연구보고서 2001-04 전환기초 중등교육의활로 : 자율과책무의제고 우천식 이주호 박세일편 한국개발연구원
발간사 지식정보화시대의개막으로경제 사회발전의원동력이자본에서인적자원으로바뀌고, 한나라가지니고있는인적자본의양과질이그나라의경쟁력 ( 競爭力 ) 은물론사회구성원각각의삶의질을좌우하게되었다. 교육은인적자원개발및인간실현의중추이다. 한나라가얼마만큼번성할수있느냐는그나라가얼마나제대로된교육으로얼마나제대로된사람을양성할수있는가에달려있다. 일찍이그리스의철학자플라톤은 ꡔ국부론ꡕ 에서이같이파악하였다. 교육이중요치않았던때는없었겠지만교육과사람, 국가의성쇄를등식화하는플라톤의견해는오늘날지식경제시대를맞아일종의공리 ( 公理 ) 로서모든개인과정부의화두 ( 話頭 ) 로자리잡게되었다고볼수있다. 선진국은물론전세계모든국가들이교육의질을둘러싼치열한정책경쟁을펼치고있는것이다. 우리나라는어떠한가? 전세계적으로유례가없는급속한교육기회의팽창을통해대학교육이대중화되는등외형적으로는고학력인력의대량공급기반을구축하였으나질적경쟁력은매우취약한상태이다. 정보화시대가요구하는전문적인기술과기능, 그리고세계화시대가요구하는국제화능력을가진인재를충분히키워내고있지못할뿐아니라시민의식 ( 市民意識 ), 공중도덕 ( 公衆道德 ), 팀정신 (Team 精神 ) 등과같은기초적인사회소양 ( 社會素養 ) 을함양하는
데있어서도크게미흡하다. 이른바 양적풍요 속의 질적빈곤 문제가심각한것이다. 현상태가지속될경우, 21세기지식 교육강국으로의도약은공허한구호일뿐, 선진국과의지식격차는더욱커질가능성이크다. 이러한인력문제의뿌리는낙후된학교교육에있다. 학교교육의질을높이기위한그간의다각적이고진지한정책적노력에도불구하고입시위주교육, 과외등으로대변되는우리교육의고질적인문제는크게개선되고있지못하다. 교육현실에대한학부모, 학생, 교사등교육주체들모두의불만이높아지는가운데, 근간에는교실붕괴 ( 학교이탈 ), 조기유학증가등공교육의존립기반을위협하는새로운위기상황이전개되고있다. 문제는우리의학교교육이낙후되어있다는것자체가아니라좀더참고노력하면이러한문제가점차해결될수있다고하는기대가무너지고있다는데에있다. 문제의내용과원인, 해결방안에대해서우리사회성원다수가납득하고서로공유할수있는정통성있는견해 (legitimate view) 가없는것이문제의주요한원인이다. 교육혁신의궁극적 수혜자 이자현장 추진주체 라고할학부모및다수교원들의이해와지지, 그리고교육시스템의주요요소를관장하고향후시스템개편작업을집행 지원해갈정부기관들간의유기적협력을담보하는데필요한 정통성있는견해 를확립하는것이작금의교육위기를타개하기위한최우선적인과제의하나이다. 우리나라학교교육의근본적인문제점은무엇인가? 우리나라학교교육의미래는있는가? 있다면문제해결의방책과전략은무엇인가? 학부모, 교사, 정책당국각각의역할내지소명은무엇인가? 우리나라초중등교육에대해흔히제기되는이들일련의문제들에대해사회성원다수가공유할수있는정론을탐구하고정립하고
자하는것이본보고서의주된목적이다. 이들문제에대한논의는결코부족하지않다. 그러나이들문제를하나의일관된시각에서교육행 재정체제, 학교제도, 교육과정, 교원등학교교육의주요요소를망라하여종합적으로접근하고자하는시도는드물었다. 본보고서가주장하는학교혁신의요체는학교운영의 자율 과 책무 이다. 우리의경우, 개별학교에대한획일적인규제와통제원리를지지하는평준화정책하에학교운영의자율권과학부모의학교선택권이심각히제약되어근본적으로학부모와학생이원하는양질의다양한학교교육이이루어지기어려운상황이지속되고있다. 따라서현재와같은평준화정책을지양하여학교의 자율 과 책무 를확고히하는것이바로양적팽창에서질적심화로의전환기에서있는한국초중등교육의활로라는것이본보고서의기본관점이다. 본보고서는교육문제에대한시스템적접근을취한다. 우리의교육문제는학교제도 정책은물론과거교육의양적확대기에고착된교육행 재정체제상의구조적요인들이복합적으로작용하여발생한, 시스템실패 (system failure) 적인성격이강하다. 우리의교육문제모두를단기간에해소할수있는획기적으로묘방이나비책은없으며, 과거무수히보아왔듯이입시제도, 과외등한두가지문제의원인 ( 또는결과 ) 에초점을맞춘처방은오히려상황을악화시킬수도있다. 비현실적인문제해결에의기대감을지양하고, 교육행 재정체제, 학교제도, 교육과정, 교원등교육의주요영역에걸친수많은문제요인과그상호관계를체계적으로이해하여, 정치경제학적제약요인하에가능한종합적인문제해결방법을모색하고자하는시스템적접근이필수적이다. 본연구는본원의우천식 ( 禹天植 ) 박사및이주호 ( 李周浩 ) 교수,
그리고서울대학교박세일 ( 朴世一 ) 교수등 교육개혁포럼 에참여하고있는국내전문가들간의공동연구작업으로서수행되어왔다. 교육개혁포럼 은협의의교육계전문가는물론경제학, 사회학, 법학등교육관련전분야를망라한국내전문가들이참여하는민간연구모임으로, 지난 1999년교육개혁연구회로시작한이래우리나라의교육문제와향후개혁방향에관한시스템적연구, 전문가들간의합의형성을위한새로운장 ( 場 ) 으로발전해왔다. 본보고서의내용은그동안 교육개혁포럼 에서세미나형식으로계속발표되고논의된것이며, 학교교육문제에대한본원연구진의시각과그동안교육개혁포럼의연구결과를체계화하여융합 정리한것이라볼수있다. 따라서보고서의집필은교육개혁포럼의참여전문가중일부가전문분야별로분담하여담당하였으나, 연구내용은심층적인공동연구성격이강하다. 다양한분야의전문가가참여하여서로의견해를조율하고일관된시각을갖춘보고서를산출한다는것은결코쉬운일이아니다. 본보고서가이러한점에서약간의성과가있었다면그것은집필자전원이우리교육에대해지니고있는공동의문제인식 즉현재우리의교육문제를해결하는데는학부모, 교원, 관련부처 / 기관모두가문제해결과정에참여해서기존의이해관계를조정하고모든결과를함께책임지는새로운 집단적문제해결 방식이요구된다고하는문제인식때문이라고볼수있을것이다. 집필자들은본보고서의연구작업을이러한 ꡐ집단적문제해결 ꡑ방식의중요한예이자시발점으로보고있으며, 이러한예가향후교육개혁관련논의및집행현장에보다널리파급되기를기원하고있다. 저자들은조야 ( 粗野 ) 한상태의초고 ( 草稿 ) 를기꺼이읽고귀중한논평을해주신본원대학원의유윤하교수와한국교육개발원의유
현숙박사, 그리고연구수행과정에있어서의다양한경로를통해직 간접적으로귀중한논평을주신여러전문가분들께도감사를드리고있다. 또한본연구의주제와밀접히관련되어있던정책연구과제들을지원하고그내용에대해좋은의견을제시하였던교육인적자원부및재정경제부등정부관계자분들께도감사를드리고있다. 그리고통상적인연구업무는물론공동연구수행에따른복잡한행정업무를탁월하게처리해준본원의강기은 ( 康起銀 ) 연구원, 본고의정리및교정에수고한김세진 ( 金世鎭 ) 연구조원에게도감사의뜻을표하고있다. 끝으로본보고서에수록된견해는저자들의개인적견해이며본연구원의공식견해가아님을밝힌다. 2001 년 12 월 한국개발연구원원장강봉균
목 차 발간사요약 1 서언 6 제 1 장교육개혁의기본과제와방향 / 박세일 11 제 1 절문제제기 11 제 2 절교육실패의원인 14 제 3 절교육개혁부진의원인 : 추진능력의문제 18 제 4 절교육개혁의 4 가지기본방향 20 제 2 장평준화정책의재정립 / 이주호 김선웅 36 제 1 절평준화대비평준화 : 이분법을넘어서 36 제 2 절평준화정책의배경과부작용 38 제 3 절평준화정책재정립의원칙 44 제 4 절학교정보의공개 : 평준화재정립의출발점 51 제 5 절입시 ( 내신 ) 제도의개선 : 학교간차이의인정 58 제 6 절학교제도의다양화 : 다양성의증진을통한자율의확대 69 제 7 절결론 75 제 3 장교육법개혁의전제와과제 / 허종렬 77
제1절문제제기 77 제2절교육법개혁의전제 헌법상교육기본권의보장 80 제3절교육관계법개혁의과제 101 제4장교육자치의재구조화및교육분권화 / 우천식 143 제1절문제제기 143 제2절우리나라교육자치의특징및평가 147 제3절재구조화의기대효과 151 제4절재구조화의실행모형 156 제5장학교단위책임경영제의확대와정착 / 김성렬 162 제1절문제제기 162 제2절학교단위책임경영제의도입배경 165 제3절현행학교단위책임경영제의특징 168 제4절현행학교단위책임경영제의영역과내용 171 제5절현행학교단위책임경영제의문제점 177 제6절학교단위책임경영제의성공적정착을위한과제 183 제7절결론 194 제6장교육재정개혁의방향 / 우천식 196 제1절총공교육투자의구조와추이 196 제2절교육여건의개선과교육투자의성과 200 제3절교육재정의구조 207 제7장학교재정지원방식의개혁 / 이영 박정수 214 제1절성과주의교육예산과재정배분방식개혁을중심으로 214
제8장학생평가체제의재구조화 : 수행평가를중심으로 / 백순근 247 제1절문제제기 247 제2절새로운학생평가체제 : 충고형평가 250 제3절수행평가의의미와일반적인특징 256 제4절수행평가정책에대한비판적검토 264 제5절수행평가정책의현장정착방안 277 제6절결론 284 제9장교원의전문성강화방안 / 서정화 287 제1절교원의전문성제고 288 제2절교원전문성의현주소 290 제3절교직사회의변화전망 293 제4절주요선진국에서의교원전문성신장을위한정책의동향 295 제5절교원의전문성신장을위한정책의방향 298 제6절교원의전문성신장을위한정책과제 301 제10장교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 / 전제상 310 제1절문제제기 310 제2절교원평가와교육의질향상 312 제3절우리나라교원평가의현황과문제점 316 제4절교원평가의신뢰성과공정성을저해하는요인 325 제5절외국의교원평가개혁동향 330 제6절교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 335
제11장학교현장의문제와교육개혁 / 유상덕 345 제1절교육개혁의척도는학교현장의변화 345 제2절학생과교사가학교에거는기대와요구 348 제3절교사 학생관계에서본학교교육의문제와학교개혁과제 361 제4절바람직한교육개혁을위하여 376 제12장교육의본질에바탕을둔학교교육개선사례 / 강석준 379 제1절교육의본질을추구하며 379 제2절실천중심의인성교육프로그램 387 제3절교육과정재구성을통한학력신장프로그램 392 제4절교육과정재구성을위한교재개발현황 414 제5절전문성확보를위한교사교육 415 제13장학교교육개혁의새로운전략 / 이주호 김선웅 423 제1절교육개혁의정치경제학 423 제2절우리나라학교교육개혁의문제 426 참고문헌 458
표목차 < 표 2-1> 학교제도와자율권 70 < 표 3-1> 학교헌장과학칙의비교 118 < 표 3-2> 신 구교육법제에서의학칙관의전환 124 < 표 3-3> 신구교육법제에서의학칙기재사항비교 125 < 표 4-1> 현행지방교육자치제도의문제점 145 < 표 4-2> 지방교육자치재구조화에관한주요논의연구 145 < 표 4-3> 지방교육자치구조및운영형태국제비교 146 < 표 4-4> 각국의지방자치제도의특성종합비교평가 148 < 표 4-5> 분권화개혁의성과 152 < 표 6-1> 공교육비의구조와추이 : 1977~1998 197 < 표 6-2> GDP대비공교육비의국제비교 (1997년) 199 < 표 6-3> 공 사립공교육기관의학생 1인당평균교육비 (1997년) 201 < 표 6-4> 교원1 인당학생수의국제비교 (1998년) 204 < 표 6-5> 13세학생의수학및과학교육에관한국제비교 207 < 표 6-6> 공부담공교육비 a 구성추이 : 1995-2000 208 < 표 7-1> 초 중등교육비의구조와추이 : 1977~1998 216 < 표 7-2> 지방교육예산현황 217 < 표 7-3> 초 중등교육관련중앙정부의이전예산의성격 220 < 표 7-4> 종래의제도와새로운학교회계제도의비교 227
< 표 7-5> 시 도교육비특별회계의학교운영비규모및비중 229 < 표 7-6> 일상경비세출과목 235 < 표 7-7> 학교지원산정식의요소, 범위, 지표 238 < 표 7-8> 중앙유보규모와위임항목에대한사례분석 239 < 표 8-1> 선발형평가와충고형평가체제의특성비교 254 < 표 11-1> 우리나라교육의문제점에대한학생설문 350 < 표 11-2> 교사-학생간교육의문제점을보는관점비교 352 < 표 11-3> 학생과교사의교육내용에대한요구의차이 355 < 표 12-1> 심성개발프로그램연간계획 391 < 표 12-2> 수준별교육과정의설정 396 < 표 12-3> 국사과고공학습표 413
그림목차 [ 그림 4-1] 현행우리나라지방교육자치제도의구조 144 [ 그림 6-1] 일인당공교육비추이 : 1970~1999 200 [ 그림 6-2] 교원일인당학생수추이 : 1970~1999 203 [ 그림 6-3] 정부계층별교육재원조달구조 (1997년) 209 [ 그림 6-4] 1999년교육부예산의구성 211 [ 그림 6-5] 1999년지방교육비예산구성 213 [ 그림 7-1] 시 도교육청별세입결산현황, 2000 224 [ 그림 7-2] 시 도교육청별세입예산현황, 2001 224 [ 그림 9-1] 교원의전문성강화관련요인개념화 300 [ 그림 9-2] 교원의전문성신장을위한과제 309 [ 그림 10-1] 교원평가와교육의질향상 315 [ 그림 12-1] 본교교육추진체계표 386
요약 1 요 약 문민정부의교육개혁등교육개혁의기치는여러번높이올려졌지만실제로학교현장에서피부에와닿게개혁의성과가가시화되지못하였음 오히려, 상명하달식개혁노력이교사의집단적인반발에의해실패하거나, 중요한개혁의제들이교육청의개혁실행단계에서희석 변질되는경우빈번 급진적인개혁시도가학부모와교사들간의파트너쉽을훼손하고정부의교육정책에대한이들모두의불신을깊게만드는결과를초래 한국교육의미래에대한우려의목소리가높으나교육개혁이어려운것은선진국들에서도마찬가지이며, 우리의교육개혁성과가여타사회 경제분야에있어서국내개혁성과에비해특별히뒤진다고도볼수없는측면 ꡐ교육기회의확대 ꡑ부담에서자유롭고학업성취도또한세계적인수준이어서수월성, 다양성에맞춘본격적인 ꡐ질적개혁ꡑ을시도할수있는독특한입장
2 과거교육개혁의시행착오를통한학습과이를통해우리의개혁역량을높이는것이중요. 교육시스템전체에대한종합적인연구노력이부족한것도개혁성과부진의한요인. 종합적인연구를통해개혁에관한공공논의의수준을높여교육개혁에대한국민적의견수렴기반을확충 학교에최대한의 ꡐ자율ꡑ을주는한편이에상응하는 ꡐ책무 ꡑ를요구하며, 필요개혁은정부의상명하달식이아니라현장중심으로추진함이향후교육개혁의요체 일선학교가학부모와학생의요구를최대한존중하여자율적으로학교를운영하고그결과에책임을지는새로운교육풍토를조성하는것이관건 학교에자율을허용하는것과책무성을요구하는것은교육개혁이라는동전의양면임. 학교들이더이상교육청혹은교육부로부터명령과통제를받지않고자율을가지도록하는것만으로는교육개혁이완성될수없음 학교교육의다양성, 수월성은학부모, 학생이라고하는수요자로부터의직접적인압력에노출된개별공급주체들의자율적이고다양한혁신노력이있을경우만가능 종래개발년대의관치교육체제하에서는개별학교와교사들이학부모 학생이아니라교육부 / 교육청에대해서책무성을지니면되었으나, 이제는자율을가지게될학교들이교육부 / 교육청보다는학부모 학생 사회에게직접적으로책임을지는제도를구축할필요
요약 3 과거학교정책의기본틀이라할수있는평준화제도를전향적으로재편 교육행정당국이학교교육의투입 과정 성과요소전체를획일적으로통제 규제하는현행평준화제도하에서는수월성, 다양성을위한학교혁신이원천적으로불가능 고등학교이상의교육은현재의획일적인평균화개념에서탈피하여단위학교에최대한의자율권을보장하는방향으로점진적으로현재체제를재편 중앙정부는정책기획등의핵심적역할을수행하고, 기타업무는학교로대폭이양. 학교는법령에명기된범위내에서자율적으로교육계획을수립하고자율적으로교육과정 학사 인사 재정등을운영 특히교육과정과교육평가에있어서도학교의자율권대폭확대 학교선택권확대와사립학교의자율권강화 궁극적으로모든사립고교에대해서는법률이보장하고있는학교운영의자율권을최대한보장하는동시에이들에대한학부모, 학생의선택권을확대 일단은자립형사학제도를활성화하여학교간차별화경쟁 혁신경쟁의물꼬를틈. 여타사립학교에대해서도공납금규제를대폭완화하고교사임용 보수체계도자율화함으로써자립형사학으로의발전을유도
4 사립학교에부유층자녀만이진학하는부작용을방지하기위한조치로서, 학생에대한장학금제도와융자제도를정비 강화. 이와함께단위학교에대한현행재정지원체제도학교제도의변화에맞게재정비 단위학교중심의교육행정체제를위해교육법체계를전면재편 관치교육의관습이너무강인하여통상적인규제완화조치만으로는학교자율권을확충하기곤란. 교육기본법, 초 중등교육법등주요법령을 ꡐ재입법화 (re-write)ꡑ차원에서재편 지역교육에대한일반자치단체의역할과책임강화하는방향으로현행교육자치제도를재구조화 단기적으로지방교육정책수립및시행과정에의참여를확대할수있도록지방교육행정기관과의연계를강화하고중앙정부와도정책파트너십구축 중장기적으로지방교육의심의의결기능을지방의회로단일화하고, 일반자치단체가교육설비투자에관한책임과권한을지니는방향으로의제도를정비 이러한변화를전제로, 지역의교육재정자립도를높이기위한조세 재정개혁을병행하여지역기반형학교교육체제가정착할수있는경제적토대구축 교원의전문성과책무성을높이는방향으로임용및평가보상체계를개선 현재와같은국가단위의획일적인교원제도를지양하고교
요약 5 사의선발 임용 평가에관한지역및학교의자율권을강화. 동일학교내차등이아니고학교간차등이가능한보상제도를개발 정착 재직교사에대한최소자격심사제도를강화하는한편과목전환등을위한교사의재교육기회를대폭확대하고유자격교원의정년퇴직을방지하기위해현행정년제도를원점에서재검토 이러한제도개혁은종래와같은상명하달식접근으로는성공할수없음 교육개혁은대대적인사회적이해관계의재편을수반하며, 다양한이해관계자들간의의견수렴내지합의형성이필수적 개혁의주체이자궁극적수혜자인학부모와교원, 그리고구체적인개혁과제를집행 지원해갈정부기관들의이해와지지, 유기적협력을담보할수있는, 구체적인개혁전략수립하는데도각별한노력이필요
6 서 언 우리의교육현장은현재커다란변화의소용돌이속에있다. 문민정부의교육개혁이 1995년시작된이래로국민정부의 2002년현재까지개혁의기치는여러번높이올려졌지만실제로학교현장에서피부에와닿게개혁의성과가가시화되지못하였다. 오히려, 정부의상명하달식개혁노력이현장에서의교사의집단적인반발에직면하여실패한겨우도많았고, 교육개혁위원회에서강조된개혁의제들이교육청의개혁실행단계에와서는지지부진하여진경우도많았다. 더큰문제는섣부른정부의개혁시도가학교내에서의학부모와교사들간의파트너쉽을손상시키거나교사나학부모들로하여금정부의교육정책을더욱불신하게만들었다는것이다. 많은사람들은지금시점에서과연한국교육의미래가있을지를걱정한다. 교육개혁이어려운것은우리나라뿐만아니라선진국들에서도마찬가지인것으로보인다. 사실, 우리의경제사회의다른분야의개혁에있어서도많은어려움을겪고있는상황에비추어볼때, 교육개혁에있어서지금까지성과가없었고여러번의뼈저린실패를한것에는불가피한면도있었을것이다. 중요한것은우리가과거교육개혁의시행착오를통하여얼마만큼의학습을하였고이를통하여우리의개혁능력을얼마만큼높일수있었느
서언 7 냐하는것이다. 여기에대하여도많은사람들은교육개혁에대한공공논의의수준이개선되지못하였다고개탄한다. 본보고서는지금까지교육개혁의경험으로부터얻은교훈과우리의고유한교육문제에대한깊은고민과연구를바탕으로향후교육개혁에대한공공논의의수준을한단계더높이고이를통하여교육개혁에대한국민적의견수렴이원활히이루어질수있는기반을구축하는데도움을줄수있는 14편의논문들을싣고있다. 이책이기존의교육개혁에대한다른많은책들과다른점은경제학자, 교육학자, 교사 교장들이같이참여하여여러번의토론을거쳐전체교육개혁의체제를어떻게개편할지를논의한이후주제를선정하고집필하는과정을거쳤다는점이다. 당연히, 우리는학제적 (multidisciplinary) 이고우리의교육현장과밀착된연구를지향하였다. 이렇게하여각논문들마다약간의차이는있지만, 이책에실린논문들은이책의제목이나타내는바와같이우리는학교교육개혁이학교에보다자율을주는한편이에상응하는책무를요구하는것을목표로하여야하며그방식은정부의상명하달식이아니라현장중심이되어야한다는것을기본전제로하고있다. 학교교육개혁에있어서이미 1995년의교육개혁부터자율과책무를강조하여왔는데도불구하고우리가이책에서다시금이것들을강조하는데는분명한이유가있다. 우리의과거개발연대학교교육의가장큰문제점은개별학교와교사들이학부모와학생들에대하여서보다는교육부혹은교육청에대하여책무성을가지면되었던것이이었다. 이러한관치교육의관행은우리교실구석구석에너무나깊이배어있어서, 교육규제에관한법령을손질한다고바뀌는것이아니라는것을우리는
8 1995년이후과거 7년넘은기간동안의경험을통하여채득하였다. 학교에진정한자율을허용하기위해서는교육법체계를전체적으로다시구성하는것은물론과거학교정책의틀이었다고할수있는평준화제도를재정립하지않을수가없다. 또한, 교육자치제도를전반적으로재구조화하여야하고학교단위책임경영제가정착될수있도록많은노력이경주되어야한다. 교육재정의전체적인틀은물론학교에대한재정지원방식이같이바뀌어주어야하는것도필수적이다. 교육과정과교육평가에잇어서도학교의자율이당연히확대되어야한다. 다시말하면, 학교에자율을확대하는정책은그야말로우리교육의전체시스템을바꾸는일이되는셈이다. 따라서, 현재우리학교자율의확대가계속지연되고있다는느낌을현장에서가지게되는것은이러한교육시스템전체를바꿀수있는종합적인연구노력이부족한데에도일부기인한다고할수있는것이다. 우리는이러한문제를인식하고학교자율을과감하게확대하기위하여우리교육시스템이어떻게변화하여야하는지를다각적으로검토하고대안들을제시하였다. 우리의학교들이더이상교육청혹은교육부로부터명령과통제를받지않고자율을가지도록하는것만으로는교육개혁이완성될수없다. 자율을가지게될학교들이이제교육부혹은교육청이아니라학부모, 학생, 사회가요구하는교육을하도록이들에게책무성을가지도록하는제도를동시에구축하여야한다. 학교에자율을허용하는것과책무성을요구하는것은교육개혁이라는동전의다른두면이라고할수있다. 학교에자율을확대하기위하여평준화제도를재정립하교교육법체게를재정비하고교육자치를재구조화하고학교단위책임경영제를정착시키고교육과정과교육
서언 9 평가의틀을바꾸어나갈때이를통하여학교들이늘어난자율을학부모, 학생, 사회에책무성을가지는방향으로행사할수잇도록만드는것이매우중요하다. 특히교원의전문성을신장하고교원평가인프라를구축하여교원들이책무성을가질수있는능력을제고시키는것도매우중요하다. 우리는이렇게학교의자율과책무를제고할수있는매우다각적인제도의개혁을주장하면서도이러한제도개혁이정부가주도하는상명하달방식으로이루어져서는아니됨도마찬가지로강조하고있다. 우리는지금까지교육개혁노력에있어서목표의설정은학교의자율과책무의제고에맞추어놓고서도막상이를실현하기위하여정부가개혁을상명하달식으로주도하면서교육현장으로부터개혁이왜면당하여왔던경험으로부터배워야한다. 향후교육개혁에있어서는개혁의목표설정과제도개선방안에대하여서만아니라학교현장의문제에보다주의깊게귀기울이고학교개혁의전략에대한깊은성찰이있어야함도본보고서의저자들은강조하고있다. 이책의구성은다음과같다. 먼저제 1장에서는우리교육학교개혁의전체적인방향에대하여개괄적으로논의한다. 다음으로, 학교제도에관한부문에서는제 2장에서평준화제도의재정립에관하여, 제 3장에서는교육법규의개편방향에대하여각각논의한다. 이어서, 학교에대한교육행정의개혁에관하여제 4장에서는전체적으로교육자치재구조화에대하여방향을제시하고제 5장에서는학교단위책임경영제의확대를위한방안을제안한다. 다음, 교육재정에관하여는제 6장에서거시적으로교육재정의개혁방향을제시하고제 7장에서는미시적으로학교재정지원방식의개혁에대하여분석한다. 교육과정에관하여는, 제 8장에서교육평가
10 의개혁에대하여논의한다. 학교인사에대하여는제 9장에서교원전문성제고를위한정책방향을제시하고제 10장에서는교원평가인프라의구축에논의의초점을맞춘다. 학교현장에대한부문에서는, 제 11장에서학교현장의문제를집중적으로논의하고제 12장에서는학교교육의개선사례를제시한다. 마지막제 13장에서학교교육개혁의전략을제시하는것으로결론을맺는다.
교육개혁의기본과제와방향 11 제 1 장교육개혁의기본과제와방향 제 1 절문제제기 오늘날우리나라교육정책에는다음과같은 3가지문제가있다. 첫째는우리교육정책은 21세기세계화정보화시대우리사회가요구하는인재들을제대로교육해내고있는가하는문제이다. 우리교육이길러내야할 21세기인재들은적어도다음과같은 3가지능력을갖춘인재이어야한다. (1) 첫째는전문능력 (specialized skills) 이다, 즉세계화정보화시대가요구하는전문지식과정보능력 ( 정보활용및정보창출능력 ) 을갖춘인재여야한다. 기술경영뿐아니라인문예술등여러분야에서세계적으로국제경쟁력이있는인재여야한다. (2) 둘째는사회능력 (social skills) 이다. 무엇보다도민주시민으로서의덕성과소양을갖춘인재가요구된다. 동시에세계화정보화시대에는개인의능력못지않게남과더불어팀워크 (team work) 을할수있는능력 ( 의사소통능력, 비판수용능력, 협동능력등 ) 이중요해지기때문에이러한사회능력을갖춘인재가요구된다. (3) 셋째는평생학습능력 (learning skills) 이다. 21세기정보화시
12 대에는지식의생애주기가빠른속도로짧아진다. 따라서정규의교육기관에서의교육만으로는도저히변화를따라갈수없어결국평생학습 (life-long learning) 이불가결하다. 그런데이러한평생학습의시대에는자기주도적 (self-directed learning) 으로학습할수있는능력, 즉스스로공부할수있는능력이대단히중요해진다. 우리사회가이러한 3가지능력을갖춘인재를요구하고있다고할때우리의교육제도가얼마나이러한인재들을제대로잘양성해내고있는가가문제이다. 대단히불충분하다고본다둘째는우리나라의교육제도에는낭비와비효율이너무크다는사실이다. 그리고그것은국민들개개인에게는교육고통 ( 敎育苦痛 ) 으로나타나고있다. 엄청난사교육비를들이고상급학교에진학시켜도, 졸업후취업을못한다던가취업을하여도자신의전공과적성을살리는직종이아니라던가등이그것이다. 1) 몇가지예를들어보자. (1) 잘못된대학정원정책으로필요분 야의인재는부족하고불필요분야의인력은양산 ( 量産 ) 하여나타나는낭비 ( 이공계졸업자의부족과인문사회계졸업자의과다공급 ) (2) 교사, 교육방법등에문제가있어엄청난교육투자를하고도그효과가잘안나타나는비효율 ( 영어를 10년이상가르치고도의사소통이어려운외국어교육 ) (3) 노동시장의관행의잘못으로인한낭비와비효율 ( 여성노동의경우, 교육기회는남녀간차별이적어졌으나고용기회에는아직차별관행이여전하여나타나는여성고학력자의낮은취업률 ) 2) (4) 각종정책과제도의잘못으로나타나는낭 1) 대졸자의 46.5% 와전문대졸자의 32.7% 가자신들의첫일자리가자신들의교육수준보다낮은곳으로하향취업했다고밝히고있고대졸자의 37.4% 전문대졸의 30.1% 가자신의전공과관계없는분야에첫취업을하였다고보고하고있다. 한국노동연구원, [ 한국노동가구패널 ] 3차년도청년층부가조사자료, 2000
교육개혁의기본과제와방향 13 비 ( 예컨대과도한학벌주의와입시제도의문제로인한대학재수생의양산, 잘못된사법행정고시제도로인한수만의고시준비생 ) 3) (5) 인성교육과민주시민교육의부족으로인한사회적비용의증대 ( 증대하는학교폭력과비행청소년의문제 ) 등등을생각해볼수있다. 일반적으로우리나라의지식투입지수 ( 知識投入指數 : 예컨대, R&D/GDP, 교육비 /GDP 등 ) 는선진국과대등한수준을보이고있으나지식성과지수 ( 知識成果指標 : 예컨대, 특허등록건수, 논문발표건수, 지식기반산업의부가가치비중, 기술료수령총액등 ) 는현저히낮은것으로나타나고있다. 지식투입지수는선진국 5개국평균을 100 으로하였을때우리나라가 90.2 수준인데지식성과지수는선진 5개국을 100을하였을때우리는 32.7의수준에불과하다 4). 한마디로그만큼우리나라교육에낭비와비효율이많다는이야기이다. 셋째는오늘의우리나라교육은경제적부 ( 富 ) 와사회적지위의세습화 ( 世襲化 ) 에기여하고있다는사실이다. 본래교육기회의확대는사회경제적불평등을줄이는방향으로작용하는것으로알려져왔다. 특히의무교육의확대는소득평등화효과 (great income equalizer) 가큰것으로알려져왔다. 그리하여교육이론가들사이에 2) 우리나라의여성의고학력화수준은일본이나독일의 2배그리고여타유럽선진국보다는높은수준이나일반적으로고학력자의활용도는선진국들에비하여 2/3 내지 1/2 수준이다. 3) 우리나라는대학입학재수와국가고시준비등으로청년층 ( 15세-29세 ) 의유휴화현상이대단히심각함. 유휴화란일을못하거나일을안하고있는경우인바, 2000년현재남자는약 60만 5천명여자의경우는약 128만 8천으로나타난다. 남자가상대적으로적은것은군입대때문으로보인다. 여하튼남자의경우는유휴화율 (( 실업자 + 비통학비경제활동인구 )/ 15-29세인구 ) 이 11.9% 그리고여자의경우는 23.4% 로나타난다. 대단히큰인력낭비이다. 자료는통계청 [ 경제활동인구연보 ] 2000년 4) 자료는재경부. 한국개발연구원, [ 새천년의패러다임-지식기반경제발전전략 ], 1999 참조
14 [ 교육의사회통합기능 ] 이중시되어왔다. 그런데우리나라의경우 50 년대부터 70년대까지는교육이이러한순기능을했으나, 의무교육의확대효과가어느정도끝나고고등교육의중요도가크게올라간 80 년대이후부터는교육은오히려소득의불평등화에기여하고있는것으로보인다. 주지하듯이우리나라에서는학력과소득의정비례 ( 正比例 ) 관계가외국에비하여강하고가구주의학력별교육비지출의차이도크다. 따라서부모의고 ( 高 ) 학력-> 부모의고소득-> 높은교육비지출-> 자녀의고학력-> 자녀의고소득의순환적인과관계가발생한다. 그런데최근에더욱문제가되는것은가구주의학력별교육비지출의격차가 1997년 IMF 금융위기이후더욱확대되고있다는점이다. 예컨대저 ( 低 ) 학력가구주보다고학력가구주의교육비지출이과거에는약 3배정도높은수준이였으나, IMF이후약 5배이상의수준으로확대되고있다. 교육을통한부와소득의불평등화가강화되고있는셈이다. 여기에더하여우리나라에서도정보화가진전될수록정보격차 ( 情報隔差 ) 를통한소득격차의악화가심해질위험이크다. 왜냐하면앞으로는우리나라에서도교육내지소득수준에따라정보통신기술에의이해나활용의정도가달라지는소위디지털디바이드 (digital divide) 현상의격화가예상되기때문이다. 제 2 절교육실패의원인 이상과같은교육의문제는왜발생하는것인가?
교육개혁의기본과제와방향 15 첫째는그동안국가의교육정책의중심이주로학사관리를중심으로하는 [ 협의의학교문제 ] 에국한되어왔다. 그리하여비교육 ( 非敎育 ) 분야특히노동, 산업, 과학기슬, 문화, 시민사회등국민경제사회전체의발전과의관계속에서교육문제를보고, 특히 [ 민주사회와경제성장을위한인적자원개발 ] 이라는국가목표와의관계속에서교육문제를종합적체계적으로이해하는시각이크게부족하였다. 국가적차원에서의인적자원개발이라는종합적이고체계적인큰비전과그림없이교육정책이입안되고집행되어왔기때문에교육정책이산업 ( 무역 ) 정책과노동 ( 고용 ) 정책과의체계적연계성이거의전무하였다. 교육정책을수립할때미래산업구조나고용구조의변화가충분히감안되지못하였고산업정책을입안할떼에도우리나라교육제도나노동시장의특수성등도제대로반영되지못하였다. 그리고그결과는필요인력의공급부족, 고학력실업자의양산, 그리고국민들의교육고통등등이였다. 뿐만아니라민주화세계화지방화시대의인적자원은산업적기술적전문성못지않게민주시민으로서의소양, 지역에대한애향심, 세계시민으로서의개방성등이필요하다. 따라서교육정책은지방자치정책, 문화정책, 외교정책등과도긴밀한연관속에서진행되어야한다. 그러나이점역시우리나라에서는크게부족하였다. 둘째는우리나라교육의자기혁신능력 ( 革新能力 ) 이크게위축내지약화되어왔다는사실이다. 본래교육이새로운시대변화에따라자기쇄신과발전을하기위하여서는교육분야에서기업가적창의와혁신 (entrepreneurial creativity and innovation) 이일어나야한다. [ 관료적교육자 ] 가아니라 [ 혁신적교육자 ] 가나와서우리교육을리스트락춰링 (restructuring) 하고리엔지니어링 (re-engineering)
16 하여야한다. 그런데우리나라교육정책은그동안교육자의창의력과혁신정신을조장하고육성하기보다이를견제하고억압하는경향이강했다. 그리하여교육을끊임없이규격화획일화관료화하여왔다. 이것이우리나라에교육실패를가져온두번째의이유이다. 우리나라교육현장에서기업가적창의와혁신이일어나지않는데는두가지구조적요인이있다. 하나는교육에대한정부의과다규제와과잉개입으로나타나는관치교육 ( 官治敎育 ) 이다. 어느나라어느시대든교육에대한정부의 [ 질서적규제 ] 는물론필요하다. 그러나교육과정 (educational process) 에대한간섭과규제는있어서는안된다. 그런데불필요한부분까지시시콜콜한규제와간섭을확대하고일상화하면교육현장에서의혁신과창의의가능성은죽는다. 혁신과창의는항상자유에서나오기때문이다. 또다른하나는학교의통치구조 (school governance) 에서의비민주성과획일성과관료성이다. 학교내에서의지배구조즉의사결정구조와집행구조등을보다민주화투명화하고자율화다양화하여야한다. 이해당사자들의참여와자율의폭도넓히고, 그에상응하는책임의폭도넓혀야한다. 특히현장교육자들이제안하는새로운혁신적교육프로그램, 교육내용과교사방법등을억제내지억압하지말고적극권장하고지원하는통치구조여야한다. 그리하여항상새로운것이끊임없이시도될수있는 [ 열린조직문화 ] 가학교현장에생겨야한다. 더나아가단일의경직된학교통치구조만을강요하지말고유연하고다양한통치구조, 즉다양한학교소유형태및경영관리형태를허용하여어떤학교통치구조가시대의변화에보다잘대응하는가, 보다많은교육적혁신과창의를가능케하는가등을가지고서로선의의경쟁을하도록유도하여야한다.
교육개혁의기본과제와방향 17 셋째는우리나라교육정책의책무성 (accountability) 의부족이다. 이것이우리나라교육실패의세번째이유이다. 교육정책의책무성의부족은두가지형태로나타난다. 하나는정부의교육정책에대한과학적체계적정책평가제도 (policy evaluation system) 가없기때문에나타나는책무성의부족이다. 정책에대한객관적이고과학적평가가체계적주기적으로이루어지지않으면정부의교육정책 ( 특정의교육정책 ) 이과연기대한효과를제대로내고있는지? 아닌지? 아니라면그이유는무엇인지를알수가없다. 정책추진자의의지나노력부족때문인지아니면정책의내용자체에문제가있어서인지, 또아니면생각하지못했던다른사정의발생때문인지등을전혀알수없다. 따라서앞으로어떻게정책개선을하여야할지, 앞으로어떻게정책실패 ( 나아가교육실패 ) 를줄여야할지를알수없게된다. 그결과유사한정책실패가주기적으로반복되는경향을가진다. 예컨대고교평준화정책이도입된지수십년이되고과연우리사회에서바람직한제도이냐아니냐에대한많은논란이있지만그동안고교평준화정책의정책성과에대한객관적과학적평가와분석은거의없었다. 과연평준화가과연상향평준화를가져왔느냐아니면하향평준화를가져왔느냐는지역별학교별학업성취도의변화를수년간만조사하여분석하면쉽게알수있는문제이다. 아니지역별학교별수능성적만공개되어도쉽게분석해볼수있는문제이다. 그러나과거교육부는수능성적공개에대하여위화감조성이라는명분으로항상부정적이였다. 결국정책의과학화를기피하는결과가되었다. 두번째교육의책무성부족은우리나라에서교육의학습평가체제 (learning assessment system) 가제대로작동하지않기때문에
18 발행한다. 일정한교육목표를정하고교육을시킨후에는교육성과를객관적이고과학적으로평가해야하는것은너무나당연한일이다. 학생들에게적절한시험을치르게하고그결과를분석하여보아야한다. 그리고그분석결과에기초하여앞으로의교육내용과교육방식의개선을도모하여야한다. 그런데우리나라에는이학습평가작업이거의체계적조직적으로이루어지지않고있다. 언제부터인지학생들에게교육고통을덜어준다는명분으로모든시험을무조건쉽게만내려하거나아니면무시험을선호하는풍조가있는데이는한마디로교육의포기이다. 제 3 절교육개혁부진의원인 : 추진능력의문제 그러면이러한문제점들을가지고있으면서도잘개선되지않는이유는무엇인가? 여러가지이유를생각해볼수있다. 경우에따라서는교육개혁안 ( 案 ) 이너무졸속으로입안되어그내용속에실패의원인을내재하고있는경우도있다. 그러나대부분의교육개혁의경우교육개혁안은관련전문가들의사전연구와이해당사자들의의견수렴등나름의준비를거친합리적인안이대부분이다. 따라서그동안교육개혁이부진한가장주된이유는교육개혁안그자체에문제가있었다기보다결정된교육개혁안을일관성과지속성을가지고추진해내지못하였다는데보다큰문제가있었다고본다. 한마디로 [ 추진체계내지추진능력의문제 ] 가있었다. 추진능력이약화된가장중요한첫째이유는교육개혁의추진주체, 내지책임자가너무자주바뀌는데있다. 정치적이유로장
교육개혁의기본과제와방향 19 차관이바뀌던, 순환보직제때문에담당국과장이바뀌던개혁정책의책임자가너무자주바뀌면개혁은제대로일관성있게진행될수없다. 공직사회에서는자연히적당히하기, 눈치보기, 무사안일과책임회피등의분위기가팽배하게된다. 뿐만아니라개혁으로인하여불편하여지는혹은손해를보는단체나집단은가까운장래에정책책임자가또바뀔것을기대하면서사실상개혁에대하여사보타지를하려한다. 아니면로비를열심히하여개혁안을변경수정하려하거나아니면정책책임자를교체하려들것이다. 더나아가정책책임자들도언제바뀔지모르기때문에소신에찬개혁안의강력추진보다는적절한수준에서현실타협이나보신주의를택하게된다. 아니개혁의강력추진이무책임한여론재판의표적이되면보다쉽게현직을물러나야하기때문에정책책임자들은여론의향배에보다많은신경을쓰지개혁의추진에는노력을덜하게된다. 결국개혁은물건너가게된다. 개혁추진능력이약화되는두번째원인은추진체계가미흡하다는점이다. 교육개혁이효과적으로추진되기위해서는개혁의입안부터집행, 그리고평가까지개혁의전과정을책임지고일관성있게추진하는개혁세력내지개혁주체가형성되어야한다. 적어도장차관은물론이고청와대교육담당수석그리고교육개혁관련대통령위원회의위원장, 당의교육담당정책위의장등이비슷한철학과정책소신을가진 [ 개혁적정책세력 ] 으로구성되어야한다. 한마디로개혁팀이구성되어모든책임을지고교육개혁의전과정을직접관리하여야한다. 이러한개혁세력내지개혁중심이있어야전문가들과이해당사자들의의견을듣고수렴할것은수렵하고수렴할수없는것은못하는이유를적극설득하며나아갈수있다. 또개혁과정에서예기치않은부작용이나오면, 개혁의기본원칙을지키는
20 범위내에서, 신속하게대처하여필요한보완을할수도있다. 개혁의주체내지주인이없고모두가손님 ( 客 ) 처럼행동하면개혁은결코성공할수없다. 끝으로지적해야하는것은모든개혁이그러하지만특히교육개혁은예산지원과법령개폐가가능하여야비로소성공할수있다. 따라서개혁의성공을위해서는교육개혁에보다호의적인예산팀과교육개혁관련입법에보다적극적인정치세력이필수적이다. 제 4 절교육개혁의 4 가지기본방향 앞으로우리나라교육개혁정책의바람직한기본방향은첫째는효율성 (efficiency), 둘째는혁신성 (innovation), 셋째는형평성 (equity), 넷째는책무성 (accountability) 제고이다. 여기서효율성제고란우리교육은사회와시대가필요로하는인재를교육해내어교육낭비와비효율을과감히줄여야한다는것이고, 혁신성제고란그러한필요인재를교육해내는방식이창의적이고혁신적이어야한다는것이다. 끊임없이새롭고보다낳은교육방식이모색되고창출될수있는환경이어야한다는것이다. 그리고형평성제고란교육이사회의부와소득분배를개선하는방향으로작용하여야하고, 적어도부와소득분배를악화하는데기여하여서는안된다는것이다. 끝으로책무성제고란정부는자신들이추진한교육정책의결과에대하여, 그리고학교와교사는자신들이가리킨교육 ( 내용과방식 ) 의성과에대하여직접책임을지도록하여야한다는것이다.
교육개혁의기본과제와방향 21 가. 효율성 21세기세계화정보화시대에어떤인재를키울것인가하는문제와관련하여서는이미앞에서 (1) 전문능력 (2) 사회능력 (3) 평생학습능력이 3가지를고루갖춘인재가필요함을지적하였다. 이중특히전문능력과관련하여약간상론하도록한다. 21세기가요구하는여러가지전문능력가운데이시대우리사회에서특히강조되어야능력은무엇인가? 이문제는우리경제가당면하고있는두가지과제와의관련속에서찾아져야한다. 오늘날한국경제는실물적 ( 實物的 ) 으로다음과같은두가지과제에직면하고있다. 하나는저 ( 低 ) 생산성저 ( 低 ) 부가가치산업구조를고생산성고부가가치산업구조로바꾸어나갈산업과기업의혁신능력 (innovation capacity) 을높이는일이다. 주지하듯이한국은한편으로는동남아나중국등에서밀려오는저임금 ( 低賃金 ) 경쟁의추격을받고있고다른한편으로는일본등선진국의선진기술장벽의벽을뛰어넘지못하고있다. 따라서새로운비교우위 ( 比較優位 ) 를창출하기위한고생산성고부가가치구조로의산업구조의전환이절체절명의과제이다. 다른하나는세계경영및네트워크경제의시대를맞이하여우리산업과기업의세계화능력, 구체적으로는세계경영을향한글로벌네트워크능력 (global network capacity) 을높이는일이다. 예컨대생산기술분야에서는세계각지역의생산기술의핵심역량과비교우위부분을연결하고활용하기위한글로벌생산 ( 기술 ) 네트워크가만들어야한다. 연구개발과판매분야에서도유사한글로벌 R&D 혹은판매네트워크 (global R&D 혹은 distribution network) 가구축되어야한다. 그리하여산업내지기업들이세계연결생산성내지수
22 익성 (globally integrated productivity or profitability) 을극대화할수있어야한다. 그런데오늘날우리는이러한다차원적 ( 多次元的 ) 인글로벌네트워크능력이크게부족하다. 요약하면우리는산업화근대화시대가끝나고 [ 지식정보사회 ] 로 [ 글로벌네트워크경제 ] 의시대로들어가고있다. 따라서우리경제의 미래는우리나라인력자원의 지적. 기술적창조능력즉 [ 혁신능력 (innovation capacity)] 과글로벌네트워크능력즉 [ 세계화능력 (globalization capacity)] 에달려있다고볼수있다. 그런데바로이두능력분야의인재부족이오늘날우리나라의인적자원문제가당면한가장큰문제의하나이다. 따라서교육개혁이이두분야의능력을가진신 ( 新 ) 인적자원을양성하는데역점을두어야한다. 이상을정리하면앞으로교육내용, 교육방식, 교육제도의개혁을통하여양성하여야할주인적자원은 (1) 혁신능력 (2) 세계화능력 (3) 사회능력 (4) 평생학습능력을갖춘인재이어야한다고요약할수있다. 교육인적자원개발의효율성을높이기위하여지적되어야할또하나의중요문제는이미앞에서언급하였으나교육정책과노동 ( 고용 ) 정책, 과학기술정책, 산업무역정책간의연계성을강화하는일이다. 구체적으로는산업-과학-노동-교육간의정책연계시스템을구축하는일이고이를위하여부처간긴밀한협조체제를만드는것이과제이다. 5) 이문제의중요성에대하여는연구자들사이에이미오랜동안많은지적이있었으나그동안각부처의정책간의연계성 5) 효율성제고를위한또하나의주요정책과제는교육인적자원을양성배치활용사후관리함에있어민관학연 ( 民官學硏 ) 의파트너쉽네트워크를구축하는일이다. 이네트워크를지역별로혹은업종별로만들어야할것이다. 지역별업종별로만들면그것이소위구미 ( 歐美 ) 에서이야기하는 industrial cluster가될것이다.
교육개혁의기본과제와방향 23 제고가기대만큼진행되지않고있었다. 결국은부처이기주의 ( 部處利己主義 ) 때문에부처간의협조가어려웠기때문이다. 그리하여근년에와서교육인적자원부를만들어부총리로격상하고인적자원관련여러부처들을관장하도록하였다. 이는분명큰제도개선이다. 그러나그동안의관료사회의경험을보면이번제도개선이과연얼마나실효를걷을수있을지낙관하기는어렵다. 여하튼아직은객관적평가는이르다. 그러나만일이번제도개선도부처간긴밀한협력체제의구축, 교육, 노동, 과학기술, 산업정책의연계성강화라는소기의결과를얻을수없다면제도개혁의다음의방향은적어도인적자원관련부처들만이라도통합하는길이다. 예컨대교육부노동부과기부등을예컨대가칭 [ 미래부 ( 未來部 )] 라는단일부처로통합하는일이다. 물론이러한통합과정에서는종래교육부의고등교육정책분야는가능한민간자율 ( 대학자율 ) 에, 그리고중등교육정책분야는지방자치에맡기고노동부의노사관계분야는중앙노동위원회에넘기는등의제도개혁이함께진행되어야할것이다. 이러한미래부로의대통합을계기로교육훈련정책노동고용정책과학기술정책을 21세기지식정보시대, 평생학습시대의인적자원의개발, 배치, 활용이라는종합적인큰정책구상안에유기적으로통합시켜나가야할것이다. 그래야한나라의인적자원의교육 -> 배치-> 고용-> 재교육 ( 향상훈련 )-> 재배치->( 상위 ) 직종이동등이체계적으로지속적으로가능하게된다. 나. 혁신성 교육개혁의두번째주요방향은누가무엇을어떻게가르칠
24 것인가라는교육과정에지금까지의경직성, 획일성, 관료성을깨고유연성, 다양성, 자발성을크게높이는일이다. 그리하여교육현장에서기업가적창의와혁신이즉창조적파괴와혁신의정신이활발히일어날수있도록하여야한다. 이러한교육혁신을위한정책방향은학교교육의경우와평생교육의경우를나누어생각해볼수있다. 우선학교교육의혁신을위해서는첫째, 무엇보다도먼저교사정책을개선하여야한다. 학교교육혁신은교육혁신의주체가되어야할교사들에대한정책쇄신에서부터시작하여야한다. 교사들이교육혁신의주체가되지못하면어느교육개혁도성공하기어렵다. 교사정책의기본방향은한마디로 [ 자긍심의제고 ] 와 [ 전문성의강화 ] 이다. 이를위하여교사교육제도, 자격제도, 보수및승진관리제도등의개선과스승존경풍토의조성을위한범국가차원의노력이있어야한다. 둘째는교과서정책을개혁하여야한다. 우선시급한것은낙후된그리고시대에맞지않는교과서내용을개선하는일이다. 교육에있어서무엇을가르치느냐가대단히중요한데역대정부의교육개혁노력속에는이부문에대한관심이상대적으로대단히소홀하였다. 학생들이나학부모들이우리교육에좌절하는것은장시간학습과엄청난사교육비그자체가아니라쓸데없는낙후된낡은교육내용을무조건암기하고반복적으로학습하여야하는데있다. 이는교육이아니라고문이다. 국내외최고의학자와전문가들로 [ 교과서개편위원회 ] 를구성하여충분한재정지원과시간을가지고모든교과서의대대적개편작업을시작하여야한다. 한마디로 21세기형교과서를만들어야한다. 그리고현행국정교과서제도는개선하여민관 ( 民官 ) 경쟁이가능하도록하고학교나교사들이자유선택하도록
교육개혁의기본과제와방향 25 하는방향이바람직하다. 셋째는학교운영의자율성을높이기위하여학교경영책임제 ( 學校經營責任制 ) 를도입하여야한다. 학생선발방식, 교육과정편성운영, 신규교원의채용등학사및학교운영전반에대하여학교장의권한을확대하여야한다. 이를위하여중등교육의경우에는교장교감인사제도를개선하여야하고고등교육의경우에는총학장의현행선출제도의개혁이있어야한다. 명실공히학교장은학교발전을위하여기업의 CEO와같은자질과능력을가진 [ 교육경영자 ] 이어야한다. 이와함께학교장의책무성도함께높이여학교운영의결과에대하여직접책임지게하여야한다. 그러한의미에서중등학교의경우에학교운영위원회의활성화를통한학교운영의투명성제고는대단히중요하다. 넷째는학교제도를다양화하여야한다. 중등학교의경우는특목고, 특성화고, 자율학교등기존의특수형학교를보다확대하고활성화하여야하며특히자립형사립학교는대대적으로가능한빨리도입하여야한다. 그리하여학생선발, 교사및교장인사, 교육과정의선택, 수업료책정등에대폭적인자율권이주어져야한다. 고등교육의경우에도신 ( 新 ) 대학 ( 기업체 + 대학 ), 다전공학제 ( 多專攻學際 ) 대학 ( 공학 + 경영학, 정보 + 환경, 법 + 경제등 ) 세계화대학 ( 국제통상대학, 국제관계대학, 지역대학, 등 ) 및전문대학원대학 ( 법학, 의학, 경영학, 종교, 언론, 교육, 국가정책학등 ) 등등으로보다다양화전문화되어야한다. 다섯째는교육행정의분권화를추진하고지방자치와교육자치의연계성을제고하여야한다. 우리나라교육행정이아직중앙과광역에과도집중되어있다. 단순한임의적위임이아니라확실한권한이양의형태로그리고가능한단위학교수준으로권한의분권화
26 가이루어져야한다. 권한의분권화와더불어반드시예산과인재의지방분산도함께진행되어야한다. 유능한인재의지방체류에유인제공을위하여각종의국가시험의지역할당제 ( 地域割當制 ) 나각종자격제도의지역별영업허용제 ( 營業許容制 ) 등의도입도검토할만하다. 그리고우선광역단위부터지방자치와행정자치의통합노력이시작되어야한다. 물론종국적으로는재정통합까지가야한다. 여섯째는교육기관간에선의 ( 善意 ) 의경쟁을촉진하여야한다. 이를위하여개별학교에대한자세한학교정보, 예컨대, 학교역사, 재정상태, 교과과정의특징, 교사의구성과경력, 졸업자의진로, 대학입학및학력평가의결과, 학부모나학생들의자체평가결과등등을공개하도록하여야한다. 그리고교육성과와의연계가부족한현행교육예산체제를크게개편하여성과주의 ( 成果主義 ) 예산제도를조기도입하여야한다. 물론투명성의제고가함께이루어져야한다. 다음으로평생교육의혁신을위해서는첫째는현행국가및민간의각종자격제도 ( 資格制度 ) 가대대적으로정비되고확충되어야한다. 학력 ( 졸업증, 학위증등 ) 이외에새로운능력개발지표 ( 새로운민간자격증, 경력증, 이수증등등 ) 가많이개발되어야한다. 평생학습사회의구축을위해서는현재의학력주의를상대화 ( 相對化 ) 내지는대체시킬각종자격제도들을가능한많이개발하여노동시장에서광범위하게유통시켜야한다. 그래야비로소학력주의의시대를끝내고능력주의의시대로진입할수있다. 둘째는인적자원개발에있어경쟁과선발 (competition and selection) 의시기를학교교육이후까지로확대하고동시에그과정을다단계화 ( 多段階化 ) 하여야한다. 우리나라는학교졸업시에치는일회 ( 一回 ) 의시험으로평생자격내지평생면허가주어지는경우가일반적이다. 지식의생애주기가짧아지는지식정보사회에서는전혀맞
교육개혁의기본과제와방향 27 지않는제도이다. [ 학습후선발 ] 이일회로끝나지않고수회 ( 數回 ) 에걸쳐 [ 재학습후재선발 ] 을하는체제로바꾸어야한다. 예컨대의사나변호사도졸업시간단한졸업시험으로 1급자격을주어일정한일반분야에서만일할수있게하고수년간의현장경험과자기학습기간을경과한후다시시험을보아제 2급자격을주어좀더넓은전문분야에서일할수있도록허용하는식의제도개발이있어야한다. 셋째는여러형태의인적자원개발노력즉여러종류의학습의사회경제적가치를모두가치평가 ( 價値評價 ) 할수있는제도가개발되어야한다. 단순한정규학교교육 (formal learning) 뿐아니라일반적으로학원등의비정규교육 (non-formal), 혹은각종의취미클럽에서배우는비공식교육 (informal) 등도모두그인적자본적가치내지노동시장적가치가평가되고노동시장에서유통될수있도록하여야한다. 그리고필요하면그가치를축척할수있는, 예컨대학점은행제 ( 學點銀行制 ) 와유사한제도구상도있어야한다. 넷째, 평생교육을위하여불가결한자기주도적 ( 自己主導的 ) 학습을적극권장촉진하기위한정부의지원이있어야한다. 예컨대일본은 1998년부터고용보험일반피보험자가직업능력개발훈련과정을자발적으로연수하면교육훈련비의 80% 를지원하는교육훈련급부급제도를신설하였다. 영국도 1998년부터근로자들의출자와정부와사용주의매칭펀드형태로의분담출자를가지고교육훈련학습비용을지원하는개인학습구좌제 (individual learning account) 를도입하였다. 다른선진국들도법령으로혹은단체교섭을통하여유급교육휴가제도 (paid educational leave) 를도입하고있다. 이러한제도들은우리나라에도벤치마킹하여야할선진제도들이라고본다.
28 다. 형평성 교육개혁이우리경제사회의형평성제고에기여하게하기위해서는다음과같은방향으로의정책노력이있어야한다. 첫째는사회적 [ 교육최소한 (educational minimum)] 을정하고이수준의교육은사회모든구성원들에게교육시켜야한다. 21세기세계화정보화시대에한사회의구성원으로서인간다운생활을영위하기위한필요한최소한의교육수준은국가가제공하여야한다. 이를국가의의무라고보아야한다. 새로운세계화정보화시대를살아가는데필요로하는최소한의기초교육능력, 기초기술 (new basic skills) 을정하고이를배울수있는기회를모든사람들에게제공하여야한다. 특히중요한것은현재의학생들뿐아니라이미성인이된중장년 ( 中長年 ) 들에게도이교육최소한을배울수있는제 2 의학습기회 (second chance) 가제공되어야한다. 그리하여예컨대최소한의정보기술이해및활용력 (digital literacy), 최소한의외국어구사능력, 그리고신문, 도서관이용등자기학습능력, 타인과의효과적인토론능력, 민주시민으로서의덕성함양등의사회능력등등을위한교육최소한은모든사회구성원들이다향유할수있어야한다 6). 둘째는정규교육및훈련기회의평등화이다. 각종의민관장학제 6) 앞으로정보화시대가본격화되면산업화시대때의생존을위한필수최소기능이였던 3Rs(reading, writing, arithmetic) 대신에 Cupid 라는다음의 4가지필수기능이필요해진다고한다. C(comprehension): 표도표그래프음향이미지등에서정보를얻어낼수있는능력 ; U(use): 정보를평가하고활용할수있는능력 ; P(presentation): 사람이나기계에게정보를제공할수있는능력 ; ID(information devices and applications) 정보도구와정보기기를선택활용할수있는능력
교육개혁의기본과제와방향 29 도의확대와정부의저소득층교육훈련지원비확대 ( 예컨대저소득층에대한교육훈련바우처 (voucher) 제도 ) 등을통하여적어도교육훈련의기회면에서는모든국민들이절대평등하도록노력하여야한다. 그러한면에서신체적장애, 정신적장애그리고학습장애등으로기초학력이부진한학생들에대하여는정부차원의특별지원이필요하다. 나아가현재논란이되고있는기부금입학제도도보다전향적으로검토하여교육의형평성제고에기여하는제도로발전시켜야한다. 셋째는현재의고교평준화정책이과연교육의형평성제고에도움이되었는지근본적으로재검토하여야한다. 오히려바람직한정책방향은상대적으로저소득층자녀들이많이재학하고있는실업계고교와직업훈련교육기관, 그리고전문대학교육의수준과질을높이기위한재정적정책적지원을확대하는것이다. 이들교육분야에의투자확대는교육의형평성제고에기여함은물론우리경제가요구하는중급기술인력의육성이라는효율성의목표에도기여하는것이될것이다. 넷째는국공립대학의역할이재정립되어야한다. 본래국공립대학은일반사립대학에서인기가없거나비용이많이들어서잘가르치지않는분야, 그러나국가전체의입장에서보면대단히중요한분야인, 예컨대, 문학역사철학수학물리화학등의기초학문분야, 그리고과다한설비투자를요구하는특수첨단과학기술분야등등에집중하여야한다. 동시에집안형편으로사립대학에가기어려운학생들을보다많이가르쳐야한다. 그러나우리나라국공립대학의경우는이러한역할을거의하지못하고있다. 다섯째, 지방교육의활성화가교육의형평성제고에크게기여할것이다. 현재는지방과중앙간의교육의양과질에있어서불평등이
30 심대하다. 지방교육의활성화를위한특별대책도강구되어야한다. 동시에이미강조한대로교육자치와지방자치의연계가강화되고재정과인재의지방분산및지방유치가본격화되면지방교육의활성화도크게진전될것이다. 라. 책무성 다음은교육개혁정책의책무성을높이는문제이다. 이를위해서다음의두정책방향을생각해볼수있다. 하나는정기적인국가학습평가제도 (national learning assessment system) 의도입이고다른하나는교육정책에대하여정책실명제 ( 政策實名制 ) 의도입이다. 우선교육단계별로교육의목표를확실히하여예컨대중학교, 고등학교, 그리고대학의경우기초소양교육, 일반사회교육, 전문교육등등을각각어느수준을교육목표로해야하는가를정한후그목표가실제로어느정도달성되었는가를객관적과학적기준에기초한전국적테스트를통하여정기적으로평가하고그결과를공개하여야한다. 예컨대, 초등학교의 3년과 6년, 그리고중학교의 3년고등학교의 3년그리고대학의 3년에는반드시전국테스트를통하여그동안의교육성과에대한과학적평가가나와야한다. 다시강조하지만시험은무조건쉬운것이좋고시험은가능한치니않는것이바람직하다는생각이요즈음우리사회일각에있으나이는크게잘못된생각이다. 올바른정책방향은교육목표를시대에맞게상향조정하고시험방식을합리적과학적으로개선하는것이다. 계산암기위주의기초학습능력를테스트하는것은물론이고창의력과추상력 (abstraction), 시스템적사고 (system thinking), 남과
교육개혁의기본과제와방향 31 의토론능력과협동능력 (collaboration), 더나아가세계화능력 ( 외국어능력, 외국문화이해력등 ) 과정보화수준 (digital literacy) 까지를적절히평가할수있는과학적합리적기준과방법을개발하여야한다. 그리고그과정에서종래의양적평가방식에만의존하지말고가능한한수행평가 (performance assessment) 적요소를도입하려는노력도함께하여야할것이다. 학습평가를할때두가지기준을생각해볼수있다. 하나는인적자본적성과 (human capital outcome) 를평가하는것이다. 즉피교육자의지식정보수준이얼마나높아졌는가남과의협동능력등의사회능력과자기주도적학습능력이얼마나높아졌는가등인적자본의향상수준을평가하는것이다. 그리고다른하나는노동시장적결과 (labor market outcome) 를평가하는것이다. 즉교육을받은후고용가능성 (employability) 이얼마나높아졌는가이다. 경제사회가요구하는인재를제대로길러냈는가환언하면교육결과에대한노동시장의평가를보자는것이다. 이상두가지기준을함께사용하여학습평가를하면바람직할것이다. 중요한것은평가결과가반드시지역별학교별학급별로공개되어야한다는사실이다. 그래야우선교육의인적자본효과와노동시장효과가지역별학교별학급별로어떻게다르게나오는지를알수있다. 그리고이러한학습평가와그공개가전제되어야학교, 교사, 교과서, 교과과정, 교육방식, 교육청등교육시스템전반에대한시스템평가 (system evaluation) 도비로소가능하게된다. 그리하여지역별학교별로학습성취의차이가나는진정한원인이어디에있는지분석하여볼수있고 ( 예컨대, 학교때문이지교육청때문인지아니면교육방식때문인지등등 ) 이러한과학적분석에기초하여향후바람직한정책방향을모색할수있다.
32 다음은정책실명제도입의필요성에대하여보도록하자. 우선이제도는정책책임자개개인의정책의결과에대한법적책임을묻기위한제도가아니다. 필요하다면이러한취지를법조문에명문화하여사법적책임을묻지못하도록할필요도있다. 여하튼이제도는국가정책의역사에대한체계적기록을남김으로서정책입안과집행의노하우 (know-how) 를, 환언하면정책운영경험으로부터의암묵지 ( 暗黙知 : tacit knowledge) 를다음에올정책책임자들에게제도적으로전달하기위하여서이다. 그리하여과거의정책실패와성공의경험에서배워유사한정책실패를반복하지않고가능한많은정책성공을이루어내기위하여서이다. 따라서정책실명제는정책입안자와집행자그리고도중의정책수정자들이누구인지를밝혀야할뿐아니라그러한정책결정에이르게된이유와근거, 만일당초의정책목표와현재의정책결과사이에괴리가발생하였다면그발생이유에대한정책관련자자신들의견해, 만일정책을도중에수정하게되었다면그이유와근거, 그리고향후정책입안과집행시에유의할점등등을적시하도록하여야할것이다. 이러한노력은단순히정책의투명성과책무성만을높이는것만이아니라국가의정책과정 (policy process) 을하나의학습과정 (learning process) 으로만드는것이된다. 그리하여국가정책의질적개선을제도적으로담보하게된다. 물론모든교육정책에대하여정책실명제를시행할필요는없다. 불필요한거래비용 (transaction cost) 만을엄청나게높일뿐이다. 따라서정책실명제의대상은중요한교육정책, 즉교육의기본틀을바꾸고획기적으로새로운교육질서를만드는등의큰교육정책에한하여시행하여야할것이다.
교육개혁의기본과제와방향 33 마. 맺는말 : [ 국가인적자원위원회 ] 의설치 끝으로다시강조하고하는것은우리나라교육개혁정책에있어정합성 (consistency) 과일관성 (consistency) 유지의중요성이다. 정책의정합성이란정책내용이내적으로논리적체계적일관성을유지하여야하고상호모순. 충돌하는정책이동시에시행되어서는안된다는것이다. 여러정책내용들이소위시스템적으로서로상의상생 ( 相依相生 ) 의관계가되어야함을의미한다. 거시적으로는교육훈련정책노동고용정책과학기술정책산업무역정책등이내적인정합성이있어야하고미시적으로는예컨대새로운교과과정을도입한다면교과서정책, 교원교육정책, 교육시설정책등이내적인정합성이있어야한다. 이는교육개혁정책이하나의일관된큰밑그림을가지고나와야함을의미한다. 그때그때현안문제에대한단기정책대응을하다보면전체의정합성을크게해치어결국교육정책전반의실패를결과할수있다. 교육정책분야야말로모든것이너무긴밀하게연관되어있고상호작용하고있어시스템적사고 (system thinking) 가가장필요한분야이다. 그런데현재정책의입안과집행과정을보면시스템적사고가가장부족한분야가또한이교육분야인것같다. 다음정책의일관성이란시간적으로일단결정된정책은지속성을가지고집행되어야한다는것을의미한다. 이익집단들의목소리나여론의향배에따라정책내용이수시로바뀌어져서는안된다. 그동안의개혁정책을보면당초의정책내용이잘못되어서가아니라정책이일관성을가지지못하고자주바뀌어서실패하는경우가많았다. 따라서교육정책의성공을위하여서는개혁정책의일관성을보장하는제도적장치가도입되어야한다.
34 첫째는대통령실직속으로최소한 10년의임기를가지는 [ 국가인적자원위원회 ] 를민관합동으로구성하고인적자원관련주요정책의입안과확정을그리고그집행에대한사후관리를이위원회가맡도록하는것이바람직하다. 그러면위원중일부정부위원 ( 장차관 ) 들이바뀐다하여도다른정부위원들이나민간위원들이남아정책의정합성과일관성을유지하여나갈수있다. 또한교육에는여야 ( 與野 ) 가따로있을수없기때문에위원회속에여야의교육정책책임자들을처음부터함께참여시켜초당적 ( 超黨的 ) 으로위원회를운영하는것도바람직하다. 그렇게되면위원회가결정한정책방향에대한국회의입법적재정적지원도국민적합의도출도모두용이하게될것이다. 동시에위원회에는교육공급자뿐아니라교육수요자 ( 학부모, 기업등 ) 의견해를대변할수있는전문가들도가능한다수참석시키는것이바람직할것이다. 다만어느경우든중요한것은이위원회는사실상전문가출신인민간위원들이중심이되어운영되어야한다는사실이다. 그리하여위원회의운영에는전문성이최대한존중되어야하고정치적고려나이익집단의영향으로부터는완전자유스러워야한다. 그리고오직장기적관점에서국익과공익만을목표로운영되어야한다. 둘째는정책의정합성과일관성을유지하여교육개혁정책의성공을이루어내기위해서는최고정책책임자들의 (1) 임기가길어야하고동시에 (2) 비슷한개혁비전과철학을가진사람들로팀이만들어져야한다. 예컨대교육부장관, 노동부장관, 과기부장관, 청와대교육담당수석, 노동담당수석, 교육개혁관련대통령위원회위원장등의임기가길어야한다. 최소한 3년내지 5년은되어야할것이다. 그리고이들은반드시비슷한개혁비전과교육철학을가진사람들이어야하며비록정치적이유로일부가교체되어도후임자도
교육개혁의기본과제와방향 35 반드시비슷한비전과철학을가진사람들로교체되어야한다. 최고정책책임자들사이에서로기본철학과비전에차이가있으면개혁의추진을위하여공동노력하는시간 ( 예컨대새로운정책방향의구상, 이해당사자들에대한설득등 ) 보다내부의의견조정에더많은시간과노력이낭비된다. 그리고그타협과정에서개혁안은쉽게표류한다. 정책의정합성과일관성을잃게된다. 우리는항상교육은국가발전을위한 100년대계 ( 大計 ) 라고한다. 그러면 100년대계를준비하는교육정책은그에걸맞는인재들을모아그에걸맞는철저하고신중한준비와절차를거쳐야하고, 그리고일단확정된개혁안은누가무어라하여도원칙을지키며단호하고일관성있게추진하여나가야하지않겠는가? 최소한 20 년은일관성있게추진되어야 100년의대계가성공할수있지않겠는가?
36 제 2 장평준화정책의재정립 제 1 절평준화대비평준화 : 이분법을넘어서 중 고등학교평준화정책은교육기회의빠른양적확대 (quantity expansion) 와형평성 (equity) 에초점을둔우리나라개발년대교육정책의핵심정책이라고할수있다. 평준화정책은 1969 년중학교, 1974년고등학교를대상으로무시험추첨배정의학생선발과교육여건의평준화를주요내용으로실시되었다. 2000년현재 17개시에서 818개고등학교가평준화대상이며, 전체고교생의 60% 수준인약 137만명이대상이다. 평준화정책이과거개발연대에는긍정적인역할을하였다는것을인정하더라도이제는시대의요구에따라재정립되어야한다는인식이전문가들은물론일반학부모들사이에서일어나고있다. 반면에, 최근일부비평준화지역들이학부형들의요구로다시평준화지역으로역류하는현상도동시에관찰되고있다. 이렇게상충되는경향을어떻게이해할것인가? 평준화정책에대한공공논의 (public debate) 는거의모두현행평준화정책을유지하느냐아니면현행비평준화지역을확대하느
평준화정책의재정립 37 냐의이분법적인논의수준에머무르는가운데, 정부정책은평준화정책을고수하고있다. 지금까지 1995년이후의개혁정책들이실패로돌아간주요한이유중의하나는이들정책들이근본적으로평준화정책과상충되는정책들이었음에도불구하고, 평준화정책을그대로두고개혁정책들을추진하였기때문에성공할수없었던것이다. 이제는이러한이분법적인논란을지양하고, 평준화정책중에서지킬것은지키고바꿀것은바꾸는차원에서평준화정책을재정립하여야한다. 평준화정책은왜재정립되어야하는가? 현재평준화정책은학교교육의투입 (input) 에대한획일적통제였고이것이개별학교의자율성 (autonomy), 투명성 (transparency), 책무성 (accountability) 을크게손상시킴으로써학교교육의다양성과질적수준을떨어뜨리는결정적인부작용을수반하게되었다. 또한, 학교교육에만족하지못한학부모와학생들은개인이전적으로비용을부담하는과외에의존할수밖에없게되었기때문에평준화정책은결과적으로교육의형평성을저하시키는결과를가져오게되었다. 비평준화지역의학부모들이평준화를요구하는목소리가높아진다고하여평준화정책이바람직하다는것을의미하지않는다. 반면, 평준화의대안으로다른교육제도는그대로둔채비평준화지역만을확장하는것도좋은대안이되는것도아니다. 7) 필자의입장은비평준화지역을늘인다든지, 자립형사학의도입만으로는평준화정책의개선이가능하지도않을뿐만아니라바람직한방향으 7) 예를들면, 학교차이를인정하지않는내신제도하에서는비평준화지역의우수학생은불이익을갖게된다. 이는비평준화지역의우수학생을유치하는학교나평준화정책의보완책으로추진되었던특수목적고가위기를맞는주요원인으로작용하고있다.
38 로이루어지는것을보장하지도못한다는것이다. 평준화정책의개선은학교선택과학생선택의자유를넘어서서, 학교정보의공개, 학교제도의다양화, 사립학교의자율성, 교육과정규제, 대학입시제도등전반적인교육정책차원에서다면적으로평가되고정비되어야할것이다. 제 2 절평준화정책의배경과부작용 중학교평준화정책은 1968년대통령령제3,599호로교육법시행령을개정하고, 1968년 11월 15일자법률 2,045호로교육법을개정하여, 중학교무시험입학제도를도입함으로서시작되었다. 8) 1969년에는서울특별시만적용되었고, 1970년에는부산, 대구, 광주, 대전등의도시로확산적용되었고, 1971년부터는전국적으로실시되었다. 1969년부터실시된무시험추첨배정제도의목적으로당시문교부는다음과같은다섯가지목표를내세웠다. 첫째, 어린이의정상적발달을촉진한다. 둘째, 국민학교의입시준비교육을지양한다. 셋째, 과열된과외공부를해소한다. 넷째, 극단적인학교차이를해소한다. 다섯째, 입시로인한가정의부담을감소시킨다. 간단히말해서입시경쟁과사교육의완화가평준화정책의기본적인정책목적이었다. 8) 동시에세칭일류공사립중학교 14개교를연차적으로폐교하였는데이는일류중학교에추첨으로입학할수있는확률을높이기위해특정지역으로학생이집중하는것을막기위함이었다.
평준화정책의재정립 39 1960년대에들어서중학교입시경쟁이점차적으로치열하게된데에는크게세가지이유를들을수있다. 첫째, 6.25 전쟁이후의출산붐 (baby boom) 은국민학교취학대상자의수를급격하게증가시켰다. 둘째, 문교부의국민학교의무교육실시정책의성공으로, 전쟁후국민학교취학율은급속하게증가했다. 셋째, 국민학교졸업생이급격하게증가하는반면, 중등학교수용능력은상대적으로별로증가하지않았다. 이는문교부가우선급한국민학교시설확장에많은자원을투입하였기때문이다. 또한당시소위일류중학교의학생수는거의변하지않았으므로, 입시경쟁이치열해지고, 보다좋은중학교에진학하기위해사교육의수요가급격하게증가하였으며, 원하는중학교에진학하지못한학생들은다음해에다시시험을치르기위하여국민학교 6학년을다시다니는경우도많이발생하였다. 평준화정책이실시된 1969년이전에는학생선발권은근본적으로중학교교장에게있었다. 하지만, 학생선발의방법은자주바뀌었다. 어떤때는 (1951~1953, 1962~1963) 전적으로국가공동출제를사용하였고, 전적으로학교별로출제하거나 (1945~1950, 1954~ 1957), 시도별공동출제를하거나 (1958~1961, 1964~1965), 혹은공동 단독출제를병행하였다 (1966~1968). 또한, 어뗜시기는전적으로필답고사에의존하였고 (1954~1957), 내신과필답전형을사용하거나 (1945~1950, 1958~1961), 체능, 면접도참작한시기 (1966~ 1968) 도있었다. 전반적으로중학교무시험추첨배정제도는짧은기간안에중학교학교차이를줄임으로써, 국민학교학생의입시의부담을줄이고, 국민학교아동의신체발달을향상시켰으며, 일류중학교를진학하기위하여재수하는학생들을제거하는데는크게성공하였
40 다. 그러나, 중학교평준화정책은중학생과외공부를줄이는데는아무런기여를하지못하였다. 오히려, 평준화정책은중학생의과외수요를증가시켰다고할수있다. 왜냐하면, 무시험추첨제도는학교내의학생간의학력격차는오히려증가하는결과를초래하였다. 따라서, 교사가학생을지도하는데있어어려움을겪을수밖에없었다. 자연히, 학력이우수한학생은학교의수업내용이너무낮아학교수업의효용이없게되고, 학력이낮은학생은학교수업의수준이너무높아따라가기힘든결과를가져오게되었다. 특히일류고등학교룰지망하는학생들사이에서는학교공부만가지고는원하는고등학교의입학가능성이낮아질수밖에없게되었다. 자연히, 이런학생들은과외공부에더욱의존하게되었다. 또중학교무시험제도는중학교교육의확장을명시적인목표로삼지않았지만, 시험없이중학교에진학하게됨으로써, 사식상중학교진학률이급속하게증가하였다. 결과적으로, 중학교평준화정책은중학교입시지옥을없앤반면, 고등학교입시지옥을만들게되었다. 이에대한대책으로, 문교부는고등학교평준화정책을 1974년서울과부산에서시작하여 1975년대구, 인천, 광주로확대실시하게되었다. 고등학교평준화정책의목적은첫째중학교교육의정상화를촉진하고, 둘째고등학교의평준화를기하여학교간격차를해소하고, 셋째과학및실업교육을진흥하고, 넷째지역간교육의균형발전을도모하고, 다섯째, 과외를줄이고, 여섯째학생인구의대도시집중경향을억제한다는목적으로 1973년 3월에발표되었다. 중학교평준화정책의기본목적인입시경쟁과사교육의억제와더불어실업교육을육성한다는것과지역교육간의격차를줄이겠다는정책목표가추가되었다.
평준화정책의재정립 41 고등학교평준화정책도전반적으로중학교평준화정책과비슷하지만, 몇가지점에서약간의차이가있다. 첫째, 중학교평준화정책이실시되자, 많은중학교졸업생들이도시의우수한고등학교로진학하기위한움직임이뚜렷하게보였다. 특히산업화와더불어도시, 특히대도시로의인구이동이많아지게되었다. 대개의일류고등학교들이대도시에위치하고있었기때문에, 고등학교평준화정책은도시로의인구집중을억제하는정책수단이될것이라고믿었다. 둘째, 중학교는고등학교는중학교와달리직업훈련을위한실업계고등학교가있다. 개발년도의산업인력의공급을증가시키위해실업고를지원하는방법으로, 실업고는학생을선발할권한을가짐으로우수한학생을선택할수있게하였다. 한편, 평준화지역의모든고등학교는학생선택권한이박탈되었다. 셋째, 고등학교평준화를새행하기시작할당시일부도시지역에서는, 고등학교의시설수용능력이고등학교지망생전원에게무시험진학을가능하지못하게하였다. 따라서, 무시험추첨의중학교진학에반해, 모든고등학교지망생에게는국가가주관하는연합고사를치게하였다. 인문계고등학교는고등학교의수용능력의한계안에서학군별로지망생을선발하여추첨으로학생을배정하였다. 9) 고등학교평준화제도도중학교평준화제도와거의같은부작용을낳았다. 고등학교의취학률은급속히증가하는가운데, 일류대학에대한입시경쟁은더욱가열되었다. 학교내에서는, 학생들사이의간격이크게늘어나, 학교수업을운영하는데어려움이야기되었다. 자연히, 대학입시를위한과외가끈임없이성행하게되었 9) 인문계고등학교의수용능력과진학희망학생의격차가점차줄어감에따라, 1980년이후부터는단계적으로무시험추첨으로고등학교에진학하게되었다.
42 다. 한편, 중학교평준화당시와는달리, 고등학교평준화에대하여는상당한조직적인반대가가시화되었다. 10) 그럼에도불구하고, 문교부는 1979년부터 1981년사이 15개지역이추가되어모두 20개지역으로확대되었다. 11) 고등학교평준화정책에대한비판이제기되면서, 1981년부터평준화정책의확대실시가유보되고 1990년부터는지역별로평준화를해제하기시작하여평준화지역이 14개지역으로감소하였다. 12) 한편문교부는평준화의보완방침으로영재교육을위한특수목적고등학교의설립을허가또는추진하였다. 특히, 1987년부터각도마다설립한과학고등학교와외국어고등학교는우수한학교시설과교사를가지고공개적으로학생을선발함으로써, 평준화정책이전의소위일류고등학교를대체하게되었다. 13) 학교교육의정상화와과외공부의감소는평준화정책의가장중요한목적이었다. 14) 아이로니칼하게도평준화정책은이렇게명시 10) 특히, 사립학교재단, 교장, 교사등은사립학교가학생선택을할수있어야한다고주장하였다. 11) 1979년에는대전, 전주, 마산, 청주, 수원, 춘천, 제주에, 1980년에는성남, 원주, 천안, 군산, 이리, 목포, 안동, 진주에확대실시되었지만, 나머지지역은시행이유보되었다. 12) 1990년에는목포, 군산, 안산이평준화를해제하였고, 1991년에는춘천, 원주, 이리지역이평준화를해제하였고, 1995년에는천안지역이평준화를해제하였다. 13) 1983년부터 1992년까지서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전외에각도에하나씩총 15개의과학고등학교가설립되었다. 비슷한기간동안에전국적으로 14개의외국어고등학교가설립되었다. 과학고등학교는전부공립인반면에외국어고등학교는공립학교도있지만, 다수는사립이다. 14) 학교교육의정상화는보는시각에따라여러가지로차이가있겠지만, 아마입시위주의학교교육을지양하고지식과체력, 도덕성과인격을다함께교육한다는것을의미하는것으로보인다.
