발간등록번호 11-1170000-000357-01 입법학에관한선진외국의 연구결과분석과정책적활용방안 2010. 8. 사단법인 한국입법학회
제출문 법제처장귀하 본보고서를 입법학에관한선진외국의연구결과분석과정 책적활용방안 의최종보고서로제출합니다. 2010 년 8 월 연구수행기관 : 사단법인한국입법학회책임연구원 : 배병호교수 ( 성균관대학교 ) 공동연구원 : 변무웅교수 ( 대진대학교 ) 공동연구원 : 정철교수 ( 국민대학교 )
< 차례 > 제1장서론 1 제1절글머리에 1 제2절연구의목적과필요성 4 제3절연구의범위와내용 6 Ⅰ. 대륙법계국가인스위스, 독일, 오스트리아 6 Ⅱ. 영미법계인미국의입법학연구현황과교육동향 6 Ⅲ. 일본의입법학연구현황과교육동향 7 Ⅳ. 우리나라의입법학연구현황과교육동향 7 제4절연구방법 7 제2장독일의입법학연구 8 제1절연구방향 8 Ⅰ. 입법학개관 8 Ⅱ. 입법학의주요대상 9 1. 법규범과법현실 9 2. 입법학논의대상의범위 9 3. 입법학의기타체계적접근방식의점검 9 제2절입법학발전의추세 ( 학문과정책사이의입법이론 ) 11 I. 문제제기 11 II. 개념적요소 (Begriffliches) 11 III. 법과대학개설과목으로서입법이론 (Gesetzgebungslehre im juristischen Studium) 13 IV. 학문으로서입법이론 (Gesetzgebungslehre in der Wissenschaft) 14 1. 현황 14 2. 발전 15 3. 특수한종류의입법으로서법전편찬 (Kodifikation als Gesetzgebung besonderer Art) 20 4. 법률언어 (Gesetzessprache) 22 V. 일반인과실무담당자가본입법이론 23 VI. 입법이론의역사적여건과그기능 24 1. 계몽철학으로서입법이론 24 2. 입법이론없는입법 (Gesetzgebung ohne Gesetzgebungslehre) 25 3. 입법이론의새로운발견 (Neuentdeckung der Gesetzgebungslehre) 26 4. 소결 29 5. 입법이론의이중적지위 (Doppelstatus der Gesetzgebungslehre) 29 VII. 권한이론으로서입법이론 32 i
VIII. 입법이론의다양성과통일성 34 IX. 기타주요문제의예시적평가로서입법절차의연구 35 제3절입법이론 37 I. 입법이론의계기와쟁점 37 II. 입법이론에관련된개념의사전정리 39 III. 좋은법률과좋은입법등에관한질적판단의기준과척도 40 1. 우량법률내지좋은법률 Das gute Gesetz 40 2. 좋은입법 (Gute Gesetzgebung) 43 IV. 법률과입법을질적으로향상시키기위한단서 44 1. 사태에정통한자문 (Sachverstaendige Beratung) 45 2. 근거확보내지이유밝히기 (Begruendung) 48 3. 법률효과평가내지입법평가 (Gesetzesfolgenabschaetzung - GFA) 50 4. 효과내지영향력통제 (Wirkungskontrolle) 54 V. 우량입법에대한요청의법제화내지사법심사가능성 55 제4절입법기술 (Gesetzestechnik) 56 I. 입법기술과관련제도 (Institutionalisierung) 56 1. 연방법무부의법심사 (Rechtspruefung) 강화 57 2. 의회의 입법담당부서 (Parlamentarisches Amt fuer Gesetzgebung ) 58 3. 입법학부문의전문지식 (Gesetzgebungswissenschaftlicher 59 II. 입법기술의구체적내용 59 1. 법형식성실무안내서 (Handbuch der Rechtsfoermlichkeit) 59 2. 입법기술적기준 (legistische Standards) 구현의강화방식 61 III. 법형식성실무안내서예시 62 IV. 소결 72 제5절독일의입법평가사례 73 I. 서론 73 1. 입법평가의점검 73 2. 논의사례 74 II. 과제, 조사대상, 방법론 74 1. 과제 74 2. 양과질 - 더좋은법정립 (Rechtsetzung) 76 3. 관료주의적폐해의감소와더나은법정립 76 4. 이연구에대하여 77 5. 규율대상 - 수량적관점 78 6. 규율영역 78 7. 규범의질적측면 - 평가와판단의기준 79 8. 연구방법 80 Ⅲ. 연방의회전반회기중규범제작에대한총체적평가 80 1. 전문분과별입법활동 80 2. 유럽법의영향 82 3. 입법절차의흠결 82 i
4. 불필요한입법 83 5. 다수의개정법률그리고한시법률 83 6. 법정비 (Rechtsbereinigung) 84 7. 이해할수없는법률 84 8. 존속력 (Bestandkraft) 85 9. 관료주의적비용 (Buerokratiekosten) 85 10. 전자정부 (E-Government) 86 11. 규제와탈규제 (Regelung und Entregelung) 86 Ⅳ. 요약과권고 87 제6절독일입법학교과서의현황 89 Ⅰ. 1982년공간된힐의 입법학 89 Ⅱ. 2002년제3판공간된한스슈나이더 교과서내지실무안내서입법학 92 Ⅲ. 카르펜 ( 편 ), - 새로평가한 - 입법이론, 제2판, 노모스, 2008 ( 제1판 2006). 94 Ⅳ. 이스마이르 ( 편집 ), 서부유럽의입법, 비스바덴 2008. 95 1. 독일부분 96 2. 오스트리아부분 97 3. 평가 98 제7절소결 98 1. 개별적으로구현된전형적입법학관련제도 99 2. 입법학분야의일반적기준 100 3. 입법분야개별영역의획정기준 100 제3장스위스ㆍ오스트리아등의입법학현황 102 제1절스위스 102 I. 개관 102 II. 스위스의입법학개관 102 1. 직업교육및계속교육분야의입법학 103 2. 대학교육의일부로서입법학 103 3. 연구대상의하나로서입법학 104 4. 입법학보조자료의현황 104 III. 교과서목차분석 104 1. 놀, 페터, 입법학, 로볼트문고출판사 : 함부르크의라인벡, 1973. 104 2. 뮬러, 게오르그, 법정립이론의기본요소, 제2판, 슐테스출판사, 2006. 107 IV. 입법학강의의예시적분석 110 1. 2003/04 겨울학기베른대학비스교수의입법학강의 110 2. 2009년츄리히대학펠릭스울만교수의입법학강의 110 3. 평가 111 제2절오스트리아 112 I. 개관 112 II. 오스트리아입법학개관 112 1. 오스트리아입법학회의활동 113 i
2. 오스트리아입법상황 113 3. 교육대상으로서입법학의제도적상황 113 4. 입법학관련보조자료 114 III. 교과서목차분석 114 IV. 입법학논의의예시적분석 116 제3절소결 117 제4장미국의입법학연구 119 제1절머리말 119 Ⅰ. 미국입법학개요 119 Ⅱ. 입법학교재소개 120 1. 먼저 Jack Davies의 Legislative Law and Process(Thomson West, 3rd ed, 2007) 120 2. William D. Popkin의 Materials On Legislation(Foundation Press, 5th ed, 2009) 121 3. Abner J. Mikva 와 Eric lane의 Legislative Process(Wolters Kluwer, 3rd ed,2009) 121 4. William N. Eskridge, Jr. & Philp P. Fricket & Elizabeth Garrett의 Legislation(West Group, 3rd ed, 2001) 122 제2절입법학교재분석 124 Ⅰ. 입법소개 124 1. 의의 124 2. 1964년민권법의배경과법률창조과정 125 3. 민권법의 7편과 Griggs 사건 141 4. 입법행위의기술론과규범론 146 5. 민권법타이틀Ⅶ: 해석상의쟁점과정치이론 158 Ⅱ. 대표이론과대표의구조 159 1. 대표이론 (Theories of Representation) 159 2. 선거구조와평등가치 161 3. 의원의자격요건 169 4. 투표접근조항들 (Ballot Access Provisions) 171 5. 선거운동비용의구조 172 Ⅲ. 입법심의의구조 173 1. 의의 173 2. 부패심의규제 (Regulating "Corrupt" Deliberation) 174 3. 로비 176 4. 입법심의를간편하게하는규칙들 177 Ⅳ. 입법의적법절차 (Due Process of Lawmaking) 178 1. 구조적적법절차 (Structural Due Process) 180 2. 입법초안작업과입법의적법절차 184 Ⅴ. 공화정치의대안으로서직접민주주의 188 iv
1. 직접민주주의개관 188 2. 시민입법 (Popular Lawmaking) 과헌법 191 Ⅵ. 공공정책의소스로서법령의출현과입법과정의이론 199 1. 미국에서공공정책의소스로서법령의등장 199 2. 입법과정 (Legislative Process) 의이론들 204 Ⅶ. 법령해석의이론과교리 210 1. 법령해석의이론들 (Theories of Statutory Interpretation) 210 2. 법령해석의교리들 (doctrines) 215 3. 해석을위한행정부의지침들 227 Ⅷ 법령의집행 227 1. 행정국가에서법집행 227 2. 법령집행에대한의회의통제 228 3. 법령집행에서연방대법원과대통령 229 제5장일본의입법학연구 235 제1절머리말 235 Ⅰ. 일본입법학개요 235 Ⅱ. 입법학교재소개 236 제2절일본의입법학 245 Ⅰ. 개요 245 Ⅱ. 일본에서의입법학총론논의 246 1. 입법학의의의와내용 246 2. 법해석학과입법학의관계 252 3. 입법학 과 정책법무, 법정책학 258 Ⅲ. 입법의기획입안, 법률안의제출부터성립까지, 입법과정의사례, 입법기술등 262 제3절맺는말 263 제6장연구결과분석과정책적활용방안 264 제1절연구결과의요약 264 제2절연구결과의정책적활용방안 271 Ⅰ. 입법학의필요성 271 Ⅱ. 입법의적법절차의강조 271 Ⅲ. 입법학교재개발의필요성 272 Ⅳ. 입법학의법제업무활용의활성화 272 Ⅴ. 입법학의비교법적연구 272 Ⅵ. 입법학에의지원 273 제3절바람직한입법학교재의방향및내용 273 [ 참고문헌 ] 276 v
연구용역요약문 선진외국 ( 독일, 스위스, 오스트리아, 미국, 일본 ) 의입법학은각국의특유한상황에 서독특한입법학의체계를수립하였고입법학에관한다양한접근방법과인식은 우리입법학의정립에여러시사점을주고있다. 개략적으로살펴보면아래와같다. 제2장독일의입법학에서입법학은 법을세우는것 에대한학문으로서대단위성과종합성의의미의차원을지닐수밖에없다는전제아래논의를전개하였다. 입법학은사실과규범이라는두개영역의순환적관계즉피드백관계를의미하며그에걸맞게순환적관계의결절점마다일정한조직과주체를설정해야한다. 뿐만아니라사실과규범의해당영역이확립한체계를상호조정해야한다는다원적및체계적검토의필요성이제기된다. 그리고이사실과규범의체계적위치는단위국가와사회의내부적관계는물론다수국가와사회가관여하는국제관계에도연계될수밖에없다 ( 제1절 ). 일단입법학자체가겪었던독일을포함한독일어권내부에서상호협력적역사적변천과대응을개괄적으로살펴보고동시에주변학문영역과관계를규명하며입법학자체의정체성을살펴본다 ( 제2절 ). 이어서입법이론적시각에서독일의입법학전반을개관한 ( 제3절 ) 이후에, 사실상입법학분야중법해석학에매우가까우면서실무현장에서가장기본적이며긴급한요소의집적체인입법기술분야를 ( 제4절 ) 점검하였고, 이어최근독일에서입법학을전면적으로동원하여수행한입법평가의사례를통하여입법학의이론및실무측면의일반적성과를검토하고 ( 제5절 ), 나아가교과서의목차및대학및실무현장의개설강의주요사항을점검하여입법학이교육영역에서어떻게구현될수있는지추정한 ( 제6절 ) 다음에결론적으로우리현실에서평가해서활용할수있는몇개정책적지적사항을확인하였다 ( 제7절 ). 제3장스위스와오스트리아의입법학에서는독일어권의입법학으로서스위스에서 ( 제1절 ) 연원하여오스트리아와 ( 제2절 ) 함께독일에서성취한입법학의성과를다루었다. 하지만정치체제의운영상황이오스트리아의연방치중경향과스위스칸톤치중경향은대척적이다. 여하튼입법학의전반적발전은스위스가정치적관철의수준까지이르렀고오스트리아는상대적으로그보다낮은수준이었으나실무영역의입법기술중심적접근그보다훨씬강한세력을이루고있었다. 제4장미국의입법학에서는미국의사례중심으로이론을교육하는것을배울수있었다. 특히당연하다고생각하는것이미국에서얼마나어렵게투쟁하고노력하여만들어졌는지를상세히설명하고있다. 그중에서도대의제민주주의의장점에대한논의와그장점을지키려고노력하는국민들의인내심을느낄수있다. vi
