제 21 권 6 호통권 459 호 EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 1) 오기환 * 김남심 ** 최근 EU를중심으로차세대가입자망 (NGA) 구축이진행되면서 EC의 NGA 규제권고안초안이발표되고 2008년을전후해회원국별로도세부적인정책방안이논의되는등 EU 차원의 NGA 접근개방정책논의가활발히진행되고있다. 논의는가입자망고도화를위한신규투자유인을제공하면서접근개방을통해공정한경쟁환경을조성하는데집중되며, 기존전화망의망구조나시장상황등에따라다양한접근법이제시되고있다. 본고는 EU의 NGA 권고안초안을중심으로 NGA 의개념및주요국의망구축동향, EC 차원의 NGA 개방정책논의동향, 영국, 네덜란드, 프랑스등 NGA 정책에앞서있는개별국가들의정책동향을살펴봄으로써향후 NGA 투자유인과공정한경쟁이라는두가지핵심정책목표를달성하는데고려해야할정책적고려사항, 상황에따라적용가능한정책수단등에관한시사점을제시하고자한다. Ⅰ. 서론 / 1 목차 Ⅱ. 본론 / 3 1. EU 의 NGA 구축동향 / 3 2. EC 차원의 NGA 망개방정책논의동향 / 13 3. 주요국 NGA 망개방정책사례 / 26 Ⅲ. 결론 / 33 Ⅰ. 서론 최근 EU 주요국에서차세대가입자망구축이진행되면서 EU 차원의차세대가입자망 (Next Generation Access Network; 이하 NGA) 개방정책에대한논의가진행되고있다. EU에서는 2007 년 ERG ** 정보통신정책연구원공정경쟁정책연구실책임연구원, (02)570-4292, khoh@kisdi.re.kr ** 정보통신정책연구원공정경쟁정책연구실책임연구원, (02)570-4116, knsm@kisdi.re.kr 1
(European Regulatory Group) 의정책자문을거쳐 2008년 9월 EC 차원의 NGA 접근제공정책초안이발표되어의견수렴이진행되고있고, 개별국가별로는영국, 네덜란드, 프랑스등에서국내 NGA 구축에맞추어독자적으로정책방향을정하고구체적인정책방안에대한의견수렴이진행되는단계이다. EU 차원의 NGA 정책논의는보다빠른초고속인터넷서비스를제공하는데필요한광통신망등가입자망부문의물리적기반을조기에구축할수있도록적절한투자유인을부여하고동시에변화된환경에서공정한경쟁을제한하는애로설비에대한접근개방방안에집중되어있다. 광통신망구조로의망고도화에대규모투자가필요하고, 공정경쟁을위해도입된망세분화제도 (LLU: Local loop unbundling) 및고주파회선분리제공 (bitstream access) 제도등의기존제도들이동선가입자선로환경에서마련된것이라이에대한개정이필요하기때문이다. 이제까지진행되고있는 EU의차세대가입자망개방제도에관한논의는 EU 시장획정가이드라인상의가입자망세분화 (LLU) 와도매광대역접속 (WBA: Wholesale broadband access) 제도가적용되는 market 11/12( 변경된시장획정안의 4/5) 를대상으로경쟁을촉진하면서투자유인을저해하지않는개방제도를모색하는데초점을맞추고있다. NGA로망업그레이드가되는상황에서 NGA 망에대한접근제공의무범위와방식에있어회원국간정책공조방안을찾자는것이다. NGA 가광가입자망구축으로구체화됨에따라유선광가입자망에대한접근개방 (access) 의무부과방식에대한논의가주를이루고있으나, 보다포괄적으로기존 EU 규제체계에서추진해온설비기반경쟁을 NGA 이행과정에서유지강화하기위해필요한정책원칙을수립하고, 집행가능한정책대안들을모색하는과정을포함한다. 결과적으로 EC의 NGA 권고안을통해나타난 EU의 NGA 정책방향은시장에서망고도화에필요한적절한투자가달성될수있도록유인을주되기술변화로인한경쟁왜곡을방지할수있는규제방안을마련하는것이며, 핵심은도매규제를중심으로하는 EU 규제체계를유지하고, NGA로의이행기간동안기존에이용가능했던 market 11/12(or market 4/5) 의도매액세스서비스연속적으로제공하되 ( 기존상품에대한 passive/active 상품제공유 2
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 지 ), 신규 NGA 도매액세스서비스에는접근제공의무를부여하지않는방식을제안하고있다. 이하에서는 EC의 NGA 권고안초안을중심으로 NGA의개념및주요국의망구축동향, EC 차원의 NGA 개방정책논의동향, 영국, 네덜란드, 프랑스등 NGA 정책에앞서있는개별국가들의정책동향을간략히살펴보고, 국내관련제도에대한시사점을살펴보고자한다. Ⅱ. 본론 1. EU 의 NGA 구축동향 (1) NGA 개념크게보면 NGA는코어망 (Node 이후중계 / 전송망 ) 과함께 NGN( 또는 All-IP) 1) 망을구성하는액세스부문을의미한다. NGN이 All-IP 기반으로다양한액세스망과연동하는것을상정하고있으므로, 넓게보면 NGA는유 / 무선액세스망일체를포괄할수있다. 개념상 NGA의가장큰특징은현재의액세스망보다훨씬넓은대역을제공한다는점이다. EC(2008a) 이나 ERG(2007a) 등에서도모두기존액세스망의고도화 ( 광대역화또는고속화 ) 에초점을맞추고있다. IPTV, HDTV, QoS 서비스등현재보다더넓은대역이필요한서비스가제공될수있도록액세스부문이광대역화되는것이 NGA 라는것이다. 본고에서도 NGA는기존액세스망의고도화 ( 광대역화 ) 로인식된다. 1) ITU-T 는 NGN 을통신, 방송등다양한서비스를제공하고 QoS 가보장된광대역전송기술을활용할수있으며, 서비스관련기능이기반전송기술과분리된패킷기반네트워크로, NGN Access network를 SNI(Service Node Interface) 와개별 UNI(User Network Interface) 간통신서비스에필요한전송을가능하게하는설비일체 ( 케이블, 전송설비등 ) 로정의한다. 기타 All-IP 관련사항은김희수 이종화외 (2007), 김희수 이종화외 (2008a) 을참조하기바란다. 3
가입자망의고도화는다양한기술방식을통해달성될수있으므로 NGA 개념은기존동선전화망과이를대체할수있는광케이블망, 케이블망, 전력선망, 무선기술및이들기술의혼합형태등다양한대체망을포함하는방향으로확대될수있다. EC의 NGA 권고안은 NGA를 최종이용자와백본망을연결하는기존동선 (copper wire) 또는케이블네트워크가입자망의일부또는전부를광케이블 (optical fiber) 로대체함으로써이전에비해현격하게넓은대역 ( 따라서빠른초고속인터넷서비스 ) 을제공할수있는고도화된가입자망 으로정의하였고, ERG(2007a) 는보다기술적인관점에서 가입자댁내의종단점 (network termination point) 과최초집선 (aggregation) point에위치한동 / 광분배반 (copper/optical distribution frame) 까지의전용회선 (dedicated line) 으로정의하였다. 그러나 EU의 NGA 논의는유선전화망고도화에초점이맞추어져있다. 따라서본고도유선액세스망고도화에논의를한정한다. EU에서 NGA 라는단일한용어로통칭되지만네트워크구조측면에서차세대액세스망은광케이블로대체되는정도에따라 FTTH( 국사 ~ 가입자댁내 ), FTTB( 국사 ~ 빌딩의 concentration point), FTTN/FTTCab( 국사 ~node 또는 street cabinet) 등다양한기술이적용된다. 광케이블이가입자에가까워질수록이용자가이용가능한대역폭이확대되고결과적으로전송속도가빨라진다. 기술측면에서는당장 FTTH까지실현될수있으나, 투자수요때문에사업자는단기에적은투자로달성가능한 FTTN/FTTCab 를선호하고, 장기적으로 FTTH 로진화될것이라는전망이주를이룬다. 이하의논의를이해하기위해 NGA 기술방식에대해좀더살펴보기로하자. 우선 FTTH 기술은개별이용자가 1회선을독점하는 P2P(Point-to-Point 또는 End-to-End) 방식과기존케이블망과유사하게다수의이용자가회선을공유하는 PON(Passive Optical Network) 방식으로구분된다. 2) P2P 방식은 ODF(Optical Distribution Frame) 로부터 80km 이내에있는가입자와 1:1 광케이블로연결되고, PON 방식에서는 ODF 에연결된광종단장치 (OLT) 에서최대 20km 범위에있는 Splitter까지광feeder 케이 2) PON 기술은다시 APON(ATM PON), BPON(Broadband PON), EPON(Eithernet PON), IP 기반으로 BPON 과 EPON 을결합한 GPON(Gigabit PON) 등으로다양하다. ERG(2007a) p.12 참조. 4
