institution, FIDI), 일정한정부보증이수반되는소매보험상품의제공자인보험회사를말하는연방보험기관 (a federal insurance institution, FII ), FIDI와 FII를제외한다른모든형태의금융회사를말하는연방금융서비스제공기관 (a federal financial services provider, FFSP ) 로구성하는방안을제시하고있음. 장기과제로서목적중심규제체계 (objectives-based approach) 를지향하면서연방준비은행을시장안정성규제기관으로하고, 금융건전성규제청 (Prudential Financial Regulatory Agency, PFRA) 을건전성규제기관으로그리고영업행위규제청 (Conduct of Business Regulatory Agency, CBRA) 을영업행위규제기관으로하는방안을제안하고있음. PFRA 는현재의 OCC, OTS 및 NCUA 의기능을통합하여 FIDIs 와 FIIs 에 대한규제를담당. CBRA 는 CFTC 및 SEC 의대부분의기능과은행규제기관의일부기능을 통합하여위에서본 3 가지유형의연방금융기관을포함한모든금융회사에 대한소비자보호규제를담당. 연방보험보증공사 (Federal Insurance Guarantee Corporation) 가예금보험과 FIGF 를관리하고, 기업금융규제기구 (Corporate Finance Regulator) 에서 증권시장에서의발행기업감독과공시, 기업지배구조, 회계감독등을담당. 폴슨보고서는입법에이르지못하였음.

138 - III. 개별국가별사례 1. 호주 (1) 개관 호주의현행금융감독체계는 1996 년호주정부에서설치한 금융시스템 심의회 (Financial System Inquiry) 의권고에따른것임. 동심의회는다음 4가지사항에대한심의를목적으로하였음. 금융규제완화에따른결과의정리 기술적변화를중심으로금융환경에대한변화를초래하는요인의분석 효율적인규제의제공을위한최선구조의권고 당시의현행규제체계의개선방안의권고 금융시스템심의회는 1997 년최종보고서 (Financial System Inquiry: Final Report) 를제출하였는데, 위원장인 Stan Wallis 의이름을따 월리스보고서 라고부름. 월리스보고서는 단일기관모델 (a mega regulator), 주도기관모델 (a lead regulator) 그리고 이원화모델 또는 트윈픽스모델 (twin peaks regulatory model) 의세가지방안을검토한후이원화모델을기본안으로제안하였음. 단일기관모델은시장규제, 소비자보호, 건전성규제를담당하는단일규제 기관을설립하자는것임. 찬성론자들은규제상일관성을창출하고다양한금융그룹에대한심층 적인감독을가능하게하며, 규제상차익거래의범위를감소시킬수있 다는점을강조하였음. 반대론자들은단일규제기관이지나치게과도한권한을보유하게되고, 규제에대하여모든경우에단일규제원칙을강제하는접근방식 (one size fits all approach) 을채택할위험이있음을주장하였음.

139 - 주도기관모델에서단일규제기관이다양화한그룹전체의운영에관한위험구조와자본적정성을평가할책임을가지고, 금융그룹에관한정보를다른규제기관으로부터수집하고다시제공하며, 금융그룹에서발생하는쟁점이나문제의처리를조정함. 찬성론은기존규제기관의특성화된전문성을유지하면서금융그룹에 대한조정된접근을가능하게한다는점을강조함. 반대론은규제기관간의상이한목적, 형식, 인력그리고 IT 시스템으로 인하여규제구조의분리, 규제기관간의경쟁그리고규제대상자에대한 혼선을초래할수잇다는점을들고있음. 이원화모델은건전성규제를담당하는기관과시장참가자의행위와금융 시장에서거래되는금융상품에대한공시의질에대한규제를통하여금융 시장의완전성규제를담당하는기관의 2 개의금융규제기관을두는것임. 이원화모델은기능에따른구분을전제로하는명확하게정의되고이해 가능한역할을가진 2 개의특성화된기관을만드는장점을가짐. 반대론은이원화모델이잠재적인규제의중복과상이한규제관점과목 적및중요한규제쟁점에대한충돌로책임질자가없는상태가될수 있다는점을들고있음. 월리스보고서는시장실패의 4 가지측면을처리할수있는단일규제기관을 보유하는것을 이상적인규제구조 (optimal regulatory structure) 로보았음. 불공정거래 (market misconduct) 정보비대칭 (information asymmetry) 반경쟁적행위 (anti-competitive behaviour) 시스템적불안정성 (systemic instability) 그러나월리스보고서는다음이유에서최종적으로단일규제기관모델을거부 하였음.

140 - 기존규제기관은독특한문화로변화된권한과기능을가장잘수행할것임. 금융시스템과규제구조의역사상당시시점에는기존규제기관의기능과 접근방법의통합은시기상조라는점. 모든기능을보유한단일규제기관은과도하게강력할수있음. 그러한기능은너무넓어서충분한효율성으로단일규제기관으로통합할 수없음. 결과적으로월리스보고서는호주에가장적합한규제구조로건전성규제를 담당하는기관과호주소비자에게제공되는금융상품의시장과공시에대한 규제를책임지는기관으로이원화하는것이최선의방안이라고결정함. 월리스보고서의권고에따라정부는금융규제모델로이원화모델을채택하고, 호주증권투자위원회 (Australian Securities and Investments Commission, ASIC) 와호주건전성감독청 (Australian Prudential Regulation Authority, APRA) 을설립하였음. (2) ASIC ASIC 는시장공정성과소비자신뢰의제고를목적으로시장완전성과소비자 보호를규제할권한이부여됨. ASIC 는스스로를 호주의기업, 시장및금융업규제기관 (Australia s corporate, markets and financial services regulator) 이라고표현하고있음. ASIC 의임무는투자자와소비자의신뢰와정보에기초한호주금융시장의 공정성과투명성확보를통하여호주의경제적명성과복리에기여하는것임. ASIC 의설립근거법인 호주증권투자위원회법 (Australian Securities and Investments Commission Act 2001) 상 ASIC 의임무는다음과같음 (sec 1(2)(a)-(g)).

141 - 금융시스템과참가주체의실적을유지, 촉진, 개선함. 투자자와소비자의신뢰와정보에기초한참여를촉진함. 법률을효과적으로최소한의절차적요건으로운영함. 법률을집행하고실행함. 제공되는정보를효율적이고신속하게취득, 관리, 저장함. 현실적으로가능한빨리공중에게제공될수있는기업및그밖의기관에 대한정보를생산함. ASIC 는 호주증권투자위원회법 (Australian Securities and Investments Commission Act 2001) 에따라설립되어동법과회사법 (Corporations Act) 의 집행과감독업무를수행함. ASIC 는시장규제기관과금융업규제기관으로서의법적지위이외에 2009 년 전국소비자신용보호법 (National Consumer Credit Protection Act 2009) 상 소비자신용규제기관으로서의지위를보유하고있음. ASIC 는 독립연방정부기관 (an independent Commonwealth Government body) 임. ASIC는 호주정부기관및지배구조관계목록 (List of Australian Government Bodies and Governance Relationships as at 1 October 2009) 43) 상 Category C(FMA Act agencies) 에속하는기관으로서정부부처 (Department of State, Category A) 및정부부처법정기관 (Departmental Statutory Bodies, Category B) 와함께연방정부그룹 (Commonwealth) 에속함. 43) http://www.finance.gov.au/financial-framework/governance/docs/logb2009.pdf. The List of Australian Government Bodies and Governance Relationships as at 1 October 2009는재정규제완화부 (the Department of Finance and Deregulation) 가발간한것으로서 2004.12.31. 과 2009.10.1. 사이에발생한변화를반영하여세번째로발간한것임. 동목록은호주정부가정책개발과운영, 서비스제공과법률의집행을위하여이용할수있는행정, 법률및재무구조에관한개관을제공하는것임. 동목록은호주정부가이사를임명하는것과같이지배하거나공식적인수준에서권리를가지는법령상및비법령상기관과기업및비법인단체의세부사항을제공함으로써이러한목적을달성함. 의회기관도별도부분으로표시되어있음.

142 - FMA Act 는 Financial Management and Accountability Act 1997 임. ASIC 는 APRA 와함께 2007.7.1. 자로 Commonwealth Authorities and Companies Act 1997 체계에서 Financial Management and Accountability Act 1997 체계로이관되었음. ASIC 의모든비용은연방정부가부담함. ASIC 의확정된지급채무를의미하는 재무책임 (financial liability) 은 연방정부의책임임. ASIC Act 8A ASIC s liabilities are Commonwealth liabilities (1) Any financial liabilities of ASIC are taken to be liabilities of the Commonwealth. (2) For the purposes of this section: financial liability means a liability to pay a person an amount where the amount, or the method for working out the amount, has been determined. 이조항은 Governance Review Implementation (Treasury Portfolio Agencies) Act 2007 (No. 74, 2007) 에의하여추가되어 2007.6.5. 시행 된것임. ASIC가 FMA Act의적용대상으로이관될경우 ASIC는모든공적자금 (public money) 과공적재산 (public property) 을연방정부를위하여보유하게되는점과연방정부가 ASIC의모든지급채무의이행을책임지게되는점을반영한것임 (2004 2005 2006 2007 the parliament of the commonwealth of australia, house of representatives, Governance review implementation (treasury portfolio agencies) bill 2007, explanatory memorandum, Circulated by the authority of the Treasurer, The Hon Peter Costello, MP, para 4.21). ASIC 는재무부국무담당장관 (Parliamentary Secretary to the Treasurer) 의 포괄적인책임하에있음.

143 - ( 가 ) 규제대상기관 ASIC 는호주기업, 금융시장, 금융업자, 투자ㆍ연금ㆍ보험ㆍ예금ㆍ대출을 취급하거나자문하는전문가를규제함. 소비자신용규제기관으로서 ASIC 는소비자신용업무 ( 은행, 신용협동조합, 금융 회사, 주택담보대출및금융중개인을포함 ) 에종사하는자를인가하고규제함. 시장규제기관으로서 ASIC 는인가금융시장이공정ㆍ질서ㆍ투명한시장의운영을 위한법적의무를효과적으로이행하고있는지여부를평가하고, 신시장의 인가에관하여장관을자문함. 2010.8.1. 자로호주국내인가금융시장에서의거래에대한감독책임도 담당하고있음. 금융업규제기관으로서 ASIC 는연금, 집합투자, 주식및증권, 파생상품, 보험등에관한금융업영위를인가하고감독함. ( 나 ) 권한 ASIC 는그임무를수행하기위하여다음과같은촉진적, 규제적및집행적 권한을보유함. 1. 회사및집합투자기구 (managed investment schemes) 의등록 2. 호주금융업인가와호주신용업인가의부여 3. 감사인및청산인의등록 4. 소관법률에대한다양한면제의부여 5. 회사, 금융업자및신용업자관련정보에대한공공적으로접근가능한등록부의유지 6. 금융시장의신뢰성을확보하기위한규정의제정 7. 부실한공시문서에의한금융상품발행의정지 8. 법률위반협의에대한조사및심리를위한장부의제공과질문에대한답변의요구 9. 법률위반협의에관한위반통지

144-10. 특정인에대한신용업무나금융업제공의영위금지 11. 법원으로부터의민사제재금 (civil penalties) 청구 12. 기소의제기 ( 일반적으로는연방검사에의하여이루어지지만일부 ASIC가직접기소 ) ASIC의소관법률은다음과같음. Australian Securities and Investments Commission Act 2001 Corporations Act 2001 Business Names Registration Act 2011 Business Names Registration (Transitional and Consequential Provisions) Act 2011 Insurance Contracts Act 1984 Superannuation (Resolution of Complaints) Act 1993 Superannuation Industry (Supervision) Act 1993 Retirement Savings Accounts Act 1997 Life Insurance Act 1995 National Consumer Credit Protection Act 2009, and Medical Indemnity (Prudential Supervision and Product Standards) Act 2003. ASIC는장관의추천에따라총독이임명하는 3-8인의위원으로구성되며, 최소 3인은상임이어야함. ASIC Act 9 Membership (1) ASIC is to consist of not fewer than 3 nor more than 8 members. (2) The Governor General appoints the members on the nomination of the Minister. (3) At least 3 of the members must be appointed as full time members and each of the remaining members (if any) may be appointed as a full time member or as a part time member. 위원의임기는 5년이며연임할수있음. 위원은서명한서면을총독에제출하여사임할수있음.