제1절에서는 1964년민권법이란제정법의제정필요성과그당시미국인들의차별에대한인식의차이에따른대응방법의차이를의회의입법과정에서지루하지만합리적으로해결하는과정을설명하고있다. 그렇게많은토론을거쳐만든민권법을실제로적용하려하자발생하는문제를법원에서해석으로해결할수밖에없게되자평등원칙이다시등장하고그상황을가장합리적으로해결하는방법을제시하고, 또한민주주의이론을연구하는방법을제시하면서교재의처음과끝을관통하는문제의식을심어주고있다. 미국의입법학에관한논의를대표이론 (theories of representation) 으로부터시작한다. 이런대표의이론에관한이론적해명은이후입법과정 (legislative process) 과법령해석 (statutory interpretation) 의문제에관한이론적프레임의형성을가능하게한다. 먼저, 자유주의이론 (liberal theories), 공화주의이론 (Republic theories), 비판이론 (critical theories) 을살펴보는데대표와선거민, 선거에대해다른관점과차별적인시사점을제공한다. 이와같은대표에대한차별적이해는구체적으로대표의구성에대한일정한함의를내포한다. 여기서, Hanna Pitkin의대표이론 (The Concept of Representation, 1967) 은구체적으로기술적또는재현적이론 (Descriptive theory), 대리인이론 (Agency theory), 신탁이론 (trusteeship theory) 으로나누어선거의의미, 대표의역할, 비례대표에대한관점을전개한다. 이와같은대표에대한다른이해는대표구조 (representational structure) 에있어인식의차이를보여준다 ( 제2절 ). 다음으로입법심의구조를논하고있다. 우선입법과정에서상대적으로직선적인개념인부패와관련되는쟁점들을검토한다 ( 제3절 ). 한편, 오레곤대법원 Hans Linde 판사는입법과정의적법절차이론을주장하면서헌법의적법절차조항은나중에사법부에의한 2차적검토의대상이되는입법부만이아니라정부스스로도법의적법한절차에의해행위하도록가르친다고주장하였다. 입법과정 (legislative process) 은합리적인입법 (rational lawmaking) 을하기위해고안되어야한다고보았다. 구체적으로입법절차의적법절차를위해헌법적차원의요구는구조적적법절차를구성하고, 다음으로입법초안작업과관련된입법의적법절차가문제되는데여기서는법령초안작업에대한일반적인접근, 법안의구조, 입법언어의병등의문제가주요한문제영역들이다 ( 입법기술적요소들, 제4절 ). 다시금, 논의의출발점인대표제즉대표제민주주의에대한비판적성찰로서직접민주주의에대해재론의필요성이나타나게되었다. 주민발안과주민투표그리고소환제도가왜등장하였는지, 직접민주주의제도의장점이무엇인지그리고단점을어떻게해결할것인지를논하고있다 ( 제5절 ). 다음으로미국법의법원으로서제정법을살피고있다. 미국법에절대적인영향을준블랙스턴은사법결정 (judicial decision) 을합리적인, 정돈된, 객관적인, 영원한, 그리고원리화된것으로반면입법 (legisprudence) 을자의적이고, 무질서인, 주관적인, 불확실한, 변화하는그리고정치적인것으로대비하였다. 이런보통법형식주의자 vi
(common law formalists) 는입법의해석을좁히자는주장으로귀결된다. 이런형식주의의시대인 19세기로부터 20세기는법령이정책 (policy), 법 (law), 그리고원칙 (principle) 의소스들로보통법 (common law) 을대체하면서전면에등장하는법령의시대로전환하게되었다. 법령의시대가전개되자법령제정절차에대한다양한분석의틀이연구되었고이는입법학의한부분으로수용되었다. 먼저절차주의자이론 (proceduralist theories) 은법안이제정되는많은절차들을기능적관점에서재구성하고자한다. 다음으로이익단체이론 (interest group theories) 은다원주의이론 (pluralist theories) 을출발점으로하여입법절차에서조직화된조직의역할을강조한다. 이입장은이익단체자유주의 (interest gorup liberalism) 와공공선택 (public choice) 이론으로전개된다. 끝으로제도이론 (institutional theories) 은여러정치제도들과광범위한정부조직의정책에대한영향과의관계에집중한다. 이는사회선택이론가들 (social choice theorists) 과실증적정치이론 (positive political theory; PPT) 으로구체적으로전개된다 ( 제6절 ). 논의의귀결로서, 입법학의실제적인기능이발휘되는부분은법령해석의영역이라고할수있다. 법령해석편에관한이론적입장은크게세가지의입장으로구분할수있다. 먼저의도주의이론 (Intentionalist Theories) 인데법령해석의앵들로아메리칸이론의전통을이어받아입법의도 (legislative intent) 를법령해석의목적으로강조하는입장이다. 무엇이입법의도로보아야하는가와관련하여귀일하지못하고있는한계를지닌다. 다음으로, 텍스트주의이론 (Textualist Theories) 은해석자가그관점을낮추고법령텍스트의통상적의미 (plain meaning) 를입법의도의가장훌륭한증거로서또는해석을위한유일한권위적기초로서적용해야한다는것을제안하는데최근에는이런취지에더확고한신텍스트주의 (The New Textualism) 가나타났고이에대한비판이활발하다. 끝으로, 동태적이론 (Dynamic Theories) 은어려운해석사건들에서형식적 (formal) 이거나역사적인 (historical) 주장들보다는차라리규범적 (normative) 인주장들이논란은있지만결정적이었다고보면서해석자의인식을지배하는규범적측면을상상적으로재구성하고자하는데학계에서보다더많은지지를받고있다 (7,8,9절). 제5장일본의입법학은다양한논문이나교재를통하여볼때목표를향하여출발할준비가된상태로보였다. 진정한의회제민주주의를주장하고국민참여형이아니라국민주도형정치를원하는상황에서입법학의필요성이더욱강조될것이다. 일본의학계에서는일본의권력구조나현실적인의회구조에따른비교법적인연구를꾸준히하여새로운변화에중심을유지하며적응할것으로보인다. 일본의사회구조를획기적으로바꾸지못한상태에서의한계가있을것이나 20여년전부터그러한주장이나왔으므로충분한대응이가능할것으로보인다. 도처에보이는동남아국가에대한입법적지원이라는용어가보이는바, 유럽연합과같은한중일연합이나동남아연합을구상하는것과무관하지는않다고할것이다. v i
결론적으로연구결과의정책적활용방안 ( 제6장 ) 을요약하면다음과같다. 헌법이요구하는민주주의와법치주의를유지하기위해서는전국민이입법학에대한소양을쌓아야할필요가있다. 이런관점에서볼때입법학의수요자는국회의원이나지방의회의원그리고법제업무담당자에그쳐서는안될것이다. 이제는입법과정전반을입법학의방법론으로기술하는입법학이라는독립된학문영역이필요한이유가여기에있다. 또한여기에선진외국과같이입법의적법절차에대한인식의제고를위해헌법재판소의결정에대한적극적인연구와주석으로입법에서의적법절차를강조해야할필요가있다. 지금까지의입법학의이론적성과와법제처를중심으로축적되어온입법기술을바탕으로이제는입법관련자들이참고할수있는교재의개발이필요하다. 그리하여이런입법학이법제업무에다시활용될수있도록할필요가있다. 이런관점에서이번연구용역의비교법적인연구는선진외국의연구와토론그리고시행착오를거울삼아그장점과단점을분석하여우리에게도움이되도록하는것인바, 그결과독일이나미국그리고일본에서의입법학이그정체성을가지고발전하고있음을확인할수있었다는점에서이제싹을피우고있는우리의입법학도적극적으로실무와학계의지원이더욱필요하다는사실을확인할수있다. 이제우리는법학전문대학원에서도입법전문가를양산하여양질의입법을제때만들수있는입법선진국가로도약해야할단계에있다. 이를위해정부입법의조정자인법제처와의원입법의보좌기관인국회법제실이나국회입법조사처가보다활성화되어야할것이다. ix
제 1 장서론 제 1 절글머리에 역사적으로볼때국가가안정기에들어서면그때까지진행되어온개혁과혁신작업이마무리되어제도가정비된다. 일반적으로법과경제등제도는주변여건에따라지정학적, 지경학적영향을받아동시대의공통적인특성이갖추어진다. 이렇게나름대로완비된법제도가변하지않고존중되기를바라는제정자의희망에도불구하고세월의변화에따라바뀐현실에맞는개정작업이조심스럽게진행되었다. 朝鮮의제도정비과정을보면중심국가내지영향력있는국가인明의제도를많이원용하여형편에맞는법률제도를만들었다. 그러나祖宗成憲을존중하고유지하여야한다는유교적인관념으로새로운제정보다는변화된상황에맞는보충이주류였다. 개혁적인주장이많이제안되었으나왕조국가의한계로시대변화에적극적인대응을못하였다 1). 율곡이이는퇴계이황에게보낸편지에서시대상황을분석하여민력이고갈되고국고가궁핍하여更張이없으면장차국가가될수없을정도임을 밤중에생각하면불안해서자다가도벌떡일어나앉게된다 고안타까움을토로하였다. 2) 임진왜란과병자호란을겪고도군사제도에대한신분차별이폐지되지않았고, 조세제도의문란에도제때대처하지못하였다. 왕조체제의골격을이루는신분제도의개혁은외부의충격으로인한甲午更張을통하여사민평등이선언될정도로어렵다는것이역사의교훈이다. 오늘날대부분의국가는민주주의를표방하고주권자인국민의적극적인의사를국정에반영하고있다. 국민의적극적인의사를국가정책에반영하는것이입법이다. 즉사회변화에따른법변화의사회적수요를주권자인국민이합리적으로판단할수있는것을전제로한다 3). 나라마다같지않으나입법은삼권분립에따라의회에서주로담당하고있다. 그러나국가와지방자치단체의기능이확대되고복잡하게되면서행정활동도갈수록전문화되고다양화되면서입법부와행정부그리고사법부의역할과기능도변하고있다. 입법이국가나국민에게미치는영향이막대함에도불구하고국회에서의입법과정을보면반드시국민의기대에부응하는것은아니다. 그렇다고정치의장인국회에서일어나는입법과정의특성을무시하고국민의대표자인의원들이나그들로이루어지는국회를무작정매도하는것은곤란하다. 해방이후제헌국회가구성된후현재까지민의의전당인국회에서많은일이이루어져왔고그결과물인입법에대한분석이나연구도계속적으로하여왔다 4). 입법은일반 1) 배병호, 한국의유가법사상과조리의연혁에관한소고, 성균관법학제 22 권제 1 호, 2010, 239~240 면. 2) 유승국, 율곡철학의근본정신, 예문동양사상연구원ㆍ황의동편저, 율곡이이, 예문서원, 2002. 100~101 면. 율곡전서, 권 9, 上退溪先生書, 國家之沈於痼疾二十餘年矣上因下循一毫不改目今民力已竭國儲已罄若不更張國將不國立朝之士何異幕燕中夜思之不覺起坐, 3) 최대권, 사회변화와입법, 사회변화와입법, 도서출판오름, 2008. 20~21 면. 4) 근래에의원의입법생산성은의원의개인배경보다의회내의정치적역학관계와의회변수들과관련이있다는 제 1 장서론 1
적으로제출된법안에대한국회의심의 의결과대통령의공포로이루어진다. 입법의기안을누가, 어떤이유로작성하는지, 국회에서어떤원칙으로입법심의를하는지, 입법과정에서어떻게변하는지, 더나아가제정된법률에대한평가가개정법률에어떻게반영되는지그리고헌법재판소가위헌결정이나헌법불합치결정등을하였을때국회는어떻게해야하는지등여러가지가현실문제로된다. 민주주의와법치주의를천명하고있는헌법의원리가입법에어떻게반영되는지도연구대상이된다. 대한민국이해방이후 6.25를거치면서경제의압축성장 5) 을이루는과정에서정책이입법에반영되었고그과정에서국회가통법부로전락되었다고비판받기도하였다. 통법부란비판은그만큼국가정책이입법에반영되어야하고국회가민주적정당성을지니고있다는것을반증하는것이기도하다. 민주화이후에는국회가높아진국민의눈높이에제대로부응하지못한다는평가를받고있다. 그과정에서의회정치의비효율성이부각되고국민의정치적무관심을자아내는상황도많았다. 그러나우리의법제가경제성장과정에서비약적인발전을거두었고최근에와서후발개도국의선진국으로서모방내지계수의대상이되기에이른것은부인할수없다 6). 문제는후발주자로선진국의경험과경륜을배우면서나아갈때와달리우리가선두에서서우리의길을개척해야만경우가많다는것이다. 당연히기존의방식을점검할필요가있다고할것이다. 새로운분야의정책에대한법제수요가늘어나고, 참조할일본법도없을경우어떻게헤쳐나갈것인지, 우리의해결능력이배양되어있는지진지하게검토해야할것이다. 우리나라의경우헌법재판소가국회의입법에대한평가를하여위헌결정을하고, 경우에따라서는헌법불합치결정을하면서입법개선을요구하기도한다. 헌법재판소가 2009.9.24. 집회및시위에관한법률에대하여헌법불합치결정을하면서 [ 집회및시위에관한법률 (2007. 5. 11. 법률제8424호로전부개정된것 ) 제10조중 옥외집회 부분및제23조제1호중 제10조본문의옥외집회 부분은헌법에합치되지아니한다. 위조항들은 2010. 6. 30. 을시한으로입법자가개정할때까지계속적용된다.] 라고선고하였다. 7) 그러나 2010.6.30. 까지국회에서법개정이무산됨에따라대검찰청공안부는위조항위반혐의로기소된 1,157명에대해공소를취소하였다. 국회에개정안이올라가있고, 사회각계각층에서도개정을원하였으나국회는입법의무를행하지않았던것이다. 우리나라국회의의회주의의실패가정치의사법화증대현상의한요인이라는시각에서위헌법재판소결정이국회의개정입법작용에의해법과정을완결하도록한것은입법학적문제가있다는비판도있다 8). 그리고국제통화기금관리체제 (IMF) 라는위기상황에서국회의원의당리당략과사리사욕으로직무를태만히하거나지위를남용하여수개월간국회를공전하여절실히요구되는국민연금법중개정법률안, 고용보험법중개정법률안, 추가경정예산안, 조세감면규제법중 연구가있다. 문우진, 국회의원개인배경과입법 : 입법메커니즘과 16 대와 17 대국회의입법생산성, 의정연구 29 호,2010, 35~678 면. 5) 오원철, 박정희는어떻게경제강국만들었나, 동서문화사, 2006, 343~370 면. 6) 조정찬, 실용적관점에서의입법학의발전방안. 법제 2009.12. 법제처, 71 면. 7) 헌법재판소 2009.9.24. 선고 2008 헌가 25 결정. 8) 최대권, 헌법불합치결정유형에관한몇가지생각 - 집시법헌법불합치결정을중심으로 - 서울대학교법학제 50 권제 4 호, 2009.12. 159~160 면. 2 입법학에관한선진외국의연구결과분석과정책적활용방안