평준화정책의재정립 43 적으로언명된목표는전혀달성하지못하였다. 평준화정책이실행된지난 30년동안, 과외비지출은점점더증가하여왔으며, 2000년현재가계의과외비지출은정부의중등교육비에육박할정도로엄청난부담이되었다. 또한과외의팽창과잇달아서 공공교육의공동화 운운하는시점에서, 평준화정책이학교교육의정상화를이루었다고보기는무척어려울것이다. 반면, 1970년이후중등교육의급속한팽창을달성한이면에는평준화정책의효과가가장중요하였다고평가할수있을것이다. 현재로는평준화정책을옹호하는입장으로서과외비지출의감소보다는교육투입의평등화 (eaulization of educational input) 라는점이가장유력하게언급되고있다. 그러나, 공공교육의투입평등화는곧교육의형평을의미하는것은아니다. 공공교육의투입이교육수요에미치지못한경우는, 학부형과학생은사교육을통하여교육투입을추가하게된다. 사교육은전적으로학부형이부담하기때문에, 학부모의경제능력에따라서자녀의과외교육의질이결정되고이것이대학진학의불평등을조장하게된것이다. 이와같이, 평준화 학교교육의획일화와질저하 학부모의불만족 과외의급팽창 교육의형평성훼손으로이어지는심각한악순환을초래하였다. 소득수준에따른사교육의차이로인한형평성의위배뿐아니라, 평준화정책과더불어실행해온획일적인통제는교육서비스공급의효율성 (efficiency) 에있어서도큰문제를일으키고있다. 평준화정책은비평준화지역혹은평준화지역에관계없이정보통제, 공 사립간의차이불인정, 교육과정 교과서및교원선발 인사의획일적규제등에대하여포괄적영향을미치고있다. 현재평준화정책의주요수단이학교교육의투입 (input) 에대한획일적통제였
44 고이것이개별학교의자율성, 투명성, 책무성을크게손상시키고학교교육의다양성과질적수준을떨어뜨리는결정적인부작용을수반하게되었다. 따라서평준화정책으로부터학교교육의획일화와질적수준저하로이어지는고리를끊는것이매우중요하다. 평준화정책은비평준화지역의확산에의하여서만개선될수는없다. 평준화지역혹은비평준화지역을아울러개별학교의자율성, 책무성, 투명성을강화하고, 이를통하여학부모와학생에게는보다다양하고많은선택을제공하는것이평준화개선의핵심원칙이되어야한다. 사실, 과거 25년넘게평준화지역과비평준화지역으로양분하여온우리의학교제도는매우제한된의미의제도적실험이었다. 무시험추첨배정을통하여학생선발을하느냐아니냐의여부, 즉학생의학교선택권혹은학교의학생선발권을인정하느냐만이기준이되었다. 학교에대한규제에있어서비평준화지역에서도평준화지역과마찬가지로학생선발권을제외하고는똑같이획일적인규제가유지되고있어두지역에서큰차이가없는반면, 학교선택권과학교의학생선택권에있어서만은공 사립을불문하고비평준화지역에서는모두허용하나평준화지역에서는모두허용하지않아서극단적인차이를두고있다. 제 3 절평준화정책재정립의원칙 평준화정책을재정립하는데는다른공공정책과마찬가지로 형평성과효율성의두기준에따라서기본원칙을정하여야한다. 학교교육의형평성은교육기회의균등이라는점에초점을두
평준화정책의재정립 45 어야한다. 특히의무교육으로지정되어있는초등학교와중학교과정은소득이나가정환경과는관계없이국민누구에게든지보장되어야한다. 이는국민누구에게든지교육을통하여기본적인자기개발을이룰수있는기회가동등하게보장되어야한다는것이다. 또한교육의형평성은교육의기회가동등한능력과자격을가지고있는학생에게동등하게주어져야한다는것이다. 그러나, 학교교육의형평은지금까지정부가추진해온기본방침인, 학교투입의평준화 (equalization of school input) 를의미하는것이아니다. 평준화정책은사교육의경감과입시경쟁의완화라는목적을위하여도입되었지만, 최근에와서는오히려교육의형평을이룬다는이라는점에서옹호되고있다. 그러나, 투입의평준화는학교교육의산출의평준화 (equalization of school output) 를의미하지는않는다. 같은양을투입한다할지라도, 교육의산출은학부모와지역적인성격에따라서많은차이를가져올수있기때문이다. 뿐만아니라, 평준화정책은일부학생과학부모의높은교육수요를만족시키지못함으로사교육을조장시킴으로말미암아결과적으로는더욱불공평한교육의산출을이루게하였다. 교육의형평성의기준에서볼때, 지금까지의평준화정책중에서공립중학교는수학능력이있을경우별도의선발과정없이학생의거주지역에따라원하는자를모두수용하여야할것이다. 또한, 공립고등학교는등록금을받을지라도, 수학능력이되는학생은, 소득이낮을경우장학금이나교육융자금을줌으로써원하는학생의공교육을공급하여야할것이다. 그러나, 평준화정책은공공교육투입의균등과상명하달식 (top-down) 의교육제도로는사실상형평에맞지않는결과를교육결과를초래하여왔다. 따라서, 모든아동의지적, 예술적, 신체적발전을최대한으로발전시킬수있
46 는기본적인여건은보장되었다고말할수없다. 오히려, 평준화정책은자연스러운교육수요를만족시키지못함으로써사교육을조장시킴으로교육의결과로보았을때형평성을이루지못하고있다. 과거의규제에의한과외억제정책과대학입시제도의변화로서는근본적으로교육수요를만족시킬수없다는것을확실하게인식해야할것이다. 한편, 교육기회의균등이란의무교육을마친모든학생이같은수준의학력이나체력에도달해야한다는것도아니다. 이는물론불가능하기도하지만, 전혀바람직하지도않다. 더욱이현대사회와같이분업화된경제체재하에서는학교교육은모든학생이각자의소질을다양하게개발할수있도록하여야한다. 평준화정책의개선을위한원칙의설정은다른공공정책에서와같이형평성뿐만아니라효율성의기준에의해서도이루어져야한다. 효율성의원칙이란, 같은목적을달성한다면최소한의비용이드는방향으로개혁해야한다는것이다. 현재우리나라의초중등교육은정부가 GNP의 3.5% 를지출하고학부형이 GNP의 3% 를사교육비로지출하고있다. 정부의지출만따지면, 우리나라의교육비는 OECD국가의평균에해당된다. 그러나, 사교육비까지합하면, 우리나라의교육비는세계적으로가장높은편이라고할수있다. 이렇게많은비용을지출하면서도많은학생과학부모는물론, 교사들도우리교육의성과에대해서많은의문을제기하고있다. 이러한점에서보았을때, 우리는학교교육의효율성을생각하지않을수없다. 교육계일부에서는교육비정부지출을 GNP의 6% 로높여야한다고주장하고있는데, 그이유는학교교육의질을향상시키기위해서는학급당학생수를줄여야하고, 이를위해서는더많은교사를채용해야하기때문이라는것이다. 물론교육비의지출을늘이면
평준화정책의재정립 47 교육의질이향상될가능성이많이있다. 그러나, 문제는그만한교육의질을높이기위해서는더많은교사를채용하는것이가장효율적인대안인가하는것이다. 그보다, 비용을적게들이면서같은효과를낼수있는방안이있다면이방안을채택하는것이국가적으로유익할것이다. 학교교육의효율성을높이기위해서는개인의선택의자유를가능한한존중하여야한다. 모든학생과학부형이학생의능력과적성, 거주지, 종교에따라그들에게가장적합한교육여건을선택할수있는제도적인여건을조성하여야한다. 교육은근본적으로배타적 (excludable) 이고경쟁적 (rivalrous) 이기때문에공공재 (public goods) 가아니다. 또한교육의열매도거의개인에게돌아가기때문에개인은자신을위하여가장합리적인선택을할유인이있다. 따라서정부가교육의비용을지불해야하는강한경제적인이유가존재하지않는다. 더욱이, 정부가교육의비용을거의전적으로지불하는공교육이존재하는상태에서, 정부가정부의자원을쓰지않는사교육에간섭해야할이유는더더욱존재하지않는다. 그럼에도불구하고, 교육부문에있어서선택의자유는과거 30년동안시행되어왔던평준화정책과중앙통제적인교육정책으로인하여많이억제되어온것이사실이다. 개인이좋은선택을할수있기위해서는, 다양한교육환경이존재해야하며선택을도울수있는믿을만한정보가있어야한다. 따라서, 정부는일괄적인정책을교육수요자와공급자에게강요하는것을지양하고, 수요자와공급자가합리적인선택을할수있도록분명한제도적인장치를마련하는데초점을맞추어야할것이다. 교육주체자들이최대한의자율성을발휘할수있을때만이현재의수요와공급의불일치를대량감소할것이다.
48 평준화를개선하는노력은효율성을제고하는동시에형평성도제고하는방향으로이루어져야한다. 교육수요가높은고소득가구뿐아니라, 소득이낮은가구의자녀도능력에따라높은질의교육을받을수있어야한다. 학력이높은학생뿐아니라, 학력이낮은학생도, 본인의가능성을최대한개발할수있는여건이구비되어야한다. 지금까지평준화에대한여론조사에서항상평준화의유지에대한여론의강도가높은것은형평성과효율성을동시에높일수있는균형잡힌합리적대안이제시되지못하였기때문이다. 이러한기본원칙에입각하여, 필자는현재의평준화정책에서다음과같은다면적인개혁방침을제안하고자한다. 첫째, 투입 (input) 의평준화에서산출 (output) 의평준화로 : 학교에관한정보를공개하지않음으로, 학교의질적차이를인정하지않는평준화로부터학교의질적차이를인정하고격차를줄이는노력을경주하는평준화로전환하여야한다. 정부가학교교육에투입 (input) 되는시설, 교원, 교육비, 등을학교간에균등하게배분한다고하여학교간의질적인형평이보장되는것은아니다. 과거의평준화제도하에서학교간질적차이가존재함에도불구하고정부는이를공식적으로인정하지않는비합리적인정책을고수하였다. 이제정부는개별학교의교육성과를학생과학부모에게투명하게공개하는동시에학교교육이산출 (output) 하는교육성과의차이를줄이는데정책적노력을집중할필요가있다. 둘째, 규제 (regulation) 중심에서책무 (accountability) 중심으로의교육행정으로 : 모든학교에게동일한교육과정, 교사기준, 학생선발방식을요구하던기존의획일화된평준화정책에서탈피하여학교의자율성을인정하되모든학교에게일정기준 (standard) 의책무성 (accountability) 을요구하는정책으로전환하여야한다. 교육과정과
평준화정책의재정립 49 교과서에관하여정부는최소한의기준만을제시하고나머지는단위학교혹은지역교육청에서교육과정의편성 운영및교과서의선택에관한권한을가지도록하여야한다. 셋째, 기초학력부진학생을위한교육의강화 : 학생들의학업성과가낮은학교의경우교사, 교실, 재정투자, 등의투입에대한일률적규제를지양하고, 이들에게맞는학교개혁프로그램을시행하도록하여야한다. 또한, 기초학력부진학생이밀집된학교에대하여교사 / 학생비율을우선적으로높이거나혹은기초학력부진학생수에비례하여재정지원을늘리는식으로적극적으로기초학력부진학생에대한교육투자를늘려야한다. 학력이부진한학생에대하여조차일률적인교육방식을고집할것이아니라, 학년별기초학력의일정기준을제시하고모든학생들이적어도이를능가할수있도록재정투자를늘려가야한다. 이를위해서는학교에대한기존의평준화된재정지원방식을과감하게수정하는개혁이요구된다. 넷째, 학교제도의다양화를통한자율의제고 : 모든학교에대하여자율을증대시키는동시에학교제도의다양화를통하여특정그룹의학교들의자율을우선적으로늘려야한다. 특수목적고교제도, 특성화고교, 자율학교, 등의학교제도를보다활성화할필요가있다. 특수목적고교의학교제도를정비하여보다많은자율을부여하여야한다. 현재매우제한적으로시행되고있는자율학교를특성화고교를포함한보다많은학교들에적용하여야한다. 대안학교는미국의헌장학교 (charter school) 와같이협약학교제도를도입하여자율과재정지원을크게강화하여야한다. 다섯째, 사립학교의자율성제고 : 공립과사립의차이를인정하지않는평준화에서탈피하여여건이조성된사학부터교원, 교육과
50 정, 납입금, 학생선발, 등에대한자율을부여하는 자립형사학제도 를도입하여야한다. 과거의평준화는사립학교마저공립학교와다름없이강한정부의통제아래에두었다. 민간부문의창의와자율을존중하는자본주의정신에합치하도록, 여건이되는사학의경우대폭자율을허용하여야한다. 사립학교를선택할수있는기본적인권한을학부모에게돌려주어야한다. 여섯째, 대학입시제도의자율화 : 대학입시제도는학생과학교의인센티브를정하는중요한역할을한다. 대학은자연히그대학에가장좋은학생을선발하려고하기때문에, 대학입시제도에대한규제는불필요할뿐아니라, 규제자체가다른부작용을낳을가능성이있다는사실은지난역사를통해확실하게알수있다. 예를들면, 현재와같이입시에서고교간학력차이를인정하지못하도록정부가강제하는한, 학교내신이주요한입시기준으로자리잡을수없다. 이것이자율에맡겨질때, 대학들은학력차이뿐만아니라고교특성, 교육과정, 등을고려하여복합적으로학교차이를반영하는평가방법을발전시켜나갈것이다. 우리가주장하는평준화정책개선을위한다면적이고단계적인접근방식이성공적으로도입되기위해서는각각의개혁방향에대한보다엄밀한논의가필요하다. 본고에서는학교정보의공개, 입시제도의개선, 학교제도의다양화의세주제에대한논의를발전시켜보고자한다.
평준화정책의재정립 51 제 4 절학교정보의공개 : 평준화재정립의출발점 평준화정책개선의중요한분야로학교정보의공개를꼽은이유는우리의과거평준화정책은실제학교간의차이가엄연히있는데도이를인정하지않았다는측면에서진정한평준화가아니었다는인식에서비롯된다. 정보의공개는학교교육의형평성과효율성을동시에제고할수있는정책수단이될수있다. 학교간의진정한차이가공개되면정부는이러한차이를줄이는노력을하게된다는측면에서는형평성제고의기초가되며, 동시에학교간의차이가알려지면개별학교간의경쟁이시작될수있다는측면에서는효율성을강화시킬수있는초석이될수있다. 따라서, 학교정보의공개는평준화개선의출발점이될수있다. 학교정보의공개는평준화재정립을위한학교교육개혁의출발점이자핵심이될수있으며구체적으로다음의효과를기대할수있다. 학교의책무성 (accountability) 제고 : 학교의성과와질적수준등에대한정보가학부모와학생에게투명하게공개될경우학교가학부모와학생의요구와수요에보다책무성을가지도록할수있다. 비평준화지역고교혹은실업계고교와같이학부모 학생의학교선택권이있는경우에는정보의공개가학부모 학생들로하여금보다합리적인학교선택을유도할것이고결과적으로이들학교들의책무성을보다강화하게될것이다. 한편, 평준화지역고교와같이학부모 학생의학교선택권이없는경우에도, 학교정보의투명한공개는학부모 학생이학교의책무성을보다강하게요구
52 할수있는계기가될것이다. 학부모참여의확대 : 사실, 학부모의학교에대한선택이충분하지않는가운데정보만공개될경우오히려학교교육의개선보다학부모의불만만고조시킬수있다는우려가있을수있다. 그러나정보공개이전의학부모의불만이학교제도혹은정부에대한불만으로이어질수없는반면, 정보공개이후의불만은매우구체적으로특정학교혹은특정교사에게압력이집중될것이다. 이러한압력으로인하여학부모가보다적극적으로학교지배구조및학교운영에참여할수도있고학부모가보다적극적으로학교선택권을요구하게될수도있다. 전반적으로정보의공개는학부모참여를촉발할것이다. 학교내신의유용성강화 : 입시위주교육문제와과외문제를장기적으로해결하기위해서는무엇보다학생들이학교에서의수업에충실하면이것이대학입시에잘반영될수있는체제를구축하는것이다. 현재각대학에서내신을입시에적극적으로활용하지않는주요원인은개별학교정보가거의공개되지않아서내신을입시에반영할때학교간의차이를적절히고려하지못하기때문이다. 개별학교의성과와질적수준을대학이쉽게비교평가할수있도록공개된다면, 대입에서학교내신의유용성이강화되고, 입시와과외문제의해소에크게기여할것으로기대된다. 학교행정의효율화 : 학교에대한주요정보가인터넷을통하여공개될경우학교행정도크게효율화될수있다. 예컨대, 동일한학교정보에대하여교육인적자원부, 교육청, 교육위원회, 지자체위원회, 등다양한관련기관에서다른형태로보고를요구함으로써이에대한공문처리부담이교사의정상적업무에지장을주고있는문제는학교의주요정보를이들기관에서인터넷에서직접얻
평준화정책의재정립 53 도록한다면상당히해소될수있을것이다. 학교정보의공개를실행하기위해서는, 무엇보다개별학교의성과와질적수준을학부모가쉽게비교평가할수있도록각광역교육청별로그지역개별학교들의학생성적, 교사의질적수준등지표에맞추어공표하고이를인터넷에공개하도록추진하여야한다. 이와병행하여, 학교평가가상위학교로의진학실적에치우치지않도록다양한학교평가방법을개발하고, 학교내에서의학생평가또한단순히필답고사에의하여서만이루어지지않도록유의할필요가있다. 이를위하여, 전국단위의평가와동시에학습단위별평가제의활성화하고, 이를위한법 제도및조직을정비하여야한다. 학교정보공개는대부분의국가에서시행되고있으나, 미국의사례는특히우리에게많은시사점을주고있다. 15) 미국에서는이미대부분의중에서개별학교가학생성적에관한것까지도학교간의비교가가능하도록보고양식 (report card) 에맞추어작성하고이것이인터넷을통하여학부모, 대학, 교육당국은물론모든국민에게공개되도록하고있으며, 이제도에대한평가는매우긍정적인것으로나타나고있다. 특히몇몇주에서는이러한정보에근거하여학교들을평가하고이를교사의집단성과급이나학교보너스등의금전적인유인책으로까지발전시키고있다. 미국캘리포니아주의한교육자치구의예를보면, 각학교마다약 6-7 장의 학교책무성보고양식 (school accountability report card)' 15) 영국에서도학부모들의학교선택권을강화하고학교재정을학생수에비례하여지원하는동시에, 학부모들이많은학생들을유치하고자경쟁하는학교들중에서선택을하는데있어서도움을주기위하여, 정부는학교들로하여금학교의시험결과를발표하게하고지방교육청으로하여금학교들을알아보기쉽게비교표 (league tables) 로제시하도록하고있다 (The Economist, Nov. 21, 1992, 1-18).
54 을작성하도록되어있는데, 크게학교의개요 (school profile), 학생의학습 (student learning), 교육의질 (teaching quality), 통합성과다양성 (integration and diversity), 의사결정 (shared decision making), 재정 (finance), 등 6개분야로구성되어있다. 구체적인사항은다음과같다 (Standley Middle School, 1999). 학교의개요 : 위치, 학생수및구성, 학교의목적과임무학생의학습 : 학생의성취도 ( 구체적으로각학년에서과목별로 SAT 점수가전국상위50% 에포함되는학생비율을년도별로적시하고있다.), 학생의출석률, 정학 퇴학률, 중도탈락률, 등교육의질 : 교사평가제도, 교사의자격증소지분포, 대리교사에관한사항, 학급당학생수, 수업일수및시간, 학생상담및장학제도, 교과서와교육기자재, 학교시설의위생과안전성, 등통합성과다양성 : 학생들의인종간구성, 학교의통합노력의사결정 : 학부모와지역사회의참여재정 : 학교의예 결산자료미국메릴랜드주의 학교성과보고 (school performance report)' 는 1991년부터시작되었는데교육자치구 (school system) 에대한평가와개별학교에대한평가에대하여각각의보고서를매년발간하고있다. 이러한평가에있어서다른자치구혹은다른학교와의상대비교가아니라개별교육자치구혹은학교가매년얼마나성과가향상되었느냐를평가하는것이특징이다. 메릴랜드주의학교성과보고에서는학교가영향을미칠수있는항목, 주내에서비교가능한항목, 학생과학교의개선에필수적인항목, 교실에서의학습향상에도움이되는항목들에대해서는일정기준에맞출수있느냐에따라서우수 (excellent), 만족 (satisfactory), 불만족으로분류하고있다. 특히 MSPAP(Maryland
평준화정책의재정립 55 School Performance Program) 을매년실시하여개별학교와자치구별로읽기 (reading), 쓰기 (writing), 언어력 (language usage), 수학 (mathmatics), 과학 (science), 사회연구 (social studies) 분야에서우수와만족의기준을충족한학생비율을밝히도록하고있다 (Maryland State Department of Education, 1999). 우리나라의경우학교정보의공개를정부가오히려제도적으로막고있었던우리의특수성을고려하여, 학교정보를 학교책무성보고양식 (school accountability report card)' 에맞추어작성하고이를인터넷에공개하게하되, 다음의세단계에걸쳐서점진적으로시행하는단계적접근을제언한다. 제 1단계 : 현재학교에서가지고있지만외부로공개가되지않았던학교지원률 ( 비평준화고교및실업계고교의경우는실제지원률, 선지원후추첨제의학교들의경우선지원학생수 ), 학교고3학년의수능점수 ( 과목별로학력이전국상위 50% 에포함되는학생비율을년도별로적시 ), 학교생활기록부내용 ( 학생들의학적상황, 출결상황, 신체발달상황, 수상경력자, 자격증취득자, 진로지도상황, 학교재량시간, 봉사활동, 특별활동, 행동발달, 교과학습, 등학교생활기록부의주요내용들의학년별평균혹은분포 ), 교사에관한내용 ( 교사의연령별혹은호봉별구성, 교사의자격증및학위별구성, 교사의연수상황, 초빙교장 교사제도도입여부, 등 ), 학교운영위원회에관한사항 ( 회의록, 심의사항, 운영위원에관한사항 ), 학교예 결산사항, 등다음의정보들을먼저공개하여야한다. 제 2단계 : 각학년별로학생들의학업성취가비교가능한시험을국가적으로혹은지역적으로시행하여그결과를공개하되, 입시위주교육의부작용을최소화할수있도록폭넓은능력을측정할수있도록문제를출제한다. 또한학교간학생들의학업성취를비교
56 하는경우에도기초학력부진학생의비중 ( 예컨대전국적으로기초학력시험에서우수와만족의기준을충족하지못한학생의비율 ) 을먼저공개하고학교간학생성적의평균과같이학부모들이민감하게반응할사항들은순차적으로공개하도록한다. 제 3단계 : 이와같이공개된학교정보를활용하여, 한편으로는기초학력부진학생들이많은학교에대한정부의집중지원프로그램을시행하고다른한편으로는학생성취도의개선정도를판별하여이를근거로교사의집단성과급이나학교보너스등의금전적인유인책은물론학교포상제도등의유인제도와도연결시켜야한다 (Ladd, 1996). 이렇게정보의공개는정부의다양한지원프로그램에서대상 (target) 학교의선정에는물론이들프로그램의책무성을높이는데도활용될수있다. 정부는 7차교육과정 16) 을시작하면서수준별교육과정을중심으로한교육과정의개혁을제시하였다. 17) 수준별교육은교과혹은학년에따라서, 단계형, 심화보충형, 과목선택형, 등으로다양한유형으로제시되고있다. 이와같은국가교육과정의개편은기본적으로개별학교들이학생들의개성, 적성, 학습능력, 등에맞추어학교내에서다양한교육을제공한다는측면에서바람직하다. 그러나, 급격한국가교육과정의개편이현실화되기위해서는더많은교사충 16) 정부는 7차교육과정을 2000년에는초등 1-2학년, 2001년에는초등 3-4학년과중 1학년등으로연차적으로도입하여 2004년에는고 3학년에이르기까지확대실시할계획이다. 17) 7차교육과정에는수준별학습이외에도, 초 중 고교의학교급별구분을없애 1학년부터 10학년까지 10년동안을국민공통기본교육기간으로설정하고 10개 ( 수학, 영어, 사회, 과학, 국어, 음악, 미술, 체육, 도덕, 실과 ) 교과를기본교과로운영하게하고, 고 2 3학년에해당하는 11 12학년은학생의교과목선택을보장하고문 이과계열을없애는등교육과정의큰변화를시도하고있다.
평준화정책의재정립 57 원과학교신설이필요할뿐만아니라, 학교현장에서학부모와교사들이이러한교육과정변화에대한공감대가형성되어야한다. 교사들은물론교감 교장에게더많은노력을요구하는교육과정개혁이성공적으로모든학교에뿌리를내리기위해서는개혁의필요성이부각될필요가있다. 이러한맥락에서, 학교정보의공개를통하여기초학력부진학생의비율이상대적으로높은학교를부각시키게되면, 이것이이들학교에대한수준별학습의필요성에대한교사와학부모의공감대를형성하는데중요한계기가될수있을것이다. 따라서정부는학교정보의공개를통하여기초학력부진학생의비율이상대적으로높은학교를일반국민들에게알리고, 이들학교에는보다내실있는수준별학습을위하여교사- 학생비율을우선적으로높여주고필요한재정지원도보다집중적으로제공할수있을것이다. 이러한방식을통하여현재일고있는 수준별교육은학생들의열등감만조성할것 ( 조선일보, 2000.10.31) 이라는우려를불식할수있다. 수준별학습의도입에서뿐만아니라, 기초학력부진학생의비율이상대적으로높은학교를대상으로하여학교개혁의프로그램과동시에보다높은재정지원을제공하는방법은여러가지가있을수있다. 특히, 학교들에따라서현장에서교사혹은학부모들이중심이되어자발적으로교육혁신프로그램을제언할경우이에대하여정부가재정지원을강화하는다양한방안이강구될수있다. 학교교육에있어서유난히평등을강조하는국민적정서가강조되어왔던것이사실이다. 따라서교육방법의혁신혹은학교제도의개혁이형평성에손상을줄경우여론의반대에부딪치어실패로돌아간경우가많았다. 따라서교육과정의혁신프로그램들을시작할때기초학력부진학생의비율이상대적으로높은학교에
58 보다집중하여재정지원을강화하자는본고의방안은형평성은물론제도정착의정치경제학적인측면에서도설득력을가질수있다고본다. 제 5 절입시 ( 내신 ) 제도의개선 : 학교간차이의인정 대학입시에서의내신제도는 1980년전두환정부의교육개혁과함께도입되었다. 1960년대와 70년대동안빠르게이루어진초중등학교교육의팽창과소득수준의향상이대학교육에대한급격한수요팽창을가져오면서대학입학을위한과열된경쟁의부작용이심각한수준에이르게되었다고본전두환정부는 학교교육정상화와과외해소방안 을발표하고개혁을시도하였다. 대학입학을위한소모적인과열경쟁이암기위주의입시위주교육과과외의급증을가져오므로, 학교교육을정상화하고과외를해소하기위해서는입시경쟁을완화하여야한다는논리가입시개혁을뒷받침하였다. 내신제도의도입은과외금지와대학정원의획기적증대와더불어 1980년교육개혁의핵심방안이었다. 이당시계획은궁극적으로는예비고사도폐지하고내신에의하여서만대학입시가이루어지는것을목표로하였다. 그이후대학입시에서개별대학의입시를금지하고내신을강화하려는노력은몇번의우여곡절은있었지만방향만은지속되었다고할수있다. 김영삼정부의 1995년교육개혁안과김대중정부의 2002년대입방안에있어서도일관되게개별대학의필답고사를금지하는원칙이강조되고있으며내신제도
평준화정책의재정립 59 를활성화하고자하는정부의방침은변함이없는것같다. 그러면내신제도의도입은당초의목표대로과외를해소하고학교교육을정상화하는데기여하였다고볼수있을까? 입시위주교육과과외문제가우리국민들이가장불만을가지는고질병과같은문제로남아있는상황에서, 이질문에대한학부모, 학생, 전문가들의답변이모두부정적이라는것은자명하다. 따라서 1980년부터시작된내신제도를우리나라에도입하고자한 20년이넘는기간동안의교육부의노력은당초의목표를달성하는데실패하였다고할수있다. 1980년이전에는대학입시가정부에서실시하는예비고사와개별대학에서실시하는본고사의두단계로나누어져있었다. 정부가예비고사제도를도입한배경은이고사를통과한자에한하여대학입학의자격을줌으로써대학의정원과질에대한통제를용이하게하려는의도가강하게있었다. 그러나개별대학으로하여금본고사를관장하게함으로써개별대학의자율도어느정도허용하였다. 1980년이후내신제도의도입은예비고사와개별대학의입시가필답고사로만이루어져학생들이학교교육을외면하고암기식교육에만치중하게한다는비판에서출발한다. 물론입시제도를바꾸지않고시험의내용만바꾸더라도학생들이암기위주의학습을하게되는문제를어느정도해소할수있다. 사실, 정부가대학에서실시하는필답고사를금지한이후정부가관장하는시험을예비고사에서수능시험으로전환하면서시험의내용을암기위주의교육만으로는풀기어려운적성을테스트하는방식으로바꾸는노력도계속하고있다. 또한김대중정부에서정부가주관하는시험의난이도를낮추어서학생들의경쟁부담을줄이려는정책이그실효성과
60 학력저하효과에따른우려에도불구하고추진되었다. 내신제도는학생간그리고학교간의경쟁의성격을바꿀수있다는점에서시험의내용을바꾸는것보다더중요할수있다. 1980 년교육개혁에서내신제도가도입된배경에는미국의경우와같이중고등학교에서의학생성과가대학에의하여평가되도록하자는목적이있었다. 다시말하면, 내신이강화될경우교사들이학생의다양한학업성과를관찰하여평가를하게될것이므로학생들이시험위주의암기학습에치중하고과외에매달리지않고학교교육이정상화될것이라는기대가강하게있었다. 이렇게될경우과외에대한수요도많이감소할것이라는기대도물론있었을것이다. 이와같이 1980년입시개혁의핵심은필답고사중심의제도에서벗어나미국식의내신중심의제도를도입하는데있었다. 그런데, 개별대학이개별학교가실시한학생평가를기준으로학생을선발하는미국의제도는오랜역사를거쳐서도입되었다는데주목하여야한다. 반면, 한국의경우이러한개별교육기관에의한학생평가의경험과역량이축적되지않은상황에서정부의주도에의하여급격하게추진되었다. 이과정에서내신에있어서학교간의차이를인정하지못하도록정부가강제하는방식이유지되었다. 사실, 내신도입과정에서부터가장중요한논쟁은과연개별학교의차이를인정할것이냐에있었다. 내신이도입될때부터, 정부는세부적인가이드라인을주고모든학교가여기에맞추어학생의성적을보고하면, 대학들도정부의방침에따라똑같은공식으로학생의성적을수치화하여이를학생선발에반영하는매우중앙집권적인방식을취하였다. 이렇게중앙집권적인내신제도아래서정부가학교간의차이를중앙집권적으로등급을매긴다던가하는방안의문제를우회하기위해서라도, 학교의차이를인정하지않고학생의학
평준화정책의재정립 61 교내에서의상대적인등위에따라서점수를주는비교적간단히통제될수있는방법이도입되었던것이다. 또한이러한내신제도는이당시문제가되고있었던소위 8 학군문제를해소하는데도도움이되는것으로기대되었다. 우리나라에서는학부모와학생의학교선택이공사립를막론하고인정되지않을뿐만아니라평준화정책으로인하여학교교육비가지역간에가능한균등하게이루어지도록중앙에서조정되고있다. 그러나이러한정책에도불구하고서울의부유층이많이사는강남의 8 학군지역의학생들이보다많이일류대학으로진학하는현상이사회적인문제가되기시작하고이지역의높은땅값을부추긴다는우려가제기되기시작하였다. 대학진학을앞둔학부모들이불법으로라도학생들을 8학군으로진학시키려는노력들이사회적인문제가되었다. 이러한상황에서내신에서학교간의차이를인정하지않을경우 8학군의학교에재학하는학생들이상대적으로피해를입게되어 8학군문제를잠재우는좋은수단이되는것으로고려되었다. 결국이러한내신정책이발표되면서 8학군문제는많이경감되었던것도사실이다. 그러나여기에서동전의이면과같은문제는이러한내신정책이학교간의경쟁을오히려축소시키는데있다. 이렇게내신에서학교차이가인정되지않은것은어느학교가다른학교보다좋은교육을하고자하는노력을자동적으로위축시키는문제를유발한다. 이러한문제점은정부가평준화정책의한계점을보완하기위하여학교선택권과학생선택권을인정하는특수학교를신설하면서강하게부각되었다. 처음과학고를설립할때소위비교내신제도를도입하여이들학교의경우에는이학교들의국가고사에서의평균성적을반영하여내신에서상대적으로불이익을입지않도록하는제
62 도를시행하였다. 그러나이제도가외국어고학생들에게까지적용되자다른학부모들특히강남지역의일반고교에재학하는학생의학부모들이집단적으로항의를하는사태가발생하였다. 결국학교선택이없는상황에서내신에있어서학교간의차이를반영하는것은불공평하다는상당수학부모들의의견이힘을얻게된다. 이에따라정부는비교내신제도를포기하고다시모든학교에이전과같은내신을반영하는방식으로회귀하게되었다. 이렇게되자이번에는과학고와외국어고의학생들이학교를중간에자퇴하는소동이벌어지고, 정부가평준화정책의보완으로시도하였던특수목적고정책은내신제도에의하여큰타격을입게된다. 사실, 내신제도에서학교간의차이를인정하지않는것은대학들에게내신이제공하는정보의유용성을크게낮춤으로써내신을강화하려는정책과상충되었다. 이러한문제는내신제도를정부가획일적으로강제하기보다각대학에맡겨두는방식으로대학입시를자율화하는과정에서최근현실로나타나고있다. 내신을각대학의자율화에맡기자자율화와동시에많은대학들이입시에서내신의반영률을크게낮추어버림으로써내신을입시의중심으로삼으려했던교육부의과거 20년의노력이거의원점으로돌아오게되었다고해도과언이아닐것이다. 내신제도를정착시키는것은학생교육을어떻게발전시키는것과매우밀접히관련되어있다. 다시말하면, 학생들을대학입시에서어떻게평가하느냐하는것은학생들을학교에서어떻게교육하느냐와밀접히연계되어있다. 많은사람들은우리학교교육이지나치게암기위주로입시위주의교육이이루어진것이대학입시에서의암기능력위주로학생에대한평가가이루어졌기때문이라는것을지적한다. 그러나, 마찬가지로중요하면서도간과되어왔던
평준화정책의재정립 63 점은대학입시를개혁하기위해서는학교교육의개혁과병행하지않으면실패하게된다는점이다. 개별학교와대학들이자체적으로학생들을평가할수있는능력은교육부혹은교육청의학교에대한강한통제로인하여자율적으로발전할기회를거의가지지못한상황에서, 정부는대입제도를일률적으로바꾼다음학교에대하여는여전히정부주도의통제를계속하였는데이러한정부통제위주의학교정책이내신제도가정착되지못한근본적원인이라도할수있다. 사립학교의선택조차인정하지않는평준화정책의틀아래서, 학교와대학이자체적으로학생을평가하는것에대한역량과학부모의인식도형성되지않은상황에서, 내신제도를정부주도로밀어붙이는것은대단히무리한정책이었다. 평준화정책과입시제도는개발년대우리교육을받치고있었던두개의기둥이라고할수있다. 문제는하나의기둥인평준화정책은그대로두고입시제도라는나머지기둥만을다른높이로바꾸려고하였다는점이다. 평준화의틀을그대로두고내신제도를도입하기위해서내신에서학교간의차이를인정할수가없었는데, 이것이내신제도가우리나라에서정착하지못한근본적인원인이었다. 사실명백히자가당착으로보이는학교간의차이를인정하지않는내신제도의도입이라는정책은정책담당자들에의하여미리계획된정책이었다기보다는통제중심의교육체제를자율적인체제로이행하는과정에서의도하지않게발전된현상이라고볼수있다. 정부는대학과학교들이자율적인역량을자체적으로높일수있도록환경을제공하는것으로그역할을전환하는대신에, 대입제도를정부의힘으로바꾸고자하였다. 그러나결과는학교간의차
64 이를인정하지않은내신제도라는매우왜곡된형태의제도의생성과발전이었다. 내신제도에서학교간차이를인정하여야만하는이유에대하여보다엄밀하게논의하여보자. 분석의틀은기본적으로입시제도가학교교육에영향을미치는통로를크게두가지로나누어보는것이다. 첫째, 입시제도는학교교육에서학생들간혹은학교간의경쟁구조에영향을미칠수있다. 특히학생들간의경쟁이교실내에서지나치게과열될경우지나친학교교육의효과성이저하되고과외가증가하는것과같은부작용을나을수있지만, 학교간의경쟁은이러한부작용보다는오히려학교교육에대한학생만족도를높여서과외에대한수요를줄이는등학생간과열경쟁의부작용을해소할수도있다는점에주목한다. 둘째, 입시제도는이러한학생들의상위대학진학을위한경쟁에있어서무엇을가지고경쟁을할것인가하는경쟁의기준혹은내용에도큰영향을미친다. 이에따라서학교에서학생들학습내용에영향을미칠수있다. 암기중심의입시위주교육에대한우려가여기에해당된다. 먼저, 우리나라에서내신제도가도입되기이전에필답고사에의존한입시제도의문제점에서부터논의를시작하자. 사실, 학교교육이질적으로성숙되지않은나라에서내신제도가없이필답고사를통하여대학입학이결정될경우학교간혹은학생간경쟁의기준혹은내용이지나치게암기중심의학습능력에만맞추어지게되어입시위주교육의부작용이나타나고과외가학교교육에비하여경쟁력을가지게되는등의부작용도나타날수있다. 이러한상황에서만약학교교육이입시위주의수업을하지않고소위 정상화 된교육을추구한다고할경우, 이러한노력은오
평준화정책의재정립 65 히려학생들이입시와멀어지는학교수업보다는입시에서의성공가능성을높여주는과외에더욱의존하게될것이라는예측이가능하다. 따라서이러한문제인식이 1980년입시개혁의배경이되었다고볼수있다. 다시말하면, 기본적으로내신제도의도입은과거학생간혹은학교간경쟁이지나치게암기중심의학습능력을기준으로이루어졌다는문제의식에서출발하였다. 이제, 학교간차이를인정하는내신제도의도입을상정하여보자. 이러한내신제도의도입이학교자율을강화하는조치와병행될경우, 학교들은다양한교육방식과학생평가방식을시도하게되고, 대학들도이렇게새로운교육방식과평가방식을도입하는중고등학교의학생들을보다더인정하고이런학교학생들을더많이선발하려할것이다. 이러한과정에서학교간혹은학생간경쟁의내용이암기위주보다학생의다양한능력이학교에따라다양하게강조되는시스템으로발전하고그결과학생들이과외보다는학교교육에더욱전념하고자하는유인이강화된다. 특히과외도장기적으로감소할수있다. 왜냐하면, 내신제도의도입과학교자율의강화로학교교육의다양성과질적수준이향상되게되면, 학교교육에열심인학생들이과외에열심인학생에비하여상위대학에더많이진학하게될것이기때문이다. 이것이애당초 1980년에내신제도를도입하였던원래취지였을것이다. 그러나, 실제우리나라에서일어났던것처럼, 학교에대한강한통제가그대로유지되고학교자율이신장되지않는상황에서학교간차이마저도인정되지않는내신제도가도입되면어떤문제가있을까? 무엇보다도, 학교간의경쟁은위축시키고학생간의과열경쟁을오히려부추긴다는측면에서, 내신제도를도입하지않았을때보다도더학생간과열경쟁의부작용을더증대시키는심각
66 한문제가있다. 학생들은이제명시적으로교실내에서의상대적등수가바로입시에반영된다는점에서학급의급우들이모두직접적인경쟁상대가된다. 내신제도가없을경우한학교혹은한학급에서상위학교에많은학생이진학하는것이본인들만우수하면가능하였으나, 이제는같은학급에서학업성과가좋은학생들이많을경우그것이바로그학급에속한학생들에게불이익으로돌아가게된다. 반면에, 학교간의경쟁은오히려유인이감소하게된다. 한학교가학생들을상위대학에진학시키고자노력할경우그만큼많은학생들이본인의실력에비하여낮은내신점수를맞게될가능성이높아져서, 노력을하는학교들을그만큼더불리하게만드는부작용이있는것이다. 이러한경쟁구조의악화와관련하여우리나라내신제도의또다른심각한문제점은정부가학교들로하여금학생들의상대적등수를중심으로내신점수를보고하도록강제하고있는점이다. 그런데, 만약학교들이예체능과목은서술형으로혹은나머지과목은수우미양가형식으로기입하게될경우, 학생들이교실내에서내신점수한점을더따기위하여벌리는소모적인경쟁이줄어들게되고이에따라과외도줄어들여지가클것이다. 이렇게볼때내신제도를도입하면서학교차이를인정하지않는다는것은원래의도입취지를역행하여학생간의과열경쟁은부추기고학교간의바람직한경쟁은오히려줄이는결과를낳게되었던것이다. 내신제도에서학교간차이가인정될경우학교교육정상화와과외해소에크게도움을줄수있다는지금까지논의의연장선에서볼대부작용에대한우려는없는것일까? 먼저과거소위 8학군의악몽이되살아나지않을까하는우려
평준화정책의재정립 67 가있을수있다. 그러나이문제는학생과학부모의학교선택권과연계하여고려하여야한다. 과거 8학군이문제되었을때에는특수목적고, 자립형사학, 자율학교, 등학부모와학생의선택권을인정하는학교제도가확립이되어있지않은관계로, 학부모혹은학생이우수한학교에다니기위해서는그곳으로특정지역으로거주지를옮기는방법이외에는다른수단을행사할수가없었다. 따라서학부모와학생의학교선택권을허용하는학교들이활성화될수있도록하는정책과병행될경우, 특수목적고혹은자율학교를한지역에만집중되지않도록분산하여설치한다던가하는정책으로과거와 8학군과같은문제는최소화될수있을것이다. 다음으로, 내신제도에서고교간차이의인정은초등학생의중학교입시경쟁및중학생의고등학교입시경쟁을가열시킨다는우려가있다. 그러나우리는현재내신에서고교간차이를인정하지않는제도아래서도이미과열과외를통한입시경쟁이초등학교학생부터시작되고있다는사실에도주목하여야한다. 내신에서고교간차이가인정되면좋은고교에진학하기위한경쟁이강화될것은사실이지만, 상위대학진학을위하여과외를통한경쟁이초등학교때부터시작되고있는상황에서내신제도의변화가이러한과외를통한경쟁을줄이는효과가더클수도있는것이다. 따라서정부는고교간의차이를인정하되그격차를줄이는노력을동시에함으로써중학생들의고교진학을위한학생들의과열경쟁은감소시키되고등학교간의경쟁은증대시켜서이를통한과외의감소와학생간과열경쟁의감소를위한노력을병행하여야할것이다. 내신제도에서학교간차이가인정될경우보다근본적인문제는교육의형평성훼손에대한우려이다. 사실, 학교교육에있어서우수하고좋은사회경제적조건을갖춘학생들끼리소위자기선택
68 (self-selection) 이일어나서이들이소수의우수학교 ( 특수목적고, 자립형사학, 자율학교, 혹은사회경제적조건이우수한지역의학교들 ) 에집중되는현상을강화시키고이것이교육의형평성을훼손할것이라는비판에는귀기울여야한다. 그러나최근에이러한것을방지하려하였던평준화정책이좋은사회경제적조건을갖춘학생들이고액과외를통하여상위대학으로진학하는통로까지는차단하지못함으로써결국은형평성에있어서도큰문제를노정하고있다는점에도동시에주목하여야한다. 따라서, 내신제도에서학교간차이가인정될경우앞에서지적한바와같이과외가감소되고, 이에따라형평성이오히려개선될수있는여지도있다는것도고려하여야한다. 또한, 내신제도에있어서학교간차이의인정은실질적으로평준화정책의재정립을의미하는바정부가학교간의차이를인정하고오히려이러한차이를줄여가는노력을경주하여야한다. 학력부진아혹은열등한사회경제조건으로인하여어려움을겪는학교들에대하여정부의재정적인지원을크게강화하는교육의형평성증대를위한다른정책들이내신제도에서학교간차이가인정과반드시병행하여추진되어야한다. 정부는내신제도에있어서학교간차이를인정할지의여부를개별대학의자율에맡겨야한다. 내신제도에서학교간의차이를인정하자고하여일부에서논의되는바와같이정부가중앙집권적으로학교간의학력에따른등급을메겨서이를개별대학에반영토록강제하는등의방식은그야말로학교간의서열화라는또다른부작용을나을수있다. 따라서정부는내신제도에있어서학교간차이의인정을반드시대학자율에맡기는방식으로접근하여야한다. 이것이자율에맡겨질때, 각대학들은개별학교의학력차
평준화정책의재정립 69 이뿐만아니라고교특성, 교육과정, 등을고려하여복합적으로학교차이를반영하는평가방법을장기적으로발전시켜나갈것이다. 또한, 대학들이개별학교들에대한다양한정보와학생의학교내에서의학업성과에대한다양한정보를활용할수있도록개별중고등학교의정보가투명하게공개되도록하여야한다. 이와동시에, 내신을학생들의학교내에서의상대적순위중심으로기입하는방식에서탈피하여, 예체능과목은서술형으로, 나머지과목은수우미양가형식으로바꾸게하고학생평가의권한을개별학교에이양하여야한다. 이렇게하여야만각학교들이학생평가뿐만아니라학생교육에있어서도실질적인자율권이인정되게되는것이다. 이러한내신제도의개혁은학교간의바람직한경쟁은강화하키지만학생들간의소모적인입시경쟁은오히려완화시킴으로써학교교육의정상화와과외문제의장기적해소라는내신제도원래취지를살릴수있는방법이다. 그러나, 정부는이러한내신제도의개혁이잠재적으로유발할가능성이있는교육형평성의문제에대비하여학력부진아혹은열등한저소득층지역에서어려움을겪는학교들에대하여오히려재정적인지원을크게강화하여야할것이다. 제 6 절학교제도의다양화 : 다양성의증진을통한 자율의확대 우리나라에서학교의학생선발, 교사 교장인사, 교육과정
70 교과서, 수업료책정, 학교설립, 등에대한광범위한규제를개혁하기위해서는, 모든학교에대하여점진적으로규제를완화하는접근방법과병행하여학교제도의다양화를통하여특정학교들에대하여우선적으로과감하게자율을허용하는정책을추진하여야한다. 이러한맥락에서현재의평준화고교, 비평준화고교, 특목고 특성화고의학교제도를보다다양화하며현재매우제한적으로시행하는자립형사학제도및자율학교제도를대폭활성화시키고협약학교제도를빠른시일내에도입하여야한다 ( 표참조 ). 먼저, 과학고, 외국어고, 예술고등을포함하는특수목적고교제도는평준화정책의획일성을완화하고다양성을제고하기위한취지에서 1980년대부터본격적으로추진되었었다. 2000년 5월현재과 < 표 2-1> 학교제도와자율권 교사 교장교육과정수업료학생선발인사교과서책정 학교설립 평준화 공립 고교 사립 * 비평준화 공립 고교 사립 * 특목고, 공립 ** 특성화고 사립 * ** 자율학교 *** 협약학교 *** 자립형사학 주 ) * 사립은자격증을가진자에한하여교장 교사의선발을자율적으로하 고, 보수나해고등의기타인사에관하여도공립학교교원인사에준하 여한다는차원에서제한적인자율허용 ** 교육과정 교과서에대한제한된범위에서의자율허용 *** 공립학교인점을감안하여원칙적으로지원한학생은모두수용할수 있도록한다는차원에서만은학교의학생선택권제한가능
평준화정책의재정립 71 학고 16개교 (3,131명), 외국어고 18개교 (17,403) 명, 예술고 21개교 (15,075명) 체육고 13개교 (4,469명) 의특수목적고가운영되고있다. 특수목적고교의활성화를위해서는, 무엇보다대학입시에서성적에의한고교간학력차이의반영여부도개별대학에일임하여야한다. 1995년비교내신제도폐지이후과학고와외국어고의지원자수가급격히줄어들고자퇴자가늘었던경험이있다. 앞에서논의한바와같이 2002년부터도입하기로되어있는입시제도개선방안에도개별대학은자율적으로특수목적고등고교특성및교과과정을고려하여내부전형자료로쓸수있지만, 성적에의한고교간학력차이는반영하지못하도록되어있다. 입시제도가본고에서주장하는바와같이개선된다면, 특수목적고는활성화의전기를맞게될것으로기대된다. 또한, 특수목적을위한고교의교사들에대하여도다른학교와똑같은채용과인사규정을적용하고다른일반학교교원들과같이순환보직을하여야하는현행규제를과감히개선하여야한다. 현재교육부가인정하는교원자격소지자가아니더라도, 과학고의경우과학분야의박사학위소지자, 외국어고의경우원어민교사, 예술고의경우해당분야전문가, 등을교원으로채용할수있도록교원에대한정부의획일적인규제를대폭완화하여줄필요가있다. 특수목적고의교육과정의경우에도, 전문교과에대한심화학습이이루어져야할 3학년때대부분의학생들이수능시험에몰두하고있는현실이므로, 학생들이특수목적고에서학부교양과정과비슷한수준과내용의교과목을이수할경우이를대학에서인정하여과목수강을면제하여주고대학입시에도이를반영할수있도록허용하는등, 특수목적고교에서심화된교육이가능하도록제도를정비할필요가있다.
72 특수목적고교의학생선발에있어서는, 지금까지도비교적다양한학생선발이이루어지고있다고할수있으나, 아직도과학영재혹은예술적혹은언어적잠재력을갖춘인재를발굴하기보다는필답고사혹은실기성적에의존하고있는문제가있다. 이들학교의설립취지에맞는보다다양하고효과적인학생선발방식을개발 시행할수있도록하여야한다. 특수목적고교제도가 1980년대부터 1990년대중반까지평준화정책을보완하기위한주된학교제도였다고한다면, 1995년교육개혁이후에는특성화고교및자율학교제도가정부의학교교육다양화를위한핵심정책이라고할수있다. 특성화고교제도는 1998 년고교설립준칙제도에의하여학교설립에필요한정원 ( 최소 60명 ), 부지, 시설기준, 등을크게완화하고이에따라특성화고교로지정되면비록평준화지역이라도학생의지원에의하여선발할수있도록하고교육과정에서도학교별특성을반영한특성화교과를인정. 특성화고교는크게특성화 ( 대안 ) 학교와특성화 ( 직업 ) 학교로나누어진다. 2000년 3월현재특성화 ( 대안 ) 학교는모두 11개교에모집인원 465명규모이며특성화 ( 직업 ) 학교는 22개교에모집인원 4,049명규모이다. 자율학교는현재특성화고교및예 체능계고교중에서일부학교를선정하여시범운영을하고있는제도로써, 자율학교로선정되면교장자격이없는자도교장으로도임용이가능하며, 국가교육과정에구애됨이없이교육과정을자율적으로편성할수있고, 교과서도현재국정, 검정및인정교과서외자체개발사용할수있으며, 학생선발도학교별로선발하되필기고사외다양한전형방법으로선발하는것이가능하도록되어있다. 그러나, 특성화고교제도와자율학교제도의문제는우리나라
평준화정책의재정립 73 학교제도전체에영향을미치기에는너무나점진적이고제한적으로시행되고있다는데있다. 특성화고교 자율학교의단계를거쳐규제를점차완화해주고더구나자율학교의경우시범적으로시행하고있는것이큰문제이다. 특성화고교와자율학교의구분을없애고모든특성화고교에게자율학교에부여하는대폭적인규제완화혜택을똑같이제공하는조치가필요하다. 또한, 새교육공동체위원회에서이미제시한바와같이국 공 사립대학의부속초 중 고등학교 67개교를자율학교로인정하고, 동시에모든특수목적고교와특성화고교에대하여자율학교에제공하는자율권을똑같이인정하는방안도고려할필요가있다. 학교제도의다양화에있어서우리가특히주목하여야할부문은대안학교들이다. 현재대부분의대안학교들이일반사립고등학교와같은수준의재정적결함보조만을받기때문에재정적으로어려움을겪고있는것이사실이다. 실제로, 질높은교육을실시하기에는교사가부족하고교육의질을높이기위해교사를충원한학교의경우교사의봉급이일반학교교사의 60-70% 정도인학교도있다. 학교재정을자체적으로해결하는것이이들대안학교들이해결해야할가장시급한과제가운데하나임은부인하기힘들다. 설령, 재정지원을받는대안학교라해도일반학교와같은수준의재정지원만을받기때문에기숙사건물신축과특성화교과의교육을위한재정확보가현실적으로실정이다. 이러한재정적난관을극복하기위해대안학교들은학교규모를최소화하고자원봉사자를최대한활용하려고노력하며자체생산한유기농산물과수공예품을판매하는수익사업도벌이고있다고한다. 본고에서는민간차원에서시작된대안교육운동의문제의식과열기를존중하여, 미국의헌장학교 (charter school) 과같이교육당국
74 과대안학교의설립을희망하는교사혹은설립자가협약을맺는방식으로 협약학교 제도를도입하는것을제언한다. 정부는협약학교의설립을원하는자와 3-5년간의계약을체결하여공립학교에상응하는정부재정지원을제공하는한편, 정부는최소한의규제만을하며, 계약을갱신하기전 책무성평가 (accountability test)' 를실시하고이에부응하지못할경우정부지원을중단하는방식등으로이제도를운영할수있을것이다. 사학의경우자립형사학에대하여만논의의초점이맞추어져있지만, 실제로재정적으로자립능력이없는사학의경우에도제도개선이요구된다. 우리나라에서평준화지역사학의경우국가가일정한수준까지전적인재정지원을제공하는대가로학교의학생선발권은물론학생의학교선택권도제한하고있다. 그러나, 사학에대하여재정적자립여부와관계없이학생의학교선택권은인정하여주어야한다. 이렇게되면, 평준화지역사학에대한재정지원의경우어차피학생수에비례하여지원되는측면이있으므로, 사학들은더많은학생을확보하기위한노력을할것이다. 반면, 학교의학생선택권은예컨대특정학교로학생지원이급증할경우매년 20 % 내외의증원만허용하고학생선발을추첨으로하는등의규제가필요할것이다. 즉, 자립능력이없는사학의경우등록금의수준이나재정지원에대한정책은지속하되, 학생의학교선택권을인정하여주어서노력하는사학들은그만큼성장할수있는여지를주고노력하지않는사학의경우학생수가줄어들고이에다라재정지원도줄어들도록하는시장규율을제공하는것이너무나당연한정책일것이다. 따라서, 자립형사학의도입에앞서서, 모든평준화사학에대하여학생의학교선택권을먼저제공하는것이바른정책의수순이라고할수있다.
평준화정책의재정립 75 마지막으로, 자립형사학의도입은앞에서제시한다면적접근방안의정책패키지의하나로써이루어져야한다. 자립형사학제도의도입은 1995년교육개혁위원회의 5.31 교육개혁안에서공식적으로제시된후, 1998년이후대학교육의다양화 특성화가어느정도정착되어대학입학전형제도가다양화되었다고시도교육감이판단하면도입되는것으로연기되었다. 현재정부는대학입시제도가바뀌는 2002년부터 1단계로시범학교를 5개교선정하였고 2단계로시범결과를평가하여단계적으로확대한다는계획이다. 이렇게자립형사학의도입이매우느리게혹은소극적으로이루어지고있는중요한이유는자립형사학의도입에대한국민적공감대가아직형성되지못하였기때문이다. KDI(2000) 의여론조사에의하면자립형사학제도도입에대해서학부모응답자의약 45% 가자립형사학도입자체가바람직하지않다고대답하고있다. 이는교육관련전문가들이정부안대로점진도입 (49%) 과확대도입 (24%) 등찬성응답이전체의 70% 를넘어반대의견은 26% 에불과한것과는대조되는것이다. 이러한국민들의우려는본고에서제시한바와같이평준화재정립에대한다면적인접근방법이제시되고이를통한개혁이효율성뿐만아니라형평성도제고할수있다는사실에대한공공논의의활성화를통하여불식될수있을것이다. 제 7 절결론 1969 년부터도입된중고등학교평준화정책은지난 30 년동안
76 가장중요한중등교육의방향이었다. 평준화정책이중등교육의양적성장과교육투입의동일화라는점에서는괄목할만한성과를가지고왔다. 그러나, 중앙통제적인교육제도와더불어지난 30년간실시해온평준화정책은학교의자율성과책무성을크게저해하여중등교육의효율에상당한악영향을주게되었다. 또한평준화정책은본래의기본목적이었던사교육의억제라는점에서는전혀성과를얻지못하였다. 오히려일부학생의사교육을조장함으로써, 교육의형평성을저해하는결과를가져오게되었다. 필자는평준화정책은다른중앙통제적인교육제도는그대로둔채단순히평준화지역을확장한다든지축소한다든지하는이분법적인논리에서벗어나서, 중등학교운영방법, 학교정보의공개, 학교제도의다양화, 대학입시제도등을동시에고려하여중등교육의기본목적인형평과동시에개인의자유와선택을조장할수있는방향으로재정립되어야한다고생각한다. 러한관점에서볼때, 학교운영의자율성을제고하기위해, 학교의정보공개와학부형의학교운영참가는점차적으로이루어저야하며, 대입내신제도에는학교간의차이가인정되어학교간의경쟁이이루어지도록하고, 학교제도도다양화되어사립학교에는더많은자율권이인정되어야한다고본다.
