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국회선진화법과제 19 대국회운영전망 일시 : 2012년 6월 26일 ( 화 ) 14:00 18:00 장소 : 국회입법조사처대회의실 (421호) 공동주최 : 국회의원원혜영 국회입법조사처발표및토론자 주제발표 사회자 : 박찬욱교수 ( 서울대 ) 제1주제 : 국회선진화를위한제19대국회의과제 - 정진민교수 ( 명지대 ) 제2주제 : 국회선진화법 통과의의의와전망 - 조정관교수 ( 전남대 ) 제3주제 : 외국의회의신속입법 (Fast-Track) 절차와국회의안신속처리제의쟁점검토 - 전진영조사관 ( 국회입법조사처 ) 지정토론 토론자홍일표의원 ( 새누리당 ) 서영교의원 ( 민주당 ) 장훈교수 ( 중앙대 ) 김민전교수 ( 경희대 ) - i -
목차 개회사 - 심지연 ( 국회입법조사처장 ) / ⅴⅰⅰ 환영사 - 원혜영의원 ( 민주당 ) / ⅹⅰ 주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한제19대국회의과제 / 3 - 정진민 ( 명지대 ) 주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 / 27 - 조정관 ( 전남대 ) 주제발표 Ⅲ 외국의회의신속입법 (Fast-Track) 절차와국회의안신속처리제의쟁점검토 / 55 - 전진영 ( 국회입법조사처 ) - iii -
개회식 국회선진화법과제 19 대국회운영전망 개회사심지연 _ 국회입법조사처장 환영사원혜영 _ 민주당의원
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 개회식 개회사 심지연 _ 국회입법조사처장
개회사 안녕하십니까입법조사처장심지연입니다. 우선바쁘신중에도축사를해주실황우여새누리당원내대표님, 오늘의세미나를공동으로주최해주신원혜영의원님께감사드립니다. 그리고토론을해주실새누리당의홍일표의원님과통합민주당의서영교의원님에게도심심한감사의말씀을드립니다. 지난제18 대국회는여야간의첨예한갈등으로인해심각한입법교착상태를경험하였습니다. 특히쟁점법안의처리과정에서다수당의강행처리와소수당의물리적저지로인한충돌이반복되면서, 국회에대한국민들의신뢰는매우저하된것으로보도되고있습니다. 국회법등이규정하고있는입법절차의규칙이준수되지않았고, 의장의직권상정등 예외적수단에의한입법 이반복되었기때문으로분석되고있습니다. 다원화된현대사회에서국민의대표기관인국회라는장에서다양한정치세력간에입법갈등이표출되는것은지극히당연한현상입니다. 그렇기때문에국회는상충하는이익의갈등이표출되는장이면서, 동시에이를정해진절차에따라조정하고해결하는사회통합의장으로서의기능을수행하고있습니다. 이러한과제는모두국회법의테두리내에서이루어져야하며, 이럴경우국회는이익대표자로서의역할뿐만아니라, 이익조정자로서의역할도충실히이행하는대의정치의본산으로서의위상을부여받게될것입니다. - ix -
이와같은문제의식에서여야는 18대국회임기말에협상을통해원내갈등을원만하게해결하기위한방안을모색하였고, 그결과마련된것이 2012 년 5월 2일통과된국회법개정안, 일명 국회선진화법 입니다. 개정안의내용중의안자동상정제나의안신속처리제는입법지연을막기위한방안이며, 안건조정절차나필리버스터제도의도입은소수당의입법참여를독려하기위한방안이라고생각합니다. 이러한내용의새로운입법절차의도입으로변화된입법환경에서운영될제19 대국회에대한정치권과국민들의기대가매우높습니다. 이같은기대에부응하여새로도입된입법절차가원내갈등을원만하게해결하고조정해낼수있을지에대한논의가필요한시점이라고봅니다. 이와같은논의를위해주제발표를해주실정진민교수님조정관교수님그리고전진영박사님, 토론을해주실장훈교수님김민전교수님께도감사드리며, 입법조사처와함께세미나를공동으로기획해주신원혜영의원님께다시한번감사드립니다. 아무쪼록오늘의세미나가국회운영의선진화에기여하기를바라면서개회사를마치겠습니다. 감사합니다. - x -
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 개회식 환영사 원혜영 _ 민주당의원
환영사 안녕하십니까? 원혜영입니다. 제19대국회가시작되었습니다. 지난 18 대국회는여야의극심한몸싸움과반복되는물리적충돌, 그리고장기간의파행으로국민들께부끄러운모습을보였습니다. 국회파행은무엇보다국회운영의민주적절차를무시하고, 물리력을동원한다수당의일방적이고강압적인밀어붙이기에서기인합니다. 이처럼국회가극한대립과파행의종지부를찍고, 민주적 합리적으로운영되기위해선개별의원들의의지만으로는한계가있습니다. 특히, 18대국회에서언론관계법, 한미 FTA 비준안과같이여야가첨예하게대립하고있는안건의경우는더더욱그러합니다. 이러한제도적한계를극복하기위해저는제18대국회민주당초대원내대표당시, 직권상정제한 과 필리버스터허용 을골자로한국회제도개선방안을제시한바있습니다. 이어, 국회제도개선필요성에뜻을같이하는당시한나라당국회바로세우기모임 '(22명) 과민주당민주적국회운영모임 '(24명 ) 이구성되어수차례공개 비공개회의를갖고합의안을도출하기도했습니다. 그러나한미 FTA 비준안과예산안강행처리가계속되면서여야간에첨예한대립과갈등은더욱커졌고, 이러한불신의결과로합의안은공전을거듭하다마침내지난 5월2일 18대마지막국회본회의에서통과되었습니다. 그런점에서국회선진화법은 18대국회의마지막선물이자, 동시에 19대국회에부여된막중한책임이기도합니다. - xiii -
제도는만드는것보다어떻게운영하는가가더욱중요합니다. 국회선진화법은합리적이고민주적인의회운영을통해국회를치열한토론과성숙한타협이가능한민의의전당으로만들기위한것입니다. 19대국회에서는이러한법개정의취지가최대한구현되고, 정착될수있도록오늘토론회에함께하신전문가분들의좋은의견을부탁드립니다. 감사합니다. 2012. 6. 26. - xiv -
주제발표 국회선진화법과제 19 대국회운영전망 주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한제19 대국회의과제정진민 _ 명지대 주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망조정관 _ 전남대 주제발표 Ⅲ 외국의회의신속입법 (Fast-Track) 절차와국회의안신속처리제의쟁점검토전진영 _ 국회입법조사처
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 주제발표 주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한 제 19 대국회의과제 정진민 _ 명지대