145 - ASIC 의직원은호주의 공공서비스법 (Public Service Act 1999) 44) 에 따라임용된자여야함. 위원장은필요한경우공공서비스법에따른직원이외의직원도임명할 수있음. 위원장은또한 ASIC 의업무수행을위하여필요한경우적정한자격과요 건을갖춘자를컨설턴트로채용할수있음. ASIC Act 120 Staff (1) Subject to this Part, ASIC s staff must be persons engaged under the Public Service Act 1999. (2) For the purposes of the Public Service Act 1999: (a) ASIC and the APS employees assisting ASIC together constitute a Statutory Agency; and (b) the Chairperson of ASIC is the Head of that Statutory Agency. (3) In addition to the staff referred to in subsection (1), the Chairperson may, on the Commonwealth s behalf, employ under written agreements such persons as the Chairperson thinks necessary for the performance or exercise of any of its functions and powers. (4) The terms and conditions of employment of persons employed under subsection (3) are such as the Chairperson determines from time to time with the Minister s written approval. 121 Consultants etc. (1) The Chairperson may, on the Commonwealth s behalf, engage, under written agreements, as consultants to, or to perform services for, ASIC in connection with the performance or exercise of any of its functions or powers, persons having suitable qualifications and experience. (2) The terms and conditions of engagement of persons engaged under subsection (1) are such as the Chairperson determines from time to time. 44) 법제처의세계법제정보센터에서사용하는명칭임 <http://newworld.moleg.go.kr/world/oceania/au/law/16304?astseq=343&pageindex=5>. 공무원법 이라고번역하기도함.

146 - ASIC 의구조는다음과같음. APRA 는예금수취, 보험, 연금분야에서약정하는모든기관에대한건전성 기준의정립과집행을통하여정보비대칭성문제를규제할권한을보유함. APRA 는개별금융기관의건전성감독과호주금융안정성제고에대한책임을짐. ASIC는금융시장신뢰성과영업행위와공시그리고소비자보호를담당하는점에서구별됨. RBA는통화정책과금융시스템안정성, 지급제도의안전성과효율성을책임지는점에서구별됨. APRA 의설립근거법인 호주건전성감독청법 (Australian Prudential Regulation Authority Act 1998) 상 APRA 의임무는다음과같음 (sec 8(1),(2)).

147 - 건전성규제나은퇴소득기준을규정하고있는연방법에따라금융영역의 기관을규제함. 은행법 (Banking Act 1959) 및보험법 (Insurance Act 1973) 상금융청구 구조 (financial claims schemes) 의관리. 규제임무와관리과정에적용되는행정관행과절차의개발. 이상의임무와권한을수행하고행사하는과정에서 APRA 는금융안전성과 효율성, 경쟁, 경합성 (contestability) 과경쟁상중립성의균형을유지하고, 이러한목적의균형을유지함에있어서호주의금융시스템안정성을촉진해야함. APRA는 호주정부기관및지배구조관계목록 (List of Australian Government Bodies and Governance Relationships as at 1 October 2009) 상 Category C(FMA Act agencies) 에속하는기관으로서정부부처 (department of state, Category A) 및정부부처법정기관 (departmental statutory bodies, Category B) 와함께연방정부그룹 (commonwealth) 에속함. APRA 는 ASIC 와함께 2007.7.1. 자로 Commonwealth Authorities and Companies Act 1997 체계에서 Financial Management and Accountability Act 1997 체계로이관되었음. APRA 의비용은일부분담금을제외하고연방정부가부담함. APRA의확정된지급채무를의미하는 재무책임 (financial liability) 은연방정부의책임임. APRA Act 11A APRA s liabilities are Commonwealth liabilities (1) Any financial liabilities of APRA are taken to be liabilities of the Commonwealth. (2) For the purposes of this section: financial liability means a liability to pay a person an amount where the amount, or the method for working out the amount, has been determined.

148 - 이조항은 Governance Review Implementation (Treasury Portfolio Agencies) Act 2007 (No. 74, 2007) 에의하여추가되어 2007.6.5. 시행된것임. APRA가 FMA Act의적용대상으로이관될경우 APRA는모든공적자금 (public money) 과공적재산 (public property) 을연방정부를위하여보유하게되는점과연방정부가 APRA의모든지급채무의이행을책임지게되는점을반영한것임 (2004 2005 2006 2007 the parliament of the commonwealth of australia, house of representatives, Governance review implementation (treasury portfolio agencies) bill 2007, explanatory memorandum, Circulated by the authority of the Treasurer, The Hon Peter Costello, MP, para 4.90). Act No 117 of 2007 에의한개정전까지 APRA 법은 APRA 가국가의면책 이나특권을향유할자격이없음을명시적으로규정하고있었으나 (sec 14), 개정후동조항은삭제되었음. APRA Act - C2007C00349 14 APRA is not the Crown APRA is not entitled to any immunity or privilege of the Crown except so far as express provision is made by any law of the Commonwealth, of a State or of a Territory. 이조항은 Governance Review Implementation (Treasury Portfolio Agencies) Act 2007 (No. 74, 2007) 에의하여삭제되어 2007.6.5. 시행된것임. APRA가국가기관으로서동일한지위를향유할수있음을명시한것임 (2004 2005 2006 2007 the parliament of the commonwealth of australia, house of representatives, Governance review implementation (treasury portfolio agencies) bill 2007, explanatory memorandum, Circulated by the authority of the Treasurer, The Hon Peter Costello, MP, para 4.88)

149 - ( 가 ) 규제대상기관 APRA 는은행 (bank), 신용협동조합 (credit unions), 주택조합 (building societies), 손해보험회사, 재보험회사, 생명보험회사, 공제조합 (friendly societies), 대부분의연금산업을규제대상으로함. 호주 은행법 (Banking Act 1959) 상은행업을영위하는기관을의미하는 예금취급기관 (authorised deposit-taking institution) 은은행 (bank), 신용협동조합 (credit unions), 주택조합 (building societies) 을포함하며, 일정한요건을충족한경우에만은행이라는상호를사용할수있음. ( 나 ) 권한 APRA 는그임무를수행하기위하여다음과같은권한을보유함. 1. 은행법 상은행업인가의부여및건전성감독 2. 손해보험법 (Insurance Act 1973) 상손해보험업인가의부여및건전성감독 3. 연금업감독법 (Superannuation Industry (Supervision) Act 1993) 상연금에대한감독 4. 생명보험법 (Life Insurance Act 1995) 상생명보험업인가의부여및건전성감독 APRA 의소관법률은다음과같음. 호주건전성감독청법 (Australian Securities and Investments Commission Act 2001) 은행법 손해보험법 (Insurance Act 1973) 연금업감독법 (Superannuation Industry (Supervision) Act 1993) 생명보험법 (Life Insurance Act 1995)

150 - APRA 는장관의추천에따라총독이임명하는 3-5 인의위원으로구성되며, 최소 3 인은상임이어야함. APRA Act 16 Appointment of APRA members (1) APRA is to consist of not fewer than 3 members nor more than 5 members. (2) The APRA members are to be appointed by the Governor General by written instrument. (3) At least 3 of the APRA members must be appointed as full time members, and each of the other APRA members (if any) may be appointed as a full time or part time member. 위원의임기는 5 년을초과할수없음. 위원은서명한서면을총독에제출하여사임할수있음. 위원장은 APRA 의임무수행을위하여필요한경우정규또는임시의직원을 임명할수있음. APRA 는 1999 년공공서비스법에의하여임명또는채용된자의도움을 받을수있음. 위원장은필요한경우 APRA 의임무수행을위한자문이나직무수행을 위한컨설턴트를채용할수있음. APRA Act 45 Appointment of permanent, temporary and casual staff (1) The Chair may, on behalf of APRA, appoint such permanent, temporary or casual staff as he or she considers necessary for the performance of APRA s functions. (2) The terms and conditions of appointment (including as to remuneration) are to be determined by the Chair. 46 Staff seconded to APRA APRA may be assisted by persons appointed or engaged under the Public Service Act 1999, and by officers and employees of authorities of the Commonwealth or prescribed New Zealand authorities, whose services are made available to APRA in connection with the performance or exercise of any of its functions or powers. 47 Consultants and other people engaged to perform services (1) The Chair may, on behalf of APRA, engage consultants or other people to provide advice to APRA or perform services for APRA. (2) The terms and conditions of engagement (including as to remuneration) are to be determined by the Chair.

151 - (4) 금융감독과다른기관의관계 정부는중앙은행인호주지급은행 (Reserve Bank of Australia (RBA)) 의 금융규제상역할을약간의권한변화와함께그대로유지하였음. RBA 는시스템안정성을주로금융정책상의영향력을통하여감시함. 금융시스템의시스템안정성은중앙은행의책임으로남아있음. 중앙은행과건전성규제기관을통합하지않은이유는다음과같이설명되고있음. 예금, 보험그리고연금규제의통합은주로은행과업무상관계를유지 하고있고업무상기능과문화가오랫동안은행업에집중되어온중앙 은행에의하여효율적이고유연하게수행되기어려움. 분리를통하여중앙은행은금융안정지원기능을제공하는한편도산시에금융 기관이나그약정에대한묵시적이거나자동적인보증이있을수없게됨. 분리를통하여 RBA 와 APRA 모두각기관의주된목적에집중할수있게 하고규제업무에대한책임성을명확히할것임. 정부는경쟁당국인호주경쟁소비자위원회 (Australian Competition and Consumer Commission, ACCC) 의금융규제상역할을약간의권한변화와 함께유지하였음. ACCC 는비경쟁적인행위를규제함. 금융규제기관협의회 (Council of Financial Regulators) 는호주의주요금융 규제기관을위한조정기구임.

152 - 구성원은호주지급은행 ( 협의회의장 ), APRA, ASIC, 그리고재무부임. 협의회는비법정기구이며, 구성원의규제기능과분리된독자적인규제 기능을보유하지않음. 협의회정관에규정된바와같이, 협의회의기능은구성원간협력과협조를 위한고위급포럼을제공함으로써금융규제의효율성과효과성에기여하는것임. 협의회는구성원간정보및전망의공유, 책임이중복될경우규제개혁과쟁점의논의, 필요한경우금융안정에대한잠재적인위협에대한대응의조정을위한비공식기구로운영됨. 협의회는또한호주금융시스템구조의적정성에관하여진행중인변화를고려하여자문하는역할을담당함. 이러한구조는구요금융규제기관간의유연하고저비용인조정을가능하게함. 호주의금융규제구조는협의회구성기관간의효과적인협력과협조를담보 하기위한다원화된구조를포함하고있음. 이사회구성의중복으로서 APRA 대표가중앙은행의지급제도이사회 (Payments System Board) 에참여하고, 재무부차관이지급은행이사회에참여함. 2008. 9 월협의회구성원은금융위기관리구조에대한공동양해각서 (joint Memorandum of Understanding, MOU) 를체결하였음. 동 MOU는정보의공개적인교환과호주금융시스템에대한잠재적인위협에대한조정된대응에대한호주규제기관의강력한약정을반영한것으로서, 금융위기관리의목적과결정과조치에대한지도원칙, 그리고개별구성원기관의위기시의책임을명시하고있음. 동 MOU는수년간존재해온양자간 MOU에규정된협력체계에기초한것임. 양자간 MOU는정보공유, 다른규제기관의책임분야에영향을미칠수있는규제결정의즉시통지와같은운영상과제를규정하고있음. 긴밀한협의를보장하고규제범위의중복과공백을방지하기위한규칙적인양자간조정절차를규정하고있음.

153 - (4) 자율규제기관 전통적으로거래소가담당해오던시장감시기능을 2010. ASIC 로이관하였음 (Corporations Amendment (Financial Market Supervision) Act 2010 No. 26, 2010). 동법은다음세가지사항을포함하고있음 (2008 2009 2010 THE PARLIAMENT OF THE COMMONWEALTH OF AUSTRALIA, HOUSE OF REPRESENTATIVES, corporations amendment (financial market supervision) bill 2010, CORPORATIONS (FEES) AMENDMENT BILL 2010: EXPLANATORY MEMORANDUM (Circulated by the authority of the Minister for Financial Services, Superannuation and Corporate Law, the Hon Chris Bowen MP)). 첫째, 호주시장인가자 (Australian market licensee) 의시장감독의무를면제하고, 이를시장업무규정에대한준수의감시및집행의무로대체하였음. * 호주에서거래소등금융시장을개설하기위해서는호주시장인가 (Australian market license) 를취득해야하며, 이를취득한자를호주시장인가자라고함. 둘째, ASIC 에국내호주시장인가자에대한감독기능을부여하였음 (sec s798f). 셋째, ASIC 에그러한시장에서의거래에관한규정제정권한과그러한 규정을집행할수있는추가적인권한을부여하였음. 호주시장인가자의시장감독의무를면제하고, 이를시장업무규정에대한 준수의감시및집행의무로대체하였음 (sec 792A(c)(ii)). 호주인가시장에상장된금융상품의발행인에대한규제는호주시장 인가자가담당함.