교육법개혁의전제와과제 77 제 3 장교육법개혁의전제와과제 제 1 절문제제기 법은법률관계를규정하는것을그목적으로한다. 법률관계란사회규범의입장에서본생활관계의유형가운데에서법률이적용되는생활관계라고정의할수있다. 18) 법률관계는법률상의권리 의무관계를그내용으로한다. 법률관계는적용되는법률에따라서그관계를여러가지로유형화할수있다. 예컨대, 사법이적용되면사법관계라고규정하고, 그사법가운데민법이적용되면민법관계라고규정할수있다. 또한공법이적용되면공법관계라고규정하고, 그공법가운데헌법이적용되면헌법관계라고규정할수있다. 이러한식의이해는행정법학계에서뚜렷이나타나고있다. 행정법교과서는행정법이적용되는법률관계를행정법관계라하고이것에서행정법학의논의를시작하고있다. 행정법관계는행정부와국민상호간의관계, 행정기관 18) 사회규범중도덕률이적용되는생활관계를도덕관계 ( 도덕상의권리 의무관계 ), 관습혹은관습법이적용되는생활관계를관습관계 ( 관습상의권리 의무관계 ), 종교계율이적용되는생활관계를종교관계 ( 종교상의권리 의무관계 ) 라고말할수있다. - 77 -
78 상호간의권리 의무관계를다룬다. 이러한논리로우리가교육법관계를정의하면 교육법관계 란교육법이적용되는생활관계라고규정할수있다. 이관계에서는교육법상의당사자들의권리 의무관계를다룬다. 교육법학은이러한교육법관계를규율하고있는교육법을연구대상으로하는학문이다. 교육법관계를규율하는교육법의존재형식즉, 법원 ( 法源 ) 은다른법분야의법원과마찬가지로성문법원과불문법원으로구분할수있다. 성문법원이란그것을만든국가기관과시기가뚜렷하고, 그것을담은그릇이사람이눈으로읽고확인할수있는문서, 즉법전 ( 法典 ) 으로편제되어있는것을말한다. 교육법의성문법원이라함은교육법의법원으로인식되는형식적의미의헌법과법률및그하위규범들을말한다. 2001년 12월현재교육에관한성문법원을모아놓은법전으로는교학사에서독점하여출판하는 교육법전 을들수있다. 이법전을보면헌법을제외한교육관계법률이 78개, 시행령이 66개, 각종규정이 60개, 규칙이 101개로서, 법령전체의가지수가모두 305개에이른다. 이들법령들은교육기본에관한것, 교육조직과편제에관한것, 교직원인사에관한것, 학사에관한것, 사학에관한것, 과학 기술 직업교육에관한것, 평생교육 유아교육 특수교육 청소년교육 체육교육에관한것, 재무 회계에관한것, 문서 처무에관한것등으로구분되어있다. 교육법의성문법원을소개함에서있어서는이가운데교육의기본에관한주요한법률들을 1997년에전면개편한내용을설명하여야할것이다. 이전에는교육에관한일반법으로서 교육법 이라고하는것 - 78 -
교육법개혁의전제와과제 79 이있었다. 이구법은교육에관한기본적인법원칙과초 중등학교교육및고등교육에관한사항을모두포함하여규정하고있던것 ( 총 144개조문 ) 으로서 1948년 12월 31일제정되어 1998년 2월 28 일까지존속하였다. 그러던것이 1997년 11월 18일 교육기본법 29개조, 초 중등교육법 68개조, 고등교육법 64개조등 3개법률에총 161개조문을가진법체계로개편되었으며, 개편된법률들은 1998년 3월 1일자로시행에들어갔다. 교육법을이렇게개편하게된것은구교육법이법으로서의체계성을상실하고, 이시대의교육당사자들의법의식을제대로반영하지못하였기때문이다. 교육법의법원중에는헌법을제외하고는이들 3개법률이가장중요하다. 여기에평생교육법, 사립학교법, 교원지위법, 교원노조법, 교육공무원법등이주요성문법원으로포함되고있다. 이들상호간의법단계를체계화해보면다음과같이말할수있다고본다. 헌법 교육기본법 학교교육법 : 초 중등교육법, 고등교육법, 사립학교법 (98.1.1) 평생교육법 (99.9.1) 일반적으로불문법원이라고할때에는여기에관습법도포함시켜서관습법, 판례법, 조리혹은학설이포함되는것으로설명하고있다. 그러나학계에서는아직교육법의불문법원으로서의관습법에대해서는연구한것이미진하다. 따라서이것에관해서는지금으로서는그유무나내용에관해서설명할것이아무것도없다. 교육법의중요한법원을이루는판례로서는헌법재판소와대법원및하급심의교육판례를들수있다. 인터넷에서헌법재판소판례를검색해보면 1989년부터 2001년 6월 28일현재까지 학교교육 에관한판례가 85건에이른다. 대법원판례는 1948년이후 2001년 8월 15일현재까지 학교교육 에관 - 79 -
80 한판례가 353건에이른다. 하급심판례는 1984년부터 1999년까지 학교교육 에관한판례가 255건에이른다. 19) 이들판례들이모두 학교교육 그자체를다투는판례들인지는구체적으로확인해보아야하겠지만, 그수가생각보다적지않다고하는판단은금방할수있을것으로본다. 한편교육법의법원으로서의학설에관해서말하면현재학계의교육법연구성과가많이나오고있어서앞으로법원이나헌법재판소에서교육사건을다루는데에크게일조할것으로본다. 본고는교육법개혁의전제와과제를다루는것을주된목적으로한다. 필자는교육법개혁의전제문제로서헌법상의교육기본권보장의당위성과그내용을다루고자한다. 또한교육법개혁의과제로서평소교육법상쟁점으로생각하던몇가지문제를검토해보고자한다. 여기에서필자는교육법개혁이라함은지금의교육법은여전히헌법상의교육기본권을그취지에충실하게보장하는데에는미흡하다고보고, 이것을개혁의차원에서개정하는작업을의미하는것으로보고자한다. 제 2 절교육법개혁의전제 헌법상교육기본권의 보장 교육기본권이란교육에관한기본적인권을말한다. 교육기본권 19) http://www.netlaw.co.kr. - 80 -
교육법개혁의전제와과제 81 을최광의의의미로새길때에는여기에헌법상의대부분의기본권이포함되리라고생각한다. 예컨대, 헌법제33조상의노동기본권도그것을교원들이향유하는측면에서는교육과관계된기본권이라할수있다. 따라서교육기본권을논하면서그범위를최광의로잡는것은헌법상의전체기본권을논하자는것이된다. 그러므로여기에서는그범위를가급적줄여서협의의교육기본권이라고할수있는것만보기로한다. 필자는교육기본권을협의의의미로국한하여새길때에여기에포함될수있는구체적인기본권으로는다음세가지유형을들수있다고본다. 헌법제10조상의인간으로서의존엄과가치, 행복추구권및제31조상의협의의교육기본권, 제37조제1항상의헌법상열거되지아니한자유와권리로서의교육기본권이그것이다. 헌법제31조에는교육에관한국가의권한에관해서도규정하고있다. 이하에서이것들을차례대로검토해보고자한다. 가. 인간의존엄과가치, 행복추구권의주체로서의 학습자 헌법제10조는다음과같이규정하고있다. 제10조모든국민은인간으로서의존엄과가치를가지며, 행복을추구할권리를가진다. 국가는개인이가지는불가침의기본적인권을확인하고이를보장할의무를진다. 우선이조항의의미에대해서생각해본다. 인간이존엄과가치를가지는이유는무엇인가? 헌법학계의지금까지의성과를일부정리하면그이유는인간은인격주체성을가지고있기때문이다. 여기에서인격주체성이란 - 81 -
82 인간이비인격적인자연과구별하여자시자신을의식하고자기자신의결단에의하여스스로를규정하며, 자신과주변세계를형성할능력을말한다고할수있다. 인간이이인격주체성으로부터창조해내는정신적혹은물질적인문화혹은문명은신혹은이성이부여하는바무궁무진한가치를지닐수있기때문에존엄하고가치로운것이다. 헌법제10조상의이존엄과가치및행복추구권을교육기본권의범주에포함시키는것은이것이다른기본권과맺고있는특별한관계때문이다. 그렇다면인간으로서의존엄과가치, 행복추구권은헌법상의다른기본권과어떠한관계를맺고있는가? 학계에서는학설상의다툼이있지만우선인간으로서의존엄과가치는헌법상다른모든기본권보장의이념적전제가되는것이며, 행복을추구할권리는다음모든기본권의내용을포괄하는포괄적인기본권이라고본다. 따라서이인간으로서의존엄과가치및행복추구권과교육기본권과의관계도마찬가지라고할수있다. 인간의존엄과가치는교육기본권의목적이되기도하는것이며, 반대로교육기본권은이인간으로서의존엄과가치실현을위한일부수단적의미를가지는것이라하겠다. 아울러행복추구권은이러한교육기본권을포함하는포고라적기본권으로서의의미를가진다. 우리가교육기본권을말할때에이인간으로서의존엄과가치및행복추구권을포함시키는것은, 양자가이러한관계에있기때문에후자를전제로하지아니하고전자를말하게되면전자의의미를제대로이해하기어렵기때문이다. 그렇다면인간으로서의존엄과가치및행복을추구할권리를향유할국민에는 학생 혹은 학습자 가포함되는가? - 82 -
교육법개혁의전제와과제 83 물론포함된다고본다. 학생을포함한대한민국의모든국민은기본권향유능력이있다. 그러나이것이기본권행위능력이있다고하는것과는다르다. 헌법은그자체에서경우에따라서미성년자들의기본권행위능력을제한하고있으며, 때로는그제한을법률에유보하고있기도하다. 위의헌법제10조제2문은 국가는개인이가지는불가침의기본적인권을확인하고이를보장할의무를진다. 고규정하고있다. 여기에서국가의기본권보장의무를구체적으로구현하는구성원은누구인가? 구체적으로는학습자인국민이향유하는인간으로서의존엄과가치및행복추구권을현장에서보장하여야할주체는누구인가? 우리는그주체를교원들이라고본다. 바로국 공립학교교원들이이러한학생들의불가침의기본적인권을확인하고보장할의무를지고있다. 20) 여기에서교원들이교육법을알아야할필요성이제기된다. 20) 교육기본법제12조 ( 학습자 ) 1 학생을포함한학습자의기본적인권은학교교육또는사회교육의과정에서존중되고보호된다. 2 교육내용 교육방법 교재및교육시설은학습자의인격을존중하고개성을중시하여학습자의능력이최대한으로발휘될수있도록강구되어야한다. 초 중등교육법제17조 ( 학생자치활동 ) 학생의자치활동은권장 보호되며, 그조직및운영에관한기본적인사항은학칙으로정한다. 제18조 ( 학생의징계 ) 1 학교의장은교육상필요한때에는법령및학칙이정하는바에의하여학생을징계하거나기타의방법으로지도할수있다. 다만, 의무교육과정에있는학생을퇴학시킬수없다. 2 학교의장은학생을징계하고자하는경우해당학생또는학부모에게의견진술의기회를부여하는등적정한절차를거쳐야한다. - 83 -
84 나. 헌법상열거된교육기본권의보장 헌법상교육기본권을구체적으로열거한것은헌법제31조이다. 이조문은모두 6개의항으로구분되어있다. 여기에서는이 6개의항을하나하나검토하면서교육법관계의당사자들인학습자와학부모의교육기본권, 교원및학교설립자의권리, 국가또는지방자치단체의교육에관한권한에대해서간단하게검토해보기로한다. 1) 학습자의교육기본권-교육을받을권리헌법제31조제1항은학습자의교육기본권중일부를다음과같이규정하고있다. 모든국민은능력에따라균등하게교육을받을권리를가진다. 이것이초 중고등학교학생을포함한모든학습자의기본권을규정하고있다는것은그내용이 교육을받을권리 라고규정하고있기때문이다. 헌법재판소는이교육을받을권리를다른말로 修學權 이라고도표현하고있다. 21) 이권리의의미와관련하여서는여기에서능력이라하는것이어떤능력인가하는점을아는것이중요하다고본다. 이점에관해서는헌법재판소에서판단한것이있다. 22) 이판단에따르면여기에서능력이라함은 수학능력 뿐만아니라 생활능력 까지포함되는것이다. 따라서예컨대, 초 중등교육법이초등학교입학연령을만 6세로한경우에만 5세인어린이가수학능력이 21) 헌재결, 1992.11.12, 89헌마98( 기각 ), 교육법제157조에관한헌법소원, 헌판집, 제4권 (1992), pp. 739-775 참조. 22) 헌재결, 1994.2.24, 93헌마192, 교육법제96조제1항위헌확인 ( 기각 ), 헌판집, 제6권1집 (1994), pp. 173-183 참조. - 84 -
교육법개혁의전제와과제 85 있다고하여이법이이어린이를능력에따라서교육을받을권리를보장하지않는다고주장하는것은타당하지않다. 이법이만 6 세를취학연령으로정한것은수학능력만이본것이아니라학교생활능력까지도함께고려하여정한것이기때문이다. 그렇다면이교육을받을권리의법적성격은어떠한가? 생활권인가, 평등권인가? 양자의성격을모두가지고있다. 따라서평등권의일부를구성한다고볼수있으나종합적으로판단할때에는생활권적기본권으로분류하는것이이권리보장의역사적배경이나취지에부합한다고본다. 한편이권리를학습권이라할수있겠는가하는점이문제될수있다고본다. 물론문리적으로만보면교육을받는것이나학습하는것이나같은말이아니겠는가하겠지만헌법에서는양자를구분하여양자의차이를인정하는것이다수설의입장이라고본다. 따라서이것을학습권그자체로볼것은아니라고하겠다. 후술하겠지만학습권은어디까지나헌법제37조제1항상의헌법상열거되지아니한자유와권리에해당되며, 이교육을받을권리를그일부로포괄하는권리로보는것이타당하다. 끝으로균등하게교육을받을권리를구체적으로보장하고자하는현실적인제도로서대표적인것은무엇인가하는문제이다. 간단히말해서그것은후술하는의무교육제도라고할수있다. 나. 학부모의교육기본권 헌법제 31 조제 2 항은학부모의교육기본권을다음과같이규정 하고있다. - 85 -
86 모든국민은그보호하는자녀에게적어도초등교육과법률이정하는교육을받게할의무를진다. 이것이학부모의교육기본권을규정하였다고보는것은조항의내용에 그보호하는자녀에게적어도초등교육과법률이정하는교육을받게 한다고하는표현이나오기때문이다. 혹자는교육기본권이라고할때에는 권리 라고하는것인데, 위의조항어디에도 권리 라고하는말이없으며, 의무 만규정하고있다고하면서, 이조항이학부모의교육기본권을규정한것으로보기어렵다고해석하고있다. 실제로헌법재판소는 부모의자녀에대한교육권을헌법에명문으로규정되어있지는않지만, 이것은모든인간이누리는불가침의기본적인권으로서혼인과가족생활을보장하는헌법제 36조제1항, 행복추구권을보장하는헌법제10조및 국민의자유와권리는헌법에열거되지아니한이유로경시되지아니한다. 고규정하는헌법제37조제1항에서나오는기본권이다. 23) 라고해석하고있다. 그러나필자는그렇게보지않는다. 이조항이그많은사람들중에서특히그자녀를보호하는자에게교육을받게할의무를지운것은그것의대전제로서바로그자가자녀에게자연법상의일차적인교육권을가진다고하는점을인정한까닭이라고본다. 이점을분명하게규정한입법례가독일기본법제7조이다. 이조문은부모는그보호하는자녀애대해서자연법상의일차적인교육권을가질뿐만아니라의무를진다고규정하고있다. 학부모의교육기본권의내용을구체화한법률로서는교육기본법제13조를들수있다. 24) 23) 헌재결, 2000.4.27, 98헌마429( 병합 ), 헌판집, 제12권1집 (2000), pp. 427-494 (446). 24) 교육기본법제13조 ( 보호자 ) 1 부모등보호자는그보호하는자녀또는 - 86 -
교육법개혁의전제와과제 87 한편헌법상의이조항은의무교육에서교육의무의주체가친권자인부모또는후견인이라고하는점을명백하게규정한것이라하겠다. 25) 학부모의교육의무의구체적인내용은 초등교육과법률이정하는교육을받게할의무 이다. 여기에서문제되는것이초등교육의의미이다. 즉, 여기에서초등교육이란구체적으로무엇을의미하는가하는문제이다. 정확하게말하면초 중등교육법이규정한초등학교에서의교육을말하는가아니면, 초등학교가아니라하더라도초등학교교육과정이정한정도의초등교육을이수하도록하는것이면모두포함하는가하는문제이다. 이것을어떻게해석하느냐하는데에따라서요즈음자녀를초등학교에보내지아니하고가정에서교육하는홈스쿨링 (homeschooling) 을하게하거나대안학교교육을받도록하는것의헌법적합성혹은위헌성여부가결정된다. 지금까지헌법상의이조항에대한입법론적해석은이것을 취학의무 즉, 교육기본법과초 중등교육법이정한초등학교에취학시킬의무로보고있다. 이것은교육기본법제8조의교육의무, 제9조의학교교육조문을종합적으로해석해보면알수있다. 이점을더욱분명하게규정하고있는것은초 중등교육법제13조의취학의무규정이다. 그러나차제에이러한입법적해석에융통성을가져야할때가온것으로본다. 교육의무의내용에대한재검토가필 아동이바른인성을가지고건강하게성장하도록교육할권리와책임을가진다. 2 부모등보호자는그보호하는자녀또는아동의교육에관하여학교에의견을제시할수있으며, 학교는이를존중하여야한다. 25) 초 중등교육법제14조 ( 취학의무의면제등 ) 질병등부득이한사유로인하여취학이불가능한의무교육대상자에대하여는대통령령이정하는바에의하여제13조의규정에의한취학의무를면제하거나유예할수있다. - 87 -
88 요한시점이다. 3) 교원의교육권 ( 가 ) 교원의교육권의헌법적근거헌법제31조제4항은교원의교육권과관련하여다음과같은내용을규정하고있다. 교육의자주성 전문성 정치적중립성및대학의자율성은법률이정하는바에의하여보장된다. 이조항과관련해서는이조항이특히교원의교육권을규정한것으로볼만한근거가있는가하는문제에대해서학설의대립이있을수있다. 교원의교육권보다는교육그자체의본질을구현하기위한교육자치제도를규정한것으로보아야한다는해석이가능하기때문에. 그렇다면이조항이교원의교육권의근거가된다는해석은어떻게가능한것인가? 그것은특히 교육의전문성 조항덕분이다. 교육의전문성은이것을협의로해석하면곧교원의전문성을말한다. 물론이것을넓게해석하면여기에교육행정의전문성등을포함시킬수도있다. 그러나본고에서는일단이것의협의의의미에국한하여보기로한다. 여기에서교원의전문성이란일차적으로는교원이학생을가르침에있어서전문성을발휘할수있어야한다는것이며, 이차적으로는교원이이러한전문성을발휘할수있도록국가와지방자치단체에서교원을양성할때전문성을갖도록교원양성교육과정을운영할것을요구하는것이라고본다. 26) 물론이것은 26) 이것은교대와사대에서의교육과정에대한기속력을갖는다고본다. 아울러이것은초 중등교육법상의임시교원양성소와같은제도에대해서합헌성의심사를요구하는대목이기도하다고본다. - 88 -
교육법개혁의전제와과제 89 이들이전문성을발휘하는데에외부에서간섭하지말것까지요구하는것이라고도할수있다. 또한이조항중에서 교육의자주성 과 정치적중립성 도교원의교육권의근거조항으로해석될수있다. 이조항에서 교육 이라함은특히국가와지방자치단체가실시하는 공교육 을말하는것이며, 공교육의현장주체는결국교원이기때문에이것은곧교원의자주성과중립성을의미하는것이기도한것이다. 해석이그렇게되는한이것은다른말로하면 1차적으로는교원이학교에서학생들에게교육을함에있어서자주적인활동을할수있다는것이되며, 2차적으로는이러한교원의자주적교육활동에정치적세력이나종교적세력이간섭하지말아야한다는논리가된다. 결국교원이이러한점에서보장받는교육활동에서의전문성과자주성, 중립성이다른말로표현하면교원의교육권의보장에해당된다는것이다. 독일에서는교원이이렇게하여누리는교육의자주성을 교육의자유 (paedagogische Freiheit) 라고하여각주법률에서확실하게보장하고있다. ( 나 ) 교원의교육권의법적성질교원의교육권을기본권의범주에넣을수있는가? 이것역시독일에서는학설의대립이있다. 한편에서는이것을인권으로보지만, 다른한편에서는이것을직권 ( 職權 ) 으로본다 ( 다수설 ). 직권으로보는것과인권으로보는것의차이는그것의법률상보호에서뚜렷이나타난다. 인권인경우에는인권보장에관한헌법제37조제1 항의보장을받는다. 따라서이권리를제한하는경우공공복리등의사유가있어야하며, 사유가있더라도그제한은법률로써만가 - 89 -
90 능하고, 법률로제한하더라도그본질적내용은침해할수없다. 그러나이권리가직권인경우에는이러한보장을받지못한다. 따라서극단적으로말하면법률에의해서이권리자체를부정하는것도위헌이아니게된다. 이러한해석론을구교육법제75조상의교사의직무에대입하여보면위의권리를인권으로보는경우에는교육법제75조제1호제4문상의 교사는교장의명을받아가르친다. 고하는규정은교사의인권으로서의교육권을정면으로침해하는것이어서위헌이된다. 그러나직권으로보는경우에는그것의본질적내용의침해의경우에도위헌은아니게된다. 필자는이것을인권이라고보기는어렵다고보며, 교사가교직을수행하는동안에만보장되는직권으로보는것이타당하다고본다. 그러나이권리는직권이기는하지만이권리를행사함으로써직접영향을받는사람이학습자인관계로이들의학습권을보장하는맥락에서이권리도인권에준하는반사적인보호를받는다고본다. 이제교육의전문성과자주성및정치적중립성에대해서구체적으로검토해본다. ( 다 ) 교원의교육에서의전문성의의미와현실교원의교육에서의전문성의요체는세가지로본다. 27) 한가지는가르치는교과목에대한전문적인지식이며다른한가지는학습자의학습심리및발달단계등에대한이해와교수방법에서의전문성이라고본다. 나머지한가지는교사로서의사명감과품성도 27) 교육기본법제14조 ( 교원 ) 1 학교교육에서교원의전문성은존중되며, 교원의경제적 사회적지위는우대되고그신분은보장된다. 2 교원은교육자로서갖추어야할품성과자질을향상시키기위하여노력하여야한다. 5 교원의임용 복무 보수및연금등에관하여필요한사항은따로법률로정한다. - 90 -
교육법개혁의전제와과제 91 야라고생각한다. 이들세가지요소중어느하나도덜중요한것이없지만그중에그래도더중요한것이있다면그것은무엇인가? 필자는그것을일차적으로는품성이라고보며, 이차적으로는학습자에대한이해라고본다. 교과목의내용에대한전문적인식견은이것들에비해서나중의문제로본다. 이것과관련하여최근에쟁점이되고있는것이타직종종사자의교직입직확대문제이다. 필자는그필요성은인정하지만그렇게하는경우에도이들에게교대혹은사대의편입과정을통하여교사로서의품성과아동에대한이해의폭을넓히도록하는정규적인과정이필요하다고본다. 아울러그런점에서최근초등교육계의심각한쟁점이되었던 중초임용 교사에대한보수교육도초등교육의전문성을훼손하는위헌적인시책이아닐수없다. ( 라 ) 교원의교육에서의자주성과중립성의의미와현실한편교육의자주성이란무엇인가? 이것은정치적세력이나종교적세력혹은기타사회특정세력으로부터간섭을받지아니하고교육관계자들이자치적으로학생들의개성과특기를살리는인성위주의교육본질에맞는교육을하여야한다는원리라고본다. 28) 교육의자주성은그자체로써외부세력의교육에대한간섭을배제하는의미를내포하고있다고본다. 따라서이개념은자연스럽게교육의중립성과통한다고본다. 28) 교육기본법제5조 ( 교육의자주성등 ) 1 국가및지방자치단체는교육의자주성및전문성을보장하여야하며, 지역의실정에맞는교육의실시를위한시책을수립 실시하여야한다. 2 학교운영의자율성은존중되며, 교직원 학생 학부모및지역주민등은법령이정하는바에의하여학교운영에참여할수있다. - 91 -
92 교육의중립성에는그외부세력의영역에따라서정치적중립성, 사회적중립성, 경제적중립성, 문화적중립성이포함된다고본다. 우리가흔히기억하는정치적중립성은이러한여러가지중립성가운데일부에해당되는것이라생각한다. 즉, 정치적중립성은이러한자주성의정치적측면을반영한원리라고본다. 그렇다면왜헌법은특히정치적중립성만헌법에규정하였는가? 그것은교육에대하여여러세력들에게서의중립이요구되지만특히정치권으로부터의중립이절실히요청되기때문이라고본다. 그만큼교육이정치적으로오염되면폐해도크기때문이다. 각종교육정책을정치적으로판단함으로써교육계의황폐화가초래된경우를우리는최근에많이발견한다. 정년단축의결정이나그것의재연장추진사건, 이른바 7.20 교육여건개선사업등이여기에해당된다고본다. 그렇다면정치적중립성의구체적내용은무엇인가? 이것은이것을준수해야할두주체에따라서구별해서논해야할문제로본다. 이것은우선은국회나정부등정치세력의자의적인교육관여의근절을요구하는것이라고본다. 다른한가지는교사들의학생들에대한정치적선동을금하는것으로본다. 29) 그러면교원들이선거운동기간중특정정당혹은후보를지지하는것은가능한가? 현행선거관계법은이것을허용하지않는다. 그러나차제에이것을허용하여야한다고본다. 교원의정치적활동은그것이학습자에게중립적인한교원들의기본권행사에해당된다고보기때문이다. 29) 교육기본법제14조 ( 교원 ) 3 교원은특정정당또는정파를지지하거나반대하기위하여학생을지도하거나선동하여서는아니된다. 4 교원은법률이정하는바에의하여다른공직에취임할수있다. 5 교원의임용 복무 보수및연금등에관하여필요한사항은따로법률로정한다. - 92 -
교육법개혁의전제와과제 93 다. 헌법상열거되지아니한교육관련기본권 우리헌법제37조제1항은헌법에열거되지아니한기본권에대해서다음과같은내용을규정하고있다. 국민의자유와권리는헌법에열거되지아니한이유로경시되지아니한다. 헌법이이렇게규정하고있는취지는기본권보장을사명으로하는성문헌법의한계를극복하자는것이다. 법의성문화는그자체가문자로표현되기때문에기본적인권을일일이열거할수없는한계를지니고있을뿐만아니라경성헌법이기때문에시간적으로도그때그때확인되는인권을반영하기가쉽지않은제한점을지니고있다. 따라서헌법이성문화된이후에도기왕에헌법에규정된기본권못지않게중요하다고판단되는기본권이있는경우이것이단지헌법에열거되지않았다고하는이유만으로가볍게취급되어서는아니된다고하는것은자명한이치라할수있다. 우리헌법제37조제1항은바로이러한점을규정한것이라하겠다. 현재우리헌법에규정된기본권은모두 30여가지에이른다. 그러나이것말고도헌법제37조제1항에의하여보장받아야할열거되지아니한기본적인권이많이있다. 예컨대, 생명권이그것이다. 그렇다면학교에서중요한의미를갖는기본권으로서헌법상열거되지아니한기본권에는어떤것들이있는가? 1) 학습권모든국민은학습할권리가있다고판단된다. 이점은이미헌법재판소가확인한바이다. 학습권에는그성격상생존권적측면과자유권적측면, 정치권적측면이있다. 헌법제31조제1항상의교육 - 93 -
94 을받을권리는그중생존권적측면을규정한것이라고할수있다. 30) 따라서교육을받을권리와학습권중더상위의포괄적인개념은학습권이라고할수있다. 교육을받을권리는헌법상열거되지아니한자유와권리로서의학습권의일부이며, 우리헌법은이것을규정한것이다. 여기에서한가지검토할것은교육기본법제3조에서의학습권이다. 이조항은다음과같이규정하고있다. 모든국민은평생에걸쳐학습하고, 능력과적성에따라교육받을권리를가진다. 필자는이법조항은헌법상열거되지아니한기본권으로서의학습권을법률적차원에서확인한것이라고본다. 그러나입법론적으로는이것은차라리규정하지않은것만못하다고본다. 그이유는이것을법률적차원에서규정함으로써오히려헌법적차원의학습권이이법리를잘모르는사람에게단지법률상의권리에그치는것으로인식될우려가있기때문이다. 2) 자기결정권비교적최근의학계의연구에따르면헌법상열거되지아니한자유와권리에자기결정권이라고하는것이있다. 이권리는자신의개인적문제에대해서타인의간섭을받음이없이자기스스로결정할수있는권리를말한다. 지금까지의연구성과로보면헌법상의미를가지는자기결정 30) 교육기본법제2조 ( 교육이념 ) 교육은홍익인간의이념아래모든국민으로하여금인격을도야하고자주적생활능력과민주시민으로서필요한자질을갖추게하여인간다운삶을영위하게하고민주국가의발전과인류공영의이상을실현하는데이바지하게함을목적으로한다. - 94 -
교육법개혁의전제와과제 95 권이인정되는범위에는세가지가있다. 생명과신체의처분권, 혈육잇기 (reproduction) 의권리, 의식주에대한생활유형 (life-style) 을임의로결정할권리등이그것이다. 현재학교에서문제가되고있는자기결정권은중 고등학교학생의두발과복장에관한권리이다. 일종의라이프스타일에관한자기결정권이라할수있다. 학생들은이권리를빌어서학교에서의각종규제에항의의의사표시를하고있다. 예컨대, 학칙이헌법보다우위에있느냐? 는문제제기를한다. 원론적으로보면학생들의주장이틀린것은아니다. 그들의권리능력을인정하여야한다. 그러나학생들이아직미성년자로서민법상행위능력이부족한자라고하는점도인정하여야한다. 따라서학생들은그법률행위를함에있어서법정대리인의사전동의나사후승인을받아야한다는사실과그것을얻지못하면법정대리인이그것을취소할수도있다는사실또한중요하게생각하여야한다. 이점은학교에서도마찬가지이며, 학생들은그법정대리인인부모나후견인및그지위를대위하여행사하는자의위치에있는학교의장과교원의지도에따라야할법적의무가있다는점을인정할필요가있다. 3) 인격권헌법상인격권이헌법상열거되지아니하였으나기본적인권으로간주된다함은주지의사실이다. 이권리는권리주체와분리될수없는인격적이익즉, 생명, 신체, 건강, 명예, 정조, 초상, 사생활의비밀과자유등을향유할수있는권리를말한다. 이러한권리들중에현재헌법에구체적으로보장된것은헌법제16에서의사생활의비밀과자유이다. 교육기본법제12조 ( 학습자 ) - 95 -
96 제2항은헌법상의이권리에유의하여다음과같이규정하고있다. 교육내용 교육방법 교재및교육시설은학습자의인격을존중하고개성을중시하여학습자의능력이최대한으로발휘될수있도록강구되어야한다. 실제로교원들이학생지도과정에서특정학생에게공개적인모욕을하는것은이러한인격권의침해에해당된다고할수도있다. 따라서이러한점은교원들은교원들이유의하여야할사항이다. 4) 사립학교설립의자유와권리요즘언론에보도되는주장들을보면 사학의자유 라고하는것자체가있는가하는점을의심케될정도이다. 그렇지만이것또한헌법상하나의기본권으로인정되는것이다. 독일에서이러한자유는기본법제7조 4항 1문에명시되어있다. 이조문은 사립학교설립의권리는보장된다. 고규정하고있다. 기본법은사립학교의설립과운영에대한개인적 주관적공권을보장할뿐만아니라제도로서의사립학교를보장한다. 31) 그러나한국에서는이자유가헌법에규정되어있지아니하다. 따라서이자유의헌법적근거를어디에서구할것인가하는점이문제된다. 생각건대, 이것은헌법상의교육관련조문들을종합적으로해석함으로써도출될수있다고본다. 가장중요한조문은역시헌법제10조상의인간으로서의존엄과가치및행복추구권이라생각된다. 아울러서같은법제31조제 4항상의교육의자주성조항이간접적인근거조문이될수있다고 31) 보다자세한것은 J. P. Vogel, Zu einem Recht der freien Schule, RdJB 1970, SS. 11-17 참조. 우리나라도해석상같은결론에이른다고본다. - 96 -
교육법개혁의전제와과제 97 본다. 물론같은법제22조상의학문의자유도도출근거가되며, 헌법에열거되지아니한자유와권리보장규범인같은법제37조제1항도도출근거가된다고본다. 특히같은성격과효력을갖는학습권이사학설립의자유의목적이된다고보며, 이밖에도우리헌법이지향하는바자유민주적기본질서또한사학설립의자유의헌법적근거가된다고본다. 사학의자유와관련하여서원론적인것을언급하면이러하다. 먼저사학에는설립그자체의자유가보장되어야한다. 또한이미설립된사립학교는그운영상의자율권을가져야한다. 통상이자유에교육과정등학사의자유로운형성과교사의자유로운임용및학생의자율적선발에대한권리가포함된다고해석되고있다. 여기에서첫째, 학사의자유로운형성의자유라함은우선은사립학교설립자가자신의종교적 세계관적교육이념을자주적으로결정할수있고, 그이념을교육과정에반영할수있으며, 이를위하여교육과정등을자유로이운영해갈수있는자유를의미한다. 따라서현재국 공 사립학교를막론하고동일한교육과정을획일적으로적용하는것은위헌의소지가있다. 아울러국정교과서제를사학에강요하는것또한이권리의침해라는지적을받을수있다고본다. 차제에사립학교법을사학의자주성과특수성을살리는방향으로개정해줄필요가있다. 둘째, 교사의자유로운임용권이라함은사립학교는원칙적으로학교에서필요하다고생각되는사람을임의로임용할수있고학교자신의판단이아닌타의에의한임용을거부할수있는권리를의미한다. 따라서현재사학이학교별로교원을채용하는것은적어도헌법상으로는문제가되지않는다. 그러나일부사학이교원채용과 - 97 -
98 정에서부정과비리를야기하는것이현실인만큼사학의공공성확보차원에서국가가감독권을행사하는것도용인되는것이라하겠다. 사립학교법인연합회등협의체에서교원을공채하는방안을강구할필요가있다고본다. 셋째, 학생의자율적선발의권리라함은독자적인선발방법을통하여그학교의교육목적에부합하는인성과특기, 재능과생각을가진학생을선발할권리를말한다. 현재중 고등학교의경우무시험추첨입학제가사학에적용됨으로써권리가보장되지않고있는데, 이것은문제라하겠다. 사학에학생선택권을돌려줄경우입시위주의획일적공부를부추길것이우려되지만이러한폐단을지양하면서도이권리를실질적으로보장할수있는대안제도를창출하는것또한중요한과제라하겠다. 라. 교육기본권의구체적형성및제한원칙과 그한계 1) 교육제도및교원지위법정주의원칙의적용 : 행정의자의적집행으로부터의교육기본권보장우리헌법제31조제6항은교육제도등을법률이정하는바에따르도록하고있다. 우리는이것을교육제도와교원의지위에관한법정주의라고부른다. 그내용은다음과같이규정하고있다. 학교교육및평생교육을포함한교육제도와그운영, 교육재정및교원의지위에관한기본적인사항은법률로정한다. 32) 32) 예 : 교육기본법제15조 ( 교원단체 ) 1 교원은상호협동하여교육의진흥과문화의창달에노력하며, 교원의경제적 사회적지위를향상시키기위하여각지방자치단체및중앙에교원단체를조직할수있다. - 98 -
교육법개혁의전제와과제 99 이러한법정주의는기본적으로는헌법제31조제1항에서제5항에이르기까지의수학권및교육의자주성, 의무교육제도의형성등을염두에둔것이지만다른한편으로는특히행정의자의적집행으로부터교육기본권과교육의자주성과전문성, 대학의자율성등을보장하려는취지를가진것이기도하다. 2) 국가와지방자치단체의교육에관한권한과의무헌법제31조제3항과제5항은교육에관한국가의의무에권한과의무에관하여다음과같은내용을규정하고있다. 의무교육은무상으로한다. 국가는평생교육을진흥하여야한다. 이조항을통해서우선국가는의무교육을무상으로실시할여건조성의의무를짐을알수있다. 아울러국가는이러한의무를수행하기위한수단으로서의무교육과관련된각양의권한을가지는것으로해석된다. 따라서국가는각종교육정책을수립 시행하며, 33) 직접학교를설립하거나지방자치단체로하여금학교를설립하게하며, 사인혹은학교법인이학교를설립하는경우이것을인가하고, 지도 감독하며, 34) 학교건물을짓거나시설을설치하며, 각종의교육기자재를갖추는등의교육의외적여건조성의권한을가짐은물론, 35) 공교 2 제1항의규정에의한교원단체의조직에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. 33) 예컨대, 교육기본법제23조 ( 교육의정보화 ), 제24조 ( 학술문화의진흥 ), 제 25조 ( 사학의육성 ), 제26조 ( 평가및인증제도 ), 제27조 ( 보건및복지의증진 ), 제28조 ( 장학제도등 ), 제29조 ( 국제교육 ) 등이그러한정책에해당된다. 34) 교육기본법제17조 ( 국가및지방자치단체 ) 국가및지방자치단체는학교및사회교육시설을지도 감독한다. - 99 -
100 육에필요한교육과정을마련하고, 교과서를저작하거나검정하여투입하며, 교사를양성임용하는등의교육의내적사무에관한권한을가진다고할수있다. 현재무상의무교육은중학교까지실시하도록규정되어있다. 그러나무상의무교육의범위에대해서는법령에대통령령이정하는바에따라서현재도서벽지나시 읍 면단위의학생들에그치고있다. 그비율은전체학생 180여만중 19.5% 에해당되는 36만명에이른다. 그러나이것만으로는의무교육을명실공히실시한다고보기어렵다. 따라서정부는내년부터전국의모든중학교에서 1학년학생들부터무상의무교육의혜택을받도록방침을세워서추진중에있다. 의무교육이유상인경우는없으며, 또한모든무상교육이의무교육인것은아니다. 36) 한편헌법제31조 5항역시국가의평생교육에대한권한과의무를규정한것으로본다. 물론이것을학습자의입장에서보면평생교육을받을권리를보장한헌법적근거로도해석될수있다고 35) 교육기본법제16조 ( 학교등의설립 경영자 ) 1 학교및사회교육시설의설립 경영자는법령이정하는바에의하여교육을위한시설 설비 재정및교원등을확보하고이를운용 관리한다. 2 학교의장및사회교육시설의설립 경영자는법령이정하는바에의하여학습자를선정 교육하고학습자의학습성과등교육의과정을기록 관리한다. 3 학교및사회교육시설의교육내용은학습자에게사전에공개되어야한다. 36) 초 중등교육법제37조 ( 무상교육 ) 1 초등학교취학직전 1연의유치원교육은무상으로하되, 대통령령이정하는바에의하여순차적으로실시한다. 2 국가및지방자치단체는제1항의규정에의한유치원교육을받고자하는유아를취원시키기위하여필요한유치원을설립 경영하여야한다. - 100 -
교육법개혁의전제와과제 101 본다. 현재평생교육에관한일반법으로서평생교육법이있다. 이법은 1999년 9월 1l일부터사회교육법이바뀐것이다. 현재학교교육과평생교육의관계는일부대학을제외하고는전혀별개의것으로운영되고있으나앞으로는이것이바뀔것으로본다. 평생교육을위하여초 중등학교가할일이많다고본다. 지역주민의평생교육을위하여학교를지역사회에개방함은물론학교교원들의평생교육을위하여이들에대한야간개방이필요하다고본다. 37) 제 3 절교육관계법개혁의과제 가. 학생의권리보장관련법제의개혁 1) 교육과정의개혁 : 학습권보장을위한과외교습대책입안의관점에서과외교습해소대책이발등의불이되고있다. 관련신문기사들을종합해보면과외가필요없는입시제도의도입, 학제의개편, 고액과외처벌강화부터정보통신기기를이용한다양한과외지도방안개발및각종부실사교육기관정비등다양한대응책들이등장한다. 주목할것은이구동성으로거론하는공통적인대책이공교육의 37) 초 중등교육법제11조 ( 학교시설등의이용 ) 모든국민은학교교육에지장이없는범위안에서교육부영이정하는바에의하여학교시설등을이용할수있다. - 101 -
102 내실화라는사실이다. 이를위해교육재정을늘리고시설을현대화하며학급당학생수를줄이는것은물론교원우대책을강구하고우수교사들을확보해야한다고한다. 물론이러한것들은모두절대필요한방안들이다. 그러나필자는여기에한가지문제를추가로제기하고자한다. 이것들은모두컴퓨터로말하자면하드웨어적인것들이다. 과외교습을해소하기위한근원적이고본질적인처방은소프트웨어적인부분에대한수술이어야한다. 바로교육과정의문제를다루어야한다는말이다. 교육부가 1999년 12월전국초중고교학부모 1만 3,292명을대상으로실시한사교육비실태조사에따르면학부모가자녀에게과외를시키는이유는 학교에서가르치는내용을더깊게익히게하려고 (32.7%) 와 학교공부를못따라가서 (20.1%) 가전체의 52.8% 에이른다. 따라서지금까지거론된대책들이입시와연관된내용인점은이해할만하다. 그러나통계를보면특기적성교육을위해서라고대답한사람이전체의 16.2% 에이른다. 또다른여론조사에의하면이비율이 23.7% 에이른다. 초등학생의과외교습비율이 70% 대로일반계고교생의 55.5% 를상회하고있는데, 그들이교습을받는과목의상당수가영어수학외에피아노 (44.9%) 나속셈 (16.2%) 미술 (12.5%) 등특기적성교육에관한것들이다. 이들은입시와직결되는과목들이아니다. 지금까지우리의통념은특기적성교육은개개학생들의문제이므로그것까지공교육차원에서수용하기란어렵지않겠는가하는것이었다. 그러나이제는이러한고정관념에서벗어나바로학교교육을통해서특기를터득 - 102 -
교육법개혁의전제와과제 103 할수있는방안을강구하여야한다. 올해부터초 중 고생에게적용하는제7차교육과정을흔히학습자중심의교육과정이라고일컫는다. 그근거로는개인차를고려하여기본과정외에심화과정과보충과정을두어수준별로운영하고자기주도적인학습이되도록하였다는점을든다. 그러나필자는이것에전적으로동의하지는않는다. 특히 7차교육과정은특기와적성을살린창의적인인간상을추구한다고하면서도각론에들어면초등학교 1학년에서고등학교 1학년까지 10년동안국어부터기술 가정에이르기까지 10개과목을예외없이필수로배우도록되어있다. 이러한교육과정을두고어떻게학습자중심이라고할수있겠는가. 필수과목을대폭줄이고초등학교 1학년부터그적성에따라서선택과목을이수함으로써학교교육만으로도적성과특기를살릴수있도록개편하여야한다. 문제는그방법이겠으나필수과목을골고루다루되교과목으로는통합적으로운영되게하는방법을써야할것이다. 현재초등학교 1, 2학년이배우는교과, 예컨대, 슬기로운생활, 즐거운생활 이이와같은방법을취한것이라고본다. 38) 헌법제31조제1항과교육기본법제3조가국가로하여금국민들을위하여보장하도록한학습권의핵심내용은 ꡐ능력과적성에따른교육 ꡑ이다. 전인교육은모든과목을가르침으로써달성되는것은아니다. 과외교습은학교교육에대한불신에서비롯된탈학교현상의한갈래인측면이있다. 개개학생들의특기와적성을무시한, 선택 38) 슬기로운생활은사회과학과자연과학을통합하여가르치는교과이며, 즐거운생활은예체능과목인음악과미술, 체육을통합하여가르치는교과이다. - 103 -
104 의여지가없는획일적인교육이학생들에게학교보다학원을찾게하는것이다. 학교공부만으로도각자의특기와적성을살릴수있는근본적교과과정개편이시급하다. 2) 학교폭력예방특별법의제정의타당성검토 : 학생의인신의자유등보장관련학교폭력대책입안의관점에서교육인적자원부의대통령업무보고중에인성교육및민주인권교육을강화하는등학교폭력추방과제를포함시킨것은적절하지만, 몇가지방안은근본적인대책이라기보다는단기대증요법에그칠공산이커보인다. 특히특별법을만들어서대처하겠다는방안은재고해야할것으로본다. 현재법에서명시적으로직접 ' 학교폭력 ' 에관한조항을둔것은아동복지법뿐이다. 이법제16조 3항은아동복지시설이그사업의일부로학교폭력예방사업을할수있도록하고있다. 그러나법에서직접학교폭력을규정한것이없다고해서현행법상이것에대처하기위한법적장치가미흡하다고할수있는지는의문이다. 국내법령을망라해볼때, 현재어떤유형의폭력이든 폭력 그자체를규제하는법령이 50여가지에이르며, 그중에학교폭력에대처하는데직접활용할만한법령도 10여가지가된다. 예컨대, 학교폭력에대한신고자를보호하는데에는특정범죄신고자등보호법등이활용될수있으며, 학교폭력을행사한자를처벌하는데에는폭력행위등처벌에관한법률및특정강력범죄의처벌에관한특례법과형법등이적용될수있다. 아울러청소년보호법과사회복지사업법등은학교폭력피해자를보호하고사회에적응하도록돕는것까지배려하고있다. 정부가특별법에담고자하는내용으로제시한학교폭력피해 - 104 -
교육법개혁의전제와과제 105 자구제나중재기구의설치, 학부모의법적책임등에대한규정도기존의민법이나형법, 교육기본법또는초중등교육법을적용하거나그것들을개정함으로써대처할수있는방편이있다. 예컨대, 청소년기본법은학교폭력을비롯한청소년폭력을예방하고추방하기위해가정과사회의책임을규정하고있으며, 민법은제755조에서책임무능력자의감독자책임을규정하고있다. 또한교육기본법과초 중등교육법은학교에학교운영위원회를두도록규정하고있으므로, 중재기구로서는이것을활용할수도있다. 정부가특별법을생각하게된것은이런규정들이단일법으로집중돼있지않고산재해있는관계로효과적으로대처하기곤란하다는판단을한때문일수도있다. 그러나법정비를하고자하는경우에는대통령업무보고에서제시된몇가지사항만을담은단편적인접근을할것이아니라부처이기주의를떠나학교폭력을비롯한전반적인청소년문제를종합적으로다룰정부조직의개편등을포함한근본적인방안을강구해야할것이다. 나. 교원의권리와책무관련법제의개혁 1) 교원단체법제개혁의과제 ( 가 ) 교원단체이원화법제의문제와대안 교원의노동조합설립및운영등에관한법률 이제정된지벌써 3년이다되어간다. 1999년 1월 5일제정되고그해 7월 1일부터이법이시행에들어가면서전교조가합법화되었다. 전교조의합법화는이단체의교육민주화를위한희생과노력을생각할때당연히환영할만한일이다. 그러나여기에서는이것과는별개로필자는법률의현실적합성확보라는관점에서이법률이드러내고있는문제점 - 105 -
106 을지적하고자한다. 문제의핵심은정부가이법률을제정하면서교원노조로하여금근로조건과보수에대해서노동관계법상의교섭창구를맡도록하는대신에, 교총과같은교원단체들 ( 이하전문직교원단체 ) 은교육정책에대해서교원지위법상의협의창구를맡도록하는이원화방침을취한점이다. 이같은구상은교육계와교원단체의현실을고려하지못한단견으로결코종국적인해결책이되지못한다. 이렇게된것은정부가노사정위원회의합의사항인전교조합법화에만초점을맞추고, 전문직교원단체의법적위상을설정하는문제를안중에두지않았기때문이다. 실제로교원노조법제정과정당시에노동계의일부사람들은전교조가합법화되면몇년지나지않아서한국교총은자연히소멸될것이며, 그렇게되면교원지위법은자동폐기될것이아닌가하는생각을피력한바있다. 정부도교원노조법제정당시에는당초위의노동계사람들과비슷한판단을하고있었던것으로안다. 아울러지금까지도사실상교총에대해서는그렇게상대하려고하는경향이없지아니하다. 예컨대, 교총은교원지위법상의교원지위향상심의회를노동조합법상노동위원회정도의위상을갖는기구로서상정하고이것이법정기구임을강조하며그것의상설화를주장하고있지만, 교육인적자원부는이심의회위원의임기가이미 3년전인 1998년 9월만료되었음에도불구하고지금까지특별한이유없이심의회구성절차를이행하지않고있다. 39) 심의회구성은교총의대정부교섭 협의과정에서양측이다툼을벌이는경우필요적심의기관으로서이것을중재하여야할법적인의무를진기관이다. 그럼에도불구하고교육인적 39) 한국교육신문, 2001.12.10, p. 1 참조. - 106 -
교육법개혁의전제와과제 107 자원부가이것에성의를보이지않는다는것은교총을교원지위법상의교섭당사자로인정하지않겠다고하는것과같다. 그러나필자는당시노동연구원실무자의예측이나교육부의대교총무시입장은교육계의현실을잘모르는소치임은물론그렇게해서는문제가해결되지않을것이라고판단한다. 교육계는그성격상보수적인성향을많이띠고있기때문에전교조가합법화된다고하여한국교총이없어지는일은발생하지않을것이라는것이필자의예측이다. 이러한필자의예견은그대로적중하고있다. 현재전교조가합법화된지 3년째에접어들고있지만여전히교총은교원단체중회원이가장많은단체로존속하고있으며, 오히려최근 3년사이에교원정년단축과그재연장문제를가지고강력한대정부투쟁을벌인결과교원들의지지를회복하고있는추세에있다. 아울러교육인적자원부도한국교총의교육정책교섭 협의요구를피하지못하고있으며, 매년교원노조의단체협약과그내용이비슷한합의서에조인을해주고있다. 그렇다면교직단체에는전교조뿐만아니라교총이엄존하게될것이므로앞으로도 이원화법제 를계속해서유지해갈것인지를다시검토할필요가있다고본다. 교원노조법상의단체교섭과기존의교원지위법상의교섭 협의제도를면밀하게검토해보면그형식과절차에서양자가큰차이를보이지않는다. 즉실질에있어서는교총에게도단체교섭유사의교섭권을인정하고있는것이라할수있다. 그렇다면유사한내용의법제를이원화하여교원단체간에대정부교섭을놓고서불필요한중복경쟁을하게하며, 교육부도이중의교섭부담을안고갈이유가없지아니한가하는말이다. 모든교직단체가하나의법제에의해서단체교섭을할수있도록법자체를개방할필요가있다고본다. 교총의노조화에걸림돌 - 107 -
108 이되는부분이있다고하면, 그러한부분은과감하게수정하는쪽으로법을개정할것을제안한다. 아마도시간이흐를수록교총은교원지위법보다이교원노조법을활용하는쪽으로방향을선회하지않겠는가전망한다. 한편교총도이법이요구하는요건을갖추도록노력하여야할것이다. 회원의조직과구성에서도그것이노조설립을위한것이라면융통성을발휘하여야할것이다. 교총의노동조합화에가장걸림돌이되는것이있다면그것은한가지사항이라고생각한다. 그러나그것은법개정의문제는아니며, 해석론의문제라고본다. 즉, 교총이그이름에 노동조합 이라는명칭을붙일수있겠는가하는점이다. 이것은 50년의역사를자랑하는교총의설립목적과명분에관련되는것으로서쉽게이명칭을사용하기어려울것으로본다. 아마도교총은내심으로는이명칭만아니라면현행의지위법보다도훨씬강력한보호를받고있는이교원노조법의적용을받는방안을숙고하고있을지도모른다. 그러나그이름에이노조라는말을붙이는문제는그동안일관되게교직의전문직성을강조해온교총의존립이유와관련하여쉽지않을것으로본다. 필자는여기에방법이있다고본다. 마침노동조합및노동관계조정법제7조제3항이 이법에의하여설립된노동조합이아니면노동조합이라는명칭을사용할수없다. 고규정하고있기때문이다. 이조항을반대해석하면이법에의하여설립되는노동조합이그명칭에서반드시 노동조합 이라고하는말을사용할의무는없다는풀이가나온다. 이것을그대로교총에대입하여보면교총은이법상의설립요건을갖추고신고하면그이름에반드시노동조합이라고하는명칭을사용하지않아도되는것이다. 필자가이러한제안을하는것은외국의입법례에서시사받은바있기때문이다. 세계의다수국가가교원들의노동기본권행사를 - 108 -
교육법개혁의전제와과제 109 허용하되그행사주체를노동조합이라는이름을가진단체에한정하지않고있다. 단적인사례가미국의교원단체법제이다. 전문직주의를표방한전국교육협회 (National Education Association) 는 Association 을, 노조주의를표방한미국교원연맹 (American Federation of Teachers) 은 Federation 을사용하고있다. NEA는노동조합 (union) 을이름에붙이지않고교총과같이협회라고하는이름을사용하고있음에도불구하고우리의교원노조법이라고할수있는교원단체교섭법혹은공무관계단체교섭법에의해서설립되는형식을밟음으로써노동기본권을행사하고있다. 교직을원래노동직으로보아온구미의경우에도교원단체가가진또다른특성으로서의전문직성을고려하여이와같은법제즉, 노동기본권을보장하면서도노조라는이름을사용하지않아도되는법제를운용하고있다면, 하물며스승존중의풍토가남달리오래된전통을가진우리나라에서이러한법제가곤란하다는것은신중한검토를결하는것이아닐수없다. 물론노동계에서는노동법체계가그들나라와다르며, 노동조합이아닌전문직단체에게어떻게노동기본권을인정하느냐하는반론을제기한다. 그러나중요한것은실질적인노동기본권을보장하고그것의향유주체의범위를넓히는것이며, 정부와노동계국회가교직의특수성을인식하여닫힌사고를여는것이다. 정부와국회가교원노조법을다시검토하고수정할것을제안한다. 가장좋은방법은법의명칭을지금과같이할것이아니라 교원의단결및단체교섭에관한법률 로하고, 노동조합법제7 조의예외를인정하여 단결권및단체교섭권 의주체를이법과이법에의하여노동조합법의적용을받고자하는 교원단체 로확대하는것이다. 그러나이것이어렵다고하면법의명칭을그대로 - 109 -
110 사용하되, 그설립요건을완화하고, 노동조합 이라는명칭을사용하지않아도이요건을갖추는경우에는그설립신고를허용하는방향으로관련법령의내용을개정할것을제안한다. 아울러한국교총의경우에도더이상전문직단체와노동조합사이에서어중간한태도를취하지말고차제에교원노조로서의지위도향유하겠다는전향적이고도분명한태도를취하여야할것이다. ( 나 ) 교원단체의정치활동보장한국교총이내년대선등에서특정후보를지지 반대하는정치활동을벌이겠다고선언한데대해서정치권과정부의시각이부정적이다. 특히정부는지난 17일교직단체의정치활동은이것을금지한헌법과국가공무원법위반이며시기상조라고말한것으로보도되고있다. 물론정부지적처럼만일교총이관계법이개정되지않은상태에서위와같은의미의정치활동을한다고하면이것은명백히위법이다. 그러나교총이적어도이것을몰라서이러한주장을한것은아닐것이다. 그렇다면정부도 위법 운운의상투적인반응을보이기보다그진의에귀를기울이는것이합리적이라하겠다. 교직단체에정치활동을허용하면무슨문제가있다는것인지, 이것을검토하고필자의견해를밝히기로한다. 첫째, 헌법상공무원의정치적중립성과교육의정치적중립성조항이분명히있는데과연교원들이정치활동을할수있는것이며, 위헌이아닌가, 다른공무원과의형평성을고려하여야할것이아닌가하는문제제기가있다. 그러나위의중립성의의미는교원들이교육활동을수행하는범위에서학생들에게정치적편향교육을하지말라고하는것이지, 그밖에자신들의권익을위하여정치활동을하는것까지엄격하게제한하는것은아니다. 현행교육기본 - 110 -
교육법개혁의전제와과제 111 법도교원들의학생에대한정치적선동을금하고는있지만, 교원자신들의문제에대한정치적의사표시를금지하고있지는않다. 정작교원들의정치활동을제한하는것은국가공무원법과사립학교법등인데, 필자는오히려이법률들이지나치게교원들의정치적기본권을제한하고있어서위헌의소지가있는것으로본다. 또한공무원과의형평성문제를들고있으나이점은교원노조허용과정에서제기된공무원노조와의형평성문제와같은것으로보면될것이다. 우선은교원노조를허용하였지만, 향후공무원노조도인정하는쪽으로가게될것이다. 교원단체의정치활동도이런맥락에서볼필요가있다. 이것은형평성의문제라고하기보다는우선순위의문제라고본다. 둘째, 교원단체의정치활동이가능한것이라하더라도, 이것이현실화되면교직사회의분열과학생에대한정치적선동을야기하지않겠는가하는우려가제기되고있다. 그러나이것은교육관계법과최근의교육계흐름을보면기우라고생각한다. 우선학생선동과관련하여서는교육기본법이교원이특정정당을지지하거나반대하기위하여 학생을지도 선동 하는것을금지하고있다. 따라서교사들이이것이명백한위법행위인줄알면서감행할것으로는보이지않는다. 일부교사가이런선동을하는경우에는이법에의하여처벌할수있을것이다. 또한요즈음학생들과부모들은이런문제에대단히민감하기때문에그들이당사자로서좌시하지않을것이다. 교원의정치활동이학생들에게대한민주시민교육을오도할것이라는지적도이런현실을고려하면그렇게걱정할일이못된다. 오히려그것보다는바로그민주시민교육을제대로하기위해서도교사자신이실제의정치경험을해보도록하는것이필요하다고하는것이이분야이론가들의견해이다. 또한교직사회분열을운 - 111 -
112 운하나교원의정치활동을우선중앙단체의명의로활동하는것으로만국한하는경우일선에서의교직사회분열이심각한양상으로까지가지는않을것이다. 아울러우리는학교에서도정치에대한다양한견해의차이가있을수있음을오히려긍정적으로보아야한다. 셋째, 여론의일각에서는교원들에게정치활동을허용하는것이시기상조라고주장하는것을본다. 그러나교원들이이것을제한당해온것이해방후지금까지 50년이나되었다. 현정부가인권정부를표방해온터에시기상조운운하는것은어울리지않는다. 1998년에노조에정치활동을허용하고작년에시민단체에이것을허용한것과같은맥락에서이제는교직단체에도같은조치를취해주어야할것이다. 교총에서주장하는정치활동이란정당활동을의미하는것이아니다. 교육에관한각정당과그후보들의정강과정책, 그치적에대해서선거기간중에지지 반대의의사표시를하겠다고하는것뿐이다. 이런의미의정치활동은국제법상보편적으로인정되고있다. 40) 과거교원노조를인정하지않아국제적인웃음거리가되었듯 40) 강홍준기자, 외국의교원단체는, 중앙일보, 2000.2.2. 참조. 그전문을옮기면다음과같다. 경제협력개발기구 (OECD) 소속대부분국가의교원들은특정후보를지지하거나반대하는의사표시수준을넘어상당한정치적권리를누리고있다. 미국은교원단체와노조의정치활동을자유롭게허용하고있다. 이들은특정정파나후보자를지지하는운동을통해자신들의요구를관철하고있다. ' 유치원, 초 중등교사회원만 2백여만명인미국교육회 (NEA) 는 1976년이래민주당을지원해왔다. NEA는교원을대상으로정치자금을모금하며, 특정정치인에대한지지운동도펼친다. NEA는특히산하에정치활동위원회 (PAC) 를운영하며, 연방정부에 6명의로비스트를두고교육문제를정치적관심사로부각시키고있다. 미국교사연맹 (AFT) 역시연방. 주. 지역단위에서교원들로부터정치자금을모금해특정정치인의지지활동을벌인다. 96년대의원대회에서는민주당 - 112 -
교육법개혁의전제와과제 113 이, 이러한의미의정치활동을허용하지않는것또한마찬가지이 다. 정치권과정부의결단을촉구한다. 2) 교원교육과정 연수프로그램의개혁 : 촌지수수사건과관련하여교원의법적책임의식제고의관점에서교원징계재심위원회의결정례와법원의판례들을검토해보니이전에는학교교사가학부모로부터촌지를받은건으로하여구체적으로법적인징계처분을받은경우가거의없었다. 교원징계재심위원회의결정통계를보면이문제로징계처분을받아교원징계재심위원회에서재심을한선례는단두건이있을뿐이다. 모중학교교사가정직 1개월처분을받은데대하여이처분의취소를구한사건과이미언론에크게보도된것처럼모초등학교여교사가촌지기록부를작성한장부를가지고있었던사실로인하여받은해임처분에대하여이처분의취소를구한사건이전부이다. 또한판례를보아도이러한문제로인하여법원에서교사가형사상재판을 클린턴-고어진영을지지했다. 주지사선거를비롯해주의회. 주교육위원회후보들을초청해교원이나교육재정정책에관한토론회를연뒤이들중지지후보를결정, 발표하기도한다. 영국. 프랑스역시교원들은정당가입이자유롭기때문에단체. 노조의정치활동도개방돼있다. 영국교원노동조합은우호적인의원들의명단을작성, 지지활동을벌이는동시에이들의원에게입법과정에서조합의의사를반영해줄것을요구하고있다. 프랑스의최대교원노조인국민교육연맹 (FEN) 역시소속교원의 80% 가사회당에가입돼있을정도다. 이에반해일본은한국과마찬가지로교원노조등의정치적활동이법적으로는허용되지않고있다. 일본교직원노동조합은이를무시하고총선때마다특정정당혹은후보를지지하거나직접후보를내세우기도한다. 국가공무원인국립학교교사는집회또는다수인이모인장소에서확성기를통해정치적목적을갖는의견을밝히거나정치적목적의시위에참여하지못하는등 17가지정치행위금지규정을적용받는다. - 113 -
114 받았거나징계처분에불복하는소송을제기한전례가전혀없다. 촌지문제의사회적심각성에도불구하고이로인한교사의법적인징계건수가의외로적은것은생각하기에따라서는다소의아스러운것이라하겠다. 이것은그동안이문제가불거져나올때마다교육계를아끼는사람들이이문제를가급적법정으로끌고가지아니하고합의를통하여해결하고자노력해온때문이라고본다. 그러나최근정부당국과언론의촌지문제에대한시각은달라졌다. 이제이를공개적으로드러내어제재하는쪽으로방향을전환한것으로보인다. 가령위의사건에서촌지기록부를작성한혐의로징계재심위원회에서감봉처분을받은그여교사는여론의질타로사직하였다. 또한 1998년 3월 24일서울 J 중학교임모교사역시학생을볼모로학부모들로부터금품을강요하였다는혐의로학부모들의집단진정을당하여서울특별시교육감으로부터 3개월의정직처분이라는징계를당했으나역시미흡하다는여론의몰매를맞고결국교직을떠났다. 급기야 2000년 4월 24일서울 J 고교최모교사도학부모들로부터현금과상품권 180여만원어치를받은혐의로서울특별시교육감으로부터해임처분을받았다. 이들일련의사건들에서시사받을수있는것은첫째, 그동안은교사들이학부모들로부터촌지를받더라도사회적으로만문제되었을뿐법적으로책임을추궁당하지않았으나이제는상황이바뀌어실제로처벌을받게되었으며그것이일과성으로끝나는것이아니라지속적으로이루어질것이라는것, 둘째, 학부모들이이제불만을내심으로만가지고있는것이아니라이것을적극적으로집단적으로진정하는등의사를적극적으로표출하게되었다는것, 셋째, 언론도이를더이상수수방관하지않고이를끝까지추적함으로서촌지문제로그자질이의심되는교사는가차없이여론재판을통하 - 114 -
교육법개혁의전제와과제 115 여교단을떠나도록하는추세라는것이다. 따라서어느때보다도교사들의경각심이요구되는때라하겠다. 즉, 촌지문제는이제더이상정부나사회가봐주기식처리로끝나지않으며, 적발이되면그즉시이를제재하는상황을맞고있다는것이다. 필자는이러한정부당국과사회여론의단호한입장변화는필요한것이라고본다. 촌지문제로인하여교육이황폐화되는것을생각하면만시지탄의감마저있다. 교사들도이제는이러한사회변화의추이를수용하여야한다. 언제까지촌지교사라는멍에를지고사회적모멸과냉대를겪어야하는가. 그럼에도불구하고많은교사들은아직까지도촌지문제에대한사태변화의심각성을의식하지못하고있는것으로보인다. 따라서앞으로도이문제로인하여교사들이다칠가능성은상존하고있다고생각된다. 이분들이다치지않도록하기위해서이분들에게필요한것이촌지문제에대한의식의전환이다. 한국교원단체총연합회가조사한것을보면촌지수수에대하여어떠한경우에도받아서는안된다는교사들이 60.8% 이기는하지만학생지도에유용하다면받는것도괜찮다거나, 존경의표시로생각하고받아도된다고생각하는교사도 24% 가된다. 또받아서는안된다고생각하면서도학부모가이를주는경우어쩔수없이받는경우도상당수가있어서 1996년 7월부터 1997년 6월까지 1년동안실제로촌지를받은교사가전체의 41.6% 에이른것으로추정되고있다. 41) 역시한국교육개발원의조사에서도같은결과가나오고있다. 촌지는교사에대한고마움의표시이므로크게문제삼을것이못된다고본교사들이 9%, 촌지는학부모들의잘못된인식과이기심에서비롯된것이므로학부모들이스스로촌지근절캠페인을벌 41) 세계일보, 1997.8.21, p. 29. - 115 -
116 여야한다고응답한교사들이 31.4% 나되어, 전체교사의 40.4% 가촌지수수관행에대한자책감을느끼지않고있는것으로조사되고있다. 따라서학교를촌지없는사회로만들기위해서는학부모의의식개혁과함께교원들이생각을바꾸도록안내하는것이중요한과제가아닐수없다. 지난해 3월에교육개혁위원회가제안한바있고금년 4월에학부모단체및교원단체들이다시제안한것은이문제를근절하기위해서교원직무수행규범이나윤리강령을제정하자는것이다. 그러나필자의견해로는이것으로는해결되지않는다고본다. 현재도교원윤리강령이없어서이것이근절되지않는것이아니다. 필자의견해는여기에서한걸음더나아가촌지그자체가어떤법적인문제를지니고있으며, 그것을수수하는경우행정법상으로는어떠한징계를당하며, 형법상으로는어떤처벌의대상이되는가하는점에대한분명한 법적인책임 에관해서교육하는프로그램을개설하는것이중요하다고본다. 되풀이하여강조하고싶은것은촌지수수의문제는단순한윤리의문제가아니라법의문제, 구체적으로는법적인의무의문제인동시에그의무위반시제재로서의행정상징계와형사상처벌을수반하는책임의문제로서다루어야한다는점이다. 이프로그램들에서다루어야할구체적인내용에는교육관계법그자체와교원징계재심위원회의관련결정례와법원의선행판례들이포함되어야할것이다. 아울러이러한프로그램은향후의각종의교장연수와교감연수, 교사자격연수및일반연수는물론사범대학과교육대학의강좌에서도다루어야할것이다. - 116 -
교육법개혁의전제와과제 117 다. 학교운영의자율성보장관련법제의개혁 1) 영조물규칙이아닌자치규범으로서의새로운학칙의정립과제정 ( 가 ) 학교규범의범위-학교헌장, 필요한가? 학교에학교헌장이유명무실하다. 많은학교들은아예학교헌장을가지고있지아니하다. 어떤사람들은대부분의공립중 고등학교의경우학교헌장을제정하지않고있는이유는학교운영이학교장중심으로이루어져왔기때문에학교장의임기가만료되면다른교장이부임하여학교헌장을폐기하는데에서찾을수있다고한다. 그러나꼭그것만이이유는아니다. 오히려이것은지엽적인이유이며, 보다중요한이유는학교헌장이라고하는것에대하여과연이것이무엇인지, 특히학칙과비교하여어떻게다른것인지, 학칙이있는데, 왜이것이필요한지, 학교현장의교장이나교사들, 또는학부모들이이러한점들을잘모르고있기때문이라고본다. 이들이이것을잘모르는것은이들에게책임이있는것이아니라, 학칙외에불필요하게학교헌장이라고하는성격불명의또다른규범을창출하고자하였던, 과거의교육개혁위원회의단견에있다고본다. 토론자는법을전공한사람이면서도학교규칙외에왜학교헌장이또필요한지의문을가지고있다. 표 3-1 의학교헌장과학칙의비교표를보면서이점을설명하기로한다. 위표에서양자를비교해보면, 학교헌장과학칙은첫째, 그성격에서전자가 공급자의수요자에대한약속으로학교가추구하는목표및실천계획을포함 하는반면에, 후자는 학교내의규칙으로학교구성원을구속 하는것으로서로달리파악되고, 법적근거역 - 117 -
118 < 표 3-1> 학교헌장과학칙의비교 성격근거제정주체변경인가내용절차제정필요성 학교헌장교육공급자의수요자에대한약속으로학교가추구하는목표및실천계획을포함초 중등교육법제32조제1항 1호고등학교이하각급학교설립 운영규정제16조국 공립학교의장또는학교설립주체 ( 관할청제출및공표필요 ) 변경인가불필요. 추기 ( 追記 ) 방식학교건학이념, 교육프로그램, 교직원인사행정, 재정운용, 교직원및학생복리후생. 학교설립시또는필요시제정학교운영위원회심의사항 ( 사립 : 선택적자문사항 ) 임의사항. 특성화학교는의무사항 학칙학교내의규칙으로학교구성원을구속초 중등교육법제8조제1항, 제32조제1항 1호학교의장 학교설립시 : 설립자 ( 관할청인가필요 ) 변경인가필요학사운영관련 ( 시행령제9조 ) 학년, 학급편제, 수업일수, 수업료, 학생포상 / 징계등학칙으로개정절차규정학교운영위원회심의사항 ( 사립 : 선택적자문사항 ) 모든학교에제정의무 시후자가전자와초 중등교육법제32조 ( 기능 ) 제1항제1호 ( 학교헌장및학칙의제정또는개정에과한사항 ) 이라고하는공통의것을가지는외에, 같은법제8조 ( 학교규칙 ) 에별도의더욱분명한근거를가지고있다고하는점에서다르다. 42) 행정당국에의한인가여부 42) 초 중등교육법제 8 조 : 학교의장은법령의범위안에서지도 감독기관 - 118 -
교육법개혁의전제와과제 119 역시전자는불필요한데, 후자는필요한것으로규정되어있다. 또한당해규범제정의의무여부역시, 전자는임의적인것으로되어있는반면, 후자는의무적이다. 그러나이런것들보다도더본질적인것이라고할수있는제정주체와심의기관, 제정내용을보면, 양자가비슷하거나중복되는점이많음을쉽게알수있다. 제정주체가양자모두학교장 ( 학교법인등사립학교설립자포함 ) 이며, 심의기관역시학교운영위원회로같고, 제정내용도학교헌장에담도록하고있는사항들이실제에있어서학칙에담아도될것들이라고하는점에서양자가비슷하거나중복된다. 43) 즉, 학교건학이념이나교육프로그램, 교직원인사행정, 재정운용, 교직원및학생복리후생등에관한사항은이것을학칙에담기로하면담을수있는내용이며, 이것보다더구 ( 국립학교인경우에는교육부장관, 공 사립학교인경우에는교육감 ) 의인가를받아학교규칙을제정 ( 개정포함 ) 할수있다. 43) 초 중등교육법시행령제9조법 ( 초 중등교육법 ) 제8조의규정에의한학교 ( 유치원제외 ) 의학교규칙에는다음각호의사항을기재하여야한다. 1 수업연한 학년 학기및휴업일, 2 학급편제및학생정원, 3 교과 수업일수및고사와과정수료의인정, 4 입학 재입학 편입학 전학 휴학 퇴학 수료및졸업, 5 조기진급및조기졸업, 6 수업료 입학금기타의비용징수, 7 학생포상및학생징계, 8 학생자치활동의조직및운영, 9 학칙개정절차, 10 기타법령에서정하는사항고등학교이하각급학교설립 운영규정제16조 ( 학교헌장 ) 1 국 공립학교의장또는설립주체는학교의건학이념, 교육프로그램등학사운영계획, 교직원의인사행정, 재정운용방안과교육시설 설비확보계획, 교직원및학생의복리후생, 학생지도와학교의장기발전계획등을포함하는학교헌장을제정 공포할수있다. 이경우학교헌장을공표하고자하는때에는교육부장관또는시 도교육감에게이를사전에제출하여야한다. 학교헌장을개정하는때에도또한같다. 2 제1항의규정에도불구하고특성화고등학교는학교헌장을제정하여교육부령이정하는바에따라교육부장관또는시 도교육감에게제출하여이를공표하여야한다. - 119 -
120 체적인것은학교사업에대한안내책자로써발간하면되는정도라하겠다. 이점고등교육법제6조에서의각대학학칙에관한규정과각대학학칙의구체적인내용을검토해보면분명해진다. 실제로대학간평가가기승을부릴때인 1997년모대학의학교헌장은그부피가자그마치 786페이지에이른것으로되어있다. 그중실제학교헌장이라고할수있는학교헌장본문의내용을보면, 전문과제1장총칙, 교육과정, 교육여건, 학사관리, 대학운영, 후생복지, 학교법인, 대학교, 대학원, 교육 연구부서, 부속기관, 학생지원, 장단기발전계획, 보칙등모두 14장으로되어있는데, 그대부분의내용이학칙과중복된다. 학칙과다른사항이라고할수있는학교장 단기발전계획마저매우추상적인장밋빛선전에지나지않아, 일종의학교홍보책자이상아무것도아니었으며, 당초학교헌장을제정토록한정부의취지가무엇인지를되묻게한다. 교육개혁위원회에서당초에학칙외에학교헌장을제정토록구상한이유가운데에는학생혹은학부모와일종의학교교육이라고하는상품을놓고이헌장이마치양질의상품을생산하겠다고하는계약서와같은효력을발휘하여학교를구속하고, 이로써학교가더욱학생들과학부모중심으로운영되도록하자고하는취지가있었지아니한가생각해본다. 그러나그러한취지에공감한다고하더라도학교헌장이라고하는것을규정한관계법령의어디에도학교헌장이계약으로서의효력을갖는다고하는규정이없다. 44) 현실적으로는학교헌장은학교의임의적인제정사항으로서, 다만학교평가시 44) 학교헌장관련법령은초 중등교육법제32조제1항제1호, 고등학교이하각급학교설립 운영규정제16조, 동시행규칙제2조제1항2 문, 고등교육법시행령제2조와제3조, 대학설립 운영시행규정시행규칙제12조등에규정된것이전부이다. - 120 -
교육법개혁의전제와과제 121 이것의제정여부가반영될뿐으로, 학교마다평가가아니면, 제정할아무런필요를느끼지않는것이기도하다. 따라서오히려이학교헌장때문에학교가학교규범의형성과관련하여겪는혼란을피하고, 학칙을좀더손질하여, 실제로이학칙에서학교공동체의구성원들이골고루자신의권리를보장받고, 학교운영에도참여할수있도록하는것이바람직하지않겠는가생각한다. ( 나 ) 학칙의법적성격에대한인식전환의필요성과학칙제 개정의방향교육개혁위원회의학교헌장의제정발상은신교육법제에서변화된학칙의법적성격에대한인식의결여에서비롯된측면도있다고본다. 이번기회에초 중등교육법상의학칙의법적성격에대해서다시음미해보고, 공법상의최근연구성과를반영하여학칙의제 개정방향을제시함으로써, 학칙을중심으로하는새로운학교규범문화가형성되는데에도움이되고자한다. 필자는근거법제의개편을계기로하여종래우리가보던학칙관을벗어나서신교육법제이후의학칙을달리평가할필요가있다고생각한다. 이러한판단을할수있게하는가장중요한근거는역시초 중등교육법제8조제1항에 학교규칙 에관한조항이신설한것을들수있다. 동조항은 학교의장은법령의범위안에서지도 감독기관의인가를받아학교규칙을제정할수있다. 고규정하고있다. 이조항은전에는없던조항이다. 필자는이조항에서구법상학칙을보던시각을전환하여신법상의학칙을달리보자고하는해석론을개진해보고자한다. 첫째, 학칙이적용되는학교의법적성격을이제는달리볼필요가있다. 구교육법상으로는학교를공영조물 (öffentliche Anstalt) 로 - 121 -
122 만보았다. 여기에서공영조물이란곧잘 공행정의주체에의하여특정한공적목적에봉사하도록정해진인적 물적수단의결합체 로정의된다. 그러나이제는학교를공영조물인동시에자치적사단 (selbstständiger Korporation) 인이중적성격의기관으로서자치입법권을가지는것으로보자는것이다. 둘째, 학칙이적용되는학생의법적지위를이제는달리보자는것이다. 구교육법은학생을영조물이용자 (Benutzer) 로보는데에그치는반면에, 이제는학생을영조물의이용자인동시에사단의구성원 (Mitglieder) 으로볼필요가있다고생각한다. 셋째, 학칙자체의법적성격에대하여구교육법은학칙을행정규칙의일종으로서의영조물규칙으로규정했지만, 이제는학칙을영조물이용규칙으로서의성격은물론자치적사단의자치규범으로서의성격도포함하고있는이중적성격을가지는것으로보자는것이다. 넷째, 이미언급한대로학칙의법적근거에대해서는신 구법제자체가입장을달리하고있다. 구교육법은초 중등학교의경우에는근거규정자체를규정하지않고있다. 다만국립대학의경우에만국립학교설치령제55조에서학교설립인가신청시구비하여야할서류에학칙을포함시키고있을뿐이다. 그러나신교육법은초 중등교육법제8조제1항에서 학교규칙 이라하여 학교의장은법령의범위안에서지도 감독기관의인가를받아학교규칙을제정할수있다. 고규정하고있다. 다섯째, 학칙의내용에서구교육법은학생들의영조물의이용에관한사항들만을규정하고있다. 그러나이제는영조물의이용에관한사항뿐만이아니라학사또는개인의권리에관한중요한사항도여기에포함시키는것이합당하다고본다. - 122 -
교육법개혁의전제와과제 123 여섯째, 학칙의효력에서도구교육법상으로는행정기관이직권으로발하는행정규칙이므로영조물이용관계에있는학생만이수범자가되는편면적효력만발생하는것으로해석하였지만, 이제는학칙은구성원전체의자치규범이므로학생및학교의장, 교원들모두를구속하는양면적효력을가지는것으로보는것이타당하다는것이다. 이를비교해보면다음 < 표 3-2> 와같다. 그러나이러한학칙관의전환을전제로해서초 중등교육법시행령상의관련조항을분석해보면아직시행령은학칙의이러한성격변화를거의반영하지못하고있다는판단을하지않을수없다. 시행령이규정하고자하는구체적인내용들을보면구교육법제하에서의학칙기재사항과조금도달라진것이없다. 이것은 < 표 3-3> 을보면쉽게할수있다. 아래의 < 표 3-3> 에서초 중등교육법상의학칙기재사항이구교육법시행령하에서의학칙기재사항에비하여달라진점은 5. 조기진급및조기졸업, 8. 학생자치활동의조직및운영, 9. 학칙개정절차, 10. 기타법령에서정하는사항 정도이다. 이정도의사항추가를놓고서정부가학칙의성격에대하여근본적인인식의전환을한것이라말하기는어렵다고본다. 신교육법제하에서학칙을명실공히자치규범으로가꾸기위해서는여기에교육기본법과초 중등교육법에서보장하고있는학교구성원들의제권리와권한을담아내는방향으로학칙을개정하여야할것이다. - 123 -
124 < 표 3-2> 신 구교육법제에서의학칙관의전환 학칙이적용되는학교의법적성격학생의법적지위학칙의법적성격학칙의법적근거학칙의내용학칙의효력 구교육법제하의학칙공영조물 (öffentliche Anstalt) : 공행정의주체에의하여특정한공적목적에봉사하도록정해진인적 물적수단의결합체영조물이용자 (Benutzer) 행정규칙의일종으로서의영조물규칙 1. 정부조직법제4조 ( 부속기관의설치 ) : 행정기관에는그소관사무의범위안에서필요한때에는대통령령이정하는바에의하여시험연구기관 교육훈련기관 문화기관 의료기관 제조기관및자문기관등을둘수있다. 2. 대통령령 : 대학의경우국립학교설치령. 구교육법시행령제55조 ( 설립인가신청 ) 서류에학칙포함하도록함. 제56조 ( 학칙기재사항 )( 생략 ). 영조물의이용에관한사항들행정기관이직권으로발하는행정규칙이므로영조물이용관계에있는학생만이수범자가되는편면적효력만발생함 신교육법제하의학칙공영조물인동시에자치적사단 (selbstst ä ndiger Korporation) 인이중적성격의기관으로서자치입법권을가짐영조물의이용자인동시에사단의구성원 (Mitglieder) 영조물이용규칙으로서의성격과자치적사단의자치규범으로서의이중적성격을가짐. 초 중등교육법제8조 ( 학교규칙 ) 1 학교의장은법령의범위안에서지도 감독기관의인가를받아학교규칙을제정할수있다. 2 학칙의기재사항및제정절차등에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. 초 중등교육법시행령제 9조 ( 학교규칙의기재사항 ) 1 법제8조의규정에의한학교의학교규칙에는다음각호의사항을기재하여야한다.( 생략 ) 영조물의이용에관한사항뿐만이아니라학사또는개인의권리에관한중요한사항도포함함. 학칙은자치규범이므로학생및학교의장, 교원들모두를구속하는양면적효력을가짐 - 124 -
교육법개혁의전제와과제 125 < 표 3-3> 신구교육법제에서의학칙기재사항비교 구교육법시행령제56조상의학칙기재사항 초 중등교육법시행령제9조상의학칙기재사항 제56조 ( 학칙기재사항 ) 1제55조의학 1 법제8조의규정에의한학교 ( 유칙에는적어도다음의각호사항을치원을제외한다 ) 의학교규칙 ( 이하 " 기재하여야한다. 학칙 " 이라한다 ) 에는다음각호의사항을기재하여야한다. 1. 수업연한, 학년, 학기와휴업일에 1. 수업연한 학년 학기및휴업일관한사항 2. 학급편제및학생정원 2. 학급편제와학생정원에관한사항 3. 교과 수업일수및고사와과정수 3. 교과와수업일수에관한사항료의인정 4. 고사와과정수료의인정에관한 4. 입학 재입학 편입학 전학 휴사항학 퇴학 수료및졸업 5. 입학 편입학 퇴학 전학 휴학 5. 조기진급및조기졸업 수료 졸업과상벌에관한사항 6. 수업료 입학금기타의비용징수 6. 수업료 입학금기타비용징수에 7. 학생포상및학생징계관한사항 8. 학생자치활동의조직및운영 7. 대학교에있어서는단과대학설치 9. 학칙개정절차에관한사항 10. 기타법령에서정하는사항 ( 다 ) 학교규범, 특히학칙에담아야할내용과학칙제정절차에서의학생의참여보장 (1) 구성원들의헌법및법령상의권리가학교규범에구체적으로골고루반영되게하자초 중등교육법상의학칙이가지는법적성격을이와같이규정할경우이학칙에는헌법과교육기본법과초 중등교육법상의학교구성원들의제권리를학교규범에골고루반영되게할필요가있다. 여기에서그러한권리들을일일이거론하는것은생략하되, 특히다음과같은점을검토하기로한다. - 125 -
126 초 중 고학생들역시헌법상기본권의주체이다. 학교의규정들이학생의교육받을권리를침해하는조항이되어서는안된다. 학생들의권리가학교규범을통하여보장되도록하여야한다. 그러나학생들이헌법상기본권을인정받을지라도거기에는책임과의무가따른다. 그런데학교에서규정하고있는학칙의내용들은학생이지켜야할의무만제시되어있을뿐권리는보장되어있지않다. 수업의소란행위, 다른학생에게강요같은권리행상의한계즉, 학생들의의무를강조한다. 문제는학생들의권리를보장해야하지만, 학생들은선택능력, 사리판단능력이충분치못한특수성을갖고있고, 이들은교사나학부모의보호대상이된다는점이며, 이러한사정을학교규범즉, 학칙에어떻게반영할것인가하는점이다. 필자는이부분에대해서이렇게생각한다. 어려운점은인정하지만여기에대비한법리가없는것은아니다. 민법의법리를뒤집어보자. 민법은발제자가지적한미성년자의위와같은특수성을반영하여이러한경우에 권리능력은있으나행위능력이없다 고표현한다. 여기에서권리능력이란민법제3조 사람은생존한동안권리와의무의주체가된다 고한조문에근거한다. 행위능력이란법률적으로유효한의사표시능력을말한다. 미성년자에게는이러한행위능력이한정된다. 이것은민법제5조 미성년자가법률행위를함에는법정대리인의동의를얻어야한다. 고한조문에근거한다. 즉, 소유권을예로들면미성년자는소유권을가질수있다. 따라서본인명의의재산을가질수있다. 그러나행위능력이한정되므로, 민법은부동산소유권등기이전시에는관련서류에그법정대리인인부모의동의를요구하고있다. 동의없이한소유권처분행위는부모가이를취소할수있다. 45) 그러나미성년자가항상부모의동 - 126 -
교육법개혁의전제와과제 127 의를얻어야하는것은아니다. 단독으로법률행위를할수있는경우가있다. 민법제5조제2문에의하여 권리만을얻거나의무만을면하는행위는그러하지아니하다. 또한같은법제6조에의하여처분을허락받은재산을처분하는경우에도마찬가지이다. 이것이미성년자의限定治産의법리이다. 우리는지금까지이러한민법의미성년자의권리및행위능력에대한법리에서미성년자자신의의사표시능력보다는그법정대리인의법정대리권즉, 동의권과취소권에주로주목하여왔다. 즉, 미성년자는의사표시능력과행위능력이 부족 하기때문에법정대리인이이들의능력을보충한다는쪽에초점을맞추어왔다. 그러나이제이같은민법상의법리를뒤집어보자. 일단미성년자의권리행사에서주체는어디까지나그보호자가아니라미성년자자신이며, 그보호자는미성년자의의사표시와행위에대해서소극적으로동의할수있는권리만을가진다고하는점이보인다. 즉, 민법은미성년자의능동적인법률행위의의사표시자로서의지위를부정하고않는다. 학교규범제정시에도학생들에게대해서는이러한법원칙이기본적으로적용될수있다고본다. 지금까지각종의다양한학교규범은이전의민법의법리에서와마찬가지로학생들의주도적인의사표시보다는그것이불완전하다고하는시각에서, 아예처음부터학교장과교사들이일방적으로규범을정했다고볼수있다. 따라서민법적시각에따를때, 그자체가법일반의법원칙을규정한것으로평가되는민법총칙취지에반하는것이다. 앞으로는학교규범형성과정에서이러한민법상의미성년자법리중미성년자의한정 45) 민법제 5 조및제 909 조참조. - 127 -