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 블로연결되고 splitter 에서광피더 (feeder) 가 64 개광케이블로분리되어가입자와 1:1 로연결된다. 즉, 하나의 splitter 에서 64 회선까지수용가능하다. 3) P2P 방식은사실상 속도제한이없으나 PON 방식은현재기술로개인별하향최대 100Mbps, 향후최대 2Gbps 로속도제한이있을것으로전망하고있다. 비용측면에서 PON 방식은운영비및 in-field 포설비용이저렴하고, P2P 방식은유지보수비용및 in-building 포설비용이저렴하다. 현재는 P2P 방식이주를이루고있으나, 다수의사업자가 PON 방식도입을발표하고있어 PON 방식도입증가할것으로전망된다. 4) FTTH 방식 과유사하지만 FTTB 방식은건물의지하또는근방까지만광케이블이연결되고, 건물내부회선 ( 구내망 ) 은광또는동선케이블이연결되는구조라는차이가있다. 건물지하또는건물근방의광종단장치까지는 FTTH와마찬가지로 point-to-point/ point-to-multi point 방식이모두이용될수있다. [ 그림 1] NGA 망의개념도 : P2P 방식 vs. PON 방식 자료 : ERG(2007a) 3) ERG(2007a) p.11 4) EC(2008b) p.6 5
FTTH 방식과달리 FTTCab/FTTN 방식은국사 ~ 가입자댁내방의 street cabinet 구간 (backhaul 이라칭함 ) 은광케이블을연결하고, street cabinet~ 가입자댁내 (sub-loop 이라칭함 ) 까지는동선 / 케이블가입자망을이용하는방식이다. sub-loop 구간의길이및품질에따라속도차이가나는데, 이론상하향최대 100Mbps 속도를낼수 있으나동선구간의길이에따라현재는 20~50Mbps 수준의속도를낼수있다. 5) 이 방식에서는속도향상을위해전화국사내의 MDF(Main Distribution Frame) 에위치했던초고속인터넷접속장비 (DSLAM 등 ) 가 street cabinet으로이동하게되어망구조의변화가불가피하다. street cabinet이수용할수있는가입자가 MDF에비해적기때문에시장점유율이높은사업자일수록가입자망구조변화에따른추가적인광케이블설치비용이증가한다. [ 그림 2] 액세스망유형별아키텍처와최대보장속도 자료 : ERG(2007a) 5) 이방식에서는주로 DSL 방식중 VDSL(Advanced VDSL) 방식으로서비스가제공되는데 Street cabit~ 가입자근방수백미터까지광케이블을연장하여최대 100Mbps 의대칭형서비스가능하고현재기술로도 VDSL2는 50Mbps 달성할수있다. 6
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 기술방식별로망구조가상이하기때문에가입자망의길이가달라지고, 가입자망에서경쟁저해요소또는애로요소 (bottleneck) 가되는부문이다르므로언번들링위치도달라질수있다. 예컨대, FTTC 방식에서는분기국사의 SDF 가접속점이되어가입자까지의 sub-loop 언번들링이규제대상이될수있는반면, FTTH 방식에서는전화국사의 ODF가접속점이되고가입자까지의광망이언번들되어제공되기어려운특징이있다. [ 그림 3] NGA 유형별바틀넥및도매서비스식별 자료 : ERG(2007a) FTTH 방식에서는 ODF~ 가입자댁내까지광케이블 (P2P/PON) 이구축되는데, P2P 방식에서는현행 LLU와같이 ODF에서, PON 방식에서는 splitter 에서 unbundling 이가능하다. FTTB방식에서는빌딩근방 ( 주로건물지하실 ) 의 ONU(Optical network unit)~ 가입자댁내가가입자망구간으로, 빌딩또는빌딩근방 ONU에서 unbundling 이가능하다. 다만이방식에서언번들링을이용하려면 ONU까지광케이블을구축해 7
야하는문제가있다. FTTCab/FTTN 방식에서는 street cabinet 까지광케이블을연결하고 street cabinet~ 가입자댁내까지만동선가입자망을유지하는구조로, SDF 에서트래픽을모아광케이블을통해 ODF 로중계되므로 street cabinet~mdf의동선선로는사실상필요하지 않을수있다. 6) 경쟁사업자는 street cabinet 에있는 SDF 에서 LLU 를이용하거나, SDF 뒤에설치된 DSLAM 7) 에접속하여고주파대역분리제공을이용할수있다. (2) EU 주요국의 NGA 구축동향영국, 네덜란드, 프랑스, 독일등주요 EU 국가에서는기존통신사업자들이 All-IP 망투자의일부로 NGA 망을구축하고있다. 기존통신사업자들이 NGA 망에투자하는데는몇가지이유가있다. 첫째, NGA 망구축에관로구축비용 (trenching/ducting cost, civil engineering cost), 광케이블포설, 빌딩내망포설 (in-house wiring) 비용, 노드별장비비용등막대한초기투자비가소요되지만 NGA 구축과정에서단국국사수감소, 장비효율성증대등을통해운영비용을절감할수있다. 둘째, 인터넷접속, 접속품질개선 ( 대칭형, 더넓은대역수요, 신뢰도개선등 ), 새로운서비스수요 (TV, 게임, UCC 등에서 HD급화질수요증가 ) 에대응하고 QoS 기반의차별화된상품으로매출증대를기대할수있다. 셋째, LLU 기반사업자, DOCSIS 2.0/3.0 기반의케이블망사업자등대체망사업자의액세스망고도화에대응해경쟁우위를유지하는방안이될수도있다. 각국사업자들은이러한 NGA 구축동인의상대적중요도, 동선가입자망및 sub-loop 의길이, 가입자밀집 / 분산정도, 기존네트워크의품질및구조 (topology), 8) 관로등인프라의활용가능성요인등에따라적용하는기술방식을달리하고있다. 6) Street Cabinet 으로 DSLAM 이이동하면서여러 DSLAM 을수용하는상위노드로기능할수도있기때문에 MDF 철거는별개이슈이고정책결정사항이다.(ERG(2007) p.10) 7) NGN 에서의 DSLAM 은기존동선이외에 ISDN 등다양한액세망을수용할수있으며, IP-DSLAM, MSAN(Multi-service Subscriber Access Node) 로불리고, FTTH 망에서는 ONU로도일컬어진다. 8) MDF당 street cabinet의수, 관로용량등이포함된다. 8
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 < 표 1> EU 국가주요사업자들의 NGA 추진동향 국가사업자발표시기 NGN 계획 NGA 계획 영국 BT, 2004. 10 Virgin Media 2006년부터 3년간백본망의 IP화진행 2006년부터 IP망으로가입자이행을개시. 2008년까지과반수의이용자를이행하여 2010 년에완료계획 주요방식은 FTTC 신규건물에대한 FTTP 구축은 2008년 8월에파일럿프로젝트시작 2009년 3월까지 FTTC 가입자 1천만확보계획 2008 년 4 월부터 All-IP 액세 네덜란드 KPN 2005년말 2008년 All-IP 코어망투자완료, 2010년이용자전환완료예정 스네트워크추진 2010 년까지 FTTC + VDSL2 전국포설계획 FTTH 방식은타사업자와제휴방식을통해구축 프랑스 FT, lliad-free, 2005. 6 Neuf Cegetel 2006~2008년의중기사업전략발표에서 IP화언급 2006년액세스망통합 2008년 NGN/IMS 아키텍처통합 2006년 1월 FTTH/FTTB 방식추진발표 2007 년 6월파리시내에 FTTH 구축, 지역으로확장개시 Free, Neuf Cegetel 등경쟁사업자약진 2012 년목표로유선전화망의 2008년말까지 50개도시에독일 DT 2006년 IP화추진 FTTC/VDSL 구축자료 : 1. Ovum(2008), Next-generation access country overview: France, the Netherlands, UK 2. Wik-Consult(2008), The Economics of Next Generation Access-Final Report 국가별상황을간략히살펴보자. 먼저영국은 BT가 2004 년 6월 21CN 이행계획을발표하면서 NGA망구축이시작되어 2008년상반기에 Core/Metro 노드설치를완료하고가입자망고도화가진행되고있다. BT 의 21CN 은 16 개의별도망으로구성된기존통신망을 IP 기반의단일코어망으로통합하는것으로, 동일단국 MSAN(multi-service access node) 에서다양한액세스기술방식을지원하며, 기존의수천개국사가 Metro, Core, MSAN 노드로단순, 집중화되어설비자원의공유를통해비용절감을달성하는구조의망이다. 이중에서가입자망부문에대해 BT는현재기존주택에대 9
해서는 FTTC 방식 ( 하향속도 25Mbps 미만의 VDSL2+) 을, 지역별로신규건축물에대해서는 FTTH 방식의가입자망고도화를추진하고있으며, 2009 년 3월까지 FTTC 가입자 1천만가구를확보한다는계획을발표한바있다. 광가입자망의개방과관련해서는 2008 년 7월 FTTC 기반의 LLU 를제공하기시작했으며 2009 년에는 FTTC 기반의비트스트림방식 LLU를제공할예정으로있다. 전반적으로초기계획에비해 NGA 구축속도는다소지연되고있다. [ 그림 4] BT 의 21CN 개념도 현재 21CN 자료 : 김희수 이종화외 (2008c) 네덜란드유선전화사업자인 KPN은 2005 년말 All-IP 전환계획발표하고, 2008 년 All-IP 코어망투자를완료하였으며, 2010년에는 NGA로의전환을완료한다는계획을추진하고있다. KPN 의 All-IP 망은시내교환기및 MDF 철거를전제로하여기존 PSTN의액세스망을대체해가고, 댁내 (FTTH) 또는 street cabinet(fttc) 에서 140 10