주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한제 19 대국회의과제 주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한제 19 대국회의과제 : 국회운영과대통령 - 국회관계의변화를중심으로 정진민 ( 명지대 ) 1. 서론 민주화된지 4반세기가지났지만아직도핵심적인민주주의제도들이원활하게작동되고있지못하고있고, 이에따라우리정치는사회의분출하는갈등해소를통한사회통합기능을충분히수행하지못한채소모적인정쟁이지속되는적대적인구조에서벗어나지못하고있다. 특히의회는대의민주주의의가장중요한제도라고할수있는데, 민주정치에서중심무대가되어야할국회의운영에있어교착과공전이반복되는대결적인행태가지속되고있는것은매우심각한문제라할수있다. 이와같은파행적국회운영의반복이심각한문제가되는이유는해결해야할국가적과제들이산적해있음에도불구하고국회운영이표류되면서국민들의요구에부응하는정책제시가적시에이루어지지못하는일이누적됨에따라정치적불신이가중되고있기때문이다. 결국파행적국회운영이민주적인정치과정에대하여국민들에게믿음을주지못하는핵심요인으로작용하는상황에서지금까지의국회운영이변화되어야한다는절박한인식이확산되었고, 이러한토대위에서지난 5월 18대국회의마지막본회의에서흔히 국회선진화법 이라불리는국회법일부개정안이통과된바있다. 이글에서는국회선진화법이통과된이후시작된 19대국회가정치변화에대한국민적요구에부응할수있도록이전의국회와뚜렷하게달라진형태로운영되기위해서는무엇이어떻게바뀌어야되는지를중심으로논의를전개하고 5
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 자한다. 이를위해먼저민주화이후그동안우리국회가파행적으로운영되어온실태와이를야기한구조적요인들, 그리고대통령제하에서원활한국정운영을위한협력적인정치의필요성에대해논의하고자한다. 이어서파행적국회운영을극복하기위해마련된국회선진화법의구체적인내용을주요부분만간략하게검토하고자한다. 다음으로국회선진화법이후의국회가파행적국회운영의극복이라는입법취지를성공적으로실현해내기위해서는어떠한조건들이갖추어질필요가있는지를원내정당운영방식을포함한국회운영방식과대통령-국회관계를중심으로제시하고자한다. 마지막으로국회선진화법이후의국회가보다원활하게작동되기위해추후이루어질필요가있는제도적보완및의원들에게요청되는의식의변화에대해논의하고자한다. 2. 파행적국회운영의실태와요인및협력정치의필요성 파행적국회운영은국회내정당간갈등으로인하여쟁점법안이정상적으로처리되지못하고소수당의표결불참이나물리적저지등으로입법이이루어지지못하는입법교착상태가되거나다수당에의해단독으로강행처리되는등의상황으로부터비롯되는경우가많다. 이러한입법의교착이나다수당에의한단독처리상황은흔히국회의본회의나상임위원회회의가더이상진행되지못하는국회의공전상황과병행되거나그러한상황을초래하기도한다. 물론파행적국회운영이원구성이나대통령이추천하는고위공직자에대한인준등을둘러싼정당간의견대립으로초래되기도하지만주로는쟁점법안의처리와관련되어있다. 문제는이러한파행적국회운영이대통령의집권당이상시적으로다수당이었던권위주의정권시기뿐아니라원활한국회운영이필수적으로요청되는민주화이후에도지속되고있다는사실이다. 권위주의시기와달리민주적인정치과정에서는행정부뿐아니라의회가중요한역할을수행해야하기때문에국회의파행적운영은더욱심각한문제라할수있다. 또한대통령의집권당이상시적 6
주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한제 19 대국회의과제 으로다수당이었던, 즉단점정부상황이었던권위주의정권시기와달리 1987 년민주화이후에는집권당이국회과반의석을확보하지못하는분점정부가빈번하게출현하는변화가있었지만파행적국회운영상황은달라지지않고있다. 민주화이후 13대국회에서부터 17대국회까지다수당단독으로회의를소집하거나제1소수당이본회의표결에불참한상태에서법안이처리된 360건의사례중단점정부상황에서처리된경우가 256건이었고분점정부상황에서처리된경우가 104건이었다 ( 전진영 2011). 즉단점정부상황에서더많은입법교착이발생하고있지만분점정부상황에서도적지않은입법교착이발생하고있는것이다. 13대국회에서부터 17대국회까지본회의가성원은되었으나정당간의견대립등으로인하여회의가진행되지못하고자동유회되거나의사정족수의부족또는의사일정의미합의등으로예정된회의자체가열리지못하는국회공전역시단점정부나분점정부상황에관계없이발생하고있다. 휴회결의에따라본회의가열리지못한경우를제외하고원내교섭단체간갈등에서비롯된공전일수는단점정부상황에서전체회기일수 2222일중 621일이고분점정부상황에서전체회기일수 2271 일중 772일이다. 즉공전일수가단점정부와분점정부에서각각전체회기일수의 27.9 퍼센트와 33.9 퍼센트를점하고있어단점정부나분점정부상황에관계없이국회공전이빈번하게발생하고있음을알수있다 ( 정진민 2008; 국회사무처 2008). 이처럼단점정부나분점정부상황에관계없이반복되는파행적국회운영의구조적요인으로여러가지를생각해볼수있겠지만, 우선정당들간의대결적인관계가지속되고있다는것이중요한요인중의하나라고할수있다. 이는민주화이후오랫동안주요정당들이공천권을실질적으로장악하고있는정당지도자를중심으로한중앙집중적인구조를가지고비민주적으로운영되어왔던것과적지않은관련이있다. 특히이들정당지도자들은사실상각정당의대통령후보이었기때문에대통령선거를중심으로전개되는대결적인구도가그대로국회내정당간의관계에반영될수밖에없는구조를가지고있었다. 1) 정 1) 이밖에 17 대국회이전에는집권당의국회과반수의석을확보하기위한인위적인노력이집 7
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 당민주화가어느정도이루어진 17대국회이후에도정당의중앙집중적인구조가유지되면서이러한정당간의대결적인관계는지속되고있다. 중앙집중화된정당구조는정당의지도자가대선에서승리하여대통령이된이후에는대통령의소속정당인집권당의대통령에대한종속적관계로이어지게되고, 이는파행적인국회운영의또다른주요요인으로작용하게된다. 즉집권당의대통령에대한종속적관계는대통령을수장으로하는행정부와집권당이하나가되어반대당에맞서는, 마치내각제에서의회의다수의석을확보하여내각을장악한여당과야당간의대립적인구도 2) 와유사한결과를낳게되는것이다. 그리고이러한대립적인구도는내각제에서보다국회내집권당과반대당간의원활한협상과타협이더욱중요한대통령제에서파행적인국회운영의주요요인으로작용하여왔다. 마지막으로국회내정당간대결적인관계와집권당의대통령에대한종속적인관계라는두요인과연계되어있는보다근원적인파행적국회운영의요인으로는오랫동안의비민주적인정당운영에서비롯된집권당및반대당소속의원들의자율성부족이자리잡고있다. 즉강한정당기율로인한원내정당의높은응집성의문제이다 ( 정진민 2003, 2008; 임성호 2003). 전진영 (2010) 의경험적분석에따르면, 정당응집성의측정지표로흔히사용되는라이스지수 (Rice Index) 3) 가 17대국회원내정당들의경우강한정당기율을필요로하는의원내각제국가의정당보다도높은.99에육박하고있다. 의원들의표결행태에관한문우진 (2011) 의경험적인연구역시법안투표에서정당들이서로대립하는경우의원들이투표결정시당론을따르는정당충성도가 17대및 18대전반국회모두 90 퍼센트를상회하는매우높은수준임을보여주고있다. 민주적인정치체제라해도정부형태로대통령제와내각제중어느것을택하 권당과반대당간의대결적인관계를가져오는요인으로작용하였고, 지역정서등을활용하는감성의정치가정책경쟁에기초한논리의정치를압도하고있었던것도정당간대결적인관계를야기하는요인이었다. 2) 여당과야당이대립하는구도또는대립적양식 (opposition mode) 은내각제에서보다일반화되어있는의회와행정부의관계양식이다 (King 1976; Andeweg and Mijzink 1995; Norton 1998). 3) 라이스지수는 0 에서 1 까지의값을가지며 1 에근접할수록정당응집성이높다. 8