128 치산능력을적극적으로해석하여, 일단주도적인의사표시권을학생에게부여하고, 학부모와교장과교사들이이에소극적으로동의하는정도에머무는풍토를조성하는데노력할것을제안한다. (2) 학교규범의제정절차를민주화하자앞으로학칙제정시구성원의대표성이골고루반영되도록적극참여를유도할필요가있다. 학교규범문화준수를위한교육공동체전원의역할이필요하다. 특히학교운영위원회의역할이중요하리라고생각한다. 여기에서특히한가지거론할것은, 현행의교육기본법및초 중등교육법등의관계조문을종합적으로해석할때에, 학칙제정과정에학생들이참여할수있도록하여야할법적근거가있는가하는점이다. 현재이부분에대해서는관계법령들이서로상충되고있어서, 하위법의상위법의저촉문제및입법상의흠결문제등을종합적으로해석하여야할것으로보인다. 따라서한마디로이문제를요약하기는어렵다고본다. 그러나분명하게지적할것은초 중등교육법제8조 ( 학교규칙 ) 제1항은학칙제정권을학교의장또는당해학교를설립하고자하는자만이가지는것처럼규정하고있으나, 이것보다상위의규범으로해석되는교육기본법제5조제2항은 학교운영의자율성은존중되며, 교직원 학생 학부모및지역주민등은법령이정하는바에의하여학교운영에참여할수있다. 고규정함으로써, 학생들도학교운영위원회에참여할권리가있음을명시적으로예정하고있으며, 초 중등교육법제32조제1항제1호에서는학교운영위원회의기능으로국공립학교에두는학교운영위원회가심의할사항으로서 학교헌장및학칙의제정또는개정에관한사항 을포함시키고있다고하는점이다. 46) 따라서학생들의학칙제 - 128 -
교육법개혁의전제와과제 129 정참여권역시이들조문들의종합적해석에의할때, 법적으로보장된다고볼것이다. 문제는위의교육기본법제5조와초 중등교육법제32조를연결짓는같은법제34조가학교운영위원회의구성 운영에관해서규정하면서, 학생들을비롯한학교구성원들의학교운영참여권을구체적으로보장하지않고대통령령에포괄적으로위임하였는데, 그대통령령인초 중등교육법시행령제58조제2항역시국 공립학교운영위원회의구성에서교육기본법에서보장하고있는학생의참여권을배제한채, 1. 학부모위원, 2. 교원위원 ( 당연직교원위원으로서의국 공립학교의장포함 ), 3. 지역위원만으로구성하도록규정함으로써, 상위법의구성원의참여권보장취지를하위법령이위반하고있다는점이다. 이경우상위법의취지에반하는하위법령은그범위에서효력이발생하지않으며, 법을운용하는입장에서는하위법령보다는상위법의취지를살려서즉시라도학교운영위원회에학생들을참여시키는방법을강구할수있다고보며, 하위법령은상위법의취지를구현하는방향으로개정되어야한다고본다. 학생들이학칙제정을비롯한학교운영에직접참여할당위성은초 중등교육법제17조 ( 학생자치활동 ) 47) 와제18조 ( 학생의징계 ) 48) 에서도도 46) 교직원 학생 학부모및지역주민등은법령이정하는바에의하여학교운영에참여할수있다. 고한것을법령이정하기만하면, 참여시키지않을수도있다고하는의미로해석하는것은상위법의취지에반하는것이다. 이것은일종의형성적법령유보로해석하는것이타당하며, 따라서하위법령은반드시, 상위법의취지를살리는방향으로제정되었어야한다. 47) 학생의자치활동은권장 보호되며, 그조직및운영에관한기본적인사항은학칙으로정한다. 고규정되어있다. 48) "1 학교의장은교육상필요한때에는법령및학칙이정하는바에의하여학생을징계하거나기타의방법으로지도할수있다. 다만, 의무교육 - 129 -
130 출된다고본다. (3) 제언- 교사에게규범, 즉법에대한소양 (legal literacy) 을갖게하자. 학교에서규범문화가정착되지못하고있는이유는교사들의학생문화에대한문화적지체에서도찾을수있지만, 그것과더불어교장을비롯한교사들의규범의식의결여에서도찾을수있다고본다. 교사들이법을모른다. 일례로사범대학이나교대에법이없다. 전국교대가 11개가있지만, 대학에법을전공한교수를전임으로두고있는곳은 5군데밖에없다. 법을다루는경우에도있어도형식적으로다룬다. 특히법과밀접한교육행정학의경우를보면이점이분명해진다. 교육행정을연구하는방법에는여러가지가있을것이다. 행동과학적또는실증과학적접근방법도있고, 규범적접근방법도있을것이다. 그러나어떤명분에도불구하고교육행정이행정의일부이며, 그것이행정이라고하는것인한은일차적으로법의집행이라고하는의미를가진다고하는점을부정할수없을것이다. 따라서행정에서법은필수적이라고본다. 그러나현실적으로교육행정에서법을다루는부분을보면매우형식적이다. 대부분의교육행정에서법은단지끝부분에교육법규라고하여단지몇가지관련법의종류와그내용에대한개괄적인검토및소개에그친다. 그러나이것으로교육법에대한소양을갖게된다고하기는어려울것이다. 법은처음부터법학본연의입장에서제대로다루어져야한다. 과정에있는학생을퇴학시킬수없다. 2 학교의장은학생을징계하고자하는경우해당학생또는학부모에게의견진술의기회를부여하는등적정한절차를거쳐야한다." 고규정되어있다. - 130 -
교육법개혁의전제와과제 131 법에는그나름의고유한철학을가지고있다. 법철학의근본적인정신은인간의존엄과가치를성문화된법을통하여존중하자는데에있다. 법은단순한집행을위한수단이아니다. 모든길이로마로통하듯이대한민국의모든법철학의근본을이루며, 모든법해석의최종적인지침이되는것은헌법제10조이다. 모든국민은인간으로서의존엄과가치를가지며, 행복을추구할권리를가진다. 국가는국민이가지는불가침의인권을보장하며, 이를보장할의무를진다 고하는것이법철학의핵심이다. 교사들이이것을접하게하여야한다. 그 국민 에 학생 이포함되어있다는것을진지하게생각해볼기회를교사양성과정에서갖도록해야한다. 구체적으로부모의교육권도교사의교육권도, 국가의교육에관한권한도모두학생의학습권에우선할수없다고하는것을헌법을비롯한여러가지교육법과민법, 형법등법전과판례집을통하여실감나게충분히검토할기회를갖도록하여야하다. 현장교사들과예비교사들의교육법에대한수요가넘침에도불구하고, 기존의학계가이것에소극적으로대응하는풍토는개선되어야한다. 아울러양성과정혹은연수과정에어떤과목이개설되어야할것인지에대해서예비교사들이나현직교사들이어느정도선택권을가질수있도록하고, 이들이교육법을선택하는경우관계당국과대학들, 학계가기존의교육과정의빗장을풀어야한다. 교사들이법을알고그법이인권을위해있는것이라고하는철학이서면, 학교규범이결국학생들의인권과학습권보장을최우선시해야한다는데에동의하게될것이다. 학교규범의형성과그정착, 이를통한학생들과학부모, 교사들의학교운영참여, 교장의허용적이고도민주적인리더쉽은학교구성원들이법에대한 - 131 -
132 기본적인소양과이러한상호권리존중의정신을가질때에비로소가능할것이다. 학교규범문화의바람직한형성을위하여교 사대교육과정을개편하되, 여기에헌법과교육법등관련법을다루는독자적인강좌를개설할것을제안한다. 2) 학교운영위원회의행정청형행정위원회제로의조직전환한완상부총리의교육인적자원부 ( 이하 " 교육부 ") 장관취임및올해대통령업무보고를계기로요즈음다시학교폭력에대한예방책이교육계의현안으로부상하고있다. 교육부는 2001학년도를 ' 학교폭력대폭경감의해 ' 로선언하고 [ 학교폭력예방에관한특별법 ( 가칭 )] 을연내에제정하여학교폭력중재기구를설치하겠다고하는구상을밝히고있다. 청소년폭력예방재단은 청소년폭력예방및방지특별법안 을제안하면서그제10조에 ' 학교폭력중재위원회조직 ' 을규정하고, 학교구성원외에사회복지사등외부인사를포함시켜위원회를구성하도록하여, 학교폭력에대한조사및제소권을갖도록하는안을제시하고있다. 한편민주당임종석의원등은가칭 학교폭력중재위원회설치및교육 치료에관한특별법 의제정을추진하면서학교폭력을해결하기위한중재위원회를학교장산하와교육장산하, 교육감산하의 3단계에설치하되, 그구성원에청소년상담전문가등외부인사를참여시켜서, 학교폭력피해자의교육 치료위탁에소요되는비용부담에관한사항등을중재하도록한다는것이다. 위의세가지안의공통점은학교에학교운영위원회 ( 학운위 ) 외에또하나의위원회를둔다는것이며, 그위원회에학교구성원외에외부인의참여를강제한다는점이다. 이렇게되면학교에는기존의학운위외에지난 4월부터전국의각시 도별로 - 132 -
교육법개혁의전제와과제 133 설치되기시작한학교분쟁조정위원회와더불어또하나의위원회가생기게된다. 그러나필자는이렇게하는것은기존의학운위가충분히그기능을할수있는것을별도로설치하여일을복잡하게만드는것으로서납득하기곤란한발상이라고본다. 초 중등교육법제32조가규정하고있는기능에는일반적인학교운영사항외에도기타대통령령과조례로정하는사항까지포함되어있다. 따라서이것을살려서학교운영위원회가학교규칙을제정하는등의준입법권을행사함은물론실질적으로학교의전반적인운영사항에대해서심의 의결 집행을하며, 학교폭력을비롯한분쟁을조정 중재하는준사법적권한을모두행사하도록하는것이바람직하다고본다. 이렇게하기위해서는학교운영위원회를미국식의일종의행정위원회형태로조직전환하는방안을강구해볼필요가있다. 여기에서는이점을집중적으로검토하고자한다. 우리나라의행정기관중에는 위원회 라는명칭을가진합의제기관이많다. 그러나그구체적인기능이나성격등이다양하여이것들을동일하게정의할만한표현을찾기힘들다. 행정위원회에여러가지유형예컨대, 행정관청인위원회, 의결기관인위원회, 자문기관인위원회등이있으며, 그가운데비교법적으로볼때전형적인행정위원회는행정관청인위원회가있으며, 특히후술하는이른바독립규제위원회형태가행정위원회로서는가장두드러진것이라고설명한다. 따라서행정법학계에서는통상행정위원회라함은이독립규제위원회식의위원회를지칭하는것으로보아행정위원회를정의하는경우에도앞뒤설명을따로하지않고이유형의위원회에관한정의를일반화하는것을본다. 예컨대, 행정위원회라함은행정부에속하되, 일반행정청으로부터독립하여순수한행정기능외에도 - 133 -
134 준입법적 준사법적기능을아울러수행하는합의제의행정청을말한다 고하는정의가이러한예에속한다. 49) 이러한행정위원회는 ⅰ) 수인의위원으로성립되는합의체인점, ⅱ) 행정관청을원칙으로한다는점, ⅲ) 일반행정청으로부터직무의독립성이인정되고있다는점, ⅳ) 본래의행정권한이외에준입법적및준사법적권한까지도가진다는점등에서그행정조직상의개념적특징을엿볼수있다고한다. 50) 우리나라에서의행정위원회제도의존재이유혹은필요성에대해서는학자들이 (1) 행정의공정성과중립성의확보, (2) 전문적지식의도입, (3) 이해의조정, (4) 각종행정통합조정, (5) 지방적특수성의보장등을논하거나 (1) 전문적지식과장기적관점에입각하여행정사무를처리할수있는수인의위원을통하여합리적인의사결정을할수있는점, (2) 정당이나특정한이익단체의영향을받음이없이중립적인업무수행을할수있다는점, (3) 각계층또는각파의대표자의종합적인의사의조화를쉽게이룰수있으므로, 민주적행정을할수있다는점등을들기도한다. 51) 그러나행정위원회제도는독임제에비하여의사결정의장기화, 책임소재의불분명이라는단점도갖는다. 52) 아울러 (1) 합의제로운영되므로사무처리가지연되고, 응급조치에적당하지못하여기민성이떨어지며, 행정기능의능률적인수행을저해한다는점, 53) (2) 다양한각종압력단체의이익대변활동이나정치적압력의영향을많이받을 49) 이상규, 신행정법론 ( 법문사, 1995), p. 113. 50) 이상규, 신행정법론 ( 법문사, 1995), p. 113 ; 김유환, 전게논문, p. 127. 51) 이상규, 신행정법론 ( 하 )( 법문사, 1995), p. 113. 52) 홍정선, 전게서, p. 589. 53) 이상규, 신행정법론 ( 하 )( 법문사, 1995), p. 113. - 134 -
교육법개혁의전제와과제 135 수있다는점, (3) 중요하고이해관계가엇갈리거나판단이어려운사안의경우, 합의에도달하기어려워결정에우유부단을조정하거나타협적인불합리한결정이내려질가능성이있다는점, (4) 구성원간에무책임을조장하고책임전가가이루어지기쉬우며, 책임관계및권한의범위가명확하지않다는점, (5) 광범위한합리성을요하는정책결정에는다수의견해가반영되어바람직하지만바로그이유때문에집행에있어서혼선을빚을수있다는점, 54) (6) 강력한리더쉽이나그에의한정책추진이어렵다는점도단점으로제기되고있다. 55) 우리나라의행정위원회는지금까지준사법적기능만을가진위원회가대부분이며, 정책결정기능을가지는행정위원회일지라도대개가일반적인행정기관에부속되어있는관계로특정행정영역전반에걸쳐정책결정권을가지는행정위원회는소수에불과하고대체로행정위원회의업무는특정한행정영역중에서도법이정한일정한사항으로제한되는경우가보통이므로, 이상의단점들이심각하게드러나지는않는것으로보인다. 56) 필자가학교운영위원회를이러한특색을갖는행정위원회로그조직과성격을전환하자고하는것은다음과같은이유에서이다. 첫째, 지금까지학교운영위원회는국 공립학교의경우심의기관으로, 사립학교의경우자문기관으로의무적으로설치하도록하고있으나그기능이여전히학교의장에대한심의혹은자문에불과하여학교장의독주를견제하기에는미흡한점이있으므로, 학교운영위원회를정책결정과그것의집행및대외적의사표시전과정에서행정청 54) 김유환, 전게논문, p. 141-142. 55) 김유환, 전게논문, p. 142. 56) 김유환, 전게눈문, p. 143. - 135 -
136 형으로전환하면그만큼학교구성원의참여에의한학교장의독주를막을수있지않겠는가, 다른한편으로는이것을행정위원회로전환하는경우그위원장을학교장으로하여학교운영의주체와그의사결정자를일치시킨다면지금까지학교장과학운위가별도로불협화음을내는것을방지할수있지않겠는가하는점때문이다. 둘째, 학교운영위원회를이와같이행정위원회로전환하고여기에학교운영의집행권은물론준입법권과준사법권을부여하는경우현재학교운영위원회외에새로이분쟁조정기관으로서의학교분쟁조정위원회를설치한것과앞으로설치하자고주장되는학교폭력중재위원회의기능을이행정위원회가모두흡수할수있다는판단때문이다. 학교에구성원이다양한만큼어떤사안이생길때마다위원회를새로설치하고자하는충동이생기는것은이해하지만그렇다고이렇게하여서는학교운영의효율성을확보할수없음은물론오히려학교장과각종위원회상호간의혼란만유발하게될것이라고보는것이필자의예측이다. 필자가그리고자하는행정워원회형의학교운영위원회의구체적인모습은다음과같다. 첫째, 명칭은그대로학교운영위원회로하다. 이경우그권한과명칭이일치하다. 실제로이기관이학교운영을하게될것이다. 그것은지금학교운영위원회가그명칭과는달리이름은운영이지만실제로는중요사항에대해서심의혹은자문에그치는것과는다르다. 둘째, 학교운영위원회의위원장은학교장으로한다. 이경우학교장본연의책무와학교운영위원회기능이일치하여권한행사에혼란을줄일수있다. 지금은위워장을학부모위원중에서선출하도록하고있는데, 이로인하여학교운영을둘러싸고학교장과학교 - 136 -
교육법개혁의전제와과제 137 운영위원장상호간에많은갈등과혼란을겪고있다. 셋째, 위원회구성에서는지금까지의교원위원과학부모위원외에지역위원의참여폭을넓혀서이위원회가학교운영에관한집행권외에보다학교규칙의제정등의준입법권과학교분쟁및학교폭력에관한중재권등준사법권을행사하는데에전문성을확보하다록한다. 아울러그사안의성격에따라서학교운영위원회에소위원회를두어서여기에서사안을전문적으로다루게한다. 참고로학교운영위원회의인적구성을위와같이하는외국의사례로는독일의경우를들수있다. 위의 < 표 3-3> 에서초 중등교육법상의학칙기재사항이구교육법시행령하에서의학칙기재사항에비하여달라진점은 5. 조기진급및조기졸업, 8. 학생자치활동의조직및운영, 9. 학칙개정절차, 10. 기타법령에서정하는사항 정도이다. 이정도의사항추가를놓고서정부가학칙의성격에대하여근본적인인식의전환을한것이라말하기는어렵다고본다. 신교육법제하에서학칙을명실공히자치규범으로가꾸기위해서는여기에교육기본법과초 중등교육법에서보장하고있는학교구성원들의제권리와권한을담아내는방향으로학칙을개정하여야할것이다. 3) 사립학교법의개혁 : 사립학교의특수성과자주성, 공공성확보의관점에서현행사립학교법은 1999년 8월 12일개정된법이다. 사립학교법은당시의개정에서기존에규정되지않았던학교운영위원회를설치하도록의무화하되, 그기능을자문기구로하고, 학원분규를수습하기위해파견되는임시이사의임기를 2년으로제한하며, 이사회에대한친 인척의참여범위를현재의 5분의 2(40%) 에서 3분의 - 137 -
138 1(33%) 로줄이는것을골자로하고있다. 당시법개정내용가운데평가할점은기존에없던학교운영위원회설치를의무화한것과친 인척의이사회참여비율을줄인것이다. 그러나사립학교운영위원회를자문기구화한것과학원분규시수습을위하여파견되는임시이사의임기를종전에 5년까지가능하도록하던것을 2년으로줄인것은문제로지적되었다. 학교운영위원회의자문기구화는이기구의유명무실화를초래함으로써사학법인에대한견제를무망하게할뿐만아니라이기구를여론의비판으로부터법인을보호하는방패막이로전락시킬가능성까지있으며, 국 공립학교가이를심의기관으로하고있는것과달리규정함으로써학교선택권이없다시피한학생들의입장에서균등한여건에서교육을받을권리를침해하는것이라고하는시비를불러일으킬수있다는것이다. 또한임시이사의임기를 2년으로줄인것은이른바 관선이사체제 대학의안정을저해하고해임된비리재단의복귀를용이하게할가능성이있다는비판을받고있다. 당시교육계나시민단체들이크게반발한것은위법개정내용보다도당초사립학교개혁을위하여어렵사리마련된원안이국회교육위원회에서대부분삭제되거나폐기되는등 개악 을당했다는것이다. 당초정부입법으로제안된원안은학교운영위원회를초 중등교육법과동일하게심의기관으로할것과사립대학에교무위원회를설치하도록하여평교수가과반수이상참여하도록하며, 학교법인이사의 3분의 1 이상을시민단체대표등공익대표로구성하도록하는것을골자로한것이었다. 그러나위에서본것처럼국회는사립학교는국 공립학교와달리학교운영을심의 의결하는협의체인이사회가별도로있기때문에이중의심의기관을두는것이곤란하다는이유로운영위원회의심의기관화를반대하였다. 대 - 138 -
교육법개혁의전제와과제 139 학의교무위원회설치방안도교육공무원법상의대학인사위원회와사립학교법상의대학평위원회등의구성및기능과중복되므로관련규정을그대로둔채중복설치할수없다는이유로삭제하였다. 또한공익이사안도당초이사중에 3분의 1을유급의공익이사로구성하도록하자는안을분규가있는대학에한해서그렇게하자는안으로후퇴하였다가결국재단비리나분규발생시기존이사들을 100% 교체한다고하는대안아닌대안을근거로해서삭제하였다. 생각건대, 당시정부의원안은지난 1990년사학법인이교직원임면권을행사하도록사립학교법이개정된이후, 사학법인들이파행적인학교운영을함으로써갖가지물의를일으켜온것에대한개혁차원의법안이었다. 교육철학이없는일부사학들은학생등록금을빼돌려부동산투기와개인채무를해결하는데사용하거나, 최근모일간지에보도된것처럼교원임용시거액의기부금을수수하고재단에비판적인교원을퇴출시키는등횡포를일삼아왔으며, 때로는학교를폐교시켜학생과교원을희생시키면서도폐교재산을그대로차지하는등으로 마치망한기업의기업가 처럼행세를해왔다. 결국사립학교법을개정하는경우그방향은이처럼사립학교법인이자행하는부작용을최소화하는쪽으로구성원들의참여권을보장하는것일수밖에없는것인데, 국회는이것을무산시킨형국이되고만것이다. 그로부터 2년이지난지금사립학교법개정을둘러싼이해당사자들즉, 사학법인의자율성을지금보다더욱제약하려는교원단체들과이를저지하기위한사학법인혹은사립학교교장회사이의갈등과대립은더욱심화되고있다. 2000년 6월 28일대한사립중고등학교장회는세종문화회관에서 지식기반사회구현을위한사립학교법개선방안 을주제로사학 - 139 -
140 장기발전을위한제10차세미나를개최한바있다. 여기에서는사학을규제하는사립학교법자체를아예폐지하자는주장이제기되었다. 이에대해서 10월 9일 " 사립학교법개정과부패사학척결을위한국민운동본부 " 는국회의원회관소회의실에서 사립학교법개정과민주적사학정책수립을위한공청회 를개최한바있다. 여기에서는사학운영의투명성을확보하기위하여학교법인이사회에공익이사제를도입하자는주장이제기되었다. 구체적인내용은다음과같다. 57) 1. 사립학교의공공성확보 1 총칙에사립학교의공공성명문화 ( 제1조 ) 2 이사회구성원의 1/3 이상을학부모, 시민단체, 교원이추천 하는공익이사로구성하는공익이사제도입등사립학교운 영주체인이사회의민주화 ( 제 15 조 ) 2. 투명한학교운영을위한내부통제장치의제도화 1 국공립학교와동일하게사립학교운영위원회의심의 의결 기구화 ( 초중등교육법 ) 2 학부모, 교직원, 학생단체의법적기구화 ( 제26조의 2, 제26 조의 3) 3. 사립학교부패방지방안의제도화 1 임원의취임승인취소요건의확대와구체화 ( 제20조의 2) 2 이사선임요건의강화 : 친혈족비중축소, 교육유경험자비 중확대 ( 제 21 조 ) 3 비리당사자의학교복귀및임원취임금지 ( 제 22 조 ) 4 공영이사 ( 임시이사 ) 파견요건을구체화하고정이사선임기능 57) 박정원, 사립학교법개정과부패사학척결을위한국민운동본부, 사립학교법개정안, 사립학교법개정과민주적사학정책수립을위한토론회자료집, 2000. 10. 9, pp. 5-6에서의 사립학교법의개정방향 참조. - 140 -
교육법개혁의전제와과제 141 추가, 임기제한조항삭제 ( 제25조 ) 5 국가와감독관청의사립학교지도감독강화 ( 제43조 ) 6 사립학교이사장경영자의비위에대한처벌강화 ( 제73조 ) 7 투명하고효율적인사립학교재정운영을위해교육청 학부모 교원 시민단체가참여하는시도별 사립학교재정운영평가위원회 설치 4. 사립학교교원임용제도의투명성확보사립학교교원임용제도의공개화및투명성확보 ( 제53조의 2) 또한 11월 20일전국중 고교사학법인, 전문대학법인, 대학법인협의회는여의도 63빌딩국제회의장에서 건전사학수호를위한결의대회를열었다. 여기에서는사학윤리강령의제정시행과교원노조와일부시민단체의사립학교법개정반대, 사학법인의사학설립 경영자로서의지위명확화, 교원노조합법화에상응한사학사용자의권한부여등이결의되었다. 필자가최근사립학교법개정당부와관련하여양측에서벌어지고있는주장간의극단적인대립을보면서느끼는것은이렇게해서는문제해결이어렵다는점이다. 서로간에감정의골이너무깊어합리적인타협안을찾기가거의무망한지경에까지이른것으로판단된다. 필자는서로양보하여합리적인선에서절충이되기를바라는데, 그방향은공익이사제에대해서는사학측이이를수용하는방향으로검토할필요가있다고보며, 사학의특수성과자주성보장및재정지원부분에서는사립학교교원들과시민단체및정부가사학측의입장을배려하는노력을할필요가있다고본다. 우리나라에서사학이차지하는비중은초등학교의 1.3%, 중학교의 26.4%, 고등학교의 50.1%, 전문대학의 92.6%, 일반대학의 73.9% 에이른다. 따라서우리나라에서교육이바로서도록하기위해서는 - 141 -
142 사학이바로서도록하여야한다. 정부나국회도사안의중대성을 감안하여이러한노력들에즉시호응하여야할것이다. - 142 -
교육자치의재구조화및교육분권화 143 제 4 장교육자치의재구조화및교육분권화 제 1 절문제제기 현재국내의교육자치는일반지자체와완전분리되어광역단위에서만시행되는, 국제적으로도극히독특한구조이며, 교육행정의책임성, 지역내교육재원충원, 교육수요자에대한책임성등여러면에서심각한문제를내포하고있다. 이러한문제점에비추어, 교육행정과일반행정의통합, 기초교육자치의시행등지방교육자치제의개편논의가본격화되고있으나, 58) 교육행정기관의인적구성과같은세부방안은물론재구조화의기본방향에있어서조차견해차가극심하다. 교육의자주성, 전문성을위해교육자치와일반자치의분리는바람직하며현행교육자치단체에더많은자율성을주고이를기초단위로확대해야한다는주장부터 59) 교육의책임성과재정운영의효율성을높이기위해일 58) 99년 7월대통령의검토지시이후, 교육부는 지방교육자치제도개선특별위원회 를구성하여시 군 구단위로교육자치제를확대 강화하는방안에대한연구를진행중애있다. 1차공청회에서는광역단위에서는일반행정과교육행정을통합하고, 기초단위에서는현재 180개지역교육청을 69개로통합하고기초교육자치단체의성격을특별지방자치단체화하고교육위원회를독립의결기관화하는안이제시 논의되었다. - 143 -
144 [ 그림 4-1] 현행우리나라지방교육자치제도의구조 < 교육 > < 일반 > 중앙 교육부 중앙정부 광역 (16 개 ) 교육위원회교육위원 (146 명 )) 교육청 (( 본청 )) 교육감부교육감 일반지자체 지방의회 기초 선거인단 지역교육청교육장 (180개) 일반지자체 (232 개 ) 지방의회 단위학교 학운위 ( 학부모, 시민 ) 학교교장교원 반자치와교육자치의통합내지연계강화는불가피하며, 교육자치단체에대한자율권확대나기초교육자치의실시는이러한조치가선행된후에만고려할수있다는주장등, 다양한견해가제기되어있는실정이다. 그러나아직도견해차가심하며교육계 -비교육계전문가공동의종합연구가부재하다. 59) 교육위원회가교육및학예에대해독립적인의결기능을갖지못하고지방의회로부터위임받는형태로부분적인의결기능을수행하고있으며, 그나마일부의안에대해서는심의권만갖고있고의결기능을완전히실시하지못하고있어결국교육위원회가지방의회에예속되어지방자치단체의집행기관에불과하다거나, 지방의회의하부심의기관으로전락하고있다는주장이대표적임. - 144 -
교육자치의재구조화및교육분권화 145 < 표 4-1> 현행지방교육자치제도의문제점 문제점일반지자체의교육투자유인미미행 재정적비효율성학교현장차원의교육자치부재 내용 - 지자체의교육에대한실질적인권한 책임부재 지역교육발전에대한지자체의관심, 투자저조. - 지방의회와교육위원회로의결기능이원화 행정적낭비 - 중복투자, 중복행정적요소 ( 설비투자 행정 ) - 정규교육과평생 사회교육및직업훈련간의시너지유실 - 관할구역 ( 광역 ) 이넓어현장의다양한교육수요충족곤란 - 관료적이고경직적인교육행정구조하에지역자율권제약 < 표 4-2> 지방교육자치재구조화에관한주요논의연구 주요연구 교육부공청회 (1998. 11) 내용 기초단위로의교육자치확대, 광역단위 : 교육감, 시도지사임명등지자체의역할강화 ( 기초단위교육자치확대에대한공감대형성. 광역재구조화에관한심각한이견표출 ) 기초단위에교육자치본격실시 (180개특별지방자치단체형식의 학교구 도입 ; 미국 School District모형 ) 한국교육개발원 광역단위에는의결기능을지방의회로통합, 교육위원회와 (1999. 12) 교육감은합의제집행기구화 ( 기초교육자치실시에초점을맞춘종합연구 ; 외국사례분석과여론조사포함 ; 다양한대안에대한검토부족 ) 조세연구원 (2000.4) 광역단위에서의단계적인재정통합 ( 협의회 일부재정기능지자체이전 교육재정과일반재정통합 [ 시범운영후확산 ]) ( 기획예산처의뢰 지방재정조정제도 에관한연구의한부분. 재정제도개편에초점을맞춘제한적성격의연구 ) - 145 -
146 < 표 4-3> 지방교육자치구조및운영형태국제비교 별도지방교육행정기구의존재 지자체와의관계지자체업무 교육기관의구성 / 위상 교육감 / 교육위원인선 영국미국 ( 기초 ) 미국 ( 주 ) 기초만존재광역-기초존재 ( 비대칭적구조 ) 완전통합완전분리연계 모든업무책임없음예산심의의결 교육국 : 지자체내집행국교육분과위 : 심의집행자문학교구위원회단일체제준자치단체 ( 독립조세권 ) 교육위 : 합의제집행교육감 : 집행 / 감독 지자체임명주민직선주지사임명 ~ 주민직선의다양한방식혼재 광역-기초존재심층프랑스 ( 대칭적구조 ) 연계 일본 광역-기초존재 ( 대칭적구조 ) 심층연계 한국광역만존재분리 투자계획작성집행 ; 설비행정업무교육예산편성 집행미미 ( 일부업무협의 ) 교육청 : 집행교육위 : 자문 의견수렴교육위중심단일체제 ( 합의제집행기구 ) 교육감 : 독임제집행교육위 : 위임형심의의결 교육감 : 교육성임명, 위원 : 지자체 1/3지분교육위원 : 지자체장임명 ( 의회동의 ) 교육감, 교육위원모두학운위간선 교육자치재구조화방향과구체적인방안을모색함에있어서일차적인문제는바람직한 지방교육자치 가무었이냐하는점이다. 교육계에서는통상교육의정치적중립과일반행정으로부터의독립 ( 독립성 ) 을교육자치의중요한구성요소로간주하면서, 60) 이러한교육자치에민중통제와지방분권이란일반적인지방자치의개념을가 60) 이는통상 교육의자주성 전문성 정치적중립성및대학의자율성은법률이정하는바에의하여보장된다 는헌법조항 ( 제31조 ) 에근거한것으로이해되고있다. - 146 -
교육자치의재구조화및교육분권화 147 미하여, 자주성, 전문성, 지역분권, 민주적주민통제 를교육자치의 4대원칙 / 이념 으로규정하고이를최대한충족하는체제를바람직한 지방교육자치 로보고있다. 그러나대부분국가들의경우교육자치를지방자치와별도의개념으로서보다는지방자치의틀내에서이해하는것이일반적이며, 그실행형태에도커다란차이가있다. 요컨대선택가능한지방교육자치모형은광역, 기초모두에있어서의통합모형부터광역, 기초모두에있어서의완전분리에이르기까지매우다양하다. 제 2 절우리나라교육자치의특징및평가 이들국가별제도의특징을체계적으로비교평가할수있는표준적인틀은아직제시된바없다. 61) 그러나, 교육의독립성 / 자주성, 교육의전문성, 민주적주민통제라고하는교육자치의 3대원리 / 이념, 그리고교육자치및교육재구조화노력의궁극적지향점이라고할수있는단위학교에서의교육자치 ( 학교자치 ) 의실시의 4가지요인을기준으로국가별지방교육자치제의형태, 특징, 성과를비교분석하는것만으로도국내교육자치재구조화에관한쟁점의다수를해소하는것이가능하다. 한국미국, 일본, 프랑스, 영국등주요 61) 미국의교육자치구등특정국가의특정모형을대안으로제기하는견해가있으나 ( 한국교육개발원 [1999]), 외국의사례들에대한체계적인비교연구, 그리고광역과기초, 행정과재정문제모두를종합적으로고려할때생각할수있는수많은 대안적모형 들에대한종합적인평가나논의에근거한바는아니었다. - 147 -
148 선진국의사례를종합해볼때, 이들요인의어느하나를전적으로무시하는국가는없으나, 각요인의상대적중요성, 그리고이를실현하기위한제도적장치와구체적방식에있어서는국가별로커다란편차가존재한다. 각요인의수준과내용을결정하는각종제도적 정책적결정변수 / 지표들은기준으로우리나라및선진 4개국의지방교육자치체제의특징을종합적으로비교평가한결과는 < 표 4-4> 과같이정리할수있다. 62) 우리나라교육자치의특징에대해표에서명확한것은다음의두가지이다. 첫째, 교육의전문성, 교육의독립성 / 자주성면에서우 < 표 4-4> 각국의지방자치제도의특성종합비교평가 영국미국프랑스일본한국 독립성 매우낮음 ( 완전통합형 ) 매우높음 ( 독립조세권 ) 낮음 ( 교육투자예산 ) 낮음 ( 교육예산권 ) 매우높음 주민통제 매우높음 ( 학교직접통제중심 ) 매우높음 ( 학교구중심 ) 높음 ( 다양한통제기제조합 ) 매우낮음 ( 지자체간접통제중심 ) 낮음 ( 교육기관직접통제중심 ) 단위학교 매우높음 높음 중간수준 낮음 낮음 자율성 ( 독립사업체 ( 학교구내포 ( 지역단위내 ( 제한적이양, ( 부분적이양 ; ( 분산화 ) 의성격 ) 괄적자율권 ) 자율통제 ) 포괄적규제 ) 포괄적규제 ) 교육의전문성 매우낮음매우낮음높음낮음높음 자료 : 한국개발연구원 (2000) 에서재인용. 62) 여기서제시된요소별국가간상대비교는요소별주요변수 / 지표들을정성적 (qualitatively) 으로평가하고종합하여얻어진것으로서한국가의요소별위치는그자체로서는큰의미가없다. 그러나여타국가와비교분석적인시각에서요소별 position 을종합해볼경우, 한국가의전체적인교육성과와직접적으로관련된지방교육자치의특징과결정요인을파악하는것이가능하다. - 148 -
교육자치의재구조화및교육분권화 149 리나라는매우높은수준에있다. 교육의전문성은프랑스와함께가장높은수준이며, 교육의독립성 / 자주성은가장높은수준이다. 둘째, 단위학교의자율성, 민주적주민통제의면에서우리나라는일본과함께가장낮은지위에있다. 미국, 영국은교육자치지배구조의현저한차이에도불구하고, 이두가지면에서가장앞서있으며, 프랑스는중간적입장에있다. 국내교육자치재구조화의기본방향및주요과제에대해이러한국제비교분석결과및각국의사례가주요시사점은다음과같다. 첫째, 교육행정의전문성강화를위한교육감및교육위원의자격요건강화주장은설득력이떨어진다. 63) 교육의전문성은이미프랑스와함께가장높은수준에있으며, 교육의전문성이비교적낮은미국, 영국등은이를높이려하기보다는오히려교장및교원에대한자격제한조차완화하는추세이다. 교육행정가의전문성과교육성과간에뚜렷한정의상관관계는없으며, 교육행정에있어서전 문성문제는상당부분교육행정과학교운영을지원 보좌하는 전 문가자문집단을활용함으로써해소할수있는성격이다. 둘째, 일반지방자치단체에대한지방교육행정기관의독립성 / 자주성을현재보다강화해야한다는주장은설득력이낮다. 별도지방교육행정기관에의한독립적교육행재정권한의행사면에서우리교육의독립성 / 자주성은가장높은수준에있다. 영국이나프랑스의경우지방교육행정이지자체에완전통합되어있거나강하게연계된상태에서교육의독립성은우리보다크게제약되어있는상태이 63) 국내의경우, 1991년교육자치제도입당시교육감에대해서는교육관련경력 20년, 교육위원전원에대해서는 15년이라는자격제한기준을두다가이후교육감 5년, 교육위원은반수만 10년이상으로자격기준을낮추어왔는데, 그결과교육행정기관의전문성이지나치게훼손되었다는비판이교육계일각에서제기된바있다. - 149 -
150 나, 이것이현장의교육성과를저해하고있다고보기어렵다. 셋째, 효과적인주민통제 를위해특별지방자치단체의성격의기초교육자치단체를신설해야한다는주장도설득력이떨어진다. 교육과정및성과에대한우리의주민참여와통제수준을높일필요가있으나, 주민이직접선출하는교육자치단체의존재가효과적인주민통제를실현하기위한유일하거나필수적인수단은아니며, 지방교육에책임을지는지자체를통한간접적통제와학운위참여나학교선택권행사등을통한보다직접적인학교교육통제또한 민주적주민참여와통제 를구현할수있는유용한수단이될수있다. 64) 넷째, 교육자치와일반자치와의연계강화는주민통제의수준을높이고교육의책임성을높이는데매우중요하나, 실질적인교육분권화 / 분산화 / 자율화조치가없이는소기의성과를장담할수가없다. 일본의경우, 일반지자체가지방교육예산의편성과지방교육행정기관의운영에대한포괄적인영향력을행사하고있음에도불구하고중앙집중적인규제와통제관행이만연하여실질적인교육분권화 / 분산화가크게진척되지않음으로써교육성과면에서심각한문제를드러내고있다. 65) 64) 실제영국은독립적교육행정기관이아예없고, 프랑스의경우교육자치가지방자치의틀안에서제한적으로운영되고있지만, 이들모두이러한대안적인수단들을통해높은수준의 민주적주민참여와통제 를구현하고있다. 이러한실효성있는주민통제기제가존재할경우, 교육감과교육위원회각각의법적인위상이나양자간의관계는크게중요하지않다. 일본과미국의기초단위에서는양기구가위원회로하나로통합 ( 교육위원회가교육감임명 / 고용 ) 되어있으며, 미국의광역州의다수도이러한구조를가지고있다. 비슷한맥락에서그리고교육감및교육위원의선출방식등의문제는크게중요하지않다. 65) 만일교육자치와일반자치간의연계면에서일본과비슷한수준에있는 - 150 -
교육자치의재구조화및교육분권화 151 다섯째, 교육자치와일반자치와의연계강화에는다양한모형이존재하며, 교육행정기관과일반지차체간의수평적업무분장도유효한연계방안이될수있다. 영국과같은완전통합모형도있으나, 대개의경우지방교육업무를지자체와교육행정기관이분장하는이원적구조를보인다. 이원적구조의경우, 지자체의권한과책임은교육설비투자에관한것에한정될수도있고 ( 프랑스 ), 교육예산편성권까지를포함하는것으로확장될수도있다. ( 일본, 미국광역 ). 교육자치의원리 / 이념의틀안에서본이상의비교분석결과는결국우리나라교육자치재구조화의기본적인지향점이 i) 단위학교의자율성확충 문제와 ii) 효과적인주민 / 수요자통제의실현 문제를개선하는데있음을시사한다. 재구조화의방향과구체적방안을결정하는데있어서는추가적으로고려하여야할사항은구체적인재구조화의기대효과이다. 제 3 절재구조화의기대효과 외국의사례를볼때많은분권화개혁은교육재원을확충한다 는재정적효율성 (financial efficiency) 목적과, 교육서비스제공비 용을감축한다는행정적효율성 (administrative efficiency) 목적등을 지향하는것이보통이다. 66) 우리의경우에도특히광역단위에서일 영국과프랑스가교육성과면에서일본보다우월하다고본다면, 이는교육자치와일반자치간의연계구조자체의차이보다는광범위한단위학교지향의교육분권화 / 자율화가이루어있기때문이라고볼수있다. 66) Fiske(1996) 는이외에교육기회의확장이나학력신장등의교육적성과 (educational performance), 정치적목적 (political goals), 그리고형평성등을분권화개혁의목적이자효과측정지표로들고있다. - 151 -
152 < 표 4-5> 분권화개혁의성과 행정효율성재정효율성 성공사례실패사례일반적관측파푸아뉴기니 : 행정비멕시코 : 행정체계정비학교현장의인프라가용증가브라질 : 학교운영비중요 ( 교장, 학운위원의자마니카, 시카고 : 효과절감자질, 유인체계및없음칠레 : 교육부효율화책무성등 ) 베네주엘라실패아르헨티나, 칠레, 기타거시경제환경, 멕시코하락콜롬비아, 헝가리 ( 초중앙의지방재정분담폴란드 ( 유아교육이양초중등교육지방이양정책, 지방의후투자감소 ) 후지방재정투자증가 ) 수임능력이중요. 반지자체와교육자치의연계조치가교육재정규모에어떠한영향을미칠것인가, 그리고교육행정의효율성을얼마나높일수있을것인가가중요한쟁점이되고있다. 67) 외국의사례를볼때, 분권화개혁의행정적효율성제고효과는보편적이다. 우리의경우도광역단위에서의지방행정과교육행정의연계를통해분리행정에따른행정적비효율성을상당히해소할수있을것으로기대할수있다. 별도교육자치기구운영에따르는중복행정요인을절감할수있을뿐아니라, 설비투자, 재무행정에관한지자체및중앙일반행정기관의전문성을활용함으로써, 적지않은교육공급비용을감축할수있을것으로보인다. 무엇보다지자체가하나의지역인적자원개발의틀안에서정규학교교육, 평생교육, 직업훈련교육, 사회교육등을통합하여관리운영할수있는기반을조성함으로써중장기적으로유관기능간의커다란시너지효과를창출할수있을것이기대된다. 67) 최근의설문조사의결과에의하면광역단위에서의연계강화조치의재정적기대효과에관한경제주체별로상이하다. 일반적으로교원및교육행정가들이부정적인견해를갖는데에반해일반행정가들은긍정적인견해를갖고있다 ( 한국개발연구원 2000, 한국교육개발원 (1999). - 152 -
교육자치의재구조화및교육분권화 153 분권화개혁의재정적효율성효과는국가별로또개혁시점에따라상이한것으로나타나나, 중앙정부의지방교육재정분담의지가확실하고지방정부가소정의행 재정능력을지니고있을경우, 분권화가지방교육재정을증대하는유효한수단인것이라는게일반적인관측이다. 우리의경우광역단위연계강화의교육재정효과는지역별로다를수있으며, 특히경기침제기동안에일부지역에서교육재정이감축될가능성을배제할수없다. 68) 그러나이행기동안에교육재정감축가능성을사전적으로배제하고자하는중앙정부차원의정책적조치 ( 특별회계한시적적용, 일방향탄력세율적용등방화벽 [fire wall] 조치 ) 를통해이러한가능성에대응하는것이가능하다. 무엇보다중요한것은현재와같은중앙정부중심의재원조달구조로서는교육환경개선을위한추가재원을확충하는데한계가있으며, 교육에대한지자체의권한을확대하여지역자체의교육에대한재정적기여도를높이는것이교육재정확충의근본적인대안이될수있다는점이다. 최근지방세분교육세를지방교육세로전환한것은이러한지방분권적재원조달구조로의전환을위한조세제도상의개혁이본격화되었음을의미한다. 교육이지역발전의핵심자산이되고있는최근의추세, 일반국민의교육에대한높은관심도등국내여건을종합적으로고려할때, 교육자치와지방자치의연계라는교육행정체제상의개혁을통해중장기적으로교육재정확충효과가실현될가능성이높은것으로판단할수있다. 69), 70) 68) 한국개발연구원 (2000) 의설문조사의결과를볼때, 지방의일반행정가들은대체로교육자치와일반자치의연계강화가교육재정증대를가져올것이라응답하고있으나, 응압편의 (bias) 및도덕적해이 (moral hazard) 문제가내재해있을가능성도배제할수없다. 69) 광역단위에서지방 교육자치의연계강화는또한단위학교까지로의분권화조치를촉진시키는역할을할수있다. 일반적으로일반지자체는지 - 153 -
154 교육의주요행재정권을단위학교및학교현장에보다가까운기초단위로분산이양되는것이바람직하다고볼때, 중장기적으로지역교육청등기초단위교육행정기관의권한을강화하는방향의재구조화를적극고려할필요가있다. 그러나기초단위의경우, 지자체의재정적행정적자치기반이아직은취약하여, 이상에논의된재정적, 행정적효율성효과는미미할것으로보인다. 교육위원회등별도의교육자치기구를설립하고동시에일반적분권화정책차원에서기초지자체의권한을현재보다확대하는방안도고려할수있겠으나, 기초지자체의형태나구조자체가불투명한상태여서불필요한유실비용 (stranded costs) 만을발생할가능성이높다. 기초단위의교육자치확대문제와관련하여중요한것은, 앞서지적한대로미국의 학교구 와같은준 ( 특별 ) 지방자치단체 성격의독립적기초교육자치단체를신설하는것이기초단위교육자치확대의유일한방안이아니라는점이다. 기초교육자치가지향하는민주적주민통제의이념이나단위학교의자율성제고목표를달성하기위한유효한대안으로서주요행 재정권한의분산과규제완화에정책적노력을집중하고, 기초지자체및지역교육청의경험과능력이축적되는적 방교육행정기관보다진정한의미의분권화에대한높은관심을가지고있으며중앙정부에대해서도높은협상력을가지고있는것으로알려져있으며, 우리의경우도그동안어느정도의지방자치경험과역량을축적한광역단위에서이러한성향을가지고있을것으로기대할수있다. 교육에대한광역지자체의역할을강화하는것은단위학교까지의교육분권화를가속화시키고, 이를통해개별학교의혁신성및교육성과 (educational performance) 를높이는주요한전략적선택이될수있다. 70) 물론이경우, 주요권한이광역정부수준에집중되어그이상의하향분권화가일어나지않은파행적결과가가능하며, 중앙정부가단위학교및하위행정기관의권한을확대하기위한명쾌한조치를병행하여이를방지하는것이중요함. - 154 -
교육자치의재구조화및교육분권화 155 정시점에기초단위교육행정기관의권한과지배구조를재검토하는방안을고려하는것이현실적이다. 71) 지방교육자치재구조화는기본적으로정치적분권화작업 (political decentralization; devolution) 의성격이강하여, 교육계내부의수직적이해조정만을수반하는행정적분권화 (administrative decentralization; deconcentration이나수직적 delegation) 과는달리, 일반국민을포함한광범위한이해당사자들간의이해조정을수반하며, 그만큼이들간의광범위한의견조정과정을요구한다. 72) 이는교육자치재구조화의실제효과와추진가능성여부가, 무엇보다재구조화의필요성과효과등에대한모든이해당사자들의관심과이해, 법적제도적인프라의질, 그리고정부의이행관리역량에달려있음을의미한다. 현재, 재구조화의필요성과효과등에대한의식은일반국민, 교원등이차적인이해당사자들은물론재구조화의직접적인이해관계자라할수있는광역및기초단위일반행정가들간에도그다지높지않은것으로보인다. ( 한국개발연구원 [2000], 한국교육개발원 [1999]). 이러한상황에서현행제도에서너무크게벗어난재구조화방안은극단적인 Top-down 방식의개혁조치에의하지않고서는추진되기가어려울것이며, 설혹이러한방식이가능하다하더라도이 71) 기초단위및단위학교의자율권확대를위한교육분권화조치의실효성을확보하기위한제도적장치로서, 기초단위에독립적지위의교육행정기관을설치하고, 자문의견수렴기구내지지역의회내교육분과위원회의형태로서교육위원회를설치하는도입 ( 프랑스형 ) 하든가, 지역의회내에교육분과위원회를설치하는방안을고려할수있다 ( 지역교육청의독립성은교육장을주민이선출 ( 현재교육감, 교육위원과같은간선방식 ) 하게하는방식정도로서충분할것이다. 72) 이러한분권화의유형및특성은 Williams(1993) 와 Fiske(1996) 를따른것임. - 155 -
156 론적인순기능을상회하는커다란사회적경제적비용을발생시킬위험이매우높다. 따라서지방자치와교육자치의연계가바람직하더라도, 우선은연계를보장할수있는최소한의실효성있는제도적장치를마련하고, 공론화과정을거쳐주요이해당사자들간에광범위한합의기반이형성되고관련행정기관모두의충분한학습경험이축적되고시점에이르러, 보다본격적인연계나통합방안을모색하는것이바람직할것이다. 제 4 절재구조화의실행모형 광역단위의연계강화, 기초단위의권한강화를위해다음과같 은단계적재구조화모형을제안한다. 먼저, 광역단위의바람직한 재구조화모형은다음과같다. 단계 내용 협의체구성. 설비투자행정협의 1단계 - 교육감과시도지사간의협의회구성 ( 협의체구성 ) ( 시도지사협의회수준 ; 실무위원회설치구성 ) - 설비행정에관한협의의무화 지배구조재편 2단계 - 심의의결기능을지방의회로통합 / 단일화 ( 지배구조개편 ) - 별도교육행정기관 ( 주민선출 ) 유지하되집행기구화 - 별도교육특별회계존속 부분적재정통합 ( 프랑스 ) 3단계 - 교육설비투자예산분리 일반지자체로통합 ( 재정연계, 완전재정통합 ( 미국광역 ) 통합 ) - 경상운영예산등기타예산일반지방재정에통합 - 독립적집행기구로서교육행정기관존치 - 156 -
교육자치의재구조화및교육분권화 157 2, 3단계모두에있어서, 지방교육에관한심의의결기능을지방의회로통합 / 단일화하되, 교육위원회와광역교육청에대해서는다음과같은두가지개편방안을고려하는것이바람직하다 (1, 2안은선택의우선순위를따른것임 ). 1 안 2 안 교육위원회를지방의회의분과위원회로통합. 분과위의일정수를교육전문가로충원하거나산하전문자문조직 ( 전문위 ) 운영 광역교육청은현재처럼별도기구로존속하고교육감은현행처럼주민간선. 부교육감은교육감이임명권을가지도록함 교육청과교육위원회을통합하여합의제집행기구화. ( 집행의사무장격인교육감은교육위원회에서선출 ) 교육위원은 i) 현재처럼전원간선, 혹은 ii) 의회선임당연직, 지자체인사 ( 부시장 / 부지사등 ) 당연직등의방안과혼합 이상의교육행정기관재편모형은본보고서가제안하고있는교육재정구조개선방안과하나의통합적틀내에서단계적으로실행될수있는것으로서, 일반학사업무에관한교육행정기관의전문성과독립성은보장하되, 교육재정에관한권한과책임은단계적으로 ( 설비투자예산 일반예산 ) 일반지자체로이관하는것을지향한다. 1, 2안모두교육감이나교육위원회는교육예산의집행기구가되나, 이행비용이나현실적인실행가능성에있어서는 1안이더바람직한것으로판단된다.( 교육행정가등이해관계자들간의합의형성가능 ). 1안의경우, 2단계에서는지자체의장이교육에대한실질적권한을갖지못하겠지만, 3단계에있어서는교육예산편성권을갖게되어문제가해소될수있다. 73) 73) 3단계의부분적재정통합단계는기본적으로현행프랑스의제도와유사하며, 완전재정통합단계는현재미국다수의州에서시행되는형태와 - 157 -
158 교육재정개편을포괄하는 3단계까지의개혁을전제로할때, 교육감, 교육위원회및보조기관 ( 부교육감등 ) 의구성과운영에관한문제는유연하게접근할수있다. 1안의경우, 주민간선대신광역지자체장이교육감을임명하는방안을고려할수있으나, 교육의독립성을심각히침해하는문제가있어추진에어려움이예상된다. 74) 1안의대안으로서, 지자체임원 ( 부시장 / 부지사등 ) 및지방의회위원일부를자동직교육위원화하는방안을고려할수있으나, 이러한방식으로는최소한 2단계에있어, 교육에대한지자체의실질적권한을확충하기가곤란함. 무엇보다교육예산에관한심의의결권이일반의회와교육위원회로양분되어현재와같은커다란행정적비효율성이계속발생될우려가크다. 다음으로, 기초단위지방교육자치의개선방향은다음과같다. 공통지역교육청의조직과권한을강화하고교육장은주민간선 1안 ( 단기 ) 2안 ( 중장기 ) 지역내교육정책에대한자문의견수렴기구로서교육위원회도입 ( 프랑스형 ) 지방의회의분과위원회형태로서교육위원회도입 권한이양등기초단위및단위학교의자율권확대를위한분권화조치를보장하기위해교육장을주민이선출하게하여, 지역교육청의독립적성격을강화한다. 지역교육장의선출방법으로서는유사. 74) 교육감을시도지사의 running mate로하는방법도실제별도행정기구로서교육청을두는방식과양립하기어려움. 또한 1안과관련하여지자체장의교육관련권한을강화하기위하여부교육감을광역지자체장이임명하는방안도고려가능하나, 결국 3단계까지의재구조화를전제로한것이라면, 그중요성이미미. - 158 -
교육자치의재구조화및교육분권화 159 주민직선보다는현재교육감, 교육위원과같은학운위를통한 2중간선방식이시행비용을최소화할수있다는면에서더욱바람직할것이다. 1안과 2안의차이는기초교육위원회의위상과성격에있다. 제1안의경우, 교육위원의구성은프랑스의경우와같이지자체, 지역주민, 교육계인사가모두참여하는방식을택하되, 교육계인사의비중을절반정도로유지하여포괄적주민통제의원칙과교육행정의전문성을조화시킨다. 2안의경우, 분과위원회의구성은일반의회의원과당연직교육전문가를혼합하는방식을고려할수있다. 75) 1, 2안모두지역교육청의권한과위상이이상과같이강화할경우, 일부군소지역교육청에대한통폐합은필수적이다. 강원도지역등에밀집되어있는군소지역교육청을통합하는방안을적극검토해야한다. 이상의교육자치재구조화의추진방식및일정은다음과같이정리할수있다. 먼저, 광역단위에서, 1단계는지방교육세개정안의시행과병행하여즉각추진하고, 2단계는공론화, 여론수렴과정을거쳐세부안을확정하고관계법을정비하여 2-3년내에시행한다. 3 단계는교육재정구조개편일정에맞춰부분적재정통합과완전재정통합으로단계적으로접근하되, 일부교육세의한시기한인 2005년까지부분통합을완료하여이후재정통합단계로이행한다. 행 재정능력과의사가있는일부지역을선정 ( 지원기준 ) 하여시범운영한후, 이를전국적으로확산하는방법을고려할수있음. 불확실성을줄일수있는이점이있으나, 너무많은시간을요하고개혁추진 75) 2안의경우, 기초의회숫자 (232개) 와지역교육청숫자 (180개) 간의불일치문제를조정해야하는추가적문제가있음. 당분간 1안대로기초교육위원회를자문기구성격으로운영하다가, 학습경험이축적되고기초자치단체의자치기반이확충되는단계에서 2안으로이행 - 159 -
160 동력상실의위험이커서상기일정대로전국적으로추진하는것이더바람직하다. 76) 다음으로기초단위의경우, 1안의개혁을위해서는관련법령정비가필수적. 광역의 2단계의시행일정을기준으로구체적인시행방안을확정하고법 제도를정비하여 2-3년내실시한다. 1안에서 2안으로의이행여부는유연하게접근하고, 기본적으로광역 3단계의시행일정에맞춰시행여부와방안을확정한다. 재구조화에관한쟁점의하나는구체적인자치형태에대한지역의선택권부여여부이다. 지방교육자치구조에대한지역의선택권을허용할경우라도, 위에서제시한광역과기초각각의모형의핵심은국가차원에서통일하는것이바람직할것이며, 지역에대한자율선택권부여는교육위원의자격기준이나구성, 선거인단구성등하위적성격의변수에제한하는것이바람직할것이다. 라. 교육분권화 : 교육행정권의분산 교육자치구조의개편과는별도의정책적노력이필요한것은교육행정권한의과감한분산 ( 지역교육청및단위학교수준으로의 ) 과특히단위학교운영에관한각종규제완화이다. 이들조치는중앙교육정책당국의의지에따라현재의교육지배구조를바꾸지않고도얼마든지가능하면서도, 교육투자의효율성, 학교교육의책임성및다양성제고에보다직접적인효과를유발할수있다는면에 76) 교육자치의방향에대한학부모와이해당사자의입장은광역단위의지역별로도큰차이가있는것으로나타나며, 전국적단위의실험에따른위험을배제할수없으나, 교육재정구조상의개혁을포괄하는현재와같은재구조화안은전국단위로실시하는것이개혁추진의모멘텀을유지하는데효과적임. - 160 -
교육자치의재구조화및교육분권화 161 서일상적인교육정책적차원에서우선적으로추진될필요가있다. 교육권한의분산화및탈규제화 / 자율화노력은 90년대이후지속되어온교육개혁의핵심방향이며, 그당위성, 필요성에대해서도교육계내외의광범위한공감대가형성되어있다. 그러나그동안의분권화 자율화노력은기존의교육자치구조및교육제도 정책을전제로하는제한적성격의것으로서, 중앙집권적이고관료적인교육체제의문제를해소하고, 자율적이고창의적인학교운영을촉발하기에는크게부족하였다. 교육행정기관내권한분산의구체적인내용은지방교육자치제도의재구조화의방향과내용에따크게달라질수있으며, 일부핵심내용은광역및기초를포함한일반자치단체와교육자치단체 / 행정기관모두간의수직적 수평적관계와역할재조정을위한대대적인법 제도의정비없이는불가능하다. 77) 그러나교육행 재정업무, 교원인사, 교과과정등교육에관한주요의사결정권한이지나치게교육부나광역교육청단위에집중되어있다는점은명백하므로, 향후지방교육자치재구조화에따른불확실성요인은충분히감안하되, 현행법제도하에서도가능한한도내에서최대한지방교육청과단위학교의권한을강화하는방향으로분산화조치를추진할필요가있다. 77) 교육행재정권한의하부분산의원칙과내용에관한보다상세한내용은한국개발연구원 (2000) 참조. - 161 -
162 제 5 장학교단위책임경영제의확대와정착 제 1 절문제제기 우리사회에서단위학교운영의자율성을증대해야한다는논의가정부에의하여공식화된것은 1980년대중반이었다. 78) 1980년대 5공화국시절의교육개혁심의회가제출한교육개혁구상들에관한보고서는학교단위책임경영제를도입해야한다는주장을담고있다 ( 교육개혁심의회, 1987). 79) 그러나그것은선언 ( 宣言 ) 적수준에지나지않았다고할수있다. 단위학교운영의자율성은교육부나교육청의규제위주의관료주의적행정체계에의하여여전히제약되고있었고, 그러한행정체계속에서단위학교의여건이나특수성을전혀고려하지않은획일적인지시나통제가이루어지고있었기때 78) 물론그이전에도 ' 교단중심의교육행정 ' 과같은교육행정의이상적모습에관한논의가전혀없었던것은아니다. 그러나그것은주로학자들의담론차원에지나지않았다고볼수있다. 79) 교육개혁심의회는 '10대교육개혁 ' 의하나로교육행정의자율화라는과제를설정하였다. 이는민주화된교육행정으로표현되기도하였다. 교육행정의자율화와민주화된교육행정의핵심내용은종래의중앙집권적행정체제를지방분권화하면서일선학교의자율성을확대하고규제를완화하는것이었다 ( 교육개혁심의회, 1987). - 162 -
학교단위책임경영제의확대와정착 163 문이었다. 1990년대중반에접어들면서선언적수준으로만제기되었던단위학교운영의자율성확대논의가본격화되고, 그구체적방안이현실화되기시작하였다. 1995년당시교육부장관이던김숙희장관은대통령에게행한 95년도업무보고에서초 중등교육의자율화와다양화를추진하고, 지방화시대에부응하는방향으로교육행정을혁신하기위하여학교장중심의학교단위책임운영제를확립하겠다고밝혔다 80) 교육부, (1995). 이를계기로단위학교운영의자율성을확대하 는학교경영모형이라고할수있는학교단위책임경영제와그주체에대한논의가활성화되었다. 이러한논의는문민정부의교육개혁위원회가제안한교육개혁안에서그대로이어졌다. 문민정부의교육개혁위원회는세계화 정보화시대를주도하는 신교육체제수립을위한교육개혁방안 에서 자율과책무성에바탕을둔학교운영 을신교육체제의기본특징으로제안하였다 ( 교육개혁위원회, 1995). 그것은규제와통제중심의학교운영이개별학교의자율과책무성중심의학교운영으로전환되고, 학부모와학교관련인사의자발적참여에의하여학교가효율적으로운영되어야한다는것이었다. 단위학교운영의자율성을증대하고그결과에대하여책임을묻는정책은국민의정부의교육부에의해서계속이어지고있다 ( 교육부, 1999). 81) 특히, 최근에 학교붕괴 라는용어로표현되는공교육 80) 교육부의보고에의하면, 학교장중심의학교단위책임경영제는창의적인학교운영과학교별특성화가가능하도록교육부와교육청은기본정책수립 조정및지원기능만을담당하고, 교육과정운영 학사운영 교육내용의구성과평가방법등을결정할수있는재량권을학교장에게부여하는것이었다. - 163 -
164 의위기를극복하기위해서는단위학교가자율적으로운영되어야한다는주장이더욱설득력을얻고있다. 교육수요자와가장가까운거리에있는학교가그들에게가장적합한교육과관련하여최선의결정을내릴수있고, 그러한결정에근거하여교육활동을전개해나갈때공교육의위기는극복될수있다는믿음이확산되고있다. 학교단위책임경영제는이렇게문민정부이후에일관성있게추구되면서점차확대되고있다. 특정의제도가성공적으로정착되기위해서는제도자체가잘짜여져야할뿐만아니라그제도속에서살면서제도를운영해나가는사람들이제도의취지를제대로이해하고제도에서요구하는역할을떠맡고그것을수행할수있는능력을갖추어나가야한다. 이글은이러한문제의식을출발점으로삼아학교단위책임경영제가성공하기위한조건을탐색하고설계하는것을목적으로하고있다. 보다구체적으로이글에서는우선, 학교단위책임경영제의도입배경과현행학교단위책임경영제의영역과내용을기술하려고한다. 다음으로, 현행학교단위책임경영제의문제점을추출하려고한다. 마지막으로, 그것의해결방안을단위학교의사결정체계와구성주체의역할에초점을맞추어탐색하려고한다. 이글은우리나라학교단위책임경영제의현황과특징을보다구체적으로보여줌과동시에단위학교와교육행정기관의관계 81) 몇해전교육부가창조적지식기반국가건설을위한 교육발전 5개년계획 시안에서여덟가지기본정책목표의하나로 국민과사회의요구에부응하는학교운영과교육행정 을설정한데서이를확인할수있다. 그것은보다구체적으로, 학부모와지역사회의요구가반영되는진정한교육자치제도를마련하는것, 단위학교중심의공동체적이고자율적인학교운영체제를정착시키는것, 학교운영과교육행정에대한평가체제를확립하는것, 현장중심의자발적인교육개혁을지원하기위한방안들을강구 시행하는것을내용으로하고있다. - 164 -
학교단위책임경영제의확대와정착 165 설정, 단위학교내의행정체제개편, 권한이양의범위등에관하여 구체적인지침을제시함으로써단위학교책임경영제의제도구상의 도움을줄수있을것이다. 제 2 절학교단위책임경영제의도입배경 학교단위책임경영제라는단위학교경영모형은주요선진국들이교육의재구조화전략으로추진하고있는대표적인사례이다. 미국이나영국등선진국들은교육개혁의실패와성공의역사적경험을통하여교육소비자와가까운거리에있는사람들이교육서비스의질을결정할수있을때아동의교육적필요가보다효과적으로충족되고교육의성과가높아져교육의효율성과효과성이증대될수있다는것을깨달았다. 그리하여단위학교가개혁추진의주체가될수있도록교육과정과교수방법및재정에관한의사결정권한을단위학교에위임하는재구조화전략을구상하였고, 그것의구체적인방법으로이러한경영모형을도입하였다 (Lane.J.J.& E.G.Epps, 1992). 우리한국의경우에는어떠한가? 물론선진국의경우처럼교육개혁의역사적경험에근거하여국가가주도하는교육개혁의한계를깨닫고학교단위책임경영제를도입한것이라고볼수는없을것같다. 우리한국의경우에는교육개혁정책결정을주도하는사람들사이에국가가교육개혁을주도해야한다는생각이여전히지배적이기때문이다. 다만, 단위학교는국가가정한큰교육개혁의틀내에서그것을실천하는데자율성을가져야한다고여겨지고있다. 우리한국의경우에학교단위책임경영제가도입된것은우선, - 165 -
166 1980년대부터억압적분위기속에서분출하기시작한우리사회전반의민주화의요구와무관하지않다고보는편이적절할것같다. 학교단위책임경영제는사회의제부문에서민주화의요구가드세어지면서교육체제의민주적운영의일환으로제기되었던것이라고할수있다. 교육체제운영의민주화는교육부가가지고있던권한의지방교육행정기관으로의이양과위임을, 지방교육행정기관이가지고있던권한의단위학교로의이양과위양을의미한다는점에서그러하다. 1990년대들어서현실화되기시작한학교단위책임경영제는획일적학교교육을다양화하기위한방안이었다. 1995년당시의교육부의자료에의하면, 창의적이고특성화된학교를운영하기위한것이학교단위책임경영제도입의주된목적이었다 ( 교육부, 1995). 교육부는학교단위책임경영제를학교장중심의학교단위책임경영제로표현하였는데, 이경영모형은학교장들이향토문화와지역특성을반영하는교육내용을강화하는등교육과정운영에있어서의자율영역을확대할수있고, 수업시간과방학시기등학사일정도일정범위내에서자율적으로결정할수있기때문에, 종래획일적으로이루어지던초 중등교육에획기적인전기를마련해줄수있다고보았다. 문민정부의 신교육체제수립을위한교육개혁방안 의기조였던수요자중심교육체제의구축은학교단위책임경영제의도입을촉진하였다. 수요자중심교육체제에서는배우는사람, 교육받는대상자가중심에놓인다. 가르치는사람의일방적판단보다는배우는사람의관심과흥미그리고욕구가교육의과정에서존중되는것이수요자중심교육체제이다 ( 이돈희, 1996) 이러한수요자중심교육체제가구축되기위해서는단위학교가교육운영의자율성을가지지 - 166 -
학교단위책임경영제의확대와정착 167 않으면안된다. 단위학교가교육행정기관의획일적지시나통제를받고있는한수요자의교육적욕구와이해관계는실현되기어렵기때문이다. 1996년부터부분적으로보장되기시작한교육수요자의학교선택권역시학교단위책임경영제의확립을정당화하는논리이다. 82) 학생들의학교선택권은개별학교들이나름대로의특성을가지고있거나학생들로부터선택의대상이되기위하여경쟁적으로노력할때실질적으로보장된다. 그리고개별학교의특성화나개별학교간의경쟁은단위학교가자율적으로교육을운영할수있는권한을가지고있을경우에비로소가능하다. 결국, 학교선택권의실질적보장은학교자율책임경영제의확립을촉진하고있다고볼수있다. 1997년부터본격적으로실시되기시작한학교평가도학교단위책임경영제의확립을요구한다. 83) 학교평가는단위학교의교육에대한책무성을점검하는것이하나의목적이다. 단위학교가어느정도로교육을잘하고있느냐하는책무성의점검은단위학교가자율적인운영권한을가지고있을때의미가있다. 만약에단위학교가교육행정기관으로부터세세한사항을지시받고그것에근거하여교육 82) 교육개혁위원회에의하여제안된학교선택권을보장하기위한방안은학생들이중학교와고등학교를진학하는단계에서부분적으로실천되고있다. 학생들은중학교진학시에자신의학구에서복수지원을하고, 추첨을통하여학교를배정받는다. 고등학교진학시에는학생들은선발고사에합격한후복수지원하고추첨을통하여학교를배정받는다. 물론학생들중에는자신이원하는학교에배정받지못하는경우도생기게된다. 83) 교육부가시 도교육청을평가하기시작하면서시 도교육청은지역교육청과단위학교를표집하여평가하기시작하였다. 이와는달리한국교육개발원은교육인적자원부의위탁을받아국가적차원에서전국의초 중 고등학교를대상으로학교종합평가를실시할계획으로지난해와올해 2 년에걸쳐시범평가를실시하고있다. - 167 -
168 을운영해가고있다면, 교육의결과에대하여어떻게책임을질수있을것인가? 학교평가의실시는한편으로는학교단위책임경영제를확립할것을정당화하는것인동시에다른한편으로는학교단위책임경영제가제대로이루어지기위해서필연적으로요구되는것이기도하다. 제 3 절현행학교단위책임경영제의특징 우리가학교단위책임경영제 (School-Based Management) 라고부르는학교경영모형은단위학교가학교를자율적으로운영하고그결과에대하여책임을지는것이다 ( 김성열, 1995). 학교단위책임경영제의구체적모습은나라에따라서다소간달리하여나타나고있다. 그래서이단위학교경영모형의이름도다양하다. 미국에서는학교중심경영제 (School-site Management), 학교자율경영제 (School Self-Management) 라는용어로, 영국에서는학교자치경영제 (Local Management of School) 라는용어로지칭하기도한다는사실이이를말해준다. 그런데, 학교단위책임경영제가실천되고있는구체적모습에주목한다면그것의보편적특징을발견하기는어렵지않다 (Caldwell.B.J, 1994). 교육과정 인사 재정에대한권한의단위학교로의위임과이양 84), 위임또는이양된권한범위내에서의자율적 84) 위임 (delegation) 과이양 (devolution) 은그성격이다르다. 이양은사무처리에관한권한과책임의완전한이전의효과를가져오는것이라면, 위임은권한을맡긴후수임자의권한행사에대하여위임자의지휘 감독권 - 168 -
학교단위책임경영제의확대와정착 169 결정, 그리고학교경영성과에대한책무성의증대가바로그것이다. 보다구체적으로학교단위책임경영제는우선, 중앙이나지역교육행정기관이가지고있던교육과정 인사 재정에대한권한을개별학교로위임하거나이양하는것을주된특징으로한다. 또한위임된권한의범위내에서단위학교운영주체가자율적으로결정하도록하고있는것이또하나의특징이다. 그리고자율적으로결정할수있는권한의부여에걸맞게학교경영성과에대하여그운영주체에게책임을묻는것도공통된특징이다. 학교단위책임경영제는단위학교운영의주체를누구로설정하느냐에따라그유형이구분된다. 85) 일반적으로단위학교의운영주체로설정될수있는자는단위학교의교육행위에대하여권리와의무를지닌학교장, 교사, 학부모, 지역사회인사라고할수있다. 학교장을학교운영의주체로설정하는학교단위책임경영제는학교장중심의학교단위책임경영제라고할수있다. 교사들을학교운영의주체로설정하고그들에게학교운영에관한결정권을부여하는학교단위책임경영제는교사중심의학교단위책임경영제이다. 학부모와지역사회인사가의사결정의권한을가지는학교단위책임경영제는학부모중심의학교단위책임경영제라고할수있다. 학교장, 또는감사권을둔다 ( 김흥주, 1997). 85) 학교단위책임경영제의유형은학자에따라다소간차이가난다. 미국의경우에, 한손 (Hanson) 에의하면, 의사결정과정에참여할수있는권한의양을기준으로교장이최종적책임을지는 Dade County모형, 학교운영위원회에주요권한이이양된 Chicago모형, 학교운영위원회에권한이이양되었으나 Chicago모형보다약화된 LA모형등이있다. 머피와벡 (Murphy & Beck) 은누가학교경영을주도하느냐에따라교장이주도하는행정적통제모형, 교사들이주도하는전문가통제모형, 학부모가의사결정에보다많은권한을가지는지역사회통제모형으로유형화하였다 ( 이순형, 1998). - 169 -
170 교사, 학부모, 지역사회인사등학교구성주체모두를학교의운영주체로설정하는학교단위책임경영제는공동체중심의학교단위책임경영제라고할수있다. 이들각각을행정가통제형태의학교단위책임경영제, 전문가통제형태의학교단위책임경영제, 지역사회통제형태의학교단위책임경영제, 절충적형태의학교단위책임경영제라고유형화할수있다. 86) 우리한국의경우에는학교장이단위학교운영에대한실질적책임을지고있다. 학교장은교무를통할하고, 소속교직원을지도 감독하며, 학생을교육한다 ( 초 중등교육법제 20조제1항 ). 그러나학교장이혼자서학교운영에관한의사결정을하고, 학교운영을마음대로할수있는것은아니다. 단위학교에는학교운영에관한주요한사항을심의하는기구로학교운영위원회가설치되어있고, 학교운영의주요한사항은불가항력의사유가없는한반드시학교운영위원회의심의를거치도록되어있기때문이다. 그리고학교장은학교운영위원회의심의결과를최대한존중하도록교육법령체계에서규정되고있다. 바로이점에서우리나라의현행학교단위책임경영제는 ' 학교장중심 ' 의학교단위책임경영제와 ' 공동체중심 ' 의학교단위책임경영제가결합된것이라고할수있다. 87) 86) 전우홍은이를 분권화된권위의소재 ( 所在 ) 라고표현하고, 이를행정적통제, 전문적통제, 지역사회통제로분류하였다 ( 전우홍, 1998). 87) 물론이렇게규정하는것은다소무리가없는것은아니다. 학교운영위원들이학교운영의성공과실패에대하여법률적책임을지는것은아니기때문이다. 학교운영위원들은도덕적책임을질뿐이다. 학교운영의잘잘못에대한책임은학교장이법률적으로책임을진다. - 170 -
학교단위책임경영제의확대와정착 171 제 4 절현행학교단위책임경영제의영역과내용 우리한국에서단위학교는교육과정 인사 재정 기타의영역에서어떤사항들을자율적으로결정할수있는가? 여기에서는단위학교에서자율적으로결정할수있는사항을포괄적재량권과제한적재량권으로나누어제시하려고한다. 포괄적재량권이라고함은교육행정기관으로부터단위학교에사무처리에관한권한과책임의완전한이전효과를가져오는것으로서 이양 과같은의미를가지는재량권이다. 제한적재량권이라고함은교육행정기관이단위학교에사무처리에관한권한과책임을맡긴후단위학교의권한행사에대하여교육행정기관의감독권또는감사권을두는것으로서위임의의미를갖는재량권이다. 가. 교육과정영역 교육과정에관한권한이 6차교육과정부터부분적으로단위학교로이양되고있다. 제5차교육과정까지는국가수준교육과정만존재했었다 ( 함수곤, 1999). 제 6차교육과정에이르러서국가수준교육과정 시 도교육과정편성 운영지침 학교교육과정이라는수준별역할분담이이루어졌고, 단위학교는국가수준교육과정과시 도교육과정편성 운영지침을기준으로하여지역의특성과학교의실정, 학생의실태에적합하게편성한당해학교의구체적인실행교육과정을가질수있게되었다. 88) 이미시행되기시작한제 7차 - 171 -
172 교육과정은학교단위교육과정의편성과운영을변화시키고있다. 학교단위의재량활동시간의확대가그중요한특징중의하나이다. 재량활동시간의확대는교육과정에대한국가의주도성을완화하여학교와교사의자율성과교육과정전문성을확보하고무특성의학교를특성있는학교로바꾸는것을하나의목적으로하고있다 ( 이종태외, 1998). 재량활동시간은초등의경우, 종래연간 34시간을 68시간으로확대하였고, 중학교의경우연간 136시간, 고등학교 1학년의경우 12단위 ( 연간 204시간 ) 로서새로이신설하였다. 재량활동은교과재량활동과창의적재량활동으로구성된다. 중학교의교과재량활동은연간 102 시간이상이며, 일반선택과목에우선배정하고일부는국민공통기본교과의심화 보충에배정한다. 창의적재량활동에는연간 34시간이상을배정한다. 고등학교의경우 10단위를교과재량활동에배정하고, 창의적재량활동에는 2단위를배정한다. 단위학교는이러한재량활동시간을학교의형편이나학생들의요구에따라다양한형태로조직 운영할권한을가진다. 교육과정에관한권한의단위학교로의이양은논란의여지가많으나 89) 현재보다넓은영역에걸쳐이루어져야할것이다. 90) 교육과정영역에서단위학교가가지는포괄적재량권은선택과목채택권 ( 제7차교육과정고시 제 1997-5호 ), 학생의조기진급 88) 함수곤에의하면, 단위학교는학교교육과정편성을위하여학교교육목표, 교과편제및수업시간 ( 이수단위 ), 학년목표, 교육내용, 교육방법, 학습매체, 학습시간, 학습시기, 평가계획을결정할권한을가진다 ( 함수곤, 1999). 89) 미국에서도가르칠교과목의선택, 교과목의운영방법, 시간편성등의권한을전적으로단위학교에주는것에대해논란이많다 ( 진동섭, 1995). 90) 허경철은현재의 6차교육과정체제하에서도단위학교가자율적으로결정할수있는교육과정의요소들이적지않다고전제하고, 이를실천하는중요하다고보고있다 ( 허경철, 1995). - 172 -
학교단위책임경영제의확대와정착 173 조기졸업결정권 ( 초 중등교육법 제27조 ), 정원외학적관리권 ( 초 중등교육법시행령 제29조 ), 수업일수결정권 ( 초 중등교육법시행령 제45조 ), 2개학년이상의한학년편성권 ( 초 중등교육법 제 23조 ), 수업운영방법결정권 91) ( 초 중등교육법시행령 제48조 ), 수업의개시 종료시각결정권 ( 초 중등교육법시행령 제49조 ), 체험학습 위탁교육실시권 92) ( 초 중등교육법시행령 제54조 ), 전 편입학추천권및허가권 ( 초 중등교육법시행령 제73조 ), 2종도서선정권등이다. 단위학교는이러한포괄적재량권이외에몇개의제한적재량권을가지고있다. 학년제외의제도채택권 ( 초 중등교육법 제26 조 ), 임시휴업결정권 ( 초 중등교육법시행령 제47조 ), 고등학교입학전형방법결정권 93) ( 초 중등교육법시행령 제77조 ) 등이다. 나. 인사영역 인사의경우에단위학교가가지는자율적권한행사의범위가 91) 여기서말하는수업운영방법은유치원의반일제 시간연장제또는종일제, 방송프로그램의수업에의활용, 정보통신매체를이용하여수업, 교외체험학습등을의미한다. 92) 이는학습부진아등의경우에해당한다. 학습부진아나정상적인학교생활을하기어려운학생및학업을중단한학생에대한판별은교육감이정하는기준에따라학교의장이행하며, 학교의장은이학생에대하여교육감이정하는수업일수의범위안에서체험학습등필요한교육을실시하거나교육감이적합하다고인정하는교육기관등에위탁하여교육을실시할수있는재량권을갖는다 93) 고등학교의입학전형은당해학교의장이실시하며교육부령이정하는지역안에소재하는고등학교의입학전형은당해교육감이실시한다. 고등학교의입학전형은당해학교의학교장이결정할수있는재량권을가지나전형방법에관하여필요한사항은교육감의승인을얻도록규정하고있다. - 173 -
174 점차확대되고있다. 물론단위학교의인사권의행사는지역교육청또는시 도교육청의승인을받아야하는것이대부분이기는하다. 그러나형식적으로는단위학교가그권한을가지고있는것들도있다. 단위학교는교육과정운영상필요한경우에산학겸임교사 명예교사 시간강사의임용권을가진다 ( 초 중등교육법시행령제 42조 ). 이들의자격기준은법령에의하여규정되고있다. 학교장은학교운영위원회의심의를거쳐이들을임용하며, 예산의범위내에서수당을지급한다. 단위학교는초빙교장과초빙교사에대한추천권을가진다 ( 교육공무원법제31조 ). 단위학교는학교장또는교사를초빙하고자할경우에학교운영위원회의심의를거쳐적임자를확정한후, 임용권자또는임용제청권자에게임용을요청할수있다. 물론교장또는교사를초빙할수있는학교를지정하는권한은교육감이가진다. 또한단위학교는보직교사의종류및업무분장지정권, 보직교사의증치할수있는권한을가진다 ( 초 중등교육법시행령제 33 조, 34조, 35조 ). 그런데, 교원들의인사가순환근무제의원칙에의하여이루어지고있기때문에, 교원의이동에대하여는단위학교가거의자율성이없다. 일선학교에서적합하지않다고생각하는교원을그학교에배정하지않는다든지, 단위학교의독특한교육프로그램을운영하기위하여필요한교원들을순환근무제의원칙을일정기간적용하지않는다든지그리고일정한인건비내에서필요한보조인력을채용할수있는권한정도는단위학교에부여해야할것이다. 인사영역에서단위학교가가지는포괄적재량권은연수대상자지정권 ( 교원연수에관한규정 ), 연수허가권 ( 교육공무원법 제41조 ), 산학겸임교사채용권 ( 초 중등교육법시행령 제42조 ), 근무상황카드비치및관리권 ( 공무원근무사항에관한규칙 제3조 ), 당직근무결 - 174 -
학교단위책임경영제의확대와정착 175 정권 ( 공무원당직및비상근무규칙 제2조, 제41조 ) 등이다. 제한적재량권은초빙교장 교사임용요청권 ( 교육공무원법 제31조 ), 보직교사의종류및업무분장지정권 ( 초 중등교육법시행령 제33조 ), 보직교사증치권 ( 초 중등교육법시행령 제34조 ) 등이다. 다. 재정영역 단위학교로가장쉽게권한의이양이이루어질수영역은재정이다. 단위학교의재정수입의원천은교육청으로부터지원되는경비, 학부모가부담하는경비, 학교발전기금으로나뉜다. 교육청으로부터단위학교에지원되는경비는학교운영위원회가설치이전에는거의일상경비였으나학교운영위원회가설치 운영되면서도급경비의범위가확대되었다 ( 이기우, 1999). 도급경비의범위가확대되었다는것은그만큼단위학교의재정운용의자율성이증대되었다는것을의미한다. 왜냐하면, 일상경비는쓰고남으면단위학교가교육청으로반납하여야하나, 도급경비는쓰고남는돈이있을경우에다음해로이월하여사용할수있기때문이다. 학교운영지원비등학부모가부담하는경비는단위학교가학교운영위원회의심의를거쳐그액수를결정할수있다. 학교발전기금도마찬가지이다. 학교의교육활동을지원하기위하여학교운영위원회에서자발적으로조성하는학교발전기금은그조성과사용처를정하는권한이단위학교에주어져있다. 특히, 2001년부터시행된학교회계제도의도입으로단위학교는재정운영에서이전보다훨씬큰자율성을가지게되었다. 재정영역에서단위학교가가지는포괄적재량권은수업료 입학금의면제 감액결정권 ( 학교수업료및입학금에관한규칙 제3조 ), - 175 -
176 징수기일지정권 ( 학교수업료및입학금에관한규칙 제5조 ), 수업료체납학생에대한출석정지 퇴학처분권 ( 학교수업료및입학금에관한규칙 제7조 ) 등이다. 제한적재량권으로는사립학교의수업료 입학금결정권 94) ( 학교수업료및입학금에관한규칙 제2조 ) 등이있다. 라. 기타영역 여기에서는학교규정, 학생지도, 학교급식, 학교보건과관련한학교장의재량권을살펴보고자한다. 포괄적재량권으로는학생의징계 지도권 ( 초 중등교육법 제18조 ), 가정학습명령권 ( 초 중등교육법시행령 제31조 ), 급식공급업자시설지정권 ( 학교급식법시행규칙 제3조 ), 학생 교직원의등교정지명령권 ( 학교보건법시행령 제13조 ) 등이있다. 제한적재량권으로는학교규칙 ( 학칙 ) 제정권 ( 초 중등교육법 제8조 ), 위탁급식실시권 95) ( 학교급식법 제10조 ), 급식완제품제공권 ( 학교급식법시행령 제3조 ), 학교급식전담직원및영양사의지정권 ( 학교급식법시행령 제5조 ), 학부모급식부담경비결정권 ( 학교급식법시행령 제7조 ), 임시휴업결정권 ( 학교보건법 제14조 ) 등이있다. 이제까지교육과정 인사 재정 기타영역으로나누어단위학 94) 사립의고등학교 ( 예능 체육계및외국어고등학교에한한다 ) 기술학교 고등기술학교 초등학교 유치원및각종학교의수업료및입학금은그학교의실정에따라당해학교의장이정한다. 다만, 기술학교 고등기술학교및유치원의경우교육감은각급학교별실정과경제적사정의변동을고려하여필요하다고인정하는때에는교육감의승인을얻어이를정하게할수있다 95) 초등학교는학교급식을실시하고위탁급식을실시하고자하는경우에는미리관할교육장의승인을얻어야한다 - 176 -
학교단위책임경영제의확대와정착 177 교 ( 단위학교의장 ) 가가지는재량권을포괄적재량권과제한적재량권으로나누어살펴보았다. 우리한국의경우, 교육행정기관이가지고있던권한이단위학교로점차이양되거나위임되고있다. 이렇게단위학교가교육행정기관으로부터획일적인규제와통제를받는지위에서벗어나학교운영의재량권을가질때, 학교단위책임경영제의의미가실현된다고볼수있다. 제 5 절현행학교단위책임경영제의문제점 학교단위책임경영제는일차적으로는교육행정기관과단위학교와의관계를규정하는방식이다. 교육행정기관이가지고있던권한을단위학교로위임하거나이양하는것을포함하기때문이다. 이차적으로학교단위책임경영제는단위학교내에서의의사결정과집행과정상의권한배분방식과도관련된다. 책임경영의주체를누구로하느냐에따라단위학교책임경영제의모습이달라지기때문이다. 학교단위책임경영제의문제점은단위학교로의권한위양 ( 委讓 ) 의측면, 단위학교내에서의의사결정권한의분배측면, 단위학교구성주체들의자율역량측면등크게세가지측면에서지적되어왔다. 가. 교육행정기관과단위학교간의권한이양측면 이제까지단위학교의학교운영의자율성이점차확대되어온 - 177 -