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 여개의 Metro Node까지를광으로연결하는구조이다. 2005년당시 KPN은 All-IP 망투자에총 9억유로의투자비가소요될것으로전망하고, 초기망투자비를기존인프라및국사매각을통해충당할계획임을밝힌바있으며, 2006~ 07 년에이미 2억유로의자금을확보하였고, 2008 년까지 5억유로를추가로확보한다는계획이었다. FTTH방식의가입자망은투자의위험분산과효율성목적으로건설사, 지방정부와공동투자및네트워크전문회사와합작투자를진행할것으로발표된바있다. 9) [ 그림 5] KPN 의 All-IP 망구조개념도 자료 : 김희수 이종화외 (2008c) 주 : 그림에는 FTTH방식은나타나있지않으나, KPN은타네트워크사업자와제휴방식으로 FTTH 망투자도추진하고있음 프랑스는영국이나네덜란드와달리 FTTB/FTTH 방식이주를이룬다. 이는프랑 스사업자들의 sub-loop 의길이가타국가에비해상대적으로길어서 VDSL 방식으 로속도를보장하기어렵기때문이다. 10) FT 의 NGA 망은자체관로와전주를이용해 9) KPN Annual Report(2008) 11
G-PON 방식으로구축되고있다. 2006 년여름파리와인접도시에서 FTTH pilot 테스트를실시하였고, 11) 이후 2007 년 6 월부터 10 여개중소도시에광망구축을시작 하여 2008 년말에는 1백만정도의가입자에실제사용자 (active user) 가 15만 ~20만정도로추정되었다. 2009 년 ~2012 년까지는 FT의 FTTH 구축확대시기로, 2012 년에 200만명의가입자확보를목표로하고있으며, FT는이러한광액세스망구축계획에따라자사의가입자당비용이 2007년의약 4,000유로에서 2012년에는약 1,000유로로감소할것으로기대하고있다. 한편, FT는 2008 년 7월 ARCEP의정책결정에따라경쟁사업자에대한관로제공및빌딩내인입광케이블을비차별적조건으로제공하는것에동의한바있다. 12) 독일에서는 2006년에 DT가 FTTC/VDSL 망구축을시작하였으며, 독일내통신사업자의 sub-loop의길이가상대적으로짧기때문에 VDSL이가입자망고도화의대안으로가장먼저고려되었다. 2008년말까지 DT는전국 50개도시에 FTTC/ VDSL 망을, 1,000여개도시에 ADSL+ 를구축함으로써약 2천만가구에 DSL 기반의초고속액세스망을제공할수있게된다고하였다. 이러한 DT의 NGA 구축노력은과거 2~3 년간전화시장에서주로 LLU 기반의경쟁사업자에게내어주었던시장점유율을회복하고, TPS(VoIP+TV+ 초고속인터넷 ) 수요증가에대응하기위한것으로해석되고있다. 한편, DT의동선망 MDF 철거계획은아직구체화된것은아니나, 2014 년이후 MDF가철거되고 800~900 개의 Metro Node 로통합될것으로알려지고있다. 10) Wik Consult(2008) 의조사에따르면, EU국가의 sub-loop 의평균길이가독일 300미터, 프랑스 750미터, 이태리 400미터, 스웨덴 400미터로프랑스의 sub-loop이상대적으로길다. 11) 프랑스파리시내는사람키높이이상의규모로설치되어있는하수로가있고, 이하수로가빌딩내로연결되는구조로 NGA 구축환경이유럽내최고로인식되고있다. 더구나 2006 년에 NGA 구축사업자 (FT, Free, Cegetel 등 ) 와 ARCEP 은기존에기업용가입자선로와백홀네트워크에적용되던하수로이용대가가그대로광망에적용될경우 NGA 의경제성이없다는결론을내리고, 이를바탕으로 NGA 구축사업자가파리시당국이하수로이용대가를 90% 삭감하는방안에합의하여 (Wik Consult(2008), p.132) 파리시에서의 NGA 구축환경이더욱개선되었다. 12) ARCEP의 NGA 규제원칙및정책결정에대해서는 NGA 정책동향부분을참조하기바란다. 12
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 [ 그림 6] FT 의 FTTB/H 구축계획에따른가입자수및가입자당비용예측 자료 : Wik Consult(2008) 2. EC 차원의 NGA 망개방정책논의동향 (1) 논의배경 1) NGA와망개방제도의개선필요성 NGA 망기술방식에서살펴본바와같이 NGA 망구축으로가입자망의구조나구성요소들이변화함에따라애로요인 (bottleneck) 을식별하고이에대한규제대응방안을모색해야한다는요구가자연스럽게제기되었다. NGA 망구축으로액세스부분의규모 / 범위의경제가달라지면경쟁사업자의네트워크복제가능성 (replicability) 이변화하고새로운애로요인 (bottleneck) 이등장하게되며, 이는당해시장의구조및경쟁상황뿐만아니라액세스시장지배력의타시장전이를통해전체시장경쟁에영향을미치기때문이다. 13) ERG(2007a) 는 NGA 이행에따라가입자망관련도매시장에서 ⅰ) 기존 LLU 제도의이용가능성 (feasibility) 이변화되고, ⅱ) 네트워크구조상 access/backhaul/core 13) ERG(2007a) p.3 참조. 13
의경계가변화 ( 특히광케이블망구축에따라 backhaul 중요성증가 ) 할것으로전망 하고, 망구조변화 (eg. FTTN) 로단기에는경쟁사업자의네트워크복제가능성이오히 려감소하는등기존애로요소 (bottleneck) 가해소되기어려우므로정책수단이필요 하다고지적하였다. 14) 특히 NGA 망구축시관로설치비용 ( 도로굴착비용포함 ), 노드 별장비비용, 건물내망구축비용 (in-building wiring) 등을경쟁사업자의대체망구 축에애로요인으로분석하였다. 15) 이외에망구조변화로인해경쟁사업자가 LLU 를 통해기존사업자의망을이용하기위해투자한 stranded asset 문제, 경쟁의촉진못지않게기존 / 신규사업자의투자를촉진하여설비 / 서비스기반경쟁을조화하는방안등에대한검토필요성도제기하였다. 2) EU 망개방제도이러한배경에서 EC 권고안 16) 은 NGA 이행에따른다양한경쟁이슈를 EU의기존규제체계에수용하여투자촉진과공정한경쟁이라는공동의정책목표를달성하는데필요한규제가이드라인을제시하는데초점을맞추고있다. EU에서는가입자망접근개방에 LLU규제 (EC/2887/2000) 와접근지침 (Access Directive, 2002/19/EC) 이적용되어왔기때문에 NGA 이행에따른정책대응도관련시장에서이들제도의개선방향을모색하는데집중된다. 14) 가령 FTTCab/FTTN 의경우 street cabinet 에서수용할수있는가입자수가기존동선망의국사보다적어가입자증가에따른비용감소 ( 규모 / 범위의경제 ) 효과가더지속적으로발생하므로상대적으로가입자규모가적은경쟁사업자가보다비용감소의편익을누리기어렵고, 아전보다수요의불확실성에따른투자위험증가 ( 투자축소 ) 효과가더커서경쟁사업자의대체망구축이위축될수있다. ERG(2007a) 15) NGA 투자의비용요소중에서관로설치비용 ( 도로굴착비용포함 ) 이전체비용의 50~80% 로가장큰비중을차지하고, 고정비용에해당하는노드별장비비용, 건물내망구축비용 (in-building wiring), 광케이블비용등의순서로비용이발생하여경쟁사업자의망구축을제약하는요인이되는것으로분석하고있다. ERG(2007a) pp.16~18 16) EC 권고안 (EC 2008a) 이 2007. 4. 30일 EC 정보사회커미셔너 Reding 의요청에따라 ERG(2007) 을작성된 ERG(2007a) 에기반하고있기때문에두문서의기본적인정책방향은유사하고, 구체적인정책방안에서다소차이가있다. 자세한사항은이하의 EC 권고안초안에관한 ERG 의견을참조하기바란다. 14
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 양규제는관련시장의 SMP(Significant market power) 사업자에게접근제공의무 를부여하고있다는점은동일하나, 17) 적용대상이나조치측면에서차이가있다. 적용 대상에있어 LLU 규제는음성서비스제공에필요한동선가입자망 (metallic twisted pair) 접근개방의무를규정하고있는반면, AD는모든형태의전자통신네트워크설비에대한전반적인접근개방원칙을규정하고있어보다포괄적이다. 규제조치측면에서는 LLU 규제가동선가입자선로에대한동선일괄제공 (full unbundling) 과고주파대역분리제공 (shared access) 의무만을규정하는반면, AD는제12 조에서 9개항에걸쳐 SMP 사업자의특정망요소에대한접근제공의무를포괄적으로규정하고있다. SMP 사업자의망요소제공의무에는가입자망뿐만아니라인터페이스, 프로토콜, 기타다른기술요소, 코로케이션, 지능망, 로밍등단대단서비스호환성에필요한서비스, 운영지원시스템 (OSS: Operational Support System) 또는동등컴퓨터시스템접근제공등지배력의원천이될수있는다양한망요소에대한접근제공의무가포함된다. 