주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한제 19 대국회의과제 느냐에따라의회의특성과작동방식은달라질수있다. 내각제의경우, 특히영국처럼행정부가원하는것을다수결로통과시키는것이가능한다수제 (majoritarian) 내각제의경우의회선거에서패배한소수파는의회와내각을장악한다수파가주도하는입법을포함한국정운영에대하여의회내토론을통하여이를비판하고다음번선거를겨냥한대안을제시할수있을뿐이다. 또한내각제에서는만약다수파가집권기간중국민의지지를잃어다수파내균열이발생하고표결등의회운영과정에서이탈자가나옴에따라의회내다수의지지가위협받는등갈등이고조되게되면임기와관계없이내각과의회를선거를통해새롭게구성함으로써갈등을해소해나갈수있다. 이러한내각제와달리대통령과의회의임기가고정되어있고별도의선거를통해서선출또는구성되는대통령제에서는절충과타협을통한의회의원활한운영이이루어지지않고서는대통령이의회에서다수의지지를위협받거나상실함에따른갈등상황의해소가현실적으로가능하지않다. 또한입법부와행정부가분립하고있는대통령제에서는의회가내각제에서처럼정부가제출한법안에대해단순한찬반토론을하는장소가아니라실질적인심의와협상을통해실제로입법을하는, 즉일을하는장소이다. 이를위해서는무엇보다도의회내정당들뿐아니라의원들이자율성을갖고대화와설득을통하여절충하고타협하여합의를도출해가는협력정치가일상화될필요가있다. 더욱이이러한필요성은민주화이후대통령의반대당이국회의다수의석을점하는분점정부상황이자주발생하고있다는점을고려한다면더욱크다. 분점정부상황에서의원들의표결을포함한원내활동에있어자율성이확보되어있지못하여일사불란한정당투표가상시화된다면대통령이원하는주요정책의제들의입법화는매우어려워질것이다. 이러한상황에서는대통령이국회의결정에저항하는일이반복될가능성이커지면서정치적교착상태의지속과심할경우국정마비상황을초래할수도있다. 이와같은분점정부상황에서대통령이원하는주요정책의제들의입법화가이루어지려면반대당인다수당의원들에대한대통령의설득력이작동될수있어야하며원내표결등에있어의원들의자율성확보는이를위해서도매우중요하다. 9
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 그동안우리국회는원내교섭단체대표회담중심의국회운영이이루어져왔는데이는국회내의사결정에있어교섭단체를구성하고있는소수당의실질적인거부권행사를가능케함으로써다수당에의한독단적국회운영을어렵게하는제도적장치로기능하여왔다. 또한교섭단체간의합의에의해국회상임위원장배분이이루어지고있어소수당이반대하는사안의경우상임위운영이파행적으로진행될수있다. 나아가원내교섭단체를구성하는소수당뿐아니라교섭단체를구성하지못하는소수당이라하여도소수당이강력하게반대하는법안의경우이들의물리적저지로처리되지못하거나지체되는경우도적지않은실정이다. 이러한상황에서의원들이표결에있어자율성을갖지못하고일사불란한정당투표가일상화될경우법안처리를비롯한의사진행이상임위단계에서부터어려워지면서본회의운영도제대로이루어지기가쉽지않다. 이처럼소수당의실질적인의사진행방해가국회의여러제도나관행상가능하기때문에분점정부가아닌대통령의소속당이국회의다수의석을점하는단점정부라하여도일사불란한정당투표가이루어질경우교착상황이가능하다는점에서는크게다르지않다. 국회에서민주적인의사결정이효율적으로이루어지기위해서는다수결이불가피하지만우리처럼국회에서실질적인입법이이루어지는대통령제를채택하고있고더욱이다수결에의한국회운영이제도화되고있지못한상황에서는다수결이정당투표와연결될경우소수당이의사결정과정에서배제되는데대하여강하게반발하게되어파행적인국회운영이초래될가능성이크다. 그리고이와같은일이반복될경우국회에대한국민들의불신은더욱커질것이다. 따라서이러한상황을피하기위해서는의사결정과정에있어당파성은절제될필요가있다. 같은대통령제국가인미국의경우에도당파성이강화된 1990 년대의의회와대통령관계에관한한연구 (Sinclair 2000) 는강화된당파성으로인하여보다많은정치적교착이나타나고있는분점정부뿐아니라대통령의정책의제가입법화될가능성이커지는단점정부의경우에도의회소수당을자극하여, 특히상원에서의사진행방해 4) 가행해지지않도록하는것이중요함을 4) 미국의회의상원에서의원들이가지고있는무제한토론권을이용한의사진행방해는이를종 10
주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한제 19 대국회의과제 지적하고있다. 또한당파성이절제된상황에서의원들이자율성을갖고상임위와본회의에서실질적인심의를할수있을때원내표결결과의불확실성이높아짐에따라개별의원들의다수결에의한국회운영도보다용이하게이루어질수있을것이다. 김민전 (2005) 도다수당이당론을정하고다수결로처리하겠다고하면다수당의안이항상승리할수밖에없기때문에소수당은이에응할수없고결국물리적으로의사진행을방해하고자할유혹에빠질가능성이커지지만표결의결과가불확실할경우에는소수당도이를거부할명분이없다고보고있다. 결국우리와같은대통령제민주주의에있어국회는심의와협상을통해실제로입법이이루어지는장소이며대통령제에서의국회가원활하게운영되기위해서는절충과타협을통한협력적인정치가일상화될필요가있다. 우리의경우이러한협력정치의필요성은민주화이후분점정부가자주발생하고있고다수결에의한국회운영이제도화되어있지않기때문에더욱크다. 이번국회법개정은바로이처럼대통령제하에서원활한국회운영을위해절실하게요청되는협력정치를촉진할수있는중요한제도적변화라고본다. 3. 국회선진화법의주요내용 국회선진화법에서는파행적국회운영을극복하기위해국회운영의효율성을제고하기위한방안과더불어소수당의참여를보장하거나권한을강화하기위한제도적인장치들을강구하고있다. 먼저소수당의참여를제도적으로보장하기위하여위원회안건조정제도를도입하고있다. 상임위원회에서이견을조정할필요가있는안건을심사하기위하여제적위원 3분의 1 이상의요구로위원장을포함하여 6명의위원으로안건조정위원회를구성하여 90일간조정절차를밟도록하고있다. 조정위원회에서조정안이재적위원 3분의 2 이상의찬성으 결 (cloture) 짓기위해서전체 100 명의상원의원중 60 명이상의지지를얻어야하기때문에절대다수의지지를확보하지않고서는의사진행방해를종결시키기가쉽지않아종종소수당의유용한원내저지수단으로활용되고있다. 11
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 로의결되지못할경우상임위원장은해당안건을소위원회에회부하고, 이후전체회의에서처리하게된다. 또한소수당의권한을강화하기위하여합법적의사진행방해제도 ( 필리버스터 ) 를도입하여본회의에서필리버스터를허용하고있는데필리버스터는재적의원 3분의 1 이상의요구로개시되며재적의원 3분의 1 이상이제출한종결동의를무기명투표를통한재적의원 5분의 3 이상의찬성으로종료할수있도록하고있다. 회기가종료될경우에도필리버스터는종료된것으로간주해다음회기에서해당안건은지체없이표결하도록하고있다. 아울러그동안문제가되어왔던의장의직권상정을천재지변또는전시와같은국가비상사태의경우나교섭단체대표간합의가있는경우로제한하고있다. 소수당의권한강화와더불어국회운영의효율성을제고하기위하여의안자동상정제를채택하고있으며, 위원회에회부된안건에대하여전체재적의원또는상임위재적위원의과반수가신속처리대상안건으로지정을요구할수있고, 의원또는위원의 5분의 3이상의찬성으로신속처리대상안건지정을의결할수있도록하였다. 신속처리대상안건에대해서는 180일간상임위원회에서심사하고, 심사미완료시법사위에자동회부되어 90일이내에자동심사완료하며심사미완료시본회의에자동회부되도록하고있다. 본회의에자동회부된신속처리대상안건이 60일이내에본회의에상정되지않으면, 이후처음으로개의되는본회의의사일정에상정되도록하고있다. 또한법사위가특별한사유없이 120일내에법사위에회부된법안의체계자구심사를마치지않은경우해당상임위원장은간사와협의하되이의가있는경우재적위원 5분의 3 이상의찬성으로의장에게본회의회부를요구하고의장은요구를받은후 30일이내에교섭단체대표들과협의하여본회의에회부하도록하고있다. 합의가안될경우그기간경과후처음으로개의되는본회의에서무기명투표로회부여부를결정하도록하고있다. 이처럼국회선진화법채택을통하여달라진가장중요한변화는쟁점안건처리에초다수제원칙 (supermajoritarian rule) 이적용되고있다는점이다. 즉, 상임위원회에서이견을조정하기위한안건조정위원회의의결을재적위원 3분 12