개정법률안, 금융산업구조개선법안, 예금자보호법안, 외국환거래법안, 외국인투자촉진법안등이심의조차되지못하자 1,123명의국민이원고가되어제15대국회의원전원을상대로법원에손해배상을청구 9) 하였다. 모든국민이당연히국회에서처리할것이라고믿었음에도불구하고국회의원들이수개월간국회를공전시키자, 일부국민들이국회의원들을상대로법원에손해배상소송까지제기한것을입법학에서어떻게설명해야하는가? 그동안우리나라의법학교육은실정법해석에치중하였고사법시험준비용으로많이활용되다보니입법학에대한교육은거의이루어지지않았다. 어려운여건하에서일부대학교에서입법학이연구되고강의하였으나아직까지도그실적은미미하다. 좋은법을만들기위한입법학의중요성을인식하고많은입법전문가를양성해야하나우리나라의경우상대적으로입법학의연구가소홀하여아직까지입법학이체계적으로정립되어있지못하고있는실정이다 10). 정부입법을주도하면서법제업무에종사해온법제처에서는 법령입안심사기준 을마련하여사실상입법학의실무교과서로사용하고있다. 11) 제대로된입법학의정립과발전을기원하며국회의원은물론법제인, 주무부처의정책입안자, 법령에의하여영향을받는이익집단은물론일반국민까지입법에관여하는상황에서입법학과다른학문과의관계, 대상, 방법론을검토하면서누구라도공감할수있는 설득의논리 를기다리는입장도입법학의현실을진단하고있다. 12) 법제처가행정부의독립적인자체입법통제기관으로, 국회사무처 ( 법제실 ) 가국회입법보조기관으로실무가를교육시켜왔다. 근래에는국회사무처와국회입법조사처가중심이되어입법에관한실무교육을실시하고있다 13) 국회에서는국회의원및국회소속직원에대한교육훈련과연수이외에도지방의회와교사, 기타국민에대해서도연수를하고있다. 종래에는법제처는일반행정요원으로선발된사람들을실무교육시스템이제대로갖추어지지않은상태에서도제식으로교육하여왔다. 국회법제실도유사한상황이다. 국내로펌과개인변호사들이지금까지주로수익이보장된송무업무에종사하였고, 입법업무와관련된경우는부차적인것이었으므로입법학분야의기반이취약하였다. 장래에도입법분야에서의활동이수익을보장한다고할수없으므로주된업무로하기에는부적당하다. 그러나입법의중요성은갈수록부각될것이다. 왜냐하면좋은법의제정이법적분쟁의발생을미연에방지하고그렇지않을경우발생할수있는사회적비용을예방할수있기때문이다. 뿐만아니라입법과정에서부터다수국민들상호간의이해를조정하고법령에대한신뢰를고양하여결국법적안정성과이를기초로한사회발전에이바지할것이다. 14) 또한올바르고좋은법의제정은國格에대한자부심고양은물론국민으로서인간으로서의존엄과가치에터잡은행복을가져다줄것이다. 국회가권위를회복하면서국회운영과입법환경 15) 이변함에따라이를제대로받아들여태평성대를이룰수있도록입법학이본격 9) 서울지방법원남부지원 1999. 2.25. 선고 98 가합 1594 판결, 배병호, 국회의입법의무. 입법학연구, 제 5 집, 217~221 면. 10) 이상영, 한국입법연구의동향과전망, 입법학연구 제 3 집, 2006, 7 면에서는학문적기반과실제로의도입을겨냥한하나의학문체계로서정착되었다고평가하고있다. 11) 윤길준, 입법학의정립을위하여 - 입법학의대상과방법을중심으로 -, 법제통권제 606 호, 법제처, 2008.6. 130 면, 12) 윤길준, 전게논문, 139 면. 13) 법제처, 입법학의실태분석및발전을위한제도적지원방안마련, 2009.12. 88 면. 14) 조정찬, 실용적관점에서의입법학의발전방안. 법제 2009.12. 75. 제 1 장서론 3
적으로연구되어야할것이다. 제 2 절연구의목적과필요성 법제처는 1985년부터중앙부처와지방자치단체그리고공공기관의공무원등을대상으로매년법제교육을직접주관하거나강사지원등의방식으로법제전문성향상을지원해왔다. 2009년에는법제처내부직원을대상으로하는제1회법제전문교육과정을개설하여왔고, 그성과를바탕으로 2010년에도 법제실무전문교육 이란책자를발간하였다. 그내용은제1부법령체계와입법절차편에 Ⅰ. 머리말, Ⅱ. 법령과그체계, Ⅲ. 법령의입법절차, 제2부정책의법제화편에 Ⅰ. 정책의법제화개요, Ⅱ. 법령입안의기본원칙, Ⅲ. 법의일반원칙, Ⅳ. 법령입안단계에서의점검사항, 제3부헌법과자치입법- 헌법의주요원칙을중심으로- 편에 Ⅰ. 헌법의중요성과개요, Ⅱ. 헌법의기본원리, Ⅲ. 헌법의주요원칙아래 1. 실체적내용 에관한원칙. 2. 형식 에관한원칙, 3. 자치입법실무전문가특강, 제4부입법학의발전, 제5부법령입안 심사기준에대한심화학습편에 1. 총칙규정 에대한심화학습, 2. 조직법제 에대한심화학습, 3. 재정분야법제 에대한심화학습, 4. 행정의실효성확보수단 ( 금전적제재등 ) 에대한심화학습, 5. 벌칙규정 ( 죄형법정주의 )' 에대한심화학습, 제6부인 허가법제편에 1. 머리말, 2. 인 허가법제의개요, 3. 인 허가제도의도입과설정기준, 4. 인 허가법제의주요규정내용, 5. 인 허가법제의개선문제, 6. 표준모델에따라점검해보는인 허가법제실무등으로이루어져있다. 위책은법제현장의전문성이반영되어있을뿐아니라양도풍부하다. 법제처가발간한 2010년 시 도법제업무담당자법제교육 도자치입법실무, 행정절차법해설, 자치법규입안 심사사례, 지방자치법해설, 법령해석실무등으로 400페이지이상으로되어있다. 그중에서자치입법실무는 1. 자치입법개요, 2. 자치법규의규율범위, 3. 자치법규의입안형식, 4. 자치법규의입법절차, 5. 자치법규에대한재의요구와대법원제소등으로이루어져있다. 위책자들은법제실무를익히면서얻은지식과경험을바탕으로수년동안의교육을통하여계속보완되고있다. 국회에서는지방의회의원들을상대로일반과정에서조례안입안및심사, 예산안 결산심사, 행정사무감 조사등을, 전문과정에서사회복지분야, 결산심사 / 예산안심사분야등을교육하고, 광역및기초의회전문위원및직원을상대로위의원들에대한일반과정외에추가로지방자치법해설, 회의운영론, 의안실무등을교육하고있다 16). 입법학에관한교재로입법과정론 17) 과입법학입문 18) 그리고사회변화와입법 19) 등을들수있다. 입법과정론 은공저자들이모두입법고시출신으로국회상임위원회수석전문위 15) 입법환경변화에따른법제처의대응에대한논의로조정찬, 입법환경의변화와입법절차상의개선방안, 법제, 법제처, 2010.2. 43~63 면. 16) 법제처, 입법학의실태분석및발전을위한제도적지원방안마련, 2009.12. 89~91 면. 17) 1998 년출간된임종훈 박수철의공저로 2006.3. 3 판 ( 박영사 ) 참조. 18) 박영도, 입법학입문, 법제연구원, 2008. 19) 최대권외 14 인공저 (2008.12.30. 도서출판오름에서발행 ) 로각분야별사회변화와입법을다루고있다. 4 입법학에관한선진외국의연구결과분석과정책적활용방안
원출신이거나국회사무처재직중으로국회의입법과정을보조한전문가이므로입법과정에중점을두고있다. 목차는제1편서론으로제1장입법과정의의의, 제2장입법과정분석의틀, 제2편외국의입법과정에제1장미국의입법과정, 제2장영국의입법과정, 제3장일본의입법과정, 제4장독일의입법과정, 제5장프랑스의입법과정, 제3편한국의입법과정에제1장한국의입법현황, 제2장법률의제정과정, 제3장법률외법규범의제정과정으로구성되어있다. 입법학입문 은법제연구원선임연구위원으로있는저자가오랜기간연구한것을정리한것으로입문서답게포괄적인내용을담고있다. 제1장입법학서론에제1절학문으로서의입법학의성립가능성, 제2절주요국가의입법학연구현황, 제2장입법분석론에제1절입법의의의와기능, 제2절새로운입법유형의등장, 제3절입법의지도원리, 제3장입법방법론에제1절입법방법론의의의, 제2절입법방법론의구체적전개, 제4장입법과정론에제 1절입법과정의의의와기능, 제2절입법의준비과정, 제3절정부입법계획의수립과정, 제4 절법률안의입안과심사과정, 제5절법률안의발안과정, 제6절법률안의심의과정, 제7절법률안의의결및공포과정, 제5장입법기술론에제1절기술로서의입법, 제2절입법기술의적용원리, 제3절입법기술의적용지침, 제6장입법평가론에제1절입법평가제도의의의및기능, 제2절입법평가의수단과평가방법, 제3절입법평가의유형과방법론, 제4절입법평가제도의도입을위한제도적방안등으로구성되어있다. 사회변화와입법 은입법학각론에해당하는부분으로사회변화에따른입법의변화를부문별로검토하고있다. 생명공학기술의발전과입법정책, 정보통신기술의발전과입법정책, 정당정치의변화와입법정책, 글로벌지식정보사회와국회의발전방향, 언론환경의변화와입법, 조세정책의변화와입법, 노동환경의변화와입법정책, 형사정책의변화와입법, 가족제도의변화와입법, 사회변화와사회정책입법의과제, 교육자치와입법정책, 환경정책의변화와입법, 기후변화와입법, 사회변화와입법자의과제등을담고있다. 입법학입문이나입법과정론에언급이되지않은中國에서도입법학연구가활발하다. 그중북경대학입법학연구중심의주임교수로있는周旺生이 2004년출간한立法學 ( 북경, 법률출판사 ) 의내용을목차를중심으로살펴보면다음과같다. 제1장서론에제1절입법학의가치와지위, 제2절입법학의탄생과발전, 제3절입법학의대상과체계, 제4절입법학의연구방법, 제2장입법의개념에제1절입법개념개론, 제2절입법의외연, 내함및정의, 제3절입법의기본개념, 제4절입법과법의創制, 制定, 制訂과擬訂, 제3장입법원리, 제도와기술에제1절입법원리, 제2절입법제도, 제3절입법기술, 제4장입법지도사상과기본원칙에제1절입법지도사상과기본원칙개설, 제2절중국입법의지도사상, 제3절중국입법의기본원칙, 제5장입법주체에제1절입법주체개설, 제2절입법기관, 제3절국가원수ㆍ행정기관과사법기관, 제4절立法者와立法工作人員, 제6장입법권한에제1절입법권개설, 제2절입법권체계와국가권력체계, 제3절입법권의귀속과범위, 제4절명시입법권과묵시입법권, 제5절국가입법권ㆍ지방입법권과정부입법권, 제6절입법권사이의관계, 제7절중국현행입법권한획정체제, 제7장立法程序에제1절입법정서개론, 제2절입법활동과정, 제3절제출법안, 제4절심의법안, 제5절표결과통과법안, 제6절공포법, 제8장중앙입법에제1절중앙입법개론, 제2절전국인민대표대회입법, 제3절전국인민대표대회상무위원회입법, 제4절국 제 1 장서론 5
무원입법, 제5절국무원부문입법, 제9장지방입법에제1절지방입법개론, 제2절일반지방입법, 제3절민족자치지방입법, 제4절경제특구와특별행정구입법, 제10장수권입법에제1절수권입법이란무엇인가, 제2절수권입법제도, 제3절중국수권입법, 제11장입법방법ㆍ책략과요구에제1절입법의일반방법, 제2절입법의기본책략, 제3절입법기술의기타요구, 제 12장立法豫測ㆍ規劃과規劃에제1절立法豫測, 제2절立法規劃, 제3절立法規劃, 제13장법안기초에제1절법안과법안기초개론, 제2절法案起草人, 제3절법안기초의과정과절차, 제4절委託起草와合作起草, 제14장법의구조에제1절법의구조적요건과유형, 제2절법의명칭, 제3절법의내용, 제4절목록, 표제, 서언, 괄호와부록, 제5절卷, 編, 章, 節, 條, 款, 項, 目, 제6절법의언어문자, 제15장법의총칙ㆍ분칙과부칙에제1절법의총칙, 제2절법의분칙, 제3절법의부칙, 제16장입법의完善에제1절법의修改와보충, 제2절법의폐지, 제3절법의淸理, 제4절법의匯編, 제5절법의編纂으로방대한양을개괄적으로소개하고있다. 방대한영토와많은인구를가진중국의입법학연구도비교법적연구의가치가있다. 최근법학전문대학원이개원하여수준높은법률문화창달을위한기초작업을하고있으므로차제에그동안소홀히취급받아왔던입법학에대한관심을높이고입법학의실용성을강조하고있다. 기존의실무교재와최근의교재를바탕으로우리의입법학교육에적합한교재의개발이필요하다고할것이다. 입법학이실용적인학문으로발전하고더욱활성화되기위해서는정치학, 경제학, 행정학등과의구별과함께학제간의도움도소화할수있는독자적인입법이론과입법방법론등이정립되어야한다. 이를위하여정부는지속적으로관심을가지고지원해야할것이다. 20) 또한입법학에대한연구가체계적으로진행되어있는주요국가의입법연구현황과내용, 교육사례를비교분석하여우리나라입법학의발전을위한자료를마련하는것이필요하다고할것이다. 제 3 절연구의범위와내용 Ⅰ. 대륙법계국가인스위스, 독일, 오스트리아 이들나라의입법학체계화과정과연구현황을분석하고, 최신입법학관련주요저서나 논문을통한입법학내용분석을살펴보고입법학교육사례분석을주내용으로한다. 유럽 통합을통한입법학의발전방향도살펴볼것이다. Ⅱ. 영미법계인미국의입법학연구현황과교육동향 미국의입법학체계화과정과연구현황을분석하고, 최신입법학관련주요저서와논문 20) 법제처는 2009 년한국입법학회에 입법학의실태분석및발전을위한제도적지원방안마련 을연구하게하여우리의위치를점검하였다. 6 입법학에관한선진외국의연구결과분석과정책적활용방안
을통한입법학내용분석을살펴보되가장일반적인입법학교재의번역을중심으로소개 를할것이다. Ⅲ. 일본의입법학연구현황과교육동향 일본의입법학체계화과정과연구현황을분석하고, 최신입법학관련주요저서와논문 을통한입법학내용분석을살펴보되가장보편적인교재를중심으로전체적인흐름을살 펴보고자한다. 그리고입법학교육사례분석도할것이다. Ⅳ. 우리나라의입법학연구현황과교육동향 우리나라의입법학연구성과와경향을분석하고장래의입법학수요에대한입법학내용과교육방법에관한연구를분석하고발전방향등을모색한다. 중국도입법학에관한많은연구가있어왔고, 법의역사와우리나라에미친영향이적지않으므로입법학교재의간단한소개도곁들인다. 제 4 절연구방법 연구방법은문헌조사와교육사례분석및주요자료번역이다. 즉입법학에관한이론연구가체계적으로되어있는대륙법계국가와영미법계국가인미국그리고우리나라의입법에많은영향을준일본의주요저서나논문조사를통하여문헌연구를하고, 각국의교육사례를구체적으로분석할것이다. 특히실습위주의입법학강의가보편화되어있는미국의입법교육사례를분석하여입법학이론과실무사례를접목한강의교재와사례교육의강의모델을개발하고자한다. 위작업을위하여관련저서와논문을선정하여주요한내용을번역하고분석할것이다. 제 1 장서론 7
제 2 장독일의입법학연구 제 1 절연구방향 Ⅰ. 입법학개관 입법학분야에서기존의연구로얻어내고쌓은업적은상당히두텁게깔려있다. 그런데도 실무나이론영역에서입법학에관하여논의할때무엇인가흡족하지못하다고시달리는느 낌이심각한듯하다. 우선그원인의하나가개별사례와일반이론의피드백적보완관계가아직충분히성숙하지못한것이아닐까추측해본다. 언제나사태의추상화를바탕으로성립하는일반적이론과개별사안을다루는실무는상호보완하면서나선형을그리며융합하며새로운차원을획득하기마련이다. 피드백적보완관계가이루어지면부족하든넘치든자체의과정에서수정하고보충하는기초적기제에대한신뢰가쌓이며어떤문제가생기든문제자체를해결하기위해노력을기울이게마련이다. 기존의연구에서이와같은구체적사례와일반적이론의연계적논의가보이지않는다는점이오히려기존의성과를무엇인가부족하다는판정을벗어날수없게만드는올무가아닌가싶다. 입법학은명칭자체에서드러나듯이 법을세우는것 에대한학문이므로대단위성과종합성의의미를지닐수밖에없다. 법률을제정하고개정하자면, 무엇인가규율해야할필요에직면한사실적상황이일어나이를파악하고점검하며, 그에대한다수의정책적선택지가운데하나를원칙적정책방향으로선정하고, 그에따라사실과대책을포괄하는규범으로제정내지개정하여이를기존의법체계중하나로편입시킨다는과정을거쳐야한다. 이법률을시행한결과사실관계의변화가일어나고다시문제로파악되면위와같은과정을다시밟아나가게된다. 입법학은그리하여사실과규범이라는두개의영역에걸친작업으로서순환적관계즉피드백관계를지닌것이어서그에걸맞게순환적관계의결절점마다일정한조직과주체를설정해야한다. 뿐만아니라사실과규범의해당영역이확립한체계를상호조정해야한다는다원적및체계적검토의필요성이제기된다. 그리고이사실과규범의체계적위치는단위국가와사회의내부적관계는물론다수국가와사회가관여하는국제관계에도연계될수밖에없다. 뿐만아니라기타사실관계즉자연과학적발전의수준등과같은배경에비추어서도또는그를기반으로해서만규범을검토할수있고또한검토해야한다. 규범관계의측면에서도이에부응하여체계적위치를파악하기위해서는헌법및공법과사법체계전반은물론국제법적측면도포함하여검토해야한다. 8 입법학에관한선진외국의연구결과분석과정책적활용방안