18) EU 규제체계상 NGA 이행과관련하여직접적인분석대상이되는관련시장은 Market 11/12( 개정안의 Market 4/5) 19) 이다. EC는초고속인터넷서비스의도매시장 17) 2002 년이후 EU 규제는 EC 시장획정권고안 (2003/311/EC) 에서사전규제부과대상시장을식별하고, FD(Framework Directive, 2002/21/EC) 제16조 (1) 및시장분석가이드라인 (2002/C 165/03) 에근거하여관련시장의경쟁상황을분석하여개별규제지침 ( 접근지침, 보편적서비스지침등 ) 에서정한규제의무를부과하고있으므로 LLU 규제나접근지침에따른규제의집행절차는동일하다. 이때개별규제의무는 FD 제8조에서정한규제목적을달성하는데적합해야한다. 참고로 FD 제8조는목적에비례한규제및기술중립적규제, 인프라에대한효율적인투자및혁신촉진, 경쟁의왜곡 / 제한방지등을통한경쟁촉진, EU 내부시장의발전, 이용자의편익극대화등을규제의목적으로정하고있다. 18) LLU 제도, 접근지침과 NGA 권고안을비교한이하의 < 표 3> 을참조하기바란다. 19) EU는 2007년규제완화차원에서사전규제의무부과대상시장범위를대폭축소하는방향으로시장획정권고안 (2007/879/EC) 을개정하였다. 동개정안에서 EU는초고속인터넷서비스도매시장에해당하는기존 market 11/12에유효경쟁이부족하다고판단하여양시장을사전규제대상으로유지하고, market 11은 market 4(wholesale physical network infrastructure access at a fixed location) 로도매 active access를제공하는 market 12(Wholesale broadband access) 는 market 5로명칭을변경하였다. Market 4/5에포함되는시장범위는기술변화를고려하여부분적으로변경되었다. 자세한내용은시장획정변경안해설서 (C(2007)5406) pp.29~35 참조. 15
으로서 passive access방식의도매망세분화접속 (wholesale unbundled access; market 11) 을별도시장으로획정하고동시장에 SMP가존재하는경우 AD에따라물리적 (layer 1) 접근을제공하도록규정하고있다. 또한초고속인터넷서비스의도매시장으로서 passive access 이외에 active access 방식의도매광대역접속 (WBA: Wholesale broadband access, market 12) 을별도시장으로획정하고동시장에 SMP 가존재하는경우 AD에따라 WBA 제공의무 (layer2/3) 를부과한다. EU의사전규제는지배력의원천이되는도매서비스에집중되므로, 금번 EC 권고안도 NGA 이행으로영향을받는도매시장 (Market 11/12 또는 4/5) 의 SMP 사업자에게집중된다. 20) 이중에서도 EU의 NGA 망개방논의는 Market 11에집중되어있다. 경쟁사업자에게 passive 방식으로망요소를제공하는것이경쟁사업자의대체망투자와경쟁에가장중요하다고보는듯하다. 후술하겠지만 EC 권고안에서는동시장의 SMP 사업자에게관로, in-building wiring, dark fiber, colocation 등기술방식에따라애로요인에다양한규제의무를부과한다. 기존제도와비교할때광케이블을접근제공대상에포함한다는점이눈에띄는차이점이다. 기존시장획정권고안에서는 Market 11의대상에광케이블및관련설비구축이포함되지않았다. LLU 규제가적용되는 Market 11의경우가입자망 (local loop) 을 유선공중전화망에서가입자와전화국사내 MDF 를연결하는 physical metallic twisted pair circuit 으로정의하여동선이아닌광가 입자망은제외하였다. 21) 그러나 2007 년시장획정개정권고안설명서 (C(2007)5406) 는 Market 4 에포함되는 local loop 은 metallic local loop/sub-loop 에국한되지않 20) passive access 는물리적망요소만제공하고, active access 는물리적망요소와관련설비를일체로제공하는방식을의미한다.( 예를들어, LLU vs. Bitstream access, unlit fiber 제공 vs. 전용회선제공 ) 21) 반면 AD의가입자망정의는 유선공중전화망에서가입자와전화국사내 MDF 를연결하는물리적선로 (physical circuit) 라고정의하여광가입자망을포괄할수있어양제도간차이가있다. ERG(2007a) p.Ⅸ 결국 AD와달리 EC 시장획정권고안의 market 11은 metallic loop/sub-loop 만을 local loop 으로규정하여광케이블을규제대상에서제외하였다. 광케이블개방의무가 AD의 SMP 의무와상충되지는않지만, 사전규제대상시장범위에포함되지않았다는의미이다. 따라서기존규제체계에서는 market 11에서 SMP를보유한사업자라도광케이블개방의무는없었다. 16
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 으며, 기술변화를반영하여최종이용자에게연결하는데필수적인모든관련물리적인프라 (all relevant physical infrastructure necessary to reach the end consumer) 라고언급하고있어, 광가입자망도접근개방대상에포함하고있다. 이하에서살펴보겠지만이외에금번 EC의 NGA 망개방권고안초안은 market 11( 또는 Market 4) 의규제수단으로 dark fiber의개방뿐만아니라관로및관련설비의개방의무도규정한다는점에서이전과차이가있다. Market 12의경우, 이미기존제도에서모든형태의도매광대역접속을포함하고, NGA로이행하더라도대역이넓어질뿐기존서비스와연쇄적대체관계를형성하는한제도변화요인이적어 EC 권고안초안에는특별한제도변경사항이없다. 다만, NGA에서이전과다른도매상품이제공되는경우에는기존상품과의대체성을판단하여별도의시장을획정하는방안을고려할수있다는원칙만을언급하고있다. (2) EC 권고안초안의주요내용 EC 권고안은 NGA 도입초기단계에규제정책방향을정하여규제불확실성을해소하고, 회원국간정책일관성을유지하는것을목적으로한다 ( 제1조 ). 전술한바와같이가입자선로에대한도매서비스를제공하는 Market 11/12( 개정시장획정권고안의 market 4/5) 의 SMP 사업자에게부과할접근제공의무의내용, 각국규제기관의권한과정책방향에관한가이드라인을제시하고있다. 또한 EC 권고안은회원국의 NGA 이행이케이블망, 전력선통신, 무선망등다양한기술방식으로진행될가능성을배제할수없으나, 현재기술발전속도나사업자의사업전략등을고려할때유선부문에서 FTTH/FTTB, FTTCab/FTTN 등의기술방식을중심으로진행될가능성이가장높을것으로예상하고이를중심으로정책방안을마련하고있다. EC 권고안은크게일반원칙과정책방안으로구성되어있고, 접근제공의대가산정원칙과접근제공절차의동등성에관한사항은부록에서상세히다루고있다. 권고안의내용은다음표와같다. 17
< 표 2> EC NGA 권고 ( 안 ) 의주요내용 구분규제의무적용기준 - SMP 사업자에기존 / 신규관로, civil engeering works 관로접근등에대한접근개방의무부과제공 - 의무사항및대가규제방식을정하여표준약관 (reference (Duct access) offer) 개정 ( 제4조 ) Annex 1의대가규제방식규정 : 기존 / 신규관로등의설비대가산정기준차등화공통의무 - 권고안발효후 6개월이내접근제공대상, 대가, 절차등을표준약관에반영하여공표 ( 제9조 ) - 망구조변경, 접근개방이용에필요한정보제공 ( 제10 조 ) 투명성 - 기존사업자와경쟁사업자의공동설비구축 (build-and-share ( 제9조 ~12조 ) project) 권장 ( 제11조 ) - 의도하지않게동선가입자망을유지 확대하도록하는관련제도개선 ( 제12조 ) in-building - 액세스망끝단에서복수의경쟁사업자가경쟁할수있도록 wiring 접근 concentration point를설정하고, 필요시 concentration Market 11 제공 ( 제14조 ) point에서광케이블에대한 sub-loop unbundling 제공 (or Market FTTH - 관로접근, in-building wiring 에대한 sub-loop unbundling 5 관련 ) 추가설비으로경제적진입이불가능한경우경제적진입이가능개방 ( 제15조 ) 한수준을정하여추가적인물리적설비 (eg. unlit fiber 등 ) 접근개방의무부과정보제공 - FTTCab/FTTN 이행시제공사업자가이용사업자에게망 ( 제16조 ) 구조변경계획통보및관련일정협의 - 표준약관에제공대상및대가산정방안반영 ( 제17조 ) - 코로케이션, 전원공급등 sub-loop unbudling 관련부대서비스제공 ( 제17조 ) FTTCab - 코로케이션에대한비차별적접근, 가상적코로케이션 sub-loop /FTTN 등보완조치강구 ( 제18조 ) unbundling - sub-loop unbundling 이용시필요한 backhaul 접근제 ( 제17 조 ~20조 ) 공 ( 제20조 ) Annex 2에서제공시한, 서비스관리, 서비스품질협정 (SLA: Service level agreement) 등에관한투입동등성의무규정 18