주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한제 19 대국회의과제 의 2 이상의찬성으로, 본회의에서필리버스터의종결을재적위원 5분의 3 이상의찬성으로, 신속처리대상안건지정의결도전체재적의원또는상임위재적위원의 5분의 3 이상의찬성으로, 그리고법사위가특별한사유없이 120일내에체계자구심사를마치지않은경우해당상임위가본회의회부를요구하기위해서도재적위원 5분의 3 이상의찬성을필요로하고있다. 국회선진화법에서규정하고있는 5분의 3 또는 3분의 2의초다수제원칙의적용은기본적으로소수당권한을강화하고참여를제도적으로보장함으로써국회파행의주요요인이되어왔던소수당의물리력행사를억제하기위한장치이다. 이처럼국회운영이다수당과소수당의합의에의하여이루어지도록제도가바뀌어진상황에서의장석이나위원장석점거또는본회의장이나위원회회의장출입방해와같은국회운영과관련된규정을위반하는경우감봉이나출석정지와같은징계조치를취하도록하고있다. 결국국회선진화법의핵심은파행적인국회운영의악순환을끊기위해다수당은직권상정을, 소수당은물리력행사를포기하는대신다수당에는신속처리제도를, 소수당에는필리버스터를허용하고있는것이다. 하지만신속처리대상안건지정의결역시의원또는위원의 5분의 3 이상의찬성을필요로하고있기때문에소수당의협력없이는이루어지기쉽지않다. 이에따라, 우리국회는민주화이후 13대국회부터원내교섭단체대표간합의에의한국회운영으로다수의의견을중시하는다수결형의회이면서도다수당과소수당간의합의를중시하는합의형의회가절충되어있었지만, 이번국회법개정으로보다더분명하게합의형국회로전환되고있다고볼수있다. 4. 국회운영및대통령 - 국회관계의변화 이전의국회와비교하여 19 대국회부터는국회선진화법의시행으로인하여 본회의와상임위원회회의의심의와의결에있어사실상초다수제원칙이적용 됨에따라다수당과소수당의합의에의한국회운영의필요성이커졌다. 따라서 13
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 국회선진화법이후의국회가성공적으로기능하기위한조건들을제시하는데있어이처럼변화된국회운영원칙이충분히고려되어야할것이다. 국회선진화법의입법취지에따라우리국회가국민들의요구에부응하여획기적으로달라지기위해서는무엇보다도원내정당운영방식을포함한국회운영방식과대통령과국회와의관계에서의변화가이루어질필요가있다. 원내정당및국회의운영방식변화 국회선진화법이후의국회가원활하게운영되기위해서는우선원내집권당과반대당모두선거중심의활동을하는국회밖정당또는원외정당으로부터자율성을확보할필요가있다. 이러한원외정당으로부터의자율성은정당소속의원들의표결을포함한원내활동에있어서도확보될필요가있다. 이는원내정당과의원들의자율성이확보될때원외의선거를중심으로한대결적인정치로부터과도하게영향을받는일을줄임으로써국회선진화법의시행으로요청되는국회에서의보다협력적인정치가이루어지는데도움이된다고보기때문이다. 원내정당과의원들의원외정당으로부터의자율성확보와관련해서는이미 2001 년말정당개혁논의가시작되면서부터원내정당과의원들의자율성강화에역점을둔원내정당화가주장되어왔고원내정당이정책, 입법, 정당간협상등에있어이전보다중요한역할을하고있는것은사실이다. 하지만아직도원내정당의정책역량이부족하고원외대표를포함한원외정당지도부의직접선출및의원들의원외당직겸직으로원외의중앙당이강한위상을갖고있어원내정당화주장에도불구하고실제운영은여전히중앙당중심정치의틀을벗어나고있지못하다. 그결과정당의인력과자원배분이여전히중앙당중심으로이루어지고있을뿐아니라업무의상당부분이중앙당과원내정당간에중복되어있으며당의운영이나정책결정에있어혼선이야기되는등의문제가있어왔다 ( 정진민 2007). 이로인해원내정당화의효과가미미하다는평가도나오고있다 ( 조정관 2009). 이러한문제를극복하기위해서는원내정당중심의 14
주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한제 19 대국회의과제 정당운영이제대로정착될수있도록중앙당과원내정당간의역할과권한을보다명확히하고정당내인적 물적자원의효율적인배분을통하여원내정당의정책역량을더욱강화시킬필요가있다. 보다근본적으로는중앙당을비롯한원외정당의업무를선거관련업무와당원및조직관리로국한하고이를제외한나머지모든정당의업무들은원내정당에서다루도록하여야할것이다. 원내정당이자율성을갖고정책개발및입법활동에전념할수있도록하기위해서는무엇보다도원외정당중심으로치러지는각종선거, 특히대통령선거로인한치열한정당간경쟁이집권당과반대당간의대결적인관계를지속시키는주요요인으로작용하고있다는점을고려할필요가있다. 실제로민주화이후정당을실질적으로장악하고있던정당지도자들간의대통령선거를둘러싼경쟁의심화가국회를유리한정치환경확보를위한경합장으로만들어온바있다. 따라서대통령예비후보나원외대표등이국회내정당간협력적관계유지에미치는부정적영향을최소화하기위하여, 지금처럼원외대표를포함한원외정당의선출직지도부구성원들이대통령후보경선에나서고자할경우경선일정기간이전에지도부직을사퇴하도록할필요가있다. 이는전국적인당대회에서직접선출되어강화된위상을갖고있는원외대표등이바로대통령후보경선에나설경우유력한후보가될가능성이높아짐에따라당내영향력이과도하게강해질수있어원내정당의자율성을확보하고민주적인정당운영을정착시키는일이쉽지않다고보기때문이다. 5) 하지만보다근본적으로는원외대표를포함한원외당직을의원들이겸직하는것을원천적으로금지할필요가있다. 국회선진화법의통과로더욱중요해지고있는국회내에서의협력적인정치가실현되기위해서는국회상임위나본회의의운영방식역시달라져야할것이며, 특히지금과같은과도한원내교섭단체대표중심의국회운영을지양할필요가있다. 지금처럼교섭단체대표간의협상에의한원내운영은기율이강한정당과연계되면서, 김민전 (2011) 이지적하고있는것처럼의원이아닌정당을의회의입법단위로만들어국회를정당간의대립과경쟁의무대가되도록할 5) 대통령후보경선을앞두고대선예비후보와당대표의분리는대통령후보선출을위한당내경선의공정성확보를위해서도필요하다. 15