154 - ASIC 에국내호주시장인가자에대한감독기능을부여하였음 (sec 798F). 그러나외국에소재하는금융시장인가자가호주에소재하는투자자를 상대로영업을하는경우 (overseas markets) 에는감독대상에서제외 (sec 798H(2)). 이경우외국의상응하는감독기관이주로감독하고있는점을고려한것임 (Treasury, Reforms to the supervision of Australia s financial markets: Exposure draft and consultation paper, December 2009, p2). ASIC 는호주금융시장에서의거래에관한규정제정권한과그러한규정을 집행할수있는추가적인권한을보유함. ASIC 는다음사항을포함하는시장감시규정 (Market integrity rules) 을 제정할수있음 (sec 798G(1)). (a) 인가시장의업무와영업행위 (b) 인가시장에관한참가자의업무와영업행위 (c) 인가시장에서거래되는금융상품에관한업무와영업행위 시장감시규정의준수여부는 ASIC 가감독하며, 그위반에대하여시장감 시규정은 1 백만호주달러를초과하지않는제재금을규정할수있음 (sec 798G(2)). ASIC 는 ASX, ASX 24, APX, IMB, NSXA 와 SIM VSE 시장에대한시장 감시규정을 2010.8.1. 그리고 Chi-X 시장에대한시장감시규정과거래소 기장에서의경쟁에관한시장감시규정을 29 April 2011 공표하였음.

155-2. 일본 (1) 금융청 금융청은내각부의외국으로설치되어있는청임 ( 내각부설치법제 49 조제 3 항, 금융청설치법제 2 조제 1 항 ). 금융청은 1 일본의금융기능안정의확보, 2 예금자, 보험계약자, 유가증권의 투자자그밖에이에준하는자의보호, 3 금융의원활도모를임무로함 ( 금융청설치법제 3 조 ) 금융청은이러한임무를수행하기위해금융규제법을관할하고금융규제법에 근거한금융행정을수행함. 금융청은일본유일의금융규제감독기관임. 금융청의권한행사의주체는내각총리대신으로되어있지만, 면허의부여나 그취소를제외한권한은금융청장관 ( 정식명칭은 금융청장관 이지만, 일본법상 우리나라의장관에해당하는지위는 대신 임 ) 에게위임되어있음. 금융행정권한의주체를내각총리대신으로한것은국회및국민에대한 행정책임의명확화라는관점에서내각부의주임대신인내각총리대신의 권한으로한것임. 내각의수장인내각총리대신이법상의행정권한을개별적으로행사하는것은비현실적인점등을고려하여시장인프라에대한면허의부여나그취소등과같은정령으로정하는행정권한의근간을이루는권한을제외한권한은금융청장관에게위임되어있음.

156 - 첫째, 금융청은은행, 증권, 보험, 그밖의모든금융을관할함. 이외에회계기준, 감사기준이나공인회계사, 감사법인도관할함. 다만상품거래소나상품선물거래업자는금융청이아니라상품선물거래법에 따라농림수산성및경제산업성이관할함 ( 금융 과 상품 의분리 ). 둘째, 금융청은금융정책기능과금융감독기능을통합하여수행하고있음. 금융제도기획및입안기능과관련하여내각총리대신을보조하는특명 담당대신으로서국무대신으로충원하고내각의구성원이되는금융담당 대신이존재함. 금융담당대신은행정각부의시책의통일을위해필요한 금융의원활화를위한환경의종합적인정비에관한사항 의기획ㆍ입안및종합정비에관한사무 ( 내각부설치법제4조제1항제15호 ) 와금융청의소관사무 ( 동조제3항제60호 ) 를장리함 ( 동법제11조 ). 장리 란 사무를직접파악해둔다는취지이므로금융담당대신은금융 청의소관사무에관하여지휘감독권을가지는것 으로이해되고있음. 내각이금융규제법의법안을각의에서결정하여국회에제출하고국회의 심의를받게되므로내각구성원인대신의존재는필요할것으로인정 되고있음. 그러나국제적으로증권규제당국의 운영상의독립 을요구하는것에비추 어보면금융청의정치적독립성에는문제가있을수있다는지적이있음. 다만 기획부국과집행부국간에는개별사안에관한정보차단장치 ( 일종의 차이니스월 ) 가설치되어있고, 증권거래등에대한감시는위원회조직을 통하여독립성을확보하고있음 ( 松尾直彦 (2011), 33 면 ). 이와같이금융규제법령의기획ㆍ입안의주체와실무적인해석의주체가조직적으로분리되어있어법령의기획ㆍ입안의취지에따른통일적인해석적용을확보하는것이행정실무에서중요한과제가되고있다고함 ( 松尾直彦 (2011), 33-34면 ).

157 - 셋째, 금융청은기능별조직으로구성되어있음. 금융청의내부조직은 1 제도의기획및입안기능을담당하는총무기획국, 2 감독기능을담당하는감독국, 3 검사기능을담당하는검사국으로구성 되고, 각국이은행, 증권, 보험, 그밖의금융을담당함. 다만감독국내에는업태별과실 ( 은행제 1 과, 은행제 2 과, 증권과, 보험과, 합동조직금융기관실, 금융회사실등 ) 이설치되어있음. 넷째, 기능별조직의일환으로서시장감시기능을담당하는증권거래등감시 위원회가금융청에설치되어있음. 감시위원회는 1991 년발생한증권회사의특정고객에대한손실보전등의 문제를계기로시장룰의준수상황을중립적이고객관적인입장에서감시 하는기능을충실화ㆍ강화한다는관점에서설치됨. 금융청의기능별조직의특징은이와같이감독기능과검사및감시기능이 분리되어있는것임. 일본의행정기관은일반적으로제도의기획과입안이중심이고법의 적정한집행은전통적으로중시되지않았음. 검사및감시기능은일반적으로감독기능의수단으로인식되고있지만일본에서는검사및감시기능에의한실태파악이감독기능에의하여왜곡되지않고객관적으로이루어지도록하기위하여양자를조직적으로분리한것으로설명되고있음. 금융청 / 증권거래등감시위원회직원의약 80% 가법집행부문 ( 감독, 검사, 감시 ) 에소속되어있고, 약 60% 가검사및감시부문에소속되어있음. 다섯째, 지방금융기관등의감독, 검사및감시기능은재무성의지방지분부국인 재무국이나재무지국에서담당하고있음 ( 재무성설치법제 13 조 1 항, 제 14 조제 2 항 ).

158 - 금융청에는독자적인지방지분부국이존재하지않는것은첫째, 행정개혁의 관점에서기존의재무국이나재무지국을활용한다는측면과둘째, 재무국이나 재무지국을유지확충한다는결과가됨. 재무국이나재무지국이수행하는금융감독ㆍ검사ㆍ감시기능에대해서는 재무성은지휘감독권을가지지않고, 금융청이나증권거래등감시위원회가 지휘감독권을가짐. (2) 증권거래등감시위원회 증권거래등감시위원회는 심의회등 ( 내각부설치법제 54 조 ) 으로서금융청에 설치되어있음 ( 금융청설치법제 6 조제 1 항 ). 증권거래등감시위원회는금융상품거래법, 투신법, 자산유동화법, 사채등 대체법등금융규제법과범죄수익이전방지법에따라그권한에속하는 사항을처리하고있음 ( 금융청설치법제 8 조 ). 증권거래등감시위원회는내각총리대신이양의원의동의를받아임명하는임기 3 년의위원장및위원 2 인으로구성되는합의제기관임 ( 금융청설치법제 10 조 - 제 13 조 ). 위원장및위원은원칙적으로그임기중그의사에반하여파면될수없는등 신분보장을받고있음 ( 동법제 14 조 ). 내각총리대신및금융청장관은합의제기관인감시위원회를지휘감독할수없고, 위원장및위원의직권행사의독립성이확인적으로명시되어있음 ( 동법제 9 조 ). 증권거래등감시위원회는법의규정에따라위임을받은권한으로서 1 금융 상품거래업자등에대한보고ㆍ자료제출명령및검사의권한, 2 과징금조사

159 - 권한, 3공시서류의제출자ㆍ관계자ㆍ참고인, 공개매수인ㆍ관계자ㆍ참고인이나대량보유보고서의제출자ㆍ관계자ㆍ참고인등에대한보고ㆍ자료제출명령및검사의권한, 4대량보유보고서에관한발행인및참고인에대한보고ㆍ자료제출명령권한, 5법원에대한긴급금지ㆍ정지명령의신청권한등을보유하고, 그직원의독자적인권한으로서 6범칙사건조사권한을가짐. 증권거래등감시위원회의직원 ( 재무국장등이지정한재무국등직원을포함 ) 은범칙사건의조사를위하여범칙협의자등 ( 범칙혐의자ㆍ참고인 ) 에대하여출두를요구하고물건을검사ㆍ영치할수있고 ( 금융상품거래법제210 조, 제224 조 ), 법원의허가장에따라수색이나압류등을할수있음 ( 동법제211 조 ). 범칙사건은일정한금융상품거래법위반의범죄로서 ( 금융상품거래법시행령 제 45 조 ), 허위유가증권보고서등제출, 내부자거래, 풍설의유포, 위계나 시세조종등의죄가중심임. 위원회직원은범칙사건의조사결과를위원회에보고하고 ( 금융상품거래법제223조 ), 위원회는범칙사건조사에따라범죄의심증을얻은때에는고발해야함 ( 동법제226조 ). 감시위원회에는검사가파견되고, 감시위원회직원과검찰청검사는 고발문제협의회 등을통하여정보교환이나협의를함. 증권거래등감시위원회는행정처분을할수없고, 증권거래검사등을할경우에필요하다고인정할때는그결과에따라내각총리대신ㆍ금융청장관에게행정처분그밖의조치에관하여권고하거나필요한시책에관하여건의할수있음 ( 금융청설치법제20조, 제21조 ). 증권거래등감시위원회는내각부에설치된위원회인공정거래위원회 ( 독금법 제 27 조 1 항 ) 와달리스스로국가의사를결정및표시할수는없음. 감시위원회의권고나건의에는법적구속력은없고내각총리대신ㆍ금융청장관에의한존중의무도규정되어있지않지만, 금융청은기본적으로감시위원회의권고나건의를사실상존중하여행정처분또는시책을행하고있음.

160 - (3) 자율규제기능 일본에서는증권거래업무와자율규제업무간의이해상충문제를우려하여 자율규제기능과관련한다양한논의를전개한결과자주규제규칙에관한 신뢰성을확보하기위하여다음방안을마련하고있음. 금융상품거래법상내각총리대신은금융상품거래소의정관, 업무규정, 수탁계약준칙기타규칙, 거래관행, 업무운영또는재산상황에관하여필요하고도적당하다고인정된때에는당해금융상품거래소에대하여정관등의규칙또는거래관행의변경기타감독상필요한개선조치를취할것을명할수있고, 감독관청에의한금융상품거래소에대한검사권한을정하고있음. 금융상품거래법상금융상품거래소의자주규제기능은다른업무로부터 독립하여수행될수있어야하므로, 금융상품거래소는자주규제업무를 담당할조직형태를선택할수있음. 금융상품거래법상으로는금융상품거래소의자주규제기능을담당할조직형태로는 1 자주규제법인에게자주규제업무를위탁하는형태이거나, 2 주식회사금융상품거래소가동일한법인내에자주규제위원회를마련하는형태가있음. 일본의금융상품거래소는자주규제규칙을바탕으로당해거래소를운영하며거래에참가하는금융상품거래업자등으로하여금거래를하도록하고있음. 따라서그거래소가자주규제기능을잘발휘하는지여부는결국자주규제업무를적절하게수행하고있는지에관한문제임. 자주규제업무의내용으로서법에서정한것은다음과같음. 1 금융상품, 금융지표또는옵션 ( 이하 " 금융상품등 ") 의상장및상장폐지에 관한업무 ( 단, 내각부령에서정한것은제외함 ).

161 - 특정시장파생상품거래 ( 시장파생상품거래중업무규정기타규칙에있어서당해시장파생상품거래의대상이되는금융상품등의종목이특정되어있는것을의미 ) 를위하여금융상품등의상장및상장폐지에관한업무가위항목에서제외됨. 2 회원등의법령, 법령등에근거하여행정관청의처분또는정관기타 규칙또는거래의신의칙의준수상황의조사. 3 기타거래소금융상품시장에있어서거래의공정성을확보하기위하여 필요한업무로서내각부령에서정한것 일본은 2001년 11월동경증권거래소가회원제에서주식회사로전환한이후 2007년 8월 Tokyo Stock Exchange Group, Inc의지주회사형태로전환, 시장운영은수익에기반한사업을운영하고, 자율규제기관으로서의독립성을확보하기위해 Tokyo Stock Exchange Regulation으로구분됨. 3. 영국 (1) 개관 종래영국의금융감독기관은모든업종을대상으로건전성규제와영업행위 규제를단일감독기관 ( 금융청, Financial Services Authority, FSA) 이수행 하는일원화모델을채택해왔음. 그러나최근의글로벌금융위기이후영국정부는중앙은행의역할을강화 하는형태의 변형된이원화모델 을도입하기로하고현재입법작업을진행 하고있음. 종래의 FSA 구조를개편하기위한법안 (Financial Services Bill) 은 2012.1.26. 의회에제출되었음.