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 구분규제의무적용기준 Market 11 (or Market 5 관련 ) FTTCab /FTTN 기타 - SMP 사업자의신규서비스출시로인한경쟁저해위험해소 ( 제21조 ) - 장기적으로 FTTH/B 전환을유도하는정책추진 ( 제22 조 ) - 신규서비스라도연쇄적인대체재 (chain substitutes) 인 Market 12 ( 또는 Market 5 관련 - 도매광대역접속 (WBA) 경우기존서비스의증분적인업그레이드로보아기존 WBA 제공의무부과 ( 기존서비스와대체관계가약한경우별도시장획정고려 ) - 경쟁사업자의설비투자결정을왜곡하지않도록물리적 설비제공대가와 WBA 요금의일관성유지 EC 권고안은특징은다음과같은몇가지로정리할수있다. 먼저 EC 권고안해설 서는동권고안이이미달성한서비스기반경쟁을보호하면서가능한한설비기반 경쟁을촉진하는방향으로점진적인규제방식 (gradation of remedies) 을적용하고있 다고지적하고있다. 22) 일반적으로 EU 규제체계는소매시장이유효경쟁상태가아닌 경우수직적공급사슬상의최상위에규제의무를부과하고소매시장경쟁상태를판 단한후, 차상위계층에대한규제부과여부를결정하는방식을적용한다. 23) 이러한 맥락에서 NGA 권고안은 Market 11의 SMP 사업자에대한관로접근 (duct access) 등의의무 24) 와기술방식별로 in-building wiring, sub-loop unbundling 등설비에대한 passive access 접근제공의무를우선적용하되, 이를통해충분한진입과경쟁이불가능한경우접근제공대상을확대하고있다. 또한 active access 방식의도매광대역접속 (WBA) 서비스는 passive access 의보완수단으로서의미를부여하고있다. 이러한정책원칙은 LLU 제도를통해경쟁사업자의네트워크기반이어느정도갖추어진상황에서네트워크의가장깊숙한단계까지경쟁사업자의투자를촉진함으로써장기적으로설비기반경쟁을촉진하기위한정책방향으로이해할수있다. 22) EC(2008b) p.9 23) 시장획정권고안 (2007/879/EC) recital 15. 24) EC(2008a) 에서는관로, civil engeering works, active 방식으로제공되지않는설비등에대한접근을관로접근 (duct access) 로통칭하고있다. 19
둘째, 기술방식별로차별화된규제방식을도입하고있다. 즉, 기술방식별로경쟁사업자의망구축에장애가될수있는망요소를식별하여규제를차등화하고있다. 상대적으로망구조변화가적은 FTTH/FTTB에대해서는 in-building wiring 개방을위주로필요시유휴광케이블 (unlit fiber) 등추가설비개방의무를부과한반면, 망구조변화가예상되는 FTTCab/FTTN 에서는 sub-loop unbundling을중심으로 street cabinet 에대한코로케이션등부대서비스, sub-loop 세분화이용에필요한백홀 (backhaul) 접근허용등의의무를규정하고있다. 이는 EU의일반적규제원칙중하나인기술중 립적인규제가, 특정기술을선호또는차별하지않는것을의미하지만 25) 기술특성의 차이에따른회원국규제기관이규제의무를조정하는것까지포함함을의미한다. 다만 ERG(2008) 는이러한차등화에도불구하고실제회원국의기존네트워크구조나사업자의신규 NGA 구축전략이 EC 권고안이상정하는것보다훨씬다양한방식으로전개될가능성이크므로활용가능한정책방안의범위를보다확대하는것이바람직하다는의견을제시하고있어향후논의과정에서규제대안은더욱확대될가능성도있다. 셋째, EC 규제안은접근개방규제의절차적기준을상세히제시하고있다. 관련시장의 SMP 사업자가수직결합된경우가많은방송통신산업의특성상접근의무를규정하더라도접근제공의지연, 기술표준등정보제공거부, 접근제공상품의품질저하등으로인해실질적인경쟁이저해될수있다는우려가 EU 규제체계논의과정에서지속적으로제기되어왔고, 이에대한정책대응이비차별적접근제공절차를규정하는방식으로도입되었다. EC 권고안은요금규제와정보제공에관한기준과절차를권고안의첨부로제시하고있다. 요금의경우권고안은원가에기반하되이용량에기반하여요금을설정하고, 지역별원가차이를인정하는방안을채택하고있다. 또한관로등의설비이용대가와관련하여기존설비와신규설비요금의원가산정방식을 25) 예를들어 Market 4의 SMP 사업자에게 FTTH 제공의무를부여하고있는데, PON 방식으로 FTTH 망을포설하는경우망구조가유사한케이블망과의기술중립적규제방식을고려해야함을의미한다.(EC(2008b) p.8~9) 20
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 차등화하여, 기존설비는회계규제에의한원가산정치를기준으로요금을산정하고 신규설비는설비원가에추가하여당해설비의투자로인해 SMP 사업자가부담해야 하는위험프리미엄 (project specific risk premium) 을반영하도록하였다. 26) 설비이용 에부가하여이용하는부대서비스도기존설비를이용하는경우와신규서비스를이 용하는경우로구분한다. 이외에설비별원가요소도정하고있다. 27) 접근제공절차와 관련하여자산정보제공, 접근신청이후제공까지의시간, 유지 보수및운영에필요한정보제공, 서비스품질등에서 SMP 사업자의소매부문과경쟁하는사업자에게도동등한기준과절차가제공되도록투입동등성원칙을천명하고있다. 이를위해각국규제기관은관련사항을권고안발효이후 6개월이내에 SMP 사업자의표준약관 (reference offer) 에반영하고, 서비스품질수준에관한지표를사업자간합의로도출하여, 성과목표치를제시하고기준에미달하는경우사업자간보상까지강제하도록하였다. 마지막으로권고안은현단계가 NGA 투자초기인점을감안하여경쟁을보호하면서시의적절한투자가가능하도록각국규제기관의시의적절한시장분석을강화하고, 기존규제중에서 NGA 이행을촉진하는방향에부합하지않는규제의무의개선을요구하고있다. 28) 이상과같은 EU NGA 권고안을기존 LLU 제도및접근지침과비교하면다음표 26) 권고안 (EC 2008a) <Annex 1> 제7조는위험프리미엄을반영한신규투자의요구수익률은 CAPM(Capital Asset Pricing Model) 방식또는이에준하는정도로공신력있는방식을이용하여산정할것을권고하고있다. 동조에서 EC는기존유 / 무선사업자의 WACC(Weighted Average Cost of Capital) 가평균적으로 8~12% 이므로신규투자의 WACC 는이보다높을것으로전망하고있다. 27) 권고안 (EC 2008a) <Annex 1> 제6조는다음과같은접근원가요소를비례원칙에따라원가에배분하도록규정하고있다 : a) 관로및다른망요소에대한접근신청및제공을수용하기위해소요된자본지출, b) IT 시스템의운영및관리비용, c) 도매상품관리에발생하는운영비용. 28) 예를들어향후신규망투자가광케이블에집중될것으로예상되고광가입자망에서도 ( 동선가입자망에서와 ) 동일한기능을지원할수있는상황에서기존규제의무 (CPS/PS/WLR 등 ) 를준수하기위해동선가입자망을새로구축하는것은부적절하므로이에대한회원국규제기관의검토와제도개선이필요하다는의미이다. 21
와같다. 접근지침은포괄적인접근규제원칙과의무등일반원칙을규정한다는점에서, LLU 제도는 Market 11을적용대상으로한다는점에서 NGA 권고안과비교대상이될수있다. NGA 권고안과 LLU 제도가 Market 11/12에적용되므로적용대상측면에서양자가동일하며, 적용사업자나이용사업자도대략적으로동일하다. SMP 기준이시장상황의변화에따라변화된측면이있으나이들관련시장의 SMP 사업자에게접근제공의무를부과한다는점에서도동일하다. 반면동선가입자망만을접근제공대상으로하는 LLU 제도에비해 NGA 권고안은광가입자망을포함하며, 기술방식별로관로접근, in-building wiring, sub-loop unbundling, unlit fiber 접근, backhaul 접근등다양한접근제공대상을명시하고있다. 또한망대가를원가기반으로규제하는점은동일하나 NGA에서신규 / 기존설비에대한원가차이인정, 위험프리미엄에대한추가적인고려등이다르다. 마지막으로 NGA 권고안에서투입물에대한동등성규정을 LLU 규제보다상세히하고있는점도차이가있다. < 표 3> EU LLU 제도, 접근지침 (AD) 및 NGA 권고안비교 LLU(2000) Access 지침 (2002) NGA 권고안 (2008) - Market 4(physical network 의무제공사업자 - 97/33/EC 및 98/10/ EC의 fixed public telephone network 시장의 SMP 사업자 - NRA가지정 - EC FD 제16조에따른시장분석결과 SMP 사업자로지정된사업자 ( 제8조 ) infra access) 및 Market 5 (Wholesale broadband access) 시장의 SMP 사업자 (FTTH/ FTTN 방식의 NGA망에만적용 ) - EC FD에따라 NRA 지정 - 97/13/EC 에따라 이용사업자 승인받은사업자또는회원국국내법상커뮤니케이션서비스제공사업자 - 모든공중커뮤니케이션네트워크사업자 (public communications network operator) - 모든공중커뮤니케이션네트워크사업자 22