178 것은분명하다. 하지만, 현행교육행정체계속에서는여전히초등학교와중학교는시 군교육청으로부터, 고등학교는시 도교육청으로부터각각지도 감독을받도록되어있다. 그런데시 군교육청이나시 도교육청이행하는지도 감독은특별히명시된사항에국한되는것이아니라, 국가교육목표의실현과교육기관의정상적인운영에필요하다고판단되면언제나지침을하달하거나지시 명령을할수있는포괄적인성격의것이다. 지금까지비판의대상이되어온, 학교의여건이나특수성을고려하지않은행정편의위주의획일적인지시나통제는바로이러한행정체계속에서가능하였다고할수있다. 이러한행정풍토는단위학교의자율적결정을위축시키는결과를낳는다. 또한, 교육관계법에서종종사용되는용어들인 지도, 감독, 승인, 인가 등은단위학교가가지는재량권이형식적이거나선언적수준임을나타내는것이기도하다. 학교장의재량사항이라하더라도사전혹은사후에교육행정기관의승인이나인가를얻도록한다면그재량권은사실상유명무실해질수밖에없기때문이다 ( 강현선, 1998). 특히, 단위학교와교육행정기관의관계가수직적인우리의교육현실에서는더욱더그러하다. 박세훈 (2000) 은이러한맥락에서교육행정기관과단위학교간의권한위양상의문제점을분석하였다. 그는교육과정의측면에서볼때, 제7차교육과정에서는교육과정운영상의단위학교의자율성이크게증대되었지만여전히중앙집권적경향이강하며, 교과선택권은중앙이가지고있다고해도과언이아니다라고 96) 비판하고있다. 그리고교원인사에서도초빙교원의채용이나보조교사의채용이나교 96) 이러한비판은단위학교가마음대로할수없는교원구성에따라선택교과가달라질수있는데서나오는것이라고볼수있다. - 178 -
학교단위책임경영제의확대와정착 179 직원포상에관하여단위학교가가지고있는권한및자율성의정도가낮은것도학교단위책임경영제를실현시키는데문제점으로지적하고있다. 97) 또한, 재정의영역에서는학교회계제도 98) 의도입으로재정운영의자율성이크게증대되었지만, 단위학교가예산의편성과심의, 집행, 결산의과정에서증대된자율성을제대로향유하지못하는문제점을안고있다고주장하였다. 99) 나. 단위학교의사결정체계측면 현행학교단위책임경영제에서는학교교육에대하여권리와의무를지닌교장, 교사, 학부모, 지역사회가단위학교운영의주체들이다. 학교장만이교육행위와관련된사항에대하여결정을할수있는권한을가지고있는것이아니다. 단위학교운영주체들이교육행정기관으로부터위임된권한의범위내에서학교교육에관한사항을학교운영위원회를통하여공동으로참여하여의사결정을하기 97) 이러한문제점은다른연구들에서도동일하게지적되고있다 ( 박철수, 2000). 98) 학교회계제도는학교의회계연도 (1월1일부터 12월 31일 ) 와학년도 (3월1일부터 2월말 ) 가상이하고서로다른회계지침의적용으로회계처리가복잡하며학교재정의전체상황파악이어렵다는판단때문에도입되었다. 이제도는학교재정의세입예산을이상경비, 도급경비구분없이학년총에각학교로총액으로배분하고학교운영비등다른자금과통합하여세입재원의종륭에관계없이세출예산을편성 집행하는것이주요골자이다. 또한이원화되었던회계연도가 3월1일부터 2월말로통일되며, 예산배분방식도수시배분하던것을표준교육비를기준으로총액배부및학교회계연도개시전에일괄배부한다 ( 교육부, 2000 : 박세훈, 2000). 99) 예산편성과정에서제기되는문제점으로는교원의이해부족및참여결여, 교원인사이동시기와겹친예산편성시기등이제기되고있고, 심의과정에서는학교운영위원회의형식적심의, 결산과정에서는심의과정과마찬가지로형식적인결산심의등이문제점으로지적되고있다 ( 최준렬, 2000). - 179 -
180 때문이다. 바로이점은현행의학교단위의사결정체계의문제점을추출할수있는준거가된다. 단위학교의의사결정기구또는의사수렴기구들은다양하다. 학교에는법률상의기구로학교운영위원회가설치되어있고, 법령상의기구는아니지만시 도의조례또는지침에의하여설치 운영되고있는기구들로는학부모회, 인사자문위원회, 예 결산자문위원회, 교육과정위원회, 학교분쟁조정위원회등이있고, 관례적으로운영되고있는교직원회의, 부장교사회의, 학년협의회, 교과협의회등이있다. 단위학교에설치되어운영되고있는다양한의사결정기구또는수렴기구들은학교구성주체들의의사를수렴하고그것을반영하여학교운영에관한주요한사항들을심의하거나의결함으로써학교운영의민주화에크게기여하고있다. 그러나, 현행의단위학교의사결정체계는몇가지문제점을안고있다. 우선, 현행법령은학교운영과관련된주요한사항을학교운영위원회에서심의 의결하도록함으로써학교운영위원회에의사결정권한을집중시키고있다. 예컨대, 2종도서의선정과같은매우전문성을요구하는사항도학교운영위원회에서다루도록되어있다. 이는단위학교의의사결정체계가민주화의원리만을고려했을뿐, 의사결정의분업화의원리를고려하지않았음을드러내는것이기도하다. 다음으로, 학교운영위원회와교직원회의, 학부모회의와의관계가제대로정립되어있지않다. 이는교직원들의고유한의사결정영역과학부모들의고유한의사결정영역이제대로고려되고있지않기때문에생기는문제라고할수있다. 또한, 교원들로만구성되어있는각종위원회가교사들에게참여기회를요식적 ( 要式的 ) 으로그리고제한적으로제공하고있을뿐만아니라, 형식적으로운영되는경향이크다는점도문제점이라고 - 180 -
학교단위책임경영제의확대와정착 181 할수있다. 교사들은교육과정위원회, 인사자문위원회, 예 결산위원회등초 중등학교현장에조직되어있는의사수렴기구들을통하여학교운영에참여할수있는기회를이전보다훨씬많이가질수있게되었지만, 학교단위의사결정에미칠수있는영향력은그만큼한정적일수밖에없다는것이다. 교사들이학교장으로하여금다양한의사수렴기구에서특정의사항에대하여내부적으로협의하고결정한것을받아들이도록강제할수없기때문이다. 학교장은민주적절차를부정하지못하기때문에형식적으로만구성원의의견을들을따름이고, 권위주의적방식으로자신의견해를다른구성원들에게강요할수있다. 다. 단위학교구성주체의의식과역량 제도는, 그것이어떤제도이든지간에제도자체가완벽하다고해서성공적으로움직여지는것이아니다. 제도는그것을움직이는사람들이제도에걸맞은의식과역할수행능력을갖추고있을때비로소성공적으로운영된다. 단위학교에게운영의자율성을보장하고책무를묻는학교단위책임경영제는교육행정기관의지시와통제에따라학교를운영하는것에익숙해있는우리들에게낯선제도라고할수있다. 학교장을비롯한교직원, 학부모와지역사회인사들이새로운제도에걸맞은의식과역량을갖추어나가야한다. 대부분의학교장은학교는학교장이책임지고운영하는것이라고생각하고있다. 이러한생각은틀린것이아니다. 학교장으로가질수있는당연한생각이다. 그런데, 학교장이학교운영의결과에대하여책임을진다고하더라도학교운영에대한의견을수렴하고그것을반영해나가야한다. 학교장들은학교운영결과에대한책임 - 181 -
182 을학교장이지기때문에자신의뜻대로학교를운영하는것이정당하다고생각하는경향이있다. 그래서어떤학교장들은학교운영위원회의설치 운영을학부모들의간섭만을부추기는것이라고생각한다. 그들은학교의각종의사수렴기구나자문기구들도학교장의고유한학교경영권을침해하는것이라고생각하기도한다 ( 한국교육개발원, 2001). 일부의학교장들이자신들이집행의책임을지기때문에학교의최고의사결정권자로남아야한다는생각하는것은학교단위책임경영제에서는적절하지않다. 그리고일부의학교장들은단위학교가결정할수있는재량권을제대로향유하지않으려는경향도보인다. 예컨대, 휴무일의결정을당해학교의학부모의뜻보다는지역교장단회의의결정을따르거나교육청의눈치를보는경우도없지않다. 이는스스로책임지는일을하지않으려는속성이나과거의관료주의적행정통제에길들여져있는데서기인하는것으로보인다. 교사들의경우에도단위학교가교육행정기관의관료적행정통제로부터벗어나야한다고주장하면서도학교단위책임경영제가학교장의지위를강화해서는안된다는생각을가지고있다. 물론학교단위책임경영제는학교장의지위를강화할수도있다. 그러나, 현실적으로나타난우리의학교단위책임경영제는전통적인학교장의지위를강화시키기보다는새롭게권위를찾을것을요구하고있다. 그리고교사들에게학교운영과정에참여할것을적극적으로요구하고있다. 학교운영위원회나단위학교에설치되어운영되고있는각종의의사수렴기구또는자문기구들은교사들의적극적인참여없이는성공할수없는것들이다. 교사들은학부모들의학교운영참여에대해서도이중적인태도를보이고있다. 학부모들의참여가학교장의학교운영을견제하는효과를가진다는점에서호의적인태도 - 182 -
학교단위책임경영제의확대와정착 183 를보이면서도교사들의전문성을침해하거나교육활동을감시하고책무성을묻지않을까하는우려를가지고있다. 학부모들은단위학교가자율적으로운영되어야하고, 그과정에서학부모들의의사가존중되고반영되어야한다고생각하면서도실제로는소극적으로참여하는경향이있다. 이러한경향은학교는교장을비롯한교사들이운영하는것이라는생각을전통적으로가져온데서기인하는것일수도있다. 학부모들에게는학교단위책임경영제의확대와학교운영위원회의설치는분명낯선것이기때문이다. 요컨대, 단위학교를구성하는주체들인학교장을비롯한학교행정가, 교사, 학부모들이학교단위책임경영제가요구하는동반자적의식과자율역량을충분히갖추기에는아직이르다고할수있다. 제 6 절학교단위책임경영제의성공적 정착을위한과제 학교단위책임경영제가성공하기위해서는몇가지조건이충 족되어야한다. 100) 여기서는교육행정기관과단위학교간의관계, 학 100) 박세훈 (2000) 은학교단위책임경영제가성공적으로실천되기위해서필요한몇가지지원조건을제시하였다. 의사결정의분권화, 정보의공유와공개, 지식과기술의분권화, 보상의분권화등이바로그것이다. 그리고그는학교단위책임경영제가정착되기위한과제를몇가지로제시하였다. 우선선행조건으로서의교육과정편성 운영권의단위학교로의이양, 단위학교인사관리의자율권, 단위학교재정관리자율권의보장등을제시하였고, 이어서학교단위책임경영제의발전방향으로서단위 - 183 -
184 교의의사결정체계, 학교구성주체들의의식과역량의측면에서제시하고자한다. 전자의두측면은제도적측면이고마지막측면은구성원의측면이다. 성공조건의설계를이렇게한정한것은제도라는것이요새 ( 要塞 ) 와같아서그것이성공하기위해서는제도그자체가잘짜여져서완벽해야할뿐만아니라, 그것을운영하는사람들이제도가요구하는의식과역할수행능력을갖추어야하기때문이다. 가. 교육행정기관과단위학교간의관계의재정립 우선, 학교단위책임경영제가성공하기위해서는단위학교와교육행정기관사이의제도적관계가새롭게정립되어야되고단위학교가현재보다더학교운영에관한자율성을가질수있어야한다. 교육행정기관은학부모를대신하여단위학교에대하여교육의책무를묻는위치에있다고하더라도단위학교를관료적으로통제하려고들어서는안된다. 교육부와교육청에서는교육에관한기본정책의수립 조정및지원기능만을담당하고, 구체적인학사운영을포함한교육과정편성 운영과평가방법그리고그것에필요한재정과인사에관한사항을단위학교가결정할수있도록해야한다. 학교단위책임경영제는단위학교가재량권을가지고학교를운영하고책임지는것이기때문이다. 재정영역은학교회계제도가도입됨으로 학교의사결정분권화기구의다양화, 다양한정보공유기구를통한교육수요자중심의정보의공유와공개, 전문적지식과기술획득을위한지속적인연수활동의활성화, 단위학교의성공적인교육활동에대한교육청의내 외적보상의강화, 학교장의지도성의변화등을제시하였다. 그가말하는지원조건이나선행조건, 발전과제등은학교단위책임경영제의성공조건이라고할수있다. - 184 -
학교단위책임경영제의확대와정착 185 써단위학교의자율성이크게확대될전망이다. 교육과정에관한권한의단위학교로의이양은논란의여지가많으나현재보다넓은영역에걸쳐이루어져야할것이다. 인사의경우에는앞으로교원초빙제가실시되면막강한인사의권한이단위학교로이양되는것이기는하지만, 교원들의인사가순환근무제의원칙에의하여이루어지고있기때문에거의단위학교의자율성이없다. 일선학교에서적합하지않다고생각하는교원을그학교에배정하지않는다든지, 단위학교의독특한교육프로그램을운영하기위하여필요한교원들을순환근무제의원칙을일정기간적용하지않는다든가그리고일정한인건비내에서필요한보조인력을채용할수있는권한정도는단위학교에부여해야할것이다. 다음으로, 법령에서정한단위학교의재량권을무시하는교육행정기관의지시와통제의관행이사라져야한다. 시 도교육청에서는법령의근거없이단위학교의자율성을침해하는지침을하달하지말아야한다. 학교단위책임경영제는단위학교로의권한의위양도필요로하지만단위학교운영의자율성을존중하는행정풍토를조성하는것도요구하기때문이다. 현행교육행정체계속에서국가와지방자치단체는학교에대한지도 감독권을가진다 ( 교육기본법제 17조 ). 이러한지도 감독권은교육부장관과교육감에의하여장학지도, 평가등의다양한방법으로이행된다. 이러한상황속에서교육행정기관이단위학교에이양하거나위임되어있는권한을종종침해하고, 학교의여건이나특수성을고려하지않은행정편의위주의획일적인지시나통제를발하는관행이자리잡아왔다고볼수있다. 이러한관행이개선되어법령이정한단위학교의자율적결정영역이지켜져야한다. - 185 -
186 나. 학교단위책임경영주체의설정 학교단위책임경영제의주체를명확하게해야한다. 학교단위책임경영제는일차적으로상급행정기관의권한을단위학교로이양하거나위임한다는것이지만, 위임이나이양의주체가누구인지는다르게정할수있다. 그렇기때문에, 이양하거나위임할때이양받거나위임받는주체가교장인지, 교사집단인지, 학교내기구인지, 학교운영위원회인지를분명히해야한다. 그리고, 어느사람이나집단에게이양했을때그감독권을상급행정기관이행사함으로써외부통제기제를만들것인지, 아니면학교내에둠으로써학교내에서견제와균형이이루도록할것인지를결정해야한다 ( 김성열 조석훈, 1998). 현재학교장, 교사, 학부모집단은단위학교책임경영의주체와견제주체에대하여각기다른생각을가지고있다. 다. 단위학교의사결정체계의재구성 학교운영의전반에걸쳐서단위학교운영주체들에게책무성을증대시키는것은단위학교운영주체들이공동으로학교의의사결정과정에참여하는것을전제로할때가능한것이다. 어느특정집단이학교운영의전반에걸친결정의권한을독점적으로누릴경우에는단위학교구성원들이학교운영에대하여책임을질수가없다. 이것은곧학교단위책임경영제를위한단위학교의사결정기구들이민주적의사결정의원리를실현할수있도록구성되어야함을말하는것이다. 민주적의사결정의원리는 누가교육에대한의사결정의과정에참여해야하는가 라는문제를해결할수있는근거가된다. 이 - 186 -
학교단위책임경영제의확대와정착 187 원리에의하면, 특정의조치로인하여영향을받을모든사람들이특정의조치를결정하는데참여해야한다. 학교장이나교사또는학부모어느한쪽이일방적으로교육에대한의사결정권을독점할수가없다. 그들각각이단위학교운영주체로서교육에대하여가지고있는이해관계에비추어의사결정권을적절하게나누어가져야한다는것이다. 학교장이거의일방적으로행사해왔던학교에서의교육운영에대한의사결정권을교사나학부모들에게분산시켜야한다 ( 김성열, 1995). 그러나, 민주적의사결정의원리를기본전제로하여학교단위의사결정기구를구상한다고하더라도모든학교구성원들이의사결정의모든영역에동일한방식으로참여할수는없다. 여기에서참여의범위와참여방식의문제가생겨난다. 이문제를해결하는데유용한개념이 의사결정의분업화 와 수용권 (zone of acceptance : 受容圈 ) 그리고 분권적책임 이다. 의사결정의분업화는의사결정을민주적의사결정과전문적의사결정으로나누는것을말한다. 의사결정분업화의아이디어는결정해야할내용의성질에따라서참여의영역이나방식이달라질수있음을시사한다. 수용권은무관심권 ( 無關心圈 ) 이라고도한다. 이것은특정한집단의고유한의사결정영역을가리키는말이다. 즉, 교장이나교감등학교행정가가주로결정해야할사항, 교사가주로결정해야할사항, 학부모가결정해야할사항, 학생들이결정해야할사항이있다는것이다. 이아이디어는학교단위의사결정기구를구상할때각구성원들이의사결정사항과관련하여어떤이해관계를가지고있는지그리고전문적지식을가지고있는지를우선적으로검토해야함을시사해주고있다. 분권적책임의식은학교의구성원들이권한과책임의범위내에서학교의사결정에참여해야함을말해준다. - 187 -
188 학교단위책임경영제를위한의사결정기구들은민주적의사결정의원리를기본전제로하고, 의사결정의분업화 고유한의사결정영역의확립 분권적인책임의원칙을실현할수있도록구상되어야한다. 학교단위책임경영제를위한의사결정기구를구상하는것은현행의사결정기구들의체계를한마디로 재구조화 (restructuring) 하는것이라고할수있다. 첫째, 학교운영위원회 가학교단위의의사결정체계에서최고의지위에놓여야할것이다. 학교운영위원회가법률에의하여형식적으로심의기구로규정되고있지만그것의실제적위상은의결의효과를지닌심의기구이다. 학교운영위원회관련법률들의기저에는그러한정신이흐르고있다. 이정신을존중하여 학교운영위원회 가학교운영의대강 ( 大綱 ) 을결정하는최고의권한을가지도록해야한다. 학교단위책임경영제는단위학교운영의주체들이학교단위에서이루어지는의사결정에공동으로참여하여결정하고책임을지는것이다. 비록학교장이관리적측면에서의책임을여전히진다고할지라도학교구성원들이학교운영의책임을함께나누어가진다고할수있다. 둘째, 현재교사들에게학교운영에의참여기회를제공하고있는다양한의사수렴기구들의체계는교무회의를활성화하거나기획위원회또는부장교사회의를활성화해야한다. 단위학교에는다양한의사수렴기구들이새로이설치되고있거나기존의것들이점차활성화되고있다. 우선, 교무회의의운영을활성화할필요가있다. 교무회의는교사들이학교운영과관련하여가지고있는의견들을집약해낼수있는제도적장치라고할수있다. 교사들은교무회의를통하여학교운영전반에걸친정보와경험과의견을교환하면서학교운영에관한의견들을수렴해낼수있다. 그러나학교의규모가 - 188 -
학교단위책임경영제의확대와정착 189 크고여러가지제약상교무회의를활성화하기가어려운경우에는그것의대의기구로서기획위원회또는부장교사회의를활성화해야한다. 또한, 교육과정위원회, 인사위원회, 예 결산자문위원회, 교과협의회또는동학년회의등은각각의사결정의분업화의관점에서운영해나간다. 교사의각종위원회에의참여는전문지식과이해관계의정도에비추어서결정한다. 교무회의와다른위원회사이의관계는국회의본회의와상임위원회사이의관계로설정하는것이적절하다. 학교장은교무회의를주재하면서공동으로결정하는것이바람직하다. 셋째, 학년별 학급별로 학부모회 의조직을활성화해야한다. 그리고전교학부모회는학급별학부모회의대표로구성하여학부모들의중심의사결정기구로한다. 그리고다양한학부모모임들도학부모회를중심으로하여정비한다. 학년별 학급별 전교학부모회는역할분담을명확하게하고단지학교운영과정에서요구하는것에대하여협조하고지원하는활동을뛰어넘어서학교의전반적운영에대한학부모들의의견을수렴하는기능을수행해야한다. 특히, 학급별학부모회는교사가필요로하는학생에대한정보와의견을제시할수있는기능도수행해야할것이다. 라. 단위학교구성주체들의역할수행능력의향상과 동반적의식의공유 학교단위책임경영제가성공적으로운영되기위해서는제도의완벽성을높이는것도중요하다. 그러나그에못지않게중요한것은단위학교가교육운영의자율적 전문적역량을높여나가는것이다. 단위학교가교육행정기관으로부터학교경영의자율성을부여 - 189 -
190 받았다고하더라도그것을향유 ( 享有 ) 할수있는역량을갖추고있지못하다면학교운영은부실해질수밖에없다. 그리고그것은교육행정기관의통제를초래하는악순환을거듭하게만든다. 단위학교의자율적학교운영의역량은학교운영주체들이역할수행정도에따라결정된다고할수있다. 그렇기때문에, 단위학교운영의주체들이재구조화된학교단위의새로운의사결정체계에서이전의의사결정체계에서기대되던것과는다른역할을수행해야한다. 학교장, 교사, 학부모들이새로운역할을떠맡고적극적으로참여해야한다. 학교장은이제법적으로학교장이혼자만의소신에따라처리할수있는것이하나도없다고하여자신의권위가훼손되거나약화되는것으로생각해서는안된다. 이제는학교장이더이상최고의사결정권자로서의지위를누릴수는없지만, 새로운역할을수행함으로써최고의사결정권자에못지않은새로운지도력을발휘할수있다 (Crow, M.G & K. D. Perterson, 1994). 학교장이그러한지도력을제대로발휘해내느냐의여부가학교단위의사결정기구운영의성패를결정하기때문이다. 학교장은, 우선, 이해관계를조정하고갈등을해결하는 갈등의조정자 로의모습을구비해야한다. 학교단위책임경영제는학교운영위원회를통하여교육공동체구성원들을보다많이교육적의사결정과정에의참여시키는제도여서의사결정과정에서교장, 교사, 학부모, 지역사회인사들사이에교육관의차이나교육적이해관계의차이로인하여갈등이일어날수있기때문이다. 둘째, 교장은학교교육이추구해야할이상과목표를단위학교구성원들에게제시하고그것을공유하도록설득하는능력을지닌 비전제시자 로서의모습을갖추어야한다. 교육적인비전을함께가지고있을때단위학교구성원들은학교운영의목표달성에헌신할수있기때문이다. 끝으로, 교장은교사들이나학부모, 지역사 - 190 -
학교단위책임경영제의확대와정착 191 회인사들과개방적이고쌍방적인의사소통을할줄아는 열린의사소통자 의모습을가져야한다. 교장은열린마음으로상향적의사소통을중시하고교사들이나학부모, 지역사회인사들의교육적아이디어와의견을학교운영과정에폭넓게반영시켜나갈수있어야한다. 교사는학교운영위원회나교육과정위원회, 예 결산자문위원회등각종의의사결정기구에참여하는데필요한전문적능력들을갖추어나가면서전문적의견제시자로서의역할을수행해야한다. 교사들은학습의현장을관리하는전문가이다. 교사들은교육목적의실현여부, 교육내용의적절성여부, 교육방법의효율성여부등에대한판단의권위를공적으로인정받는다. 학교단위책임경영제를위하여새로이구상된의사결정체제는학부모와지역사회의의사결정에의관여를허용하고있다. 학부모나지역사회인사들은대체적으로통속적인교육관에근거하여학교교육의운영에대한견해를표명할가능성이크다. 그런데, 통속적교육관은일상인의소박한상식에근거하여형성되는데비합리적이고이기적인경우가적지않다 ( 이돈희, 1994). 그리고그것은본질적가치를추구하기보다는도구적가치를추구하는경향이강하다. 따라서, 학부모와지역사회인사들이여러가지의사결정과정에서표명하는의견이나생각들은교육을왜곡할수도있다. 교사들은이런경우에교육에관한전문가로서의견을제시하는역할을담당해야한다. 그리고설득적이되어야한다. 교사들은학교운영위를비롯한단위학교의각종의사수렴기구나의사결정기구, 자문기구들에참여함으로써공동의사결정자로서의역할을수행해야한다. 그러나대부분의교사들은공동의사결정자로서이러한기구들에적극적으로임하기보다는소극적으로임하고 - 191 -
192 있는실정이다. 여기에는여러가지이유가있는듯하다. 학교운영의과정에서종종자신들의의견이무시되어왔던이제까지의경험도물론한가지이유이다. 그러나교장이주재하거나참석한회의석상에서자신의의견을기탄없이개진하는것이아직은자연스럽게여겨지지않는다는점이보다중요한이유인것같다 ( 전풍자, 1996). 교사들은스스로노력하여교장의눈치를보면서자신의의사표현을억제하는태도를고쳐나가야할것이다. 학교단위책임경영제는학부모와지역사회가학교운영위원회를통하여학교경영에관여하는것을의미한다. 학부모들은학교와관련해서종종청중으로서의역할과지원자로서의역할만수행하여왔다고얘기된다. 학부모들은학교가학예발표회나운동회와같은자녀들의학습활동에참여하여지켜볼수있는기회를마련했을때학교에와서보고듣고박수치고는돌아간다는것이다. 마치영화관의관객들처럼말이다. 또한학부모들은학교의각종행사에지원하기도하며, 학교예산으로는감당하지못하는시설이나기기를구입해주기도하고, 자원상담봉사자나일일교사역할을하기도한다. 지역사회도비교육적환경의정화와같은교육적분위기를조성하는역할을수행해왔을뿐이다. 이러한역할들은학교가요구하는것을그대로따르는것에지나지않는다. 그러나이제부터는학부모들이나지역사회는 공동의사결정자 로서학교경영에참여해야한다. 자녀들의교육활동을그저수동적으로쳐다보기만하는청중의역할, 일일교사와같은자원봉사자나후원금을조성하는지원자의역할을넘어서야한다. 한마디로, 학부모와지역사회는학교와학교교육을공동으로논의하고학교교육에대한책무성을함께나눠가지는파트너쉽의관계를맺어야한다 (M. A. Pane, 1994). 물론이과정에서학교와지역사회는교사들이가지고있는학교교육의전문성을존 - 192 -
학교단위책임경영제의확대와정착 193 중해야할것은두말할필요가없다. 특히, 일부학부모들은학교운영위원회가부족한교육재정을학부모에게전가하려는의도에서나온것으로육성회의변종에불과하다는생각을가지고있다. 101) 분명히학교운영위원회는 보통 의학부모들이재정적인부담감없이학교운영에참여하는제도이다. 학부모들은학교운영에대하여적극적인관심과참여하려는의욕을가져야한다. 적극적인참여의태도는학교운영위원으로서의자질을갖추는것으로까지연결되어야한다. 또한, 일부학부모들은학교운영위원회를이용하여학부모들의이익을최대한반영하기위하여압력을행사하려고하는경향이있는데, 이러한경향이사라져야한다. 좋은학교만들기라는공통의목표를우선해야한다. 그리고동반자적인관계를유지하기위해서는학부모들이자신들의의사를무조건관철시키려고하기에앞서교장이나교사의입장을충분히고려해야한다. 동반자적관계는동등한기반위에서공통의목표를달성하기위하여노력한다는것을의미하기때문이다. 끝으로, 단위학교구성주체들은학교단위책임경영제의중심의사결정기구인학교운영위원회에서는위원들이활발하게자기의주장을개진하면서도다른위원의의견을경청하고존중해야한다 ( 김성열, 2000). 이는단위학교구성주체들이모두서로간에개방적이고쌍방적인의사소통을할줄아는 열린의사소통자 의모습을가져야한다는것이다. 교장, 교사들이나학부모, 지역사회인사들은열린마음으로의사결정의과정에서각주체들이제안하는교육적아이디어와의견을존중하고이해하려고노력해야한다. 교장이나교 101) 대부분의학부모들이이렇게오해하고있다. 이러한학부모들의학교운영위원에대한잘못된인식은어느정도는홍보부족에서기인한다. 최근에논란이되고있는학교발전기금의조성문제도이와무관하지않다. - 193 -
194 사, 학부모와지역사회인사들이학교운영위원회를서로힘을겨루는장소로생각하는경향이있다. 특히, 학교장은자신의학교운영에관한전문성과권위가약화되지않을까하고우려하는경우가적지않은것으로알려지고있다. 교사들의경우에도학부모들이자신들의교육활동에불필요한간섭을하고전문성에대하여도전하는것으로인식하는경우가없지않다. 학부모들도이제는학교운영위원회가학교운영의전권 ( 全權 ) 을부여받고있는것처럼인식하여학부모들의의사를무조건관철시키려고하는경우도있다. 이렇게각구성집단들이학교운영위원회를상대집단의전문성이나권위를깍아내리거나각집단만의이해관계를관철하기위해상대방과힘을겨루는장소로여겨서는열린의사소통은불가능하다. 단위학교구성주체들이학교운영위원회를제로섬게임의장소로생각하기보다는학교와관련된모든구성원들의힘을결집시킴으로써단위학교의역량을키워나가는기구로인식해야한다. 열린의사소통은상대방의존재를인정할때가능한것이다. 제 7 절결론 분명학교단위책임경영제는우리가학교경영에대하여가지고있었던기존의패러다임을전환할것을요구하고있다. 그것은종래의학교경영구조와그구조의밑바탕을이루는신념들을완전히변화시키는근본적인개혁이다. 얼마전까지만해도학교경영은교육행정기관의지시와방침을따라서학교장이주도하고책임을지는것으로생각해왔다. 이제는이러한생각은더이상우리학교경영을 - 194 -
학교단위책임경영제의확대와정착 195 바라보는관점으로적합하지않다. 단위학교의경영은교육행정기관이이양하거나위임한권한의범위내에서단위학교운영의주체들인학교장, 교사, 학부모등이공동으로참여하여결정한바에따라서이루어지고함께책임지는것으로변하고있기때문이다. 학교단위책임경영제는하루아침에성공할수있는것이아니다. 새로운체제에익숙하는것그리고새로운체제가요구하는역할수행능력을갖추는것은시간을요하는과업이기때문이다. 교육부를비롯한교육행정기관은교육의수혜자와교육을직접담당하는사람들이교육과학교운영에관하여가장좋은결정을내릴수있는위치에있다는믿음위에서단위학교가학교단위책임경영제를준비할수있도록지원해주어야한다. 학교단위책임경영제는성공적으로정착되기만하면중요한성과를가져올수있다. 첫째, 교육의적합성을이전보다훨씬높일수있다. 학교단위책임경영제에서는교육현장인단위학교가교육운영에관한사항을결정하기때문이다. 둘째, 학부모와지역사회로부터학교에대한지원을확보하고그들의학교교육참여를활성화한다. 공동체중심의학교자율책임경영제에서는학부모와지역사회가공동의사결정자로서교육에관한의사결정과정에관여하기때문이다. 끝으로, 교장들이나교사들이직무에대하여만족감을크게느끼고교육전문가로서의높은자긍심을갖게한다. 이전에는교장이나교사들이권한은없고책임만지던지위에있었으나, 학교단위책임경영제에서는권한을가지고책임도지는지위를차지하기때문이다. - 195 -
196 제 6 장교육재정개혁의방향 제 1 절총공교육투자의구조와추이 총교육비는학교교육에소요되는공교육비와학교외교육에소요되는사교육비로나누어지며, 공교육비는다시정부가부담하는공부담공교육비와학부모와재단이부담하는사부담공교육비로나누어진다. 우리나라의교육비지출구조와추이를취학전교육, 초 중등교육, 고등교육별로나누어살펴보면 < 표 6-1> 와같다. GDP대비공교육비는 1990년후반에이르러크게증대하여 1998년 6.9% 에이르고있다. 최초열의괄호안에기록되어있는숫자들은공부담공교육비로, 1990년대후반에나타난공교육비의증가 (1.7%p) 의주로공부담공교육비의증가 (1.0%p) 와고등교육에있어서사부담공교육비의증가 (0.6%p) 에기인하는것임을보여준다. 공부담공교육비만을살펴보면, 1996년 4.3% 에이른이후 1990년대후반에는지속적으로 4% 를넘어 ( 한국개발연구원, 2000) 102) 1992년대통령선거당시모든당이내세웠던 교육재정 GNP 5% 확보 " 라는정책 102) 구체적으로 GDP대비공부담공교육비는 1995년부터 2000년까지각각 3.6%, 4.3%, 4.4%, 4.3%, 4.2%, 4.1% 를기록하였다. - 196 -
교육재정개혁의방향 197 < 표 6-1> 공교육비의구조와추이 : 1977-1998 ( 단위 : GDP대비 %) 공교육비 취학전교육 초 중등교육 고등교육 ( 공부담공부담사부담공부담사부담사교육비공부담사부담공교육비 ) 공교육비공교육비공교육비공교육비 ( 과외 ) 공교육비공교육비 1977 4.7 (2.44) 0.00 0.00 2.22 1.60 0.7 0.22 0.56 1982 6.4 (3.49) 0.02 0.03 2.71 1.67 0.4 0.76 1.25 1985 5.7 (3.13) 0.02 0.05 2.59 1.39 0.9 0.52 1.16 1990 4.9 (2.97) 0.02 0.07 2.47 0.97 1.2 0.48 0.85 1994 5.2 (3.29) 0.03 0.09 2.73 0.74 1.8 0.53 1.02 1998 6.9 (4.32) 0.05 0.10 3.37 0.84 2.9 0.90 1.58 자료 : 초. 중등교육관련수치는이주호 (2000) 에서재인용. 기타수치는이주호 (2000) 에서인용된아래의원전들을이용계산 : 윤정일, 교육재정의현황과문제, 한 국교육개발원, 1977; 김영철, 교육투자규모와적정단위교육비, 한국교육개 발원, 1982; 공은배, 교육투자규모와수익률, 한국교육개발원, 1985; 공은배, 한국의교육비수준, 한국교육개발원, 1990; 공은배, 한국교육투자의실재와 수익률분석에관한연구, 한국교육개발원, 1994; 김흥주, 한국의교육비조사 연구, 한국교육개발원, 1998 이그목표수치자체를달성하지는못하였으나교육재정자체를증대하는데는일조하였음을나타내어준다. 초 중등교육에있어서의과외비지출은 1980년대초과외금지조치이후잠시감소한이후계속증가하여왔으며, 1990년대후반이후특히급격히증가하여, 1998년에는초 중등교육에있어서사교육비가사부담공교육비의약 3.6배가량에이르고있다. 이러한 1990년대중반이후의급격한사교육비의증가는우리국민들의공교육에대한신뢰상실이이시기에두드러지게나타나고있음을 - 197 -
198 의미하며, 초 중등교육개혁의시급성을시사한다. 초 중등교육에있어또다른특징은사부담공교육비가다소감소하였다는것인데, 이는납입금수준이형평성제고와물가안정을위해인위적으로낮게유지되어왔음에기인한다. < 표 6-2> 는국제간의비교를통해우리나라의총공교육비지출의특성을살펴보고있다. 우리나라의공교육비지출은 1997년 GDP 대비 7.4% 로이스라엘을제외한어떠한나라보다도높은수준이며, OECD 평균인 6.1% 보다는 1.3%p나더높다 < 표 6-2>. 103) 공교육비를공부담과사부담공교육비로나누어살펴보면, 우리나라에서는사부담공교육비의비중이 2.9% 로 OCED 평균인 1.23% 보다도무려 1.7%p나높다. 이는 < 표 6-1> 에서보고되어있는것처럼고등교육기관에서의높은학부모부담에주로기인하는것이다. 사부담공교육비와는달리, 공부담공교육비는비교적낮은수준으로열악한우리나라의교육환경을개선하기위해정부의교육지출이좀더늘어날필요가있음을시사한다. 더욱이국내에서정부의교육투자가늘어난것이 1990년대후반에이루어졌으며, 교육에있어서투자의회임기간이길어단순히새로운교육투자의양 (flow) 뿐만아니라저량 (stock) 이중요하는점을고려할때, 추가적인교육투자재원확충을위해정부는적극적인노력을경주하여야한다 ( 한국개발연구원, 2000). 이러한추가적인재원확충노력에서사교육에지출되고있는재원들을공교육으로유인하기위한공교육의내실화도매우중요한요소임을상기할필요가있다. 103) OECD 자료에서는교육에대한정의가보다포괄적으로되어있어, 바로앞문단의추세분석에서보고된수치보다는다소크다. - 198 -
교육재정개혁의방향 199 < 표 6-2> GDP 대비공교육비의국제비교 (1997 년 ) ( 단위 : %) 공공부문부담1 학부모부담2 총공교육비3 이스라엘4 한국스웨덴미국덴마크 7.5 4.4 6.8 5.2 6.5 1.74 2.94 0.17 1.70 0.31 9.4 7.4 6.9 6.9 6.8 캐나다오스트리아핀란드프랑스 OECD 평균 5.4 6.0 6.3 5.8 4.8 0.70 0.45 x 0.40 1.23 6.5 6.5 6.3 6.3 6.1 스위스칠레스페인독일호주 5.4 3.2 4.7 4.5 4.3 0.49 2.52 0.94 1.16 1.09 6.0 5.9 5.7 5.7 5.6 멕시코벨기에일본이탈리아말레이시아 4.5 4.8 3.6 4.6 4.4 0.95 0.36 1.17 0.15 0.32 5.5 5.2 4.8 4.8 4.7 네덜란드아르젠티나필리핀 4.3 3.7 3.0 0.14 0.71 1.42 4.7 4.4 4.4 주 : 1. 교육기관지원금관련정부지출 2. 교육기관대상가계지출, 정부의가계및기타사교육기관에대한지 원금은제외. 주로학부모가부담하는입학금및수험료, 기 ( 육 ) 성회 비를지칭함. 3. 교육기관대상공 사지출합계 4. 1995년자료 x: 다른항목으로분류됨. 자료 : OECD, Education at a Glance: OECD Indicators, 2000-199 -
200 제 2 절교육여건의개선과교육투자의성과 우리나라국민들의높은교육열을고려할때상기절에서살펴본높은교육비수준과최근의높은증가률은그리놀라운일은아니다. 이러한교육비지출증가는교육의양적확대와교육여건개선으로이어졌다. 초등학교와중학교의취학률은 1953년각각 60% 와 21% 의수준이었으나각각 1970년경과 1985년경 100% 수준에도달하였다. 고등학교의취학률역시 1953년 12% 의수준에서 1980년 64%, 1990년 88%, 1999년의 97% 수준에도달하였다. 고등교육기관의취학률도특히 1990년대에빠른성장을보여 1990년의 38% 에서 1999년 78% 로증가하였다 ( 이주호, 2000). 취학률이높아졌을뿐만아니라, 학생일인에게투입되는교육비용도급격히증가하였다. [ 그림 6-1] 은우리나라의 1999년불변가격 [ 그림 6-1] 일인당공교육비추이 : 1970-1999 5,000 5,099 대학교 4,000 금액 ( 천원, 1999 년불변가격 ) 3,000 2,000 1,000 2,096 고등학교 2,303 2,161 1,756 중학교 0 427 초등학교 334 160 1970 1975 1980 1985 1990 1995 1999 년도 - 200 -
교육재정개혁의방향 201 < 표 6-3> 공 사립공교육기관의학생 1 인당평균교육비 (1997 년 ) ( 단위 : 미달러 ) 고등교육 초등교육 중등교육 계 전문대 4년제대학 덴마크 6596 7198 7294 x x 오스트리아1 6258 8213 9993 x x 스위스1 6237 9045 16376 14825 16560 미국 5718 7230 17466 x x 캐나다 m m 14809 14872 14783 스웨덴 5491 5437 12981 x x 일본 5202 5917 10157 7750 10623 이탈리아 1 5073 6284 5972 5206 5981 핀란드 4639 5065 7145 6902 7192 OECD 평균 3851 5274 8612 7295 8434 벨기에 2 3813 6938 7834 x x 호주 3633 5570 11240 7852 12024 프랑스 3621 6564 7177 7683 7040 독일 3490 6149 9466 5623 10083 네덜란드 3335 4992 9989 6862 10028 한국 3308 3518 6844 4346 8512 포루투갈1 3248 4264 m x x 영국2 3206 4609 8169 x x 스페인 3180 4274 5166 4301 5217 칠레 2115 2292 8775 4616 9820 폴란드 1435 m 4395 x 4293 멕시코 935 1726 4519 x 4519 1. 공립교육기관 2. 공립및정부의존형사립교육기관 x: 다른항목으로분류됨. m: 자료가없음. 자료 : OECD, Education at a Glance: OECD Indicators, 2000 으로계산되어진학생일인당공교육비의추세를나타내고있는데, 지난 30 여년간학생일인당공교육비가대체적으로지속증가한것 을보여주고있다. < 표 6-3> 은국가간비교를통해우리나라의학 생일인당공교육비의특성을살펴보고있는데, 동표는우리나라 의학생일인당공교육비은여전히매우낮은수준임을나타내주 고있다. 우리나라의학생일인당공교육비는중등교육에있어특 - 201 -
202 히상대적으로낮다. 초등교육과고등교육의경우, 우리나라의학생일인당교육비가 OECD 평균의 85% 와 80% 에이르는데반하여, 중등교육의경우우리나라의학생일인당교육비는 OECD 평균의 67% 에불과하다. 이러한특성은우리나라중등교육에서사학의비중이높고 (1999년의경우학생수에있어중학생의 23%, 일반계고등학교학생의 58%, 실업계고등학교학생의 52% 가사학에서수학 ), 사학의재정상태가좋지않음에주로기인한다. 실제로 1999년도에서학생일인당공교육비를사립과공립별로살펴볼경우사학의일인당교육비가중학교인경우 171만원으로공립 (248만원) 의 69%, 고등학교인경우 168만원으로공립 (278만원) 의 60% 수준밖에되지않고있다. 104) 평준화의기본취지에서도벗어나는이러한상대적으로매우낮은사학의학생일인당교육비지출은사학중등학교체제의개선이시급함을의미하는데, 105) 본논문에서추후상술하는바와같이, 사학개혁은일단소정의자격여건을갖춘일부학교를자립형사학 104) 공사립별학생일인당공교육비는교육통계연보 1999를이용하여저자가계산하였다. 계산방법의정확성시험을위해상기수치들을이용공사립전체에대한일인당공교육비를계산하여그수치가한국교육개발원의교육통계편람에있는수치와동일함을확인하였다. 105) 좀더엄밀한의미에서이러한공 사립간의평균교육비차이가사립의열악한교육환경과개선필요성을의미하는것으로해석되기위해서는교육비에영향을미칠수있는다른요인 - 예를들어, 도시 농촌간, 평준화 비평준화간교육비차이 - 들에대한분석도공 사립간의비교에같이이루어저야한다. 이는, 예를들어, 도시 농촌간에교육여건이아닌다른요소에차이가존재하고도시 농촌간에존재하는공 사립비중이체계적으로다르다면, 공 사립간의차이의많은부분이도시 농촌간의차이를대리해서나타내고있기때문이다. 개별학교평균교육비에대한자료가가용하다면, 이러한분석을좀더엄밀히행할수있을것이다. - 202 -
교육재정개혁의방향 203 으로변환하여납입금자율책정권과학생선발권을지닌진정한사립학교로발전시켜나가고, 나머지사학들에대해서도교과운영및기타학사업무에대한자율권확대, 학교선택권강화, 정보공개, 그리고정부보조확대등의조치를통해사학의지율 책임경영기반을점차확충해나갈필요가있다. 106) 교원에대한보수가교육재정의 70% 이상을차지하고있기때문에상기에서살펴본학생일인당공교육비의증가는교원일인당학생수가감소하여왔음을의미한다. [ 그림 6-2] 는우리나라에서교원일인당학생수가지속적으로감소하여초등학교, 중학교, 고등학교각각에대해 1970년에 51, 42, 30에서 1999년에는 29, 20, 21로낮 [ 그림 6-2] 교원일인당학생수추이 : 1970-1999 60 57 초등학교 50 중학교 교사일인당학생수 40 30 20 42 30 고등학교 29 21 20 10 0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 1999 년도 106) 자립형사학으로변환하지않은사학들은공립학교들과함께 선지원후추첨 의제한적인경쟁체제에편입시키고, 정보공개를통해학교운영을투명화하고, 정부의보조금을공립학교수준으로확대하여재정을건전화시켜야할것이다. - 203 -
204 < 표 6-4> 교원 1 인당학생수의국제비교 (1998 년 ) ( 단위 : 명 ) 초등학교중학교고등학교대학교 한국 31.0 22.5 23.1 m 뉴질랜드 24.7 25.9 16.8 15.5 영국 22.0 16.7 16.7 17.7 독일 21.6 16.3 13.6 12.4 일본 21.4 17.3 14.4 11.8 캐나다 21.0 21.0 23.1 m 체코 19.2 18.1 13.0 13.5 OECD 평균 18.0 15.4 15.1 14.8 호주 17.9 14.7 16.8 m 네덜란드 17.8 m m 18.7 핀란드 17.7 11.0 m m 미국 16.5 17.1 14.7 14.6 스위스 16.3 12.1 17.6 m 스페인 16.0 x x 17.2 벨기에 14.0 m m m 그리스 13.6 11.4 11.6 26.3 스웨덴 13.4 13.2 17.0 9.0 오스트리아 12.7 9.3 9.7 m 노르웨이 12.6 10.1 8.1 13.0 헝가리 11.0 11.1 10.5 11.8 x: 다른항목으로분류됨. m: 자료가없음. 자료 : OECD, Education at a Glance: OECD Indicators, 2000 아졌음을나타내주고있다. 하지만이러한감소에도불구우리나라의교원일인당학생수가여전히다른 OECD 국가들에비해높은수준임에주목할필요가있다. < 표 6-4> 는우리나라의교원 1인당학생수를 OECD 평균수준인 15-18명수준으로낮추기위해서는 - 204 -
교육재정개혁의방향 205 45-70% 가량의교원증가가필요함을나타내주고있다. 교원당학생수가학업성과에있어중요한한요인이라는것을고려할때, 높은교육투자를통해교원당학생수를감소시키려는노력을전체적인교육개혁의틀하에서지속적으로경주하는것이필요하다. 이러한의미에서향후 4년간 (2001-2004) 1,100개의초 중 고등학교신설하려는계획을교육의효율성, 효과성개선을위한개혁들과함께차질없이실행하여야할것이다. 107) 교원당학생수를공사립별로살펴보면, 중학교의경우사립 20.9, 공립 20.2로별다른차이가없으나, 고등학교인경우사립 23.3, 공립 19.4로큰격차가존재함을볼수있다. 실업계고등학교에서이러한공 사립간의차이가더욱크게나타나, 교원당학생수는실업계사립고등학교의경우 22.7인데반하여, 실업계공립고등학교는 17.9에불과하다. 이러한공 사립간의교원당학생수격차는사학의개선이긴요함을다시한번시사한다. 교육의성과는쉽게수량화될수없는성격이있다. 하지만지난 40여년간의이룩한경제 사회의지속적인발전은우리의교육이최소한의필요인력을성공적으로양성지못하였다면가능하지않았을것이다. 입시위주의교육등부작용이크나, 우리학생들의 107) 1999년현재전국의초 중등학교수가 1만여개임을고려할때이러한 1,100개학교신설은 10% 증가를의미한다. 교육부는현재신설투자비용을약 6.4조원으로추산하고, 이를향후 4년간 (2001~ 2004) 교육세와지방교육세의증세분으로충당한다는계획이다. 그러나, 이러한계획은대부분학교신설수요는인구이동에따른결과 ( 택지개발등으로신설한학교의수명이 10년미만이고이후는인구이동및노령화에따른학생수감소로공동화현상초래 ) 라는점을고려치않고있으며, 따라서학교신설투자비용의추산과조달에대한보다합리적인접근이필요하다. - 205 -
206 기초학력수준은세계적인수준에있는것이사실이다. 예를들어최근발표된제3차국제수학과학표준학력고사 (THIRD INTERNATIO- NAL MATHEMATICS AND SCIENCE STUDY: TIMSS) 결과에따르면, 중학생들의과학성적에있어서우리나라는 23개조사국들중에서싱가폴, 헝가리, 일본등에이어 4위에기록되었으며, 수학성적에있어싱가폴에이어 2위에기록되었다. 그러나, 이러한높은성적이, 사교육을포함한입시일변도교육의파행적인결과로초래된면이강하여, 교육전반에대한만족도와신뢰도는낮은편이다. 108) 실제로, 한국개발원이최근에실시한여론조사결과에따르면, 응답학부모의 88%(= 매우심각 43%+ 다소심각 45%) 와응답교육전문가의 93%(= 매우심각 52%+ 다소심각 41%) 가현재의교육상황을위기상황으로인식하고있는것으로나타났다우리나라에서교육에대한만족도와신뢰도는매우낮은상태로학부모와교육관계자들이공히현재의교육상황을심각한위기상황으로인식하고있다 ( 한국개발연구원 2000). 이러한통계자료에앞서우리는많은국민들이토로하는공교육에불만들을매우쉽게접할수있는데, 이러한불만족과신뢰감상실이 1990년대후반에와두드러지게나타나고있음에주목할필요가있다. 108) TIMSS 에앞서미국 ETS가 1992년에실시한 IAEP(The International Assessment of Educational Progress) 국제학력평가고사결과에서도우리학생들은수학및과학에서 15개참가국가운데가장높은성적을거두었다. 그러나, 취미로독서하는학생의비중 과 그룹작업방식으로수학문제를푸는학생의비중 에있어서는조사국중최하위를기록하였으며, 과학과수학에대한긍정적태도에있어서도최하위를기록하여, 높은시험성적이개인의자발적인관심과능동적인학습능력을반영하는것이아님을알수있다. - 206 -
교육재정개혁의방향 207 < 표 6-5> 13 세학생의수학및과학교육에관한국제비교 ( 단위 : %) 한국대만스위스프랑스스페인미국 1992 IEA 수학성적 73 73 71 64 55 55 과학성적 78 76 74 69 68 67 취미로서의독서 11 19 51 40 36 28 그룹방식수학문제해결 28 38 47 31 63 49 수학에의긍정적태도 71 79 85 81 89 90 과학에의긍정적태도 27 51 59 55 78 57 1995 TIMSS 수학성적 607-545 538 487 500 과학성적 565-522 498 517 534 수학에의긍정적태도 51-70 70 65 70 자료 : 이주호 우천식 (1998) 에서재인용, 원자료 : IAEP/ETS, Learning Mathematics, 1992; IAEP/ETS, Learning Science, 1992; OECD, Education at a Glance, 1996, 1997. 제 3 절교육재정의구조 우리나라교육재정의가장큰특징은중앙정부조달, 지역교육자치기구지출의구조를가지고있다는것이다. ( 표 6-6) 는 1999년현재공부담공교육비 20.4조원의 90% 가량을중앙정부가조달하고있음을보여주고있는데, 이러한구조는교육재정에서일반내국세를재원으로하는교부금과교육세를재원으로하는양여금이차지하는비중이매우높고이들세금의징수를중앙정부가담당하고있음에기인하는것이다. 109) - 207 -
208 < 표 6-6> 공부담공교육비 a 구성추이 : 1995-2000 ( 단위 : 조원, %) 95 96 97 98 99 2000 중앙정부 12.7 15.9 18.5 17.8 18.3 19.5 ( 중앙정부비중 )b (95%) (89%) (92%) (92%) (90%) (90%) 지자체 0.7 2.0 1.6 1.6 2.1 2.2 공부담공교육비 13.4 17.9 20.1 19.4 20.4 21.7 주 : a 교육투자는중앙정부부담 + 지자체부담-납입금. b 공교육비중중앙정부에의해조달되는비중, 즉중앙정부 /( 중앙정부 + 지자체 ). 자료 : 한국개발연구원 (2000) 에서재인용. 다른나라들에비하여, 우리나라의교육재정조달은매우중앙집중적인구조를띠고있다. 교육재정의중앙정부조달비중의 OECD 국가평균은약 45% 에불과한데비하여, 우리나라에있어서는그비중이 90% 가량에이르고있다. OECD 국가들중에서우리나라정도의중앙집중적인구조를띠고있는국가는뉴질랜드와네덜란드두나라뿐이다. 이에반하여캐나다, 독일, 미국, 영국, 일본, 호주등의국가에서는중앙정부부담이 30% 미만으로지방재정의역할이상대적으로매우큼을볼수있다. 보다큰지방정부부담은교육재정과지역사회가연계되어학부모 지역사회의보다적극적인참여여건이형성되어있음을의미한다. 110) [ 그림 6-3] 는또한많 109) 99년현재지자체의총교육투자는 1.1조원정도로서지자체전체예산 50.1조의약 2.3% ( 최저 0.2%, 최고 6.3%) 에불과하며, 대개의단체는법정부담금등최소한의지원에머무르고있다. 전반적으로재정자립도가낮은도단위단체들의교육투자비중이낮으나, 경기도와같이재정자립도가비교적높은데도교육투자비중이이례적으로낮은경우도있다. 110) 네덜란드, 뉴질랜드, 프랑스등의국가들도우리와같은중앙정부가교육재정조달의압도적역할을하고있으나, 이들국가들의경우교육재 - 208 -
교육재정개혁의방향 209 [ 그림 6-3] 정부계층별교육재원조달구조 (1997 년 ) 100% 80% 60% 40% 20% 0% 중앙 ( 연방 ) 정부광역자치단체기초자치단체 자료 : OECD, Education at a Glance: OECD Indicators, 2000. 벨기에스위스캐나다독일미국영국일본호주덴마크핀란드스페인헝가리오스트리아프랑스폴란드이탈리아멕시코한국네덜란드뉴질랜드 은국가에서광역단위지자체뿐만아니라기초단위지자체의역할 이상대적으로큰것을잘보여주고있는데, 이러한형태는기초자 치단위에서의교육자치실시를고려하고있는우리나라에게주는 시사성이크다. 중앙집중적재원조달구조는지역간의형평성달성에는효과적 이지만상대적으로 ( 지역간 ) 수혜자부담원칙과지자체간경쟁 효 율화달성에는비효과적이다. 최근지방세분교육세의지방교육세로 의전환과일부지방교육세의탄력세율허용등교육재정에대한 지역의역할을강화를통한지자체의역할을증대시키려는개혁이 추진되고있다 ( 한국개발연구원, 2000 에서재인용 ). 111) 지방세분교 정의지방으로의이월없이중앙정부가교육재원조달에상응하는수준의직접적인교육재정집행권을행사하고있다는점에서우리와큰차이가있다. 교육재정조달과집행의국가간패턴에관한보다상세한논의는한국조세연구원 (2000) 참조. 111) 2000년세법개정에대한정부안은다음과같은교육관련세재개편을담고있다 ( 한국개발연구원, 2000에서재인용 ). (1) 2000년말까지한시세인 - 209 -
210 육세가지방교육세로전환되는경우교육재정의중앙정부의존도는 3/4 수준으로낮아지게될것이지만, 세원이간접세형태로수익자부담원칙을충실히지킬수없다는제약점을여전히지니고있는것으로, 장기적으로는재산세나지방소득세형태의교육재원확충이이루어저야할것이다. 교육부예산상기에서지적한우리나라공교육비의중앙조달 지자체지출의구조는대부분의중앙교육재정이교부금, 잉여금등이전지출형태를띠게됨을의미한다. 1999년예산의경우 17.5조의교육부예산가운데 83% (13.5조) 가지방교육재정으로이전되었다. 이러한이전지출의가장큰부분은교육부예산의절반이약간안되는 47% 가량이일반내국세를재원으로하는지방교육재정교부금이고, 이외에도교육세를재원으로하는양여금 (27%), 교육환경개선특별회계 (4%), 지방교육재정지원 (5%) 112) 등이지방으로이전되어지방의초 중등교육을위해사용되었다. 이외에도학교컴퓨터보급, 외국인영어보조교사초청, 실업교육확충등정책적으로지원할필요가있는사업에대하여 1,541억원의국고보조금이추가로지원되었다. 지방으로이전되지아니하고중앙정부자체에의해집행되는예산은주로교육부및출연기관 (1.5조, 9%), 국립교육기관 (1.2조, 7%) 등에사용되었다. 일부교육세을 2005년까지시한연장하고, (2) 등록세, 균등할지방세, 재산세액, 종토세, 담배소비세, 경주마권세, 자동차세등에부가 (surtax) 되는지방세분교육세의지방교육세화 (3) 일부지방교육세에탄력세율적용허용 (4) 교육재정과지방재정의연계이다. 112) 지방교육재정지원은재정융자특별회계를재원으로한 9,000억원으로초 중등학교신설, 교원명예퇴직수당, 농어촌통합하교환경개선등에사용되었다. - 210 -
교육재정개혁의방향 211 [ 그림 6-4] 1999 년교육부예산의구성 지방교육재정 - 경상교부금 (5.55 조 ) 31% 기타 1% 교육기관 (1.2조) 7% 교육부및출연기관 (1.54조) 9% 재정융자특별회계 (0.96조) 5% 교육환경개선특별회계 (0.7조) 4% 지방교육재정-봉급교부금 (2.55조) 15% 지방교육재정 - 증액교부금 (0.13 조 ) 1% 지방교육양여금관리특별회계 (4.69 조 ) 27% 자료 : 교육부 한국교육개발원, 교육통계연보 1999. 주 : 지방교육재정으로의이전지출들은사선으로표시되었음. 지방교육재정초 중등교육의시설 운영을위해사용되는지방교육재정은그규모가 1999년약 17.2조원에이르고있는데, 지방교육재정의가장큰특징은중앙정부재정에대한의존도가매우높다는점이다. 실제로지방교육재정수입의 85% 가중앙정부로부터의이전지출에의존하고있으며, 지자체의부담이매우낮아시 도일반회계로부터의전입금이 6% 가량밖에되지않고있다. 더욱이지자체의지방교육재정에대한지원이법정부담금등최소한의지원에만한정되어있으며, 학교용부지부담의무의미이행등일반지자체와교육자치기관간의연계성이매우낮은것이사실이다. 113) 지자체의교 113) 이러한문제점을인식, 정부의조세개혁안에는일반지자체와교육자치기관간의연계성강화를위한방안들이포함되어있다. - 211 -
212 육재정부담이매우낮은것은 (1) 지역교육청이일반지자체와연계성이낮은독립적인기관으로운영되고있는현행교육자치구조와 (2) 일반지자체의교육투자증가분의대부분이교육교부금의감축으로상쇄되게되어있는현행지방교육교부금제도에그근본원인이있는것으로판단된다 ( 구체적인일반지자체와교육자치기관과의연계강화방안은본논문에서추후상술 ) 현행지방교육재정교부금법은기준재정수입액이기준재정수용액에미달하는부분을교부해주는것을재정배분의대원칙으로하고있다. 이원칙은지역간불균형시정에는매우효과적이나, 각지방에지역재정수입확보노력을저해한다. 향후지방자치단체일반회계로부터의전입금을기준재정수입액의산정기준에제외하거나일부만포함시키는등, 일반지자체의교육재정투자를적극유도할수있는제도적장치가필요한것으로판단된다. ( 윤정일 2000). 지출을살펴보면, 지방교육재정에서인건비, 경상비등경직성경비가차지하는비중이 70% 이상으로, 학교운영개선을위한자금의탄력적운영이어려운현실이다. 총액교부제, 도급제실시등자금의탄력적운영을촉진시킬수있는제도의확대 실시가요망된다. - 212 -
교육재정개혁의방향 213 [ 그림 6-5] 1999 년지방교육비예산구성 지방교육비특별회계 중앙정부부담국가부담수입교육부일반회계지방교육재정교부금 ( 내국세 11.8% 13%) 지방교육재정교부금 (8.2 조 ) 교육본부및출연기관교육기관교육부특별회계지방교육양여금관리 ( 교육세전액 ) 지방교육양여금 (4.7조 ) 교육환경개선교육환경개선교부금 (0.7 조 ) 재정융자특별회계지방재정지원 (0.9조 ) 국고국고보조금 (0.15 조 ) 지방자치단체부담지방자치단체일반회계부담수입일반회계中전출금및예탁금 - 법정전입금 (1.1 조 ). 교원봉급부담. 교원봉급. 지방세지원. 지방세 2.6%. 담배소비세지원. 담배소비세 45% ( 서울, 광역시 ) - 비법정전입금 (0.01 조 ) - 지원금 지방교육비특별회계자체수입재산수입사용료및수수료잡수입이월금지방교육채 학부모부담입학금및수업료 (1.2 조 ) 주민부담수입및기타주민부담금기타지원금 자료 : 박정수 (1999) < 그림 1> 및기획예산위원회 예산청 (1999) pp.192-4. - 213 -
214 제 7 장학교재정지원방식의개혁 제 1 절성과주의교육예산과재정배분방식개혁을 중심으로 가. 연구의배경 대량생산을기반으로한산업사회에서지식, 기술과정보가부가가치를창출하고국가의경쟁력을결정하는지식기반사회로이전함에따라, 다양성, 수월성, 창의성을강조하는초 중등교육체제의정립이긴요한과제로등장하였다. 이러한지식기반사회로의이전에따라, 학생과학부모들이원하는교육의형태가표준화된지식의단순습득에서질높은교육, 창의성함양, 특성화된교과로바뀌고있으나, 현재의초 중등교육은이러한변화된수요를충분히만족시키지못하고있어사교육팽창, 조기유학등의현상과함께전반적으로초 중등공교육에대한불신감이나타나고있다. 현재의공교육의위기상황을극복하기위해서는학생, 학부모들의변화된교육수요를반영하여교육을질을향상시키고다양화시키는것이필요하다. 교육의질향상과다양화를위해서는교육재정의확충과확대 - 214 -
학교재정지원방식의개혁 215 된교육재정이보다효율적으로사용될수있는제도적개선이필요하다. 이러한제도적개선의기본방향은학교의자율성 책임성강화, 학생과학부모의학교선택권강화와학교운영에있어서참여성강화, 그리고다양한교육수요를만족시키기위한학교제도의다양화, 일반자치와교육자치간의연계성강화, 교육부 -교육청-학교간의역할재정립등을들수있다. 본논문에서는이러한제도개혁중가장중요한기본요소라할수있는학교단위재정제도의개혁을살필것이다. 중앙정부중심의책임과권한을시 도교육청으로그리고나아가서는궁극적으로학교현장에의사결정의권한을분권화하는것이공교육의질저하라는엄청난위기를타계하는중요한대안으로부각되고있다. 이러한분권화개혁은최근교육개혁의단초는교육구조를전환하는데서찾아야하며이러한교육구조의재구조화는교육거버넌스의변화를통해서가능하다는인식에근거하고있는것이다. 학교교육현장의권한과책무를강화한다는점에서현장중심경영제 (site-based management) 라고도하며이의핵심에는예산에대한의사결정권을단위학교에서행사하도록하는학교단위재정제도 (school-based financing) 가자리잡고있다. 재정에관한의사결정의책임을단위학교의교장, 교사, 학부모, 그리고지역사회인사에게분권화하는것을통해보다탄력적이고책임있는학교경영이가능해서궁극적으로학교교육의질을제고할수있다는것이다. 단위학교재정제도는예산의편성, 집행에대한권한의대부분이교수- 학습이실제로이루어지는학교로이양되어예산에교육의실제적인참여자들의필요와참여를보다강하게반영하게된다. 이러한의미에서학교운영위원회의예결산에서의권한강화가필요하다. 본장은다음과같이구성되어있다. 제2절에서먼저학교재정 - 215 -
216 지원방식의현황과문제점을살피고, 제3절에서주요국의단위학교재정제도사례를분석하여시사점을도출할것이다. 제4절에서는단위학교재정배분및운영체계의개선방안을제시할것이다. 나. 학교재정지원체제의현황및문제점 학교재정지원체제의구조와문제점을파악하기위해서는먼저, 초 중등교육비의총액과구조, 시 도교육청으로의교육비배분현 황을살피는것이필요하다. 1) 초 중등교육비의총액과구조우리나라의초 중등교육비총액은 1998년현재 GDP대비 7% 를나타내고있다. 이러한매우높은초 중등교육비는비대한사교육비 (GDP대비 2.9%) 에기인하는것으로우리나라의학부모들은학교에납입하는입학금과수업료의 3~4배를사교육비로사용하고 < 표 7-1> 초 중등교육비의구조와추이 : 1977~1998 ( 단위 : GDP대비 %) 총교육비 공교육비 사교육비 공부담 사부담 1977 4.52 3.82 2.22 1.60 0.7 1982 4.78 4.38 2.71 1.67 0.4 1985 4.88 3.98 2.59 1.39 0.9 1990 4.64 3.44 2.47 0.97 1.2 1994 5.27 3.47 2.73 0.74 1.8 1998 7.11 4.21 3.37 0.84 2.9 자료 : 이주호, 학교정책개혁의원칙과의제 (2000) 에서재인용. - 216 -
학교재정지원방식의개혁 217 국가교육예산 < 표 7-2> 지방교육예산현황 지방교육재정 ( 단위 : 조원 ) 항목 00 01 항목 00 01 o 국가직접지원 3.5 3.4 o 국가이전 16.0 16.61 교육부 3.0 3.2 (84%) (73%) 타부처 0.4 0.2 지방교육세합산시 - 20.12 (89%) o 지방이전 16.0 16.61 (20.1)2 교육교부금 9.1 13.0 o 자치단체전입금 1.1 (6%) 4.9 (22%) - 경상교부금 5.9 8.9 ( 내국세대비 11.8% 13%) - 봉급교부금 2.8 3.9 ( 교직수당등 6개수당추가 ) - 증액교부금 0.4 0.2 시 도세 0.3 0.5 ( 전입비율 2.6% 3.6%) 중등교원봉급 0.3 0.4 담배소비세 (45%) 0.5 0.5 교육세재원 5.9 3.6 지방교육세 3-3.5 (7.1)2 o 자체수입 1.9 1.1 - 교육양여금 5.2 3.6 (10%) (5%) - 환특 0.7 - 입학금 수업료 0.8 0.8 재정융자 1.0 - 지방채등 1.1 0.3 합계 19.5 20.0 합계 19.0 (100%) 22.6 (100%) 주 : 1) 교부금재원 78%, 교육세재원 22% 3) 01년지방세부가교육세 지방교육세자료 : 기획예산처자료, 2001. 2) 지방교육세합산시규모 - 217 -
218 있는실정이다. 총교육비중사교육비를제외한공교육비도 GDP대비 4.2% 로나타나 OECD 평균 (3.7%) 을다소상회하는것으로나타났는데, 이는우리나라초 중등교육에있어서교육재정의확충에못지않게교육재정의효율적사용이중요한과제임을의미한다. 정부의초 중등교육예산은 1995년 5.31 교육개혁이후크게증대 (GDP대비 1994년 2.7% 에서 1998년 3.4% 로 ) 하였고, 2001년에교육교부금인상, 교육세제개편, 봉급교부금증액등으로다시한번크게증대되었다. 114) 2) 지방교육재정의규모와구조재원조달면에서보면, 우리나라의교육재정은매우중앙집중적인구조를띠고있는데, 이러한구조는교육재정에있어내국세를재원으로하는교부금과교육세를재원으로하는양여금이차지하는비중이매우높고, 이들세금의징수를중앙정부가담당하고있음에기인하는것이다. 2001년부터지방세분교육세 (3.5조) 가지방교육세화됨에따라지방정부의재원조달비중이 21% 로증가하기는했으나, 교육이지역공공재 (local public good) 의성격을띠고있음을고려할때향후에도지속적으로지방정부의역할을강화할필요성이있다. 현재중앙에서지방으로이전되는교육관련중앙정부의예산은 114) 2001년부터는지방교육재정의확충이국가및지방자치단체의양차원에서모두이루어졌다. 1999년말지방교육재정교부금법의개정으로국가의경우교원에게만지급하는교직수당등 6개수당을추가하고내국세의 11.8% 이던경상교부금의교부율이 13% 로인상되었다. 지방자치단체의경우도부산이외 5개광역시와경기도의봉급액 10% 부담, 시도세총액의 2.6% 이던전입금비율을 3.6% 로인상하였으며지방세 7가지세목에부가되는교육세는지방교육세로전환하여지방정부가바로시 도교육청으로전입하도록하였다. - 218 -
학교재정지원방식의개혁 219 크게교육교부금, 교육양여금, 교육보조금으로나누어볼수있는데, 이들재원의목적, 규모, 배분기준은 < 표 7-3> 에정리되어있다. 이들이전재원중가장큰비중을차지하고있는교부금은지방자치단체가교육기관및교육행정기관을설치 운영함에필요한재원의전부또는일부를국가가교부하여교육의균형있는발전의도모를목적으로하는목적명시 ( 교육 ) 적형평화교부금이다. 지방교육예산의대부분이지방교육재정교부금의배분산식 ( 기준재정수요- 기준재정수입 = 교부금액 ) 안에포괄되므로지역간경쟁메커니즘은원천적으로작동하기어렵도록제도가만들어져있다. 이러한과도한형평성위주의현행교육재원조달 배분체계는전반적으로지방의자율적인투자확대를촉진하기보다는오히려억제하는효과가있기때문에, 지자체의자율적이며책임성있는교육투자를유도하는방향으로의제도적개선이필요하다 ( 우천식 이영, 2001). < 표 7-3> 에나타나있는바와같이교육교부금은봉급교부금, 경상교부금, 증액교부금으로크게나누어지며, 내국세의 13% 로정해지는경상교부금은다시보통교부금 ( 경상교부금의 10/11) 과특별교부금 ( 경상교부금의 1/11) 으로나누어진다. 봉급교부금은의무교육기관의 1) 교원봉급, 2) 상여급, 정근수당등봉급액을기준으로하여지급액이산정되는수당, 3) 교육공무원법에서규정된수당, 4) 기획예산처장관과교육부장관이협의하여정하는수당등의지급을위한교부금으로 2001년부터교직 교과지도 담임 교원보전 주임교사 교원특별수당등 6개수당이추가되었다. 경상교부금의 10/11 로정해지는보통교부금의기준재정수요는경상재정수요액과학생수용시설재정수요액으로나누어지는데, 경상재정수요보통교부금은학교급별교육비차이도 ( 표준교육비개념 ) 에의한산정및총액교부가이루어지고있다. 구체적으로기준재정수입 ( 지방교육양여금, 등 - 219 -
220 < 표 7-3> 초 중등교육관련중앙정부의이전예산의성격 항목목적및용도규모배분기준 Ⅰ. 교육교부금 (13 조 ) 1. 봉급교부금 (3.9 조 ) 의무교육기관의교원봉급과지정된수당지급 목적에상응하는금액 2. 경상교부금 (8.9 조 ) 내국세총액의 13% 2.1. 보통교부금 기준재정수요액과기준재정수입액의차이보전 내국세총액의 13% 의 10/11 경상재정수요경상지출용경비지급가중학생수 학생수용시설 재정수요 ( 총가용재원의 10분의 1 토지매입비와학교시설관련경비지급범위안에서교육부건축공사비장관이정함 ) 2.2. 특별교부금 재해복구등기준재정수요액으로포착할수없는특별한재정수요 내국세총액의 13% 의 1/11 3. 증액교부금 (0.2 조 ) 부득이한수요가있는경우예산에서정하는금액 Ⅱ. 교육양여금 (3.6 조 ) 의무교육경비국세분교육세 전전년도 11.1 의인구비율 Ⅲ. 국고보조금국가가지정한사업에보조예산에서정하는금액 주 : 괄호안의금액은 2001년예산자료 : 한국개발연구원, 2001 록금중입학금과수업료, 그리고지방자치단체의일반회계전입금 ) 을뺀기준재정수요 ( 학생1인당표준경비 * 가중학생수 ) 에따라결정되는구조이다. 115) 이는모든지역의학생 1인당교육비가장기적으로교육부가정한학생 1인당표준교육비와일치되어야한다는목표 115) 1990년이전에는이러한총액교부방식대신시 도교육청에서단위사업별교부금산정자료를제출하면이를교육부에서인건비, 행정기관운영비, 시설비등으로산정하여교부되었음. - 220 -
학교재정지원방식의개혁 221 하에교육재정교부금이배분되고있음을의미한다. 학생수용시설수요보통교부금은 1996년부터는택지개발등으로학교신설이증가되는시도의시설비수요를반영하기위해경상재정수요에서분리하여별도로산정하고있는데토지매입비와건축공사비를근거로지역배분한다. 경상교부금의나머지 1/11은특별교부금의재원이되는데특별보조금은 1) 기준재정수요액으로포착할수없는특별한재정수요, 2) 재해복구, 3) 교육행정기관의교육 학예에관한시설등에사용된다. 증액교부금은 1990년에신설되었는데, 이는지방교육재정상부득이한수요가있는경우에사용된다고규정되어있다. 지방교육양여금은교육세재원의처리를위해만들어진재정조정제도로별도의기능을수행하기보다는교육의질적향상을도모하는것으로목적하에시도의인구비율에따라배분되고있어교육재정확충의효과만을지니고있을뿐이다. 2001년부터는지방세분교육세가지방교육세로독립하고나머지국세분만이교육양여금으로사용하게되어그규모가축소되었다. 교육세재원에대한조세저항이상대적으로낮다는근거에서존치가합리화되어왔으나, 이러한논리의타당성은미약한것이사실이다. 또한, 전액이교부금배분산식의기준재정수입으로산입됨에따라별도의제도로서존재가치를찾기어렵기때문에장기적으로지방교육교부금에통합시키는것이바람직할것이다. 마지막으로보조금을살펴보면, 교육부소관의국고보조금은 1999년예산기준으로총 1,892억원 116) 수준으로규모측면에서교부금이나양여금에비해매우미미한수준이다. 시 도교육청의총세입은지금까지살펴본중앙정부의지방으로의교육비이전지출분과지방정부부담수입, 그리고입학금수입 사용료 이월금등을포괄하는교육비특별회계부담수입으로구성 116) 교육환경개선사업제외. - 221 -
222 되어있다. 2000년과 2001년사이지방교육재정에는커다란변화가나타난해이기때문에이두해를비교하는것은매우의미있는일이다. 2000년의경우총결산수입규모는 22.4조로나타나고있는데, 이중 71% 를중앙정부가, 5% 를지방정부가, 그리고나머지 24% 는교육비특별회계부담수입 ( 입학금, 사용료, 재산수입, 이월금, 지방교육채등 ) 으로조달되었다. 2001년의경우현재예산자료만이가용하여예산자료를사용하여계산하면, 중앙정부가여전히 70% 를조달하고, 지방정부가 21% 를, 교육비특별회계부담수입이나머지 9% 를조달하고있다. 중앙정부조달비중이유지된것은지방세분교육세의지방교육세화로양여금의비중이 23% 에서 16% 로감소하였지만교부세율의인상으로교부금의비중이 44% 에서 52% 로증가한데기인하는것이다. 지방정부에의해조달되는비중이 21% 이상으로급증한것은지방세분교육세의지방교육세화, 법정전입율인상, 봉급전입금대상지역확대등에기인한것이다. 특이할만한사항은 2000년결산에서 1.8조에달했던지방교육채가 2001년예산에는거의전무하여교육비특별회계부담수입으로조달되는비중이 24% 에서 9% 로급감하였다. 시 도교육청별로살펴보면, 2001년에취해진일련의변화이후자치단체별로재원조달구조가보다큰차이를나타내고있는데, 지방교육세세수가큰서울특별시, 광역시, 제주등지역에서의자치단체부담수입이크게증대하였다. 하지만, 시 도교육청별로예산총액은 2000년과 2001년사이크게변화하지않았는데, 이는교부금이형평화교부금으로써적절히작동을하였음을의미한다. 특히서울특별시의경우자치단체부담수입의증가에따라교부금은타지자체에비해매우미미하게증가한것으로나타났다. 현행지방교육재정조정제도는지역균등화, 국가적최저수준, - 222 -
학교재정지원방식의개혁 223 외부효과의내재화등과같은다양한정책목표를달성하기위하여성격이다른지방교부세, 지방양여금, 국고보조금등세가지의보조금으로구성되어있다. 이러한지방교육재정조정제도의가장큰문제점은정책목표와수단이일치하지않는경우가많아서이전재원의효과성이떨어지고중복투자와중복행정과같은자원낭비가발생하고있다는것이다. 또한, 현행지방교육교부금제도하에서는일반지자체의교육투자증가분의대부분이교육교부금의감축으로상쇄되도록되어있어 ( 과도한형평성위주의특성 ) 전반적으로지방의교육재원확충노력을억제하고있는것도매우큰문제이다. 이러한문제점을해결하기위해, 지방교육양여금은지방교육교부금에통합하는것이장기적으로필요하며, 지방교육교부금과국고보조금의경우도지방교육교부금이장기적으로지방교부금에통합되는경우이는형평화교부금으로국가최소한의수준 (national minimum) 을유지하는기능을담당하고국고보조금은현재의미미한수준에서보다발전하여국가사업의보장또는누출효과가있는사업을담당하여야할것이다. 또한, 지방의책임성을제고, 교부금이성과제고에역인센티브로작용하는것을방지하기위해지방재원의교육투자가증대한경우이것이교부금감소로완전히상쇄되어서는안된다. 교육교부금의자의적인배분을방지하기위해기준재정수요측정에있어서표준교육비에접근하려는노력을더욱경주하여야하고, 학교및학급규모에표준화된교육조건을제공할수있는재정수요를파악하는단순하면서도적합성이높은산정식을도출해야한다. - 223 -
224 [ 그림 7-1] 시 도교육청별세입결산현황, 2000 100% 80% 총세입대비비 60% 40% 5% 23% 19% 11% 6% 28% 25% 6% 7% 5% 20% 21% 25% 5% 19% 24% 16% 18% 18% 17% 16% 19% 21% 18% 33% 58% 54% 60% 54% 59% 57% 55% 59% 20% 44% 28% 34% 37% 42% 43% 37% 45% 19% 0% 합계 (22.44) 서울 (3.42) 부산 (1.49) 대구 (1.09) 인천 (1.08) 광주 (0.73) 대전 (0.68) 울산 (0.58) 경기 (4.01) 강원 (1.03) 충북 (0.90) 충남 (1.16) 전북 (1.30) 전남 (1.50) 경북 (1.59) 경남 (1.55) 지방교육재정교부금지방교육양여금교육환경개선교부금 + 국고지원금자치단체부담수입교육비특별회계부담수입 자료 : 교육부국정감사자료 (2001) 이용작성. [ 그림 7-2] 시 도교육청별세입예산현황, 2001 제주 (0.32) 100% 11% 10% 8% 9% 7% 12% 12% 17% 총세입대비비중 80% 60% 40% 20% 21% 16% 52% 45% 22% 19% 18% 19% 20% 26% 25% 27% 17% 16% 16% 14% 19% 20% 18% 55% 56% 52% 53% 44% 44% 44% 12% 69% 14% 67% 13% 13% 73% 71% 12% 74% 14% 70% 15% 67% 13% 64% 22% 0% 합계 (22.20) 서울 (3.58) 부산 (1.53) 대구 (0.96) 인천 (1.09) 광주 (0.65) 대전 (0.65) 울산 (0.56) 경기 (4.14) 강원 (0.97) 충북 (0.81) 충남 (1.17) 전북 (1.21) 전남 (1.42) 경북 (1.53) 경남 (1.62) 지방교육재정교부금지방교육양여금교육환경개선교부금 + 국고지원금자치단체부담수입교육비특별회계부담수입 자료 : 교육부국정감사자료 (2001) 이용작성. 제주 (0.31) - 224 -
학교재정지원방식의개혁 225 3) 학교단위재정현황개관본항에서는 2001년부터도입 시행되고있는학교예산회계제도운영과관련한현황과문제점을살필것이다. 다음의 라 와 마 절에서 A 교육청및 B 고등학교의사례를중심으로하여현행제도의한계및개선방안을살펴보기로한다. 주지하는바와같이 2000년이전까지의학교예산은지방재정법, 지방교육자치에관한법률등에서정하는바에의하여교육감이편성하고교육위원회와시도의회의심의 의결을거쳐지원되는교육비특별회계와학부모의자발적참여에의한학교운영지원비 ( 육성회비 ), 그리고학교발전기금및기부금등으로구성된다. 2001년부터는국공립학교에한해하나의통합회계로국가일반회계또는지방자치단체의교육비특별회계로부터의전입금 ( 도급경비와일상경비 ), 학교운영지원비, 수익자부담경비, 국가또는지방자치단체등의보조금및지원금, 학교발전기금으로부터의전입금, 사용료및수수료, 이월금등이학교회계의세입으로관리되고있다. 다만입학금과수업료는 2000년까지와동일한방식으로시 도교육청으로납부되며세출에있어서도교원및행정직원의인건비는관할시 도교육청에서일괄집행하고있다. 사립학교는사립학교법에의해교비회계가설치되어있어학교재정의출납사항이통합되어있으나공립학교의경우 2000년이전까지는단위학교재정이인건비와시설비, 그리고목적성경비는일상경비로하여교육청및지역교육청에서일괄적으로배분하고집행함으로써학교단위에서재정을총괄적으로파악하기가어려워합리적인학교경영이나예산과정의투명성을확보하는것이곤란하였다. 따라서 2001회계년도부터는단위학교회계제도가도입됨에따라학교운영위원회의심의를거쳐총괄적으로관리되고있다. 물론아 - 225 -
226 직까지는의사결정을담당하는이해관계자들의예산회계관련전문성부족및경험의부족, 그리고시 도교육청의단위학교회계제도에대한이해부족등으로통합회계의편성및운영이형식적으로이루어지고있으나자율과책임성에기초한학교재정운용을위한제도적기반은마련된것으로보인다. 2000년이전에는동일한학교예산이면서도일상경비는 117) 교육청의집행기준에따라야하고, 도급경비와학교운영지원비는학교운영위원회의지침을따라야했고학교발전기금에대한관리규정, 급식비에대한관리규정등은전체적으로조정되지않은채, 필요한부분에대해필요한규정을제정하여운영하고있는실정이었다가학교회계제도의도입으로단위학교의자율적인운용의폭이상당히넓어지게되었다. 118) 사립학교는사립학교법의개정으로육성회비도교비회계에통합이되었으며공립학교의경우이를통합운영할수있는제도적장치가 2001년에서야마련된것이다. 이러한학교예산회계제도의시행으로학교재정운영의투명성확보, 단위학교실정에맞는효율적인예산집행, 학교단위책임경영의실현, 자율성과신축적인예산운영, 교사와학부모의예산과정에의참여등여러긍정적인효과가기대된다. 2001년도입된학교회계제도에는이러한학교예산통합과함께, 회계연도의통합, 예산일괄배부도입, 사용료 수수료의자체수입처리, 집행잔액의이월허용등단위학교의예산자율권신장을위한여러다른조치들도취하여졌다 < 표 7-4 참조 >. 117) 일상경비는비목간전용이엄격히통제되며, 예산배정및집행, 장부정리등이목별로이루어지고정산이필요하며불용액에대해서는정산이요구된다. 118) 교육재정백서 (1999) pp.140-158와학교예산회계제도워크샾 (2000) pp.21-47 을참조하기바란다. - 226 -
학교재정지원방식의개혁 227 < 표 7-4> 종래의제도와새로운학교회계제도의비교 구분종래제도새로운학교회계제도 회계연도 교육비특별회계 : 1.1 12.31 학교운영지원회계 : 3.1 2.28 3.1 2월말일( 학년도에치 ) 일 일상경비와도급경비로구분 일상경비와도급경비의구 예산배부방식 하여사용목적을정하여배부 분없이표준교육비를기준으로총액배부 예산배부시기 수시배부 학교회계연도개시전에일괄배부 재원에따른사용목적구분없이학교실정에따라 세입재원별로사용목적에세출예산편성자율적으로세출예산편성따라세출예산편성 ( 보조금및수익자부담경비제외 ) 학교시설사용료, 수수료수 학교시설사용료 수수료사용료 수수입등을국고및교육비특수입등을학교자체수료수입처리별회계금고로납입입으로처리 경비의종류에따라서로 통합장부사용다른회계지침을적용하여회계장부관리자금별로별도의회계및장부관리 자금의이월 일상경비의경우잔액발생 집행잔액은자동적으로시모두반납이월 자료 : 교육부 한국교육개발원 (2000) 학교회계길잡이 현재는절반정도의학교교육비가목적사업비 (308-02) 로편성되어있어이를도급경비화하는데는많은어려움이따를것으로보인다. 따라서현재는회계연도중관할청으로부터지원되는목적사업비는성립전예산으로집행하고차기추가경정예산에반영하도록하고있다. 그럼에도불구하고현행교 급당기본경비 (308-01) 배분 - 227 -