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 뿐아니라교섭단체대표들간에의사일정에대한합의가이루어지지않는경우에는국회가공전될수밖에없도록하고있다. 국회선진화법의취지를살려의원들간의대화와설득을통한일하는국회로만들어가기위해서는교섭단체대표간의합의에의한기존의국회운영방식을상임위원회회의와본회의와같은국회의공식적회의가중심이되는운영방식으로바꿀필요가있으며, 상임위심의단계에서부터입법과정을포함한의회정치의전과정에관련된모든의원이참여하고결정하는구조로바꾸어나갈필요가있다. 6) 이를위해서는무엇보다도지금처럼강한정당기율이완화되어야할것이며표결을포함한원내활동에있어의원들의자율성이크게신장되는것이필수적이다. 의원들의원내표결에있어민주적으로정하여진당론은강제될필요가있다는주장이있고정당민주화가이루어지기이전당지도자가결정한당론이당소속의원들에게강제되는것과성격이다른것은사실이다. 하지만대통령제에서는앞서논의한것처럼의원들의자율성이확보되는것이원활한국회운영을위하여중요하기때문에민주적으로결정된당론이존중된다하여도당소속의원들이이에구속되는것은바람직하지않다. 나아가보다근본적으로의원들의자율성이확보되기위해서는아직도충분히뿌리내리지못하고있는상향식후보선출을더욱제도화하여나가는일이무엇보다중요하다. 이런점에서정당의공직후보선출을위한상향식경선은단순히정당의민주적운영을위해서뿐아니라국회선진화법이후의국회가성공적으로운영되기위해서도필수적으로요청된다. 대통령 - 국회관계의변화 국회선진화법이후의국회가성공적으로기능하기위해서는국회운영방식의 6) 특히, 일하는국회를만들기위하여상임위가강화될필요가있으며, 이를위해서는의원들의자율성확보못지않게전문성제고도시급하다. 의원들의전문성축적을위하여, 예를들어상임위원임기를의원임기와동일하게하고상임위원장선출시선임자우선주의를적용하는방안등도고려할수있다. 또한상임위원장선출에있어선임자우선주의가확립되면위원장의자율성이신장됨에따라정당간대립구도를완화시킬수있는중요한원내제도인상임위를강화시키는데에도도움이될수있을것이다. 16
주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한제 19 대국회의과제 변화못지않게입법과정을포함한국회의정치과정전반에크게영향을미치는대통령과국회와의관계가보다획기적으로변화될필요가있다. 국회선진화법이후국회의원활한운영을이루기위한바람직한대통령과국회관계를모색하기위해서는국회내집권당과반대당간의석분포의차이에따라나누어살펴볼필요가있다. 이는국회내정당간의석분포에있어대통령의소속당인집권당이국회의다수당인지소수당인지에따라즉, 단점정부인지분점정부인지에따라국회와대통령이처하게되는정치적환경이달라질수있기때문이다. 대통령의소속당인집권당이국회다수당인단점정부상황에서지금처럼집권당에대한대통령의영향력이강력할경우원내활동에있어다수당의원들은더욱대통령에추종하게되면서집권당의결속력은강화될것이며이에맞서대통령의반대당인국회의소수당은더욱대결적으로나올가능성이크다. 그결과국회내정당들간의관계가과도하게전투적으로변질되면서원활한국회운영을기대하기는더욱어려워질것이다. 따라서단점정부상황에서국회선진화법이목표로하고있는협력적인정치가가능하기위해서는집권당과집권당소속의원들이대통령으로부터자율성을확보하여반대당과반대당소속의원들과대화와설득을통한절충과타협이국회의상임위와본회의를무대로하여원활하게이루어질필요가있다. 대통령의반대당이국회의다수당인분점정부상황에서지금처럼의원들의자율성이확보되어있지못하여주로정당투표가이루어지게될경우대통령이원하는정책의제의입법화는좌절되면서국회의다수의석을점하고있는대통령의반대당이주도하는입법화시도에대하여대통령의저항이반복될가능성이크다. 이러한상황에서는대통령또는행정부와국회간의대립이심화되어정치적교착상태가지속되면서원활한국회운영은어려워질것이다. 따라서분점정부상황에서국회선진화법이제대로작동하여협력적인정치가가능하기위해서는반대당의원들의자율성이확보되어있어이들에대한대통령의설득이작동될수있는여지가있어야하지만반대당과집권당간에대립적구도가유지되는상황에서반대당의원들의자율성이확보되기는쉽지않다. 이처럼반대당의원들의자율성확보를어렵게하는집권당과반대당간의대립적구도는 17
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 집권당이나집권당의원들이대통령으로부터자율성을확보하고있지않은상황에서더욱고착될가능성이크다. 결국국회선진화법의통과로다수당과소수당의합의없이는원활한국회운영이한층더어려워진상황에서, 단점 분점정부를불문하고국회내집권당과반대당간의협력적인정치가필수적으로요청된다. 그리고이러한협력적인정치가이루어지기위해서는무엇보다도국회내정당과의원들의자율성확보가요체이고, 특히집권당과집권당소속의원들이대통령으로부터자율성을확보하는것이중요하다. 대통령제에서대통령이국회내집권당의지원을받는것은당연하지만집권당이대통령에종속되어있을경우오히려집권당의약화를초래할수도있다. 또한반대당으로서도대통령에종속되어약화되어있는집권당을상대하기보다는직접대통령을상대하고자할것이기때문에반대당과대통령의입장이다른경우이들간의충돌은더욱잦아질것이다. 대통령역시국회선진화법의통과로단점 분점상황에관계없이반대당의협력이더욱절실해졌기때문에자신의정책의제를입법화하기위하여집권당과의긴밀한공조보다는반대당의협력을얻기위한설득이오히려더중요해지고있다. 또한필요한경우에는쟁점법안처리와같은중요한문제를해결하는데있어대통령이조정자로서의역할도수행할수있을것이다. 우리국회가국회선진화법채택으로합의형의회로전환하고있는상황에서집권당또한반대당과상호정책경쟁을하면서도협력적관계를유지해가는것이보다더중요해지고있다. 이를위해무엇보다도집권당은당정분리원칙의견지와정책역량의강화등을통해서대통령으로부터자율성을확보할필요가있다. 더욱이대통령제하에서는집권당과대통령의이해관계가항시일치하지않는다는점에서도 (Samuels 2002; Samuels and Shugart 2003, 2010) 집권당의자율성은확보될필요가있다. 또한의원들은대통령과상이한임기와선거구를갖고있어이들이받게되는압력과제약도갖지않기때문에집권당이종종대통령의정책의제와는다른독자적인정책의제를갖게된다는점에서도 (Cox and McCubbins 2001; Groeling and Kernell 2000; Shugart and Haggard 2001) 집권당의자율성확보는필요하다. 18
주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한제 19 대국회의과제 국회선진화법이후의국회가성공적으로운영되기위해서는대통령과반대당간의협력적관계를형성발전시켜나가는것이집권당과의협력적관계못지않게중요하기때문에정책결정과정에있어대통령과집권당간의정책협조가반대당을과도하게압박하거나반대당과의대결적인구도로되지않도록유의하여야할것이다. 이는대통령의정책의제를입법화하기위하여집권당의지지를조직화할필요가있지만이로인해대통령이반대당으로부터필요한협력을이끌어내는것이어려워지는상황까지초래되는것은바람직하지않기때문이다. 그동안대통령의정책의제는주로당정협의를활용하여집권당에전달되어왔으며, 이를당론으로정한집권당지도부는집권당의원들에게이를따르게하고, 이의제가의회에서야당과논의되는과정에서대립과갈등을야기하곤하였다 ( 가상준 2012). 이제는집권당뿐아니라반대당도참여하는보다확대된당정협의를통하여정부의정책을집권당에일방적으로전달하는자리가아니라집권당과반대당을포함하는국회와정부가정책사안을조정하고조율하는장으로바꾸어나갈필요가있다. 이처럼집권당이국회내에서제역할을수행하고대통령이조정자로서의역할을하기위해서는대통령이공천등집권당운영에개입하지않는당정분리원칙을지속적으로견지해나가는것이필요할뿐아니라정당민주화이후대통령의중요한집권당통제수단으로활용되고있는의원들의국무위원겸직도금지되는것이바람직하다. 반대당역시생산적인국회운영을위해상응하는노력을할필요가있다. 지금까지국회의반대당은주로차기정권획득을목표로대통령과집권당에대한비판과견제에는매우적극적이어서, 예를들어반대당은국회의행정부견제수단인탄핵소추, 임명동의, 해임건의, 국정조사, 특별검사임명등에관한권한을사용하여대통령또는행정부를압박하여왔다 ( 오승용 2004, 이준한 2004). 하지만정작중요한정책사안에있어서는무대책이거나대통령이나집권당의실책에따른반사이익을얻는데급급했던게적지않았던것이사실이다. 국회선진화법이후의국회가원활하게운영되기위해서는반대당이대통령과집권당에대한비판과견제뿐아니라사안별협력을해나가는것이중요하며행정부견제뿐아니라입법과정에서도더욱적극적인역할을수행할필요 19