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 LLU(2000) Access 지침 (2002) NGA 권고안 (2008) - 투명성 ( 제 9 조 ) - 비차별 ( 제 10 조 ) - 회계분리 ( 제 11 조 ) 제공대상및규제의무 - local loop( 광가입자망제외 ) - full/shared unbundling 및부대서비스 ( 코로케이션, 케이블커넥션, 기술시스템관련정보등 ) 제공의무 - 제공대상설비, 방식등에관한표준약관제정 - 특정네트워크설비접근제공의무 ( 제12조 ) 1) LLU 포함특정망요소및설비접근제공 2) 신의성실로접근제공요청협상 3) 이용중인설비의접근철회금지 4) 재판매가가능하도록도매서비스제공 5) 인터페이스, 프로토콜, 기타다른기술요소접근허용 6) 코로케이션서비스제공 7) 지능망, 로밍등단대단서비스호환성에필요한서비스제공 8) OSS 또는동등컴퓨터시스템접근제공 9) 상호접속제공 - 요금규제및원가산정의무 ( 제13조 ) - 기존 / 신규 duct, civil engineering works, active 방식으로제공되지않는기타망요소등의접근제공 - 투명성의무 : 망구조변경등정보제공, 요금및설비제공조건 6개월이내표준약관에제 / 개정등 - FTTH 방식 : in-building wiring access, dark fiber/odf unbundled access - FTTN 방식 : sub-loop unbundling( 관련 backhaul 접근개방포함 ), 코로케이션등부대서비스, 관로 /dark fiber 접근제공 - WBA( 부대서비스포함 ) 접근제공의무 요금설정 - 원가기반 - - 원가기반 (risk premium 반영 ) - 역사적원가-감가상각 ( 역사적원가에공통비, 자본비용반영 ) -CAPM(or 동등한방법론 ) (3) ERG의의견위에서설명한 EC의 NGA 권고안은이해당사자의의견수렴을위한초안으로제시된것으로 2008 년 9월권고안초안이발표된이후이해당사자들의다양한의견이제시되었다. 이하에서는 ERG(2008) 의의견만을간략히살펴보기로한다. 전술한바와 23
같이 EC 권고안은 ERG가발표한 NGA 규제정책방안 29) 에기초하고있으나, 최종적으로발표된권고안초안은 ERG의정책방안의내용과차이가있다. EC NGA 권고안에대한 ERG의의견은 ⅰ) 회원국규제기관의자율성이확대되어야하며, ⅱ) NGA 도입초기인점을감안하여 passive/active access 방식의적절한조화를통해설비 / 서비스기반경쟁을조화롭게촉진할수있어야하고, ⅲ) 이용대가등지나치게세부적이고엄격한기준을보다탄력적인방향으로개선해야한다는것에집중된다. ERG는각국의시장환경이상이하므로 EC 권고안에서는다양한시장상황에맞게활용할수있는정책수단을포괄적으로제시하고회원국규제당국이상황에맞게선택할수있어야한다는점을특히강조하고있다. 제3조에서회원국상황을고려하지않은 NGA 이행시나리오에기반하여, 제4조의관로접근개방의무부과, 제9조에서 6개월이내표준약관제정등을규정한것은회원국시장상황이나규제당국의자율권을침해하는것으로 EU 규제체계에부합하지않는다고지적하고있다. ERG의 EC 권고안에대한의견을요약하면다음과같다. 첫째, 규제범위측면에서권고안제1조가 NGA 관련시장의 SMP 사업자에대한규제의무의가이드라인을정한다는목적을밝혔으나, 제3조 ( 지리적시장획정 ), 제7조 ( 연쇄적대체성 (chain substitutes) 을고려한상품시장획정유지 ), 제23조 ( 대체성의연쇄고리가단절되는경우별도상품시장획정고려 ) 등에서시장획정및시장분석을다루고있어 EU 시장획정권고안 (2007/879/EC) 및 SMP 가이드라인등과중첩되는측면이있고, 회원국규제기관이시장획정안을변경할수있도록하여규제의불확실성을해소하겠다는본래의취지를약화시키는측면이있다고지적하였다. ERG는기존 EC 규제체계상경쟁상황이현저히변화된경우 NRA가 3년이내의범위에서시장분석을수행하도록하고있으나, 장기적으로지속적인투자가요구되는 NGA 투자의속성을감안하여충분히긴기간동안규제확실성을보장할수있는규제방식의도입이필요하다고주장하였다. 둘째, NGA 망규제는기존사업자와경쟁사업자의효과적인인프라투자를촉진해 29) ERG(2007a) 24
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 야하므로투자의사다리이론 (ladder of investment) 에입각하여규제수단에우선순위를두어야하는데, 권고안초안은지나치게관로접근규제로모든애로요소를해소할수있는것처럼정책방안을마련하고있다고지적하고있다. ERG는관로접근제도가프랑스, 포르투갈등에서는성공적인정책이었으나, 선로포설시관로를이용하지않는네덜란드에서는이용할수없는규제수단이며, 제11조와같이설비를공동구축 (build-and-share) 하는방식에서도기존사업자가경쟁사업자에비해월등히높은시장점유율을차지할것으로예상되는경우에는경쟁사업자의가입자감소등의위험이더큰방식이라고평가하였다. 또한관로접근이외에 in-building wiring, passive access 수단에지나치게의존하는경우오히려 active access 규제조치에근거한서비스기반진입을지연하거나막을수있다는점도지적하였다. ERG(2008) 은따라서 passive access 수단에대한과도한집중보다 active access 수단을확대하는것이필요하며, EC 권고안에서선택가능한다양한정책수단을제시하여각국사정에따라규제당국이정책방안을선택하는방안이되어야한다고주장하였다. 셋째, 제5조에서 EC가관로접근규제를독립적인접근의무중하나로판단하는것으로보이나관로접근은 LLU 의무의부대서비스 (ancillary service) 로부과될수있어야하며, 관로접근규제가기술적, 물리적, 경제적으로적용할수없는경우추가적인정당성입증없이다른 passive access 수단 (unbundled access 포함 ) 을사용할수있어야한다고지적하였다. 따라서 ERG는 EC 권고안이 dark fiber/odf 접근등보완조치를마련하고있으나, 원칙적으로규제기관이판단하여가장적절한수단을탄력적으로적용할수있는제도가되어야한다고주장하였다. 넷째, 관로등의설비에대한이용대가설정방식에있어 EC 권고안이합리적이지도실현가능하지도않으며, 지나치게규범적이라고평가하였다. 특히이용량기반요금설정은다른도매상품요금설정방식과상이하므로제도의실효성에대한분석결과를공개할필요가있다고전제하고, LRIC(Long-run Incremental Costs) 라는보편적인산정방법을이용하여지리적비용격차, 신규 / 기존설비의원가차이등을고려한요금설정에이용할수있으므로이용대가에대한별도의규칙을마련할필요가없다 25
고주장하였다. 이러한근거로 ERG 는이용대가의지리적비용차이, 신규 / 기존설비간의원가차이를반영하는것에지나치게집착하는경우규제일관성이후퇴할수있고, 실제사업자들은전국또는지역시장단위로관로등의설비원가를관리하기때문에사실상획득불가능한상세원가자료를필요로하는이들규제를적용하기어렵다는점을들고있다. 또한권고안의관로등의대가산정방식은신규관로가 concentration point~ 댁내까지구성되는것으로가정하나네덜란드등국가에따라 local loop 전체에관로가포설되지않은경우도있어활용할수없는경우도고려해야함을지적하고있다. 30) 3. 주요국 NGA 망개방정책사례 31) EC 권고안초안이최근에논의되고있으나, 영국, 네덜란드, 프랑스등가입자망고도화가조기에진행되고있는국가에서는 2005 년을전후하면서부터독자적으로가입자망고도화에대한정책방향및기존망개방제도개선방안이논의되어왔다. 제도논의의대부분은 All-IP 환경에맞는설비개방및 LLU 제도에초점이놓여져있다. 이하에서는 NGA 관련정책수립에적극적인영국, 네덜란드, 프랑스의정책추진동향을간략히살펴본다. (1) 영국영국 Ofcom은 NGA 이행을위해적기에효율적인투자를촉진하면서동시에경쟁을활성화하는것을 2대정책목표로설정하고, 1) 진입장벽의완화 (contestability), 2) 혁신잠재력극대화, 3) 동등성확보 (equivalence), 4) 투자보수율에위험반영, 5) 30) 이외에이용대가의구체적인산정과관련하여, 1) 원가산정시기존관로는역사적원가를, 신규관로는현행원가를적용하도록하고있으나역사적원가를인정하지않는기존 EU 규제체계와일치하지않으며, 2) LLU에평균원가를적용하는데반해광가입자선로등 NGA 권고안의대상설비에는 route별원가를적용하게되어차별및부당한원가배분의문제가발생할수있음을지적하였다. 31) 자세한사항은김희수 이종화외 (2008c), ERG(2007b), Ofcom, OPTA 및 ARCEP의관련문서를참조하기바란다. 26