162 - 동법안은정부의금융감독체계강화약속을이행하기위한것으로서 기존의금융규제체계를근본적으로개혁하는내용을담고있음. (2) 건전성규제와영업행위규제의구분 현재진행중인영국금융규제체계개편안의핵심은종래 FSA 가단독으로 수행하던금융규제기능을건전성규제와영업행위규제로나누어각각다른 기관이수행하는것임. 구체적으로는건전성규제를거시건전성규제와미시건전성규제로구분한후전자를중앙은행인영란은행의금융정책위원회 (Financial Policy Committee) 가, 그리고후자를영란은행의산하에신설되는건전성감독청 (Prudential Regulation Authority, PRA) 가담당하고, 영업행위규제는영란은행과독립적으로신설되는영업행위감독청 (Financial Conduct Authority, FCA) 가담당하는구조임. 중앙은행이거시건전성규제에직접당사자로개입하는점에서호주의이원화모델과구별되고, 중앙은행이직접미시건전성규제를담당하는네덜란드의이원화모델과는구별되지만, 건전성규제와영업행위규제를각각다른기관에서담당하여규제목적별규제가이루어지는점에서넓은의미에서이원화모델이라고할수있음. 영란은행의위원회로설치되는금융정책위원회는금융시스템전체적인관점 에서의안정성과복원성의규제를의미하는거시건전성규제를담당함. 금융정책위원회는다음구성원으로구성됨 (Financial Services Bill, sec 9B(1)). (a) 영란은행총재 (b) 영란은행부총재

163 - (c) FCA 의 CEO (d) 영란은행총재가재무장관과협의하여임명하는자 2 인 (e) 재무장관이임명하는자 4 인 (f) 재무부의대표자 금융정책위원회의역할은주로영국금융시스템의보호와제고를위하여 시스템위험을확인, 감시, 제거또는감소할수있는조치를취하는것임 (Financial Services Bill, sec 9C(2)). 여기서시스템위험은금융기관간연계와같은금융시스템의특징에기초한시스템위험, 금융영역에서의위험의배포에따른시스템위험, 지속불가능한수준의레버리지, 부채및신용의증가를말함 (Financial Services Bill, sec 9C(3)). 영란은행은 인가청산기관 (recognised clearing houses) 에대한규제를 담당함. 인가청산기관은청산및결제업무를담당하는기관으로서인가를취득한 자를말함. 다른법령상영란은행의기능과종합적으로고려하면영란은행은시스템상 중요한청산, 지급및결제제도에대한규제책임을지게됨. PRA 는영란은행의 운영상독립적인자회사 (operationally independent subsidiary) 로서미시건전성규제를담당함. PRA 는대차대조표상중대한위험을관리하는기관즉고도의건전성규제를 요하는기관에대한건전성규제를담당함. 다만 PRA 의이사회의장을영란은행총재로, CEO 를영란은행부총재로함 으로써운영상연계성을도모하고있음.

164 - FCA 는독립적인영업행위규제기관으로서대상시장의원활한운영의담보를 전략적목적으로, 그리고시장신뢰성과소비자보호그리고효과적인경쟁을 운영상목적으로하고있음. 영국상장기관 (UK Listing Authority) 으로서의 FSA 의역할은 FCA 가 수행함. 동법안은상호간의조정과영란은행과의협력및이러한의무의준수에 관한양해각서의체결에관한법률상의무를부과하여 FCA 와 PRA 가각각의 기능을효과적으로조정하도록하고있음. 또한동법안은 PRA 에개별기관의무질서한파탄이나보다넓은금융 불안정을초래할가능성이있는경우 FCA 의조치를거부할수있는 권한을부여하고있음. 이외에도재무부와영란은행, PRA 와 FAC 등금융규제기관간조정을위한 명시적인절차를규정하고있음. (3) 자율규제기능 영국정부는금융규제체계의개혁을통해 1997 년 5 월기존자율규제 기구를통합한금융청 (Financial Services Authority) 을설립함. FSA 는실질적으로기존의금융규제감독기구를통합하여설립한금융산업에 대한통합규제감독기구로서은행, 보험회사및증권회사의건전성규제및 행위규제담당등그감독범위가광범위함. FSA 는또한파생금융상품시장, 원유및금속거래소 (oil and metal exchanges), 에너지거래소를포함한모든시장및거래소를규제감독함.

165 - 런던증권거래소는과거증권시장의자율규제기관으로서의역할을담당했으나, 2000 년자체상장계획이후이해상충의원인을완전히해소하기위해 상장감독권한을 FSA 로이전함. 런던증권거래소의상장감독권한이 FSA 로이전된이후런던증권거래소의 자율규제권한은시장감시와회원사관리업무로국한됨. 상장의허가및취소, 상장규칙 (Listing Rule) 에의거한상장요건및 상시의무 (continuing obligation) 준수여부, 공시관련규제는 FSA 에서 수행하고있음. 런던증권거래소는회원사에대한자율규제와함께실시간시장감시를담당 하고있으며, FSA 와공동으로이상매매거래의심리업무를수행하고있음. 영국의금융규제체계개편이완료되어 FSA 가소멸할경우상장및시장 감시역할은 FCA 가수행할것임. 4. 네덜란드 45) (1) 개관 전통적으로네덜란드의금융규제체계는은행, 보험그리고증권이라는 3 대 영역을기준으로구성되어왔음. 네덜란드중앙은행 (Dutch Central Bank, DNB) 이은행규제를, 네덜란드연금보험감독청 (Pensions and Insurance Supervisory Authority of the Netherlands, PVK) 이연금펀드와보험회사규제를, 그리고네덜란드금융시장청 (Dutch Authority for Financial Markets, AFM) 이증권회사와증권거래소그리고집합투자기구와같은증권분야규제를담당하는구조였음. 45) Hugo Oppelaar, "Financial Services: Regulators Reshape to Match Consolidation" (2005) International Financial Law Review( 인터넷판 ). AFM 의구조와기능에대해서는 AFM, Corporate brochure: AFM supervises business conduct in the financial markets in the Netherlands <http://www.afm.nl/corporate/default.ashx?documentid=3044> 를참조.

166 - 그러나금융기업집단의성장과상이한금융업종간의경계의모호화를 계기로네덜란드정부는전체금융규제시스템을재편하기위한작업을 시작하였음. 1999 년정부는 DNB, PVK, AFM 이업종간감독문제에관한협력통로를 제공하기위하여금융감독기관협의체 (Council of Financial Supervisors, RFT) 를설립하였음. 업종간감독이슈는재무장관이지정하였고, RFT 의목적은규제의중복과 불필요한일관성의결여를피하는것임. 그러나 RFT 는독립적인법인체가아니고단순한협력구조를제공하였을 뿐으로일관성있는감독체계의형성을위한성과는좋지않았음. 2002 년정부는구조개편이불가피함을인정하고기존의영역별규제구조를 더이상적절하다고판단하지않았음. 그러나영국식의일원화모델에대해서는첫째, 중앙은행의금융감독역할을 전면부정하고, 둘째, 모든금융기관에대하여단일규제기관을두고있다는 점에서적절한대안으로보지않았음. 네덜란드정부는첫째, 양자에게필요한정보의교류와같이건전성규제와중앙은행의역할간의시너지에가치가있다는점을고려하고, 둘째, 모든금융기관에대한규제를중앙은행이담당하거나그영향력하에두는것을원하지않았고, 셋째, 건전성규제와영업행위규제간에이해상충의가능성이있음을인지하고있었음. 이에정부는건전성규제와영업행위규제를구분하여전자를중앙은행인 DNB 가, 그리고영업행위규제를 AFM 이담당하기로하고, PVK 는 DNB 가 인수하기로하였음.

167 - 이개혁안은 2002.9.1. 자로시행되었고, RFT 는 DNB 와 AFM 간의협력을 위한기구로존속하고있음. (2) 이원화모델의도입 네덜란드에서는중앙은행 (De Nederlandsche Bank) 이건전성규제를, 그리고 금융시장청 (Netherlands Authority for the Financial Markets, AFM) 이 영업행위규제를각각담당하고있음. AFM 의법적지위는독일의금융감독기관 (Federal Financial Supervisory Authority, BaFin) 과유사한것으로파악됨. 호주와네덜란드의금융규제기관구조는기본적으로규제목적에따라규제 기관을이원화하고있다는점에서는동일하지만네덜란드는건전성규제를 중앙은행에맡기고있다는점에서호주와는다름. 건전성규제와중앙은행기능의통합에따른시너지효과특히양기관간의정보교류의필요성을고려하였고, 모든금융기관에대한감독권한이중앙은행이나그영향력하에포함되는것을원하지않았던결과라고설명되고있음. 5. 미국 (1) 다원화모델 미국의현행금융규제기관구조는업종별로그리고연방과주단위로다원적인 구조를형성하고있음. 은행의경우연방감독기관으로연방준비은행, 통화감독청, 연방예금보험 공사, 신용협동조합감독기구가있고, 각주별로은행감독국이있음.

168 - 증권및파생상품의경우연방감독기관으로증권거래위원회와상품선물 거래위원회가있고, 각주별로증권감독국이있음. 보험의경우연방감독기관은없지만각주별로보험감독국이있음. 그외주택금융에특화된감독당국인연방주택금융청 (Federal Housing Finance Agency) 이존재함. 따라서전체적인금융규제기관구조에서는미국은우리나라에전혀시사점을 줄수없지만, 최근글로벌금융위기이후시스템위험감시와금융소비자 보호에특화된기구를두고있는점은검토할가치가있음. (2) 개편 ( 설치 ) 미국은글로벌금융위기이후인 2010년금융개혁입법으로제정된 도드-프랑크월가개혁및소비자보호법 (Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act) 에서 금융안정감시위원회 (Financial Stability Oversight Council, FSOC) 를신설하였음. 글로벌금융위기이전규제기관들은개별금융기관및시장에초점을 맞추어다양한시장에서활동하는상이한금융회사전체를아우르는금융 안정문제에는관심이부족하였음. FSOC 는위험의파악과금융안정에대한위협에의대응이라는명확한 임무를가지고있음. 새로운위험의파악을위하여 FSOC 는재무부내에신설된금융연구청 (Office of Financial Research, OFR) 에자료나분석을요구할수있음.

169 - ( 구성 ) FSOC 는재무부장관 ( 의장 ) 과 9 개연방금융규제기관장및대통령이 임명하는보험전문가로구성됨. 9 개연방금융규제기관장은연방준비제도이사회의장, 통화감독청장, 금융 소비자보호국장, 증권거래위원회의장, 연방예금보험공사의장, 상품선물 거래위원회의장, 연방주택금융청장, 신용협동조합감독기구장을말함. ( 권한 ) FSOC 는다음임무를수행함. ( 규제상조정의촉진 ) FSOC는국내금융정책개발, 규정제정, 심사, 보고요건, 집행조치에서구성원기관간의정보공유와조정을촉진할수있는법령상의무를가짐. 이를통하여 FSOC는규제구조상공백과약점의제거와보다안전하고안정적인금융시스템을촉진할수있음. ( 정보공유및수집의촉진 ) FSOC 는구성기관간자료와정보의공유를 촉진할의무가있으며, 필요한경우 OFR 에특정금융기관에관한정보를 수집하여금융시스템에대한위험을평가할것을지시할수있음. 이를통하여금융시스템상정보의사각지대를제거하는효과도발생. ( 연결감독을위한비은행금융회사지정 ) 글로벌금융위기이전금융시스템에최대의위험을제공했던금융회사들중일부가엄격한연결감독의대상에서제외되어있던점을고려하여 FSOC는회사형태를불문하고비은행금융회사의연결감독을요구할수있는권한을가짐. ( 시스템상중요한금융시장인프라나지급청산결제행위의지정 ) FSOC는금융시장인프라나지급청산결제행위를시스템상중요한것으로지정하여위험관리기준의준수와연방준비은행과증권및파생상품규제당국의강화된감시를요구할수있음. ( 기준강화의권고 ) FSOC 는비은행금융기관을포함한대형상호연계형금융 회사에대한기준강화를권고할수있고, 금융안정에위협이되는관행이나 업무에관하여주된금융규제기관에대하여기준강화를권고할수있음.