Ⅱ. 입법학의주요대상 1. 법규범과법현실 입법학은법규범의측면에서법정책과법현실을정면으로평가하고자시도한다. 법규범측에서는규범전체에비추어개별법규범이지닌체계적위치를확인하고점검함으로써사안의내용자체가중복되지아니하면서사안이차지하는적절한위치를찾아그에걸맞는효과를부여하고자노력을기울인다. 법정책과법현실의측에서는규범의현실적전제조건이거나규범의실행에따른현실적상황의변화등을규명한다. 2. 입법학논의대상의범위 입법학은그에따라다루어야할사항의범위가넓다. 법규범의수평적측면에서는각종관련규범이실체법및소송법그리고법률용어, 법체계등의문제를해결하여야한다. 법규범의수직적측면에서는국내법상헌법, 법률, 명령, 자치법규등의상호조화및효율화가필요하며국제법상조약및기타규율사항에관한사안을점검해야한다. 특히이측면에서법률의위헌성, 위임입법의한계, 자치입법의한계등의문제가법해석학적차원과범위에서제기될것이다. 법현실의수평적측면에서는관련사안에중복적으로적용한다든지전제적영향내지후속적영향등의측면에서연속적으로서열이규정되어있다든지관련부서가상호교환적으로조율한다든지등의방식으로사안을정리하는실무적성과를계속해서반영해야한다. 특히이측면에서관련영역의특수성에따라관련자연과학내지사회과학의인식과방법론에서제기하는문제를점검하게될것이다. 법규범이나법현실이나모두관련되어있는개별영역의개별주체가복합적으로관여해야비로소전체적으로문제를해결할수있다는필수적요건이공통적으로나타난다. 3. 입법학의기타체계적접근방식의점검 - 입법과정 : 관련사실의확인및수집단계, 관련전문가의정책적판단, 법률초안작성의규범단계, 이익단체등관련당사자의참여, 행정ㆍ입법ㆍ사법등에걸친관련주체의지원등의과정을밟으면서수행해야할주체의조직적권한에관한현행법내지절차법을확인하는데상대적으로더큰비중을둔다. - 입법이론 : 규범자체의체계적구조다시말해서수직적상하관계및수평적분할관계 등에관한일반론적접근이요구될것이다. 수직적상하관계란헌법을정점으로하는규범체계의구현으로서위헌성내지위법성그 제 2 장독일의입법학연구 9
리고위임명령에대한통제등의문제가제시될것이다. 수평적분할관계는관할권한을지닌부서사이에중복적또는전제적내지사후적또는상호교환적권한을구현하기위한협력관계또는상위부서의조정관계또는하위부서에대한일방적내지전속적지시로나타날것이다. 결국적절한배분내지중복관계를추구하면서평등성내지비례성원리로구현될수있을것이다. 하지만이론적측면에서일반적으로사안에접근하는한일반성으로말미암아대개형식적평가를관철하는수준에서그칠가능성이높다. - 개별적사례분석 : 결국규범의규율대상인실질적사항의내용까지규율해야한다면개별영역내지개별사례로접근하지않을수없다. 영역별내지유형별구분방식에따라사안을평가하면서비로소개별영역의실질적활동주체가현장의평가를제시할수있다. 다시말해서법학이다루는사안이속한영역에대하여가령환경에관한자연과학적평가및시장경제적효과등을관철할수있을것이다. - 교육과목으로서입법학 : 개별실무영역의지식을획득하는학부의개별학과를마친뒤에야비로소법과대학원에서법학을이수하는미국식로스쿨체제에서나, 법과대학에서기본적법학지식을이수한뒤에개별실무영역의지식에법적으로접근하는유럽식법과대학체제에서나, 결과적으로돌이켜보면법학의일반적지식자체와대상실무영역의지식을접합시켜야한다는명제는모두인정하는것이다. 입법학은전형적으로규범과현실즉법학과개별영역의지식이라는두개영역을결합하고평가하고개선하는과정, 절차, 주체등은물론그에관한일반적목표및구현수단을다루는학문이다. 로스쿨체제와법과대학체제의대비상황에서드러나듯이입법학도그대로현장에서실무적소양을갖춘공무원이그에연계하여입법에관여하는경우와로스쿨이나법과대학등의학생이법적지식을일단갖춘뒤에현장의상황을규범화하는데관여하는경우는교육의양상이나비중이달라질수밖에없다. 이하에서는 - 일단입법학자체의역사적변천과대응을개괄적으로살펴보고그와동시에주변학문영역과관계를규명하며입법학자체의정체성을살펴본다 ( 제2절 ). - 이어서입법이론적시각에서독일의입법학전반을개관한 ( 제3절 ) 이후에, - 사실상입법학분야중법해석학에매우가까우면서실무현장에서가장기본적이며긴급한요소의집적체인입법기술분야를 ( 제4절 ) 점검하고, - 이어최근독일에서입법학을전면적으로동원하여수행한입법평가의사례를 ( 제4절 ) 통하여입법학의이론및실무측면의일반적성과를검토하고, - 나아가교과서의목차및대학및실무현장의개설강의주요사항을점검하여입법학이교육영역에서어떻게구현될수있는지추정한 ( 제5절 ) 다음에 - 결론적으로우리현실에서평가해서활용할수있는몇가지정책적지적사항을확인한다 ( 제6절 ). 10 입법학에관한선진외국의연구결과분석과정책적활용방안
제 2 절입법학발전의추세 ( 학문과정책사이의입법이론 ) I. 문제제기 오늘날일상적인생활은물론현대사회자체가모두광범위하게법률에의하여규정된다. 21) 국가는특히법치국가는법률국가이며그에따라결국입법국가이다. 22) 그렇지만학문과이론으로서입법학내지입법이론 (die Gesetzgebungslehre in Wissenschaft und Lehre) 은예나지금이나그림자신세에지나지않는유예기간을벗어나지못하고있는실정이다. 23) 그래서한마디로말해문제는여전히제기되어있는상태이다. 예컨대 핀란드에는법률이너무많은데그래도여전히부족하다. 24) 뿐만아니라불공정거래금지법 (UGB) 또는유한회사개혁입법 (GmbH-Reform) 등과같은대규모입법계획은단순하게입법문제에그치지않고실체적인측면의접근과근거확보작업을병행한다는점을특히유의해야한다. 이에대해서는규율해야할대상인실체영역 (Sachbereich) 에관하여충분히파악한상태라고할지라도그것만으로충분하지않다는점을지적해야하지만이는이미주지의사실에속하게된지오래되었다. 다시말하자면입법의전제여건, 기여가능성, 현실적한계등에관하여총체적으로이해하는것이필요하다. 그렇다면입법학내지입법이론이지닐수밖에없는다양한면모에대하여그때마다제기될주요한의문에관하여어떻게해결의기본적방향을제시해야하는지, 도대체구체적으로입법학내지입법이론이어떤해결방안을제공할수있는지, 그렇게해서어떤목적을또는누구에게유리하게해결방안을구현하고자추구하는지, 그래도해결하지못한채남게될문제가무엇인지, 과연누가또는어떤조직단위가입법학에기여할수있는지, 궁극적으로입법학에관해법학특히헌법이어떤태도를취할수있는지등에관하여깊이살펴보지않을수없다. 25) II. 개념적요소 (Begriffliches) 입법이론은무엇인가. 일반적으로이해하는개념에따르면입법이론에는법률의성립, 작 21) Schuppert, in: ders. (Hrsg.), Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument des Rechtsstaates, 1998, S. 105 ff. 참조. 22) Messerschmidt, Gesetzgebungsermessen, 2000, S. 70 ff. 23) 겨우몇개학부에서만입법학을개설과목으로인정하였다. 이경우강의과목으로개설했다할지라도, 그러니까선택과목 (Wahlfach) 중하나로서, 필수과목은아닌것이다. 하지만새로도입하게될중점과목의목록 (Schwerpunktstudienangebote) 에한자리를획득하지않을까기대하는중이다. 법률가양성교육중입법학의지위에관해서는최근의것은아니지만 Merten, in: Schreckenberger, Waldemar (Hrsg.), Gesetzgebungslehre, Grundlagen - Zugaenge - Anwendung, Stuttgart 1986, S. 178 f. 참조. 24) 핀란드입법학자의지적을 Karpen, AoeR 124 (1999), 400 (419) 에서재인용. 25) Messerschmidt, Klaus, Gesetzgebungslehre zwischen Wissenschaft und Politik - Entwicklungstendenzen der Legisprudenz, ZJS (Zeitschrift fuer das Juristische Studium - www.zjs-online.com) 2/2008, S. 111 ff. (Teil 1); 3/2008, S. 224 ff. (Teil 2) 논문에주로의거하여이하논의를전개한다. 제 2 장독일의입법학연구 11
성내지구성, 효과등을포괄하여그에관한모든이론이포함된다. 26) 법률의작성 (die Abfassung von Gesetzen) 은법률기술내지입법기술 (Gesetzestechnik bzw. Gesetzgebungstechnik) 또는특히오스트리아에서부르는용어로는입법기예 (Legistik) 등의대상이다. 27) 법률의효과내지영향력 (Wirkung von Gesetzen) 은, 한걸음더다가서면입법계획의단계에서수행하는사전적예측이므로, 결국법률의후속적효과의평가 (Gesetzesfolgenabshaetzung) 이다. 이는일정한의도에따라정립하여현재효력을미치는법조항의관련사항을조사하고그리고이를대안을포함해서관련분과상호연관적으로연구비교하여평가하는것을의미한다. 뿐만아니라이로써입법절차를합리화할수있다고한다. 28) 반면에입법이론 (Gesetzgebungslehre) 은상위개념 (Oberbegriff) 을제공한다. 이는 ( 입법이론이국가관련법의부분영역으로서관련되는한 ) 법률정립의헌법적근거와한계와같은전통적- 법학적요소는물론이고, 법학이외의관련이론등도포함하는그와같은상위개념을말한다. 법정립이론 (Rechtsetzungstheorie) 이라는개념을사용함으로써, 법률정립이외에다른종류의법정립특히명령정립 (Verordnungsgebung) 과 29) 자치법규정립 (Satzungsgebung) 등에도또한주의를기울여야한다. 이점에유의하면입법학내지입법이론의대상과범위가단순하게 제1권력 (Erste Gewalt) 즉입법부의기능에관한이론 의 30) 수준을넘어간다는의미가드러난다. 이보다더넓게접근하는것이규율이론 (Regulierungstheorie) 의개념이다. 이는사회과학분야에속하는것으로그분야의특정한이론적단서를대변한다. 그밖에도입법이론, 입법론, 입법학 (Gesetzgebungslehre, Gesetzgebungstheorie und Gesetzgebungswissenschaft(en)) 등은물론 - 독일에서는드문사례에속하지만 - 법률과학 (Legisprudenz) 31) 까지동의어로사용하고있다. 하지만이는각개념에대한사전적이해의내용이나중심적의미등이얼마나다른지보여주는것이라는점에오히려유의해야한다. 입법이론즉법률정립이론 (Gesetzgebungslehre) 은개별단어에치중하면차라리우량법률정립작업을위한기예이론 (Kunstlehre) 이거나역사적내지실무적체험의전수라는의미를지닌다는데가깝다. 반면에 -론내지 -학(-theorie bzw. -wissenschaft) 을포함하는단어는과학의한분과로서즉전형적으로법학 (Rechtswissenschaft) 을초월하여무엇인가연구한다는모종의별도의지향성을지닌다는의미의단서를보여준다. 법률정립학즉입법학 (Gesetzgebungswissenschaften) 은그범위를넘어가서한개 (eine) 의법률정립이론이 26) 이에관한안내서역할을맡을만한문헌으로는 Karpen (Hrsg.), Zum gegenwaertigen Stand der Gesetzgebungslehre in der Bundesrepublik Deutschland, 1998 그리고 Karpen, Ulrich (hrsg.), Gesetzgebungslehre - neu evaluiert (Legistics - freshly evaluated), (1. Aufl. 2006 ***) 2. Aufl., Baden-Baden: Nomos Verlag, 2008 참조. 27) OEhlinger, Theo (Gesamtredaktion), Methodik der Gesetzgebung - Legistische Richtlinien in Theorie und Praxis, Forschungne aus Staat und Recht 57, Springer Verlag: Wien/New York, 1982 와 Schlaepfer, in: Roedig, Juergen (Hrsg.), Studien zu einer Theorie der Gesetzgebung, Berlin/Heidelberg/New York 1976, S. 192 ff. 을참조. 28) Ennuschcat, DVBl. 2004, 986 (992) 참조. 29) Messerschmidt, Rechtsverordnungen, in: Ergaenzbares Lexikon des Rechts, LdR 122 (Dez. 2004) 참조. 30) Karpen, Gesetzgebungslehre, S. 5. 31) Mader, LeGes 2006, 143 (145); Wintgens (Hrsg.), The Theory and Practice of Legislation. Essays in Legisprudence, 2005; ders., Ratio Juris 19 (2006), 1 und ders., (Hrsg.), Legislation in Context. Essays in Legisprudence, 2007. 국제적차원에서는법률과학 (Legisprudence) 의개념이관철될가능성도있다. 규범학 (Normlogie) 라는개념은오히려희소한사례에속한다. 12 입법학에관한선진외국의연구결과분석과정책적활용방안