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 규제의예측가능성 / 투명성을 5대규제원칙으로제시하였다. 특히가입자망구축의투자위험이백본망에비해크다는점을고려하여투자보수율에위험을적절히반영한다는원칙을천명하고있다는것이특징이라할수있다. Ofcom은구체적인정책방안에있어장기적으로 passive access기반경쟁이가장바람직하지만, 단기에유연한기술및서비스개발이가능하도록 passive/active access 정책조합을추진하는방안을선택하였다. 또한기술및액세스제공방식에따라대안구분하여, FTTC 기술에서는 passive access 중 sub-loop unbundling과 active access 서비스를, sub-loop 분리가불가능한 FTTH 방식에서는 active access 만을규제대안으로제시하고있다. [ 그림 7] Ofcom 의 Active/Passive 액세스개방개념도 자료 : Ofcom(2008) 한편, Ofcom은투자활성화를위해신규 bitstream 상품 (active access) 에더많은요금자율성을인정하는 anchor product regulation 32) 적용하는반면, 기존 passive access 32) 영국의 anchor product regulation은 active access 상품에대한규제방식으로고안된것으로, 최종이용자가기존전화망에서이용해왔던서비스 (anchor product) 와요금을 NGA 에서도일정기간이용할수있도록도매상품을규제하는방식으로, 요금규제방식에있어 anchor product 는이용대가를규제하고, non-anchor product 는대가를자율화하고있다. 자세한사항은 Ofcom(2008), Ofcom(2009) 을참조 27
규제 (LLU 등 ) 는원가기반요금규제를유지하는방향을채택하고있다. 대가산정시투자위험을적절히반영하여투자유인을제공할필요가있다고판단하고, Ofcom 은 NGN 가입자망의위험프리미엄을반영하는방식으로 real option value 접근법을도입하였다. 33) Ofcom은 NGA 투자가 real option의유형중 Wait and see 옵션의가치가큰것으로판단하였는데, 이는경쟁사업자가선발사업자투자후시장진입및투자의여부를선택할수있는옵션이존재하여선발사업자대비이점을갖게되는것을의미한다. 후발사업자에게이러한옵션가치가발생하는반면, 선발투자기업은신규구축망을통해관련분야로의확장이가능 (Options to expand) 하고시장이빠르게성장할경우선발투자가조기에시장선점을가능케하여선발자이익 (First mover advantage) 을획득할수있는이점이있음도고려되어야한다. 따라서선발사업자의유리한옵션가치도함께고려하여 NGA 투자의순가치 (net value) 를접속료산정에반영해야한다는원칙하에 Ofcom 은 NGA 투자의위험프리미엄을투자보수율산정시위험계수에추가하는방안을도입하였다. (2) 네덜란드네덜란드통신규제기관인 OPTA는 KPN이선도적으로기존단국 MDF를철거하는 All-IP 전환계획을추진함에따라, NGA 망에대한바람직한액세스규제방안, 투자위험을감소시키는규제확실성보장방안, 기존망에서 NGA로이전방안등에대해정책방안을모색해오고있다. OPTA의 NGA 규제원칙첫번째는가능한한설비기반경쟁을촉진한다는것이다. 네덜란드내에서 KPN과케이블사업자의망경쟁으로는아직부족하며, 설비기반경쟁이혁신과투자의동인이된다는판단에서이다. 이러한원칙에따라 OPTA는설비기반액세스규제모델인 LLU, SLU, Unbundled Fiber(ODF Access) 를선호하고, 광액세스망에대해서는도매광대역접속 (WBA) 제공을최소화하는방향의정책을결정하였다. 실제로 OPTA 는 2008년 12월말 Market 4에대한경쟁상황평가결과, KPN 33) Ofcom 의 real option value 접근법은김희수 (2008) 를참조하기바란다. 28
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 을동시장의 SMP로지정하고, KPN 에기존 ADSL 기반도매상품 (LLU) 제공과유사하게, FTTC망에대해서는 subloop 언번들링상품 (SDF access), FTTH망에대해서는광망액세스상품 (ODF access) 을제공하도록의무화하였다. 다음으로 OPTA가중요하게고려한규제원칙은 NGA에대한효율적투자를촉진하도록규제확실성을보장한다는것이다. 네덜란드에서 FTTH 투자는가구당약 1,000 유로정도가소요될것으로예측되고있으며, OPTA는 NGA 규제개입이투자를억제하거나높은액세스가격으로귀착될가능성에대해우려하였다. 이와관련하여 2008년 7월 OPTA는 Analysys Mason을통해 NGA 망개방규제대안별경제성에대한정책연구를수행하였으며, 그결과 NGA 규제가지속되더라도기존 LLU 수준으로액세스대가가정해지기는어려울수있고이는경쟁사업자에진입장벽으로작용하게되며, 실제로 [ 그림 8] 에서보는바와같이 FU(Fiber Unbundling), WBA, SLU 등 NGA서비스원가는기존 LLU를훨씬초과하는수준으로추정되어경쟁사업자가추가적인증분수익을획득하지못하는한이용유인이없는것으로나타났다. [ 그림 8] KPN 의 LLU 및차세대액세스도매상품의가입자당증분비용추정결과 자료 : Analysys Mason(2008. 7) OPTA 규제방식의특징은 NGA 가격설정에직접개입하는규제방식을채택했다는 29
점이다. OPTA는 NGA의가격설정방식에대해분석을실시하고, 2008년 12월광가입자망세분화 (Unbundled fiber access) 대가규제기준을발표하였다. OPTA는언번들된광망가격의원가동인으로 1) 지역당투자비 (Investments per area): 주로망구축공사비용, 2) 자본비용 ( 요구수익률 ): 위험과기회요인을고려한투자보수율, 3) 가구보급률 : 광망의성공여부, 4) 관리된위험및관리된공사비용 : 자본비용제약에있어중요요소로규제가격수준결정에필수적임, 5) 성공과기회비용 : 회선당비용제약에있어중요요소로낮은가격은더높은성공으로연결을식별하고, 언번들된광망가격설정에대한규제접근법과가격상한적용모델의파라미터등을상세히제시하고있다. OPTA의언번들된광망가격은 ⅰ) 투자시작시점에실제소비자물가지수 (CPI) 와실제 CAPEX에기반해도매가격상한을설정하고, ⅱ) 모든위험을반영한가중평균자본비용 (all risk WACC) 과실제내부수익률 (IRR: Internal Rate of Return) 을비교하여매 3년마다수익률을점검하는방식으로결정된다. 주기적으로수익률을점검할때 IRR이 all risk WACC 보다크다면가격상한을하향조정하는방식으로규제가격을낮추게되는것이다. 34) 이러한 OPTA 의언번들된광액세스망에대한가격규제방식은관련이해관계자의의견수렴을거쳐 2009년 4월경에최종결과가발표될예정이다. (3) 프랑스프랑스통신규제기관인 ARCEP은광액세스부문에있어정책목표를설비기반경쟁촉진, 동등접근의보장, 원가기반의요금규제등으로설정하고광망제공과관련해서는 FT가어느정도경쟁압력에직면해있다는판단하에, 망개방정책의초점을관로공동활용 (duct sharing) 에국한하고재도매액세스제공의무부과는현재로서는고려하지않고있다. NGA 정책과관련하여 ARCEP은 2007년 7월에서 9월까지 duct access에대한조사와의견수렴을진행하여, FT의 duct 인프라활용이초고속인터넷시장에서공정경 34) 보다자세한가격설정접근법에대해서는 OPTA(2008) 을참조하라. 30
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 쟁에매우중요한요소이고 duct 여유용량이존재하여경쟁사업자의 NGA 구축에이용될수있다는결론을내린바있다. 또한 2008 년 2월 Free/lliad v. FT 심결결과 FT의 civil engineering 인프라에대한성실제공의무가부과된바있다. 35) 이러한일련의과정을겪으면서 ARCEP은 2008 년 7월 market 4에대한경쟁상황평가를실시하고, 그결과 FT를관련시장의 SMP로지정하고 duct sharing 의무를부과하는정책방안을발표하게되었다. 관련시장획정에서 ARCEP 은 market 4에동선가입자선로 /sub-loops, dark fiber, civil works 인프라를포함하며, 지자체의 civil 인프라와광인프라도포함되나케이블TV 망은제외하는것으로상품시장을획정하고, 지리적시장은전국으로획정하였다. 이는 EU의 2007 년시장획정개정권고안에도부합하는것으로 market 4에최근의기술변화를반영하여최종이용자에게연결하는모든관련물리적인프라를대상으로시장획정을수행한것이다. 동시장의경쟁평가결과 ARCEP은 FT에대해현재의액세스제공의무를광망에도확장 적용하는것으로결정하였다. 즉, FT의액세스제공의무는광망을포함한가입자망과관련된인프라에의접근과 duct sharing 뿐만아니라, duct 용량제약시신규구축 제공, civil 인프라액세스와관련된정보를업데이트하고관련정보에접근하기위한절차제공등의일체를포함하는것으로규정하고있다. 또한 ARCEP은이러한 FT의액세스도매제공이 FT 자사내제공및기공표된표준약관에비추어비차별적조건으로제공되어야함을명시하고있다. 하지만, ARCEP은 market 4와관련해광가입자망언번들링을의무화하지는않았다. 이러한결정은 market 5에대해서도유지되는데즉, 도매광대역액세스상품시장에서 FT를 SMP 사업자로지정하였지만, 광가입자 35) NGA 망구축공사와관련하여 2007 년 6월 Free/lliad가 FT를경쟁당국에제소하는사건으로, 경쟁사업자에대한 civil engineering 인프라제공거부가반경쟁적행위인가여부가이슈가된사건이다. 이에대해 2008 년 2월프랑스경쟁당국은 FT가 civil engineering 인프라를보유하고있으므로초속속인프라제공을위한신규시장의경쟁을왜곡하지말아야할책임이 FT에부과된다고판단하고 FT에성실제공의무를다하라는결정을내렸다. 이에동건에대하여 FT는 ARCEP 에중재신청을하였고, ARCEP는별도의자문과정을통해 FTTH를위한설비공동활용의기술적, 경제적, 법적이슈에대해검토하고, 특히인터페이스의기술적명세, 설비제공가격, 접속점의위치, 관련장비호스팅등에대해상세한조사를실시한바있다. 31