228 기준은학교급별차이도, 학교규모별증가지수, 학생수등을충분히반영하지못함으로써배분기준의적정성에대한의구심이늘제기되어왔는바학교기관유지 관리에소요되는기본운영비는학교규모에비례하여증가하는것이아니므로현행학교운영비배분방법은소규모학교가오히려불리한실정이며중. 고등학교는학교육성회비 ( 학생회비 ) 수입이있는데도이를감안하지못해왔다는점을지적하고있다 ( 박정수, 1999). 그리고학교경상운영비라도교육청각과의시책사업비로분산편성되어부서간협조가잘이루어지지않아매년초학교운영비배분계획시달시학교기본운영비를제외한각과에서지원하는목적지정사업비는제외되어단위학교에서는당해학교년간지원규모를파악하지못해년간학교운영계획을제대로수립할수없는실정으로이를극복하는것이단위학교예산회계제도의정착에관건이될것으로판단하고있다. 학교회계제도의도입은무엇보다도기본원칙으로단위학교로의재정자율성을확대하고재정지원방식은미리예측이가능하게공개적으로지원하며학교교육비목에모든학교에지원되는예산을계상하도록하는것이중요하다. 이를위해서는현재학교교육비 (308-01) 와목적사업비 (308-02) 의구성이거의반반씩되어있고학교에따라서는오히려목적사업비의비중이더많게나타나는바시 도교육청에서총액으로단위학교에경비를지원하기위해서는가능한학교교육비의비중을제고할필요가있다. 이는구조적으로는국고보조금의포괄보조금화와도맥을같이하는방안이며국고보조금제도의개혁이중앙부서의기관구조조정과맞물려있는것과마찬가지로목적사업비의학교교육비로의전환은교육청의기관구조조정과직접적으로연계되어있는과제라할수있다. 물론이러한구조조정의어려움을감안하더라도학교단위예산회계제도의실 - 228 -
학교재정지원방식의개혁 229 질적인효과를제고하기위해서는다음과같은원칙이견지될필요가있다 ( 공은배, 2000). 첫째, 모든학교에공통되지않는순수한의미의교육청사업비만목적사업비로편성한다. 둘째, 교육과정운영및학교공통경비에해당되는사항은학교교육비로배분한다. 셋째, 학교교육비는단위학교가교육활동을정상적으로수행할수있도록표준교육비를최대한반영하여배분한다. 넷째, 지방교부금의배분산식을원용하여학교운영지원비수입의 80%( 예시 ) 는기준재정수입으로감안하여학교규모, 지역등에따른학교교육비의격차를완화하는것이필요하다. < 표 7-5> 시 도교육비특별회계의학교운영비규모및비중 ( 단위 : 백억원, %) 구분 인건비 학교운영비 행정비 시설비 이자예비비합계 1997 1,178(65.1%) 159(8.8%) 116(6.4%) 349(19.3%) 0 8 1,810 1998 1,190(68.3%) 143(8.2%) 118(6.7%) 282(16.2%) 0 10 1,742 1999 1,349(73.8%) 131(7.2%) 97(5.3%) 238(13.0%) 5 8 1,828 2000 1,423(73.9%) 126(6.5%) 98(5.1%) 249(13.0%) 21 8 1,925 주 : 2000년자료는예산과목체제가바뀌어추계치를사용함. 자료 : 교육부내부자료 현행학교재정의지출구조의가장큰문제점은 < 표 7-5> 에서 볼수있는바와같이인건비의과다로인하여학교운영비및시설 비가매우작은수준에불과하며또한줄어드는추세에있다는것 이다. 실제로학교의교수-학습을위해존재하여야할지방교육재정 이직접적인단위학교사업비인학교운영비를위해서는전체의 7~ 9% 만을지출하고있는것은문제라하겠다. 119) 물론인건비도이중 119) 물론학교운영지원비및사립학교의수업료, 입학금및육성회비는제 - 229 -
230 교원분이대부분이라는점에서광의의학교운영비이지만학교운영비의절대적인영세성은여실히보여준다고하겠다. 그리고시 도교육청에따라서는이학교운영비도전액이도급경비로지원되는것이아니라목적사업비의비중이상당하다는점에서단위학교의책임있는재정운영을기대하기는곤란한실정이다. 120) 규모측면뿐만아니라시설비및교육사업비등일상경비의배분이수시로이루어짐에따라추가경정예산의편성이수차례요구되어짐에따라예산편성의계획성및효율성이문제가된다. 다음의 4) 와 5) 절에서 A 교육청및 B 고등학교의사례를중심으로하여현행제도의현황과문제점을살펴보기로한다. 4) A 교육청예산체제의문제점모든시 도교육청은 2000년예산부터기관별투입위주예산체제를학교급별, 단위사업별성과지향예산체제로개편하였다. 그러나 A교육청예산분석을통해예산편성과목체제 ( 그릇 ) 는바뀌었으나그속에담겨질사업내용은전혀바뀌지않은것을확인할수있었다. 그리고계획적이고효율적인재정운영과중복및과잉투자의방지를위해투자심사제도를도입하였으나이역시형식에그치고있음을확인할수있었다. 지방자치단체의재정투융자심사제도를도입하여이를교육청예산편성과정에반영하려하였으나실제로정보화사업과같은계속사업을제외하고는 A교육청의경우 30억이상 ( 일반시 도교육청 외되어있다. 120) 정확한통계는아니지만필자가 2년간에걸친시 도교육청평가를통해파악한바로는대략시 도교육비특별회계학교교육비목의 40% 정도가도급경비로지원되고있는것으로판단된다. - 230 -
학교재정지원방식의개혁 231 20억원이상 ) 되는신규투자사업은학생수용시설사업밖에는없는실정이다. 그러나학생수용시설의경우교육부지침에따라교육재정계획심의위원회의심의를거치는경우투자심사대상에서제외할수있도록함에따라결과적으로 2000년예산사업중투자심사대상이되는사업이단한건도없는실정이되어버렸다. A 교육청의 3조 1,574억원의예산중단하나의사업도투자심사대상이되지않는다는것은매우불합리한것으로판단된다. 물론 1995년에발표된한국교육개발원의표준교육비연구의신뢰도도검증을거쳐야하고시기적으로도보완적인연구가시행되어야하지만 A교육청의경우표준교육운영비대비초등학교 47.1%, 중학교 52.0%, 인문고등학교 56.0% 에불과한운영비를기본운영비로지원하는것은문제가있는것으로보인다. 따라서예산편성체제의취지에걸맞게교육청각실과에서사업비로유보하는목적지원경비의상당부분을기본경비로지원하는실질적인예산운용개혁이수반되어야한다. 예를들어초등학교교육에있어수업방법개선선도학교운영, 열린교육시범학교지원, 연구실험시범학교운영, 목표지향평가기준적용실험학교운영, 특별활동우수초등학교지원금, 시골학교시설이용자연학습비, 특별활동발표회지원, 학교운동경기부지원, 교과서무상지원, 특수학급지원, 급식학교운영비지원, 자연과실험연수및연수실운영, 수업개선연구교사제운영, 발명교실운영비, 과학실험보조원인건비, 공익근무전산보조원인건비, 교육용소프트웨어개발보급, 학내전산망구축, 학교컴퓨터보급, 기타운영비지원 ( 항공기소음피해학교지원, 자율장학운영비지원, 체육시설관리운영비 ), 초등학교사무보조원배치, 보결수업대체강사수당, 신설학교개교경비, 노인정방문비등이목적지원경비로편성되어있다. 이중에서반드시목적지원경비로남겨 - 231 -
232 두어야하는항목으로는특수학급지원, 교육용소프트웨어개발보급, 학내전산망운영, 학교컴퓨터보급, 기타운영비지원, 신설학교개교경비에국한하여도무방하리라는판단이다. 물론교급당, 교원및학생당경비로기본운영비를배분할때보정지수를활용하여배분하는경우이들마저도기본운영비로배분하여도큰문제가되지는않을것으로보인다. 무엇보다도근본적인문제는예산편성체제의개편의취지가살려지고있는가하는점이다. 5) B 고등학교예산체제의문제점 2001년부터운영되고있는학교회계제도도현재학교운영지원비, 도급경비, 일상경비중일부 ( 목적경비, 학교교육비등 ) 에대해서통합예산서체제로운영되고있다. 그러나회계장부, 적용법규등은기존의지침을따르게되어있어형식적인통합에그치고있는한계가있다. 121) 한편일상경비의경우다양한과목으로학교에배부하여교원들이예산서를어려워하는원인으로작용하고있으며배부도연중이루어지고있어다수의추가경정예산을편성하여야하는문제점을유발하고있다. 인천의 B고등학교의경우 99년예산중도급경비는 78,910천원이고학교운영지원비수입은 329,714천원으로학교운영지원비예산의비중이 80.7% 나된다. 학교회계도입에따른제도가빠른시일내올 121) 현행학교의회계운용에따른각종법령및지침으로는예산회계법및동법시행령, 지방재정법및동법시행령, 국가를당사자로하는계약에관한법률, 동시행령및동시행규칙, 도급경비사무처리규칙및사무처리요령, 교육자치단체교육비특별회계재무회계규칙, 학교운영비운영지침, 학교발전기금조성운영및회계관리요령, 세출예산집행지침, 회계관계직원등의책임에관한법률및동시행령, 물품관리법및동시행령, 국고금단수계산법및동시행령등이있다. - 232 -
학교재정지원방식의개혁 233 바르게정착하기위해서는행정실및교사의행정업무량증가가필수적이다. 학교단위예산제도는교원, 학부모, 지역인사등이예산및학교경영에참여하여민주적인의사결정에의한효율적인학교운영이될수있도록하여야한다. 그러나현재학교의경우교원은예산회계에대한지식이부족하고참여도도아직은낮은수준이며학교운영위원들도전문지식부족으로각종심의에어려움을호소하고있다. 현행학교예산회계제도의문제점으로는복잡한회계구조에서오는예산집행의번잡성과자금집행상의투명성의부족에따른효율성의저하및궁극적으로교육의질저하를지적할수있다. 첫째는시기적인문제로학교교육활동을효과적으로지원하기위해서는필요한시기에필요한만큼의예산을동원할수있어야하나현재의학교예산회계제도하에서는학교재정의총체적인파악이어렵다. 물론 2001년부터형식적인통합을통한사후적총체적인파악은가능하나교육부와시 도교육청의수시자금배분관행은지속되고있어학교의계획적인예산운영을어렵게한다. 둘째, 복잡한학교재정구조는회계집행상의투명성을결여하고있다. 시 도교육청재무회계규칙, 도급경비처리지침, 학교운영지원회계관리요령, 학교발전기금의조성 운용및회계관리에관한규칙, 시군및자치구의교육경비보조에관한규칙그리고최근에제정된국립및공립초 중등학교회계규칙등다양한규정이함께학교예산운용을규율하고있다. 요컨대여전히학교회계와관련한인적인능력 (manpower capacity) 과제도적인정비가이루어지지않아다기한방식으로관리하고있다. 셋째, 학교회계라는개념과이에필요한기준등에대한이해의부족이다. 학교회계는단위학교가독자적인회계단위 (accounting - 233 -
234 unit) 로단위학교별예산과결산이가능하게끔되었다는것을의미한다. 단위학교가독립적인회계시스템을운영함으로써동기부여및합리적인성과평가가가능해진다는점에서필요성은모두가공감하나이를위한관계법령의수정과보완이시급하게이루어져야한다. 실제학교회계의운영과직접관련되는법규는예산회계법, 지방재정법등 18종이나되어복잡성의문제가지적된다 ( 김경호, 1999). 차제에정부회계기준이마련되는과정에있으므로이에따라학교회계를구속하는제반법규도함께정비되어야할것이다. 넷째, 현재의학교회계제도는법규에따른회계처리절차적인면만이너무강조되고있어회계단위의효과적인의사전달수단이며경영성과를적절히공시하여야한다는측면은간과되고있다. 학교회계정보의신뢰성을뒷받침하는내부통제의문제도고려되어야하며예산의심의와결산의심의에참여하는이해관계자의적극적인참여동기를부여하는것도중요한과제가될것이다. 마지막으로우리나라학교재정의문제를요약하면단위학교재정규모가매우영세하다는것과품목별예산제도의운영으로재정운영의탄력성이결여되고성과측정이불가능하다는점, 학교예산의편성과집행에있어서교육계획과활동의직접적인당사자인교사, 학생, 학부모등의참여가배제되었다는점, 그리고학교재정이투명하지못하고비합리적으로운영된다는점등이지적되어왔는바단위학교예산제도는합리적인기준에의해단위학교에총액으로예산을배분함으로써교육당사자들의참여와현장의수요를적절히반영할수있는필요조건을구비하는셈이다. - 234 -
학교재정지원방식의개혁 235 < 표 7-6> 일상경비세출과목 관항세항세세항목 급여관리 급여관리 교원급여관리일반직급여관리 국가및지방공무원인건비, 업무추진비, 인건비복리후생비 교육행정비교육행정기관운영비 중등교육국운영교육국운영기관운영비교육정보담당관실운영 관서운영비여비자산취득비, 관서운영비 재교육비교원재교육관리시험검정비투자교육사업비국가시험검정관리사회교육비경상교육사업비교육사업비사회교육관리특별교육재정투자교육사업비투자교육지원수요지원비경상교육사업비체육사업관리체육사업비 여비관서운영비, 여비, 업무추진비관서운영비투자교육지원사업비보상금 학교비학교운영비고등학교학교운영비학교교육비 자료 : 교육부 (2000), 학교예산회계제도워크샵. 다. 주요국의단위학교재정제도사례분석 단위학교중심의재정운영체제를구축하기위한일련의움직임은미국, 영국, 호주등을위시한선진국에서나타나고있는공통적인현상이며 1990년대이후더욱강화되고있다 ( 한유경외, 1999). 단위학교재정제도는단위학교책임경영제도의확립이라는궁극적인목표를달성하기위해도입되는예산운용제도로, 자율성과책임성증대를통해교수 -학습의질을제고시키고학생들의학업성취를높이려는교육개혁의일환으로이해되어져야한다. 이러한단위학교재정제도는많은나라에있어서부실화된공교육의정상화를위해다른여러관련된교육개혁과함께하나의패키지로도입되는형태를띠고있는데, 주로성과에대한단위학교책무성강화, 학생과 - 235 -
236 학부모의학교선택권확대, 새로운형태의학교제도도입, 122) 학교운영위원회의권한강화, 학교성과평가제도강화, 학교정보공개등과함께도입되는것이관찰된다. 이러한관련개혁조치들은단위학교재정제도도입의근거와필요조건을형성하는것들로우리나라에서도이들관련개혁조치들과의연계성을충분히검토하여필요한개혁조치들을함께실시해야한다. 단위학교의책무성강화와단위학교재정제도간의연계는여러나라에서관찰된다. 성과가좋은학교에인센티브를주고, 성과가부족한학교에는여러가지방식의제재와성과개선유인을가하는시장경제논리를교육예산에도입하고있는데, 이는성과기반교육예산 (performance based school finance) 이라불린다. King and Mathers(1997) 에의하면성과기반교육예산제도에대한평가는긍정적인측면이큰것으로나타나고있다. 우수학교에대한지원과부실학교에대한제재가어느정도개선효과를나타내고있으며특히학습부진학생들에대한교사들의관심증대와성과가부실한학교와초등학교에서그효과가컸던것이눈에띤다. 또한학교이미지를보상과제재의수단으로활용할경우 - 즉개선정도를홍보하는등언론을적절히활용할경우 - 그효과가큰것으로나타났다. 반면에부작용으로는평가대상에서제외되는과목을경시하는등교과과정의폭이좁아지는측면이있었고, 학력측정의결과를교육목적에사용하는것이아니라정책적인목적에활용함으로써학력측정의취지가왜곡되거나수단과목표의대치현상이나타나고학업성적을높이기위한반윤리적인측면이나교사간의의견대립측면에서운영상의주의를요한다. 122) 많은나라에있어서단위학교재정제도는기존공교육의부실화를극복하기위한방안으로도입되었다. - 236 -
학교재정지원방식의개혁 237 단위학교재정제도는많은경우에있어서학생과학부모의학교선택권확대와함께도입되었는데, 이는학생과학부모의학교선택권을확대시키고그선택에따라정부의재정지원이이루어짐으로써부실화된학교들을경쟁의압력을통해정상화하려는시도이다. 정부의재정지원이학생수에의존하는비중이높을수록재정지원의시장경쟁유도적인기능이강하게된다. 단위학교재정제도가도입된많은나라에서학교운영위원회의예산편성 심의권이강화되는것이관찰되는데, 이는단위학교재정제도도입에따라신장된예산의자율권이오용되는것을방지하기위해균형과견제제도를마련한것이다. 단위학교재정제도가현실적으로새로운학교제도의시행과함께도입되었음도주목할만하다. 공교육부실화와미국의협약학교 (charter school) 의예와같이이의대안으로등장한새로운학교들에대한재정지원을위한제도였음이관찰된다. 단위학교재정제도가도입되는경우대부분의경우정부의재정지원은재원필요성에의거산정식에의해객관적으로지원액이결정되는형태 (needs-based formula funding) 를띠게된다. Ross and Levacic(1999) 는학교산정식에대한사례분석을통해이러한학교예산지원산정식의요소를학생기본배분 (basic student allocation), 심화특화학습 (curriculum enhancement), 특수보충교육필요 (student supplementary educational needs), 학교단위재원필요 (school site needs) 등네가지로정리하였다. 학생기본배분은교실에서의학습과관련된직접비용, 행정을위한간접비용, 학생수와관련된학교운영비용을포괄하는것으로, 앞에서이미지적한바와같이학생과학부모에게학교선택권이주어진경우재정지원이이러한학생기본배분에의존하는정도가높을수록경쟁유도적기능이강하여진다. - 237 -
238 정부의재정지원이학생수에비례하는경우학교들은더많은학생들을유치하게위한경쟁을벌이게될것이다. 영국과호주의빅토리아주의경우재정지원의 80% 가량이학생수에비례하여배분되고있으며, 뉴질랜드의경우도그비중이 60% 가량에이르고있다. 특화심화학습은언어, 체육, 기술, 과학등특수교과운영을위해지급되는비용을의미하며, 특수보충교육필요는사회 경제적어려움을직면하고있는학생들과학습지체자들을위해추가적으로재정지원을행하는것을의미한다. 모든지방교육예산은학교단위로이양되어야하는것은아니다. 비상대비예비비, 학교신 개축관련비용, 특수목적사업관련재정지원, 학교버스운영등규모의경제가존재하는사업등은학교단 < 표 7-7> 학교지원산정식의요소, 범위, 지표 요소 범위 배분지표 1. 학생기본배분 1(a) 총재적생 1(b) 학년별로차별화 1(a) 학생수조사시총학생수 1(b) 각학년별총학생수 2(a) 전문교과과정 2(a) 외국어과정에등록한학생수 2. 특화심화학습 2(b) 전문학교 2(b) 총학생수 ( 만약기술학교라면 ) 3. 특수보충교육 4. 학교단위 비용 3(a) 사회경제적지위 3(a) 복지혜택을받는학생 % 3(b) 언어에능통하지못 3(b) 언어시험에서탈락한학생 % 한사람 3(c) 낮은학력소지자 3(c) 능력평가시험에서 20% 미만에속한학생 3(d) 무능력자, 학습지체자 3(d) 공식적으로평가받은학생 4(a) 학교규모 4(a) 1차 : 학생수 <200명 4(b) 도서벽지를위한예산 2차 : 학생수 <600명 4(c) 학교부지운영비용 4(b) 5만명이상의인구가사는도 ( 예 : 보수유지비, 청 시까지의거리 소비 ) 4(c) 학교내부면적과운동장면적 자료 : Rosalind Levacic, et al..(2000), Funding Schools by Formula, Journal of Education Finance, vol 25. - 238 -
학교재정지원방식의개혁 239 위가아닌교육청이나교육부수준에서예산이운용되어질필요가있다. < 표 7-8> 은이러한유보금 (retention) 의규모와대상을사례별로살펴보고있는데, 대체적으로약 20% 정도가유보되어있음이관찰된다. < 표 7-8> 중앙유보규모와위임항목에대한사례분석국가중앙유보위임항목 자율경영학교를위해 8%, 자치관리학교를위해 6% 보유. 직원 ( 교육직과행정직 ), 호주 해당항목 : 운영비, 교통비, 복지수교과과정지원자료, 학 ( 빅토리아 ) 당, 장기대리교사, 학교 / 학생지원교운영비, 건물유지비사업비. 22% 보유. 해당항목 : 중앙관리비, 복지비, 학교 / 학생지원사업비, 구조적인보상, 직원 ( 교육직과행정직 ), 조기퇴직수당, 증액퇴직수당, 보험영국교과과정지원자료, 학및임시비용, 교통비. 교운영비, 건물유지비 전략적인운영을위한 2001년기금에의해접근서비스, 특수교육요구, 특별교부금과학교개선비보유. 20-50% 보유. 해당항목 : 물류비 ( 교통비, 임시비용 ), 정규교육프로그램비중앙교육비와교육지원비, 추가교미국용 ( 직원및자료 ). 육요구를보유한 2개지구, 부지유 부지운영비지비. ( 참고 : 실시초기단계형식 ) 19% 보유. 직원 ( 교육직과행정직 ), 캐나다 해당항목 : 중앙관리비, 물류비 ( 교통교과과정지원자료, 학 ( 에드먼턴 ) 비, 임시비용 ), 평생교육. 교운영비, 건물유지비자료 : Rosalind Levacic, et al..(2000), Funding Schools by Formula, Journal of Education Finance, vol 25. - 239 -
240 라. 단위학교재정배분및운영체계개선방안 1) 단위학교예산회계제도의정착현재 2001년부터전면적으로도입한학교예산회계제도가단위학교중심의학교재정운영의효율화를도모하고책임성을제고하는실질적인제도로정착되기위해서는다음과같은정책적노력이경주되어야할것이다. 다음의개선방안들은단위학교예산회계제도가단위학교의자율성 책무성제고를통한공교육정상화개혁패키지의일부이며제도의정립을위해서는관련지식 (knowledge), 정보 (information), 그리고유인 (rewards) 체제를확립시키는것이필요하다는인식하에서제시되었다. 첫째, 단위학교재정제도는단위학교의책무성제고정책들과함께실시되어야한다. 단위학교예산회계제도의실시로예산의편성 집행에있어서단위학교의자율권이대폭신장될것인데이에상응하는책무성의제고가이루어지지못하는경우자율권의남용이나타날수있다. 자율권남용방지와책무성제고를위해서재정운영에대한체계적정보공개, 학교성과평가제도의정착, 학교장의책무성증대등을추진하여야한다. 책임회계제도 (responsibility accounting) 가학교회계와관리에접목되어수월성과평가의수단으로활용된다면학교운영에대한내부통제와아울러효율적이고책임소재가명확한경영관리가가능하다. 또한, 학생과학부모의학교선택권의확대와학생수에의존한정부재정지원비중증가 123) 도검토 추진하여야한다. 둘째, 지원항목의통합과총액지원비중의지속적인제고가필 123) 학교선택권확대와책무성제고를위한재정지원방식개혁에대해서는제2장을참조하기바란다. - 240 -
학교재정지원방식의개혁 241 요하다. 현재초 중등각급학교에공통적으로지원되는경상운영비의상당부분에대한현행지원방식은지원항목이세분되어있고, 해마다신규경비가늘어나는경향이있어새로운교육수요에탄력적으로대처할수없으므로학교기본운영경비로쓰여지는경비는학교운영경비 ( 교 급당, 교원당, 학생당경비 ) 에통합하여지원하는방안이강구되어야한다. 특히현재기본운영비와별도로지원하고있는목적성경비의많은부분이표준화가가능하다는점에서총액지원의비중을제고하는것이필요하다. 이를위해서는단위학교에서학교운영비의합리적인집행계획수립과운영이중요하며일선학교교장, 교감, 서무책임자, 그리고학교운영위원회의역할이강조되어야한다. A 교육비특별회계의경우에도 50% 가까운학교지원경비가목적지정의지원형태는반드시개혁되어야한다. 재정의효율성을위해서는직접적으로지출이이루어지는단위에서지출에대한우선순위를선정하도록하는것이바람직하다. 지나친형평성에대한고려가교육부나교육청에의사결정권한의집중을낳고이는학교재정의탄력성, 책임성과효율성이라는매우중요한효과를기회비용으로지불하게만드는것이다. 셋째, 지식기반경제사회에서의단위학교장은학교경영자로서재정배분에있어서학교운영위원회의견제하에서통합적인책임과권한을갖도록하는것이필요하다. 학교에서열린교육, 창의적인교육을수행하고방과후활동의적극적인활용등을통해초 중등교육수준의사교육을학교교육으로흡수하는노력이교육기회의형평성과교육의질적수준제고, 그리고단위교육투자의효율성제고에기여할수있을것으로판단한다. 이러한열린교육의프로그램운영및이의재정적지원에대한책임과권한은단위학교의책임자인교장이지는것이타당하다. 학교장이학교교육계획과연계하 - 241 -
242 여효율적인예산편성을하고학교운영위원회의심의등일련의제도화된예산과정을통해참여와우선순위를반영한살림이되도록하여야한다. 학교장은예산편성및집행그리고결산의전과정에서가장중요한의사결정자이며학부모, 교사, 지역인사의학교운영위원회의일부로구성되는예결산소위원회를주도적으로이끌어나가는것이긴요하다. 학교운영위원회의위상을확실히정립하여단위학교재정운영에있어서실질적인역할을수행할수있도록하는것이필요하다. 학교예산운영과관련하여교육계획과교수학습과밀접히연계되었는지, 예산편성지침은준수하였는지, 사업목적에효과적인대안을선택하고있는지, 교직원의요구는충분히수렴하였는지등을충분히심의함으로써학교재정운영이학생, 교사, 지역사회의요구를반영하고있는지학교자체적으로검증할수있고학교장과함께책임을지며평가결과를공개하는역할까지담당하도록하여야단위학교경영의이념이살수있다. 넷째, 현행교육비특별회계예 결산체제는전통적인품목별예산관리에중점을둔구조를유지하고있고이해관계자 (stakeholers) 의이해와감시에적합하지못한복잡한예 결산체제를유지하고있어일부시 도의회에서 '99 예산심의시문제제기 ( 지방자치실시전의구조를지금까지유지 ) 하였고정부에서도사업별성과평가및투자규모파악에부적합한문제를인식하고 2000년부터세출예산체제를전면적으로개편하였다. 그러나그럼에도불구하고장기적으로단위학교예산회계제도를정착시키고학교장및학교운영위원회가재정에관한중요한의사결정을담당하기위해서는인건비의교육청관리와병행하여단위학교별인건비의부담이어느정도인지가단위학교별로공개되고학교운영지원비통합문제 - 242 -
학교재정지원방식의개혁 243 도해결되어총체적인학교별투입대비산출의분석이가능해져야할것이다. 이렇게될때중장기적인시각에서학교발전계획이수립될수있고이에따라각회계연도의투자계획과예산이연계되어질수있다. 마지막으로, 단위학교회계제도가합리적으로운영되려면학생일인당표준교육비와같은예산지표가객관적으로확보되어야한다. 전체학교예산을학생수로나눈평균교육비로서의표준교육비가아니라원가계산기법을적용한표준교육비가계산되고직접원가와개별적으로식별이어려운간접경비 ( 예를들어, 공동이용체육시설의건축비 ) 가합리적으로처리될수있는방안이강구되어야한다. 학생의수요와학년의교육과정에근거한공식에의한총액배분이야말로단위학교회계제도성공의관건이된다. 교육청의자의적인배분을통제하기위해서는교직원의인건비를제외한모든일반교육비가총액으로단위학교에객관적인공식에근거하여배분되는것이필요하다. 2) 지방교육재정의성과지향을위한제도정비단위학교회계의도입및사업별, 학교급별예산체제의정착과아울러초 중등교육의효율화를위한지방정부의책임성 (accountability) 을제고할수있는제도적인개선이선행되어야한다. 제2절에서살펴본바와같이, 초 중등교육비의대부분 (70%) 을중앙정부에서조달하고있다. 이와같은획일적인교육공급체계는교육에대한주민들의다양한수요를충족시키지못하여공교육에대한주민의자발적인지출을억제하는효과를가져온다는점, 교육수요자의입장에서볼때더많은교육비지출로인한혜택이자신에게돌아오지않고다른학생들에게도골고루돌아가게되므로가 - 243 -
244 능한한지출을적게할것이라는점, 자신이특별히원하는교육은공교육이아닌사교육을통해해결하려고할것이라는점에서효율적이지못하다 ( 박정수 안종석, 1996). 물론이러한주장은사교육비지출이과외비등으로주로중복교육에투자되고공교육투자의양적 질적인확충이요구된다는가정하에서타당하다. 교육기회의형평성차원에서정당화되어온지나친중앙정부중심의지방교육재정투입구조를보다효율화하기위해서는지방교육자치단체및지방자치단체의도덕적해이 (moral hazard) 를방지할수있는제도적기반이구축되어야한다. 이를위해서는지방교육자치단체에게과세권을주는방안이있을수있으나이렇게할경우지방자치구조를복잡하게하는등어려운문제가따르므로보다지방교육재정과지방재정의연계를강화하는방안이보다적절한것으로판단된다. 현재와같은과도한중앙집권화된교육재정체제의분권화를위해서는현재분리되어운영되고있는지방행정과지방교육행정의긴밀한연계가조속히이루어져야할것으로판단된다. 지역적인편익과비용관련정보가상대적으로많은지방정부가재정지출과조달에있어서책임을현재보다더지도록하는것이지방자치의책임성 (accountability) 논거와지역간의경쟁을통한효율적인자원배분에유리하다. 지방교육은교육부와의연계고리보다지방정부와의연계고리가더긴밀해질때교육공급자간의경쟁을통한효율성증대가가능하다. 단위학교로의예산권한을대폭이양하는제도적인장치도궁극적으로는이러한분권화의일환이되어야하며이렇게될때교육의질제고를위한단위학교간의경쟁이가능해질것으로보인다. 교육청과지방교육청에서행정을담당하는장학사, 장학관, 연구사, 연구관들도학교로복귀하여실질적인학교중심경영 - 244 -
학교재정지원방식의개혁 245 (school-based management) 와성과주의예산운영의토대가마련되어야한다. 단기적으로는도단위의경우는시 군까지의기초자치단체수준에서교육자치를확대하고서울과광역시의경우는지역간경쟁을통한효율성측면에서의효과를다소잃는한계가있지만현행과같은광역수준의교육자치를유지하는것이적절할것으로보인다. 물론이때중요한것은지방교육에대한형평성이현재보다크게나빠져서는안된다는점이다. 이를위해서는단기적으로중앙정부의지방교육에대한지원이현재수준의물가상승률을감안한정도는지속되어야하며여력이있는지방자치단체의추가적인투자가가능하도록하는것이필요하다. 이와같은지방교육의진정한지방화를통해창의적이고산출중심의교육투자가이루어질수있기위해서는지방교육자치의제도적인정비가필수적인것이다. 마지막으로성과지향지방교육예산은매우개혁적인발상이므로관계자집단에대한이의수용 (compliance) 노력을꾸준히경주하여야한다. 효율적이고투명하며책임성있는교육재원투자를통해교육의질을높인다는취지면에서이의를제기할사람은없을것이다. 그러나구체적인각론에들어가서성과지향으로예산배분이될수있는기반이구축되어있는가를살펴보고이의기반마련에정책적노력이집중되어야한다. 실제로우리는이와같은관계집단의수용노력이부족하여정책집행에실패한경험을상당히자주보게되는바예컨대, 교수 학습과정의개별화, 학교토론문화형성, 그리고수행평가와같은교과별평가기준과방법의다양화와같은정책이대표적인사례로지적된다. 따라서투입물에대한관리와통제중심에서산출물에대한평가와보상중심으로전환하고단위학교중심의창의적이고실험적 - 245 -
246 인교육을정착시키기위한교육예산의체제개편과함께홍보및중지를모으는정책과정이중요하다. 이를위해교장초빙제및보직화, 수석교사제, 학교운영위원회위원의전문성강화및예산심의의실질화등과같은성과주의지향의지방교육예산이운영될수있는환경적인제도정비에도노력을경주하여야한다. 지방교육은종국적으로단위학교의교육을통해성취되므로교육청단위로교육사업이운영되고있는목적지원경비를점진적이지만계획적으로단위학교기본경비로지원하여단위학교예산회계제도 (School Based Budgeting and Accounting System) 가정착될수있도록하여야한다. 예컨대 5개년계획을세워매년 10% 씩기본운영비를증가시켜오는 2006년에는목적지원경비의비중이미미해질수있도록하는것이필요하다. 이를위해서는기득권의희생이라는매우어려운개혁이필요하다. 현재의교육청의가부장적인기능이아니라이제는단위학교의대규모시설이나학교간의네트워크구축등학교의범위를초과하는부분에대해서만예산편성및집행기능을지니는구조개선이필요한것으로판단된다. 현재는교육부에서교육청으로, 그리고교육청에서단위학교로예산편성권이넘어가는과도기적인과정이라고판단되며이러한과도기의변화관리 (change management) 야말로매우어려운과제임에틀림없다. 여기서중요한것은이에대한확고한신념과최고결정권자의추진의지이며학교예산회계제도의도입은이제이러한방향으로의개혁의출발점인것이다. - 246 -
학생평가체제의재구조화 247 제 8 장학생평가체제의재구조화 : 중심으로 수행평가를 제 1 절문제제기 시대가달라지면사람들의생활양식이나사고방식도변하게마련이며, 그에따라교육에서추구하는인간상이나교육의내용이나방법, 그리고평가체제도적합하게달라져야한다. 시대의변화에따라그시대를살아가는구성원의능력이나가치를평가하는준거가변해온것을통해서평가체제도지속적으로변해왔음을알수있다. 예컨대구성원을평가하는데있어서원시시대에는물리적인힘이, 전통적인신분사회 ( 혹은계급사회 ) 에서는핏줄 ( 혹은혈통 ) 이나나이가중요한평가준거로작용했었다. 그리고, 과학혁명 산업혁명기를거치면서점차로정신연령이나지능이중요한평가준거가되었으며, 공교육의양적인팽창이이루어진이후에는학력이나학벌이중요한평가준거의역할을하였다. 흔히현대사회를지식 정보화시대라고한다. 지식 정보화시대의특징중의하나로산업의구조가소품종대량생산양식에서다품종소량생산양식으로변하는것을들수있다. 획일적이고표 - 247 -
248 준화된생산과정을통해같은종류의제품들을대량으로생산하는소품종대량생산사회에서는지식이나정보를많이기억 재생할수있는사람을중시하였다. 획일화되고표준화된생산체제안에서는창의력과같은고등사고기능보다주어진여건안에서적응하는데필요한규칙이나지침등과같은단순한지식이나기능을기계적으로기억 재생할수있는능력이우선적으로필요했던것이다. 따라서지식이나정보를많이기억 재생할수있었던사람들 ( 예 : 시험성적이좋아서학력이나학벌이높은사람들 ) 이사회적으로인정받았으며또많은혜택을누릴수있었다. 그러나유연한생산과정을통해다양한유형의제품들을소규모로생산하는다품종소량생산사회에서는창의력과같은고등사고기능을가진사람을중시한다. 다시말하면지식이나정보를많이기억 재생할수있는사람보다는새롭고독창적인상품 ( 지식상품포함 ) 을개발할수있는창의성이나문제해결력등고등사고기능이뛰어난사람을중시하는것이다. 특히지식 정보화사회로넘어오면서, 지식이나정보를저장 재생하는기능은사람보다컴퓨터가더잘수행할수있게되었고, 창의력이나문제해결력등고등사고기능을가진사람이더많은가치를창출할수있기때문이기도하다. 따라서산업사회에서중시했던학력이나학벌의중요성이점차줄어드는반면, 새로운상품 ( 지식상품포함 ) 을개발할수있는능력, 그리고상황과맥락에따라지식이나정보를적절하게활용할줄아는능력이더욱중시되어가고있다 (Drucker, 1993; Harvey, 1989). 이러한산업구조의변화, 그리고산업구조의변화에따라요구되는인간의능력이달라지고있다는사실에발맞추어, 학교교육또한창의성이나문제해결력등고등사고기능을강조하는방향으로나아가야할것이다. 최근, 교육부 (1999) 에서도단순히암기하고 - 248 -
학생평가체제의재구조화 249 있는고정불변의지식을 죽은지식 이라명명하고, 더창의적이고더가치있는지식으로변형할수있는창조적지식을 살아있는지식 이라명명하면서창의력이나문제해결력등고등사고기능의중요성을강조한바있다. 이런맥락에서 21세기지식 정보화시대를맞이하여학생평가체제를재구조화해야한다는주장이많이제기되고있다. 이러한주장은 학습자의다양한개성을존중하고, 인성및창의성을최대한신장시킬수있는교육체제를갖춤으로써모든학습자의잠재능력이최대한계발되도록한다. 는것을강조하는 5 31 교육개혁안 ( 교육개혁위원회, 1995) 에잘나타나있다. 그리고 민주시민 세계시민으로서의자질을갖춰자아실현을극대화할수있도록창의성및인성교육을지속적이면서도일관되게추구해나가는교육실천운동 이라할수있는 교육비전 2002: 새학교문화창조 안 ( 案 )( 교육부, 1998) 이나 창조적지식의가치와그것을다루는인간의가치가모든측면에서중시되는국가 를만들고자계획한 교육발전 5개년계획 ( 시안 ) ( 교육부, 1999) 에도잘나타나있다. 이글은 21세기지식 정보화시대를맞이하여기존의학생평가체제를어떻게재구조화해야할것인가를논의한것이다. 이를위해 21세기지식 정보화시대를위한새로운학생평가체제의필요성에대해논의한다음, 종래의선발형 ( 選拔型 ) 평가 ( 혹은양적 ( 量的 ) 평가 ) 체제를충고형 ( 忠告型 ) 평가 ( 혹은질적 ( 質的 ) 평가 ) 체제로재구조화해야함을제안하였다. 그리고, 충고형평가체제의대표적인평가방식이라할수있는수행평가의의미와일반적인특징에대해서논의하고, 교육부가추진한수행평가정책을비판적으로검토함과동시에수행평가정책을학교교육현장에제대로정착시키기위한방안에대해구체적으로논의함으로써학교평가체제를재구조화하는데기여하고자하였다. - 249 -
250 제 2 절새로운학생평가체제 : 충고형평가 시대의변화로인해발생하는불가피한갈등이나대립등의문제점들을슬기롭게극복하는길은변화의실상을정확하게인식하고그에적절하게대처하는일이다. 21세기지식 정보화시대의도래와함께그러한변화에적절하게대처하기위해서학생평가체제의재구조화가필요하다. 획일화 대중화 표준화로특징지어지는산업사회에서적절한기능을수행해왔던종래의학생평가체제는다양화 전문화 특성화로특징지어지는지식 정보화사회의도래와함께적절한모습으로재구조화될것을요구받고있는것이다. 새로운학생평가체제의필요성을강조하기위해우리사회의한단면을살펴보기로하자. 우리나라의라디오방송에서는흔히단답형 ( 혹은선택형 ) 퀴즈프로가있고, 청취자가답을맞추면기념품이나선물을주는경우가많이있다. 예컨대진행자가 이순신은언제태어났습니까? 라는질문을청취자들에게했다고하자. 그렇다면이질문의답은무엇인가? 이질문에대해거의모든사람들은 이는분명히충무공이순신의생년 ( 월일 ) 을물어보는것이고임진왜란이 1592년에일어났으니까아마그때이순신의나이가 50정도라면 1540년경에태어났을것같은데 혹시보기 ( 혹은선택지 ) 를제시해주면알것도같지만당장은잘모르겠다 고생각할것이다. 이렇게생각하지않는사람이있다면이는충무공이순신의생년 ( 월일 ) 을정확하게기억하고있거나, 아니면답을할생각이전혀없는경우일것이다. 그렇다면이질문의답은무엇인가? 어떤사람이 이순신은 1545년 4월 28일에태어났다. 라고하면진행자는그정확한답에대해찬 - 250 -
학생평가체제의재구조화 251 사를아끼지않으면서기꺼이기념품이나선물을그사람에게제공할것이며, 다른청취자들은그사람의정확한기억력에감탄할것이다. 이러한예는우리의일상생활에서흔히있는일로서우리의생각이얼마나경직되어있고획일화되어있는지를잘보여주는예라고할수있다. 주어진질문에대한답은무수히많음에도불구하고거의모든사람들이그답은하나이며생년 ( 월일 ) 으로제시되어야한다고생각하는것이다. 그러나이질문을자세히보면충무공이순신의생년 ( 월일 ) 을제시하라는내용은없다는것을알수있다. 즉이질문에서는이순신이누구인지가분명하지않다. 이순신이충무공이순신일수도있지만, 이순신이현재살아있는자기가족일수도있고, 친척일수도있고친구일수도있다. 참고로 99년도서울시전화번호부에도 이순신 이라는이름으로등록되어있는사람이 20여명이나있다. 또한이질문에는생년 ( 월일 ) 을제시하라는내용도없다. 그러므로질문에서제시된이순신이충무공이순신이라고하더라도답하는방식에는여러가지가있을수있다. 나보다먼저태어났다. 이순신의할아버지나아버지보다늦게태어났다. 이순신의아들보다는먼저태어났다. 임진왜란이전에태어났다. 1500년대에태어났다. 등등답은무수히많음에도불구하고우리는무의식적으로 1545년 (4월 28일 ) 만이답이라고생각하는경향이있다. 위와유사한예는수도없이많다. 우리나라국민이라면삼월하늘을우러러보면 유관순누나 가생각나야할뿐만아니라, 누나 라는말은어린남자가손위여자를지칭하는말임에도불구하고남녀노소모두 유관순누나 라고답을해야한다고생각한다. 그리고, 오래전부터수없이많은인디언들이두눈을부릅뜨고살아왔 - 251 -
252 던아메리카대륙을 1492년에이탈리아인인컬럼버스 (Columbus, 1451-1506) 가처음발견했다고배우고있으며그것을당연하다고생각하고있다. 이러한예를통해서도우리들의생각이획일적이고경직되어있다는것을쉽게확인할수있다. 21세기지식 정보화사회의도래와함께우리사회의획일성과경직성을극복하고사고의다양성과창의성을신장시키기위해정치 경제 사회 문화 교육등의각분야에서다양한노력을기울이고있다. 예컨대, 강영철외 (1998) 는지식 정보화시대에서국가의임무는국민을교육시키는것이아니라국민으로하여금스스로학습할수있도록하는것이라면서, 국민위에군림하고있는 교육부 를해체하고국민들이스스로배우고학습할수있도록여건을만들어주고평생에걸쳐해야할학습활동을지원하는 학습부 를설치하여, 국민에게교육권을돌려줘야한다고주장하고있다. 아무튼, 지식 정보화시대를맞이하여 한줄세우기 식의우리나라의학생평가체제도재구조화해야할필요가있으며, 이러한필요를충족시키기위해제안되고있는것이충고형평가 ( 혹은질적평가 ) 체제라고할수있다. 지식 정보화시대를맞이하여학생평가를재구조화하기위한세계적인동향중의하나는선발형평가 ( 혹은양적평가 ) 에서충고형평가 ( 혹은질적평가 ) 로전환하고있다는점을들수있다. 즉, 선택형검사를위주로하여학생들을선발 분류 배치하기위한선발형평가로부터, 수행평가 ( 遂行評價 : performance assessment) 를위주로하여개별학생에게지도하고조언하고충고하기위한충고형평가로의전환이이루어지고있는것이다. 요컨대, 교수 학습과정의질적인측면에대한고려가거의없는상태에서학생의학습결과에대한 점수매기기 나 등수정하기 식의양적인측정에만 - 252 -
학생평가체제의재구조화 253 치중하여평가하는전통적인평가방식으로부터, 교수 학습과정의질적인측면을평가하고그과정의개선을도움으로써학생개개인의교육적성장 발달을돕기위한평가방식으로의전환이이루어지고있다. 여기서, 충고형평가라는용어대신지도 조언형 ( 指導 助言型 ) 평가라는용어를사용할수도있으나, 교사와학생간의신뢰와사랑을바탕으로전인적인관심을가지고행하는평가라는의미를더욱강조하는차원에서지도 조언형평가라는용어보다충고형평가라는용어를사용하고자한다 ( 백순근, 1997a). 충고형평가의구체적인예중의하나는, 여러가지연구주제중에서개별학생스스로자신의관심이나흥미에따라한가지주제를선택하게하고그선택한주제에대해연구논문을작성하여제출하게한후이를수정 보완할수있도록일일이지도 조언하는것이다. 이러한충고형평가를제대로수행하기위한전제조건들로는 1교사는학생을제대로알고있어야하고, 2학생개인의처지와상황을고려해야하며, 3교사와학생간에인간적인신뢰와사랑이있어야하고, 4실제상황에근거하여자연스러운상태에서시행해야하며, 5학생의전인적인측면을고려해야하는것등이다. 선발형평가와충고형평가체제의일반적인특성은 < 표 8-1> 과같이요약 정리할수있다 ( 백순근, 2000). 예컨대, 선발형평가체제가 외부의세계나지식은개별인간과는독립적으로존재하는것이라생각하는절대주의적인진리관 에근거한것이라면, 충고형평가체제는 외부의세계나지식이개인과는별개로존재하는것이아니라개개인에의해창조되고, 구성되고, 재조직되는것이라생각하는상대주의적인진리관 에근거한것이다. 그래서전통적인지식관에서는지식이란 저장창고에쌓아두고필요할때꺼내쓰는 - 253 -
254 < 표 8-1> 선발형평가와충고형평가체제의특성비교 구분 선발형평가체제 충고형평가체제 진리관 절대주의적인진리관 상대주의적인진리관 지식관 상황이나맥락에따라변함 객관적인사실이나법칙 개개인에의해창조되고, 구성 개인과독립적으로존재되고, 재조직됨 철학적인근거 합리론, 경험론등 구성주의, 현상학, 해석학, 인류학등 시대적상황 산업화시대 소품종대량생산 지식 정보화시대 다품종소량생산 획일화 대중화 표준화강조 다양화 전문화 특성화강조 직선적 위계적 연속적과정 인지구조의계속적변화 학습관 추상적 객관적상황중시 구체적 주관적상황중시 학습자의기억 재생산중시 학습자의이해 성장중시 평가체제 상대평가 ( 규준지향적평가 ) 양적평가 선발형평가 절대평가 ( 준거지향적평가 ) 질적평가 충고형평가 평가목적 선발 분류 배치 지도 조언 개선 한줄세우기 자아실현을돕기위한충고하기 평가내용 선언적지식 ( 내용적지식 ) 학습의결과중시 학문적지능의구성요소 절차적지식 ( 방법적지식 ) 학습의결과및과정도중시 실천적지능의구성요소 평가방법 선택형검사위주 표준화검사중시 대규모평가중시 일회적 부분적인평가 수행평가위주 개별교사에의한평가중시 소규모평가중시 지속적 종합적인평가 객관성 일관성 공정성강조 전문성 타당성 적합성강조 평가시기 학습활동이종료되는시점 학습활동의모든과정 교수 학습과평가활동분리 교수 학습과평가활동통합 교사의역할 지식의전달자 학습의안내자 촉진자 학생의역할 교과서의역할 교수 학습활동 수동적인학습자 능동적인학습자 지식의재생산자 지식의창조자 교수 학습 평가의핵심내용 교수 학습 평가의보조자료 교사중심 학생중심 인지적영역중심 지 정 체모두강조 암기위주 탐구위주 기억등단순사고기능강조 창의성등고등사고기능강조 - 254 -
학생평가체제의재구조화 255 고정불변의것 으로인식하고있는데반해, 새로운지식관에서는지식이란 끊임없이변하는흐름속에서적시성 ( 適時性 ) 과적합성 ( 適合性 ), 그리고구체적인맥락성 ( 脈絡性 ) 을중심으로재구조화되는것 으로인식하고있다. 그러므로, 이제는 학교다닐때저장해놓은지식을나중에활용한다. 는식의사고방식은부적절하며, 누구나자기에게필요한지식을그때그때구하거나생산해야하는지식탐색자 지식생산자의자세를요구하고있는것이다 ( 한숭희, 2000). 아울러선발형평가체제에서는평가내용이주로선언적 ( 혹은내용적 ) 지식에관한것이거나학습의결과였다면, 충고형평가에서는선언적 ( 혹은내용적 ) 지식이나학습의결과뿐만아니라절차적 ( 혹은방법적 ) 지식이나학습의과정도함께중시하고있다. 산업사회에서는전통적인교수 학습이론이받아들여졌다. 즉절대주의적인진리관에근거하여, 학습이란객관적인지식이나정보를단계적으로축적해가는과정이며, 가장높은수준에있는학습자란지식이나, 정보, 공식등을가장많이기억 재생할수있는사람이라고상정하는이론이다 (Baek, 1994; Bruner, 1985; Lane, 1991). 따라서교수 학습활동은객관적인지식이나정보를많이알고있을것이라상정되는교사의주도하에이루어져야하며, 학생들의개인적인취향이나의지와상관없이, 가능한한많은정보나지식들을학생들이습득할수있도록해야한다는것이다. 그러므로산업사회의교수 학습상황에서는선발형평가와같이결과적으로누가더많은지식을기억 재생할수있는지를파악하여점수를매기거나혹은등수를정하는것만으로도충분했을지모른다. 그러나 21세기지식 정보화사회에서는새로운교수 학습이론이받아들여지고있다. 즉상대주의적인진리관에근거하여, 학습이란개별학습자의소질이나특성에맞추어그개인에게의미있는 - 255 -
256 지식이나정보를중심으로보다조직적이고체계적인인지구조를가질수있도록도와주고격려하는것이라고상정하는이론이다 (Baek, 1994; Bruner, 1985; Lane, 1991). 따라서교수 학습활동의주체는개별학생이되며, 교사는개별학생이능동적으로배우고자하는지식이나정보에대한적절한안내자및학습자나름대로의학습을조장하기위한촉진자역할을해야한다는것이다. 이러한지식 정보화사회의교수 학습상황에서는선발형평가체제가불충분하고부적절하기때문에학습자개개인의교육적성장 발달을돕기위한충고형평가체제가요청되는것이다. 21세기지식 정보화시대를맞이하여종래의선발형평가체제의새로운대안으로제시되고있는충고형평가의대표적인방식으로수행평가를들수있다. 제 3 절수행평가의의미와일반적인특징 충고형평가의대표적인방식이면서동시에학생평가의다양 화 전문화 특성화를지향하고있는수행평가의의미와일반적인 특징은다음과같다. 가. 수행평가의의미 세계적으로 1980 년대까지만해도수행평가라고하면직업관련 분야나예체능분야에서이론시험이아닌실기시험 (performance- based test) 이라는매우제한적인의미로사용되었다 (Berk, 1986). 즉, - 256 -
학생평가체제의재구조화 257 기술사나기능사자격증, 의사나간호사자격증등을발급하기위해실시하는실기시험, 혹은음악, 미술, 체육분야에서이론시험인지필식시험 (paper and pencil test) 과대비되는개념의실기시험을수행평가라고하였다. 예컨대, 운전면허시험에서이론시험을지필식시험이라고하고, 실제로운전을하는것을보고평가하는실기시험을수행평가라고하는것과같다. 그러나 1990년대부터수행평가라는용어를선택형시험이아닌다른평가방법들을포괄적으로지칭하는의미, 즉서술형이나논술형, 실기시험등다양한형태의평가방법을모두포괄하는매우넓은의미로사용하기시작하였다 (Shepard & Bliem, 1995). 따라서최근에는수행평가라는용어를대안적인평가 (alternative assessment), 실제상황에서의평가 (authentic assessment), 직접적인평가 (direct assessment), 실기시험 (performance-based assessment), 포트폴리오 (portfolio) 법, 과정 ( 중심 ) 평가등이가지는주요특성들을모두포괄하는의미로사용하고있다. 넓은의미의수행평가란 교사가학생이학습과제를수행하는과정이나그결과를보고, 그학생의지식이나기능이나태도등에대해전문적으로판단하는평가방식, 즉 학생스스로가자신의지식이나기능이나태도를나타낼수있도록답을작성 ( 서술혹은구성 ) 하거나, 발표하거나, 산출물을만들거나, 행동으로나타내도록요구하는평가방식 이라고정의할수있다 ( 백순근, 1995b). 참고로, 여기서말하는 행동 이란단순히신체를움직이는것만을의미하는것이아니라자신의지식이나기능이나태도등을드러내기위해말하거나, 듣거나, 읽거나, 쓰거나, 그리거나, 만들거나, 더나아가서그것을계획하고준비하는과정까지도포함하는인간의모든활동을의미한다. - 257 -
258 우리나라에서도 1990년대초부터이러한포괄적인의미의수행평가개념을도입하기시작하였으며 ( 백순근, 1994, 1995a, b, c, d; 남명호, 1995), 1996년국립교육평가원에서백순근등이집필한 수행평가의이론과실제 라는책을편집 발간하면서전국적으로확산되었다. 그리고열린교육이초 중 고등학교로확산되고, 교육개혁위원회의 5 31 교육개혁이나서울시교육청의 새물결운동 이진행되면서수행평가는초등학교뿐만아니라중 고등학교로점차확대시행되고있다. 특히, 교육비전 2002: 새학교문화창조 ( 교육부, 1998) 의취지를제대로살릴수있는새로운학생평가방안으로채택되어초 중 고등학교교육현장에서널리실시되기시작하였다. 특히, 우리나라교육부 (1998) 가수행평가를확대실시하자는취지속에는학생을직접가르치는담당교사가그학생에대해서가장잘평가할수있다는사실에근거하여, 수행평가를담당교사의자율성과전문성에근거하여시행하도록하고있다. 이것은담당교사에게 가르치는권한 뿐만아니라 평가하는권한 을실질적으로보장하자는의미또한포함하는것이기도하다. 아울러, 중 고등학교교육의정상화를유도하기위해상급학교에서학생을선발할때담당교사가학생을평가한결과를그대로사용하도록유도하자는취지도포함하고있다. 교수 학습활동을위한학생평가의목적이학생의지식이나기능, 태도등을제대로파악하기위한것이라면, 선택형검사보다수행평가가더욱바람직한평가방법이라는것을간단한수식으로증명할수도있다. 예컨대학생이어떤것에대해서 p: 안다 라는가정과어떤문제를 q: 푼다 라는결론, 그리고 p: 할줄안다 라는가정과어떤문제를 q: 푼다 라는결론을중심으로다음과같은명제를생각해볼수있다. - 258 -
학생평가체제의재구조화 259 p: 안다 q: 푼다 --------------- (1) p: 할줄안다 q: 푼다 ---------- (2) 위의명제 (1) 과 (2) 가참이라고할때이명제들의역 (converse) 인 q: 푼다 p: 안다 나 q: 푼다 p: 할줄안다 의사실성여부는평가문항의형태에따라그확률이달라진다. 예컨대선택지가 2개인선택형문항의경우보다선택지가 3개인문항의경우에그확률이더높아지며, 서술형이나논술형, 실기시험등과같은수행평가문항의경우에는그확률이더높아진다는것을쉽게짐작할수있다. 따라서학생들의지식이나기능, 태도등을제대로파악하기위해서는 p: 안다 q: 푼다 와 q: 푼다 p: 안다 의간극과 p: 할줄안다 q: 푼다 와 q: 푼다 p: 할줄안다 의간극을좁히는것이매우중요하며, 수행평가는이러한간극을좁히기위한하나의적극적인노력이라할수있다. 나. 수행평가의일반적인특징 선발형평가의대표적인방법인선택형검사의가장큰특징이피험자가주어진선택지중에서답을 선택 하는것이라면, 충고형평가의대표적인방식인수행평가의가장큰특징은피험자스스로답을 생산 하도록하는것이라고할수있다. 수행평가의일반적인특징은다음과같다 ( 백순근, 1997b; McMillan, 1997; Blum & Arter, 1996; Baron & Boschee, 1995; OTA, 1992). 첫째, 수행평가는학생의지식이나기능이나태도등을평가할때교사의전문적인판단에의거하여평가하는방식이다. 선택형검사의경우에는교사의전문적인판단에의존하지않을뿐만아니라, - 259 -
260 객관적이라는이유로교사에의한채점보다는오히려 OCR카드나 OMR카드등을사용하여컴퓨터로채점하는것을권장하기도한다. 그러나수행평가에서는객관성보다는오히려타당성이나적합성을강조하기때문에상황과맥락을고려한교사의전문적인판단을매우중요시한다. 특히, 학생의지식이나기능, 태도등에대한질적 ( 質的 ) 인변화를제대로파악하기위해서는이미그단계를경험한전문가가지난과거의경험을반추해서평가해야하는경우가많기때문에가능한한교사는이론뿐만아니라실천에있어서도전문가가되기위해노력해야한다 ( 장상호, 1998). 둘째, 수행평가는학생이정답을선택하게하는것이아니라, 자기스스로답을작성 ( 서술혹은구성 ) 하거나행동으로나타내도록하는평가방식이다. 한가지정답만을선택하게하는평가방법으로는학생이그반응을선택하게되는인지과정이나문제해결과정을파악하기어렵다. 경우에따라서는자기의능력과는무관하게우연히정답을선택하는경우도있을것이다. 그러나자신이옳다고생각하는답을직접생산하게하면 ( 그것을글로쓰게하든, 말로하게하든, 행동으로하게하든 ), 그과정이나결과를통해서학생의인지구조나문제해결과정을비교적쉽게파악할수있게된다. 아울러수행평가는학생들의단순한기억력과같은낮은사고기능보다창의성, 문제해결력, 비판력, 판단력, 정보수집력및분석력, 통합력과같은고등사고기능을파악하는것을중시하고있다. 셋째, 수행평가는추구하고자하는교육목표의달성여부를가능한한실제상황에서파악하고자하는평가방식이다. 예컨대학생의작문실력이좋아졌는지여부를파악하기위해서, 가상적인 ( 또는강요된 ) 상황을설정하고다른작가들이이미써놓은작품들을제시한후잘쓴글을선택하게하거나혹은질이낮은글을선택하게하 - 260 -
학생평가체제의재구조화 261 는것이아니라, 어버이날에즈음하여부모님께편지를직접쓰게한후그것을보고평가하는것이다. 다시말해서추상적인상황에서정답을선택하게하여평가하기보다는실제적인상황에서직접관찰할수있는방식으로평가하고자하는것이다. 넷째, 수행평가는교수 학습의결과뿐만아니라교수 학습의과정도함께중시하는평가방식이다. 급변하는현대사회속에서과거의지식이나가치관을그대로암기하거나무조건믿는것보다는 학습하는방법을학습하는것 도대단히중요하다. 따라서수행평가에서는선언적지식 ( 무엇에대해아는것, 내용적지식이라고도함 ) 의습득수준뿐만아니라절차적지식 ( 어떻게하는지아는것, 방법적지식이라고도함 ) 의습득수준을파악하는것을매우중시하는데이는학생들이아는것뿐만아니라아는것을실제로적용할수있는지의여부를파악하는것도매우중요하기때문이다. 참고로교사가선언적인지식만을아는경우에는학생의최종적인성취정도에대해어느정도파악할수있겠지만, 교수 학습활동을어떻게개선해야하는지에대해서는제대로지도 조언 충고할수없을것이다. 예컨대, 축구에대한선언적인지식만을가지고있는교사라면특정학생이축구를잘하는지여부는어느정도파악할수있겠지만, 그학생의축구실력을신장시키기위해서어떻게해야하는지에대해지도 조언 충고하기란거의불가능할것이다. 따라서교수 학습활동을돕고개선하기위해서는교사가선언적인지식뿐만아니라절차적인지식도고루갖추고있어야한다. 다섯째, 수행평가는학생의학습과정을진단하고개별학습을촉진하려는노력을중시하는평가방식이다. 즉, 수행평가는학생의선발 분류 배치를위한목적으로활용할수도있지만, 학생의지적수준을진단하고학생의이해수준을높이며개별학습을촉진하 - 261 -
262 는데일차적인목적이있다. 예컨대수행평가에서는교수 학습과정에서의강점과약점을파악하여개별학생의교수 학습활동을개선하고지도 조언 충고하는것이매우중요하다. 따라서수행평가에서는평가를하는과정이교수 학습의과정과분리되기보다는서로통합된형태로시행되는것을중시한다고할수있다. 여섯째, 수행평가는개개인을단위로해서평가하기도하지만집단에대한평가도중시하는평가방식이다. 예컨대하나의연구과제를주고, 팀을이루어서공동으로그과제를해결하도록한후팀을단위로해서평가하는것이다. 아울러개인이나집단을평가할때, 다른사람이나다른집단과비교해서평가하는규준지향평가 ( 상대평가 ) 가아니라사전에설정한평가준거에근거하여평가하는준거지향평가 ( 절대평가 ) 형태를취하게된다. 따라서수행평가는학생상호간의지나친경쟁을유도하는것이아니라학생상호간의협력을유도하며, 나아가학생들의사회성을신장시키는데도기여할수있다. 일곱째, 수행평가는단편적인영역에대해일회적으로평가하기보다는학생개개인의변화 발달과정을종합적으로평가하기위해전체적이면서도지속적으로평가하는것을강조한다. 예컨대어떤한시점에서일부영역에대해포괄적으로평가하는기말시험이나대학수학능력시험보다는교실에서교사가학생개개인의변화 발달과정을진단 평가하기위해수시로관찰하거나면담을통해서그결과를누가적으로기록하는형태의평가가수행평가의입장에더부합한다고하겠다. 마지막으로, 수행평가는학생의인지적인영역 ( 창의성이나문제해결력등고등사고기능을포함 ) 뿐만아니라학생개개인의행동발달상황이나흥미 태도등정의적인영역, 그리고운동기능등심 - 262 -
학생평가체제의재구조화 263 동적인영역에대한종합적이고전인적인평가를중시한다. 교사와학생간의신뢰와사랑을바탕으로하여학생의지식 기능 태도등에대해교사가직접평가하는수행평가를시행하게되면교수 학습활동에서자연스럽게전인교육의이념이실현될가능성이더욱높아지게될것이다. 흔히사용되는수행평가방법으로는서술형 ( 주관식 ) 검사, 논술형검사, 구술시험, 토론법, 실기시험, 실험 실습법, 면접법, 관찰법, 자기평가보고서법, 동료평가보고서법, 연구보고서법, 프로젝트 (project) 법, 포트폴리오 (portfolio) 법등이있다. 이러한방법들은, 과거에도있었던것이지만, 학습에있어서기존의권위나가치관에대한수동적인수용보다는자기나름의세계를재창조해가는과정을강조하는최근의새로운교수 학습이론에힘입어창의성이나문제해결력등고등사고기능을파악하고신장하기위한수행평가방법으로새롭게각광받고있다고할수있다 ( 백순근외, 1999, 1996). 이러한평가방법들은수행평가의본질 ( 예 : 학생개개인의성장 발달을돕기위하여교수 학습활동을개선하고지도 조언하기위한평가활동 ) 을구현하기위한하나의도구들이며, 수행평가가전제하고있는중요한특성들이평가상황에서제대로구현될때비로소수행평가가시행되고있다고할수있다. 따라서, 어떤평가방법이수행평가방법에속하느냐속하지않느냐의문제는그평가방법이어떤상황에서어떠한방식으로시행되느냐에달려있다고해도과언이아니다. 아울러, 수행평가방법에대한구분은상호배타적이라기보다는상호보완적인것이다. 평가하는과정에서교사의전문적인판단이필요하고 ( 즉, 컴퓨터나비전문가가평가하기가어렵고 ), 창의성이나문제해결력등고등사고기능의신장을중시하며, 교수 학습의과정을개선하는것을중시하고, 개별학생 - 263 -
264 에게지도 조언하고충고하기위한목적으로사용하기만한다면어떠한평가방법도수행평가방법이라고할수있다. 특히수행평가에서는교수 학습활동과평가활동이상호통합적으로진행되는것을강조하기때문에다양한교수 학습방법들 ( 예 : 역할놀이, 현장조사, 작품감상, 만들기, 전시회, 발표대회, 협력학습, 신문활용교육, 직소우 (jigsaw), 개념도 (conceptual map) 구성하기등 ) 이곧수행평가를위한좋은평가방법이될수도있다. 제 4 절수행평가정책에대한비판적검토 최근우리나라초 중 고등학교에서가장중요한쟁점중의하나가교육부가추진하고있는 수행평가정책 이라고할수있다. 특이한점은수행평가에대한 이론 이쟁점이되는것이아니라수행평가정책의 시행방법이나절차 가중요한쟁점이되고있다는것이다. 대부분의사람들이수행평가의철학적인근거나 21세기지식 정보화사회에서의필요성등에대해서는동의하고있다. 다만, 교육부에서하나의정책으로추진하고있는수행평가의시행방법이나절차혹은학교현장에서수행평가라는이름으로시행되고있는실태등에대해서는많은문제를제기하고있다 ( 김호권, 1999; 허경철외, 1999). 여기서는교육부가추진한수행평가정책의도입및추진과정에대해간단히언급한다음, 수행평가정책의도입및추진과정이나학교교육현장에서수행평가를시행하는과정에서제기되고있는문제들에대해비판적으로검토하고자한다. 여기서언급하고있 - 264 -
학생평가체제의재구조화 265 는내용들은주로교육부나시 도교육청의담당자회의, 한국교육과정평가원에서시행한전문가협의회, 16개시 도교육청및일선학교방문을통한면담, 신문이나잡지에실린내용, 교사 학생 학부모를대상으로한전국적인설문조사결과등을종합하여분석한것이다. 가. 수행평가정책의도입과추진과정 교육부가 98년에발표한 교육비전 2002: 새학교문화창조 안 ( 案 ) 에서강조하고있는핵심내용중의하나는우리나라교육의다양화 전문화 특성화를지향하는것이다 ( 교육부, 1998). 즉, 교수 학습방법및평가방법의다양화 전문화 특성화와그에따른학생선발방식의다양화 전문화 특성화를지향하고있다. 이러한맥락에서학생평가의다양화 전문화 특성화를지향하고있는수행평가정책의도입은단순히평가방식만의변화를의미하는것이아니라우리나라교육체제를재구조화하기위한종합적인시도중의하나라고할수있다. 그리고지역의실정이나교육여건에따라담당교사가자율적으로수행평가를시행하도록한다는원칙하에가능한한수행평가를확대실시하자는교육부의수행평가정책은, 단순히평가방법만의변화를의미하는것이아니라 21세기지식 정보화시대를맞이하여앞으로학생평가가나아갈방향을제시하는하나의새로운관점 ( 觀點 ) 이라할수있다. 수행평가정책의추진과정을살펴보면, 교육부는 98년 10월에 교육비전 2002: 새학교문화창조 안을발표하면서 99년 3월부터전국의모든초 중 고등학교에서수행평가의여러가지방법들을해당학교의여건이나교과목의특성을고려하여부분적으로도 - 265 -
266 입 실천하도록하였다. 그리고, 교육부가 99 년 3 월에발간한 99 년 도시 도교육청평가편람에서, 비록적은점수 (600 점만점에서 12 점이배당됨 ) 이기는했지만, 평가방법의다양화 전문화를위한 노력 이라는항목으로 1 수행평가확대실시를위한기본계획의적 절성및환류실적, 2 수행평가관련교원연수의적절성, 3 수행 평가관련 ( 연수 ) 자료개발실적, 그리고 4 수행평가관련학부모에 대한홍보의적절성등을파악하여점수를주도록하였기때문에, 16 개시 도교육청에서도수행평가를확대실시하기위해경쟁적 으로노력하기시작하였다 ( 시 도교육청평가위원회, 1999a, b). 참고 로 99 년초에작성한 K 교육청의수행평가확대실시계획안에는, 개별학교의실정이나교과목의특성을고려하지않은상태에서모 든교과목을대상으로획일적으로 99 년에는 30% 이상, 2000 년에는 40% 이상, 2001 년에는 50% 이상, 그리고 2002 년에는 100% 까지확대 실시하는것으로되어있었다. 아울러, 99 년 4 월교육부훈령제 587 호로공포된 학교생활기록부전산처리및관리지침 에는학생들의 교과성적을산출할때수행평가결과를반영하도록하였다. 요컨대, 교육부의강력한의지에따라 99 년 3 월부터모든학교 에서, 비록정도의차이는있지만, 학교생활기록부에기록하기위한 교과목별성적을산출할때기존의선택형검사의결과와함께수 행평가의결과를반영하게되었다. 특히, 2002 학년도대학입학제도 개선안에서, 무시험전형이강조되고수행평가에의한고등학교내 신성적이대학입시에서큰비중을차지하게될것이라는시사와함 께수행평가는전국민의관심사가되었다. - 266 -
학생평가체제의재구조화 267 나. 수행평가정책의도입및추진과정에대한비판 적검토 교육부가수행평가정책을도입하고추진하는과정에서나타난문제점은다음과같다. 첫째, 수행평가정책의도입및추진과정에서사전준비나검토작업이미흡하였다. 새로운정책을학교현장에도입하거나추진하기위해서는사전에충분한준비나검토작업이필요함에도불구하고, 그러한작업을거의하지않았다. 예를들면, 98년 10월 교육비전 2002: 새학교문화창조 안을발표할당시그정책을입안한담당부서의일부장학사나연구사들조차도수행평가라는용어를처음들어본다고말할정도였으며, 교육부출입기자들도수행평가정책이정확히무엇을의미하는지제대로파악하지못해신문사마다서로다른내용을게재할정도였다. 그리고, 정책을추진하는주체마저도수행평가정책에대한이해가부족했기때문에현장에서발생하는문제점이나애로사항에대해적절한조치를취하지못하였다. 즉, 정책을추진하는주체인교육부나시 도교육청의관련업무담당자들조차도교육부가추진하고있는수행평가정책의추진의도나목적, 그리고구체적인내용에대한분명한이해가부족하였기때문에, 교육부의추진의도가교육현장에제대로전달되지못하였다. 참고로 99년도시 도교육청평가의일환으로 99년 6월과 7월사이에전국 16개시 도교육청을방문하여수행평가정책시행실태를확인한결과, 교육부의수행평가정책의추진의도나목적등을제대로파악하지못하고있는시 도교육청이많이있었다. 아울러, 교육부는 지역의실정이나교육여건에따라담당교 - 267 -
268 사가자율적으로수행평가를시행하도록한다 는원칙만강조하였을뿐, 수행평가정책에대한구체적인시행지침이없는상태에서추진하였기때문에학생의성적처리과정등에서많은혼란이발생하였다. 특히, 일부학교를대상으로한실험적용을사전에실시하지않았기때문에현장적용상의문제점이나부작용등에대한대책마련도미비하였다. 둘째, 교육부차원에서너무성급하게전국의모든학교에도입하도록하였다. 새로운형태의평가체제를도입할때는점진적 단계적으로도입 시행해야함에도불구하고, 전국의초 중 고등학교전학년을대상으로일시에시행할것을권장한것이다. 교육부의 권장사항 을일선학교에서는 강제사항 으로이해하는잘못된관행이아직도지속되고있는상황을감안한다면, 전학년을대상으로수행평가를확대실시하도록한것은너무성급하였다고지적할수있다. 특히, 교육부에서도보통새로운정책을도입하기위해서연구학교나실험학교를운영한후에점진적 단계적으로확대시행하던관행이있음에도불구하고전국의모든학교모든학생을대상으로실시해야하는 수행평가정책 의경우에그관행을따르지않은것은매우유감스러운일이기도하다. 셋째, 수행평가정책도입당시관련정책들과의연계가부족하였다. 수행평가정책을도입하기전에교육과정및교과서정책의수정 보완이나학교생활기록부및성적관리지침의수정 보완등이선행되어야함에도불구하고수행평가정책을먼저도입한다음다른분야를수정 보완하는시행상의전후가뒤바뀌는사태가발생하였다. 그로인해학교교육현장에서는큰혼란이일어나기도하였다. 예를들면, 학교생활기록부및성적관리지침의수정 보완이 99년 4월말에이루어짐으로써, 99년 3월과 4월에전국의거의 - 268 -
학생평가체제의재구조화 269 모든학교에서수행평가의시행이나성적처리와관련하여커다란혼란이발생하였다. 이런이유때문에, 일부중 고등학교에서는 4 월중에실시한중간고사채점결과 ( 선택형지필평가와수행평가를구분하지않고 100점만점으로채점함 ) 를그후에제시된성적관리지침에따라다시채점 ( 선택형지필평가와수행평가를구분하여각각 100만점으로채점함 ) 하는혼란과번거로움을겪기도하였다. 그리고모든국민들의관심의대상이된 2002학년도대학입학제도개선안 의경우, 수행평가에의한고등학교내신성적이대학입시에큰비중을차지하게될것이라는것만시사되어있지내신성적에어떠한방식으로반영된다거나대학입시에서어떻게어느정도의비중으로반영된다는등의구체적인내용이제시되지않아매우큰혼란을초래하였다. 특히 대학입시와관련되는일이라면생길수있는모든경우에최선을다해대비해야한다. 는학부모들의극성때문에수행평가관련학원이나과외등으로인한사교육비의증가를초래하기도하였다. 넷째, 교사에대한사전교육이나학생과학부모에대한홍보가부족했기때문에혼란이더욱확산되었다. 아무리좋은교육정책이라고하더라도그것을실제로시행할교사들이제대로이해하지못하고있거나정책의수요자라고할수있는학생과학부모들이제대로인식하지못한상태에서는그정책이성공적으로정착될수없다. 교육부가추진한수행평가정책의경우사전에충분한연수나홍보활동이이루어지지않았기때문에초기의혼란과혼선은예측가능한일이었다고도할수있다. 따라서수행평가의긍정적인측면 ( 예 : 개별학생의장점과단점의파악등 ) 이부각되기보다는오히려부정적인측면이나부작용 ( 예 : 교사의업무량증가, 수시관찰에의한점수화로인한삭막한수업분위기, 수행평가대행업체속출및 - 269 -
270 사교육비증가등 ) 이더욱부각되기도하였다. 이와같이수행평가정책의도입및추진과정에서나타난문제점들을거울삼아앞으로정책을도입하고추진함에있어서적어도 1 년이상충분한사전예고기간을두고, 시행상필요한각종조치들을사전에마련함과동시에연수및홍보활동을강화해야할것이다. 그리고, 사전준비나검토가미비한상태에서전국의모든학교모든학생을대상으로실시하는획일적인정책은더이상도입하지말아야할것이다. 특히, 새로운정책을추진하는주체들에대한사전교육을철저히해야할뿐만아니라, 빈번한인사이동으로관련업무담당자들을자주바꾸는것도가급적지양해야할것이다. 다. 학교에서의수행평가시행실태에대한비판적 검토 학교교육현장에서수행평가를제대로시행하기위해서는수행평가의의미나필요성, 그리고시행방법및절차에대해서제대로이해하는것이필요하다. 그럼에도불구하고그러한이해가부족한상태에서시행하였기때문에많은문제들이발생하였다. 첫째, 수행평가가단순히성적처리방식의변화라는오해이다. 수행평가정책에서평가의중요한목적이개별학생들의교수 학습활동을개선하고지도 조언하기위한것임을강조하고있음에도불구하고, 그저수행평가를성적처리의수단으로만생각하는것이문제이다. 사실, 많은교사들은 평가 = 성적처리 라는등식을가지고있었기때문에수행평가의확대실시의중요한취지중의하나가교수 학습활동의개선이라는측면을제대로인식하지못하였다. 예컨대어떤교사는학생이수업시간에떠드는것을혼내거나 - 270 -
학생평가체제의재구조화 271 지적하지않고 ( 즉, 지도 조언하지않고 ), 학생몰래수업태도불량으로벌점을부여하는것만으로수행평가를하고있다고생각하는경우도있었다. 더욱이학생들간의변별을높이기위해 ( 즉, 점수차이가많이나도록하기위해 ) 떠드는학생이더많이떠들도록방치하는경우도있었다. 그러나수행평가확대실시의취지는, 교수 학습내용및방법의다양화 전문화 특성화가먼저선행되고그에따라평가방법도다양화 전문화 특성화하자는것을포함하고있다. 그러므로수업의내용이나방법의변화가없거나학생개개인에대한지도 조언없이단순히성적처리방법만을바꾸는것은수행평가정책의취지를제대로이해하지못한처사라고할수있다. 따라서, 수행평가의확대실시가평가방법만의변화를의미하는것이아니라교수 학습방법의다양화 전문화 특성화를먼저요구하고있다는것을인식할필요가있다. 참고로, 교육비전 2002: 새학교문화창조 안 ( 案 ) 에서도수행평가의확대실시로대표되는평가방법의다양화 전문화 특성화방안에앞서서학생중심의교육과정운영이나다양한체험학습, 특기 적성교육등을통한교수 학습방법의다양화 전문화 특성화방안을자세히제시하고있다 ( 교육부, 1998). 둘째, 선택형 ( 객관식 ) 시험이무조건나쁜것이거나불필요한것이라는오해이다. 이러한오해때문에시 도교육청이나단위학교에서는지역의실정이나교육여건, 교과목의특성등을고려하지않고획일적으로선택형시험의비중을낮추기위해교사들에게무리한요구를많이하였다. 그러나, 수행평가정책의핵심중하나는상황과맥락에따라평가방법을다양화 전문화 특성화하자는것이다. 학생을총체적으로파악하기위해서는기존의선택형시험만으로는부족하기때문에가능한한선택형시험뿐만아니라서술형 - 271 -
272 이나논술형, 실기시험등다양한평가방법을개발 적용하자는것이었다. 따라서, 수행평가정책에서도평가의목적과상황에따라선택형시험을적절하게활용하는것을반대하는것은아니었다. 다만, 종래와같이학교현장에서선택형시험을지나치게많이활용하는것을지양하고, 선택형시험이아닌다른형태의평가방법 ( 예 : 서술형이나논술형, 실기시험등 ) 을많이활용하자는것이었다. 셋째, 수행평가란완전히새로운평가방법이라거나우리실정에맞지않는외국의평가방법을강제로우리나라에수입 적용하려고한다는오해이다. 수행평가라는용어가널리사용되기시작한것은최근의일이라고할수있지만, 이러한형태의평가방식자체는오래전부터보편적으로사용되어왔다. 어떤학자는 BC 2,000년경에중국에서관리를임용하기위해시행되었다고전해지는원시적인형태의과거제도에서도수행평가가시행되었다고주장하기도한다 (OTA, 1992). 그후좀더체계적이고조직적인과거제도는중국의수나라시대 (589-618) 부터시행되었으며우리나라에서도고려시대 (918-1392) 부터시행되었는데, 그때사용된평가방식이곧수행평가이다. 참고로, 우리나라조선시대의과거시험을살펴보면문과, 무과, 의과등으로구성되어있으며시험형태는주로시문을짓거나혹은말타기, 활쏘기, 칼쓰기등을실제로행하거나혹은환자를치료하는방법을시범보이는것들이었으며, 이러한모든시험형태는최근에이야기하는수행평가방식이라고할수있다. 그러므로, 수행평가라는것이최근에외국에서수입된것이라거나완전히새로운평가방법이라고오해하는일은없어야할것이며, 오히려우리의고유한전통속에서바람직한평가방식이라여겨지는것들을 21세기지식 정보화시대를맞이하여교수 학습의질을높이고학생평가의문제점을해결하기위해재구조화한것이라고생각해야 - 272 -
학생평가체제의재구조화 273 할것이다. 넷째, 수행평가는학습의결과보다는오히려과정을더중시하는평가라는오해이다. 이러한오해때문에일부교사들은학습의결과에대해서는거의평가하지않고학습의과정 ( 예 : 수업준비도, 수업태도등 ) 만을평가하려는경향이있었다. 그러나, 학습의과정뿐만아니라학습의결과도중요하기때문에과정과결과를모두중요시해야한다. 다만지금까지는주로결과중심의평가를시행해왔기때문에수행평가정책에서는과정도중요하다는것을강조하고있기는하지만, 과정과결과모두중요한것이다. 다섯째, 우리나라현재의교육여건상수행평가정책을시행하는것은 불가능 하다는오해이다. 이러한오해로인해많은사람들이수행평가정책은우리나라의교육여건이좋아질미래의어느시점에서도입해야한다고주장하기도한다. 그러나, 비록정도의문제이기는하지만, 수행평가정책이시행되기이전에도많은교사들이부분적으로도수행평가를실시하고있었으며, 일부교사들이기는하지만자발적으로담당교과목에서시행하는모든평가를수행평가로만시행하기위해노력하는경우도있었다 ( 홍정숙, 1999). 그러므로수행평가의시행그자체가불가능한것은아니며, 다만지역의실정이나교과의특성, 그리고교사의능력과의지등에따라수행평가를시행할수있는질적인수준이나양을결정할수있도록해야할것이다. 여섯째, 교육부에서강제로모든학교, 모든교과목에서일정비율 ( 예 : 30%) 이상수행평가를시행하도록하고있다는오해이다. 처음부터교육부는지역의실정이나교육여건에따라담당교사가자율적으로시행하도록하는원칙을고수하고있었음에도불구하고, 일선학교의많은교사들은교육부가지역의실정이나교육여건을 - 273 -
274 무시한채강제로획일적으로시행할것을강요하고있다고오해하였다. 이러한오해의부분적인이유는교육부의 권고사항 을일선학교에서는 강제사항 으로이해하는잘못된관행이수행평가정책의경우에도그대로드러났기때문이다. 여기에더해그동안교원정년문제나촌지문제, 체벌문제, 체력단련비문제, 연금문제등으로인해교육부와일선학교교사들간의갈등의골이깊어져교육부가하는일이라면부정적인시각부터먼저갖는시대적상황도원인으로작용했을것이다. 일곱째, 수행평가의시행비율이무조건높을수록좋을것이라는오해이다. 교육부의시 도교육청평가항목속에 평가방법의다양화 전문화를위한노력 이라는것이포함되자, 일부시 도에서는개별학교의실정이나교과목의특수성을고려하지않은채일률적으로수행평가의시행비율을높이도록일선학교에요구함으로써이러한오해를증폭시키기도하였다. 물론수행평가의시행비율을높여가는것이바람직하기는하겠지만, 되도록제반여건을고려하면서점진적으로실시해야할것이다. 또, 비록제반여건이허락하더라도수행평가의안정된시행을위한교사의전문성이하루아침에생기는것이아니기때문에실시비율을점진적으로높여가야할것이다. 교수 학습의질적인개선은어느특정시기에이루어지고완료되는것이아니라일생동안지속되는여행과같은것이기때문에성급하게완성하려고하거나성급한결과를기대해서는곤란할것이다. 여덟째, 과제물평가가곧수행평가라는오해이다. 학생들에게과제물을부과하고그결과물에대해점수를부여하는것이곧수행평가라는오해때문에거의모든교과목담당교사들이중간고사와기말고사기간즈음에일제히과제물을부과하는사태가발생하 - 274 -
학생평가체제의재구조화 275 여사회적인물의를일으키기도하였다. 아울러부과한과제가너무어려워학생의능력을평가하기위한것이아니라학부모의능력을평가하기위한것이라고비난받기도하였다. 과제물을부과하여그결과물에대해점수화하는것자체가수행평가는아니다. 다만, 교사가학생이과제물을준비하는과정을수시로점검하여더잘할수있도록지도 조언하거나혹은제출된과제물을보고자세한피드백을제공하는등학생개개인의학습활동을개선하기위해지도 조언하는활동이포함될때비로소수행평가가되는것이다. 아홉째, 잘하고있는교사들의사기를저하시킨다는오해이다. 일부교사들이이미수년전부터수행평가를시행해오고있음에도불구하고, 수행평가가완전히새로운것인양홍보하는교육부를이해할수없다는것이다. 그러나, 교육부가새로운정책을시행할때현장에서전혀사용되지않은완전히새로운것을시행하기란거의불가능하며, 현장에서부분적으로잘시행되고있는것을다른학교에서도시행할것을권고하는수준으로보아야할것이다. 따라서, 감정적인차원에서대응하기보다는이제라도교육부가나서서도와주려고하니우리나라교육을위해서무척다행스러운일이라고긍정적으로생각해야할것이다. 이와같이일선학교에서수행평가를시행하는과정에서발생한문제점들을개선하기위해서는교사, 학생, 학부모를대상으로한연수나홍보활동을강화해야할것이다. 그리고, 수행평가에대한의의나필요성과같은일반적인내용에대한연수와홍보활동뿐만아니라, 현장교사가쉽게활용할수있도록각교과목의각영역별로예시자료들을많이개발 보급해야할것이다. 그리고, 단위학교혹은개별교사의자율성을최대한보장할수있도록법적 제도적장치를마련하기위해노력해야할것이다. 예컨대, 학 - 275 -
276 생들의성적을처리함에있어서대학의교수들이가지고있는권한 정도를초 중 고교사들에게도부여할수있어야할것이다. 한 학년당 15 학급이상의학교가있는가하면전국적으로약 25% 의학 교들이전교생수가 100 명미만이라는사실이나, 400 점만점의대학 수학능력시험에서고등학교간평균의차이가약 300 점 ( 학교평균이 약 80 점 ~ 약 380 점사이에분포함 ) 이나될정도로극심한학교차문 제가있다는사실등을고려할때, 단위학교나개별교사의자율성 을보장하지않고는적절한평가를시행하기어렵다는것을명확히 인식할필요가있다. 아울러, 정책을추진하고있는교육부나시 도교육청담당자들과일선학교교사들이서로긴밀한협조관계를 유지하면서상호간의의사소통의기회를확대하여상호불필요한 오해를줄여야할것이다. 참고로, 99 년 7 월전국의교사, 학생, 학부모를대상으로수행 평가정책의시행과관련한건의및요구사항을파악하기위해설 문조사를실시하였는데, 설문조사에응답한초 중 고등학교교사 는 2614 명, 학생은 1214 명, 학부모는 1024 명이었으며, 이조사에서 각집단별응답내용을요약하여제시하면다음과같다 ( 한국교육과 정평가원, 1999). 교사집단의경우수행평가를시행하기위한건의및요구사 항은대략 12 가지항목으로요약할수있는데, 각학교급에따라서 약간의차이는있었지만빈도가높은순으로제시하면 1 교사 1인 당담당학생수축소, 2 교사의재량권 자율권확보, 3 수행평가 관련자료및평가도구개발 보급, 4 수행평가비율및횟수하향 조정, 5 교사의행정 사무적업무량축소, 6 평가의공정성및객 관성확보를위한방안마련, 7 수행평가에대한홍보 연수강화, 8 수행평가의점진적시행, 9 교과목특성을살린수행평가시행, - 276 -