아니라다수의다양한 (eine Vielzahl) 단서가포함되어있다는점을강조하여표현하는것이다. 물론그렇게다양한다수의이론적단서는무엇보다도개별단서가소속되어있던원천분과의접근방식에서도출되고유래하는것이다. 법률정립이론즉입법이론 (Gesetzgebungslehre) 은그러므로이념적견지에서는다양한법률정립이론즉입법이론의합명제 (Synthese) 에해당된다. 구체적법률에대한비판은입법이론에속하지아니한다. 다만그비판이개별법률의차원을넘어가는입법이론의적용으로서구현된것인경우에만예외적으로입법론에속한다고인정해야할것이다. III. 법과대학개설과목으로서입법이론 (Gesetzgebungslehre im juristischen Studium) 법과대학의개설과목 (Jurastudium) 으로서입법이론이결코편안하게한자리를차지했다고볼것은아니다. 32) 유행의흐름을타는중인분과또는화사한과목등과경쟁하지않을수없다. 그렇지않아도과도하게넘치는교과과정 (Studienplaene) 에한자리차지하려기울이는경쟁적노력을감안하면입법이론이 장벽위에핀한떨기작은꽃의신세 를 33) 면치못하고있다. 부수과목 (Nebenfaechern) 을개방한다고해서입법학에더크게배려할것이라는바람이충족될것이라는연계성은거의없다. 오히려입법이론은 - 법학방법론 (die juristische Methodenlehre) 과마찬가지로 - 기초법학분야 (ein Grundlagenfach) 에속한다. 이와같은분야에소속되었다고해서법학교과과정의선별에관한특정한지위를획득하는것은물론아니다. 다른기초법학분야의과목예컨대법이론, 법철학등과마찬가지로입법이론은한편으로기초적성격을지녔다고하지만다른한편으로는초보자가접근하기에매우어려워서차라리상급과정의학생에게제공하는과목이라고해야할것이다. 교과과정소속과목으로서는어차피부차적지위밖에얻을수없으므로입법이론은그밖의이른바유보내지예방법학 (Kautelarjurisprudenz) 특히계약의형성 (Vertragsgestaltung) 과목과마찬가지로결국학부의법학교과과정으로는예나지금이나수강지원자수가적게마련이다. 34) 입법이론을방치한다고해서이를결함이라고비난하기만한다면결코공정한처사는아 32) 법률가양성교육의하나로서입법학의지위에관해서는비록최신의것은아니지만 Merten (1986), S. 178 ff. 참조. 독일에서입법학과목을개설한대학으로는함부르크, 베를린, 슈파이어등을들수있다. 그밖에도 Karpen, LeGes 2006, 125 (125 f.) 참조. 그보다절대적으로규모가크다고할수는없지만그래도스위스와같은작은나라로서는상대적으로규모가크다고할수있는개설과목으로서입법학에관해서는 Mader, LeGes 2006, 143 참조. 그밖에도고무적인사례로서 훔볼트토론회 : 법 (Humboldt Forum Recht) 에서 법의제조 (Fabrikation von Recht) 에관한경쟁논문모집에베를린대학생의응모가상당한열기를띠었다는것을들수있다. 이는 2006 년도연방법무부의후원으로시행된것이었다. 연방법무부장관이수상식에참여하여그밖에도학계에서는예나지금이나위계서열적사고방식이지배적이라는관점에서볼때결코자연스럽고당연한일은아니었다고할것이다. www.humboldt-forum-recht.de 참조. 33) Mader, LeGes 2006, 143 (144). 34) 이른바유보내지예방법학분야에대해종전보다더강력하게배려해야한다는요구에관해서는이미 Rehbinder, Vertragsgestaltung, 1982 에서제시한바를참조. 제 2 장독일의입법학연구 13
닐것이다. 법학교과과정에서서열이낮다는사실에대한논거가오히려타당하다는점도인정하지않을수없기때문이다. 법률가라고하면무엇보다도법률을해석하고적용하는것이지법률을작성하는것은아니다. 법학을공부한이중에서매우적은숫자의사람만나중에행정각부의관료중하나로또는각종협회의일원으로직접또는간접적으로입법에관한참고인사역할을맡아법률의문언을작성하는데관련을맺는다. 법학을공부하면대부분법률가로서법률을적용하면서해석하는직무를수행한다. 행정분야법률가이든, 판사든, 변호사든마찬가지이다. 다만직무상규정된형식문건과기존문언등에의존해서법학적능력을관료주의적일상사로대체하여수행하는이들은여기서제외될것이다. 물론입법이론더분명히표현하자면입법기술 ( 즉법률기예 Gesetzestechnik) 에오직적용역할만맡은이도관심을기울여야할것이다. 왜냐하면법률의문언, 계기, 구조등에대한감수성을더높일수있기때문이다. 어차피법학적해석기예내지방법론과입법기술은밀접한관계를이룰수밖에없는것과마찬가지로, 입법내지법률을정립할때언어내지문언은거꾸로구성요건에포섭시킬경우언어내지문언과연계되어작동할것이다. 35) IV. 학문으로서입법이론 (Gesetzgebungslehre in der Wissenschaft) 1. 현황 입법이론은 - 법학에연계시켜평가하는경우가많다는사실을그대로수용하지만 - 여하튼단순하게한개분야라고단정할수는없고오히려여러분야를넘나드는경계영역에속한다고할수있다. 36) 법학내부에서도입법이론은법학을 판례학문 (Rechtsprechungswissenschaft) 으로축소하는경향의방향타에교정용쐐기를박는역할을수행했다. 37) 지금까지입법문제에관하여법학적기본구조에따른문헌이상당히많이출현했다는사실만보아도최소한그수준에서는이와같은교정용쐐기가상당한성과를거두었다고할수있다. 38) 그러나정치학과경제학등의방법론에의거하여체계적일관성을갖춰입법을분석한성과라면독일에서도여전히보완해야할형편이다. 뿐만아니라각개영역의상호비교적분석내지각개국가의상호비교적분석역시꽤나부족한것이현실이다. 39) 거칠게나누면입법이론 (Gesetzgebungslehre) 은두가지차원으로구별할수있다. 한 35) Maihofer, in: Winkler, Guenther/Bernd Schilcher (Gesamtredaktion), Gesetzgebung - Kritische UEberlegungen zur Gesetzgebungslehre und zur Gesetzgebungstechnik (Forschungen aus Staat und Recht 50), Springer Verlag: Wien/New York 1981, S. 3 ff., 25. 36) Smeddinck, Integrierte Gesetzesproduktion. Der Beitrag der Rechtswissenschaft zur Gesetzgebung in interdisziplinaerer Perspektive, 2006, S. 35 ff. m.w.n. 참조. 37) Schilcher, in: Winkler/Schilcher (1981), S. 35 ff. m.w.n. 38) 이에대한증거로는홍수같이밀려오는입법학관련문헌을들수있다. Schreckenberger (1986), S. 187 ff. 에나타난바덴의입법학에관한선별문헌목록 (20 쪽에이른다 ) 이래로수백개의논문이추가되었다. 최근나라별로분류한문헌목록으로는 Karpen (2006), S. 169 ff. 참조. 카르펜에서는다른유럽국가의입법과학및입법기술문헌이포함되어있어그만큼참고할가치가크다. 39) 하지만최근의성과중하나로는 Ismayr (Hrsg.), Gesetzgebung in Westeuropa, Wiesbaden 2008. 14 입법학에관한선진외국의연구결과분석과정책적활용방안
편으로는법정립에관하여연계상황, 조건, 원인, 효과등을인과적-기술적측면에서파악 (eine kausal-deskriptive Erfassung) 하고자노력을기울인다는것이요, 다른한편으로는그와동시에기술이전의내용 (praeskriptive Aussage) 즉사전에설정된목표, 가치, 과제등을관찰하면서법정립을합리적으로그리고가능한한효율적으로형성할가능성과당위성을어떻게든획득하자는것이었다. 40) 입법학 (Gesetzgebungswissenschaft) 의특징을 법사실의연구를기반으로일관성있게구성한입법이론 이라든지 입법에관한준비및수행을개선하기위한입법실무에관한학문적이론 41) 등으로파악하면, 이는입법이론의하부사례중하나를지칭하는데그치게된다. 즉이는그보다더포괄적인규율이론 (Regelungstheorie) 중일부를다룬것이다. 42) 결국입법이론을이렇게포괄적으로파악하면법률하위조항에대하여넓게유추해서효력을미친다는데대해더이상달리논증할필요도없게된다. 그렇다고해서명령정립또는행정규칙의정립등에관한특별한요소까지배제한다는뜻은아니다. 2. 발전 입법이론의발전양상은 - 학계에서통상적인것과비교하면그보다훨씬강력하지만 - 여하튼순환하는것과같았다. 1970년대입법이론의르네상스가도래했으니이로써비로소 - 거의모든과장을거두어내고표현한다고해도 - 입법이론이부재하던일세기를마감했던것이다. 이와같은부활의찬송자들을살펴보면마이호퍼 (Maihofer), 뢰디히 (Roedig), 입법이론에관한교과서를공간한놀 (Noll), 43) 특히그에이어작은교과서를출간한힐 (Hil l) 44) 등을들수있다. 출간된책은특히단행본은독일의경우처음에는오히려희소할정도였다. 45) 스위스법률가협회 (1974) 와 46) 오스트리아법률가대회 (1979) 47) 등의행사이후에독일법률가대회가 1980년처음으로개괄적으로입법문제를다루었다. 그렇지만적극적생산적방식을채택하지는않고법률의홍수 (Gesetzesflut) 와법률의완벽주의 (Gesetzesperfektionismus) 등과같이비판적관점을고수하였다. 48) 독일입법학회가설립되고 (1987) 여기에서독일입법학회보가정기적으로공간되는것도바로이시기였다. 49) 40) Schaeffer (1988), S. 11 ff., 13. 41) Maihofer (1981), S. 24. 42) Roedig, in: ders. (Hrsg.), Studien zu einer Theorie der Gesetzgebung, 1976, S. 5 ff., 8. 43) Noll, Peter, Gesetzgebung (rororo studium Nr. 37), Hamburg 1973. 44) Hill, Hermann, Einfuehrung in die Gesetzgebungslehre, Heidelberg 1982. 45) 대체로 Krems, Burkhardt, Grundfragen der Gesetzgebungslehre - eroertert anhand neuerer Gesetzgebungsvorhaben insbesondere der Neuregelung des Bergschadensrechts, Berlin, Duncker & Humblot, 1979 정도를들수있을정도이었다. 46) Schweizerischer Juristenverein (Hrsg.), Hundert Jahre Bundesverfassung 1874-1974. Probleme der Rechtssetzung. Referate zum Schweizerischen Juritstentag 1974 - Centenaire de la Constituion fédérale 1974-1974. L'Art de Légiférer. Receuil des travaux présentés au Congrès des juristes suisses 1974, 1974. 47) Vorstand des OEsterreichischen Juritsentages (Hrsg.), Verhandlungen des Siebenten OEsterreichischen Juristentages Salzburg 1979, Bd. I, 1. Teil B: Die Gesetzesflut, Gutachten erstattet von Dr. Wolfgang Schmitz, 1979, S. 5 ff. 48) Verhandlungen des 53. DJT Berlin 1980, Bd. II (Sitzungsberichte) Teil Q, 1980, mit Kurzreferaten im Rahmen der Schlussveranstaltung. 제 2 장독일의입법학연구 15
