[ 발제 1 1] 국회평가, 이대로괜찮은가? 김형준 명지대인문교양학부교수 1. 19 대국회는역대최악의국회 (1) 국회에대한민심의현주소 세계경제포럼 (WEF) 의발표에따르면정치인에대한한국인들의신뢰도는 140개국중 94위였다. 정책투명성항목에서는 123위를기록하는불명예를안았다. 한국보건사회연구원이실시한 2015 년사회통합인식조사에서도입법부를 ' 신뢰하지않는다 ' 는답변이응답자중 76.7% 에달하는등조사대상 13개기관 단체가운데국회신뢰도가꼴찌였다. 한국갤럽이 2015 년 10월 6~8일 (3일간 ) 에실시한조사결과, 19대국회가 2012 년부터지금까지국회의역할을잘했다고보는지, 잘못했다고보는지에대해질문에서 82% 가 ' 잘못했다 ' 고평가했고 ' 잘했다 ' 는응답은 10% 에불과했으며 8% 는의견을유보했다 ( 어느쪽도아님 3%, 모름 / 응답거절 5%). (2) 왜 19 대국회는역대최악이되었는가? 1 대통령선거라는중대한정치적사건을목전에두고개원 여야의관심과초점이오직대선승리에집중되어있어여야국회의원들의국회내모든행태와 결정의기준은대선에유리한가아닌가에맞춰질수밖에없었다. 2 국회선진화법이적용된최초의국회 과반수의결이라는민주주의전통을깨고 5분의 3 원칙을도입했다. 국회내폭력사태는사라졌지만, 단한개의법안도야당동의없이통과되지못하는소수독재를정당화시키는왜곡이발생, 특히., 야당의법안연계투쟁이일상화되었고, 예산심의가졸속으로이뤄지면서상임위활동이무력화되었다. 9
정량 정성평가의합리적균형모색 3 의원들의이념적양극화심화 진영의논리에쉽게매몰됨 국회의원들은과거에비해정당별이념적거리가매우뚜렷해졌고정책에대한태도에있어서도뚜렷한이념적차이를보인다는특징이있다. < 그림 1> 에서보듯이, 16대국회에서정상분포 (normal distribution) 를보였다가제17 대국회부터이념의분포가커지고있음이발견된다. 그는 제17 대국회에서민주노동당의입성, 탄핵으로인해많은신진세력의등장, 그리고정당간정책을둘러싼의견이뚜렷한차이를보인것이원인이다 고설명한다. 18대국회는 보수편향국회 로평가되며, 19대국호는 진보- 부수의양극화국회 였다. < 그림 1> 제 16 대 - 제 19 대국회의원의이념분포 출처 : 가상준 (2015). 한국국회는양극화되고있는가? 제 17 대국회, 왼쪽아래가제 18 대국회, 오른쪽아래가제 19 대국회의이념분포다. < 표 2> 는의원 들의소속정당별이념분표를분석한것이다. 10
국회정당 N 평균최소값최대값분산 t 값평균차이 제 16 대 제 17 대 제 18 대 제 19 대 출처 : 가상준 (2015). < 표 2> 소속정당별의원들의평균이념비교 분석 한나라당 126 5.298 1.31 8.01 1.412 10.073 민주당 97 3.755 1.33 6.68 1.120 (p<0.001) 1.543 한나라당 100 5.411 2.20 8.10 1.387 11.811 열린우리당 102 3.452 1.40 6.70 1.391 (p<0.001) 1.959 한나라당 142 6.142 3.13 7.71 0.603 18.329 통합민주당 71 3.768 1.67 6.88 1.179 (p<0.001) 2.374 새누리당 129 5.863 3.60 8.20 0.952 24.770 민주통합당 84 2.709 1.10 4.70 0.629 (p<0.001) 3.154 전반적으로보았을때제 16 대국회에서제 19 대국회로오면서두정당간이념의차이는점점커 지며정당내의원들의분포도는작아져양극화현상이나타나고있음을알수있다. 