170 - ( 금융안정에심각한위협을제공하는회사의분할 ) FSOC 는미국금융 안정에심각한위협을제공하는회사를분할하기위한조치의시행여부를 판단할때중요한역할을수행함. ( 책임 ) FSOC 는의회에대하여책임을지며, 매년의회에보고서를제출하고 FSOC 의업무와금융안정에대한새로운위험에관하여증언해야하고, 필요한경우특정주제에관하여의회에보고서를제출해야함. ( 설치 ) 도드 - 프랑크법은연방준비제도내에금융소비자보호국 (Bureau of Consumer Financial Protection, CFPB) 을설치하였음. 국장은 5 년임기로대통령이임명함. CFPB 는연방소비자금융법상 소비자금융상품이나서비스 (consumer financial products or services) 에대한규제권한을보유함. CFPB는새로운금융소비자보호규정및종래의연방은행규제기관으로부터 CFPB로이관되는연방금융소비자보호법과관련하여적용대상자 (covered persons) 와서비스제공자 (service providers) 에대한규제감독및집행상권한을보유함. 연방은행규제기관으로부터 CFPB 로이관되는금융소비자보호책임은 다음과같음. The Electronic Funds Transfer Act The Equal Credit Opportunity Act The Fair Credit Reporting Act The Fair Debt Collection Practices Act

171 - The Home Mortgage Disclosure Act The Real Estate Settlement Procedures Act The Secure and Fair Enforcement for Mortgage Licensing Act The Truth in Lending Act The Truth in Savings Act ( 권한의범위 ) CFPB 관할기관및업무는다음과같음. CFPB 는 소비자금융상품이나서비스 (consumer financial products or services) 의제공이나공급에종사하는자나그관계서비스제공자를규제 대상으로함. 소비자금융상품이나서비스 는다음과같음. 소비자에의하여주로개인, 가족또는가계목적으로사용할목적으로 (for use by consumers primarily for personal, family, or household purposes) 제공되거나공급되는금융상품이나서비스. 소비자금융상품과연계하여배달, 제공또는공급되는특정금융상품이 나서비스 ( 특히신용공여나대출서비스, 부동산결제서비스, 소비자보고, 채무추심에관한것 ). 금융소비자보호국의 소비자 (Consumers) 는개인과개인을위하여행위 하는대리인, 수탁자또는대표자를포함. CFPB 관할에속하는금융상품이나서비스는다음을포함함. 신용공여및대출서비스 ( 취득, 매수, 매도, 중개그리고특정한다른신용공여를포함하도록넓게정의 ). 예금수취. 소비자에의하여또는그를위하여이용되는펀드나금융상품의커스터

172 - 디언 (custodian) 업무. 부동산이나동산의금융리스. 부동산결제서비스의제공. 저장가치나지급수단의매도, 공급또는발행. 어음지급, 어음추심, 어음보증서비스의공급. 특정기술적수단에의한소비자에대한지급또는금융정보처리상품이나서비스의공급 ( 온라인은행시스템이나모바일통신네트워크를통한지급을포함 ). 소비자에대한개별금융문제나금융상품이나서비스에관한금융자문서비스의공급 ( 신용상담, 채무관리, 강제집행회피를포함 ). 소비자금융정보나다른계좌정보의수집, 분석, 관리또는공급. 소비자금융상품이나서비스관련채무의추심. CFPB가정의하는다른금융상품이나서비스. CFPB 관할에서제외되는기관및업무는다음과같음. 보험업 전자정보전송, 라우팅, 전자통신시스템이나네트워크에의연계를포함한 전자서비스 (Electronic conduit services). 주보험당국에의하여규제되는자. SEC 나주증권감독당국에등록하거나그규제를받고있는자. CFTC 에등록하거나그규제를받고있는자. SEC 와 CFTC 는 CFPB 와 CFPB 관할에속하는소비자금융상품이나 서비스와동일하거나직접적으로경쟁하는유형의상품이나서비스에 관한소비자보호규정의제정에관하여협의하여야함.

173 - 관행적이고통상적인회계업무를수행하는회계사, 세무사, 변호사. 소비자이익및보상계획 ( 재무부장관과노동부장관이규칙의제정이나 그집행을 CFPB 에요구하거나동일한내용의 CFPB 의요구를수용한 경우를제외 ). 비금융상품의상인등, 부동산면허소지자, 주택소매인. 농업신용청 (Farm Credit Administration) 의규제대상자. 자선적기부관련행위. 자동차딜러. CFPB 는적용대상자의소비자에대한신용공여에적용되는이자율한도를 정할권한은없음. ( 기타 ) 그밖에 CFPB 는규정제정, 집행및심사권한을보유함. (3) 자율규제기능 미국은증권거래소와증권업협회에대하여행정감독기관의감독하에자율 규제를위한규칙을제정하여스스로집행하게하는권한을부여하는자율 규제제도를도입함. 뉴욕증권거래소는 2006 년 3 월전자거래소아키펠라고 (Archipelago Exchange) 와의통합및주식상장을추진하면서자율규제부분인 NYSE Regulation 을시장운영부분에서분리, 비영리법인화하였음.

174 - 같은해 11월 NYSD와 NYSE는회원규제와집행및분쟁중재기능을통합하기로결정, 새로운자율규제기관인 FINRA(Financial Industry Regulatory Authority) 를설립하고 SEC에설립승인을요청, 2007년 7월에 SEC의승인을받음. 새로운자율규제기관의창설의의와거래소자율규제업무는다음과같이정리 할수있음. FINRA 설립으로행정기관인 SEC 는증권업자에대한검사에는주력하지 않고, NASD 와 NYSE 등의자율규제기관에검사업무를위임하는결과가됨. 시장규제와회원규제의분리라고표현할수있음. 새로운자율규제기관을창설함으로써거래소와협회의자율규제기능을 동질적인것으로파악하여양자의관계를정리하여통합하였음. 한편, NYSE 측에서보면거래소로서자율규제기능은매매업무, 상장심사, 상장회사관리에한정됨.

175 - 제 5 장우리나라금융감독체계의개선방안 I. 개관 금융감독체계개편등금융감독혁신을위한중장기과제로서이연구에서는 금융감독체계의효율성과안전성그리고법체계적정합성의확보를위하여 다음 5 가지주제를검토함. ( 가 ) 금융감독행정체계의개편 <1> 금융정책과금융감독의관계 <2> 금융감독정책과금융감독집행의관계 <2-1> 금융감독상정책과집행의관계 <2-2> 거시건전성감독과중앙은행의역할 <2-3> 퇴출규제와예금보험공사의역할 <3> 감독대상으로서의국제금융과국내금융의관계 <4> 공적규제와자율규제의관계 ( 나 ) 금융감독기관의구성원리 : 일원화모델과이원화모델 금융규제목적에따라규제기관을독립적으로구성하는이원화모델의장점과 단점을분석하고국내에서의적용가능성을검토함. ( 다 ) 금융감독기관의구성

176 - 위 ( 가 ) 금융감독행정체계의개편에서의논의를바탕으로금융위원회와 금융감독원을포함한금융감독기관의현행유지와조직분리및조직통합을 포함한구체적인구성방식을검토하여개선방안을제시함. 위 ( 가 ) 금융감독행정체계의개편에서의논의결과와무관하게금융범죄 관련조사기능의별도조직화여부를검토함. ( 라 ) 금융감독체계에서견제와균형의원리의적용 위 <2-2> 거시건전성감독과중앙은행의역할과 <2-3> 퇴출규제와예금보험 공사의역할의검토결과를바탕으로다음두가지사항을검토함. 거시건전성감독에서의금융감독기관과중앙은행의역할과기능을명확화 하는방안. 금융회사의퇴출규제에서의금융감독기관과예금보험공사의역할과기능을 명확화하는방안. ( 마 ) 기타금융감독혁신을위한중장기과제 금융감독의투명성과금융회사의방어권보장을위한절차적정당성의확보를 위한방안을검토함. 금융소비자보호기능의실질화를위하여분쟁해결절차의공정성과효율성을 확보하기위한방안을검토함. 금융감독기관의책임성확보와함께집행의효율성을보장하기위한장치로서 책임의범위와한계를명시하는방안을검토함.

177 - II. 금융감독행정체계의개편 1. 금융감독기관의개편원칙 (1) 쟁점 금융감독기관의개편원칙으로서최우선적으로검토되어야할것은 <1> 금융 정책과금융감독의관계, <2> 금융감독정책과금융감독집행의관계, <3> 감 독대상으로서의국제금융과국내금융의관계임. 이세가지쟁점은기본적으로금융정책과금융감독의관계에서출발하는것으로서 <2> 금융감독정책과금융감독집행의관계와 <3> 감독대상으로서의국제금융과국내금융의관계는금융정책과금융감독의범위에관한논의라고할수있음. (2) 금융정책과금융감독의관계 금융정책과금융감독의관계는첫째, 금융정책의결과를금융감독에서감독하고검사한다는점에서이해상충이발생할수있는관계로볼수있는측면과둘째, 금융감독을통한금융시장과산업에관한정보의확보없이실효성있는정책의수립과집행이불가능하다는점에서상호보완적인측면을동시에가짐. 첫째, 이해상충의측면을강조할경우금융정책과금융감독은분리되어 금융정책의실패를금융감독에서확인하고교정하는견제와균형의요청상 분리되는것이타당하다는결론이가능함. 신용카드사태나상호저축은행사태에서정책의실패를감독에서확인하고 교정하는역할을하지못했다는지적은이러한측면을반영한것임. 둘째, 상호보완적측면을강조할경우금융정책은금융감독과분리될수 없으며, 금융감독은금융정책의적정한수립을위한금융감독정보의제공

178 - 과금융정책의효율적집행을위한집행수단으로서협력과보완의요청상 통합되는것이바람직하다는결론이있을수있음. 그러나금융정책과금융감독의관계에관하여이해상충적측면을강조하는견해는그동안의금융정책이주로금융산업과금융시장의역할을제조업을위한자본조달창구로파악하는금융산업및금융시장육성적관점에서수립되고집행되어온점을강조하는것으로판단됨. 금융정책을산업또는시장육성과함께금융소비자보호의관점에서파악 할경우금융정책과금융감독은그자체상호보완적인관계를유지하는 것으로볼수도있음. 금융정책을금융산업 / 시장육성, 금융시스템보호 ( 거시건전성및미시건전성 규제 ), 금융소비자보호로구분할경우이들상호간에도견제와균형의 관계가발생할수있음. 금융감독을금융시스템보호 ( 거시건전성및미시건전성규제 ), 금융소비자 보호로구분할경우이들상호간에도견제와균형의관계가발생할수있음. 금융시스템보호목적의금융정책과금융감독 그리고 금융소비자보호목적의금융정책과금융감독 은상호보완과협력의관계에있고, 금융소비자보호목적의금융정책과금융시스템보호목적의금융감독 그리고 금융산업 / 시장육성과금융시스템보호목적의금융정책 과 금융소비자보호목적의금융감독 간에는견제와균형의관계가발생할수있음. 따라서금융정책과금융감독간의보완과협력그리고견제와균형의관계는각각의금융규제목적상내재적으로존재하고있으며, 상호분리되는경우라도대부분의국가에서금융정책과금융감독을담당하는기관은유기적인협조체제를구축하고있는것이현실이며, 완전히분리독립된관계는생각하기어려움. 금융정책과금융감독간의상호보완과협력의관계는조직의통합을통하여 확보하고, 견제균형의효과는첫째, 금융규제목적별이원화모델의채택과 둘째, 금융감독기관의의사결정을민간위원을과반수로하는위원회의

179 - 결정에따르게하며, 셋째, 중앙은행의거시건전성감독관여및지급결제 제도에대한감시권과예금보험공사의금융회사퇴출집행권을통하여 확보하는것임. 다만금융감독의운영상독립성을강조할경우이를금융정책으로부터 조직적으로분리하는것도가능함. (3) 금융감독정책과금융감독집행의관계 금융감독에서도정책과집행을분리할경우금융감독정책과금융감독집행의 관계가문제될수있음. 그러나금융감독에서의정책과집행의분리는역사적특수성을전제로하더 라도논리적으로쉽게설명될수있는구조라고할수없으며, 금융감독정책은 금융감독의일부로이해되어야함. 특정기관이금융감독상정책을결정하고또다른특정기관이그정책을 단순히집행한다는것은논리적으로불가능하며, 반드시독자적인정책적 판단이발생할수밖에없음. 이와같은금융감독상정책과집행의분리는가능하지도않고, 금융감독의 집행과정에서혼란과비효율을초래할뿐임. (4) 감독대상으로서의국제금융과국내금융의관계 감독대상으로서의국제금융과국내금융을구분하는것은현재의글로벌한 금융시장에서가능한구조라고할수없음. 다만국제금융에대한별도규제의의미를순수한외국환관리목적의외국환 규제로한정한다면이를금융감독과분리하는것은가능하며, 규제의중복 으로볼수없음.