망에대해서는재판매의무가부과되지않는다. ARCEP 의 FT 에대한이러한선별적 규제조치는가입자망에서 dark fiber 가아직은독점력을형성하는단계는아니라고 판단했기때문으로보인다. (4) 요약 영국, 네덜란드, 프랑스의 NGA 정책동향을살펴본결과, 효율적투자촉진과설 비기반경쟁촉진이라는규제원칙하에 NGA 정책을추진한다는점에서유사하나, < 표 4> EU 국가의 NGA 정책방향요약 EC권고안영국네덜란드프랑스 정책목표및원칙 - 규제불확실성해소, NGA 투자및경쟁촉진 - 점진적규제방식적용 (gradation of remedies) - 기술중립성, 투명성원칙견지 - 시장분석강화, NGA 이행을촉진하는방향으로규제의무개선 - 적기에효율적투자촉진, 경쟁활성화를정책목표로설정 - 진입장벽완화, 혁신잠재력극대화, 동등성확보, 투보율에위험반영, 규제의예측가능성 / 투명성보장 - 설비기반경쟁촉진 - 효율적투자촉진 - 규제확실성제고를위한망대가규제고려 (NGA 투자위험프리미엄반영 ) - 동등접근보장, 원가기반의요금규제 NGA 정책방향 - Duct sharing 및 passive access 제공의무우선적용, active access방식의 WBA 제공은보완적수단 - 기술방식별로경쟁사업자망구축에장애가될수있는망요소를식별하여개방의무부과 - 요금규제, 정보제공에관한기준 / 절차제시 - 단기에유연한기술및서비스개발이가능하도록 passive/active access 정책조합 - 기술 / 액세스제공방식에따라대안구분 - 신규 active access 상품에더많은요금자율성을인정하는 anchor product regulation 적용 - Market 4에대한경쟁평가결과, KPN을동시장의 SMP로지정 - ODF access, sub-loop unbundling의무부과 - Unbundled fiber access 대가규제모델 ( 위험반영 ) 가이드라인발표 -NGA의관점에서 Market 4, 5에대한경쟁평가결과, FT를동시장의 SMP로지정 - duct sharing 의무부과 32
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 각국별상황에따라세부정책방안과정책결정의속도에차이가있음을알수있다. 광망포설경쟁이어느정도진행되고있는프랑스의경우에는 duct sharing을규제방안으로설정한반면, 영국의경우에는 passive/active access 정책을동시에추진하되단기적으로는투입물의동등성을보장하면서가격설정의유연성을보장하는 active access 방식을선호하고있다. 더나아가네덜란드의경우에는언번들된광액세스망에대한가격상한규제를적용할계획임을발표하여또다른규제모델을제시하고있다. Ⅲ. 결론 이상에서 EU국가들의 NGA 구축동향및접근개방제도논의동향을살펴보았다. EU의논의는가입자망고도화를위한신규투자유인을제공하면서접근개방을통해공정한경쟁환경을조성하는데집중되며, 기존전화망의망구조나시장상황등에따라다양한규제접근법이제시되고있다. 이러한 EU의정책사례에서다음과같은시사점을찾을수있다. 첫째, NGA에서는기존 LLU보다다양한접근개방정책이필요하다. 기존의동선은구조가비교적표준화되어있어국가 / 지역별로차이가크지않으나, NGA 에서는광케이블의사용방식에따라국가 / 지역별로다양한형태의가입자망이구성되어경쟁에미치는효과가상이하게된다. 이경우동일한정책을사용하더라도다른결과를초래할수있으므로규제의기술중립성이달성될수있도록기술방식, 시장상황에따라적용할수있는다양한규제수단이마련되어야한다. 둘째, 경쟁사업자의투자촉진측면에서단계적투자를통해설비기반경쟁이가능하도록 passive/active access 수단을적절히사용해야한다. ERG(2007a) 는설비기반경쟁을유도하는측면에서 passive access 가우월한것으로보일수있으나, NGA 이행으로기존사업자의망구조가변화되고경쟁사업자의추가망투자가불가능한상황에서는 passive access가유명무실해질수있고, 오히려 active access를강제하는것이경쟁촉진측면에서유리 36) 하다고지적하였다. 따라서경쟁사업자의투자여력등을고려하 33
여규제수단을적절히선택할필요가있고, 또한경쟁사업자들이단계적으로투자를진행할유인이있도록 active/passive 상품간에일관된요금규제를적용하는것도중요하다. 셋째, 접근개방을제공하는절차규정을강화함으로써실질적투입동등성을보장할필요가있다. 접근의무를규정하더라도접근제공의지연, 기술표준등정보제공거부, 접근제공상품의품질저하등으로인해실질적인경쟁이저해될수있기때문이다. EU에서는동등성이필요한접근개방절차의유형을정하고, 이를 SMP사업자의표준약관 (reference offer) 에반영하며, 서비스품질에대한성과목표달성을강제하는수단을고려하고있다. 우리나라는영국, 네덜란드등 EU국가에비해초고속보급률, 광통신커버리지비중, 초고속하향속도등가입자망고도화관련지표가높은수준으로상대적으로 NGA가더욱진전된상황이라할수있다. 또한우리나라는후발사업자라하더라도선발사업자의망에의존하기보다는자체구축한망을통한서비스제공에주력하는설비기반경쟁체제가정착되어왔고, 최근 IPTV 등대용량콘텐츠의전송을위한망구축에있어서도주요통신사업자를중심으로광가입자망기반의속도경쟁이활발히이루어지고있다. 이러한상황에서국내의망개방제도는 LLU의경우주로 KT의지배력이오랫동안유지되어온동선가입자선로위주로진행되어왔고, 설비제공제도는전주와관로및 2003년이전에구축된광코아등 passive access방식을중심으로운영되어왔다. 특히 2004년이후에포설된광케이블망은투자유인을고려해접근개방대상에서제외하였고, 이에따라 active access방식등광망과관련된접근개방정책에대해기술적, 경제적분석은부족한상황이다. 향후국내 NGA 접근개방제도의정책방향을논의함에있어, EU의정책사례와국내시장상황을고려할때, KT의광가입자망의필수성여부에대한판단, active 36) NGA 기술방식별로 MDF- 가입자댁내 ( 동선 ), MDF-st. cabinet(fttcab), MDF- 댁내 / 빌딩 (FTTH/B), 또는 MDF 접속 +WBA 등을이용할수있으므로경쟁사업자의투자유인효과가상이하다고지적하였다.(ERG(2007a)) 34
EU 의차세대가입자망 (NGA) 접근개방제도동향 access 에대한시장수요존재여부및 active access 의무부과시경제적비용의규모, OSS 개방등을통해절차적동등성의무등을강제함으로써규제실효성을높이고 active access 에대한수요를증진시키는것이국내상황에적용가능한지등을검토할필요가있다. 이과정에서다양한이해당사자의의견수렴과심층적인연구가필요할것이다. 참고자료 김희수 (2008), IPTV( 필수 ) 설비제공대가-쟁점과과제, 2008 년도정보통신정책학회쟁점세미나발표자료. 김희수 이종화외 (2007), All-IP 기반하에서의접속제도연구, 수탁연구 07-19, 정보통신정책연구원. 김희수 이종화외 (2008a), All-IP 기반하에서의접속제도연구 (Ⅱ), 수탁연구 08-05, 정보통신정책연구원. 김희수 이종화외 (2008b), 통신방송융합및 All-IP 환경하에서의필수요소분석및법제도적접근방안연구, 정책연구 08-10, 정보통신정책연구원. 김희수 이종화외 (2008c), 글로벌스탠다드에맞는상호접속제도개선방안연구, 정책연구 08-52, 정보통신정책연구원. Analysys mason(2008), The business case for fibre-based access in the Netherlands ARCEP(2008), Recommendations on the implementation of last drop sharing of the last part on optical fibre networks EC(2008a), Draft Commission recommendation of [ ] on regulated access to Next Generation Access Networks(NGA) EC(2008b), Explanatory note Accompanying document to the Commission recommendation of [ ] on regulated access to Next Generation Access Networks(NGA) 35
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