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 가있다. 국회선진화법이시행됨에따라이제는상임위심의단계에서안건조정위원회의조정절차도입으로인해입법과정에소수당의참여가제도적으로보장되어있을뿐아니라본회의와상임위원회회의의심의와의결에있어사실상초다수제원칙이적용됨에따라소수당의권한이크게신장되어있다. 이러한상황에서입법실패의경우 5분의 3 이상의의석을점하는다수당이출현하지않는한소수당도다수당과마찬가지로비난을피하기어렵기때문에보다책임있는자세를취할필요가있다. 또한소수당이다수당과협상을통해최대한의양보를얻어낼수있다면다수당이추진하는법안이라하더라도자기것으로 입양 할수있는기회가생길수도있을것이다 ( 임성호 2012). 5. 제도적보완및의식변화 국회선진화법이후의국회가보다원활하게작동하기위한제도적보완과의원들의의식변화와관련하여, 먼저제도적보완의일환으로초다수제원칙의적용이나합법적의사진행방해의허용등으로초래될수있는입법과정의장기화를완화시키기위한조치들이고려될수있을것이다. 이와관련해서, 국회선진화법에서채택된의안자동상정제와의안신속처리제에추가하여법제사법위원회의업무를재조정하는방안을고려할수있다. 현재법사위는다른상임위처럼법무부, 법제처, 감사원, 법원의사법행정등과같은관련기관의업무를다루고있을뿐아니라다른상임위위원회가심사를마친법안의체계와자구심사업무도수행하고있다. 법사위의체계와자구심사업무는과거의원들의법적지식이부족하고입법지원인력이충분하지않던상황에서법적체계성과완결성을확보하기위한제도적장치이었다. 하지만현재우리국회의입법지원기구나인력은과거와비교하여크게확충되어있고의원들의수준역시크게향상되어있다. 따라서법사위의체계와자구심사의필요성은크게줄어든반면오히려입법과정을어렵게하는정략적인정당간대립의장으로변질되는경 20
주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한제 19 대국회의과제 우가빈번해지고있는실정이다. 더욱이국회선진화법의시행으로소수당의권한이크게신장되고법안심의가보다실질적으로이루어질가능성이커지고있는상황에서법사위의체계와자구심사의필요성은더욱설득력이약해지고있다. 법사위가다른상임위위원회처럼관련부처의업무를다루는일반상임위원회로전환한다면국회선진화법의시행으로초래될수도있는입법과정의장기화를완화시키는데기여할수있을것이다. 국회선진화법의시행으로소수당의참여가제도적으로보장되고소수당의권한이크게신장됨에따라소수당도국회운영과관련된규정을준수하는것이중요하며이제는이러한규정들을과거보다엄격하게적용할필요가있다. 필요하다면이번국회법개정으로신설된의장석또는위원장석점거나본회의장또는위원회회의장출입방해에대한제재의수준을한층더강화할수도있다고보며, 그적용에있어서예외를인정해서는안될것이다. 또한이러한제도의엄격한운용을통하여규정을준수하는새로운국회문화를만들어나갈수있을것이다. 국회선진화법의입법화에따른원활한국회운영이정착되기위해서국회의장의역할은지금보다더욱적극적으로수행되고강화될필요가있다. 이를위해서는무엇보다도국회의장선출방식에변화가필요하며, 특히집권당이다수당인경우과거에흔히행해졌던것처럼국회의장을대통령이사실상내정한후형식적으로선출하여서는안될것이다. 국회내정당간조정을원활히하기위해서는국회의장이지금과같이단순한사회자로서가아니라입법부의명실상부한수장으로서국회의정책결정과정에있어리더십을발휘할필요가있다. 이점에서우리와같은대통령제하에서의국회의장은명목적사회자에불과한내각제하에서의국회의장과는구별되어야한다 ( 임성호 1998). 실질적인입법부수장으로서의국회의장의권한을강화하기위하여는이현우 (2002) 가제안하고있는것처럼우선국회의장의임기를국회의원과마찬가지로 4년으로늘릴필요가있으며이는국회의연속성을위해서도바람직하다. 또한최소한법에명시된국회의장의권한은생산적국회운영을위해최대한활용할필요가있으며, 예를들어의사일정에대한원내정당간합의가이루어지지않았을때국회의장 21
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 은국회법에따라의사일정작성권을행사할필요가있다. 7) 이러한제도적변화와더불어보다근본적으로는집권당과반대당의원들모두국회상임위와본회의에서정당소속원으로서의책무못지않게입법부의구성원이라는인식을갖고행동하는것이중요하다. 이러한인식은국회선진화법의통과로우리국회가기본적으로합의형의회로운영될수밖에없는현실을고려할때더욱요청된다. 사실우리국회는국회선진화법이전에도이미합의의중요성이강조되어온바있다. 이는 2007년의원들을대상으로한설문조사결과에도나타나있는데, 우리국회의의사결정방식이합의형이라는의견이 54.2% 로다수결형이라는의견 45.8% 보다앞서고있으며, 우리국회의의사결정방식에대한선호에있어서도합의형으로가야한다는의견이 84.4% 로 15.6% 에그친다수형보다압도적으로많았다 ( 가상준 2012). 이제국회선진화법의통과로다수당과소수당의합의없이는국회운영이어려워진상황에서의원들은의회라는공동체의구성원으로서책임을공유하고있다는인식을토대로쟁점사안의처리를위해지속적인대화와타협을통해조정하고절충해나가는새로운국회운영의전통을만들어내는일이그어느때보다도절실히요청되고있다. 정당이나정치인에있어선거를통한집권이나당선도중요하지만집권또는당선이후국정운영을얼마나효율적으로수행함으로써국민들이체감할수있는가시적인성과를내느냐도매우중요하다. 하지만민주화이후정당들이집권에만주력할뿐막상집권한이후의국정운영실적은국민들의기대에크게미치지못하고국민들이체감할수있는삶의질향상이뚜렷하게이루어지지못하는일이누적적으로반복되어왔다. 이에따라우리정치에대한국민들의믿음이흔들리고정치적무관심과냉소주의는크게확산되고있다. 즉, 국민들의정치만족도, 정치신뢰도는추락하고있는반면선거피로도, 정치피로도는가중되는상황에서선거때만되면정치인과정당들이국민들에게표를달라고호 7) 이밖에도국회법에명시되어있는국회내무질서를관리할수있는권한을실질적으로행사할수있도록국회의장에게불량의원징계권, 속기록삭제권등을부여할필요가있으며, 나아가특별위원회구성이필요할때국회의장에게구성여부와참여위원을결정할수있는권한을부여할수도있을것이다 ( 이현우 2002). 22
주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한제 19 대국회의과제 소하는일이반복됨에따라정치에대한불신은더욱증폭되고있는것이다. 이처럼엄중한정치현실속에서이번에국회선진화법의통과로촉발된국회운영과대통령-국회관계의변화가획기적으로이루어짐으로써우리정치가처해있는심각한상황을타개하는돌파구가열릴수있기를기대해본다. 23