2. 국회및국회의원에대한기존평가고찰 평가기관평가범위평가방법평가결과평가함의 자유경제원 매일경제신문 아울네스트 국회시장친화성평가 지난 4 년간댓글 1 억 4842 만건을추출한뒤정치관련기사에달린댓글 33 만건분석 시장친화지수산출방식 ( 국회에서가결된기업및시장관련제 개정법률을선정해서평가 ) 국회, 정치인, 정부등을키워드로먼저찾은뒤댓글내에서어떤연관단어가가장많이등장했는지분석하는방식이다. - 총 104 개의안중 35.6% 인 37 건은시장친화적, 64.4% 인 67 건은반시장적의안인것으로드러났음. 국회 ' 와가장많이연관돼쓰인단어는 ' 민주 ' 였지만 2~5 위는 ' 문제 ' ' 개혁 ' ' 반대 ' ' 쓰레기 ' 순서로나타났다. ' 한심 ' ' 잘못 ' ' 부정 ' ' 거지 ' 란연관어도 10 위안에들었다. 19 대국회는반시장적이었던 18 대에비해훨씬더반시장적 국민들의정치및국회혐오가위험수위에도달 경실련 입법활동의성실성과전문성평가 19 대국회의원의법안발의및가결에대한분 18 대에비해발의는상승 가결률은 전문성도성실성도없는 19 대국회. 건 11
정량 정성평가의합리적균형모색 평가기관평가범위평가방법평가결과평가함의 조선일보 한규섭 19 대의원이념성향全數분석 석과평가 현직의원 295 명이 19 대국회가문을연 2012 년 7 월부터 2015 년 1 월까지 1,458 개법안에대한 40 만 9366 건의표결행태를과학적인통계기법을활용해분석비슷한투표성향을보이는의원들에게비슷한 ' 이념점수 ' 를부여해의원들간의상대적이념위치파악 하락 동일규정적용개정안제출, 개정안반복제출, 철저히재발의 가결률높은의원도단순정비법안이대부분 여야중진급의원다수, 법안 10 건도발의안해 19 대국회는 18 대국회에비해양극화가더심화. 가장진보성향을보인여당의원보다보수성향인야당의원은 2 명뿐이었다. 야당에서가장보수적인의원보다진보적인성향의여당의원은 19 명에그쳤다. 수늘리기를위한과잉발의로인해정작중요한법안들이국회에서심도있게논의되지못하는경우가발생 최근들어여야의원들의표결행태가개인의소신보다는당론에크게영향을받았기때문으로해석된다 The 300 국회의원의정활동종합평가를실시 총점 100 점만점에 입법실적 ( 법안발의 통과, 50 점 ) 성실도 ( 회의출석률 대정부질문참여, 20 점 ) 다면평가 ( 동료의원 기자 보좌진평가, 30 점 ) 등 4 가지항목별배점을합산하는방식으로실시했다. 정당별상위 10% 의원들을분석한결과초 재선의원의의정활동이중진들에비해좋은평가를받았다. 지역구의원들에비해서비례대표의원들이좋은평가를받은것으로나타났다. 여야정당에서가장높은평가를받은의원은전체 100 점만점에각각 77.9 점과 74.6 점에불과하다는것은 19 대국회의원들의자질과능력이지극히낮다는것을보여주는것임.. 세금바로쓰기납세자운동 ' 19 대국회출범이후 4 년간의성과분석 19 대국회가시작된 2012 년 5 월부터최근까지본회의와상임위출석률, 그리고법안대표발의 3 가지항목에대해평가 3 개항목에서모두하위 2/3 선인 200 위이하를차지한의원은모두 35 명 바른사회 19 대국회종합평발의된법안과최종가법안발의가양만국회의고질병인 12