학생평가체제의재구조화 277 10 교육과정상의내용축소, 11 수행평가시행을위한교육여건 ( 예 : 도서관등시설및설비 ) 개선, 12 수행평가실시를위한보조교사 제도입순이었다. 학생집단의경우수행평가실시와관련한건의 및요구사항은대체로 5 가지항목으로요약할수있는데, 빈도가 높은순으로제시하면, 1 수행평가관련과제축소, 2 평가와관련 된자료의충분한제공, 3 평가의공정성및객관성확보, 4 팀별 과제평가시배점의차등화, 5 가정환경과지역차고려순이었다. 그리고, 학부모집단의경우수행평가실시와관련한건의및요구 사항은대체로 6 가지항목으로요약할수있는데, 빈도가높은순으 로제시하면 1 평가의공정성과객관성확보, 2 교사 1 인당담당 학생수의감축, 3 수행평가과제의난이도조정, 4 수행평가에대 한홍보활동강화, 5 팀별과제평가시배점의차등화, 6 수행평 가실시여건조성순이었다. 교육부와시 도교육청에서는이러한교사 학생 학부모의 요구및건의사항과앞에서언급한수행평가정책의다양한문제 점들을충분히고려하면서, 수행평가정책을교육현장에서제대로 정착시키기위해지속적으로연구 노력해야할것이다. 다만, 현 시점에서수행평가정책을학교교육현장에제대로정착시키기위 한구체적인방안을다음과같이제시할수있다. 제 5 절수행평가정책의현장정착방안 21 세기지식 정보화시대를맞이하여평가방법을다양화 전 문화 특성화하고교사들에게학생평가의권한을보장하기위하여 - 277 -
278 학교교육현장에서수행평가를확대실시해야한다는것은지극히당연한주장이라고할수있다. 다만, 시행착오를범하지않고수행평가정책을교육현장에서제대로정착시키기위해서, 비록앞서언급한내용과부분적으로중복되는것도있겠지만, 다음과같은방안을제안하고자한다. 가. 수행평가에대한연수및홍보활동강화 수행평가를제대로시행하기위해서는수행평가에대한교사 ( 교장, 교감, 교육전문직포함 ) 연수를강화하고학부모를대상으로한홍보활동을강화해야할것이다. 수행평가를제대로실시하기위해서는수행평가에대한교사의충분한이해와적극적인참여가필요하며, 동시에평가방법이나절차에대한교사의전문성이요구된다. 그러나, 아직까지도수행평가의가치나필요성에대한교사들의인식이부족하거나수행평가방법및절차, 그리고결과활용방안등에대한전문성이부족한실정이다. 아직도일부의교사들은수행평가의본질적인취지 ( 예 : 학생개개인의성장 발달을돕기위해교수 학습활동을개선하고지도 조언 충고하기위한것등 ) 를무시하고학생들의행동을통제하기위한수단이나혹은성적을부풀리기위한수단으로잘못활용하는경우가있다. 따라서이러한문제점들을해결하기위해서는수행평가에대한교사연수를강화해야할것이다. 아울러학부모나학생을대상으로한수행평가홍보활동도강화함으로써학부모와학생들도수행평가의가치나필요성을제대로인식할때, 수행평가의확대실시에적극적으로동참하게될것이다. 이를위해홍보책자나신문과같은인쇄매체뿐만아니라라디오나 TV와같은방송매체, 그리고인터넷과같은정보 - 278 -
학생평가체제의재구조화 279 통신망도적극활용해야할것이다. 나. 수행평가의점진적인확대실시 수행평가를제대로정착시키기위해서는교육현장의여건과상황에따라점진적으로확대실시해야할것이다. 수행평가는주어진교육여건과상황, 그리고교과별특성을고려하면서그에적절한평가방법을이용하여개별학생을총체적으로파악하고자하는것이며, 비록교과별교사협의회등관련전문가들의상호협력을강조하기는하지만, 원칙적으로개별교사의전문성과자율성에근거하여실시하는것이바람직하다. 개별학교의여건이나상황, 교과별특성, 그리고개별교사의전문성을고려하지않고특정한수행평가방법을획일적으로강요한다거나, 주변여건을고려하지않고모든교과에서일정비율이상을반드시수행평가로평가하도록강제로요청하는것은평가방법의다양화 전문화 특성화를지향하기위해서수행평가를확대실시해야한다는기본취지에도어긋나는일이다. 다. 다양한교수 학습 평가자료의개발및보급 교육부나시 도교육청, 그리고한국교육과정평가원과같은전문연구기관에서교수 학습및평가를위한다양한자료를개발하여학교교육현장에보급해야할것이다. 수행평가를제대로시행하기위해서는교수 학습방법뿐만아니라평가방법도다양화 전문화 특성화해야한다. 이를위해서일선학교에서필요로하는다양한교수 학습및평가자료들을자체적으로개발하여사용하는데는한계가있기때문에, 교육부나시 도교육청, 전문연구기 - 279 -
280 관등에서교수 학습을위한다양한자료와함께평가를위한다양한자료를개발하여학교교육현장에보급해야할것이다. 그리고, 개발한자료들이나우수사례등을교사들이나학생들이쉽게사용할수있도록데이터베이스 (DB:data-base) 로구축하여인터넷정보통신망에탑재하는것이바람직할것이다. 라. 교사에대한사회적신뢰회복 교사에대한신뢰없이는학교교육을정상화할수없을뿐만아니라, 학교교육을통해학생개개인의진정한성장 발달을기대하기란거의불가능하다. 특히, 수행평가를실시할경우에는교사의전문적인판단에의존해야하는경우가많기때문에교사에대한사회적인신뢰를회복하기위해노력해야한다. 이를위해, 교사들은수업및평가에대한전문성을신장시키기위해노력해야함과동시에인격과도덕성을인정받기위해노력해야할것이다. 예컨대, 임의적으로성적부풀리기를해서라도내제자가좋은학교에진학할수만있다면나는징계를받아도좋다. 라는식의잘못된애정은결국교사의사회적신뢰성을실추시키는결과를초래하게되고, 나아가교사에게가능한한 평가에대한권한 을많이제공할수있도록하자는수행평가확대실시의기본취지를제대로살리지못하게하는요인이될것이다. 아울러, 교사들상호간의신뢰감조성과함께상호협력하는분위기및토론문화를형성하기위해노력해야할것이다. 이를위해, 학년별, 교과별, 교과간교사협의회를활성화하고, 투명하고민주적인절차에의해중요한의사결정이이루어지는풍토를조성해야할것이며, 가능하다면교사협의회시간이나자체연수시간을정규수업시간화하는것도고려해야할 - 280 -
학생평가체제의재구조화 281 것이다. 교사들이서로신뢰하고협력하는학교분위기가형성된다면이는교사의전문성신장이나사회적신뢰성회복에기여할뿐만아니라, 최근에일부학교에서일어나고있는 과제물폭주현상 을방지하는데도기여할수있을것이다. 마. 교육여건의개선 교수 학습의과정에서가장중시해야할것이교사와학생사이의인간적인신뢰와사랑임은너무나명백하다. 그러므로학교에서수행평가의시행이학생이나교사로하여금부담스럽거나귀찮은일이아닌그자체가하나의재미있는교육활동이되도록주변여건을마련해주어야할것이다. 특히교사들로하여금수행평가를제대로할수있는교육여건 ( 수행평가에대한홍보및연수기회확대, 교사의평가에대한자율성강화, 교사에대한사회적신뢰감조성, 교사 1인당수업시수와학급당학생수감소, 행정적이고사무적인업무경감등 ) 을마련해주기위해행 재정적지원을강화해야할것이다. 아울러, 학교별로구성되어있는 성적관리위원회 의기능을강화하여, 학생들의성적과관련되는모든사항들을외부의감사나통제없이교사들이자율적으로조정하고결정할수있도록실질적인권한을부여하도록해야할것이다. 학생들의성적을처리함에있어서대학의교수들이가지고있는권한정도를초 중 고교사들에게도부여할수있도록노력해야할것이다. 바. 상대평가에의한석차폐지 중 고등학교학교생활기록부에기재하도록되어있는, 단위학 - 281 -
282 교안에서상대평가에의한각교과목별석차를기록하도록한것을폐지하기위해노력해야할것이다. 교수 학습방법및평가방법을다양화하고, 전문화하고, 특성화하기위해서는현행교과목별석차를폐지함으로써, 교과별한줄세우기로인한동료학생들간의지나친경쟁을지양해야한다. 그리고국가교육과정에근거하여교과목별교사협의회등을통해개발한성취기준과평가기준을이용한절대평가를시행하도록해야할것이다. 학교간학력차이가매우큰현상황에서상대평가에의한교과목별석차를기록하는것이학생들의성취도를정확하게파악하는데에는아무런기여를할수가없다. 교수 학습및평가활동을다양화 전문화 특성화하기위해서는교과목별석차를폐지하고절대평가에의한수 / 우 / 미 / 양 / 가평어평가만을허용해야할것이다. 특히, 도덕, 실과, 체육, 음악, 미술과같이주지교과가아닐경우에는평어평가마저도지양하고서술식평가, 즉해당교과에대해서개별학생의강점이나약점을서술하도록하는평가만을하도록권장해야할것이다. 현행과같이소수점몇점차이로인해교과목별석차가달라지고그것에의해상급학교진학에영향을받는상황에서는 입시준비를위한획일적인수업이나점수를따기위한지나친경쟁 을방지하기란거의불가능하다. 따라서, 초 중 고등학교교육이상급학교진학을위한준비교육이아니라, 각학교본연의교육목적이나교육목표를달성하기위한교육이되기위해서는단순히상급학교입시전형자료로제공하기위한것에불과한각교과목별석차를폐지하기위해노력해야할것이다. 참고로, 선진외국 ( 미국, 영국, 일본, 독일, 프랑스등 ) 에서교과목별석차를기록하고있는나라가한곳도없다는것은우리에게시사하는바가매우많다. - 282 -
사. 교사들의적극적인참여유도 학생평가체제의재구조화 283 수행평가를 어떻게해야하는지모르겠다. 라는식의소극적인자세를지양해야할것이다. 앞에서도언급하였듯이정부에서추진하고있는수행평가의확대실시는 평가방법을다양화 전문화 특성화 하자는것이며학생평가에관한권한을교사들에게대폭이양하자는것이다. 학생들의다양한소질과특성, 교육성취도등을평가함에있어서한가지방식으로평가하는것보다여건이허락하는한다양하고전문적인방법으로평가하는것이바람직하다는것은당연한일이다. 따라서, 어떻게해야하는지모르겠다. 라는식의소극적인자세를지양하고 이러한상황에서는이러이러한방법이적절하다. 라고판단하고제안하는적극적인자세가필요할것이다. 그리고, 앞으로는교사도수행평가의대상이될수있다는것을인식해야할것이다. 대부분수행평가에대해논하면서항상평가의대상이학생이라고생각하는경향이있다. 그러나, 앞으로의추세는교사의가르치는능력이나평가하는능력, 그리고생활지도능력등을평가해서승진이나전보발령등에활용하거나나아가연봉책정에도영향을미칠수있다는것을인식해야할것이다. 교사의자질이나능력을평가함에있어서선택형 ( 객관식 ) 시험만을통해서평가한다면그결과가타당하다거나정당하다고생각할교사들은아무도없을것이다. 거의모든교사들은교사의자질이나능력을평가함에있어서적어도수업을참관하고, 면담을하고, 동료교사들의의견을듣고, 학생들의의견을듣는등다양한방법들, 즉수행평가방법들도동원해야한다고생각할것이다. 교사를평가할때와마찬가지이유로학생을평가할때도학생을총체적으로파악하기위해서는선택형시험뿐만아니라수행평가방법들도동원해야할것이 - 283 -
284 다. 따라서, 학생을제대로평가하기위해다양한평가방법을개발 적용하고자노력하는것이기본적으로는학생을위한것이지만, 그것이곧개별교사의자질과전문성을높이기위한노력이될것이며, 나아가교사평가에서도유리한위치를차지하기위한노력도될것이다. 아. 교육평가에대한교육강화 마지막으로, 앞으로는교사양성기관에서도수행평가에대한교육을포함하여교육평가에대한교육을강화해야할것이다. 학교교육현장에서학생을가르치는능력못지않게학생을평가하는능력이요구됨에도불구하고지금까지는교사양성기관에서교육평가에대한교육에소홀했을뿐만아니라수행평가에대한교육은거의이루어지지않았다고해도과언이아니다. 교사양성기관에서도 21세기지식 정보화시대를맞이하여개별학생의소질과특성을계발하고창의력이나문제해결력등고등사고기능을신장시키기위해서는수행평가가필요하다는인식과함께수행평가에대한교육을포함하여교사평가, 교육과정평가, 학교및기관평가등교육평가전반에대한교육을강화해야할것이다. 제 6 절결론 전세계적으로획일화 대중화 표준화로특징지어지는산업 - 284 -
학생평가체제의재구조화 285 사회에서적절한기능을수행해왔던선발형평가 ( 혹은양적평가 ) 체제는, 이제다양화 전문화 특성화로특징지어지는 21세기지식 정보화시대를맞이하여충고형평가 ( 혹은질적평가 ) 체제로의재구조화가진행되고있다. 우리나라의경우에도 5 31 교육개혁 이나 교육비전 2002: 학교문화창조, 교육발전 5개년계획 ( 시안 ) 등에서학생평가체제를재구조화하기위해지속적으로노력하고있다. 이글에서는우리나라에서도선발형평가체제를충고형평가체제로재구조화해야함을제안하면서, 충고형평가체제의대표적인평가방식이라할수있는수행평가의의미와일반적인특징에대해서논의하였으며, 교육부가추진한수행평가정책을비판적으로검토하였다. 특히, 충고형평가의대표적인방식이라할수있는수행평가를가능한한확대실시하는것이학생개개인의성장 발달을위해필요할뿐만아니라, 교수 학습활동의개선, 나아가국가교육의발전을위해서도매우중요하다는것을강조하였다. 그리고수행평가정책이현장에제대로정착하는데기여하기위하여수행평가의의미와일반적인특징에대해서자세히논의한다음, 교육부가추진한수행평가정책의도입및추진과정이나학교교육현장에서수행평가를시행하는과정에서발생한문제들에대해서비판적으로검토하였다. 마지막으로수행평가정책을학교교육현장에제대로정착시키기위한방안에대해구체적으로논의함으로써학교평가체제를재구조화하는데기여하고자하였다. 학생들을평가함에있어서수행평가는선택형검사에비해실시하기가어려울뿐만아니라인적 물적자원이많이소요되고많은교수 학습목표를포괄하여평가하기어려운단점이있다. 아울러수행평가의신뢰성, 비교가능성, 공정성등을확보하기가다소 - 285 -
286 어렵다. 그러나수행평가는교수 학습의과정과평가의과정을분리하지않고통합된형태로운영하기쉽기때문에교수 학습의방법과절차를개선하기에적절한방법이다. 아울러구체적인상황하에서학습자개개인의직접적인수행을통해서지속적이면서도종합적으로평가하기때문에창의성이나문제해결력등고등사고기능에대한평가나인지구조의변화과정이나학습의과정에대한평가가용이할뿐만아니라, 학생의개성을강조하면서도전인적인성장 발달에대해제대로평가할수있는장점이있다 ( 남명호, 1996; 남현우, 1998; 백순근외, 1996; 성태제, 1999; 유선희, 1998; Baron & Boschee, 1995; Burger & Burger, 1994; Green, 1995; Messick, 1995). 그러므로수행평가를확대실시하는것은매우바람직한일이기는하지만, 주변의여건이나교과목의특성등을고려하여적절한범위안에서시행해야할것이다. 교육현장에서선택형검사와같은선발형평가를할것인가아니면수행평가와같은충고형평가를할것인가는주어진과제의특성과상황에따라어느정도는선택해야할문제라고할수있다. 그러나 21세기지식 정보화시대를맞이하여교수 학습의질을개선하고, 학생들의다양한개성을존중하며, 창의성이나문제해결력등고등사고기능을신장시키고, 학생개개인의전인적인성장 발달을돕기위해서는수행평가와같은충고형평가를교육현장에적극적으로시행하기위해연구 노력해야할것이다. - 286 -
교원의전문성강화방안 287 제 9 장교원의전문성강화방안 21세기지식기반사회에진입하는길목에서미래를여는 교육의이상향 (Edutopia) 을건설하기위해서는우람한건물을세우고첨단멀티미디어를갖추는일도중요하지만, 무엇보다도교원들이높은전문적권위와교육에대한뜨거운열정을가지고교육활동에임하는일이관건이아닐수없다. 교육시설을확충하고새로운매체와소프트웨어를확보하여투입한다고해도교육활동의중심축을이루고있는교원들의능력과자질, 태도와의욕여하에따라그과정과결과가달라질것이기때문이다. 그러나주지하듯이우리의교육현실은교실붕괴, 교원의권위및사기저하, 공교육의부실로이어져총체적교육위기를맞고있다. 특히교원의권위실추와 敎心 離反현상은교육개혁을겉돌게하고있는것으로지적되고있다. 이와같은상황을방치할경우학교교육의질은낮아지게될것이고교육이국가발전의원동력이되기보다는오히려국가 사회발전을저해하는걸림돌이될것이다. 특히, 국가적과업인교육개혁을추진하는데있어서교원의역할이나자질과태도가핵심적인요인이라고볼때, 실추된교원의전문적권위를신장시키고직무의욕을고취시키는일은절박한시대적과업이아닐수없다. - 287 -
288 이러한관점에서본소론에서는교원의전문성에대해살펴보고교직사회의발전전망및교직의전문성을높이기위한과제를제시하고자한다. 제 1 절교원의전문성제고 교육의규모가점점확대되고교육내용이전문화, 다양화되고 공공성이증대됨에따라교원의자질향상이요구되고있다. 더욱이 인간교육뿐아니라지식정보사회, 고학력사회에대처하기위해서 는교원의전문성향상이절실하다 124). 노종희는 Lieberman, Ornstein, Sykes, Bacharach 와 Conley 등 이제시하고있는전문화의準據들을살펴본후우리의교직현실에 비추어전문화의준거요인으로간주될수있는것으로서 1 교사의 권위 2 교직의사회 경제적지위 3 교사양성의질적통제 4 교 직에의헌신도 5 전문성등을들고있다. 이외에 Stinnett 와 Huggett 나 Hoyle, Rugg & Brooks, 미국의 NEA 교육위원회, 그리 고 UNESCO 와 ILO 의 교원지위에관한권고 등에서교직의전문 직적특성또는기준을제시하고있다 125). 이러한기준들을종합하 여보면전문직의기준으로서직무수행에서고도의지적능력과기 술을갖는다는것과장기간의준비교육및일정한자격과계속적인 성장이요청된다는것이다. 그리고명확한직무한계내에서자율성 을행사하는동시에개인적이익보다는利他的 124) 김종서, 교원의전문성, 교사론, 서울 : 교육과학사, 1983. 125) UNESCO, 교원지위에관한권고, 1996. 봉사가더중요시되 - 288 -
교원의전문성강화방안 289 며전문적활동을위한단체조직운영및윤리강령을가지고스스로를규제 규율한다는것등이다. 이러한기준에비추어볼때, 고도의지적능력을필요로하고장기간의준비교육이요구되며봉사지향적이고사회적책임감이강조될뿐만아니라행동을규율하는윤리강령을가지고있고, 또단체활동을할수있는자율권을가진다는점등에서교직은전문직이라고할수있다. 그러나대학교원과달리초 중등학교교원의경우실제로전문직적권위를얼마나인정받고있는지의심스럽다. 그래서교직이전문직이라고하기보다는準專門職이라는지적도있는것같다. 그런점에서초 중 고교에서의교원의전문직으로서의성숙도는확립된 (established) 것이라기보다는발전되고있는 (developing) 과정에있다고볼수있다 126). 김종철도교직의전문성신장과내실화가계속추구되어야할성질의것임을이렇게표현하고있다. 교직의전문성은그기준의향상은물론전문성의신장과내실화가추구되고있다는뜻에서하나의중단없는과정으로인식되고있다. 교원들자신의자질과능력의향상, 교원교육과현직연수의향상발전, 교원의사회경제적지위향상등이모두이에관련되며, 복합적인연쇄반응속에서상호작용하고있는것이다. 교직의전문화, 교원의전문성신장이가도가도끝이없는영원한과제로제기되고있다. 127) 126) 若井彌一, 일본교원양성정책및교원채용의동향과확립된교원전문직에의과제, 교육행정학연구, 제 15권제 3호, 한국교육행정학회, 1997. 127) 김종철, 교원의전문성, 신극범편저, 교원교육의좌표, 백남문화사, 1996. - 289 -
290 물론 ILO에서발표한직업분류에대한국제표준에서교원을전문직으로분류하고있고 128), 현실적으로교사에게자격증을수여하고있다. 그러나교직의전문직화에대한심화노력은지속적으로추구되어야할것이다. 이를위해양성 채용 연수 자격 승진 처우등교원정책의전영역에걸쳐서전문성신장노력은일관성있게추구되어야할과업이아닐수없다. 제 2 절교원전문성의현주소 현행교원정책에있어서교직의전문성과관련된문제점들을살펴보면다음과같다. 먼저, 우수인력의교직기피및자질미흡현상을들수있다. 대체로사범계입학생의대학입학성적이소위인기있는타대학에비하여상대적으로떨어져있는것으로인식되고있다. 사범계대학의남학생수감소추세나교직의여교원비율이높아지는것은세계적인동향이기도하지만어떤면에서보면, 이것은교직에대한매력이낮아지고있음을말해주고있다. 둘째, 교직후보자의量産으로교원의질적저하내지교직의전문성경시풍조가조성되고개인적 국가적낭비를초래하고있다. 그동안중등교원양성기관의난립으로국립사대, 사립사대, 교직과정, 교육대학원등에서배출되는교직후보자수는신규채용보다지나치게과잉공급되어왔다. 128) 통계청, 한국표준직업분류, 1992. - 290 -
교원의전문성강화방안 291 셋째, 교원양성기관의정체성과적합성결여를들수있다. 투철한교직윤리의식과사명감을구비할수있도록하는교육프로그램이운영되지못하고있을뿐만아니라사범대학의교과교육내용이일반대학의그것과유사하여사범대학의특수성과전문성을살리지못하고소위 함량미달의無定型 의교육을시키고있다 129). 넷째, 관료지향적자격체계및승진구조를들수있다. 교원의자격제도가교육활동의전문성을적극적으로유도 촉진할수있도록분화되지못함에따라평교사를무능교사로천시하는 탈교사 교직풍토, 즉, 경영 관리중시의관료적풍토가조성되어 130) 교원의전문적자율성을제약하고있다. 또교사자격증의효력을무기한으로보장하고있어교사로서의전문적인능력개발을약화시키도록할뿐아니라, 평생학습자로서의자기연찬활동에자극이별로없게되어있다. 다섯째, 교원연수의비효율성을들수있다. 현직연수가교원의계속적인전문성신장에기여하고있지만, 연수동기의피동성과소극성으로인해현직연수가전문성신장보다는상위자격증취득이나승진을위한과정으로생각하고있다. 또한연수프로그램의중복성과비효율성, 현장직무와의연계성부족및연수기관의상호연계체제미흡등이문제로지적되고있다. 여섯째, 교육의과정과결과에책임의식이미흡하다. 교육이얼마나잘이루어지고있는가를알아보는데소극적이고책임성이취약하다. 행정가와교사, 학부모모두교육현장에서성과, 책임, 평가등에대한전문적관심과인식이미흡하다 131). 129) 노종희, 교직전문화의방향, 신극범편저, 전게서, 1996. 130) 노종희, 교원자격및임용제도, 교육개발, 제 8권제 5호, 한국교육개발원, 1986. - 291 -
292 일곱째, 연공서열중심의인사제도운영으로유능인력개발을제약하고있다. 경쟁력강화라는시대적흐름속에서유능한인력을확보 개발 유지가절실함에도불구하고아직도승진기준에는연수성적평정및석 박사학위취득결과반영비중이낮고보수에도반영되지못하고있다. 또교감자격연수선발대상자선정도연공서열중심체계로짜여있다. 여덟째, 교원의근무부담과중및근무조건의劣惡한상태가상존하고있다. 교사의주당수업시수가많은것은물론이고종래보다는많이개선되었지만아직도학급당및교원 1인당학생수는과다하고, 교육활동과관련이적은單純勞務的인各種雜務로인해교원들이많이시달리고있기때문에교재연구와수업준비에충분한시간을투자하지못하고있다. 아홉째, 교원의사회 경제적위상이높지않다. 따라서우수한인력이교직선택을기피하고있다. 그리고보수체계교원의전문성이나능력개발성과등을유도하지못하고있다. 수행하는업무나능력과성취가다르고수업담당시간이다름에도불구하고봉급이나수당, 복지 후생혜택등에있어서별다른차이가없다. 끝으로, 敎職環境의不適切을들수있다. 연찬활동을통해전문성을심화시킨다고할찌라도교직을보는사회적인인식이낮거나전문적인환경을조성하여주지못하면, 높은사기와직무만족을가지고교육에종사하기를기대하기는어렵다. 또한교사자격증을소유하고있다고할지라도就業展望이밝지않다면교직에우수한인재가모이는데한계가있을것이다. 131) 상게서, 1996. - 292 -
제 3 절교직사회의변화전망 교원의전문성강화방안 293 우리의교직사회는다음과같은측면에서종래보다는크게달라질것으로전망된다. 첫째, 교원의전문성및자질향상에대한사회적압력이증대될것이다. 정부예산중에서교육분야에가장많은투자를하지만교육의효과나효율측면에서정책결정자들과일반인들의의구심이커지고있다. 그리고국가경쟁력강화를위한질높은인력배출을요구받고있는데, 이또한교원의전문적자질향상과함께학교교육의책무성에대한사회적요청증대와정보화, 지식기반사회도래에따른정보화능력이나대응능력구비를요구하게될것이다. 이러한요청은보다질높은교원양성과정및현직연수강화를비롯해서능력위주의인사행정제도의확립을촉진하는것으로받아들여야할것이다. 둘째, 경쟁체제확립을요청받고있다. 무한경쟁시대에교육의경쟁력을높이기위해서는유능한교원과교육전문직, 그리고교육행정지원인력이필요하다. 이러한유능한인력을확보하고개발 유지하기위해서는경쟁체제확립이불가피할것이다. 더욱이교육문제에대한학부모및시민단체의목소리가커지고교육참여기회가확대되며학생의권리에대한인식이높아짐에따라무차별적인평등의식에바탕을두고있는교육제도운영을비롯해서교원인사관리, 보수체계운영, 교원연수등의측면에서선의의경쟁체제확립을요구받게될것이다. 지금의 평준화 개념을뛰어넘는교육, 의료, 연금의개혁없이는일본처럼장기불황에처할수밖에없고공 사립학교를막론하고학생선발권이없고, 공납금도똑같 - 293 -
294 고교원월급도똑같은시스템으로교육의발전을기대하기힘들다고지적하면서 획일화 로부터탈피해야한다는한국책연구기관장의진단은공감을받을만하다 132). 셋째, 교원의권익신장및사회 경제적지위향상에대한노력또한증대될것이다. 교원집단의수가 40여만명에이르고있고, 2000년 7월부터교원단체다원화시대가열림에따라교원의권익신장과교직의위상확립및교육여건개선에대한교원단체들의요구는거세어질것이다. 더욱이교원단체의다원화정책에따라교원단체간의주도권확보와선명성경쟁등으로전투적교사 (militant teachers) 의모습을보이게되고, 또그들의주장을관철하기위해강력한단체교섭활동과정치활동투쟁이나타날것으로전망된다. 넷째, 교직의매력감소에따른유인체제강화요청이제기되고있다. 산업화가진전되면서교직에대한매력이점차하락되어왔다. 이는 1960년, 1970년대후반에교원의이직률이급작스럽게증가한데서찾아볼수있다. 앞으로경제가회복되고산업화가진전될수록우수교원인력의교직入職이줄어들가능성이크다. 이는교직의매력을높여우수인재를교직으로유치하는일이우선적으로이루어져야할필요성을시사하는것이다. 끝으로, 지식기반사회에걸맞는학교경영자의자질향상을요청받게될것이다. 21세기지식기반사회, 정보화사회에서국가경쟁력강화는학교교육의질향상이그기본이고, 또학교교육은유능한학교장의리더쉽발휘가관건이라고하지않을수없다. 흔히, 학교는교장에게달려있다 는표현도교장의역할과자질및태도가얼마다중요한가를단적으로말해준다. 앞으로유능한학교장을확보 132) 조선일보, 2001.4.27. - 294 -
교원의전문성강화방안 295 하고그들의능력을개발하며유지하기위한체계적노력이절실하 게필요로하게될것이다. 제 4 절주요선진국에서의교원전문성신장을 위한정책의동향 선진국의경험과개혁동향을살펴보는것은향후교원정책개혁의방향설정에시사를받을수있을것이다. 미국, 일본, 영국, 독일, 프랑스등선진제국의교원정책이동향을몇가지살펴보면다음과같다 133). 첫째, 교원의전문성신장을위해교육과정개편과자격요건및신규임용요건이강화되고있다. 미국의경우교원의자격요건을대학원의석사학위수준으로끌어올리려고하고있고자격의유효기간을 5-6년정도로설정하고있다. 그리고교원양성과정은연방정부차원에서전국교원교육평가인정위원회 (NCATE) 의기준에의거하여교사의자질을높이려고하고있을뿐아니라, 교사자격증취득에관한규정을강화하고있다. 신교사교육에관한 Carnegie 보고서나 Holmes Group 보고서에서도공통적으로교육과정개편을강조하고있다. 또한교원의경력경로 (Career path) 도수습교사 133) 박덕규, 교원인사제도국제비교연구, 한국교육개발원, 1997.; 최희선 송기창 전제상 허내진 이광묵, 교원정책의당명과제와개선방향, 한국교총, 1998.; 박영숙, 주요국의교원자격제도개편동향, 1997, 미출판물 ; 이현청, 미국교사교육의신경향, 신극범편저, 전게서, 1996-295 -
296 (apprentice teacher) 전문교사 (professional teacher) 선임교사 (senior teacher) 수석교사 (master teacher) 등으로이어지도록함으로써전문적자질향상을유도하고있다 134). 영국의경우도교사양성과정의다양화와경쟁원리도입, 새교사자격증부여기준제정등을통해교사의질향상에역점을두고있다. 독일의경우국가자격시험에 2차례에걸쳐서합격해야정식교원으로서의임용자격을취득하게하고있다. 일본의경우도 1989년부터종래에 1급및 2급면허장으로만되어있던것을대학원에서석사학위를취득한자들을대상으로전수면허장을수여하고있다. 둘째, 수습기간및교육실습이중시되고있다. 아울러지역별로신규교사를위한체계적인안내 (Induction) 프로그램을운영하고있다. 미국의경우대체적으로정년보장 (tenure) 을획득하기까지 2-3 년의試補기간을거치고있다. 영국의경우는교육양성기관의종류에따라현장실습기간이달라지는데, 대체로 3-4개월동안현장실습을 2개이상학교에서받도록하고있다. 독일의경우 2년간의수습기간을거치게하고있고, 일본의경우도신규임용후 1년간수습기간을거치도록하고있다. 셋째, 전문성신장을위한자율적인연수체제를확립하고있다. 미국의경우자격증유효기간만료이전에소정의학점을의무적으로취득하게하고있으며독일의경우학위과정등에참여하여전문성신장을위한자율연수가이루어지고있다. 넷째, 교사교육의질을자율적으로통제하는체제를구축하고있다. 미국의경우교원양성평가기관이교사양성과정에대해평가함으로써교원의질적수준을통제한다. 영국의경우도최근에교원 134) Ronald W. Robore, Personnel Administration in Education, A Simon & Schurter Co., 1995. - 296 -
교원의전문성강화방안 297 양성기관에대한평가를바탕으로교육재정을지원함으로써교원양성과정의질통제를강화하고있다. 다섯째, 학교장을공개적으로선발 채용하고있다. 미국의겨우, 자격요건과근무조건등을명시하여일정기간공개채용하며敎育區의교육위원회의동의를얻어교육감이임용하고있다. 대체로 3년이상의교사경력과교육행정등을전공한석사학위소지자를임용요건으로하고있다. 독일의경우, 가장훌륭한교사가학교를책임질수있다는전제아래교사중에서교장을임용하고있다. 일본의경우, 면허제도가아닌자격기준을적용하고있으며대체로 5년이상교육경험을가진敎兪자격소지자중에서교육장이임명되고있다. 여섯째, 교원의보수는학력과경력, 연수결과등을종합적으로고려하여결정한다. 미국의경우, 학력 ( 학사, 석사, 박사 ) 과자격증, 그리고초과학점이수 ( 학사, 석사등을이수한이후에취득한학점 ) 등에근거하여보수수준이결정된다. 그리고교육구에따라보수표가다르게운용된다. 영국의경우에도교원의보수는학력, 경력및자격등에의해결정된다. 프랑스의경우전체공무원의보수체계가일원화되어있고교원의급여는모두국가에서부담한다. 그리고학력소지, 학교급별, 자격증등에따라보수수준이달리결정된다. 일본의경우에급여법정주의, 급여정세주의등의원칙에따라학교급별, 직위급별로보수표가달리운용되고있다 135). 끝으로, 우수교원을유치하기위한노력을기울이고있다. 미국의경우수학, 과학등특정교과목교사확보를위해보수에대한차등을두고있으며교육구별로우수한교원을유치하기위해노력하고있다. 일본의경우 74년이후인재확보법을만들어상당한성 135) 서정화 곽병선 곽영우 임도빈 전제상, 주요국의교원보수제도, 한국교총, 1995-297 -
298 과를거둔것은널리알려져있는사실이다. 프랑스의경우, 타직종에뒤지지않는경제적대우를해주려고봉급을지수화하고 아그레가시옹 과같은자격증을지닌상위직을우대하고있다. 제 5 절교원의전문성신장을위한정책의방향 앞으로교원의전문성을강화하기위한방향을몇가지제시하면다음과같다. 첫째, 전문적교직풍토를확립해나간다. 전문직으로서교직에몸담고있는교사는지적 기술적측면에서전문가로서그권위를인정받을수있어야하며이는일차적으로교과영역이나학습지도방법, 교수능력, 학생지도, 교육행정업무처리등에관한풍부한지식과기술을갖추고있어야한다. 이를위해서는교사교육의질향상노력과함께연수강화, 교원평가제도개선은물론이고교수 ( 敎授 ) 보다관리우위의교원자격체계및승진체계가전문직체계로전환되어야한다. 현재와같은체계는교사들이전문성신장과개발에관심을두기보다는오히려교육전문직이나교감 교장등행정직을선호하도록함으로써교사로서의전문적지위를약화시키고있는것이다. 그러므로끊임없이전문성을신장시켜나가도록유도하는자격, 승진, 보수체계확립으로교직사회의체질개선을도모해야한다. 둘째, 교원의사회 경제적지위향상을지속적으로추구해야한다. 어떤직종을선택하거나평가할때무엇보다도경제적인처우에높은비중을두고있음은부인할수없다. 그런데사회적인인식 - 298 -
교원의전문성강화방안 299 이나평판은무엇보다도보수수준에크게영향을받고있는것이다. 이런이유에서교원의사회 경제적처우를높이는일이우선적인과업이아닐수없다. 그러나교직은보수수준이높지못하고사회적위상이높지않기때문에교직의권위가흔들리고사회적인인정이나존경심도낮아져가고있다. 앞으로교사들이안정된생활기반위에서가르치는일에만몰두할수있도록지속적인처우쇄신이필요하다. 처우개선이외에도학급당학생수를줄이는등쾌적한근무여건은조성하는동시에복지 후생제도를확충함으로써교원의사회 경제적지위를향상시키기위한정책적노력이강력하게추진되어야할것이다. 셋째, 우수인재의유인 확보에주력해야할것이다. 교직에들어오는교사후보생들의질이상대적으로떨어지지않도록교직의信望과유인가를높이고또유능한중견교사들은높은직무의식과사기를가지고교직에계속몸담을수있도록유인체제를강화하여투철한교직관과사명감을가지고교직에일생을걸수있도록해야할것이다. 끝으로, 교원으로서의책임성과윤리의식을제고시켜야할것이다. 교원이교육활동과정이나결과에대하여책임을질수있어야한다. 이를위해서는새로운교원평가체제가필요하며업적이나성과에대한인센티브가제공되어야한다. 아울러교원의도덕성내지윤리의식확립이강조되어야한다. 교원의감정과태도또는가치관의측면에서얻어지는권위또한전문성못지않게중요하기때문이다. 그렇지만교사들중에서 64.9% 가윤리적측면에서문제가있는것으로교사자신들스스로인식하고있는것은놀라운일이아닐수없다 136). 136) 서정화 김종철 정우현 최희선 문용린 곽삼근, 교원의권위와교직윤 - 299 -
300 그러므로새로운교사의권위와윤리의식을확립하기위해서는연수강화는물론교직사회의지속적인自淨노력도요청된다. 이상과같은방향아래전문성강화를위해서는교원의확보, 개발, 유지등교원정책의전영역에걸친개혁과제가추진되어야한다 [ 그림 9-1]. [ 그림 9-1] 교원의전문성강화관련요인개념화 우수교원확보 경제적측면 교육재정확충 우수예비교사선발 교원양성기관의정체성확보 자격제도개편 신규채용의공정성제고 국가경쟁력강화 교원의능력개발 사회문화적측면 경쟁체제확립 교원평가강화 자율연수체제확립 능력위주승진체계확립 전보 전직제도합리화 교직의전문성 및책무성강화 직무의욕제고 정치적 법적측면 행정지원체제구축 근무조건개선 복지후생확충 보수체제개편 교직단체활성화 교육효과증진 리확립방안연구, 홍익대학교교육연구소, 1994. - 300 -
교원의전문성강화방안 301 제 6 절교원의전문성신장을위한정책과제 무엇보다도전문적교직풍토를확립하는동시에우수인적자원을교직에유치 개발 유지하는일에주력해야할것이다. 예비교사양성과정으로부터채용, 평가, 연수, 승진은물론이고교원처우, 교육여건, 교원단체활동등교원정책전반에걸쳐개선해야할과제가아닐수없다. 교원의전문성제고를위해중점적으로추진해야할과제를몇가지제시하면다음과같다. 가. 질관리체제확립및교원양성의기간연장 앞으로학교의소규모화등에대비하여양성기관에서의복수자격증취득을적극유도하고, 시대적요청과변화에부응할수있도록교원양성기관의교육과정기준설정및개편, 교과교육담당교수확충, 교수신규채용에초 중등학교교육경력자우대, 내실있는실습지도, 교직윤리및교육과정보화관련교육강화등을통해교원양성과정의수월성을높여야한다. 또한자율적인질관리의체제구축을위해주기적인교원교육평가를정착시켜나가야할것이다. 그리고그동안교원양성기관의교육기간은사범학교 2 년제 4 년제로연장되어왔거니와교원의전문적자질향상을위해장기적으로는법관이나의사, 성직자양성과정처럼교원양성기간을 - 301 -
302 대학원수준으로연장할필요가있다고본다 137). 나. 교수활동위주의자격체계의개편및연수강화 현행교원자격제도는교수 학습활동중심으로전환되어야한다. 이를위해교사-교감-교장으로이어져있는관료지향적이고, 행정 관리위주의현행교원자격으로부터 2급정교사, 1급정교사, 선임교사, 수석교사등으로개편할필요가있다. 또한교원의전문성신장을촉진하고자극을주기위해앞으로교원이교직일생동안 5~6년을주기로집중적인연수를받을수있도록기회를제공하는동시에자격별유효기간을설정하여연수프로그램이수를통해자격증을갱신하도록할필요가있다. 개인별연수결과를반드시보수체계운영과연계시켜야한다. 그리고교육전문직임용전 후연수프로그램개발및연수를강화하고지역단위로신임교사를위한체계적인안내프로그램 (induction program) 을개발, 운영함으로써교직에의적응력을높여야한다. 다. 교수활동중심의교원평가기준개발및학교경 영자훈련강화 현행승진기준을전면개편하되연수성적점수배점비중을높 이고, 석 박사학위취득배점을포함하는연구성적점수를상향 137) 대학진학률이 68% 를넘어서고있고 25-34세의후기중등교육이상비율이 OECD 국가평균 72% 보다훨씬높은 92% 를기록하고있다는사실은국민들의학력수준의급격한상승을예고해주고있음, 한국교육개발원 OECD 교육지표 2000. - 302 -
교원의전문성강화방안 303 조정할필요가있다. 이는교원의전문성신장을유도 촉진하기위함이다. 또한교수활동중시의교원평가기준을개발하고유능한학교경영자나교육전문직을확보하기위해교사와는다른별도의승진기준과轉職기준을마련해서운용할필요가있다. 특히교장의직무능력개발을위해리더쉽, 협상능력, 조정능력등을비롯해서재무, 회계, 교육관련법등에관한실무적현직연수를강화할필요가있다. 아울러교장임기제를연임제로바꾸고초빙교장제를활성화하며교감자격연수선발대상자선정방식도면접을포함하여종합적인평가체계로바꾸어야한다. 라. 신규채용인력대폭확대및근무조건개선 교육여건개선을위해교사신규채용인원을늘려야한다. OECD 국가수준의학급당 교원당학생수를유지하려면 20여만명의교원이증원되어야하며여기에는 5조원가량의추가재정이소요될것으로추정되며, 이를실현하기위해단계적이고지속적인개선노력이요청되고있다. 그리고질높은교육을실천하기위해초 중등교원의주당책임 ( 기준 ) 수업시수를정하여추진할필요가있다. 아울러쾌적한근무환경조성을위한시설의확충및첨단화가이루어져야한다. 그리고학교안전사고보상기금을확보하며학교사고책임보험제도를시행할필요가있다. 이외에도자녀교육지원을확충하며문화와휴양혜택증진및의료지원을강화하는등전문직으로서활동하는데필요한제반복지 후생시설을확충해 - 303 -
304 나가야할것이다. 아울러교원의잡무를근절시키는근본적인대책 이필요하며, 여기에는무엇보다도국회나지방의회를비롯한관련 행정기관의협력이절실히요청된다. 마. 전문성신장을유도하는교원보수체계구축및 특별법제정 우수한교원을교직에유치하고교원의직무의욕을높이기위해교원의보수수준을현실화할필요가있다. 이를위해교직이전문성과특수성을반영할수있는교육공무원보수규정을별도로마련해야할것이다. 그러나교원의수가많기때문에획기적인처우향상을기대하기는어려울것이다. 그렇다면차등화전략이필요하며, 이를위해서는이제까지의단일호봉제의골격을유지하면서장기적으로는복선형 (matrix shape) 호봉체계를도입할필요가있다. 즉, 자격및근무연한등을반영한단순한단일호봉제로부터연수이수결과와학위취득 ( 학사 석사 박사 ) 결과, 복수자격증취득등을보수체계에반영할필요가있다 138). 이는교원의전문적자질을높이고연구의욕을고취할뿐아니라교직의위상을높이는데크게기여할것이다. 또한보수체계운영에있어서초과수업수당을지급하고수업과, 학생지도에모범적이거나학교 교육발전에공헌한이들에게적정한인센티브제를제공할필요가있다. 여기에는모든교원이같은보수를지급받아야한다는무차별적평등의식과통념으로부터탈피하는교원들의의식전환도필요하다. 138) 서정화, 송광용, 최준렬, 박덕규, 초 중등교원보수체제개편방안연구, 1996-304 -
교원의전문성강화방안 305 그리고교원의사회 경제적지위를향상시키고, 교직의매력을높여우수인재를교직에유치함으로써교육의질을높이기위해 우수교원확보및교원의전문성신장 을위한특별법을제정 운용할필요가있다. 바. 자율적인학교중심경영체제구축및학교와가 정간의연계강화 교원의전문성을확립하기위해서는집권주의와관료주의로부터과감히탈피하여學校中心經營 (site-based management) 으로의전환이요청되고있다. 학교중심경영의핵심적개념은단위학교가교육활동에서책임과권한, 그리고自律性을확대함으로써차별화되고개성있는학교경영을추구함으로써새로운學校文化를창조하는데있다. 또의사결정과정에교원들의참여가확대되어교육활동에서교원들의의견과아이디어를폭넓게받아들여교육실제에직접반영될수있어야한다. 교장과교사들의관계도전문적지도조언관계로재설정되어야한다. 학교장은 관리자 라는이미지보다는교내에거주하는 장학책임자 로서의인식이심어져야한다. 교육은교사와학생의만남에서이루어진다. 그것은단순한만남이아니라人格體의全人的만남이다. 따라서가르치는교사는학생을전인적으로이해하지않고가르치고지도한다는것자체에한계가있다. 敎科指導나생활지도를위해학생의제반생활여건을이해하지않으면안되며이러한이유때문에가정과학교는교육적책임을공유하게된다. 교사는학생이처한제반조건을이해하기위해학생에대한 - 305 -
306 정보를수집하고, 학부모는교사의교육을돕기위해학생에대한제반정보를제공해야한다. 학생에대한이와같은정보의제공과취득은학교와가정의밀접한연계를통해이루어진다. 교원과학부모간의의사소통의원활화를위해학교에서 학부모의날 을지정하여학교수업을더욱개방한다든지교사와학부모간의공개적인면담기회확대등도필요하다. 사. 교원단체활동의지원 육성 교원단체활동은교권신장과사회 경제적지위향상뿐아니라교육의발전과교원의전문성신장에도영향을미친다. 이러한이유에서교직단체가역할과기능을제대로수행할수있도록단체교섭권을확대하고보다전향적인관점에서초 중등교원의정치활동허용을검토할필요가있다고본다. 그리고복수교직단체체제아래각교원단체는선의의경쟁을통해교직의위상을높이고교육의질향상을위한교육여건개선이이루어질수있도록협력해야한다. 이를위해서는교원단체와국가및지방자치단체간에도갈등과대립관계가아니라협조적이고동반자적관계형성을위해힘을모아야할것이다. 아. 책임의식제고및교직윤리확립 앞으로경쟁체제를가미하여학교간, 지역간, 교원간의책임성 강화를위한노력이다양하게추진될필요가있다. 특히, 교육의과 정과결과에대하여책임의식을가짐으로써교육의질을높이기위 - 306 -
교원의전문성강화방안 307 해기관평가, 프로그램평가뿐아니라장기적으로학업성취도평가가이루어져야할것이다. 또한교원으로서의건전한품성과인격및교직관을함양하기위해교원양성및현직연수과정에서교직윤리프로그램을개발 운영할필요가있다. 아울러교직윤리의식을확립하기위한自淨노력도확산될필요가있다. 이를위해시 군 구교육청별로자율규제를위한敎職倫理委員會설치운영을검토할만하다. 자. 교원의교육권및신분보장강화 교육활동의주체는교원이다. 따라서교수- 학습활동이나생활지도등교육활동과정에서교원들의재량권을확보해주어야한다. 예컨데, 체벌도교사의재량에맡기고학부모의비교육적 비전문적간섭은배제되어야한다. 그리고현행범인경우를제외하고는교육활동과정에서발생하는일로인해교원을연행한다거나교원에대한폭력은용납되어서는안될것이다. 차. 교원에대한범국가적존경풍토조성 교원에대한사회적禮遇의일환으로대만의예 ( 敎育愛 ) 와같이교육부, 각교육청, 교원단체등에서교원의우수교육활동사례를적극적으로발굴하여홍보해야한다. 또언론의교원관련기사를긍정적차원에서정화하도록범사회적운동을전개해야할것이다. 그리고형식적으로운영되고있는 스승의날 행사방식을실질 - 307 -
308 화하여범국민적인교원존중풍토조성기회로삼아야한다. 스승의날 을 어린이날 이나 어버이날 처럼의미있게보낼수있도록하면좋겠다. 요컨데, 앞으로의교원정책은세계적수준의교원을확보 개발 유지할수있도록교원의전문적권위를높임으로써교원들이열과성의를가지고교육활동에헌신하도록하는동시에사회 경제적지위향상과국민적존경풍토조성에두어야할것이다. 이를위해서는교원들의노력은물론이고정책적지원과언론의협조, 그리고범국가적교원존중풍토조성이필요하다. 그리하여교원들이사랑의교육을실천함으로써국민의사표로서인정을받을뿐아니라학생, 학부모, 사회로부터존경을받을수있도록교원들에게힘을실어주어야 (teacher empowerment) 한다. - 308 -
[ 그림 2] 교원의전문성신장을위한과제 교원교육강화질관리체제확립교원양성의내실현직연수강화전문적자질향상 임용체계 자격 승진체계개편 합리화 신규채용교수확대 교직의안정성 국가경쟁력 자격체계개편 제고및신분 강화 승진기준개편 교원의 권위회복및처우쇄신자질향상 교육의질향상 교육재정확충 보수현실화및 사회경제적 특별법제정 지위향상 복지후생확충근무여건개선 교직환경개선 교육행정의조장 교원단체육성 교원존경 기능강화 단위학교자율성 풍토조성 확대학교-가정-사회연계강화신분보장강화
310 제 10 장교원평가인프라구축을위한 개혁방향과과제 제 1 절문제제기 교원은교육활동의주체이며, 교육의질과성패를결정하는가장중요한요인이다. 오늘날우리사회의모든사람들이일정기간의교육을받고있다는사실은우리사회의모두가자신의소중한삶의형태와미래를교원에게크게의존하고있으며, 나아가국가 사회의장래도교원의질과결코무관할수없음을말해주고있다. 흔히들 교육의질은교원의질을넘어설수없다 고말한다. 이말은교육활동에서교원의문제가막중하다는것을말해주는것이며, 이는결국교원의전문성신장이핵심이라는사실을확인시켜주기에충분하다. 선진국에서는교원정책이교육의질향상을위한핵심사안으로다루어지고있다. 특히최근에는교원의동기유발을위한각종교원정책들이소기의성과를가져왔는가에대한의문이제기되고있다. Renyi 는교원의동기를유발하는유인가로금전적처우향상에 20년이상주력해왔으나, 금전적처우향상노력이교원의전문 - 310 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 311 성신장에기여하였다는비율은겨우 5% 정도에불과한것으로분석하였고, Drucker 도 50년간의금전적처우향상이교원의전문성신장에기여하지못하였다고결론을내리고있다 (Beerens, 2000:24). 이와같이교원정책들이교육의질적향상으로이어져가시적인성과를가져왔다는긍정적인평가를받지못하고있다. 그렇다면그이유는어디에있으며, 교원의질적수준을어떻게하면지속적으로향상 유지시킬수있는가등에대한물음이계속적으로제기되어왔다. 이러한물음에대한하나의대안으로교원평가가주목을끌기시작하였다. 교원의질향상을위한교원평가에대한노력은먼저서구사회의미국과영국등에서시도되었고이제세계각국으로확산되고있다. 교원평가는정책입안자나국민, 지역사회로하여금학교의책무성을증진하고교원의질을향상할수있다는믿음을실현하는전략으로활용되어왔다 (McLaughlin & Pfeifer, 1988:1-4). 또한미국은 1990년대들어서면서계속되는자국의교육위기를타파하기위해서는교육의책무성증진을위한평가의역할이막중함을인식하게되었다. 아울러교원평가가교육개혁이진행되는동안에중요한정책수단임을깨닫게되었다 (Glasman & Heck, 1996:374). 영국의경우, 교원평가는 1961년교육과정연구그룹 (curriculum study group) 이교육의질에관심을가지면서시작되었고, 1974년직무수행평가 (assessment of performance unite) 와 1977년테일러위원회에서본격적으로논의되었다. 이후에여러차례의논란끝에 1986년교육법에의해교원평가의법적근거가마련되었으며, 1991 년부터는교원평가를정기적으로시행하게되었다 (Jones & Mathias, 1995:14-15). 전통적으로실시된교원평가는주로인사행정자료를제공하는 - 311 -
312 기능만이강조되었다. 그렇지만사회 경제적여건의변화와더불어교육에대한책무성과학교교육의효과성등을강조해야한다는견해들이제기되면서, 교원평가는교원개인의전문적성장과학교조직의효과성증진을동시에고려하는방향으로계획 추진되고있다 (Ondrack & Oliver, 1986:11-87; Manning, 1988:1-21). 선진국들이앞다투어교원의질향상을위한교원평가체제를강화하고있음에도불구하고우리나라의경우는교원의자질을검증할수있는잣대로서교원평가가제기능을다하지못한다는비판이제기된지오래되었다. 특히최근에는납세자인국민과학부모들이교원의자질문제를집중거론하면서교원평가체제강화가주요사회쟁점으로부각되고있는실정이다. 이처럼교육의질향상을가로막는자질부족교원에대한사회적요구의증대는필연적인결과로써학생의학습권보호차원에서교원평가체제를새롭게정립되어야할당위성이그어느때보다도크게형성되고있다. 따라서교원평가체제가현행교원승진만을위해극히제한적으로운용되는기능에서벗어나교원의전문성촉진과발달기능을포함하는포괄적이고적극적인기능을수행하는방향으로전환되어야한다. 따라서교원자질문제가사회적현안으로제기되고있는현시점에서교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제를모색하는것은교육의질향상을위한당연한결과가아닐수없다. 제 2 절교원평가와교육의질향상 평가는인간이존재하는곳어디서에서도수시로일어날수있 - 312 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 313 는활동으로써평가의사전적의미는사물의가치를판단하는것을뜻한다. 평가의개념은다양한의미로사용되고있지만대체적으로세가지방향으로정리할수있다. 첫째, 평가는조직구성원의태도, 성격, 적성등을판단하며, 둘째는조직구성원의직무수행상의업적이나성과들을측정하고, 셋째로는조직구성원의능력, 즉현재의능력과잠재능력을동시에개발하는것이다. 따라서평가는조직체에서조직의구성원인사람을평가하는방법을제도화한것이기때문에인적자원관리의대부분영역에걸쳐영향을미치는귀중한자료를제공하는역할을한다. 조직과개인간의관심을완전히연결한다는것은거의불가능하다. 때문에이들간의차이를조정하는방법을발견하고자애써왔다. 이러한차이를조정하는대표적인방법이평가이다 (Cyril & Poster, 1993:1-11). 이러한관점에비춰볼때, 교원평가는교원개개인의동기를강화시켜직무수행능력을도모해야하고승진이나전보, 보수등을위한인사행정의자료로활용되어야한다. 따라서교원평가의기능은교원이자신의역할을보다효과적으로수행할수있도록교수 학습기술증진에초점을두는형성평가와교원을승진시키거나, 장기간근속또는해고등을위한인사결정에사용되는총괄평가로서의기능을갖는다. 이러한교원평가의기능은두가지차원인직원개발모델과책무성모델로구분되기도한다. 직원개발모델로서교원평가는교원이잘할수있도록격려하고, 교원이성장할수있는영역을확인하고, 교원의경력개발을조장하고, 학교와교원간을통합하며상호이익영역을확인하고, 교원발달을위한지원과훈련을확인하고, 학교운영의기초를제공한다는것이다. 그리고책무성모델로서의교원평가는자질부족교원을확인하고교원의직무수행의약점을확 - 313 -
314 인하고, 보수와승진의목적을위해직무수행을평가하고, 훈련절차의증거를제공하는데있다 (Goddard & Emerson, 1997:10-19). 교원평가와책무성과의관계는교육의질은교원의질을좌우한다는명제로부터출발된다. 그만큼교원평가는교원의책무성과밀접한관계를갖는다. 교원평가의목적에비춰볼때, 교원의책무성은도덕적책무성, 법적책무성, 전문적책무성을가진다 ( 전제상, 2000:37-39). 첫째는도덕적책무성이다. 교원의책무는교육활동에대한것이며교육활동을어느정도충실히수행했는가를근거로하여자신의책무완수정도를판단할수있다. 이것은교원자신의업무에대한태도와관련한것임동시에학생및학부모에대한정신적 직업적태도와도관련된다. 교원의업무에대한태도는그업무를통하여상대하는학생에대한태도와업무수행자체에대한도덕적인책무성이다. 둘째는법적책무성이다. 교원의평가는교원이소속한학교또는교육기관에대한직무의수행과관련된다. 교원은자신이소속한기관들간의위계관계및기능상의관계를경시할수없다. 때문에교원은자율적으로자신의업무인교수 학습활동에대하여평가하는것자체가자신이소속한기관과의계약을충실하게이행함과동시에행정관료적차원에서규정으로정해져있는임무를충실하게수행하고있음을보여주는것이라하겠다. 이런점에서학교수준에서교원들이자율적으로교육활동에대한평가를실시하는것은소속교육기관의행정적, 위계적, 관료적책무를이행하는것으로파악됨과동시에소속기관과의계약을이행하기위한것이다. 셋째는전문적책무성이다. 교원의전문성은그들의교육활동및이에대한지식과운영에관한노하우에서찾을수있다. 교원이라는직업은여타직업과는다른독특한업무들로구성되어있으며 - 314 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 315 업무에대하여전문지식을가지고업무수행에관한특별한규정을준수해야한다. 교원자신이소속한교원집단에대한책무를중시해야하는가장중요한이유는교직이전문직으로인정받고있기때문이며, 그집단을구성하는교원들과의도덕적 정신적유대감을유지하는것이자신의직업윤리를지키는일이기때문이다. 이와같은교원집단의전문적책무성을기본으로하여교직윤리를준수하고자신의업무를개선하며교육효과를증대시키기위한목적으로학교와교원을평가하는것은당연하다. 교원평가와교원의책무성은결과적으로교육의질향상에초점이맞춰진다. 학교조직에서교원평가는승진이나전보등의인사행정결정을위한자료를제공하는기능외에도교원개인의전문적인성장과발달을도모하는한편교육조직의효과성을증가시킴으로써보다높은교육의질을제공하는데기여할수있다. 따라서교육의보다높은질을제공하기위하여교원평가체제는발달적기능과행정및통제기능을균형있게수행하도록계획하는것이중요하다. 따라서이의관계를 Ondrack 와 Oliver(1986:88) 는다음과제시하고있다. [ 그림 10-1] 교원평가와교육의질향상 직원발달 교원평가 행정및통제 교수활동과학교조직의효과성개선 학생성장 보다높은교육의질 - 315 -
316 이그림에서직원발달은직무수행의과정에초점을두는형성적인평가, 행정및통제는직무수행의결과에초점을두는종합적인평가를강조하고있다. 이러한형성적평가와종합적인평가의관점으로보면, 이러한두가지의평가기능은서로분리하여운영할수있지만이들이상호연결될때교수활동과학교조직의효과성이더욱증진될수있음을보여주고있다. 따라서교원평가는행정및통제기능과더불어최근에더욱강조되고있는직원발달을위한기능이통합됨으로써교수 활동과학교조직의효과성이증진되고, 학교조직의효과성증진은학생의성장으로이어져, 결국에는보다높은교육의질을담보할수있음을분명하게보여주고있다. 제 3 절우리나라교원평가의현황과문제점 가. 교원평가의현황 우리나라교원평가의법적근거는 1969년 12월에공포된교육공무원승진규정에의거하며, 지금까지교원근무성적평정이란이름으로운영되고있다. 교원근무성적평정의결과는교감이나교장승진예정자를결정하기위한자료로활용된다. 교사가교감이나교장으로승진하기위해서는경력평정 90점, 근무성적평정 80점, 연수성적 30점, 여기에가산점을합한점수에의해서결정된다. 교원근무성적평정의내용은교사용과교감 장학사 교육연구사용으로구분하고있다. 교사의근무성적평정은자질및태도, 근 - 316 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 317 무실적, 근무수행능력을평가한다. 자질및태도 에는교원의교육자로서품성과사명의식이있으며, 교육자로서품성은구체적으로국민교육철학 겨레의스승으로서의자각 교육애의발양 일상언어및성격 자기수양및품위유지 ( 특히, 학부모 학생의반향 ) 를의미한다. 사명의식은지시명령수행, 제반복무, 준법성, 교내의협동, 지역사회계도, 창안제도, 개선의적극성을의미한다. 근무실적및근무수행능력 은학습지도, 생활지도, 학급경영 교육연구 담당업무로구분된다. 학습지도는교재연구 ( 지도안 ), 지도목표및방법, 수업의질, 평가를포함한다. 생활지도는생활지도계획및방법의합리성, 학생및가정의이해, 학생의인성및진로지도, 문제성향학생지도를포함한다. 그리고학급경영 교육연구 담당업무는경영안활용, 경영방침및실천, 환경구성, 계획처리의정확성및신속성, 연구수업, 연구발표, 자기연수를포함한다. 교감의근무성적평정의내용은자질과태도, 근무실적및근무수행능력으로구분된다. 자질및태도 는교육자로서품성과사명의식을측정한다. 교육자로서품성은국민교육철학, 겨레의스승으로의자각 긍지, 교육애의발양, 판단력, 자기수양및품위유지 ( 특히, 학부모 학생 교직원의반향 ) 를의미한다. 그리고사명의식은지시 명령수행 지도및확인, 준법성, 직원 학생 지역사회를위한신망, 창안제출, 개선의적극성, 인화협조를측정한다. 근무실적및근무수행능력 은교육지도 관리, 교원지도 관리, 사무관리및교육연구로구분하고있다. 교육지도 관리는교과및생활지도계획 조정, 환경교육, 행사교육등을포함한다. 교원지도 관리는교직원통솔, 기강확립, 연구분위기조성을포함하고, 사무관리및교육연구는계획처리및평가의합리성, 사무능률, 평론및방법의연구를측정한다. - 317 -
318 교원근무성적평정은평정대상자가작성하여제출한교육공무원자기실적평가서를참작하여실시한다. 그수행방침으로직위별로타당한요소의기준에의하여평정할것, 평정자의주관을배제하고객관적근거에의하여평정할것, 평정의신뢰성과타당성을보장하도록할것, 피평정자의근무성적을종합적으로분석 평가할것등을제시하고있다. 교원근무성적평정은매년 12월 31일을기준으로정기적으로승진후보자명부작성권자가정한평정자와확인자가실시하며, 평정자는대개평정대상자의상급감독자가되고, 확인자는평정자의직근상급감독자가된다. 현행교원근무성적평정은도식평정척도의기법을사용하고있다. 도식평정척도의일례를들면, 평정대상자의평정요소로서근무실적, 직무수행능력및직무수행태도를횡적으로열거하고, 그밑에각요소의사항을제시하고, 세부적인평정요소마다수, 우, 미, 양의 4등급과점수를배정하고있다. 평정자와확인자는각각평정요소별로해당등급에표시함으로써평정을한다. 교원의근무성적평정은분포비율에의하여평정하도록되어있다. 곧근무성적의평정자는소속평정대상자의직위별로평정결과가다음각호의분포비율에맞도록평정하여야한다. 평정의분포비율은수 20%, 우 40%, 미 30%, 양 10% 로한다. 확인자는소속평정대상자전원에대하여전항의비율을기준으로하여확인하여야한다. 개인별근무성적의총평정점은특별한사정이없는한동일하지아니하도록하여야한다. 근무성적의평정은 80점을만점으로하되, 평정자의평점과확인자의평점을각각 50% 로환산한후그환산된점수를합산하여산출하고, 근무성적평정조정위원회의심의 조정을거쳐야한다. 교원근무성적평점은최근 1년이내에평정한평점 60% 와최근 - 318 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 319 1 년전 2 년이내에평정한평점 40% 를합한 2 년간의점수를합산한 것만활용하도록한다. 교원근무성적평정의결과는전보 포상등 인사관리에반영하며, 그결과는공개하지않는다. 나. 교원평가의문제점 우리나라교원평가는지금까지교원근무성적평정이란협소한개념으로한정지어교원승진을위한자료로만활용됨으로써현장교원들뿐만아니라학부모및교육전문가들로부터비판을받아온지오래되었다. 따라서현행교원평가체제는평가목적, 평가대상, 평가내용, 평가기준, 평가준거의가중치, 평가자, 평가결과활용등에서해결해야할문제점들이산적해있음을알수있다. 1) 평가목적교원평가의목적은학교조직의유지 발전을위한인사행정의용도인승진, 전보, 해고, 보수등과개인의전문성신장의용도인수업지도및교수방법기술등의기능을갖는다. 이러한점에서현행교원평가의목적은다음과같은문제점을갖고있다. 첫째, 현행교원근무성적평정제도는교원의승진 전보 포상등인사결정을위한근거자료로만활용되고있다. 우수한교원을발굴 유지하거나교원개인의자질을계발하는등다른용도로는활용되지못하고있다. 둘째, 교원평가의결과가성과급을지급할교원을확인하는근거자료로활용됨으로써교원들의불만을야기하고있다. 성과급제도는학교의교육목적성취에보다많은기여를하였거나업적이우수한교원에게성과급을지급하는제도이다. 교원들은대체로동일한학력과경력을소유한자는누구나동일한보수를받 - 319 -
320 아야하는것으로생각해왔다. 업무를더많이성취하고어려운일 을수행한경우더많은보수를지급받아야하는것은당연하다. 2) 평가대상교원평가는인간자원개발차원이든책무성차원이든교원이라면누구든지예외가되어서는안된다. 그런점에서교장, 교감, 교원등교원모두가평가대상이어야한다. 그리고직급별로업무수행의전문성을높이기위하여자기평가, 동료평가등의평가자료를참고할수있어야한다. 첫째, 교원평가의대상이제한적이다. 학교에서인간자원의관리는인간자원모두가대상이되어야한다. 현행교원의근무성적평정은교감용및교사용근무성적평정표에의하여실시되고있다. 그러나교장에대한체계적인평가가시행되지못하고있다. 교장을평가하는근무성적평정은공식적으로없다. 둘째, 사립학교교원에대한평가가소홀히되고있다. 교원평가는인간자원의개발이든인사결정에유용한정보의제공이든교원관리에유용한제도로활용되고있다. 우리나라에서도오래전부터국 공립학교교원에대하여인사결정의자료로활용하기위하여근무성적평정제도를운영하고있다. 고등교육기관에서도교수업적평가등으로교원평가가정착되어가고있다. 그러나대부분의초 중등사립학교와유아교육기관등에서는공식적인교원평가가시행되지않고있다. 3) 평가내용교원개인에대한종합적인평가는교원의투입 과정 산출영역모두에관심을가져야하고, 교원개인이담당한업무영역전체를대상으로하여야한다. - 320 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 321 첫째, 초 중등학교교원모두에게동일한평가내용이적용되고있다. 교원근무성적평정의평가내용은모든국 공립학교교원에게동일하게교원의자질및태도, 근무실적및근무수행능력을평가하고있다. 학교유형에따라교원에요구하는역할이나기대가다를수있다. 그리고이러한차이는업무수행에영향을미치는평가준거들간의상대적인비중에서도차이가있을수있다. 현행교원근무성적평정에서는모든국 공립학교에동일한평가준거를적용하고있어서그러한차이를반영하지못하고있다. 둘째, 전국차원에서획일적으로고정된평가내용을적용하는것은바람직하지않다. 우리나라는교육자치제를적용하면서교육행정의자율화를추진하고있다. 따라서교원이수행해야할업무는학교및지역에따라유동적인경향이있다. 교원평가의내용은학교, 교육청, 교육위원회에따라달라져야할것이다. 지역의특수성과각학교의특성에따른교원의역할은다를수밖에없는데현행의평가내용은이러한점을고려하지않고있다. 셋째, 현행교원근무성적평정은학교조직구성원으로서교원이수행해야할것또는성취한것을포괄적으로평가하지못하면서개인의자질및태도에상대적으로많은비중을두고있다. 일반적으로교원의직무는학교및학급경영, 교과지도, 생활지도, 진로지도, 특별활동지도, 교육평가, 학부모상담, 연구및연수등다양하다. 또한교원이갖추어야할자질및태도로는교육내용에대한지식, 교수방법에대한지식, 학생생활지도능력, 교육에대한사명감, 교육자로서의인성및태도등이있다. 교원평가는교원의다양한업무와자질및태도를포괄적으로평가할수있어야하며, 교원들사이에서도이에대한합의가이루어져야할것이다. 넷째, 현행교원근무성적평정제도는평가내용이구체적이지못하여평가결과가교원들로부터불신을받고있다. 평 - 321 -
322 가결과의객관성확보에관련된하나의이슈는 무엇을평가할것인가 의문제이다. 가르치는일은질적인과정이며, 이를평가하는방법또한질적인방법이요구된다. 그러나질적인평가항목의가치판단은평가자개인의주관적인판단에의해이루어지기때문에객관성을확보하기란쉽지않다. 평가결과의객관성확보와관련된이슈는평가내용을어느정도구체화할것인가 의문제이다. 평가항목이구체적이지못하면평가자의안목에따라평가준거의내용이처음의도한것과는달리평가될가능성이크다. 이것은결국평가의객관성에의문이제기되어교원평가제도자체가실패할수도있다. 교원평가제도가성공하기위해서는객관성확보가필수적요소이다. 4) 평가기준교원평가에서평가기준은교원개인이갖고있는가치를판단할때비교되는근거가되기때문에평가를할때에는명료하게제시되어야한다. 교원평가의평가기준은평가결과에영향을미칠수있다. 인사결정에반영하기위한교원평가에서는그결과가개인에게많은영향을미칠수있기때문에평가결과의객관성 타당성 신뢰성이확보될수있도록평가기준이설정되어야한다. 첫째, 교원평가의평정방법이강제배분방식으로되어있어교원수준의차이나학교규모등을적절히반영하지못하고있다. 교육공무원의근무성적평정은법으로규정된등급별분포비율에의하여평정하도록되어있다. 둘째, 평가준거별평정에서엄격한상대기준이적용되고있다. 교원평가에상대기준을적용할경우, 상대적으로우수한자는계속우수한평정을받고, 열등한자는계속열등한평정을받는경향이있다. 능력계발을위한교원평가에서는상대기준을적용하는것은바람직하지않다. 셋째, 평가기준이명확하지않 - 322 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 323 다. 교원평가에서평가할업무와자질및태도등이구체화되더라고이를확인하고평가할수있는평가기준을명료하게설정하여야한다. 그러나현행근무성적평정에서는사명의식의평가항목인지시명령수행, 제반복무, 준법성등평가항목별로평정척도는제시되고있으나, 등급별로구분을할수있는어떤상태나지침이제시되지못하고있다. 넷째, 교원담당업무의차이를고려하지않고있다. 현행교원의근무성적평정은도식평정척도의기법을사용하고있다. 도식평정척도의일례를들면평정대상자의평정요소로서근무실적, 직무수행능력및직무수행태도를횡적으로열거하고, 그밑에각요소를표시하고, 세부적인평정요소마다수 우 미 양의 4등급과점수를배정하고있다. 다섯째, 교원평가의객관성과신뢰성이부족하다. 교원평가는공정하고합리적으로이루어져야한다. 그러나평정이사실보다느낌이나감정에근거하여이루어지는경향이있다. 평가실제에서도객관적으로실시하기보다는승진예정자에게높은성적을부여하는경향, 평가에허위주장, 허위자료, 개인적 전문가적편견, 차별, 허위보고등과같은것이반영될수있다. 5) 평가준거의가중치가중치는평가준거가교원의업무성취에서차지하는상대적인비중을의미한다. 평가준거가업무성취에서차지하는비중은업무의특성과상황에따라달라질수있고, 상황이변화하면그에적절하게변화되어야한다. 그리고비중이커지면가중치도그만큼많이주어져야한다. 따라서가중치는상황이변화하면수정 보완될필요가있다. 가중치는평가준거들의평정결과를합산하여총점을산출하는경우에는그필요성이증대하며, 타당하게주어져야한다. 첫째, 교원근무성적평정에서평가영역및평가준거들간에가중 - 323 -
324 치의타당성이부족하다. 현행교원근무성적평정에서가중치는평가준거별로명시적으로주어지기보다는평가영역별로평가준거수및평점의배점에의하여반영되고있다. 평가영역별가중치도교원의업무성취에대한평가영역의상대적인중요도에근거하여주어져야한다. 둘째, 교사와교감의근무성적평정의가중치가동일하여직위간차이를반영하지못하고있다. 교사의근무성적평정에서평가부문인 교육자로서의품성 및 사명의식 에는각각 12점이배정되어있고, 교감의근무성적평정에도 교육자로서품성 및 사명의식 에각각 12점이배정되어있다. 동일한평가영역및평가준거도직위에따라수행하는업무가달라지기때문에가중치가다르게된다. 따라서직위별로평가준거및평가영역의가중치를보다합리적으로규명하여설정하여야한다. 가중치가달라지면평가결과도달라질수있기때문이다. 6) 평가자교원평가가성공적으로시행되기위해서는평가자의평가에관련된전문성이확보되어야하고, 개인적인편견이평가결과에반영되어서는안된다. 특히, 교원개인의후광효과등과같은평가자의편견이게재될수없도록하여야한다. 그리고친구의점수를과대하게주는경향, 평가자가자신을좋아하는교원을과대하게평가하는경향, 성이나정치적관점등으로야기될수있는편견을조심해야한다. 평가자는이해관계때문에교원들을불공정하고임의적으로평가를해서는안된다. 7) 평가결과활용 평가는본질적으로그자체가목적이아니라어떤목적을성취 - 324 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 325 하기위한수단이다. 현행교원평가결과의활용에서문제점으로는첫째, 교원근무성적평정의결과가승진예정자결정의근거자료로만활용되고, 교원의자질계발등에활용되지못하고있다. 교원평가의결과는승진 보상등인사결정에국한되어활용하기보다는교원의능력및자질계발등에도연계하여전향적 진취적으로활용하여야한다. 그러나현재교원근무성적평정의결과는승진예정자결정이외에는활용되지않고있어용도가제한적이다. 교원근무성적평정이교원들에게근무의효과성제고등에기여하지못하고있다. 둘째, 근무성적평정의결과는승진후보자명부작성기준일로부터 2년이내에평정한점수만이활용되고있어서나머지교원들은그이전의근무성적평정에대해서는관심이거의없는실정이다. 셋째, 평가결과를공개하지도않고, 평정의결과가나쁘다고해서교원이특별한불이익을받는것도아니다. 넷째, 현행교원평가는인사결정및보상에활용함으로써용도가제한적이면서그자료의타당성과신뢰성을확보하지못하고있다. 평가결과를인사결정에활용할때에는평가결과가공정하고객관적이며계량화되며, 표준화된절차로일반적평가준거와다양한출처의평가자료에근거한것이어야한다. 제 4 절교원평가의신뢰성과공정성을저해하는 요인 평가도구가조사방법론의요건을완벽하게갖추었다하더라도 - 325 -
326 이를실제로활용하는평가자가인간이한여러가지의오류에서벗어나기가매우어렵다. 이런측면에서평가방법상에제기될수있는평가오류를파악하고이해하는것이중요하다. 교원평가과정에서평가의신뢰성을저해하는오류는평가도구의불완전성, 평가자가지니는인간으로서의한계때문에생겨나는오류, 사람들은자기자신에대해관대화경향성등이있다. 첫째, 평가도구의불완전성은지금까지개발된어떤평가도구도조직원의근무성적을완벽하게평가할수는없다. 근무성적이정확히무엇을뜻하는지그개념과요소, 객관적인평가기준및지표에대해합의된이론이존재하는것도아니고, 다양한이론을평가도구에모두반영할수도없는상황에서조직이실제로사용하는평가도구는수많은근무성적의구성요소중일부만을반영하게되고각요소에대한평가기준및지표에있어서도평가자나피평가자의주관적판단이작용할수밖에없기때문이다. 둘째, 평가자의오류는평가자가인간으로서범할수있는오류로인해평가운영의합리성이저해될수있다. 일반적으로평가자가흔히범하기쉬운오류에는후광의오류또는부분의전체화오류가있으며, 중앙화의오류, 첫인상의오류가있다. 셋째, 피평가자들의자신에대한관대화경향이다. 사람들은자신에대해관대한경향을지닌다. 많은사람들이자신의능력과실적을남들이보는것보다후하게평가하는성향을지니고있다는것이다. 따라서평가자가완벽한평가도구를사용하여교원을평가한다하더라도많은경우피평가자는자신에대한평가를, 특히그평가가낮은경우에는쉽게수긍하지않을뿐더러평가자에대한불만으로이어질가능성이있다는것이다. 또한평가자가피평가자를평가할때평가자의공정한판단에 - 326 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 327 영향을미치는저해요인들은평가자및피평가자의인적특성, 직무특성, 인간관계, 피드백등이있다. 이러한요인들은평가가이루어지는곳이면어디서나일어날수있는일반적인것이지만우리나라의경우에는교원평가에영향을미치는독특한사회 문화풍토가존재하고있어서공정한교원평가를실시하기가상대적으로어렵다 ( 전제상, 2000:77-79). 첫째, 교직사회의평등주의적공평성의식구조는나눌수있는것은무엇이든똑같이나누고, 나누기어려운것은모든사람들에게차례가올때까지돌아가며주고받는것이공평하다는인식이강하다. 이러한현상은승진대상자후보자명부에임박해있는교원의경우평가자로하여금관행을따르도록하는압력으로작용하게된다는것이다. 만약이러한현실을무시하고승진과관련있는사람을있는그대로평가하여승진후보자명부에서누락될경우에는상하좌우로부터각종저항과비난이쏟아지게될것임을쉽게생각해볼수있다. 이럴경우관행을따르는것이평가자개인으로서는합리적인선택이된다는것이다. 둘째는온정주의의팽배이다. 특정교원이승진을목전에두고있는상황에서그의근무성적이다소뒤떨어진다하더라도내가좋지않은평점을주어남의앞길을가로막을수는없다고생각하는것이대부분의평가자들이지닌일반적인정서일것이다. 이같은온정주의적정서를바탕으로많은평가자들이최소한한개인의승진기회를잃게하고싶지않다는소극적인동기에서평가의변칙적운영에동참하는것으로해석된다. 셋째는평가자의책임의식결여이다. 우리의교직사회에서남들이하지않는일을한다는것은대단한용기를필요로한다. 통일성과획일성이중시되는관료주의적행정체계에서남과다르게행동 - 327 -
328 하는것은매우힘들뿐만아니라자칫사회적물의가빚어질경우그에대한문책이기대되기때문이다. 이런풍토속에서는평가자가할수있는행동은무사안일주의처신이다. 즉, 남들이하지않는일을함으로써다수로부터거부당할소지가있거나소수로부터의거부내지비난이라하더라도그정도가심하여물의의가능성이있는것이라면그일을하지않는것이개인의신상에유리한것으로판단한다는것이다. 넷째는평가결과에대한비밀보장의취약성이다. 교원평가는평가과정에서평가자와피평가자간의의사소통을요구하지도않고그결과또한비밀로하도록하고있다. 평가의피드백기능을무시하는비밀주의가합리성측면에서는바람직하지않지만우리의문화적전통측면에서는이로인한각종잡음을최소화하기위한최소한의장치이기도하다. 그럼에도불구하고정의적인간관계를중시하는문화풍토상비밀이보장되지않는다는것이다. 자신의평가결과를알려고한다면언제든지알수있다는것이다. 이때문에평가자는피평가자의기대를의식하지않을수없다는것이다. 다섯째는평가개념에대한합리적인인식의결여이다. 평가제도가합리적으로운영되기위해서는평가자뿐만아니라피평가자도평가에대해올바른개념을지니고있어야한다. 평가의개념이제대로정립되어있지않다면평가에서정작중요시되어야할요소보다그렇지않은요소들을더반영하는결과가나올수있다. 특히피평가자들중평가의개념이올바로정립되어있지않을경우합리적인평가와는거리가있는결과를기대하게되고평가자가이러한기대를도외시할수없는우리의현실에서평가의합리성은저하될수밖에없다. 여섯째는평가의변칙적운영을용인내지조장하는제도의문 - 328 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 329 제이다. 평가의변칙적인운영이지속되는궁극적인이유는교원인사제도가이를용인하기때문이다. 교육조직의생산성차원에서보면평가의변칙적운영은지극히비합리적인결과를낳는다. 그러나현실적으로평가자, 확인자, 조정자로서의기관장은평가를그런방식으로운영하는것이개인적합리주의에부합된다. 이들은변칙적운영의결과에대해책임을지지않아도되고그결과와관련하여아무런불이익이생기지않는다. 근무성적평정의결과가어떻든그로인해누가승진을하든평가자와는별상관이없는일이다. 현실적으로근평점수는승진후보자명부의작성을위한총평정점에서차지하는비중이크고개인간의많은점수차이가있을수있기때문에승진후보자명부상의순위에결정적인영향을미친다고볼수있다. 때문에연공서열상승진을기대하는피평가자들에게는평점은사활의문제이다. 이런상황속에서평가자가나몰라라한다는것은온정주의가통용되는한국적정서에는칭찬보다는비난의대상이될지도모른다. 이러한점에서교원근무성적평정결과를소수점이하몇자리까지점수화하고이를승진후보자명부에그것도최근 2년것만을반영하여승진후보자의결정자료로삼도록하는것은근무성적평정의변칙적운영을조장하는역할을하고있다. 따라서교원평가체제의기능화를도모하기위해서는평가도구의타당도및신뢰도증진을위한평가자스스로의노력이뒤따라야한다. 또한평가자는평가과정에스며들수있는제반저해요인들을제거 통제할수있는건전한의식을가질때, 교직사회의공정한평가문화가조성되어교육의질제고에기여할수있을것이다. - 329 -
330 제 5 절외국의교원평가개혁동향 미국과영국에서는교원평가가어떻게운용되고있는지를교 원평가의목적과기능, 평가의내용과기준, 평가방법및도구, 평가 과정, 평가자로구분하여살펴보고자한다. 가. 교원평가의목적과기능 미국의교원평가는모든주에획일적으로적용되는평가체제는없고주마다나름의교원평가규정을마련하고있으며, 이를토대로각교육구에서는자체적으로교원평가지침을마련하여운용하고있다. 미국의교원평가역사는오래되었지만 1980년대후반부터교원평가가교육의질향상을위한촉매제로본격적으로작용하기시작하였다. 미국의교원평가목적은대체적으로개인의인사행정결정기능, 직원발달기능, 학교조직개선기능, 주정부와교육위원회의책무성기준성취기능을갖는다. 주정부의교원평가개선에있어서공통적인특징은평가위원회의구성 운영이다. 평가위원회는교사, 행정가, 조합의대표, 교장, 학부모등다양한집단으로구성되며, 이위원회에서교원평가체체를개발하는데평균적으로 6개월내지 1년의기간이소요된다. 일부교육구에서는외부전문가에의해평가모델을개발하지만대체적으로자체적으로교원평가체제을마련하고있다. 영국의교원평가는교육의질적수준을향상시키기위한노력의일환으로나타났으며, 이러한교원평가가정착되기까지상당한 - 330 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 331 시간이소요되었다. 영국의교원평가역사는 1961년교육과정연구그룹설립, 1974년직무수행평가, 1977년테일러위원회설립, 1985년학교의질과평가, 1986년교육법개정, 1988년교육개혁법제정, 1991년교원평가규칙의제정으로이어지고있다. 영국에서교원평가의법률적근거는 1986년교육법에근거하고있다. 이법령에는지역교육청 (Local Education Authorities) 이교원의인사관리와전문성신장에관계된업무를수행함에있어서근무실적평정결과를고려해야한다고명시하고있다. 영국의교원평가의목적은인사업무의전반적인수행을위한다고명문화되어있으나이때의인사업무는교원개인의전문성을신장하는것을의미한다. 따라서영국의교원의평가는법률로정하고있는교원의전문성개발로이해되고있으나여기에는개발모형과책임모형의두가지의미가동시에내포하고있다. 교원들이자신들의직무에자신감을가지고더욱적극적으로잘하도록전문성을인정하고필요한부분을개발하는목적과이러한직무를잘수행하고있는지를확인하여부족한부분을발견해주는과정을의미한다. 영국의교원평가는지역교육청의책임으로이루어지고있으며, 교사평가는학교장이나경험있는교사가수행한다. 교장평가는지역교육국장책임하에교장에대한경험이있는사람이나학교의사무관이나감독관이실시한다. 나. 교원평가내용과기준 미국에서는교원개개인이담당해야할직위의자격요건이나직무를상세히설명해주는직위안내서를활용하고있는데, 이것이교원평가를위한기초자료가되고있다. 직위안내서에는교원개개인의직위에대한제반사항을제시하는것으로서직위명칭, 직위 - 331 -