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 참고문헌 가상준. 2012. 19대주요정책쟁점과갈등해결방안. 한국정당학회 특임장관실주최 19대국회개원기념정치발전세미나발표논문 (2012. 6. 5.) 국회사무처. 2008. 국회경과보고서 (269-274회) 김민전. 2005. 국회개혁의성과와방안. 한국정치학회춘계학술회의발표논문 (2005. 5. 19). 김민전. 2011. 국회의의사결정과정과공정성. 경제 인문사회연구회한국정당학회공동학술회의발표논문 (2011. 10. 14.) 문우진. 2011. 다당제에서의당파표결과정당충성도 : 17대및 18대전반국회분석. 의정연구 17권 2호, 5-40. 오승용. 2004. 한국분점정부의입법과정분석 :13대-16대국회를중심으로. 한국정치학회보 38집 1호, 167-192. 이준한. 2004. 노무현대통령시기의대통령과국회관계. 의정연구 10권 1호, 93-113. 이현우. 2002. 국회발전과국회의장권한. 의정연구 8권 1호, 32-53 임성호. 2003. 원내정당화와정치개혁. 의정연구 9권 1호, 133-166. 임성호. 2012. 필리버스터제도의역설 : 지연적입법절차의생산적거버넌스. 한국정당학회 특임장관실주최 19대국회개원기념정치발전세미나발표논문 (2012. 6. 5.) 전진영. 2010. 제18대국회원내정당의정당응집성분석. 한국정당학회보 9권 2호, 119-38. 전진영. 2011. 국회입법교착의양상과원인에대한분석. 의정연구 17권 2호, 171-196. 정진민. 2007. 민주화이후의정치제도 : 원내정당화를중심으로. 국가전략 13권 2호. 115-140. 정진민. 2008. 생산적국회운영을위한대통령- 국회관계와정당. 한국정당학회보 24
주제발표 Ⅰ 국회선진화를위한제 19 대국회의과제 7 권 1 호. 77-101. 조정관. 2009. 민주화이후국회 - 대통령 - 정당의상생관계?: 역사적관점에서. 의 정연구 15 권. 1 호, 5-38 Andeweg, Rudy and Lia Mijzink. 1995. Beyond the Two-body Image: Relations between Ministers and MPs. In Herbert Doring, ed. Parliaments and Majority Rule in Western Europe, New York: St. Martin s. Cox, Gary and Matthew, McCubbins. 2001. The Institutional Determinants of Policy Outcomes. In Stephan Haggard and Matthew McCubbins, eds. Presidents, Parliaments, and Policy, 27-89. New York: Cambridge University Press. Groeling, Tim and Samuel Kernell. 2000. Congress, the President, and Party Competition via Network News. In Jon Bond and Richard Fleisher, eds. Polarized Politics: Congress and the President in a Partisan Era, 73-95. Washington, D.C.: CQ Press. Kernell, Samuel. 1997. Going Public: New Strategies of Presidential Leadership. Washington, D.C.: CQ Press. King, Anthony. 1976. Models of Executive-Legislative Relations, Legislative Studies Quarterly 1, 11-36. Krehbiel, Keith. 1998. Pivotal Politics: A Theory of U.S. Lawmaking. Chicago: University of Chicago Press. Lijphart, Arend. 1984. Democracies: Patterns of Majoritatian and Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven: Yale University Press. Samuels, David. 2002. Presidentialized Parties: The Separation of Powers and Party Organization and Behavior. Comparative Political Studies 35, 461-483. 25
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국회선진화법과제 19 대국회운영전망 주제발표 주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의 의의와전망 조정관 _ 전남대
주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 조정관 ( 전남대 ) 1. 서론 제19대국회를구성하기위한총선이벌어진지어느덧두달여가지났다. 5월 30일에공식임기는시작되었고, 6월 5일에는국회법에따른첫임시회가열려야했던날이었다. 그러나정당들은각자의명분과실리를내세우며원구성및국정조사등의사안을중심으로개원협상만벌이고있고언론플레이만하고있을뿐, 법에따른첫회의도열지못하는위법을자행하고있다. 그말도많고탈도많았던국회, 대립과교착및파행으로점철되었던지난제18 대국회와는확연히다른정치를펼쳐보겠노라고유권자들앞에서외쳤던선량들이었지만, 대통령선거를바라보면서타협없는대치전을벌이고있는정당들간의쟁투앞에서원내정치는시작도못하고있는실정이다. 국회구성의지연사태는신규임명제청되어있는대법원판사들에대한인사청문회도지연시키고이에따라대법원의정상운영도방해하는형국이어서분노가확대되고있다. 유권자들은벌써부터실망하고있으며의회정치에대한불신은심화되고있다. 무엇이문제인가? 어떤방법으로비생산적인국회를조금이라도더생산적으로바꾸어볼수있을까? 격렬한대치와날치기의악순환으로부터벗어날수있는방법은없을까? 사실많은진단과처방, 그리고개혁대안의실천이이어져왔다. 거시적인측면을강조하여대통령에집중되어있는권력구조의문제와강한정당정치가조응하여일어나는부조화를중심으로보는논의도많았다. 또미시적으로접근하 29
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 여국회내의각종제도및운영양식그리고의원문화등에서의문제때문에국회운영의비효율성이개선되지않고정파간의집단적충돌가능성이지나치게높아서불임의국회가지속된다고보는견해도많이제시되어왔다. 교섭단체대표위주의국회운영, 의장의취약한리더십과초법적인직권상정권한간의부조화, 의원윤리및국회내의법치주의 (rule of law) 전통의미약함, 충분한의원보좌조직의부재, 여기에더하여권위주의정치하에서세례를받은구정치인들의문제와이로부터물려받은의원정치문화등다양한문제에대한지적이있어왔다. < 표-1> 민주화이후역대국회구성시점에서의초선의원비율 총선연도 국회 초선의석수 전체의석수 초선의석비율 1988 13대 169 299 56.5% 1992 14대 119 299 39.8% 1996 15대 137 299 45.8% 2000 16대 111 273 40.7% 2004 17대 187 299 62.5% 2008 18대 134 299 44.8% 2012 19대 148 300 49.3% 사실한국국회는민주화이후지난 20여년동안그구성, 조직, 기능측면모두에서괄목할만한변화를겪어왔다. 예를들자면, 1987년민주화이후이어지는모든총선에서항상현역의원들의다수가물갈이되어왔고, 매총선마다적어도 3분의 1이상의국회의석이초선의원으로채워져왔다.( 표-1) 또의원보좌진의수와질은현저히보강되었으며예산정책처 (2004) 와입법조사처 (2007) 가신설되었고도서관, 법제실및위원회스탭은확대되었다. 또국회는수차에걸쳐서국회관계법을개정하여국회의기능이강화되고정상화될수있도록노력해왔다. 이러한변화의결과상당한부분에서의정의발전이획기적으로이루어진것도사실이다. 대표적으로입법활동에서큰폭의발전이있어왔다. 아래그림에서보듯이법안발의측면에서획기적인변화가 17-18대국회에서이루어졌다. 30