게다가국법학자대회에서입법이론은주제로채택하였다. 50) 이와같이공적으로법학적 기사서임식 이완료되었지만그후에입법주제는다시무대에서사라졌다. 51) 그렇지만입법과학에관한토론과연구가끊겨버렸다는인상을남길정도는아니었다. 이에대한연속성을보여준것이특히법률효과의평가내지사후적입법평가의작업이었다. 52) 현대의법학적입법이론을계속유지하며발전시킨대표주자로는카르펜과 53) 클뢰퍼를 54) 들수있다. 반면에한스슈나이더는특히입법학교과서를공간하여남다른지위를획득하였다. 55) 슈나이더교과서는법학적전통에의거한입법이론서이어서 - 오늘날달리회피할길이없는명령으로수행할수밖에없을 - 다수분과와의교합적입법이론에연계될능력은결여되어있었다고평가할수있다. 한스슈나이더와달리슈레켄베르거가편집자로서발간한논총은그보다무엇인가더보여준다는점에서의미가있었다. 56) 본래입법학이지니고있던독자적전통의기본방향을구현한것으로는주로입법실무자가다소간공무수행적차원에서법률기술에관하여기술한문건이었으며, 최근에출간된것이바로연방법무부의법 49) Deutsche Gesellschaft fuer Gesetzgebung - DGG: 현재의장은카르펜 (Karpen) 이맡고있다. 홈페이지는 dggev@web.de 이다. 독일입법학회 (DGG) 의성립과발전에관해서는 Karpen, in: Letzgus (hrsg.), Fuer Recht und Staat: Festschrift fuer Herbert Helmrich zum 60. Geburtstag, 1994, S. 525 ff. (527 ff) 참조. 그와함께 10 주년기념잡지로 Karpen, Ulrich (Hrsg.), Zum gegenwaertigen Stand der Gesetzgebung in der Bundesrepublik Deutschland - Zehn Jahre "Deutsche Gesellschaft fuer Gesetzgebung", zehn Jahre "Zeitschrift fuer Gesetzgebung", 1998. 오스트리아와스위스에서는오스트리아입법이론학회 (Der OEsterreichischen Gesellschaft fuer Gesetzgebungslehre - OEGGL; 그리고오스트리아입법이론학회의인터넷홈페이지는 http://www.sbg.ac.at/oeggl/ 이며다른나라와유럽의입법학회에링크가개설되어있다 ) 와스위스입법학회 (Schweizerische Gesellschaft fuer Gesetzgebung - SGG) 등의활발하게활동하고있다. 1991 년에유럽입법학회 (European Association of Legislation - EAL) 도설립되었다. - Karpen, LeGes 2006, 125 참조 - 유럽입법학회에서는독자적으로그리고 ( 대부분 ) 영어로노모스출판사에서총서를발간하였다. 지금까지 15 권이나왔다. 2010 년 8 월현재가장최신호인제 15 권은 Mader, Luzius/Heinz Schaeffer, Text and Context - The Development of Legal Techniques and Legal Culture in the New Context of Europe. Proceedings of the 8th Congress of the European Association of Legislation (EAL), 18th/19th September 2008, Vienna, Austria, 2010, 173 S. 그밖에도 Karpen (Hrsg.), Legislation in European countries, 1995; Karpen/Delnoy (Hrsg.), Contributions to the Methodology of the Creation of Written Law, 1996; EAL (Hrsg.), National Legislation in the European Framework, 1998; Mader/Karpen (Hrsg.), The Participation of Civil Society in the Legislative Process, 2006; Karpen, Ulrich (hrsg.), Gesetzgebungslehre - neu evaluiert (Legistics - freshly evaluated), (1. Aufl. 2006 ***) 2. Aufl., Baden-Baden: Nomos Verlag, 2008 등을참조. 그밖에도정리되어있는참고문헌으로는 Karpen, LeGes 2006, 125 (131) 참조. 50) 1981 년도국법학자대회 (Staatsrechtslehrertagen) 의성과에관해서는 VVDStRL 40 (1981), 1982 참조. 논의주제는법치국가의입법 (Gesetzgebung im Rechtsstaat) 이었다. Kloepfer, Eichenberger, Novak 등이발제논문을작성하였다. 51) 놀 (Noll) 의입법이론 (Gesetzgebungslehre) 강의도비극적운명을맞이하였다. 놀의후임교수인뮬러교수가지적한바를직접살펴본다 : 본인은이교과서의기반이었던법정립이론 (Rechgssetzungslehre) 강의또한페터놀교수로부터인수하였다. 놀교수는이영역의선두주자이었으나애석하게도너무일찍사거하기도했지만강의에대한즐거움도 - 특히학생들의관심이워낙적어서 - 상실하고말았던것이다. (Mueller, Georg, Elemente einer Rechtsetzungslehre, 1. Aufl. 1999, S. V; 개정판이나왔다 : 2. Aufl., Schulthess, Zuerich 2006) 52) 아래 IX. 2. 참조. 53) 특히 Karpen, Ulrich (Hrsg.), Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungslehre - Beitraege zur Entwicklung einer Regelungstheorie, Baden-Baden 1989 참조. 54) 특히 Kloepfer, Michael, Gesetzgebung im Rechtsstaat, VVDStRL 40 (1982), S. 63 ff. 참조. 55) Schneider, Hans, Gesetzgebung. Ein Lehr- und Handbuch, 3. Aufl., Heidelberg 2002. 56) Schreckenberg (1986). 16 입법학에관한선진외국의연구결과분석과정책적활용방안
형식성실무안내서이다. 57) 독일에서연방법무부가법심사조직 (Rechtspruefungsinstanz) 으로서중심적지위를차지한다는점을근거로이와같은명칭을붙인것이다. 58) 그와함께오스트리아와스위스의입법이론발전상황에도유의해야한다. 오스트리아의입법기술학 (Legistik) 과스위스의법정립이론 (Rechtsetzungslehre) 이 59) 높은수준의성과를거두었다고평가하는견해는타당하다. 60) 오스트리아와스위스에서이들이론은독일과비교할때훨씬더오래전부터상대적으로더강력하게제도화단계를밟아그영향력도더컸다. 문헌검색에서반드시참고해야할수준에서욀링어, 61) 쉴혀, 62) 발터, 63) 빙클러 64) ( 이상오스트리아 ) 등과플라이너-게르스터, 65) 마더, 66) 뮐러 67) ( 이상스위스 ) 등의인명을제시할수있다. 이들은모두독일어사용권역에속하므로상호학문적비교작업이용이하고또한성과의교환도활발할수있었다. 뿐만아니라유럽의법융합이라는차원과맥락에서도외국특히유럽의입법과학이독일의입법이론에대해가진의미는점차커지고있다. 68) 2000 년대에들어서서입법이론에대한관심은다시뚜렷한강세를보이기시작했다. 이 와같은전개양상의잠정적사태로독일의 2004 년제 65 차독일법률가대회 (65. DJT 주제 : 우량입법으로나가는길 ) 와 69) 유럽차원의우량법정립기획 (das Programm der "besseren 57) Bundesministerium der Justiz (Hrsg.): Handbuch der Rechtsförmlichkeit. Empfehlungne des Bundesministeriums der Justiz fuer die rechtsfoermliche Gestaltung von Gesetzen und Rechtsverordnungen nach 42 Absatz 4 und 62 Absatz 2 der Gemeinsamen Geschaeftsordnung der Bundesministerien, 3. Aufl. 2008. 그이전의것으로는특히 Mueller, Hanswerner, Handbuch der Gesetzgebungstechnik, 2. unveraend. Aufl., Köln 1968와 Bundesakademie fuer oeffentliche Verwaltung (Hrsg.), Praxis der Gesetzgebung - Eine Lehr- und Lernhilfe, - bekannter wohl unter dem Namen des damaligen Praesidenten Mattern - 1984 그리고 Bundesministerium der Innern (BMI), Handbuch zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, 1992 등을참조. 58) 38 Abs. 3 GGO II i.d.f. v. 25. 3. 1996 (GMBl. 1996, 449); 이후이는연방행정각부공동운영규칙은다음의것으로대체되었다. GGO v. 9. 8. 2000 (GMBl. 2000, 526) 참조. 59) 스위스에서는법정립이론을 Rechtssetzungslehre 라고쓰고독일에서는 Rechtsetzungslehre 라고쓴다. 스위스에서는제쭝즉정립을명사로보고독일에서는동명사로보는듯한인상을받는다. 특히문건을검색할때이차이를의식해야다른불편을제거할수있다. 60) Bundesamt fuer Justiz (Hrsg.), Gesetzgebungsleitfaden - Leitfaden fuer die Ausarbeitung von Erlassen des Bundes 3. nachgefuehrte Aufl., Bern 2007; Eichenberger, Kurt (Hrsg.), Grundfragen der Rechtssetzung, Basel 1978; Hotz, Reinhold, Methodische Rechtsetzung - eine Aufgabe der Verwaltung, Zuerich 1983; Rhinow, Réne A., Rechtssetzung und Methodik, Habil., Basel/Stuttgart 1979; Morand, Charles-Albert (Hrsg.). Légistique formelle et matérielle. Aix-en-Provence: Presses universitaires d'aix Marseille, 1999; 개괄적소개로는 Mader, Luzius, Stand und Perspektiven der Rechtsetzungslehre aus schweizerischer Sicht, LeGes 2006, S. 143 ff. 참조 61) OEhlinger (1982). 62) Winkler/Schilcher (1981). 63) Walter, in: Kindermann, Harald (Hrsg.), Studien zu einer Theorie der Gesetzgebung, Berlin 1982, S. 144 ff. 64) Winkler/Schilcher (1981). 65) Fleiner-Gerster, Thomas, Wie soll man Gesetze schreiben? : Leitfaden fuer die Redaktion normativer Texte, Bern : Haupt, 1985. 66) Mader, Luzius, L'évaluation législative, Payot Lausanne, 1985. 67) Mueller, Georg, Elemente einer Rechtsetzungslehre, (1. Aufl. 1999) 2. Aufl., Schulthess: Zuerich 2006. 68) 이에관한개관과문헌에대해서는 Karpen, Ulrich, Gesetzesfolgenabschaetzung in der Europaeischen Union - Erweiterung und Vertiefung der Europaeischen Union als Herausforderung, AoeR 124 (1999), S. 400 ff. 참조. 제 2 장독일의입법학연구 17