평가기관평가범위평가방법평가결과평가함의 시민회의 법률소비자연맹 이소영 국회의원 4 개년의정활동종합평가 제 19 대국회개원평가 결된의원발의법률안분석. 법안투표율, 국정감사성적, 처리법률안의공동대표발의현황, 상임위전체회의출석률, 국회본회의복합재석률, 국정감사출석률, 예산결산특위활동실적, 상임위내소위출석과활동, 발의법안에대한기권ㆍ반대여부, 대정부질문활동성적, 윤리특위활동, 비상설특위활동, 윤리위징계상정여부등 13 개항목을토대로평가 원구성과정과입법활동평가 늘고질이떨어짐. 발의된법안 1만 5172 건중최종가결률은 11.5% 로지속적하락 (16대 27%, 17대 21.2%. 18대 13.6%) 제 19 대국회종합의정활동성적은 100 점만점에평균약 66 점. 낙제점의원은 93 명. 상임위원장자리배분을둘러싼여야간갈등이원구성지연의가장큰요인 의원들의이념적양극화가갈등심화 꼼수입법 이근절되지않고 19 대들어서는더욱심화. 의원들이실적쌓기에만몰두해졸속법안을남발 대선정국이라는조건하에서상임위원장의배분과핵심현안들이협상의제로복잡하게얽히면서협상은교착상태에빠지게되었다 3. 기존국회평가의문제점 (1) 국회가지향하는가치및기능에대한평가가부재 입법기능, 대표기능, 체제우지기능, 갈등해소기능등국회의핵심기능을종합적으로평가하 지못하고있다. 더불어, 매국회개원당시제기되었던핵심가치가제대로수행되었는지에대한평 가가빈약함. 13
정량 정성평가의합리적균형모색 (2) 기존의국회의원평가잣대는대부분출결실적등근면성위주 민주화와더불어시민단체들이국회의원들의활동을평가해오긴했지만, 평가의기준은대부분출 결 발언및질문실적등근면 성실성위주였음. (3) 총선선거홍보용으로전락한우수의원평가 역대최악의평가를받는 19 대국회에서그구성원대다수 (80%) 가우수국회의원으로분류. 국회 성과는저조한데개별의원은자화자찬하는형국. 'NGO 모니터단국정감사우수의원 ' 에는 2015 년 에만국회의원 90 명이선정됐다. 이는현역국회의원의 3 분의 1 에달하는숫자다. (4) 종합적인시각에서의평가부재 국회구조및운용에대한평가와국회의원들의입법활동을분리해서평가하는경형이있다. (5) 평가주체의낮은신뢰성 레이더 P 조사결과, 국회의원을대상으로한상이수십가지에달하는것으로나타났다. 국회가 직접주는것은물론정당과각종단체에서국회의원을평가해상을수여한다. 의원이발의한입법, 국정감사결과, 의정활동전반, 국회도서관이용등수상기준도다양했다. 새누리당은지난국정감사기간일일 주간국감우수의원을 12 개상임위별로 1 명씩선정해발표 했다. 국감기간하루 12 명씩우수의원이배출된셈이다. 더불어민주당역시자체적으로 ' 국정감사 우수의원 ' 을선정해상을수여. (6) 질병치료나수감, 당지도부활동이나내각참여등특수상황에대한고려가없는단순한 수치자료제공 3. 어떻게평가해야하나? (1) 의정평가연구원 ( 가칭 ) 발족 체계적인의회평가지수수립 국민모금으로 의정평가평가원 ( 가칭 ) 을발족. 과학적이고체계적인의정활동지수를개발해주 14
기적으로국회평가해야함. (2) 종합적이고포괄적인의정활동평가도출 국회 ( 구조및운용 ) 와국회의원들의입법활동평가를분리해서평가하는것이아니라함께고려해서평가해야함. 국회가제대로기능하지못하는이유가국회의구조적인문제인지, 운영상의문제인지, 아니면정당의문제인지. 개별국회의원들의자질과능력의문제인지를과학적이고체계적으로분석해야한다. (3) 단순히양에치우치기보다는질을우선하는심층적인평가가필요 국회의원을평가하는기준은여러가지가있겠지만국회출석율과법안발의수는국민이요구하는 최소한의기준. 제대로된법안하나가이름만올리는법안여러개보다민생에도움이된다는전제 하에양적평가못지않게제정된법안의전반적인정책효과를포함하여면밀하게평가 (4) 단순한숫자보다는법안성격및내용을중심으로가중치평가 의원이제출한법안이단순개정인지. 아니면전면개정인지등법안의성격및내용을중심으로 평가해야한다. 따라서, 법안별로가증치 (weight) 를두고평가하는것이필요함. 15