332 상중요기능과책임, 구체적인업무, 권한등을비롯하여개개인의학력, 경력, 기술, 지식, 능력, 일에대한추진력, 사치판단력, 인성등에대한자세한설명이제시되어있다. 교원평가내용은교원개개인의직무수행정도를파악하는것으로서주마다교육구마다매우다양하다. 일례로 Missouri, St. Louis County, Lindbergh School District 교원평가내용의경우는교원의직무수행, 교원의전문적인질수준, 교원의개인적자질로구분되며, 이에대한세부항목은구체적으로제시함과동시에각각의항목에대한보다상세하고관찰가능한행동지침을제시하고이러한각각의항목에대해 5단계척도로평가된다. 영국의교원평가내용은교원개개인이해야할직무설명서를토대로이루어진다. 즉, 개인의인성, 학급내에서의교수 학습활동및경영활동, 직무수행결과및직무수행상의문제, 학생과동료교사및학부모등과의인간관계등의내용이구체적으로포함되어있다. 평가기준은대부분성취해야할행동적용어로구체적으로기술되어있다. 영국의교원평가내용및기준은평가과정이주로면담으로이루어지고있는데, 이때평가자와피평가자간의평가의목표와내용등을협의하게된다. 이러한협의과정에서교원평가는직무수행상의애로나실적또는만족과불만족사항, 재교육의필요성등과관한정보수집내용을포함하게된다. 다. 교원평가방법및도구 미국의교원평가방법은초창기에는주로평정척도법이활용되 었으나 1970 년대부터는교원개인의발달과학교조직목표와의연 계성을고려하는다양한평가방법과도구가사용되었다. 대체적으로 - 332 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 333 교원평가방법은교사자신에의한평가, 교장이나교감과장학사에의한평가, 동료교사평가, 학생평가, 평가위원회평가, 외부전문가평가가다양하게활용되고있다. 교원평가도구로는교사의경우그래픽척도, 업무성취테스트, 관찰, 학생성적표, 업무성취목표, 행동척도, 직무수행설명서, 체크리스트, 서열순위, 면담, 강제배분법등이사용되고있다. 영국의교원평가방법은주로면담법이다. 면담은평가실시전단계, 평가단계, 평가후단계에서모두활용되며, 면담의목적은평가자와피평가자가상호간평가의목적과내용, 방법등에관한합의를하는데있다. 이러한면담을통해서교사개개인의전문성신장을도모하는데있다. 라. 교원평가의과정 미국의교원평가과정은비형식적인것과형식적인것인것으로부분된다. 비형식적인과정은평가자가피평가자를관찰하거나판단에의해서이루어지는것을말하며, 형식적인과정은구체적인평가프로그램에의해서체계적으로이루어지는말한다. 일반적으로는형식적인절차에의한평가과정이이루어지고있다. 교원평가과정은대체적으로평가전단계, 평가단계, 평가후단계의 3단계를거친다. 평가전단계는평가자와피평가자가상호협의하여평가계획을수립하는단계이며, 평가단계는평가를구체적으로실행하는단계이며, 평가후단계는평가결과를분석하여새로운평가계획에투입시킬수있도록점검하는단계를말한다. 영국의평가과정은평가자와피평가자간의수차례에걸친협의와관찰및자료수집의일련의활동으로이루어지고있다. 영국에 - 333 -
334 서는교원평가과정이 2년주기로실행된다. 최초 1년에는평가자와피평가자간의최초만남, 피평가자의자기평가, 학급관찰, 자료수집, 평가인터뷰, 목표설정, 평가보고서작성, 평가자와피평가자간의추후협의및전문적인발달활동이진행된다. 이후 2년차에는공식적인검토협의를거쳐평가보고서를작성하고추후지원및전문적발달을이루게된다. 이러한교원평가과정속에서최초협의단계에서는평가의목적과내용을평가자와피평가자가공동으로협의한다. 이때피평가자의직무설명서를기초로하여이루어지며, 협의결과는하난의계약이된다. 자기평가단계에서는누구나수행해야하는강제규정은아니지만대부분평가의효과를극대화하기위해실시되고있다. 학급관찰단계에서는피평가자가학급활동에관한충분한자료를평가자에게제시하며평가자가관찰후 2일이내에피평가자와협의하여야한다. 학급관찰은적어도 2번은하도록권고하고있다. 관련자료수집단계에서는학급관찰이외에학생의학업활동및진도에관한자료나교사의정서적, 행정적교육과정상의책임등에관련된자료를수집한다. 인터뷰단계에서는피평가자의직무수행정도를검토하고성과와보완사항을밝혀준다. 평가보고서작성단계에서는평가자가피평가자와의긴밀한관계속에서보고서를작성하고최종적으로피평가자의확인을거치도록하고있다. 추후공식적인검토단계에서는협의가끝날쯤에다시수정된보고서를작성한다. 마. 교원평가의평가자 미국에서는전통적으로교장이나부교장, 장학사가평가자가되 었으나최근에는평가의신뢰성및공정성을확보하기위해자기평 - 334 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 335 가, 동료교사, 학생, 외부전문가, 학부모가참여하고있다. 영국에서는교사를평가하는사람은직근상급자로서학교장이나수석교사이다. 간혹수석교사가지정한경력있는교사가평가를할수있지만이경우에는다른교사들로부터신뢰를받든경우에한한다. 학교장평가는지역교육장이나학교감독관이수행한다. 제 6 절교원평가인프라구축을위한개혁방향과 과제 교원평가는교원의직무수행전반에대한전문성을촉진하여교육의질적제고를담보하기위한여러대안들중의하나이다. 지금까지교원평가의목적과기능이초보적인수준에서다루어져제기능을발휘하지못한다는비판이제기된지오래되었다. 또한교원평가에대한기능의변화는외국에서도활발하게이루어지고있다. 미국과영국의경우도전문적인평가기관에의뢰해교원의교육능력을평가하고교육발전의기여도를측정하여교원의승진과보수에연계시키려는노력을지속적으로추진하고있다. 어떤조직이든지개인은조직의일원으로서조직이부여한직무를성실히수행할의무를지니게된다. 이러한개인의직무수행에대해조직은어떤형태로든지평가를하게마련이다. 즉, 조직과개인의연결고리를강화하는작업으로서평가가실시된다. 학교조직의경우는조직과개인의연계고리로서평가가그동안너무승진만에초점이맞춰져운영되었다. 그러나교원평가의기능은교원개개인 - 335 -
336 의장 단점을정확하게파악하여이에대한정보를제공함으로써개인의성장을통한조직의효과성을극대화하는데있다. 현행교원평가는이러한조직의효과성측면에서의정보제공경로가막혀있어서조직의발전을위해활용되지못하고행 재정적인시간과정열만을낭비하여왔다고볼수있다. 평가결과가교육조직의효과성증진을통한교육의질적개선에활용되기보다과열된승진구조풍토속에서발생할지도모르는각종인사관리상의잡음을차단하기위한통제적수단으로강조되어왔다. 이로인해학교조직에서교원평가에대한부정적인인식을유발시켜왔으며, 결국교원들의의식구조를왜곡하게하고평가자체를경시하는풍토를만들어내고있다고여겨진다. 따라서교원평가와관련된평가의개념, 평가의목적과기능, 교원평가의도구와방법, 평가의준거, 평가과정, 평가결과의활용등교원평가체제전반에대한개념이새롭게정립되어야함을시사하고있다. 이러한점에서교원평가인프라구축을위한개혁방향과개혁과제들은다음과같이제시할수있다. 가. 개혁방향 교원평가에대한국내외적동향과교육발전의방향을전망하여볼때현행교원근무성적평정은새로운사회적요구에부응하고교육의질향상을도모하기위해새로운교원평가체제의틀이마련되어야할것이다. 첫째, 교원의전문적능력이신장되는교원평가체제가구축되어야한다. 교원의주된역할은교수 학습활동이다. 교원은학교에서학생을어떻게가르치고지도하느냐가주요한영역이다. 따라서교 - 336 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 337 원평가는이러한기능이어떻게이루어지고있느냐를중점적으로평가하여활성화시키도록해야한다. 수업활동에전념하는교원이우대받는풍토가마련되는교원평가의틀이절실하다. 둘째, 교원평가가교원의전문적발전에기여하도록환류되어야한다. 현재의폐쇄적인교원평가체제는개방적인교원평가체제로전환하여개인의제반능력을객관적이고공정하게평가하여개인발전의촉매제로활용되어야한다. 셋째, 교원평가결과에대한보상체제가적절히마련되어야한다. 교원평가결과, 우수한교원이인정받고존경받을수있도록교원평가의유인체제가필요하다. 외국의경우에는다양한평가방법을통해우수한교원이보다나은대우를받을수있도록여러방안들이강구되어야한다. 금년에시행되었던교원성과급제가수없이많은비난을받았던점에비추어교원성과급제의성공적인정착을위해서는교원평가의공정성과객관성을우선적으로확보하려는노력이병행되어야한다. 나. 개혁과제 1) 평가목적교원평가의목적은구체적으로진술되어관련된사람들이명확하게이해할수있도록제시되어야하며, 교원평가관련법규정을새롭게마련해야한다. 교원평가는고도의전문성을필요로하는활동이면서부정적인효과를가질수있는위험이있으며, 정치적 경제적논리로접근하면실패할수있다는점을인식할필요가있다. 교원평가는교원의자질계발에초점을두면서교원의인사결정, 성취가저조한교원의확인등에다양한정보를제공하는것을목 - 337 -
338 적으로해야한다. 2) 평가대상교원평가는인적자원관리라는측면에서접근되고있다. 학교가갖고있는자원들중에서통제및조정의가변성이가장많은것이인적자원이다. 즉, 학교가목적을효과적으로성취하기위해서는무엇보다인적자원을가장효율적으로활용하여야한다. 교원평가는초등학교, 중등학교에근무하는모든교원을대상으로해야한다. 국 공립학교교원은물론사립학교교원에대해서도교원평가가시행될수있도록한다. 학교에서교원평가는인간자원개발차원이든책무성차원이든누구든지예외일수없다. 그런점에서교원, 교감, 교장등모두를평가대상으로하여야한다. 3) 평가내용교원평가의내용이평가항목로정해지면, 평가자뿐만아니라해당학교의교장, 교감, 교원에미치는영향도달라지게된다. 교원평가에서평가할내용은교원이통제할수있는것이어야한다. 즉, 교원이노력하면영향을미치고개선할수있는요소들을대상으로하여야한다. 학생의학업성취정도에만근거하여교원의성취를평가한다는것은공정하지도않고적절하지도못하다. 따라서교원에대한평가는교원의업무를포괄적으로포함하여야한다. 그러나교원의핵심적인업무가학생교육이라는점을고려할때교원평가에서평가내용은학생의학습과성취에기여한정도에가장많은비중을두어야한다. 교원평가는교원개인이담당한업무영역전체를대상으로종합적으로평가하도록한다. 교원평가는일반적으로교원개인의업 - 338 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 339 무성취에서약점을식별해내어교정할수있도록정보를제공하여야한다. 그리고학교에서교원이수행해야할것을어느정도만족스럽게수행했느냐를평가해야한다. 따라서교원평가의평가내용은교원개인이수행해야하는업무전체를대상으로하여야한다. 교원평가에서평가내용을결정하는것은교원의업무가무엇이며, 갖추어야할자질이무엇인가하는문제와관련된다. 그러나교원평가에서는교원의업무성취와자질및태도등이포괄적으로평가될수있어야하며, 교원들사이에서도이에대한합의가이루어져야한다. 교원평가의평가내용은학교및지역의특성을반영하도록한다. 따라서교원평가의평가항목은지역의특수성을반영할수있도록해야한다. 전국적으로공통적인평가항목을설정하되학교의특성을반영하여학교별혹은지역별로소수의평가항목을자율적으로결정할수있도록해야할것이다. 교원평가는교원의직위별로그특성및평가목적에적절한내용을평가하도록한다. 교원의직위는교원 교감 교장등으로구분하며, 그들은각각서로다른업무를수행한다. 업무수행영역및내용이서로다르기때문에평가내용도각각달리하도록해야한다. 이를반영하기위하여교원 교감 교장의평가준거를다음과같이서로다르게해야한다. 교원평가의평가항목에대한개념이명확하게이해될수있도록해야한다. 평가자가평가항목의개념을정확하게이해할수있도록조작적으로정의하거나평가항목의하위요소인평가지표들을구체적으로제시하도록해야한다. 평가항목의내용이추상적이어서측정할것을측정하지못하고엉뚱한것을정확하게측정했다고믿었다가는왜곡된평가결과를갖게하여억울한피해를입는자가 - 339 -
340 발생할수있다. 따라서평가항목은그의미를구체적으로정의하여 평가자가정확하게이해할수있도록해야한다. 4) 평가기준평가기준은평가항목의가치를판단할수있게하는기준이다. 교원평가에적용되는평가기준은평가결과에영향을미치는중요한요소이다. 따라서교원평가의타당성을확보하기위해서는평가항목의가치를객관적으로판단할수있는평가기준이명확하게제시되어야한다. 교원평가에서평가항목별평정방법은절대기준평가를실시한다. 평가항목별로교원들을서열화하여일정비율씩평정을하기보다절대기준평가를실시하도록한다. 교원 교감 교장에대한평정은다수의평가자가실시하되, 평정결과를합산하도록한다. 아울러교원평가에서최종적인평가결과의판정은동일직위별교원들의등위를근거로등급별로강제배분방식을적용해야한다. 평가자료로평정척도이외에관찰시사용하는관찰노트나기록부, 피평가자의근무수행에관하여수집한자료, 보고서등다양한것을사용하도록한다. 교원의수업이나업무추진등을관찰하고, 그기록을보관하도록한다. 평가자는학급관찰방법등과같은평가활동에대해피평가자와협의를한다. 교원을평가하기위해학급을관찰할때에는적어도 4주간의관찰과기록을수행해야하고, 관찰기간동안에는적어도 3회의공식적인관찰을수행하도록한다. 협의는평가전에수행하는사전협의와평가후에실시하는사후협의가있다. 면담은평가전단계, 평가단계, 평가후단계에서이루어진다. 면담의목적은평가자와피평가자가평가의목적 내용 방법등에관하여합의하는데있으며, 이를통하여교원개인의전문적인 - 340 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 341 성장과자질향상을도모하도록한다. 평가전단계에서활용되는면담양식은교원개인이직접기술하도록구성한다. 평가를실시하는과정에서사용되는도구들로는그래픽척도, 업무성취테스트, 관찰, 학생성적표, 업무성취목표, 행동척도, 설명문으로작성한보고서, 직무수행설명서, 체크리스트등을적용해야한다. 교원평가는다음과같은합리적인절차로수행하도록한다. 교원평가의절차는평가자와피평가자간에만나서협의하는단계, 피평가자에의한자기평가단계, 학급관찰단계, 다른관련자료수집단계, 평가인터뷰단계, 평가보고서작성단계, 공식적인검토 협의를포함한추후활동단계를거치도록한다. 5) 평가준거의가중치교원평가에적용되는평가영역들은각각교원의업무성취에미치는영향력에차이가있을수있다. 그러한차이는평가영역별로적절하게반영되어야한다. 교원이자체평가를실시하고문제점을확인하여개선하는교원평가에서는평가항목별로가중치가주어질필요가없다. 그러나평가결과를계량적으로합산하는경우에는가중치자체가평가결과에영향을미치게된다. 따라서교원의인사결정등에활용하는평가인경우평가영역별로적절한가중치가부여되어야한다. 교원평가에서평가영역들간의상대적인중요도에근거하여평가영역에가중치를부여한다. 평가영역별가중치는평가항목의수로부여하고, 평가항목별가중치는균등하게한다. 6) 평가자 교원평가에적용되는평가방법은다양하다. 즉, 교원평가에는 교원자신에의한자기평가, 상위직급자에의한평가, 동료에의한 - 341 -
342 평가, 외부전문가에의한평가, 학생에의한평가, 학부모에의한평가등이적용될수있다. 교원평가를타당하게실시하기위해서는다양한출처로부터평가자료를수집하는것은바람직하다. 그러나교원평가는평가전문가가평가를실시한다는전제하에출발되어야한다. 평가결과는신뢰롭고타당하여야한다. 이를위하여평가자의공정한평가능력이확보되어야하고, 교직의특수성과전문성이고려되어야한다. 따라서교원평가에서평가방법은다면평가를실시하도록해야한다. 교원평가의평가자는평가에대한전문성을가져야한다. 이를위하여평가자에대한사전교육을체계적으로실시한다. 평가자에게교원평가의평가방법등에대한교육을실시하여평가의전문성을확보하도록한다. 평가자는평가항목및평가기준의개념 평가방법등을정확하게이해하고, 공정하게평가할수있는태도를함양하며, 평가와관련한학교조직의분위기를개선하는데기여하도록한다. 아무리합리적이고체계적인평가제도를구축한다고해도제도의성공여부는이를운용하는평가자의자질에달려있기때문이다. 평가결과에대한평가자의책임의식을고취시키고, 피평가자가요구하는경우해당교원의평가결과만을열람할수있도록한다. 교원평가에는고도의윤리성이요구된다. 사람을평가하는일에윤리성이결여된다면법적책임이상의문제가된다. 교원평가에윤리성이보장되지않으면교원과교직에서도덕성과윤리성을추락시킬수있다. 교원평가에있어서허위주장, 허위자료, 개인적 전문가적편견, 차별, 허위보고등은비윤리적행위라고할수있다. 교원평가에서평가자가무책임하게평가해놓은결과에대해누가책임을질것인가도고려되어야한다. 학부모, 학생, 행정가가교원평가에참여했다면그들은자신이실시한평가결과에대하여법적 윤 - 342 -
교원평가인프라구축을위한개혁방향과과제 343 리적으로책임질수있어야한다. 이러한점을보완하고평가결과가 피평가자의신상에미치는영향을고려하여평가결과를피평가자가 요구하는경우에공개하도록해야한다. 7) 평가결과활용교원의자기평가결과는교원의전문적개발에필요한자료로활용하도록해야한다. 모든교원이자기평가를실시하여그결과를자질계발과근무개선등에활용할수있도록한다. 이를위하여평가결과에서개선되어야할요소가정확하게지적되고, 교원자신이그것을개선할수있도록유도해야한다. 교원평가결과는매년기록되어해당직위에근무중실시된평가결과모두가승진예정자결정등에반영되도록해야한다. 교원평가결과가승진에반영되는연도의수를현행 2년에서확대하여교원평가에대한교원들의관심을환기시키고, 이를대비하여근무실적을향상시킬수있도록유도한다. 교원평가의결과는인간자원관리, 인사결정등다양하게활용되도록한다. 교원평가의결과는승진 보상등인사결정에국한하지말고, 교원의능력및자질계발등에도연계를지워전향적 진취적으로활용하도록한다. 평가결과를인사결정에활용할때에는평가의결과가계량화되고다양한출처의평가자료에근거한것이어야한다. 그리고평가결과가공정하고객관적이며표준화된절차에근거해야하며, 교원모두가인사결정에서균등하고공정하게취급되어야하며, 평가결과가양호하면직위의안정이보장되어야한다. 8) 그밖의지원책 교원평가가효과적으로수행되기위해서는첫째로교원평가는 - 343 -
344 매년 12월말에실시해야하며, 평가자가정기적혹은비정기적으로수행한평정결과를평가서에기입하도록한다. 정기적인평정은매년 1회씩실시하도록한다. 둘째로는교장, 교감, 부장교서, 교사등으로구성된교원평가위원회를단위학교별로설치 운영하여교원평가의공정성을기하도록해야한다. 교원평가의신뢰성및공정성확보를위해서는교원평가과정에교원들의적극적인참여가필수적일수밖에없을것이다. - 344 -
학교현장의문제와교육개혁 345 제 11 장학교현장의문제와교육개혁 제 1 절교육개혁의척도는학교현장의변화 2001년 7월 20일교육부가대통령에게보고한 지식정보화사회에부응한교육여건개선추진계획 ( 소위 7 20 조치 ) 에의하면정부는총예산을 2001-2004년까지 12조 2797억원을투입하여고등학교는 2002년까지, 그리고초 중 고교는 2003년까지모든학교를학급당학생수 35명이하로줄이고 2002-2003년사이에교원 23,600명을증원한다는내용이주된것이었다. 서울등대도시에서학급당학생숫자가 35명선으로줄어든다는것은획기적인일이다. 그리하여지금서울의고등학교는공사가한창진행되고있다. 내년부터실시할제7차교육과정을위한교실증축은 2-3년전부터시작되었는데그것은수준별교실, 특별실등제7차교육과정을실시하기위한다양한교실을만드는것이었다. 그런데 7 20조치가떨어지자이젠다양한교실을만들던공사는변형되고여태까지과학실, 체육실등특별실로사용되던공간도일반교실로변하게되었다. 왜냐하면학교규모는그대로두고학급당학생수를대폭줄 - 345 -
346 이니일반교실수가많이늘어나게되었고기존의좁은학교공간에교실을증축하는것은한계가있기때문이다. 교사들의숫자가늘어나는것은좋은데교원들이연구할공간은없다. 온학교가무질서하고와글와글할것이라고다들우려한다. 모처럼정부차원에서교육현장에막대한돈을투자하여교실을증축하고교원수를늘이는것은잘한일인데논리와순서가없고뒤죽박죽이다. 왜학교는이렇게혼란스러워야하는가? 해방후우리의교육은무수한변화를시도해왔다. 학제와입시제도, 교육과정과교과서개정, 교육자치제도등그변동이심했다. 그리고역대정권은정권이바뀔때마다교육개혁기구를대통령직속으로만들어대대적인교육개혁과개편을해왔다. 그러나교육현장은바뀌지않았다. 교육현장은여전히거대학교, 과밀학급이며입시위주의주입식교육관행은더욱심화되고, 관료적교육행정은여전하며, 따라서학교현장은타성에젖어생명이없는문화적지체현상을보이고있다. 요근래에와서두드러진현상은그러한시대에뒤떨어진학교교육을참지못하는학생들의집단적일탈현상이빈번히발생하는것이다. 이를두고 학교붕괴 현상이라고세간에논란이일기도한다. 우리학교현장의문제는무엇인가? 그간교원단체나학부모단체, 교육학자들, 그리고정부에서교육개혁을하려는명분을확보하기위해서강조해온교육의문제점들, 나아가기업체나언론계에서적나라하게묘사하기도한우리교육현장의문제점들은이제우리에게너무나익숙한말들이되어버렸다. 이제누구나말한다. 우리교육의문제점은첫째, 입시위주의교육. 둘째, 낡은교육시설과거대학교과밀학급. 셋째, 강의위주의주입식교육방식. 넷 - 346 -
학교현장의문제와교육개혁 347 째, 국가통제의단일교육과정. 다섯째, 관료적인교육행정. 여섯째, 통제위주의학생생활지도. 일곱째, 타성에젖은교원사회등등너무나익숙한것들이다. 한편학교현장은갈등의현장이되어가고있다. 1995년교육개혁안이발표되고그이후교육현장에서몇가지개혁조치를시도한이래학교현장은점점더심한갈등의현장이되어가고있는게사실이다. 학생문화와학교문화의갈등, 관료적행정조직과교원집단간의갈등, 주지주의입시교육과지식정보사회에서요구되는창의성교육과의교육내용과방법상의갈등등상호양립될수없는요소들이갈등하고있는교육현장은그구성원들에게는고통이요, 이를지켜보는학부모와국민들의입장에서는매우우려할만한일이아닐수없다. 이와같이구태의연한교육과새로운변화의요구사이에갈등이일고있는것은무엇을말하는가? 혹자는그것을 교육위기 라고말하기도하지만또다른사람들은그것을 새로운변화를위한몸부림 이라고긍정적인변화의몸짓으로보기도한다. 어느입장에있건모두우리의교육현장이획기적인변화가요청되고있다는데는동의한다. 교육개혁의성과는결국학교현장이구체적으로변한모습이보일때성공했다고할수있다. 그렇지못하면아무리그럴듯한개혁프로그램도도상계획에불과하다. 교육현장으로부터교육개혁의과제를도출하고평가하는것은그런의미에서대단히중요한일이라고생각된다. 그렇다면학교현장의변화의요체는무엇인가? 그것은학교라는교육행위가이루어지고있는학교공간에서구체적으로만나고있는교사- 학생의관계가어떠하며그관계의변 - 347 -
348 화가어느정도이루어지고있느냐가무엇보다중요하다. 학교현장에서교사 -학생의관계가교육적으로바람직한인간관계로변해가고있는가? 교실에서교사 -학생관계가시대가요구하는민주적인인간관계를훈련하는관계로변해가고있는가? 교실에서교사-학생의인간관계가산업사회에서요구하던인력생산방식으로진행되고있는가? 아니면새로운시대가요구하는지식정보사회에맞는인간을기르는교육활동을하고있는가? 교육이사람사이의일이라면사람관계인교사 -학생의관계가중심에놓이고그것을돕기위해서학교시설, 교육과정과교과서, 학교행정조직이필요한것이다. 그래서교실에서인간관계를바람직하게뒷받침할수있는제반시설과교육과정행정이잘이루어지고있는가? 학교에교실을짖고새로운교육과정을도입하는것도학교에서 삶 을살고있는학생과교사의삶의변화를중심에두고그요구와기대를참작하여기획되고운영되고있는가? 하는것이교육개혁의척도가되어야한다. 이런관점에서학교현장은현재어떠하며어떻게변해가고있느냐를중심에두고교육개혁의과제를생각해보자. 제 2 절학생과교사가학교에거는기대와요구 교육현장으로부터교육개혁을바라보고개혁과제를도출해내기위해서는우선교육현장의주역인학생과교사의입장에서바라본교육의문제점을조사해보는것이좋다. 우리나라의교육이국가에의한획일적교육으로굳혀진지오래이기때문에어느학교에서 - 348 -
학교현장의문제와교육개혁 349 조사해보나큰문제는모두똑같이나타난다. 서울에서중 하층수준의주민이거주하는동네에위치한인문계고등학교 ( 이하 M고등학교 ) 한학교를선정하여학생과교사들이느끼고있는우리나라교육의문제점을조사해보았다. 가. 학생에대한설문조사분석 먼저 학생들이우리나라교육에대해서어떻게생각하고있고학교에서무엇을배우기를원하는가? 라는문제에접근하기위해서 M고등학교 1-2학년학생 4개반 (1학년 2개, 2학년 2개반 ) 을무작위로선택하여학생들이수업시간에자유로운작문을하도록해서의견을물어보았다. 조사시점은 2000년 12월초순이었다. 묻는방식은간접적으로 우리나라교육의문제점 ( 고쳐야할점 ) 5가지씩써보기 에대해자유롭게주관식으로쓰게하였다. 쓰는요령은먼저문제점을쓰고그이유를쓰도록해서생각을분명히파악할수있도록하였다. 4개반 200명중에서유의미한작문을한학생은 118명이었다. 그중에서 3가지이상쓴학생은 108명이었다.( 응답율 60%) 학생 108명의설문지분석에서나타난학생들의요구사항을보면학생들이우리나라의교육에대해서어떻게생각하고있으며그들이학교에서기대하는교육내용이무엇인가가잘나타나있다. 학생들이무순으로 5개씩쓴것을모두합쳐서분류하면 5개의범주화가가능하다. 작문당시자기의견해를쓰되시험을치르듯이서로상의하여쓰지않도록주의를주며조사했는데도비교적쉽게범주화가가능한것으로보아학생들이공유하고있는견해들은일정한여론을형성하고있는것으로보인다. - 349 -
350 < 표 11-1> 우리나라교육의문제점에대한학생설문 1, 입시위주, 획일적교육 ( 도덕교육, 인성교육이필요 ) 60 가, 교육내용과 2, 개성, 능력, 소질에맞는교육필요방식 ( 사회에나가서필요한교육, 특기적성교육 ) 64 (139 항목 ) 3. 교과목수가너무많다 15 4. 교과서가낡고시대에뒤떨어짐 6 5, 시설부족, 낙후 ( 책걸상, 급식시설, 실험도구, 체육시설등 ) 67 나, 교육환경이열악하다. 그중냉난방시설부족 12 6, 학급당학생수과다 48 (127 항목 ) 7, 교육재정투자부족 2 8, 공사교육비과다 10 9. 학생에대한지나친통제다, 학생생활 ( 그중교복, 두발제한 28, 자유시간부족 9, 체벌 2) 44 문제 10, 등교시간이너무빠르다 13 (84 항목 ) 11, 공부시간이너무길고많다 16 12. 남녀공학이필요하다 11 13, 학생에대한편견, 편애 14 라, 교사문제 14, 학생과의의사소통단절 9 (33 항목 ) 15, 교사의전문성자질부족 8 16, 학생과의인간관계부족 2 17, 교육정책, 입시정책이너무자주바뀐다. 24 마, 교육정책 18, 학교간, 지역간교육편차 11 (51 항목 ) 19, 평가의문제점 ( 모의고사횟수, 내신반영, 수행평가등 ) 16 20. 학벌중심의사회 8 21. 대학에입학하기만어렵고졸업은쉽다 3 22. 교육개혁에대한신뢰상실 3 23. 학기조정 (2월을겨울방학에포함 ) 2 24. 야간자율학습필요 2 25. 진로선택의시기가너무늦다 1 26. 고교까지의무교육이실시되어야한다 1 바, 기타 27. 서양을맹목적으로추종하는교육 1 (28 항목 ) 28. 상담실운영이안된다 1 29. 대학을나와도취업이안되는현실 1 30. 교장의권위를높여야한다 1 31. 3학년때는반을바꾸지말자 (3년동안 2번의반편성 ) 1 32. 중고생들이담배를너무많이피운다 1 33. 수학성적이학년이올라갈수록떨어진다 1 34. 한문이너무많다 1 ( 전체 462 항목 ) - 350 -
학교현장의문제와교육개혁 351 학생들이쓴것을분류해본범주는 ( 가 ) 교육내용과교육방법에대한문제. ( 나 ) 교육환경에대한문제. ( 다 ) 학생들의생활과관련된문제. ( 라 ) 교사와의관계에대한문제. ( 마 ) 정부의교육정책에대한문제. ( 바 ) 기타로분류된다. 다음은설문조사의항목별분류표이다. 학생들의견해에서나타나는우리나라교육의중요한문제점은, 첫째. 교육시설이부족하고낙후되어있다. 둘째, 개성, 능력, 소질에맞는교육이안되고있다. 셋째, 입시위주의획일적교육으로도덕교육, 인성교육이안되고있다. 넷째, 학급당학생수가과다하다. 다섯째, 학생에대한지나친통제를한다. 여섯째, 교육정책, 입시정책이너무자주바뀐다. 일곱째, 공부시간이너무길고많다. 여덟째, 평가에문제점이많다. 아홉째, 교과목수가너무많다. 열째, 등교시간이너무빠르다. 나. 교사에대한설문조사분석 우리나라교육의문제점에대한교사들의인식이학생들과어떤차이가나는지를파악하기위해서같은학교에재직하고있는교사 67명에대한설문조사와인터뷰및관찰을통한사례연구를하였다. 교사들이생각하기에우리나라교육문제중에서가장시급하고중요한문제점은무엇이라고생각하는가? 라는질문을앞에서학생들이답한것중빈도가높은것을제시하고물어보았다. 교사들이응답한것을많은순서대로정리해보면, - 351 -
352 1 학급당학생수가과다하다.(25) 38.5% 2 교육정책, 입시정책이너무자주바뀐다.(14) 21% 3 도덕교육, 인성교육이부족하다.(9) 13.8% 4 교육시설이부족하고낙후되어있다.(6) 9.2% 5 입시위주의획일적교육이이루어지고있다.(5) 7.7% 6 개성과소질에맞는교육이이루어지지않고있다. 7 공부시간이너무길고많다. 8 교육평가에문제점이많다. 등으로나타났다. 다. 교육문제에대한교사 - 학생의견해차이 학생들의자유로운작문을통해서나타난우리나라교육의문 제점과교사들이학생들의견해에대한반응및교사자신들이제 기한교육문제를서로비교해보면다음표와같다. < 표 11-2> 교사 - 학생간교육의문제점을보는관점비교 문 제 점 교사학생항목순위항목순위 입시위주교육으로도덕교육 인성교육이부족하다. 54 1 60 2 교육정책, 입시정책이너무자주바뀐다. 47 2 24 7 학급당학생수가너무많다. 39 3 48 4 교육시설이부족하고낙후되어있다. 20 4 67 1 사회에나가서필요한개성, 특기적성교육이부족. 10 5 58 3 공부시간이너무길고많다. 8 6 29 6 교육평가에문제점이많다. 7 7 16 8 교사, 학생간의의사소통의단절이심하다. 6 8 11 10 규율과통제위주의학생지도가이루어지고있다 3 9 44 5 교사의학생에대한편애가심하다 0 10 16 9 계 194 373-352 -
학교현장의문제와교육개혁 353 위에서분석한학생과교사에게서나타나는교육에대한관점의차이를분석해보자. 먼저학생들이제시한우리나라교육의문제점에대해서교사들이답한내용과를비교해보면, 첫째, 학생과교사가공통으로교육내용문제를중요하게제기하고있다. 그러나좀더자세히내용을분석해보면학생들은교육내용을중요하게보고있으나교사들은교육내용보다교육정책에대한관심이더많다. 학생들은입시위주의획일적교육으로도덕교육 인성교육이부족하다.(60) 사회에나가서필요한특기적성교육이필요하다.(64) 를합쳐서교육내용의문제에대한요구가가장많고그것이각각 1, 2 위를차지하는반면, 교사들은가장관심을가지고있는것은교육정책문제이다. 입시위주의교육을주요한문제로제기는하고있으나교육시설투자의부족, 교육정책, 입시정책이너무자주바뀌어서신뢰성을상실하고있는점, 그리고현장성이결여된교육정책으로인해서시달림을많이받고있는점을중요시한다. 교육내용에대한문제제기는아래로밀리고있다. 둘째, 학생들은교육시설문제를가장주된문제로제기하는데비해교사들은학생들보다이문제에관심이덜하다. 학생들은교육시설이부족하고열악하다.(67) 학급당학생수가너무많다.(48) 등교육시설 환경문제를단일항목으로는가장많이제기하는데비해서교사들은교육시설문제를 4번째로거론한다. 단일항목으로학생들이교육시설이부족하고열악하다는것을가장중요하게제기하는것은학생들의학교생활과관계가된다고생각된다. 획일적입시교육을낡은주입식교육방법으로가르치고있 - 353 -
354 는데대한문제제기이다. 그리고그것을극복하려면학교시설이개선되어좀더편리하게체육시설, 실험실습시설, 편의시설을갖춘곳에서공부를하고싶다는희망이다. 셋째, 통제된학생생활에대한교사 -학생의견해의차이가있다. 동시에교사 -학생의의사소통이단절되어있다는문제에대해서도서로느끼는감도가다르다. 학생들은학교생활이학생들에게는통제된생활임을중요하게문제제기하고있다. 학생에대한지나친통제를한다 (44) 는학생들은교육내용과교육환경다음으로 5위로지적할만큼주요하게거론하는데비해교사들은규율과통제위주의학생지도가이루어지고있다.(3) 는것을 9위로지적해학교가학생을심하게통제하고있다는것을별로심각하게보고있지않은것으로나타났다. 학생들은학교생활이통제적일뿐만아니라공부시간도너무길고많으며 (29), 심지어는등교시간이너무이르다고지적한다. 그러나교사들은이런문제에대한문제제기는아주적거나관심밖의문제로되고있다. 학생들은학생과교사와의관계에대해서교사의학생에대한편견, 편애 (16) 가많고교사학생간의의사소통단절이심하다.(11) 고하고있다. 그러나교사들은교사학생간의의사소통의단절이심하다.(9) 는다소긍정하나교사의학생에대한편애가심하다.(0) 는부정하고있다. 라. 교육내용에대한요구의차이와교육현장의문제 교사 - 학생간의요구에대한설문조사에서가장중요한비중을 차지한교육내용의문제에대해서분석해보자. - 354 -
학교현장의문제와교육개혁 355 교육내용에대한요구를 가 군은예절, 전통윤리사상, 인성, 도덕교육, 공동체의식, 타인에대한배려, 올바른가치관등생활윤리적인내용을가르치는덕목으로보고, 나 군은개성 적성발굴교육, 기초지식교육등실생활에필요한것을가르치는덕목으로분류해보자. 이러한두범주에대해교사들의견해를분석해보면 가 군을가르치는것이중요하다고답한교사들의응답이 115항목으로전체의 80.4%, 나 군을가르치는것이중요하다고답한것이 28항목, 19.6% 이었다. 이점은학생들의교육내용에대한요구와는정반대로나타난다. 학생들이요구하는교육내용은 가 군이약 20%, 나 군이약 80% 로나타난다. 학생들이 입시위주의교육이문제 라고하거나 교과목수가너무많다 고하는학생들의의견을자세히설명까지분석해보았을때그것은자기들의소질과적성에맞는교육을받고자하는요구의표현이었다. < 표 11-3> 학생과교사의교육내용에대한요구의차이 학생개인의능력과적성에맞는실생활교육 개성, 적성에맞는교육실험실습교육정보화교육 ( 컴퓨터 ) 특별활동 ( 서클활동포함 ) 체육활동체험학습대화토론식수업자유시간확보등 * 대학입시위주의교육, 과목수가너무많다 는개성, 적성에맞는교육에대한간접적인문제제기임 교사전통, 윤리도덕교육, 시민교육전통윤리사상, 예절인성, 도덕교육올바른가치관, 자기정체성공동체의식, 타인에대한배려질서성교육근면, 성실기초시민교육권리와의무자율과책임봉사, 금연, 정의생명존중, 고운말 바른말쓰기 - 355 -
356 학생과교사가학교에서요구하는교육내용을비교하면위 < 표 3-3> 과같다. 학생들은입시위주의획일적교육을문제점으로제기하면서개성과적성에맞고실생활에필요한교육을요구하고있다. 그러나교사들은요즘청소년, 학생들에게꼭필요한교육을윤리, 가치관교육이라고보고그것을교육해야한다고보고있다. 윤리, 가치관교육중에서도특히가장많은비중을차지하는것은전통윤리사상과예절 (34) 교육이필요하다고보고있다. 이것은교육현장에서교사와학생의요구와기대가주요한차이를보이는점이고교사와학생간의주요한갈등요인을제공하는것으로보인다. 한학생의작문에나타난글을직접인용해보자. 한국교육의문제점은많다. 하지만제일큰문제점이라생각되는것은국, 영, 수, 과, 기술, 전산... 열두과목모두를다잘하는사람만이인정을받는다는것이다. 과연그것이옳은것이라고생각하는가? 뭇선생님들은말한다. 모든과목을다공부하는것이어떻게든도움이된다고. 그러나과연학교를졸업해이나라의사회생활을하는사람들중미분, 적분의최대최소, 정적분으로표시된함수의극한확률, 밀도함수와연속확률변수를아는사람이몇이나될거라생각하는가? 모든것을잘해야한다고말하는선생님은과연진대법이언제실시되었는지, 삼국의중앙집권화에따른변화다섯가지를안단말인가? 과연모든것을잘하는슈퍼맨을만든다는교육방식이옳은것일까? 차라리애초에자기가하고자하는바를적극적으로키워줄수있는프로그램도입이중요하다고생각한다. 예를들자면독일에서는어렸을때부터초등 4년동안진로를 - 356 -
학교현장의문제와교육개혁 357 결정해서적극지원한다. 가까운예로우리나라에서도시행되는예 체능반, 직업반을들수있겠다. 우리인식속에는은근히예 체능반, 직업반에가는사람을무시하는경향이있다. 우선이인식부터바꿔야하겠다. 자신의소질을계발하는학생들을우선시해야지만능인을키우려해서는안된다. ( 학생설문조사내용중에서발췌 ) 이상에서설문조사를통해서알수있는교육현장의문제는다음과같다. 첫째, 소위 학교붕괴로일컬어지고있는학교현장의집단적인아노미현상 (Orru, 1990) 의본질은학생들이요구하는교육내용과교사들이가르쳐야한다고하는교육내용이불일치하는데서오는것이다. 학생들은사회에나가서실제로필요한교육내용을요구하고있는데교사들은입시위주의교육을시키면서학생들이이전과같이순종적이지못한것을보고전통적인윤리교육을강화해야한다고생각하고있는것이다. 교사와학생간의이와같은의견불일치는전통적인교사- 학생관계에균열을가져오게되고그것은쉽게윤리적인문제로비화하여사회문제로비화하면교육자체가 붕괴 하는현상으로보이기쉽다. 학생들이쓴글중에서교사- 학생이어긋나고있는사례를보자. 우리나라학교어디서든볼수있는상황은선생님들의두얼굴일것이다. 공부잘하는학생에게는미소를짓지만학습능력이떨어지는학생들에게주는것은욕설과체벌뿐이다. 모두가같은학교의학생으로같은교복을입고같이공부하지만그저공부못한다는이유로인간이하의취급을받는것은정말기분나쁠것이다. - 357 -
358 우리들은학교에가서배우고공부하고배운것을세상에서활용을한다. 하지만막상우리가학교에서배우는것들은세상에서거의필요가없는것들이다. 우리가알고싶어하는것들은우리에게안좋다는이유만으로학교에선배울수가없다. 요즘들어 열린교육 이란말을많이쓴다. 정말열린교육이란우리들이알고싶어하는것들을가르쳐주는것이라고생각한다. ( 학생설문내용중에서 ) 둘째, 교사- 학생간의의사소통의단절이매우심각하다는점이다. 학생들에대한설문에서학생들이우리나라교육의문제점중에서교사- 학생간의문제가심각하다고거론한것은전체 462항목중에서 33항목 (7%) 이지만총 108명중에서 33명의학생 (21%) 이우리나라교육의 5대문제점중에서교사 -학생간의문제가가장중요하다고거론하고있다. 거론하고있는구체적인문제는 1 학생에대한편견, 편애가심하다.(14) 2 학생과의의사소통이단절되어있다.(9) 3 교사의전문성과자질이부족하다.(8) 4 학생과의인간관계가부족하다. (2) 와같은문제들이다. 그러나이문제를좀더세밀하게분석해들어가면매우심각한교사 -학생간의간격이가로놓여있다는것을알수있다. 그내용을살펴보자. 가장많이거론하는교사- 학생간의문제는교사가학생에게폭력을행사하는문제를거론한다. 그내용이거칠다. 교사가폭력 ( 몽둥이 ) 을휘두르는것이문제이다. 매가약이다 라는사고방식을가지고있는데이것은잘못된것이다. 감정에치우쳐서심한폭력을휘두르는선생님이있다. 선생님이개인감정을섞어서학생에게폭력을휘두른다. 심지어학생이선생님을때리는경우도있다. 라고하고있으며, 더심한경우는, - 358 -
학교현장의문제와교육개혁 359 본보기로학생을필요이상으로체벌하는경우가많다. 그것은선생님자신의편의를위해종종하는데그런경우에는 왜, 저런놈이선생이냐 하는생각이들때가두명이있었다. 다행히그둘다주요과목선생님이아니었다. 선생님따로, 학생따로이젠서로포기상태이다. 학생의자유가너무억압당하고있다. 교사와학생이서로정이없고관계가점수화되어간다. 나이든교사가많아대화가안된다. 젊은교사를많이배출했으면좋겠다. 학생을너무무시한다.( 이거원! 말을못알아듣는다 ) 선생님들맛대로한다. 너무학생들의생각을무시한다. 학교에오기도싫도록만든다. 학생들을실험대상으로여기고이것해보고안되면저것하는식으로학생들을실험도구취급을한다. 셋째. 교사들의직업적안정이나마음상태가대단히불안정한상태에있다는것이다. 이것은우리나라의교육을정상화시키려면교원정책에대한특별한방안이강구되어야한다는것을시사하고있다. 우선교사들의주된관심이학생을어떻게가르치느냐? 하는문제나학생과교사간의인간관계가뒤틀어지고있는문제에관심이집중되고있지않다. 교사들의주된관심은교육정책에가있다. 우리나라교육의가장중요한문제점을자유롭게쓴교사들의설문에서교사들은다음과같이응답하고있다. 1 현장성이결여된교육정책 (16) 2 교원정책, 교권, 교사의처우에대한문제 (15) 3 교육내용에대한견해 (12) 4 사회일반의교육에대한인식 (6) 이항목은전제응답자 65명중에서 49명이응답한것인데주로 - 359 -
360 제기하고있는것은현장성이없는교육정책이나교원자신들과관련되는교원정책에대한불만이중요한비중을차자한다. 그리고교육에대한사회일반의인식에문제가많다고지적한것은교원자신들의신분과지위의동요와관련지어서중요하게반응하는것으로생각된다. 교사들이교육내용보다자신의신분이나교육정책에관심이가있다는것은교육을위해서대단히우려할만한일이다. 교육내용에대한교사들의설문에서보이는교사들의반응도단호하다. 교사들은답변한항목의 80% 가학생들에게윤리, 도덕교육그것도전통윤리교육이필요하다고보고있다는점이다. 그중에서어느교사는설문에답하면서학생들에게가장필요한교육은어른을공경하는태도라고보고 자신도성인이된다는것을깨닫게해야한다 고감정섞인답변을하고있다. 교사들의상태가대단히불안정한상태에있다는것은다음과같은학생의목소리를들어보면더잘알수있다. 선생님들이학생을기죽이고있다. 현재우리나라영 수수업은우열반으로가려수업을하고있다. 실력에맞게하는것까지는좋다고하지만열반이문제다. 대부분학생들이자거나떠든다. 그런상황을보고선생님들도한심하다는생각이드실것이다. 하지만그중에도열심히하려는학생이있다. 하지만선생님들은들어오자마자신경질을내고짜증내고 개새끼 등욕을마구하고심지어는학년부장이라는선생님이, 너희들은아무리잘해봤자충청권이상은못가! 이러고있다. 이것은열심히하는학생들에게는치명타다. 나로서도공부할의욕을잃는다. 선생님들이좀적극적으로학생들을지도했으면좋겠다. 우열반의효과는전혀없지않은가? 못하는애는못해지고잘하는애들은좋아지고이게무슨교육인가? 이런점을지적하고싶다. ( 학생설문조사내용중에서 ) - 360 -
학교현장의문제와교육개혁 361 제 3 절교사 - 학생관계에서본학교교육의문제와 학교개혁과제 학교란학생과교사가만나서상호작용을하는장이다. 근대적학교제도는그태생자체가근대산업사회에있고산업화를추진할원동력인교육받은인력을효과적으로생산하는것이주요한목적으로제도적성장을해왔다. 제도화에는근대국민국가의힘이결정적으로역할을하였고또한학교제도의성립은근대국가제도의강화였다. 따라서근대적교육제도는국가교육제도가주축을이루어왔다. 그러나산업사회가후기산업사회로오면서탈산업화되고, 지식정보사회로변화하면서학교제도는새로운모습으로의변화를요청받았다. 근대산업사회의생산양식인포디즘 (Fordism) 적학교운영시스템은포디즘적산업의인력을생산하는제도였지만사회가새로운생산양식으로변해가는시점에서과거와같은논리와방식을가진학교는적응하기가어렵고새로운산업구조에맞는형태로조직전환이이루어져야하는것은당연한일이다.(Halsey at al, 1997) 오늘날의학교의전형적인모습은이러하다. 사각형교실, 정면에칠판과교탁이있고그중앙에 1명의교사가서있는교실, 똑같은교실이여러개모여한학교를구성하고, 그학교들은중앙집권적인행정관리체계로운영되며, 그러한학교는국가에서정한교육과정에의해획일적으로교육을하고, 입시제도라는기제에의해서획일적인수업을통제하는시스템이다. 교육자치제의운영정도에따라서다소는유연성에차이는있으나근본 - 361 -
362 적인운영논리나대체적인시스템은큰변화가없다. 그러나이러한학교에서관계하고있는학생과교사들은달라지고있다. 따라서그관계의변화도달라질것을요구하고있다. 학생과교사가사회변화에따라어떤변화에직면해있는지분석해보고교사- 학생의관계가새롭게정립되는바람직한교육현장은어떠해야하는가를생각해보자. 가. 학생들의의식과생활의변화 새로운세대인 10대-20대학생들을가리키는말은여러가지이다. 신세대, X세대 139), Y세대, N세대, 오렌지족등으로불리고일본에서는 10여년전에신인류 ( 新人類 ) 라는말까지사용했었다. 요즘은새로운세대의순환속도가더빨라져서대학교 1학년과 4학년사이에도세대차이가난다고한다. 이들은 50-60대가전쟁과궁핍속에서살아남아가난을벗어나기위해온종일발로뛰었던세대에비해안정과풍요속에서자란아이들이다. 80년대중반이후에태어난이들은핵가족의영향아래 139) X세대 라는말은마케팅전략상창조된소비문화의유행어이다. X세대라는말은미국의마케팅전문가들에의해전후베이비붐세대를잇는새로운소비자군을가리키는용어로사용되었으며캐나다출신소설가더글라스쿠프랜드 (Douglas Coupland) 가그의소설 X세대 - 그질주세대의문화이야기 에서묘사한것을따온것이다. 이용어는 1990년대초 TV를중심으로기존의스토리중심이해체되는포스트모더니즘계열의상품이미지광고를통해본격적으로사용되게되었다. 그래서 X세대는신세대란말보다는협소한, 이질적인소비특성에기초하는소비문화중심의용어이다. 그래서물건의용도보다는 상품의이미지를소비하는세대 를말한다. 또한상품을생산보다는 소비의미학으로부터삶의즐거움을찾는세대 로특징지워진다. - 362 -
학교현장의문제와교육개혁 363 서유아시절부터컬러TV를익혔으며컴퓨터와함께자라온세대이다. 그들은힙합과테크노, 핸드폰, 인터넷, 닌텐도, 스타크래프트등과매우친숙하다. 그중에서도이들을가장특징짓는것은인터넷이며그래서이들을 N세대혹은넷세대라고부른다. 넷세대가이전세대와가장다른것은, 첫째, 새로운세대는영상세대이고어른들은텍스트에길들여진세대이다. 넷세대는인터넷이나영상을통해접하는가공된현실을실제의삶과별개의삶으로생각하지않는다. 이들에게서영상은현실일뿐만아니라꿈이다. 어른들도가끔인터넷에서가공된현실속에들어가지만그건어디까지나실제현실과는매우다른느낌으로다가오는것이다. ( 이광석, 1998) 넷세대는영상과인터넷, 게임이삶의중요한과정이지만텍스트에길들여진어른들은이것을이해하지못하고충돌한다. 넷세대에게는자연스런삶의과정인인터넷에의몰입을어른들은무엇에빠져서정신을못차리고있다고생각하고불안해한다. 둘째는인간관계를맺는방식에서차이가난다. 어른들은인간관계를오랫동안부대끼면서길들여지는관계로인식하고있는데반해넷세대는인간관계를접속하고끊는행위로인식한다. 그들은관계를논리적연결보다는흥미있는영상으로이어지기를바라고있다. 영상은잠시만지루해도금방채널을돌려버린다. 그들은텍스트보다는그림을원한다. 셋째, 넷세대는개성을중요시한다. 어른들이평균을벗어나면불안감을느끼는반면에그들은튀지않으면불안감을느낀다. 그래서헐렁한바지를입고머리를물들이고남학생도귀를뚫는다. 그래서이들에게는성적이데올로기가통하지않는다. 이들에게부각 - 363 -
364 되는것은영상가수, 운동선수, 벤처기업가들에게서보이는특성들이다. 무엇이든지하나만잘하면성공할수있다고생각한다. 아직지배적인분위기가되지는않았지만공부잘하는 범생이 가매력없는존재로배제되고잘놀줄아는 날라리 들이우상이된다. 수업의주도권이 범생이 에서 날라리 로넘어가고있는현상이교사들로하여금교실을통제할수없는상태로몰아가는직접적인원인이된다. 넷째, 넷세대들에게는네티즌들의평등한담론이형성되고있다. 돈, 권력, 나이등은다만의사표현을하는하나의주체일뿐그이상의낡은권위를행사하지못한다. 그들에게는오프라인상의코뮤니티 (community) 가갖는권위의서열이잘이해되지않는다. 어리다는이유에서오는제약도그들은잘이해하지못한다. 권리의식의신장이이들세대의주요한특징이기도하다. 이러한새로운세대들이외형적으로보면소비지향적이고이기적인모습들로나타나어른들의눈에는대단히우려스러운모습으로나타난다. 특히이들이학교에서보이는모습은더하다. 심한경우는학교에지각과결석을밥먹듯이하고학교에오자마자엎드려서자는아이, 한반에몇명씩이나책가방도, 책도, 연필한자루도없이학교에와서멍하니앉아있거나자는모습으로나타난다. 하자 (haja) 센터에서열성적으로참여하여벤쳐기업을꿈꾸고있는학생들을보면그들이과거학교에다닐때는 약속도할수없는아이, 그래서매일지각과결석을하고, 밤에는컴퓨터하고낮에는자는아이들이었다. 약속시간으로짜인생활, 즉시간을잘게나누고공간을관리하는생활양식은근대산업사회가형성되면서나타난것이며서구식이성주의가만들어놓은생활양식이다. 그러나이성을절대시하다보 - 364 -
학교현장의문제와교육개혁 365 니감성이메마르고영성 (spirituality) 을소홀히하는사회가되었다. 그래서사회는오히려행복과는멀어져가고있는사회가되었다. 요즘이제그러한타임테이블과생활양식자체가생리적으로맞지않는아이들이이제대량으로쏟아져나오고있는셈이다. 밤두세시까지자지않고음악듣고, 컴퓨터게임하고, 아침부터오전내내자는아이들이요즘세대에는점점보편적인현상으로번져가고있다. 아예기존의타임테이블이이들에게는맞지않는다. 그런데새벽부터밤중까지입시공부를해야하는학교와학원생활이이들에게는전혀맞지않고있다. 요즘신세대들은매스컴이유도하는상업문화에물들기는했지만그들로서는다른대안적문화를선택할수없는상황이기때문에그들이다소무질서하게보인다고해서그것을그냥탓할수만은없다. 더구나그것을어른들의잣대로재단하여갈등을불러일으키는것은더욱상황을악화시킨다. 그들이자율성이주어진그들의문화공간속에서보이는자발성, 적극성, 창의성은여전히어느계층의문화보다도활발하고역동성이있다.( 조한혜정, 2000) 나. 교직사회의정체성과재구조화의과제 학교제도에서새로운세대가직접적으로부딪치고있는것은교사들이다. 교직사회는이러한사회의변화에대해서어떤위기와도전을받고있는가? 황기우는오늘날의교직사회의위기를모더니즘자체에내재하고노동과정과교육적본질사이의괴리에서오는측면과이것이다시포스트모던상황이전개되면서불확실하고복합적인요인이중첩되어서나타난다고분석하고있다. ( 황기우, 2000) - 365 -
366 모더니즘자체에서교직의위기가발생하고있는데사회의포스트모더니즘적변화가제기되면서교직사회는다음과같은변화에따른위기가가중되고있다. 첫째, 교사들의기존역할은없어지지않고그대로있는데새로운문제와책임이부과되어이중의압박을받는점. 둘째, 도덕적확실성이붕괴되면서이것을대치할확실한대안이거의존재하지않는공백상태에서기존의교사의사명감이크게흔들리고있는점. 셋째, 과학적확실성이그신뢰를잃어가면서교사가사용하는교수법과교수전략의정당성을뒷받침하던지적기반이약화되어교육자간에많은비판이일어나고있는점. ( 황기우, 앞의글 ) 이와같은교직사회의위기를극복하기위해서현재정부에서취하고있는정책은교사의권력강화 (teacher empowerment) 와교직의전문직화 (professionalization) 정책이다. 그리하여그간실시한정책이교원노조의허용, 교원정년단축, 교원의기간제, 계약제임용확대, 교사평가의강화, 학교장초빙제등을이미실시중이다. 앞으로시행이예상되는것은, 정부가준비중이고일부를이미발표한 교직발전종합대책안 을보면그주요한골자는교사자격증제도및양성기관체제개편, 교원양성 연수기관평가인증제도입, 연수 연구실적학점제강화및자율연수휴직제도입, 교육전문박사학위제 (Ed. D), 수석교사제도입, 교장연임제도입, 직무수행기준및표준수업시수정립, 초과수업수당신설및보수체제개편등이있다. ( 교육부, 2001) 그러나정부가시행하고있고또앞으로시행하려고하는교원정책은교사의권력강화와전문직화와는거리가있는많은한계를가지고있다. 오히려정부의정책은교직의노동강도의강화, 탈기 - 366 -
학교현장의문제와교육개혁 367 술화, 탈전문화정책을유지하고있고교사들의불신에근거한정책이지속되고있다. 그것은포디즘적교직사회의위기를신포디즘 (Neo Fordism) 적정책으로해결하려고하는것으로생각되며포스트모던사회에맞는개혁정책으로나아가기에는너무나거리가멀다. 포스트포디즘적관리방식에맞는교직사회의재구조화의방향은하향식권위적관리방식이아니라상향식참여형관리방식으로재구조화되어야한다는것이다.(Halsey at al, 1997) 포스트모던사회는전망이불확실한사회이다. 근대사회가이성으로시 공간을재단해서합리적으로절대적가치관을수립한것으로보이지만그속에는여전히계급적계층적지역적또는사회문화적주관을객관화하고있으며, 객관성이라는이름으로특정집단의이데올로기를관철하고있다. 포스트모던사회는근대의획일적인가치질서에억눌렸던제집단들의목소리가터져나오게마련이다. 여성들의목소리 ( 페미니즘 ), 지역자치의요구, 인종적견해들, 지방언어의해방, 관료적통제에억눌렸던제부문과계층의이해관계가각기독특한목소리를담고주장된다. 교육과관련하여서볼때국가주의교육체제하에서억눌렸던수요자인학부모, 학생들의교육에대한요구, 관료적통제하에서제한되었던교원들의요구, 사회경제구조의변화에따른기업들의교육적요구, 심지어는국가주의교육하에서기득권을향유하던집단들의요구등이다양하게제기될수밖에없다. 교직사회는지금까지근대국가의의지를학생들에게가감없이전달하는전달자의위치에놓여있으면서국가의의지가갖는전체성 객관성의그늘아래권위를가지고학생위에군림할수가있었다. 그러면서도그가가르치는내용이진정자기의목소리가아님에갈등을겪고있기도했다. 특히개발독재시대에도덕적정당성이 - 367 -
368 없는정권의정책을합리화하는교육내용에대해서는격렬한저항을하기도했다. 식민지나신식민주의가치관에대해서는근대민족국가의이름으로저항하기도했다. 그러나사회가포스트모던사회로변화하면서과거에억눌렸던목소리들이터져나오자교사들은매우당황하게되었다. 구체적으로학생과학부모의자기목소리에교사들은여태까지누려왔던독점적지위가흔들리는것으로받아들이고이에대해부정적반응을하거나불편해한다. 이와같은상황이교사들로하여금학생들에게는더욱권위적이고전통윤리를강조해야한다는태도를보이게한다. 그리고교직사회가적절히교육되고사회변화에따른교육조건들을제공하지않을경우오히려개혁에저항하는이익집단으로되기쉬운조건이되기도한다. 다. 교사 - 학생코드불일치가야기하는학교의변화 학교붕괴 라는담론이우리나라에서주요한쟁점으로떠오른것은 1990년대말이었다. 일부현장교사들과교육시민운동을하던사람들에의해서제기된 학교교실에서의수업부진과교사- 학생간의불신이정도를넘는상황 은즉시언론매체에의해부각이되어사회문제로떠오르게되었다. 이말은원래일본에서 학급붕괴 라는말로우리에게소개된것은오래되었다. 일본에서 학급붕괴 의사례로드는것은 수업을시작해도곧바로노트나교과서를꺼내지않는것, 수업중에일어나돌아다니는것, 수업중에친구들을괴롭히거나쓸데없는짓을하는것, 약한학생을이지메하는것, 수업중에물건이나지우개등을집어던지는것, 시험지나유인물을찢거나버리는것, 교사의주의나질책 - 368 -
학교현장의문제와교육개혁 369 에반항하는것 등이다. 그런현상은다소나마수업이지루하거나좀혼란스런경우에는나타나는경우인데, 학급붕괴 라고규정할만한경우는 수업중교실에서뛰놀고있다든지교실에서나가든지하는경우, 맘에안드는일이있으면큰소리로울고, 난폭하게군다든지폭력을휘두르는경우, 담임에게폭언을한다든지폭력을휘두르는경우 는완전히학급붕괴상태에있다고의미규정을하고있다.( 고미야마, 2000) 우리나라에서는 학교붕괴 라는담론이나오기전일본과유사한왕따 ( 이지메 ), 혹은교실수업이불가능한상태에대한문제의식이일부학생생활에관심이있는교사들에의해거론되기는했지만 학교붕괴 라는담론으로갑자기등장한것은돌발적인점이있었다. 1999년전교조서울지부토론회에서이말이나온배경을보면 학교붕괴 는 단지수업이되지않는상황만이아니라, 생활지도도되지않는현상을주목해야되고, 또한학급붕괴현상이라고명명하면학급을재건하거나재구조화하자는결론으로이끌어지고, 학교붕괴 현상이라고명명하면학교를재건하거나재구조화하자는결론으로이끌어질것이니, 학급붕괴보다는 학교붕괴 라명명하는것이나을것이라는내부결론을얻었다고한다.( 이인규, 1999) 이인규교사의설명을따른다면한국에서 학교붕괴 라는담론이만들어지는과정은다분히자의적이었다. 그러나교사들의이와같은문제제기가나오자기다렸다는듯이보수언론이이를받아서부각시켰다. 조선일보는, 한반에 10명이상이수업중에잠을자고, 책가방에는교과서가없다. 교사들은 마음대로하세요 하며멍하니쳐다보는학생앞에서남아있을의욕마저상실한다. 그림자도밟지않는다 던스승의권위는땅에떨어졌다. 체벌한다고스승을경찰에신고하는 - 369 -
370 일은이미놀랄일이아니다. 학교는오직공부를잘하는소수의학생만을위한공간으로전락한지오래다. 대학에가더라도전체학생 8할이상이 명문대콤플렉스 에사로잡혀기를못편다. 우수학생들은대학에가서도고시공부에만매달리고있다. 입시위주교육제도라는장벽앞에서좌절과고통을겪은학생들이이젠학교를무너뜨리는보복에나선양상이다. ( 조선일보, 1999) 조선일보는학교를 괴물 로비유하고아이들은저당잡힌 제물 이되며이제아이들이 보복 에나서고있다고학교를묘사했다. 조선일보만이아니라중앙, 동아일보등중앙일간지들은한결같이학교문제만나오면앞장서서과장보도하는것이예사가되었다. 이와같은 학교붕괴 현상을우리는어떻게보는것이객관적이고있는그대로보는것일까? 이현상을보는관점에는좀다른견해가있다. 박부권은사회변화에따른학교교육에서나타나는변화현상을다음과같이말하고있다. 적지않은사람들이오늘날우리의학교가 붕괴 되고 해체 되고있다고주장한다. 이때붕괴되고해체되고있다고주장하는사람들이마음속에가지고있는학교상은무엇인가? 만약그가염두에두고있는이상적학교상이물리적, 행정적, 정치적힘으로학교를강압하던뒤르껭류의권위시대의학교라면, 그것이대안적학교의준거가될수있는가? 이미그학교가가능했던사회적기반이존재하지않는상황에서그런류의학교가가능할것으로기대하는것은비현실적이다. 그러므로학교문제의진단에서무엇보다도중요한것은사회적기반이사라졌는데도불구하고, 경험으로습득되고아직도우리의뇌리속에생생하게남아있는과거의우상들을해체 - 370 -
학교현장의문제와교육개혁 371 하는일이다. ( 박부권, 2000) 박부권은 학교붕괴 를보는관점에대해 학교붕괴 의담론을만들어내는당사자의교육관이문제가된다고보고있다. 학교를모던적개념으로보면포스트모던적아노미현상은분명고쳐져야할심각한위기로보일것이다. 그러나학교가이미모던적개념을버리고포스트모던적으로재구성되어야할것으로보는관점은현재진행되고있는전통적개념의학교질서의해체는새로운학교의구성을위한과정으로보일것이다. 그의이와같은관점은 학교붕괴 현상을변화하는사회의아노미현상으로보고아노미에대한적극적역할을논한귀요 (Jean Marie Guyau) 의입장을수용하고있다. 아노미현상에대한연구를한오루 (Marco Orru) 에의하면아노미에대한입장이크게대비되는것은 19세기프랑스에서논의된뒤르껨 (Emile Durkheim) 과귀요 (Jean Marie Guyau) 의관점의차이이다. 뒤르껨은도덕성과사회질서를동일시하여아노미란진정한도덕성을거부하는것으로보았다. 그래서아노미는사회가당면하고고통받는모든종류의비규제 (deregulation) 혹은응집의결여를의미한다. 그는이와같은도덕적의미에서추가하여법률적의미까지붙여서 사회는도덕적규칙의주된원천이며아노미는사회의부정이므로동시에모든도덕성의부정인것이다. 도덕적인것이건법률적인것이건모든사회규칙의이완은아노미라고불리울수있는것이다. (Orru, 1990) 그와는달리귀요는아노미가사회의도덕성을발전시키는적극적인역할을한다고보고있다. 귀요는지식과과학의성장이개인의사유에의해자율적으로 - 371 -
372 생성되는사회적인도덕적감성을증대시킬것이라고내다보았다. 현대사회에있어서개인은역사의중심에서게되는데, 그것은과거에는종교가차지하고있었던지식과도덕적관념의주된원천을개인이차지하게되기때문이다. 새로운도덕성과미래의종교는개인적자율성과도덕적아노미의상황에서형성되고있는것이다. 그와같은도덕성의문화는도덕적영역에서의진전을의미한다. 왜냐하면진화는보다동질적인것으로부터이질적인것으로의진행에의해특징지워지기때문이다. 자율성과함께아노미는사회속에서의개인적사유가증가한데서오는논리적귀결이기때문에그것은역사적인근거를갖는것이다. (Orru 같은책, 169쪽 ) 그래서두사람은교육과아노미의관계에대해서도상이한입장을취하고있다. 귀요는 지적상승은도덕적상승을동반한다. 고보고 우리가새로운세대에게우리가믿는바인자유사상의정신을교육시킨다면그것은우리가우리의학생들에게도덕적및종교적아노미의사교성을산출해낼수잇는사유의능력을제공해주는것과같다. 라고하여아노미를선호하고교육이그것을증진하는수단이라고보았다. 그러나뒤르껨은교육이란아노미에반대하고그것을극복하는수단이라고보았다.(Orru 같은책, 170쪽 ) 이와같은아노미에대한상반된관점을현재우리의학교교육을바라보는관점에적용해보자. 이를테면 학교란국가의가치관을학생에게심어주는곳이고, 가르쳐야할가치관은질서, 예절, 근면, 성실함이다. 라고생각하는교사에게학생들의무질서한일탈행위는그자체가학교의붕괴이다. 그러나학교란학생과교사가만나서필요한교육과정을구성해가며학습 (learning) 하는곳이라고본다면일탈행위그자체는학습의출발점이된다. 따라서일탈행위자체가 학교붕괴 가될수없고붕괴하고있는것은교사들의전통적인학 - 372 -
학교현장의문제와교육개혁 373 교에대한신념이다. 그것은교사들뿐만아니라언론, 정부, 학부모등에게있어서도마찬가지로적용된다. 그러나현재학교에서주된현상을보이는것은교사와학생간의관계이기때문에교사들의학교에대한관점이주된분석의대상이될수밖에없다. 학교교사들중에서학생들에게전통적인윤리와질서의식을가르쳐근대산업사회와함께형성발전된학교교육의기능을유지하는것이중요하다고생각한다면그것은학교윤리에대한뒤르껨의의견과같이한다고볼수있다. 그러나학생들의변화가새로운교육내용을요구하고있고그것이충족되지않고있는학교현장에서나타나는아노미현상을적극적인발전과정이라고보는교사들의경우는아노미에대한귀요의견해를수용하고있다고볼수도있을것이다. 그러므로학교가변화하는사회에새롭게태어나려면붕괴되어야할것은붕괴되어야하고새롭게태어나야한다는즉교육개혁이필요하다는것을역설적으로강조하고있는셈이다. 입시위주의경쟁교육, 암기식교육방법, 관료적인교육행정구조, 거대학교과밀학급, 사회와격리되어실생활에도움이되지않는교육내용들, 형식화된인간관계등이미기존학교에가해진비판은 교육개혁 이아니라 교육혁명 이필요하다고주장되어왔다. 또한인력개발론, 체제교육론, 가치중립을주장하는실증주의교육론등에근거한기존의학교제도들은한마디로표현하면 20C 근대산업사회에필요한학교제도, 근대화 ( 산업화 ) 를가장효과적으로달성하기위해근대국민국가를강화시키기위해만들어진제도였다. 경제구조조정과그에연동된교육구조조정은우리국민의생존이걸린문제인만큼피할수없는것이며그에따른고통이수반될 - 373 -
374 수밖에없다. 오히려문제가되는것은정부내에서도기득권세력들의이해관계에걸려개혁이주춤거리거나후퇴하는것이고, 또교육과이해관계를가진집단들이자기집단의이해에갇혀무책임한비판들을하고있는점이교육현장의개혁을지체시키고있다. 이러한개혁의난맥상이 학교붕괴 론의본질이다. 라. 새로운학교개념정립이필요하다. 교사-학생이만나는공간인학교시설과교사 -학생이만나는내용즉프로그램인교육과정은위에서살펴본문제점을극복하기위해서는획기적인변화를요청받고있다. 아름다운학교운동본부에서지난 2000년 7월에개최한토론회에서제안한아름다운학교의모습은이러하다. 일본에서제안한 교육적활용을위한아름다운학교모형 을소개한것이다. 학교의모습은우선생태적환경이조성되어야한다. 학교텃밭, 생태연못, 야외학습장, 수목원 ( 외부와의방음벽역할겸함 ) 담쟁이넝쿨, 생울타리, 학교내소공원, 잔디풀운동장등이필요하다. 그리고학교의건물내에는반드시인터넷까페교실이필요하다. 여기에는학생들이자유롭게춤을추고자기들의작품을발표할수있는공연무대가있어야하며, 카페테리아, 회원모임공간, 휴게실, 영상활동공간, 창작활동공간이포함된다. 그리고학교는교육여행교실이필요하다. 여행학교 (travel school) 라는발상도나오고있지만학교에는적어도몇대의야외학습, 테마학습, 견학등을할수있는학교버스가필수적이다. 등하교용버스가아니라학습용버스가필요하다. 지금의교무실구조는학사지원실로바꾸고교사들은교과연구 - 374 -
학교현장의문제와교육개혁 375 실체제로개편해야한다. 교직원용휴게실과다목적관이있어야한다. 이상과같은학교의모습은전통적인우리의학교시설의개념에서보면혁명적변화를요구한다. 현재우리나라학교의시설개념은정확한연구는아니나일제시대에도입된 병영집체훈련식 학교시설개념이아닌가한다. 군대의막사시설과학교시설이구조적차이가없다. 운동장, 강의실, 교무실 3자로이루어져있다. 이것은낡은개념이고지금의교사- 학생의학교생활에맞지않는다. 운동장이왜있어야하는가? 평상시놀고있는지방의체육관들은학교에버스만있으면얼마든지이용이가능하다. 그런데비싼땅값치르고학교시설에는넓은운동장이필수적이다. 그것을다른특별실과녹지공간으로만들면안될까? 금년 7.20조치로인해학급당학생수를줄이기위해있는건물의옥상에다교실을짖고, 건물뒷편공간은모두교실로만들고, 특별실을일반교실로만드는현실은너무나도미봉적인시설대책이라는생각을하지않을수없다. 정책수립에여유가없다. 위와같은학교의모습은오늘의우리나라학교의모습과는상당한차이가있지만불가능한상을그리고있는것은아니다. 1995년 5 31 교육개혁안이의도한학교의모습은아마최소한이정도의학교환경을상정하고있었을것으로생각된다. 학교개념의확대는요즘평생학습담론으로발전하고있다. 나아가사회변화에따른교육의변화는평생학습담론에서 학습생태계 (learning ecosystem)' 를상정하는단계에까지발전하고있다. 그리고학교는제도와공간으로규정될수있는것이아니라 두사람이상이가르침과배움의이름으로모인곳 을말한다. 학습이란그생태계의개체들이자생적인생명체로서성장해 - 375 -
376 나가기위한기본적인생존행위라고할수있다. 인간이생존하기위해물적에너지를필요로하듯이정신적으로생존하기위해서는정신에너지를필요로한다. 이때학습이란정신에너지를만들어내기위해지식과정보를흡수하며소화하는생태학적구성과정이라고가정한다. 학습은정신적신진대사를위해기초원자료를먹고그것을자신의생명태에맞는구조로변환시키는과정이다. ( 서울대사대, 홈페이지 ) 학습생태계 라는개념아래에서는 학교 는제도와공간으로규정될수없다. 새로운교육패러다임에서바라본학교는형식교육의장이라는과거의규정성을넘어서 두사람이상이가르침과배움의이름으로모인곳, 즉학습공동체를의미하는것으로변화하여야한다. 이러한의미에서학습생태계안에서의 학교 란숨을내쉬고들이쉬는것과마찬가지로가르침과배움의과정을통하여서로가나누는양방적의사소통을이루어내는만남의형태로재규정되며, 그안에서는교사와학생의사회적분업형태가어떻든지간에 --교사로규정되든학생으로규정되든--모두가지적으로성장하려고하는, 말하자면모두가학습을성취하기위해학습지향적협동과정에동참하고있는존재로파악되는것이다. 제 4 절바람직한교육개혁을위하여 지금의사회와교육은근대적세계관에서포스트모던적세계관 으로의시대사적변화를겪고있다. 그것은 인지중심교육, 인간성 의잠재성을축소시키는교육, 권위주의적교육, 서구중심적교육, - 376 -
학교현장의문제와교육개혁 377 경쟁주의적교육, 물질주의적경제지향적교육, 그리하여인간을자기자신과사회, 우주의근원으로부터소외시키는교육 으로부터 관계주의적생태주의적세계관에기초한전인교육의개념 으로새로운교육패러다임으로의전환을하고있다.( 한명희, 2000) 이와같은변화를옳게대응해나가려면학교라는것이본래무엇을위해존재하였고존재해야하는가라는근본적인물음에서부터시작하지않으면안된다. 그러한근본적인물음에직면할때학교는학생과교사가만나서하루중가장중요한시간을보내는장소라는점에서학생-교사의삶이라는측면에서바라볼필요가있다. 그렇다면학교생활이란무엇인가? 근대산업사회가성립된이래정형화된우리사회의고정관념이있다. " 스무살까지는공부만해야하고, 그때부터오십대까지는오로지일을해야하고, 육십이넘으면놀아야한다." 노인들은일을하고싶은데일을하지말고놀아야한다고해서자기실현의길이막혀무료하게인생을보내다가일생고생한데비해별로행복하지못하게인생을마감한다. 청장년은일과놀이와학습을조화시켜야하는데처자식먹여살리려고오로지일만하다가 ' 위험한 40대 ' 를넘기지못하는경우가많다. 한편아이들은놀고싶은데그러면항상어른들의감시속에있게되고안보이는데서놀다보니자기들만의이상스런문화를창출해놓는다. 그들도일과학습을결합한산공부를하고싶은데그렇지못해공부가재미가없다. 즐거워야할청소년기가별로행복하지못하다. 공부가잘안된다고죽어버리는학생도있다. 이러한상식이만들어진것은아마근대산업사회가성립된이후의생활양식일것이다. 그러나이것은개인의삶을놓고볼때사 - 377 -
378 람을불구로만드는상식이다. 사람이일과놀이와학습이통일되어야온전한삶이되는것이지어디그렇게구분된삶을사는것이행복에이를수있는길인가? 산업사회에서후기산업사회로들어오면서, 특히정보사회로접어들면서위와같이개념화된삶의양식은의문이생기기시작한다. 학생들은직업세계를준비하는 유보된삶 을살기를거부한다. 공부만이아니라일과놀이를동시에경험하기를바라고공식적학력에매달리는생활자체를거부하는경향이점점늘어나고있다. 청장년들의직업세계도변하고있다. 우리나라에서도이미비정규노동의비율이 50% 를넘어서고있으며선진국에서의고용구조는파트타임노동, 여성노동의비율이증가하고남성들의정규산업노동자는원거리출퇴근혹은계절노동, 해외노동시장으로의진출등다양한형태로변하고있다. 인구노령화로인해노인문제의중요한대책중의하나는취업기회를창출하여제공하는일이되었다. 노인들도이젠정년퇴직후놀기만하는계층이아니다. 이와같은사회의변화속에서학교교육의위치와역할은무엇인가? 교사-학생의삶이더이상현재와같이왜곡된상태로있어서는안된다. 갈길은멀고마음은급하나사람의일이라참으로어려운난관이많다. 교육개혁을위해국가의힘이필요한시기이다. - 378 -
교육의본질에바탕을둔학교교육개선사례 379 제 12 장교육의본질에바탕을둔학교교육 개선사례 제 1 절교육의본질을추구하며 가. 교육의본질에바탕을둔인성교육의필요성 인성교육이란보편적인가치관, 세계관이라는그릇을만들어가는과정이고, 지식은그그릇속에담기는내용이라고볼수있다. 물의모양이그릇의모양을따라가듯이우리의지식은그사람의가치관에따라쓰여지게된다. 따라서올바른가치관교육이결여된지식중심교육이란대단히위험한인간을길러내게될가능성을내포하고있다하겠다. 우리주변에서일어나고있는크고작은사건들을보면거의대부분이지식과기술의때문에일어나는문제가아니라가치관, 윤리관의문제라고볼수있다. 이렇게볼때올바른가치관교육은개인의문제일뿐아니라, 사회의문제이고, 국가의장래와직결되어있다하겠다. 올바른가치관을갖지못하고오로지사회적인출세만을위해열심히달려온사람들의비참한말로를신문지상을통해서자주보게된다. 이러한일은기초없이지어진 - 379 -
380 집과다를바가없다. 비바람이휘몰아치고태풍이일면기초가없는집은한순간무너져내려도저히회복이불가능한상태에이른다. 이런점은교육에서도마찬가지다. 사람을교육하고자한다면그사람에게얼마나많은지식을교육했는가보다, 어떠한가치관을가지게하였는가하는것이훨씬중요한일이다. 그러면구체적으로인성교육이란무엇인지알아보자. 인성교육이란인간을구성하고있는요소들, 즉신체적인면, 정신적인면, 영적인면, 사회, 감정적인면들이균형있게성장되도록하는동시에각자개개인만이지니고있는소질과재능을계발해나가도록지도하는일이라하겠다. 사람이지적으로아무리출중해도건강이허락되지않으면그지식은사장되어의미없게되고, 건강과지적능력을갖고있어도영적인면, 즉깊이있는내면의세계를계발하지않는다면성숙한인격자가되기는힘들것이다. 또한이상의세가지면을조화롭게갖추고있는사람이라도자신의감정을조절하지못하거나, 사회성이떨어져서인간관계에문제가있다면진정으로훌륭한지도자라할수없을것이다. 이렇게인성교육이란인간이지니고있는구성요소들이균형있게계발된인격자를지향하는것이다. 그리고, 각자개인의소질과재능을계발을통하여자신의정체성을확립해나가는것이다. 그러므로교육은무엇보다도올바른가치관을갖게하는일이가장중요한일이라하겠다. 나. 우리교육현장의현실 21 세기의교육은사회, 정치, 문화환경에서발생하는새로운 도전들에직면하고있다. 무엇보다도우리는가치관의위기에놓여 있다. 이러한상황에서현재의우리나라교육은건전한전인교육을 - 380 -
교육의본질에바탕을둔학교교육개선사례 381 위협하는많은문제들에직면하고있다. 능력이나전문성보다는학력을선호하는사회적요청과출세만을위한부모들의빗나간교육열이만나탄생시킨입시만을위한준비교육은교육자체의본질을크게훼손시키고있을뿐만아니라건전한교육문화풍토조성에가장큰저해요인으로작용하고있다. 학교는학생들에게생활의즐거움뿐만아니라삶의즐거움을빼앗고있다. 결국학생들을학교밖으로내몰고있는것이며, 교육을통해서삶의의미와목표를제시해주지못하기때문에극단적으로는삶의포기로까지치닫게되는것이다. 이는오늘우리교육이지엽적이고현상적인문제에매달려그본질에서벗어난채실행되고있는데있다고본다. 이제우리의교육은교육이지닌본래의모습으로돌아와야한다. 교육이본래의모습으로돌아오기위해서는교육은이제그본질위에서행해져야한다. 교육의본질은인간다운인간을육성함에있다는교육불변의가치와시대적요청인 21세기가요구하는인재를육성한다는데있다고본다. 우선인간다운인간육성이란객체로서의자아를말할수있는데이는모든사람이상호의존적인공동체적삶속에서지녀야할보편적가치라말할수있다. 한편, 시대적요청인 21세기를선도하는인간육성으로는개인의개성과특성의함양을통해남과다른나로서의주체적자아성숙을통해보다자유롭고성숙한인간으로서는성장을도모하도록해야한다. 이를위해본교교육활동은교육의본질에바탕을둔인간다운인간육성과 21세기를선도하는인간육성에두고있다. - 381 -
382 다. 교육의본질에바탕을둔학교교육의공동목표 설정 교육은시대와장소에따라, 국가의이념과정치형태에따라그나름의명분과철학을가지고, 끊임없이개선발전해왔다고볼수있다. 하지만바람직한인간을기른다는그원칙에는다름이없다. 한편, 교육의기능은인간사회가본래부터가지고있는근본기능이라고볼수있으며, 교육의역할은인류가존재하는한영원하다고볼수있다. 특히학교는일반적으로청소년을교육시키는가장큰힘을발휘하는정비된기관이라고볼수있다. 오늘학교교육의목표설정이교육의본질속에서세워진것인지에대한반성과비판없이출세지향적인사회적가치관에너무쉽게그목표를양보한결과, 학교가인간다운인간을길러내는곳이아니라경쟁과반목의장으로변질되었기때문이다. 학교가현실적인이해관계로학력선호와출세지향주의에매달려, 인간을인간으로길러내는데소홀하고있다는교육대한비판은학교가교육을행함에있어그본질을잊고있다는것을의미한다고볼수있다. 본교는교육에대한오늘의왜곡된현실을냉정한반성과진지한성찰을통해, 교육이가진그본질에뿌리을두고그본질에접근하려는데서출발하였다. 인간을인간다운인간으로길러내어보다자유롭고, 보다가치있고, 성숙한인간으로성장할수있도록하고자하였다. 이를위해인성교육과학력신장의조화를본교교육이추구해야할공동의목표로설정, 실천하고있다. - 382 -
교육의본질에바탕을둔학교교육개선사례 383 1) 인간완성으로서의교육인간은본질적으로미완성이고불완전한상태로태어나지만다른어떤동물보다도가치지향적이며주어진것에만족하지않고늘상위가치를희구한다. 또인간은다른동물보다성장이느리며, 혼자자립하여살수있는능력이가장결여된존재라볼수있다. 이는인간이불완전하고, 가치지향적이기에많은준비가필요하다는의미를바탕에깔고있다. 교육은이런면에서볼때인간의미래에대한가장확실한보장이다. 즉, 교육을통해서문화의전달과재창조가이루어지고인간성은보다자유롭게성장되며, 성숙한인간으로성장할수있기때문이다. 오늘의학교교육이미래세대들이창의적이고, 정의로우며, 성취욕이있고, 통합적인안목을가질수있도록길러내어그들이자유롭고성숙한인간으로살아갈수있도록그답을제시하지못할때, 오늘날학교교육에대한진지한고민을하지않을수없다. 물론이러한논의는교육외적인문제즉, 열악한환경, 숨막히는교육재정에의해발목이잡혀진전되지않는경우도있다. 그러나이러한교육외적인문제로우리의노력이나열정이과연적절했나하는평가를면할수는없다. 비록오늘의여건이과열된입시, 열악한교육환경으로몸살을앓고있다하여도우리의열정과목표가교육의본질에바탕을두고있다면, 우리의교육적행위가합리적인사고와바른도덕성에바탕을두고있다면, 학교교육은여러현실적어려움속에서도미래세대에게보다자유롭고, 보다성숙한인간으로서의삶을살아갈수있도록그들의소망과의지를충족시켜줄수있으리라본다. 즉, 교육은사회적선발경쟁에서이기기위해서가아니라각개인이타고난성장가능성을그의내적성장력을원동력으로하여가치 - 383 -
384 있는방향에서최대한실현시키도록돕는일을본질로삼아야한다. 오늘날우리는교육의위기라는말을자주한다. 이는교육의목표설정이교육의본질속에서세워진것인지에대한반성과비판없이출세지향적사회적가치관에너무쉽게그목표를양보한결과, 학교가인간다운인간을길러내는곳이아니라경쟁과반목의장으로변질되었기때문이다. 현행학교교육이현실적인이해관계로학력선호와출세지향주의에매달려인간을인간으로길러내는데소홀하고있다는오늘의교육에대한진지한성찰과오늘날교육풍토에대한냉정한반성을바탕으로본교에서는오랜준비작업끝에교육의본질에바탕을두고, 교육의본질에접근하려는데서시작하였다. 즉, 인간을인간다운인간으로길러내어보다자유롭고, 보다가치있고, 성숙한인간으로성장하게하는것이다. 2) 21C를선도하는인간육성 21C는지금까지인류가살아왔던삶의방식과는다른급변하는시대임에틀림없다. 우선우리의사회가산업사회에서정보화사회로, 국가경제에서세계경제로, 중앙집권화에서, 지방분권화로변화될것이며, 대의민주주의는참여민주주의로양자택일의상황은다양한선택의기회로, 인간중심의사고에서환경과생명존중의사고로변화될것이다. 이에따라교육도이제는교사중심에서학생중심으로, 지식위주에서지혜위주로전환될것이다. 지금까지의획일적이고일방적가치체계의암기식, 주입식교육으로는폭발적으로증가하는지식의양적팽창과질적증가를감당하기어렵게한다. 다양한사고와삶의방식을추구하는시대의요청에따라지금까지의교육적방법으로는인류가요구하는삶을충족시킬수없 - 384 -
교육의본질에바탕을둔학교교육개선사례 385 다. 이제교육도구태의틀을벗고, 새로운세대에시대적요청에그사명을다해야한다. 교육이인류가수천년동안축적해온좋은문화유산을계승시키며, 한인간을사회의구성원으로사회화시켜사회적문제의식을고취함으로써보다나은사회를이룩하려는종합된기능이라고본다면당연히학교는 21C에걸맞는인재육성에그사명을다해야한다. 교육의시대적사명과그역할에충실할때교육은교육으로서의그순기능과더불어인류의미래에대한확실한보장이될것이다. - 385 -
386 [ 그림 12-1] 본교교육추진체계표 인성교육과학력신장의조화 인성교육프로그램 1. 자아정체성확립 가치관 세계관특강 명상시간 영상포럼 개성존중프로그램 2. 대인관계훈련프로그램 심성계발프로그램 예절교육프로그램 성교육프로그램 민주시민교육프로그램 세계화프로그램 3. 대자연과의프로그램 환경존중프로그램 프로그램 학력신장프로그램 1. 도구과목 국어과-토론식수업 영어과-단계별이동수업 수학과 -수준별이동수업 2. 사회교과 : 교사 50-60% NIE, IIE를통한수업 고공학습법 주제별토론학습 3. 과학교과 : 교사 50-60% NIE, IIE를통한수업 탐구학습 [ 실험실습강화 ] 교육의목표 인성교육과학력신장의조화 윤리적위상 역사적위상 교육의본질인간다운인간육성 21 세기를선도하는인간육성