Rechtsetzung") 70) 등에서확인할수있었다. 그와동시에최근몇년사이에광의의입법이론에관한단행본이출간되었다. 그밖에도정기간행물및논총등에상대적으로작지만중요성은그보다적지않은많은논문이공표되었다는것은두말할나위도없다. 이른바회색문헌 (sog. graue Literatur) 도평균적수준을넘는역할을수행하는데그주체인정치영역의재단즉프리드리히-에버트재단 (Friedrich-Ebert-Stiftung) 71) 등이입법의주제를수용하였던것이다. 문헌을살펴보면비법률가의입법과학분야의성과와법학적입법연구등이저마다주된흐름을이루다가가끔소용돌이치며이리만나고저리만나는양상을보인다. 그러나법학측에서다른흐름을수용할태세가다른흐름보다결정적으로더강하다. 하지만법률가가작성한문헌은대개순수하게입법이론적성과에해당되지않고대부분입법이론과전통적인법학분야예컨대헌법과법역사등의경계영역에자리잡고있다. 그에해당되는사례로서는우선헌법적연구인 69) 블룸의발제논문 Blum, Peter, Wege zu besserer Gesetzgebung sachverstaendige Beratung, Begruendung, Folgenabschaetzung und Wirkungskontrolle: Gutachten I zum 65. Deutschen Juristentag (DJT), Muenchen 2004 (= Verhandlungen des Fuenfundsechzigsten Deutschen Jursitentages, Bonn 2004, Bd. I, S. 1 bis I 159) 그리고그와동시에발표된슐쩨 - 필리쯔논문과 Schulze-Fielitz, Helmuth, Wege, Umwege oder Holzwege zu besserer Gesetzgebung - durch sachverstaendige Beratung, Begruendung, Folgenabschaetzung und Wirkungskontrolle, JZ 2004, 862 ff. 에누샤트의논문을 Ennuschat, Joerg, Wege zu besserer Gesetzgebung - sachverstaendige Beratung, Begruendung, Folgenabaschaetzung und Wirkungskontrolle, DVBl. 2004, 986 ff. 참조. 70) 가장중요한문건으로통용되는 das Weissbuch "Europaeisches Regiern" KOM (2001), 428 endg. v. 25.7. 2001; sog. Mandelkern-Bericht "Auf dem Weg zu besseren Gesetzen" (Abschlussbericht vom 13.11.2001, 독일어번역판 BMI, in der Reihe "Moderner Staat - Moderne Verwaltung" 으로공간 ; 인터넷에서는 www.staat-modern.de 에서찾아볼수있다 ; 얼마간찬사를보내는평가로는 Smeddinck, Ulrich, Optimale Gesetzgebung im Zeitalter des Mandelkern-Berichts, DVBl. 2003, 641 ff. 참조 ); 4 개통지 Mitteilungen der Kommission "Europaeisches Regieren: Bessere Rechtsetzung" KOM (2002), 275 endg. v. 6.6. 2002, "Vereinfachung und Verbesserung des rechtlichen Umfelds" KOM (2002), 278 endg. v. 5.6. 2002, "Folgenabschaetung (Impact Assessment)" KOM (2002), 276 endg. v. 5.6. 2002, "Eine Kultur des Dialogs und der Mitwirkung foerdern" KOM (2002), 277 endg. v. 5.6. 2002 등참조 ; 그이후로특히유럽연합의각기관상호간합의가나타났다. die Interinstutionelle Vereinbarung ueber "Bessere Rechtsetzung" zwischen dem EP, dem Rat und der Kommission (ABl. C 321 v. 31.12. 2003); die Mitteilung KOM (2003), 71 "Vereinfachung" 의개념정의조항과방법론 ; 제 1 차시행보고서 erster Durchfuehrungsbericht KOM (2003), 592 와집행위원회부서의첨부실무보고서 Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen SEK (2003), 1085; die Mitteilung KOM (2005), 97 endg. v. 16.3. 2005 ueber "Bessere Rechtsetzung fuer Wachstum und Arbeitsplaetze in der Europaeischen Union"; die Mitteilung KOM (2005), 462 endg. v. 27.9. 2005 "Ergebnis der UEberpruefung von Vorschlaegen, die sich derzeit im Gesetzgebungsverfahren befinden" 그리고 die Mitteilung KOM (2006), 689 endg. v. 14.11. 2006 ueber Strategische UEberlegungen zur Verbesserung der Rechtsetzung in der Europaeischen Union ; 그밖에도연차보고서 die Jahresbericht ueber "Bessere Rechtsetzung" gem. Art. 9 des Protokolls ueber die Anwendung der Grundsaetze der Subsidiaritaet und der Verhaeltnismaessigkeit, 예컨대 Bericht KOM (2005), 98 (ABl. C 146 v. 16.6. 2005). 또한 Renda, Andrea, Impact Assessment in the EU. The State of the Art and the Art of the State, Centre for European Policy Studies 2006 그리고 Herten-Koch, Rechtsetzung und Rechtsbereinigung in Europa - Vorschlage fuer eine Verbesserung der Vorbereitung von Rechtsnormen der Europaischen Kommission, Peter Lang Pub Inc, 2003 참조. 최신정보는아래의유럽연합집행위원회인터넷홈페이지참조 : http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/index.en.htm http://ec.europa.eu/governance/impact/index.en.htm 71) 특히 Fliedner, Ortlieb, Gute Gesetzgebung. Welche Moeglichkeiten gibt es, bessere Gesetze zu machen?, Dez. 2001; Fliedner, Moderner Staat - moderne Gesetzgebung (FES Analyse 2004) 와 Fliedner, Qualitaetskriterien fuer die Bundesgesetzgebung und fuer Bundesgesetze, 2006 참조. 18 입법학에관한선진외국의연구결과분석과정책적활용방안
법률의사전적효과, 72) 법률개정, 73) 입법재량, 74) 행정부의규범정립, 75) 협치적법정립, 76) 연방의회회기단위의의회입법평가 77) 등과다음법역사적연구인독일입법의시대별입법기예, 78) 산업혁명기의법과법제화 79) 등을들수있다. 그밖에도특수한문제예컨대실험적입법, 80) 상징적입법, 81) 법률의시한설정, 82) 불가침조항부신법의편입, 83) 준용, 84) 법적의제, 85) 법률수범자, 86) 법률의사전적요구 ( 전문 ), 87) 법률내적정의 88) 등은대개박사학위논문이었다. 유감스럽지만이들중에는 우량법률에관한의무 에대해 우량도서에관한의무 로부응하지못한것이많았다는사실이드러났다. 89) 입법과학적인식의진정한원천이라면뢰디히와그의제자들이편집자로공간한입법이론에관한준비작업및작업과 90) 뢰디히기념논문집이라고 91) 할것이다. 여기에서입법과학의논의에속한많은주제예컨대실험적입법, 상징적입법, 한시법률등을독일어권역에서는처음으로세세히가다듬고다루었다. 입법이론과법정책은또한 ( 이제정간되어버린 ) 법사회학과법이론제13차연차보고서에서도중심적주제로다루었다. 92) 마지막으로유의해야할것은스위스법률가대회에서입법이론과입법기예에헌정한기념논문집이다. 93) 입 72) Kloepfer, Michael, Vorwirkung von Gesetzen, Habiltationsschrift, Muenchen 1974. 73) Brandner, Thilo, Gesetzesaenderung, Berliner Juristische Universitaetsschriften, OEffentliches Recht, Band 24, Berlin 2004. 74) Messerschmidt, Klaus, Gesetzgebungsermessen, Berlin 2000. 75) Axer, Peter, Normsetzung der Exekutive in der Sozialversicherung. Ein Beitrag zu den Voraussetzungen und Grenzen untergesetzlicher Normsetzung im Staat des Grundgesetzes, Tuebingen 2000. 76) Bogdandy, Armin von, Gubernative Rechtsetzung, Tuebingen 2000. 77) Schulze-Fielitz, Helmuth, Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung, Berlin 1988. 78) Mertens, Bernd, Gesetzgebungskunst im Zeitalter der Kodifikationen: Theorie und Praxis der Gesetzgebungstechnik aus historisch-vergleichender Sicht, Tuebingen 2004; Emmenegger, Sigrid, Gesetzgebungskunst - Gute Gesetzgebung als Gegenstand einer legislativen Methodenbewegung in der Rechtswissenschaft um 1900 - Zur Geschichte der Gesetzgebungslehre, Tuebingen 2006 등참조. 79) Vec, Miloš, Recht und Normierung in der Industriellen Revolution, Frankfurt a.m. 2006. 80) Horn, Experimentelle Gesetzgebung unter dem Grundgesetz, 1989. 81) Voss, Symbolische Gesetzgebung. Fragen zur Rationalitaet von Strafgesetzgebungsakten, 1989. 82) Chanos, Moeglichkeit und Grenzen der Befristung parlamentarischer Gesetzgebung, 1999. 83) Boeckel, Instrumente der Einpassung neuen Rechts in die Rechtsordnung - unter besonderer Beruecksichtigung der Unberuehrtheitsklauseln, 1993. 84) Karpen, Die Verweisung als Mittel der Gesetzgebungstechnik, 1970. 85) Jachmann, Die Fiktion im oeffentlichen Recht, 1998. 86) Krueger, Der Adressat des Rechtsgesetzes, 1969. 87) Hill/Fliedner, Gesetzesvorspruch. Verbesserter Zugang des Buergers zum Recht, 1988. 88) Ebel, UEber Legaldefinitionen, 1974; Weber-Lejeune, Legaldefinitionen unter besonderer Beruecksichtigung des Umweltrechts, 1997. 89) Burghart, Die Pflicht zum guten Gesetz, 1996. 90) Roedig/Baden/Kindermann (Hrsg.), Vorstudien zu einer Theorie der Gesetzgebung, 1975; Roedig, Juergen (Hrsg.), Studien zu einer Theorie der Gesetzgebung, Berlin/Heidelberg/New York 1976; Kindermann, Harald (Hrsg.), Studien zu einer Theorie der Gesetzgebung, Berlin 1982. 91) Schaeffer, Heinz/Otto Triffterer (Hrsg.), Rationalisierung der Gesetzgebung - Juergen Roedig Gedaechtnissymposion am 28.-30. Oktober 1982 Salzburg - Residenz, Baden-Baden/Wien 1984. 92) Grimm, Dieter/Werner Maihofer (Hrsg.), Gesetzgebung und Rechtspolitik, Jahrbuch fuer Rechtssoziologie und Rechtstheorie Band XIII, Westdeutscher Verlag, 1988. 93) Schweizerischer Juristenverein (Hrsg.), Hundert Jahre Bundesverfassung 1874-1974. Probleme der Rechtssetzung. Referate zum Schweizerischen Juritstentag 1974 - Centenaire de la Constituion fédérale 1874-1974. L'Art de Légiférer. Receuil des travaux présentés au Congrès des juristes suisses 제 2 장독일의입법학연구 19