180 - 따라서외국환거래중에서금융상품과금융업에해당하는상품이나업에 대해서는금융규제감독의대상으로하고동시에외국환규제의대상으로 할수있음. 그러나금융상품이나금융업의정의는양규제간에정합성을확보할필요 가있음. (5) 검토의견 금융정책을산업또는시장육성과함께금융시스템보호및금융소비자 보호의관점에서파악할경우금융정책과금융감독은그자체상호보완적인 관계를유지하는것으로볼수있음. 다만금융감독의운영상독립성을강조할경우이를금융정책으로부터 조직적으로분리하는것도가능함. 금융감독에서의정책과집행의분리는논리적으로불가능하고혼란과비효 율을초래할수있음. 감독대상으로서의국제금융과국내금융을구분하는것은글로벌한금융시장에서불가능하지만, 국제금융에대한별도규제를순수한외국환관리목적의외국환규제로한정한다면이를금융감독과분리하는것은가능하며, 규제의중복으로볼수없음. 2. 금융감독기관의구성방식 (1) 규제목적별일원화모델과이원화모델

181 - 현재의금융감독체계는 1998 년 금융감독기구의설치등에관한법률 에 따라설치 / 설립된금융감독위원회 / 금융감독원을출발로함. 당시통합금융감독기구의설치배경은다음과같이요약되고있음 ( 금융 감독원, 2011 년도금융감독제도, 2011.11.28, 270 면 ). 금융회사업무의겸업화및다양화 통일되고일관성있는감독규제의필요성증대 금융권또는금융회사간감독차별화에따른불평등경쟁요소제거 금융글로벌화에대한효과적대응 금융감독의사각지대해소 금융감독의투명화및감독책임의명확화 일원화모델의한계로는규제목적간충돌이발생할가능성과규제전문성의 확보가곤란하다는점임. 이원화모델의채택을주장하는근거는규제목적간의충돌가능성과규제의 전문성의차이에있음. 첫째, 규제목적의충돌과관련하여우리나라에서는오히려반대로감독 당국이건전성규제에주력하고금융소비자보호는등한히했다는평가가 이루어지고있음. 46) 우리나라에서의금융소비자보호에대한인식의부족은첫째, 금융소비자보호법체계의미비, 둘째, 금융감독당국내에서의금융소비자보호를위한자원배분의부족, 셋째, 금융소비자보호관련기관간의유기적인연결체계의부재등에반영되어있다고함. 47) 46) 원승연, 앞의논문, 18-19면. 47) 원승연, 앞의논문, 18-19면.

182 - 그러나국내에서도 KIKO 사례에서나타난바와같이대규모거래손실이 발생할경우에는금융업자의건전성보다금융소비자보호에국가적 관심이집중되었던사례를확인할수있음. 둘째, 규제의전문성의차이와관련하여현재금융감독원의인력현황을 보면법률전문인력의비율이극히낮음을확인할수있음. 금융소비자의보호를위한영업행위규제의대부분이법률해석업무임과 피감독자와에대한적정절차의보장을위하여법률전문인력의확보가 긴급히필요한것으로판단함 (2011 년 5 월현재변호사자격보유자 29 명 ). 이원화모델의한계로는금융소비자보호목적의영업행위감독조직과시스템 보호목적의건전성규제조직간에이견이있거나관할권다툼이있을경우 조정의문제가발생할수있다는점임. 이러한문제제기는특히우리나라와같이다수의금융감독기관또는유관 기관간의상호협력과보완의문화가필요한상황에서매우설득력있게 들릴수있음. 그러나다음두가지관점에서이러한문제는발생할가능성이매우낮을 것으로판단함. 첫째, 건전성감독은주로시스템적으로중요한은행과보험회사그리고 금융투자업자에한정되어이루어지는점. 둘째, 건전성감독과영업행위감독은규제의목적과중점이달라현실적 으로충돌할영역이존재하기어려운점. 그럼에도불구하고건전성감독과영업행위감독간에충돌이발생할경우 건전성감독기관의결정에우선권을부여하는것이타당할것으로판단함. 현실적으로는내부적이원화모델일경우그기관의장이, 그리고외부적 이원화모델일경우그상위감독기관이결정권을가지는것으로해결할 수있음.

183 - 이와관련하여현재국회에제출되어있는금융소비자보호관련법안에 규정되어있는금융소비자보호원을이원화모델을채택한것으로볼수있는지 여부와그타당성에대한평가가필요함. 현재논의되고있는금융소비자보호원은소비자정책과분쟁조정등을 주요업무로하는독립성이취약한조직형태로서이원화모델을채택한 것으로볼수없음. 이연구에서제안하는본래적인의미의이원화모델만이규제목적의충돌 해소와규제의전문성확보라는원래의취지를살릴수있을것으로판단함. 다만이연구에서제안하는개혁방안을시행하기전제단기적인방안으로 적용해볼수는있을것으로판단됨. 규제목적의충돌과감독전문성 (skill) 확보등의관점에서이원화모델을 채택하는것이타당함. 48) 이원화모델의구현방식으로는특화된금융소비자보호기능을보유한단일 금융규제기관을설치하거나독립된금융소비자보호기관을설치하는방식이 있을수있음. 규제목적의충돌방지와필요한감독능력의확보를위해서는결국각규제 목적별로예산과인력을포함한규제자원이적정한수준으로배분될수 있는구조를제도화하는것이핵심이될것임. 이원화모델을지향하되구체적인실행방식은내부적이원화와외부적 이원화의두가지방안을생각할수있음. 48) Group of Thirty 에서는영국식의일원화모델과함께이원화모델이최근수년간금융시장에서진행된변화를합리적으로반영하고있고, 규제당국과규제대상기관들로부터보다효율적이고비용효과적이라는평가를받고있다고지적함. Group of Thirty, The Structure of Financial Supervision: Approaches and Challenges in a Global Marketplace(2008), p50.

184 -

185 - (2) 금융위원회와금융감독원의조직일체화 현재의금융위원회 / 금융감독원이원체제는감독정책의수립과집행에관하여 다양한이견을노정하였으며금융감독기구의신뢰성과효율성에대한 다양한문제점을발생시키고있음. <1> 금융감독기관을현행과같이정부조직과민간조직으로이원화하고감독정책과감독집행으로기능을분할하더라도감독상정책결정을위한정보자료를민간조직으로부터확보할수밖에없어정부조직에서자체정책판단정보의수집과가공을위한추가적인기구증설요구가불가피한측면이현실적으로존재함. 이러한문제를완전히해소하는방안은금융감독정보를완전공유하고, 감독정책조직에서감독집행조직의정보를완전히신뢰하게하고, 정책상 결정의근거가된정보에대한책임소재를명확화하는것임. <2> 금융감독현안에관하여감독정책결정권한을가진정부조직과감독집행 권한을가진민간조직간에이견이존재할경우이를조정할수있는 기능이현실적으로부족함. 이러한문제는금융위원회위원장과금융감독원원장의겸임을금지함 으로써더욱심화된측면이있음. <3> 금융감독대상인금융회사의입장에서도금융위원회 - 금융감독원으로 구성되는수직적이원화구조에서중복규제의가능성에노출되어있음. <4> 금융위원회 / 금융감독원체제가최초로도입된 금융감독기구의설치등에관한법률 ([ 법률제5490호, 1997.12.31, 제정 ], [ 시행 1998.4.1]) 제정이후수차례제기된금융감독체계개편논의와그결론은결국조직일체화의필요성을반증하는것임.

186 - 조직일체화의필요성을인정할경우구체적인실행방안으로는 < 제 1 안 > 정부 조직화를통한조직일원화방안과 < 제 2 안 > 공적민간조직화를통한조직일원화 방안을생각할수있음. 금융감독기능중일부를정부조직화하고일부를민간조직화하는방안은 조직일체화의필요성을저해하는것으로보아원칙적으로고려하지않음. 이를위하여최우선적으로금융감독권한의공법상성질을검토할필요가있음. 이에대해서는첫째, 금융감독권한을공적민간기구에부여하는것은현행 법체계에반한다는주장과둘째, 민간기구가법률에근거하여공권력적 행정작용을수행하는경우위헌의소지는없다는주장이있을수있음. 49) 금융감독권한을민간기구에부여하는것이현행법체계에반한다는주장은 행정권은대통령을수반으로하는정부에속한다. 고규정하고있는헌법제66조제4항과행정기관의사무중국민의권리의무와직접관계되지아니하는사무에한하여민간위탁을허용하고있는정부조직법제6조제3항을근거로들고있음. 49) 최흥식 (2010) 의논의를바탕으로한것임.

187 - 헌법과정부조직법에따르면헌법기관과행정기관만이행정권을가지며, 민간기관이행정권한을행사하는것은행정기관의위탁을받은경우에가능한데위탁대상은국민의권리의무에직접관계되지않는사무에한정된다고보고있음. 이는국민의권리와의무에직접영향을미치는사무는책임성과공정성을가지고있으며, 국민의대표자인대통령과국회에의하여직접통제될수있는행정기관과그공무원에의하여행해져야한다는것으로이러한행정업무수행방식의기본체제에반하여행정기관이아닌민간기구가공권력적행정작용인금융감독업무를행사하는것은불가하다고보고있음. 공적민간기구가법률에근거하여공권력적행정작용을수행하더라도위헌 소지가없다는주장은다음과같은근거를제시하고있음. 첫째, 헌법제 66 조제 4 항의 정부 는정부조직법상의행정기관에한정되지 않으므로정부조직법상의행정기관이아닌기관도행정권의수행주체가될 수있음. 둘째, 공적민간기구는정부조직법상정하여진행정각부의소관사무를위탁에 의하여수행하는것이아니라, 특별법에의하여직접정하여진고유의소관 사무를수행하게되므로정부조직법상의위탁규정과배치되지아니함. 셋째, 행정심판법제2조제2항이 이법을적용함에있어서행정청에는법령에의하여행정권한의위임또는위탁을받은행정기관, 공공단체및그기관또는사인이포함된다. 고규정하고있는것은공공단체도공권력의행사인처분을할수있다는것을전제로하는규정이라고보고있음.

188 - (i) 최흥식 (2010) 금융감독기능의공법상지위와성질에대하여 이러한논쟁에대하여구체적으로결론을내리지않으면금융감독체제개편은한발짝도나갈수없는상황이라는점이두차례의개편논쟁과정에서밝혀졌다 고하면서다음과같은평가를하고있음. 오히려 공권적행정작용 이라는걸림돌로인해금융감독제도의문제점이 개선되는것이아니라개악됨. 문제가대두될때마다재무당국의입장은감독기능이공권력적행정작용이기 때문에우리법체계상공무원만이이를담당할수있으며, 현실적으로는 재무당국이직ㆍ간접적으로간섭할수있는위치에있어야한다는것임. 우리의법체계때문에재무당국이금융감독의실질적인권한을보유해야한다는주장은, 금융산업이건전하게경쟁력을지니고발전해나가기위해서는무엇보다관치금융의종식이필요하고또이를위해서금융감독의중립성제고가필수적이라는주장에정면으로배치된다 고논평하고있음. 두번에걸친금융감독체계개편논의에서얻은결론은그동안금융감독기구가유발한여러문제가정치적압력및정부정책에의해금융감독의중립성이훼손되었기때문 이므로 대부분의연구및보고서가독립적인민간중심의금융감독기구가필요하다고주장하고있 고, 그럼에도불구하고정부가지속적으로민간이공권력적행정작용을해서는안된다고주장하기때문에늘결론은문제의본질을개선하는게아니라엉뚱하게봉합하는방향으로이루어졌다 고함. 그리고 결국공권력적행정권인금융감독권을누가행사할것인지는각나라의고유한금융문화와현실적필요성및금융감독기능의효율성등을감안하여입법기관인국회가정책적으로결정할문제이므로, 헌법재판소가일정한판결을내리거나국회가특별법을제정하여행정권수반인대통령의지휘감독을받는독립공공기관에공권력적행정작용인금융감독권을부여하는등의방법으로위헌의소지를없앨필요가있 다고논평하고있음.

189 - 최흥식 (2010) 에따르면그동안의금융감독체계개편에관한논의에서민간조직화또는정부조직으로부터의분리나독립성의강화를주장해온것은결국 그동안금융감독기구가유발한여러문제가정치적압력및정부정책에의해금융감독의중립성이훼손 되어온문제를개선하자는것임. 이연구에서는이러한문제의식에기본적으로동의하지만, 아래 190면이하 3) 금융감독기능의독립성확보 에서논의하는근거에서독립성확보를위한전제조건으로서의민간조직화에는법리적한계가있을수밖에없다는결론을내림. 아래에서검토하는바와같이정부행정기관에서만금융감독관련업무를수행할수있다는사고에집착할필요는없지만, 금융감독기능이제대로수행될수있는체제도국내법체계상제도적전제를수용하는선에서논의되어야한다 는점은명백함. (ii) 이원우 (2010) 문제를해결하기위해서는궁극적으로금융위원회 ( 원문은금융감독위원회 ) 와금융감독원을통합하여여기에독립성ㆍ전문성ㆍ책임성을부여하는방향으로개편되어야한다 는주장과관련하여 현재이론적으로나입법정책적으로가장논란이되는것은통합금융기관의법적형식내지성격을어떻게할것인가 라는문제임. 두기관을통합할경우공무원으로구성된행정조직의형태를취할것인지, 아니면금융감독원과같이법인격을가진공법상영조물법인의형태를취 할것인지가문제됨. 전자의방식에의하는경우에도공정거래위원회와같은합의제행정위원회 형식으로통합하는방식과금융청과같은외청의형식을취하는방식또는 금융부와같은중앙행정기관의형식을취하는방식이있을수있음.