법이론에관한총서 (Schriftenreihe) 는독일어권역에존재하지않는다. 하지만 의회법기여논서 (Beitraege zum Parlamentsrecht) 에서입법과학적관심을공유한논저를언제든지찾을수있다. 유럽입법학회 (European Association of Legislation - EAL) 과독일입법학회가공동으로영어판총서를공간하는데여기에는대개유럽입법학회연차대회의기록이실려있다. 법에관한영향력연구 (Wirkungsforschung zum Recht) 라는제목으로부정기적으로노모스출판사에서법률효과의평가즉사후적입법평가에관한논총이공간되고있다. 정기간행물로서는입법논총 (Zeitschrift fuer Gesetzgebung - ZG) 가거의독점적지위를누리고있다. 장점이라면적어도논문분야의문헌이그렇지않은경우보다분산되는정도가낮다는것을들수있다. 계간입법과법학에관한비판 (Kritische Vierteljahresschrift fuer Gesetzgebung und Rechtswissenschaft) 은제목은좋지만경쟁상대가되지않을정도이다. 왜냐하면법정책논총 (Zeitschrift fuer Rechtspolitik) 과마찬가지로법정책적실체의주제를상대적으로더중시하기때문이다. 하지만외국의정기간행물가령스위스의 LeGes, 94) 국제저널 Legisprudence, 95) 하바드입법저널 (Harvard Journal of Legislation - JOL) 등에도유의해야한다. 가끔중요한논문이의회문제잡지 (Zeitschrift fuer Parlamentsfragen - ZParl) 과다른정치학정기간행물에실리기도한다. 현대의다분과초월적입법학논의를결산하여총평한것으로는슈퍼트의 우량입법 에관한개괄적평론을들수있다. 96) 슈퍼트는입법과학발전의최전선을소개하므로, 비록 - 영미의독자를대하는듯풍부하게원문발췌문을소개하는 - 입문서이기는하지만, 그수준에멈추지않는다고인정해야할것이다. 이문건에서더욱분명히드러났지만어떤입법학의논의도미국의문헌을지나칠수는없다는점을새삼지적해둔다. 3. 특수한종류의입법으로서법전편찬 (Kodifikation als Gesetzgebung besonderer Art) 일차적으로법학적인것이면서대개 19세기전반기까지거슬러올라가지만오늘날까지언제나다루어야했던주제가바로법전편찬문제이다. 97) 그렇지만법전작업의개념은 - 최소한독일에서는 - 의미의변천을겪었다. 원래법전편찬 (Kodifikation) 이라는단어는법률제정즉입법 (Gesetzgebung) 을가리킬목적으로사용되었다. 그러나늦어도 19세기말부터 20세기초까지대규모법전편찬작업을 ( 민법전, 상법전, 형법전 BGB, HGB, StGB) 수행 1974, 1974. 94) LeGes (Gesetzgebung & Evaluation), Mitteilungsblatt der Schweizerischen Gesellschaft fuer Gesetzgebung (SGG) und Schweizerischen Evaluationsgesellschaft (SEVAL). 95) 2007 년창간되었다. 발행인은 Center for Legislation, Regulation and Legisprudence in Bruessel (http://www.cwrl.be/eng/legisprud_journal.htm). 그밖에도외국의정기간행물에대해서는 Karpen, LeGes 2006, 125 (126) 참조. 96) Schuppert, Gute Gesetzgebung - Bausteine einer kritischen Gesetzgebungslehre, Sonderheft zu ZG 18, 2003. 97) 특히 Merten/Schreckenberger (Hrsg.), Kodifikation gestern und heute, 1995; Kindermann, UEberlegungen zu einem zeitgemaessen Vestaendnis der Kodifikation, Rechtstheorie 10 (1979), 357; Csaba, Codification as a Socio-historical Phenomenon, 1991; Kuebler, Kodifikation und Demokratie, JZ 1969, 645; Esser, in: Vogel/Esser (Hrsg.), 100 J. oberste deutsche Justizbehoerde, 1977, S. 13 ff. 20 입법학에관한선진외국의연구결과분석과정책적활용방안
한이래로다수의규율사항을하나의복합적법률 (zu einem komplexen Gestz) 즉이른바법전 (einem sog. Gesetzbuch) 으로정리한다는의미를지니게되었다. 역사적법전논쟁과는 98) 성격이전혀다르지만어떤법영역의법전화적성숙성 (Kodifikationsreife) 에관한논쟁은, 그영역에관하여새로운법제화가기획을피할수없으리라는양상이나타날때마다, - 잘못된 - 역사주의적법전논쟁을연상하게한다. 법전화에관한우리시대의소명이결여되어있다 (vom "fehlenden Beruf unserer Zeit zur Gesetzgebung") 는사비니의말은어떤한계도없이인용할수있다. 그렇다고해서이는학파간의분쟁이계속된다는추정까지인정해야한다는뜻은아니다. 사실상그때마다논쟁의초점은, 그영역에특수한문제제기와새로유럽법측면에서유럽연합지침이사전에넓게기획하여결정한이후에개별국가가이를법률로써법전화할능력이나가능성에관한문제점등에맞추어져왔다. 법전편찬의기회내지가능성자체에관해서도, 실체가충분히확립되면 비로소규율을가한다 (Regelung von "hinlaenglich abgeschlossenen Materien") 사상이여전히법전화에관하여지배적인인상을준다는데비추어보되, 99) 뿐만아니라그와반대로역동적으로변천하며개방적인사회를배경으로, 게다가국제적으로연계된경제적상황까지포함하여, 판단해야한다. 그렇다고할지라도법전화이념의미래까지 100) 이와같은변천으로말미암아의문해야한다는뜻은결코아니다. 환경법전 (UGB) 에관한제2차시도가성공적으로마무리되기를기원하는데여기에서여전히법전화의중요성이강조되는것이다. 101) 환경법전은환경법영역의많은연방법률을통합하는데그목적이있다. 그에반하여건축법전 (BauGB) 의목적은연방건축법 (BBauG) 과도시건설지원법률 (Stadetebaufoerderungsgesetz) 을융합하는데한정되어있었다. 사회법전 - 묶음 (SGB- Serie) 을살펴보면워낙사태가복합적이어서여러단계를거칠수밖에없었던법전편찬의 작업이나타난다. 102) 제 1 부 (I) 부터제 12 부 (XII) 까지연속번호를붙인사회법전은, 하나의통 일된유일한 사회법전이아니라다수의법률로구성된사회법전으로존재하며, 이들을묶 는구실은공동제목으로서단순히추가하는방식을채택하였다는것이맡는다. 결코성립한 적이없으며장래에도결코세상의빛을볼수없는법전으로가장유명한것이바로 노동 98) Charakter des historischen Kodifikationsstreites 뒤에상술. 99) Esser (1977), S. 30 f.; K. Schmidt, De Zukunft der Kodifikationsidee, 1985, S. 41 참조. 100) Die Zukunft der Kodifikationsidee 는카르스텐슈미트 (Karsten Schmidt) 가 1985 년에쓴에세이의제목이기도하다. 특히그의훌륭한문장과문체는본받을만하다. 101) 연방환경부소속환경법전기획집단이작성한참고본초안을찾아볼곳은인터넷상다음주소이다 : http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application.pdf/ugb3 이에관한사전준비작업으로는 Kloepfer, Systematisierung des Umweltrechts, 1978; Kloepfer/Messerschmidt, Inner Harmonisierung des Umweltrechts, 1986; Kloepfer et al., Umweltgesetzbuch AT/BT (ProfE), 2 Bde., 1990/1994; BMU (Hrsg.), Umweltgesetzbuch (UGB-KomE). Entwurf der Unabhaengigen Sachverstaendigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium fuer Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, 1998; 사전에진행된토론의상황에대해서는 Bohne (Hrsg.), Das Umweltgesetzbuch als Motor oder Bremse der Innovationsfaehigkeit in Wirtschaft und Verwaltung, 1999; Breuer, Gutachten B zum 59. Deutschen Juritstentag 1992 in Hannover, 1992; 환경법전편찬에관한전체적개관으로는 Riedel, Das Vorhaben der kodifikatorischen Vereinheitlichung des Umweltrechts, 1995 참조. 102) 이에관해서는 Merten, Vierteljahresschrift fuer Sozialrecht 1974, 324 ff. 참조. 제 2 장독일의입법학연구 21
법전 (Arbeitsgesetzbuch) 이다. 103) 그렇다고할지라도이는법전편찬에특유한문제와는전혀관련이없는문제이며, 오히려그만큼더, 지금까지입법자가노동법영역에서해결하지않은채남겨두었던문제에관하여정치적합의로접근할수없다는문제와연계되는것이다. 법전편찬으로조세법을간소화할수있는날이란그자체로존재할수없다. 104) 민법전ㆍ상법전ㆍ사회법전등의법전 (Gesetzbuch) 과혼동하지말아야할개념이소법전ㆍ대법전등의법전 (Gesetzessammlung) 이다. 물론단어자체의본래의미가서로같기는하다. 그리고독일에서독일어의하나로이미받아들인법전편찬개념 (Kodifikationsbegriff) 과유럽연합에서우량입법기획 (Programm Bessere Rechtsetzung ) 의맥락에서사용하는법제화개념 (Begriff der Kodifikation) 과혼동해서는안된다. 105) 유럽연합-집행위원회 (EU-Kommission) 에서는법제화 (Kodifizierung) 이라는용어를 내용의변경을도모하는것은아니지만, 다수의법적행위 (Rechtsakt) 를일관된새로운법적행위로연계시킨다 는의미로파악한다. 반면에내용의변경을가하는법제화는신규작성 (Neufassung) 이라는용어로표현한다. 유럽의법정립기관으로서는 내용의변경을배제한다 는것을그렇게심각하게평가하지않기때문에, 그만큼이두개의의미내용은서로접근하는셈이다. 유럽의용어로서 신규작성 은독일의개념을넘어선다. 독일의신규작성은지금까지분리해서규율하던규율을연계시킨다는내용을전혀인수하지않고, 그저법률의개정 (Gesetzesnovelle) 이라면다소포괄적으로파악하여이를나타내는표현으로사용한다. 106) 4. 법률언어 (Gesetzessprache) 상당한숫자에이르기는하지만비교적오래되고일반적으로규모가작은 법률언어에관한문건 에관한논의를마무리단계에서는반드시다루어야한다는납득할만한지적도있다. 107) 종래입법기술적권고 (Legistische Empfehlungen) 에서는 108) 대부분엄격하고우원하며장식성이강한관공소용독일어 (Kanzlei-Deutsch) 의전통을따르고있었다. 그에따라최근특히유럽법의고무를받아오히려불리하게변천하는법률언어의현황에관하여새롭게논의를전개한이분야의문건은거의없다고해야할형편이다. 109) 스땅달 (Stendhal) 은매일아침프랑스민법전 (Code Civil) 의몇개조문을읽었다고한다. 기본적어조를잊지않기위해서 (pour prendre le ton). 짐작컨대당시법률언어가번역의문제와 103) 이에관해서는 Ramm, in: Merten/Schreckenberger (Hrsg.), Kodifikation gestern und heute, 1995, S. 167 ff.; 그밖에도참고문헌에관해서는 Messerschmidt (2000), S. 143 Anm. 556 참조. 104) P. Kirchhof, Das Gesetz der Hydra, erw. Taschenbuchausg. 2008 참조.. 105) Messerschmidt (2008), S. 111 (117). 106) Messerschmidt (2008), S. 111 (117). 107) 이에관해서는대개 Forsthoff, Recht und Sprache 1940, S. 41; Hass-Zumkehr (Hrsg.), Sprache und Recht, 2002; P. Kirchhof, Die Betimmtheit und Offenheit der Rechtssprache, 1987; Mueller/Burr (Hrsg.), Rechtssprache Europas, 2004; Schoenherr, in: OEhlinger (Hrsg.), Methodik der Gesetzgebung, 1982, S. 211 ff. 참조. 언어학적측면에서접근한것으로는 Heller (Hrsg.), Studien zur Rechtskommunikation, 2007; Lundmark (Hrsg.), Law and Language - Recht und Sprache 2004; Wagner/Cacciaguidi-Fahi (Hrsg.), Legal Language and the Search of Clarity, 2006 참조. 108) 후에상술. 109) Messerschmidt (2008), S. 111 (117). 22 입법학에관한선진외국의연구결과분석과정책적활용방안