190 - 후자의방식에의하더라도구체적인지배구조에대해서는다양한대안이 있을수있음. 금융감독이가지는강력한공권력성을고려할때후자의방식에의한 특수법인화는위헌이라는지적은법리상오해에기인하는것임. 첫째, 현대국가에서행정권력의행사주체및방식은전통적국가조직 형식에국한되지않고있으며, 경우에따라서는순수한사인에게도공 권력행사를부여할수있음. 둘째, 금융감독원과같은특수법인은 민간기구 가아니라공법상법인 으로서간접국가행정주체의지위를가짐. 따라서법리상으로는국가행정기관의형식이든이른바 민간기구 즉공법상 영조물법인의형식이든모두가능하다고할것이지만문제는어느방식이 금융감독기관의임무수행에더적절한지에달려있음. 이러한관점에서금융감독기관의전문성, 독립성, 중립성, 책임성등의 관점에서두방식에대한검토가필요함. 첫째, 전문성의확보라는측면에서는공무원조직보다는독립된별도의법 인격을부여하는것이더적절함. 국가행정기관으로서공무원으로구성되는경우에는공무원법및예산법 상의제한때문에탄력적인인력관리가어려움. 둘째, 독립성과중립성의확보라는측면에서는독립된법인격을부여하는것이타당할것이라는견해도있지만, 국가인권위원회의설립과정에서잘드러나듯이우리나라의경우오히려독립행정위원회의형식이독립성과중립성을강하게보장받을수있음. 특수법인으로법인격을부여받는다고할때상위감독기관의감독을받

191 - 게되는데, 행정실무상이과정에서독립성과중립성을침해할우려가 있기때문임. 셋째, 책임성이라는측면에서는국가행정기관의형식을취하는것이적절함. 특수법인으로독립법인화하는경우에도법치주의적통제는가능하지만, 의회에의한민주적통제로부터연결고리가약하기때문에의회주의원 칙에비추어바람직하지않다는문제가있음. 그러나전문성의요청이라는점에서는이점이장점이될수도있기 때문에결국전문성과책임성사이의비교형량이이루어져야함. 우리나라에서금융감독기능의독립성은 금융회사감독업무에대해정부의 간섭을최소화함으로써, 동업무가공정하고독립적으로시행될수있도록한것 이라고설명되고있음 ( 금융감독원, 2011 년도금융감독제도, 2011.11.28., 276 면 ). 금융감독원에서는자신의법적지위를 특별법에근거하여설립된행정조직으로서 국가또는지방자치단체로부터독립하여특정한공공사무를담당하는공법인 으로 규정하고있음 ( 금융감독원, 2011 년도금융감독제도, 2011.11.28., 276 면 ). 금융감독기능의독립성은국회의정치적압력이나정부의다른정책으로 부터의독립을의미하는것으로이해되어야함. 이러한의미에서의금융감독의독립성을확보하기위하여한국은행형태의 독립적인공적민간조직을설립하는방안을고려할수있음. 다만금융감독의독립성을논의할때한국은행이수행하는중앙은행기능과 금융감독기관이수행하는금융감독기능의기능적차이에주목해야함.

192 - 첫째, 통화신용정책과같은거시적정책의결정을담당하는중앙은행기능과달리금융감독기능은인 허가등수익처분과금융회사및그임직원등에대한제재등의불이익처분또는침익처분, 자본시장과금융투자업에관한법률 상불공정거래에대한강제조사와검찰에대한고발조치를포함한금융범죄조사기능을포함함. 이러한금융감독기능중인 허가등수익처분이나제재등의침익처분, 그리고 금융범죄에대한강제조사기능은엄격한행정적통제하에서수행되어야함. 둘째, 만일금융범죄조사등을포함한민간조직에위탁할수있는금융 감독기능을민간조직에위탁하여수행하더라도그행정처분에대해서는 국가행정기관에의한행정적통제가불가피함. 민간금융감독조직에대한행정적통제를위하여별도의정부조직을 설치할경우조직일체화의장점을근본적으로침해할수밖에없고그 동안의문제가반복될것임. 금융감독기관의조직구성방식은전문성의확보라는관점에서는공적민간 조직이조직의유연성과탄력성을확보할수있다는점에서확실히유리함. 금융감독기능의독립성확보방안으로서공적민간조직으로일원화하는방안에 대하여다음두가지사항을고려해야할것임. 첫째, 금융감독기능에는인허가등수익처분이나금융범죄조사기능과같이 반드시국가행정기관에서수행되어야할기능이있음. 둘째, 행정기능에금융감독기능을민간조직에위탁하여수행하더라도그에대해서는상당한수준의행정적통제가불가피하므로현재와같이상위국가행정기관인위원회조직을둘경우결국본래의도한조직일체화의목적을달성할없게될것임.

193 - 금융감독에관한의사결정은단일금융감독기관의내부에설치된위원회에서 전담하고, 집행은단일금융감독기관의장이담당하는방식임. 진입, 거시및미시건전성, 퇴출및지급결제제도에관한사항중중요한사항에대한의사결정을담당하는위원회와소비자보호, 영업행위, 금융업과시장, 청산결제제도, 회계제도, 상장법인에관한사항중중요한사항에대한의사결정을담당하는위원회를분리하여설치함. 중요한사항으로서위원회결의를요하는것은법률에서구체적으로 열거되어야함. 금융청또는금융부와같은기관에서각위원회의의사결정사항을포함하여 금융감독사항에관하여집행을담당함. 조직내중요사항에대한의사결정을담당하는위원회는금융감독기관의장이 위원장을맡되, 민간위원을과반수로하고과반수위원의동의로결의하는 다수의결제를채택하여독립성을확보함. 현행법제를전제로검토하면금융위원회의당연직위원으로참여하는 기획재정부, 한국은행, 예금보험공사, 금융감독원의대표는가칭 금융감독 유관기관협의회 를설치하여정책조율기능을수행하게하는것이타당함. 위원회위원의임기보장등독립성확보를위한제도적장치가갖추어져 야함.

194 - 금융감독사항중민간조직에서수행할수있는사항을분리하여금융감독 업무수행을위하여설립한민간조직에서수행하되, 정부조직인금융위원회 에서지도감독하는방안. 이방안을채택할경우현행금융감독체계상문제점이반복될우려가있음. (3) 자율규제의유지와자율규제의폐지 자본시장법상거래소는개설시장에대한시장감시등자율규제업무를수행 하기위하여거래소내조직으로시장감시위원회를설치하고있음 ( 제 405 조이하 ). 자본시장법상거래소는이미주식회사화하여주식회사로서의영리성과자율 규제기관으로서의공익성의충돌에따른문제개선을논의할필요성이지적 되어왔음. 2011년11월27일국회에제출된자본시장법개정안은복수거래소의도입을위한거래소허가제 (373조의2) 와함께별도의시장개설주체로서일반적으로대체거래시스템 (Alternative Trading System, ATS) 인다자간매매체결회사를도입 ( 제8조의2 제5항 ) 하고있음. 복수의거래소별로시장감시등자율규제조직을두는것의사회경제적 효율성과타당성에도문제가있음 ( 제 402 조 ). 자본시장법개정안은다자간매매체결회사가개설하는금융투자상품시장에 대한자율규제를금융위원회가지정하는거래소의시장감시위원회가담당 하는것으로규정 ( 제 78 조제 3 항 ) 하고있음. 그러나상호경쟁관계에놓이게되는거래소와다자간매매체결회사간에 일방이타방을규제하는것은비논리적임.

195 - 단기적으로는시장감시조직등자율규제조직을거래소내부조직으로규정하되, 장기적으로는거래소의자율규제기능의재정의및조직적 / 절차적분리의 가능성과필요성논의불가피함. 자본시장법상한국금융투자협회는금융투자업에대한자율규제권한을법률 상부여받고있음 ( 제 286 조제 1 항제 2 호 ). 그러나한국금융투자협회는회원제조직으로서그예산을회원들의회비에 의존하고있으므로회원제조직이그회원에대하여엄격한규제기능을수행 할것으로기대하기는어려움. 따라서협회의자율규제기능에대해서는거래소의자율규제기능에대한재 검토와함께재검토될필요가있음. 거래소와협회의자율규제기능에대해서는 < 제 1 안 > 공적금융감독조직으로 일원화방안과 < 제 2 안 > 미국식 FINRA 도입방안을생각할수있음. 이보고서에서는 < 제 2 안 > 미국식 FINRA 도입방안을기본안으로제안함. 다만문제가보다심각한거래소의자율규제기능을먼저정비하고협회의 자율규제기능을정비하는점진적인방안도생각할수있음. (4) 금융감독체계개편의영향평가

196 - 구체적인개선방안에따라평가될사항으로서구체적인계량적평가는현재 로서는불가능함. 구체적인개선방안에따라평가될사항으로서금융위원회와금융감독원간조직일체화의방안으로서정부조직화방안을채택할경우기존민간조직이었던방송위원회를정부조직인정보통신부와통합한방송통신위원회사례가선례가될수있음. 금융위원회와금융감독원을정부조직으로일체화할경우정부조직이지나치게 커지는문제를고려하여야함. 전반적으로작은정부를선호할경우중대한문제로등장할수있음. 민간조직으로일체화할경우이러한문제는발생하지않음. 금융위원회와금융감독원의경우이질적인조직구조와문화하에서다년간업무를수행해왔고, 금융감독체계개편과같은거시적과제는물론개별감독사안에대해서도이견과충돌을보인사례가적지않아인적ㆍ물적융화가능성이쉽지않을것으로예상됨. 특히상이한임금과직급체계는양기관의통합가능성을현실적으로저 해할수있음. 그러나이러한문제점을완전히극복할수있는현실적인대안을찾기가쉽지 않은것은사실이지만, 현행감독체계의문제점을고려할때조직일체화는필수적임. 필요한경우조직일체화의범위를조정하는방식으로개편비용을최소화 할수있겠지만, 기본방향의제시를목적으로하는이연구에서는구체적 으로검토하지않음.

197-3. 금융범죄조사기능의별도조직화 ( 별도조직화 ) 자본시장법상불공정거래행위에대한조사기능을금융감독기관으로부터분리하여별도조직화 하는것은자본시장법상불공정거래행위는그자체독립적으로행해지는경우도있지만대부분영업행위규칙이나공시규제에위반하는행위와복합적으로이루어지게된다는점에서감독효율성의확보를위하여적절하지않은것으로판단됨. 다만금융감독기관중일부를민간조직화하는방안을선택할경우영업행위규칙및공시규제담당기관과의유기적협력관계를전제로국가행정기관의형태를유지한채별도조직화하는것은개선방안의하나로생각할수있음. ( 공무원조직화여부 ) 자본시장법상불공정거래행위에대한조사절차에장시간이소요되는문제는조사실무를담당하는금융감독원자본시장조사국직원의신분을민간인으로할경우에발생하는조사능력의한계에기인하는것이므로공무원조직화하는방안을제안함. 대안으로금융감독원직원을특별사법경찰관리로지정하는방안도생각 할수있으나, 공무원이아닌자를지정할수있는지의자격문제를극복 해야할것임. 기본방향으로는불공정거래조사담당직원의공무원화를통하여해결하는 것이타당할것으로판단. ( 절차적정당성의확보 ) 위 1) 과 2) 의검토를통하여자본시장법상불공정거 래행위에대한조사기능의조직적정당성이확보되는것을전제로변호사의 조력권등불공정거래혐의자의방어권보장을위한제도적장치를도입함.

198 - III. 금융감독체계와견제와균형의원리 1. 거시건전성감독과금융감독기관및중앙은행 현행법상한국은행의지급결제제도에대한감시권한은명시적근거를두고 있으나그적용대상과권한의한계를더욱명확히규정할필요가있음. 중앙은행의지급결제제도에대한기능은거시적인금융안정관점에서의위험전파를방지하기위한건전성기준을권고하는수준에머물러야하며, 구체적인진입및영업행위규제까지담당하는것은적절하지않은것으로판단. 이러한의미에서의중앙은행의지급결제제도에대한기능은자본시장 인프라중시스템적중요성을가지는것에대해서도동일하게수행되어야함. 거시건전성감독을담당하는금융감독기관과한국은행의역할과권한을 재검토할필요가있음. 구체적인거시건전성감독수단별로금융감독기관과한국은행간에주도기관과 협력기관을구분하여규정하고책임소재를명확히할필요가있음. 그러나구체적인정책수단이라는관점에서는결국중앙은행의거시건전성감독및금융안정기능은통화정책수단을통하여구현될수밖에없고, 그효율적인수행을위한금융감독정보의공유가핵심적인과제가될수밖에없음. 이러한관점에서이연구에서는한국은행의거시건전성또는금융안정기능을인정하되, 구체적인정책수단으로개별금융기관에대한검사권은직접적인관계가없고, 금융감독정보의공동관리제도의활성화를통하여동일한목적을달성할수있다고판단.

199 - 다만한국은행의통화정책수행을통한금융안정기능의효율적수행을위하여필요한금융감독정보의공동관리제도가도입되지않거나원래의목적대로운영되지않을경우한국은행의개별금융기관에대한검사권이현재보다강화된형태로인정되어야함. 이와함께금융감독기관과한국은행및예금보험공사간의인적교류를 활성화하기위한조치도검토되어야함. 2. 금융회사의퇴출규제와금융감독기관및예금보험공사 특히상호저축은행사태와관련하여다음세가지방안을제안하는견해가 있음 ( 김효연 (2011)). 〇첫째, 상호저축은행검사권을금융감독원과예금보험공사가공유하고 상호교차검사를통하여검사부실을방지하는방안. 〇둘째, 부실을예방하고금융안정을도모하기위하여부실징후가예견되는 상호저축은행권역에긴급한자금지원이가능하도록하는방안. 〇셋째, 금융안정을위한예금보험공사의사전감독권인정여부가논의될 여지가있음. 첫째, 예금보험공사의사전적감독 / 검사와관련하여이보고서는다음방안을 제안함. 〇국무총리실금융감독혁신 TF는대형 계열저축은행 ( 매년검사 ) 에대한금융감독원 예금보험공사의공동검사의무화, 예금보험공사의금융위원회 금융감독원에대한시정조치요청권부여, 예금보험공사의단독조사대상저축은행의범위확대, 공동검사의무화와단독조사확대등에따른검사인력 조직확대를단기적인개선방안으로제안하고있음. 〇이보고서는사전적감독 / 검사는금융감독기관에서전담하되, 금융감독정보의 공동관리제도를통하여예금보험공사가필요한정보에접근할수있도록보장 하고, 예금보험공사가요청하는경우공동검사를실행할수있는방안을제안함.

200 - 둘째, 적기시정조치와관련하여이보고서는다음방안을제안함. 〇국무총리실금융감독혁신 TF는단기적으로금융감독원이금융위원회에제출하는적기시정조치유예승인여부의견에대해예금보험공사는예금보험공사위의결의를거쳐독자적인서면의견을금융위원회에제출하도록하고, 관련절차의명시및문서화그리고유예조치이후감독강화그리고사후평가및관리기능의강화를제안하고있음. 〇금융감독혁신 TF의제안에추가적으로은행등시스템적으로중요한금융회사이외의금융회사에대한적기시정조치유예제도의폐지를제안함. 이와함께금융감독기관과예금보험공사및한국은행간의인적교류를 활성화하기위한조치도검토되어야함. 3. 금융감독정보의공동관리제도의도입 금융감독기관 ( 현행법상금융위원회 / 금융감독원 / 한국은행 / 예금보험공사 ) 이수집 / 가공 / 생산한금융감독정보를금융정책을관할하는기관에서운영하는금융감독정보공동관리제도에통합관리하고, 금융감독원 / 한국은행 / 예금보험공사의관련부서에서열람할수있는방식의도입을제안함. < 참고 > 장외파생상품거래정보저장기관제도 (trade repository) 공동관리제도의구체적인구축방안특히공동관리대상정보의분류, 관리주와열람방법, 공동관리대상정보에대한책임등에대해서는명시적인근거를둘필요가있음. 〇기본방향으로금융감독기관 ( 현행법상금융위원회 / 금융감독원에상당 ) 이외의유관기관인한국은행 / 예금보험공사가별도정보수집을위하여단독검사할필요성을실질적으로제거할수있는수준의금융감독정보에대한공동관리제도가도입되어야함. 〇공동관리대상정보의종류와내용, 그리고이를위반시제재조치에대해서는금융감독기관 / 한국은행 / 예금보험공사가협의하여정할것을제안함. 이러한수준의금융감독정보에대한공동관리제도가구축되지못할경우 한국은행 / 예금보험공사의별도정보수집을위한금융회사검사권한을실질적 으로보장해야함.

201 - IV. 기타금융감독혁신을위한중장기과제 1. 금융감독과절차적정당성의확보 금융감독의투명성과금융회사의방어권보장을위한절차적정당성의확보를 위한방안을검토함. 제재심의위원회의구성과운영에대해서는다음두가지방안을제안함. 첫째, 금융감독기관에서이루어지는제재심의위원회가단순한심의기구가 아니라최종적결정권을법령상또는사실상보유할경우법률에따른 국가행정기관의일부로조직되어야함. 제재심의위원회가단순한심의기구로서상위의최종결정기관이존재할 경우에는현재의조직형태를유지하는것도무방함. 둘째, 위의검토를통하여제재심의기능의조직적정당성이확보되는것을 전제로변호사의조력권등불공정거래혐의자의방어권보장을위한제도적 장치를도입함. 일본에서는금융청검사국장 금융검사에관한기본지침 또는증권거래등감시위원회 증권검사에관한기본지침 에서검사대상자에대하여검사사항에관한변호사상담에관하여주임검사관등의사전승낙 ( 금융검사 ) 또는사전보고등 ( 증권검사 ) 을요구하는것은지나친것으로서폐지되어야한다는의견이있음 ( 松尾直彦 (2011), 37면 ). 금융범죄조사기능에대해서는위 II.3. 금융범죄조사기능의별도조직화의 기술내용을참조.

202-2. 금융분쟁해결절차 (1) 분쟁해결절차의법적구속력확보 50) 가. 개요 분쟁해결절차의법적구속력은첫째, 금융분쟁해결절차의강제관할권인정, 둘째, 금융분쟁해결절차진행중다른절차로의이행금지, 셋째, 금융분쟁해결절차의해결방안에대한수락의무의부과, 넷째, 분쟁해결절차의공시등의방법으로확보될수있음. 나. 강제관할권 영국에서는 ' 금융옴부즈만 '(Financial Ombudsman Service) 이일정한경우금융업자가조정에반드시응해야하는강제관할권을갖고있고 (Financial Services and Markets Act( FSMA ) section 226), 금융업자가금융옴부즈만의조정결정에불복할수없기때문에 (FSMA section 228(5)), 금융옴부즈만에게고도의전문성및중립성이요구됨. 이를위해서금융옴부즈만은 FSA 로부터독립되어있음 (FSMA section 225). 강제관할권은다음요건이갖추어진경우에인정됨 (FSMA section 226(2)). 첫째, 청구인 (complaint) 이자격을갖추고있고, 옴부즈만절차에따른 분쟁처리를희망하고있을것. 둘째, 상대방 (respondent) 이분쟁과관련된작위또는부작위시에금융 업자 (an authorised person) 였을것. 셋째, 분쟁과관련된작위또는부작위가당해행위와관련하여강제관할 권규정이유효할때이루어졌을것. 51) 50) 영국과호주그리고우리나라의금융분쟁해결절차를비교ㆍ분석한것으로는杉浦宜彦 / 徐熙錫 / 橫井眞美子, 金融 ADR 制度の比較法的考察 - 英國ㆍ豪州ㆍ韓國の制度を中心に ( 金融廳金融硏究硏修センタ Discussion Paper, 2005.8.11).

203 - 다. 편면적구속력 영국에서는금융옴부즈만의강제관할권에따른조정결정에대해서금융소비 자는거부할수있지만금융업자는거부할수없음 (FSMA section 228(5)). 일본의금융 ADR 은지정분쟁해결기관과의계약체결의무와그결정에대한 존중의무등을통하여금융업자에대한편면적구속력이인정되는것과 동일한효력이있는것으로판단됨 ( 금융상품거래법제 156 조의 31 제 2 항 ). 52) 구체적으로금융업자는상담과피해구제절차와함께분쟁해결절차에 응할의무가부과되고절차에서의사정의설명과자료제출의의무가있음. 또한일반적인화해안에대해서는수락과불수락의선택이가능하지만 금융업자는이용자가수락할시 특별조정안 에는구속됨. 여기서말하는특별조정안은금융소비자측이수락하지않는경우, 소송을제기하는경우, 제기된소송이취하되지않는경우, 그밖에화해가성립하는경우를제외하고금융업자가수락해야하는화해안을말함 ( 금융상품거래법제156조의44 제6항 ). 분쟁해결위원은금융업자의절차진행상황이나금융소비자의의향등을 고려하여특별조정안의제시여부를판단할수있음. 라. 분쟁해결절차의지정과공시 영국에서는단일한금융분쟁해결절차가존재하기때문에지정문제는발생 하지않음. 금융상품계약시사전배포가의무화되어있는주요사항설명서 (Key Features Document) 에분쟁해결절차를설명하게하고있음 (COBS 13.3.1). * COBS 는영국금융청의핸드북중금융업자의영업행위규칙을규정한영업행위규정 (Conduct of Business Sourcebook) 을말하며, 2007.11.1. 개정규정이시행되었음. 51) 실제금융옴부즈만이취급하는분쟁의 98% 는강제관할권사건이다. Financial Ombudsman Service, Financial Services Authority & Office of Fair Trading, Consumer complaints(emerging risks and mass claims)(march 2010), p6. 52) 이하일본금융 ADR 의편면적구속력에관한논의는中澤則夫 / 中島康夫, 金融分野における裁判外紛爭解決制度 ( 金融 ADR 制度 ) の槪要, 商事法務 No.1876, 2009.9.15, 48 면를참조하였다.

204 - 또한금융상품의판매시또는그후즉시금융옴부즈만에의한분쟁해결 절차의대상이될수있음을알려야함 (DISP 1.2.1R). * DISP 는영국금융청의핸드북중금융분쟁조정에관한규칙과금융분쟁조정기관 (financial ombudsman) 의역할을규정한분쟁조정규정 (Dispute Resolution: Complaints) 을말하며, 2007.11.1. 개정규정이시행되었음. 그리고금융업자가일정한민원처리절차를내부에설정해야한다고규정 하고있음 (DISP 1.2.). 2010년개정된 FSMA는각금융업자등이 (i) 금융업수행에요구되는요건을준수하고있는지여부를조사하고, (ii) 그러한준수불이행이금융소비자에게손해를야기했는지여부를판단하고, (iii) 보상수단을결정한후보상을행하는 3단계로구성되는금융소비자보상절차 (consumer redress scheme) 를둘것을강제하고있음 (FSMA, 404). 호주의경우금융업인가를취득하고자하는자는내부분쟁해결절차를갖추어야 하고 1 또는 2 이상의 ASIC 승인외부분쟁해결기구의회원이되어야함 (Corporations Act 2001(Cth), section 912A(1)(g) and section 912A(2)). 53) 일본도 2009.6 금융상품거래법, 은행법, 보험업법등금융관련법의개정으로금융분야에서의재판외분쟁해결제도 ( 금융ADR) 의수행주체로서 지정분쟁해결기관제도 ( 금융상품거래법 5장의5) 가도입되어금융기관에대하여지정분쟁해결기관과의계약체결의무가부과됨 (2010.10월시행 ). 54) 지정분쟁해결기관은고충처리 분쟁해결절차를실시하는기관으로서업종 별로주무대신이지정함. 금융업자는적어도하나의지정분쟁해결기관과분쟁해결절차의응낙, 절차에서의설명과자료제출, 특별조정안의수락등의내용을규정한절차실시기본계약을체결하고, 절차실시기본계약의상대방인지정분쟁해결기관의명칭등을공표하여야함 ( 금융상품거래법제37조의7 제2항 ). 53) ASIC, Regulatory Guide 165: Licensing: Internal and External Dispute Resolution(May 2009). 캐나다의금융개혁보고서에서도동일한제안을하고있음. Expert Panel on Securities Regulation, Creating an Advantage in Global Capital Markets: Final Report and Recommendations(January 2009), 35 면. 54) 일본의지정분쟁해결기관에관한논의는中澤則夫 / 中島康夫, 金融分野における裁判外紛爭解決制度 ( 金融 ADR 制度 ) の槪要, 商事法務 No.1876, 2009.9.15, 43-45 면참조.

205 - (3) 법적구속력있는분쟁해결절차의구상 어떤형태로든당사자중일방의불복가능성을차단하는의미에서의법적구속력을부여할경우행정형의금융분쟁해결절차는사인간의분쟁에대한종국적해결수단의부여로서헌법상행정과사법의분리에관한기본구성원리를침해할여지가있음. 따라서법적구속력을보유한금융분쟁해결절차는통일적ㆍ포괄적인 제 3 자형금융분쟁해결절차를지향하는것이바람직함. 그리고금융분쟁해결절차는은행ㆍ금융투자ㆍ보험등모든금융업을 대상으로하고, 통일적인기준을적용할수있어야할것임. 그리고금융분쟁해결절차는중립성과공정성을확보할수있는체제로서, 금융에관한전문적지식과경험을가진자로구성할것, 그리고분쟁해결절차의실효성을확보할수있는장치를구축할것등의요건을갖추도록해야할것이다. 주로법률가로구성되는전문조직으로구성하는것이타당할것임. 금융분쟁해결절차가금융소비자보호수단으로서의제도적기능을수행하기 위해서는당사자에대한일정한형태의법적구속력을인정하는것이필수적임. 그러나금융업자가금융분쟁조정기구의결정에불복할수없도록하는편면적 구속력을인정하면금융업자가분쟁조정에합의하지않을가능성이높을것임. 금융분쟁해결절차로서의법원외분쟁해결절차의활용과관련하여최근 미국에서는반대로강제중재조항 (mandatory arbitration clause) 의기능에 대한재검토가이루어지고있는것은주목을요함. 55)