주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 < 표 -2> 민주화이후역대국회별법안제안현황 국회 구분 접수 처리 가결부계원안수정결 폐기 철회 13대 의원발의 570 570 171 119 52 352 47 정부제출 368 368 321 138 183 45 2 합계 938 938 492 257 235 397 49 14대 의원발의 321 321 119 85 34 189 13 정부제출 581 581 537 265 272 39 5 합계 902 902 656 350 306 228 18 15대 의원발의 1144 1,144 462 358 104 650 32 정부제출 807 807 659 216 443 133 15 합계 1951 1,951 1,121 574 547 783 47 16대 의원발의 1912 1,912 517 285 232 3 1,351 41 정부제출 595 595 431 117 314 1 163 합계 2,507 2,507 948 402 546 4 1,514 41 17대 의원발의 6,387 6,387 135 823 527 6 4,945 86 정부제출 1,102 1,102 563 131 432 5 536 3 합계 7,489 7,489 698 954 959 11 5,481 89 18대 의원발의 12,220 6,298 1,663 1,265 398 4,127 503 정부제출 1,693 1,314 690 369 321 617 5 합계 13,913 7,612 2,353 1,634 719 4,744 508 원자료출처 : 국회의안정보시스템 (http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp) 31
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 또심도높은토론과대화및타협의장이라고할수있는위원회중심의입법활동도활발해지고있다. 제19대국회의경우위원회의의안통제권행사정도가크게신장되었다. 위원회안의본회의가결율은평균 99.4% 에이르며, 특히의원발의의안뿐만아니라정부발의의안도이제는위원회대안에통합심사되는추세가강화되고있다.( 전진영, 2012) 그러나이러한발전에도불구하고국회가과거보다더생산적이되었다고생각하는이들은찾기어렵다. 2009 년에실시한한국정치학회주관의설문조사결과 ( 표-3) 도이점을재확인해주고있다. 국회의기능에대하여보통사람들보다는상대적으로긍정적일것으로기대되는국회스탭및의원보좌진 242명중에서 다른나라국회와비교하여우리나라국회의생산성 이높거나높은편이라고대답한사람은겨우 24명 (9.9%) 에지나지않았고, 무려 136명 (56.2%) 이낮거나낮은편이라고답변하였다. < 표-3> 한국국회의생산성에대한인식문 : 귀하께서는다른나라국회와비교하여우리나라국회의생산성은어느정도라고생각하십니까? 응답내용응답자수비율비율 ( 통합 ) 매우높다 1 0.4 9.9 높은편이다 23 9.5 비슷하다 82 33.9 33.9 낮은편이다 114 47.1 56.2 매우낮다 22 9.1 합계 242 100.0 100.0 국회에대한여전히강한부정적인인식의가장주요한원천은무엇보다도쟁점법안, 특히대통령및집권여당이강력히추진한일부주요의제, 예를들어소위 4대강입법 이나 미디어관련법 등쟁점법안의처리과정에서정당간의파국적인대립이여전하였고그격렬함이감소되기보다는증가되고있다는것이다. 이들쟁점법안은여야관계를경색시키면서효율적인의정활동에전반적인 32
주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 걸림돌로작용하였다. 사실 18대국회이전의제17대국회에서도사정은동일하였다. 전체적인입법도늘어나고활발한의정활동이있었지만사립학교법이나종합부동산세법등이의장직권상정을통해서처리되면서국회파행이반복되었던것은주지의사실이다. 이처럼쟁점법안의국회처리과정에서발생하고있는입법교착과대결, 그리고파국은의회정치전반에부정적후유증을끼치고있고, 일반국민및엘리트들의국회에대한부정적인식에도큰기여를하고있다. 이러한대결정치의돌출과이에따른국회의파행운영은굳이싸우지않아도될만하고합의에도달할수있는많은소위 민생 관련법안들에대한의원들의생산적인토론이나합의처리도가로막는장애물로작동하고있다. 결국이러한문제의식이소위 국회선진화법 탄생의주배경이라고할수있다. 이글은이제도개혁이과연목적에맞는내용을담고있는지, 그기대효과는무엇인지, 전망은어떠한지를토론하고자한다. 그런데이를위해서는먼저한국에서의회정치의문제가무엇인지를좀더깊숙하게진단하여보아야국회운영제도개선대안의방향을제시할수있을것이다. 2. 문제진단과개혁방향 1) 대결과파국의한국의회정치의동학을설명하는변수로일단지나치게강한대통령중심제라는권력구조의문제를강조하는경우가많다.( 진영재편, 2004; 박명호, 2012) 대통령과국회간의제도적대결구조때문에 특히국회에비하여현저하게우월한대통령의권한및자원에의한여당의지배, 그리고이를통한국회의지배와이에대항하는야당의대결로말미암아 대결국회 가계속되고있으며 상생국회 가만들어지지않는다는주장이다. 여기에헌법상대통령과국회의임기불일치등의원인으로계속출현했던분점정부현상이이러한상황을악화시켜온주범으로지적되었다.( 김용호, 2004) 따라서상생적정치를위해서일부학자들은내각제혹은준대통령제로의권력구조변경, 혹은 1) 이절의내용은졸고 (2009) 를기초로일부수정하여작성하였다. 33
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 현행권력구조를준대통령제방식으로운영하는방안등권력구조의조정을제안하기도하였다.( 안순철, 2004; 강원택, 2001; 황태연 박명호, 2002) 또다른학자들은한국헌법에서내각제적인요소를삭제하여미국형 순수 대통령제를발전시켜야한다고주장하고, 대통령권한의일부조정과임기조정등을통한분점정부의회피라는소폭개헌을제안하기도하였다.( 박찬욱, 2004; 정준표, 2004; 조정관, 2007) 그러나권력구조는지나치게환경적이어서직접적인설명변인으로지적하기어려운면이있고제도개혁의성공가능성도낮아서개혁논의의실효성이적은것도사실이다.( 정준표, 2004) 따라서다수의학자들은지금우리의회정치의현실적개혁가능성을 비록한국형대통령제와궁극적으로는연관되어있으나그럼에도불구하고나름의변화여지를갖고있다고할수있는 정당정치에서찾고있다. 현대대의민주주의의핵심이라고할수있는정당은대통령과의회라는양권부의선출직공인들을이념적, 정책적으로통합하며그들모두의행동동기의최고목표인 재선 을향하여활동하는조직으로서대통령과의회, 혹은의회에서대통령의정파와경쟁하는정파간을상생시키거나혹은분리및갈등하게할수있는결정적인제도인것이다. 민주화이전부터내려온한국정당정치의특징은권력집중및강한기율이다. 이렇게집단적정파적으로진행되는의회정치는입법부의행정부견제를기본원리로하고동시에국가적필요를의회가중심이되어법제를통해규칙화하는전환형의회 (transformative legislature) 가필수적인한국의대통령제권력구조와는짝이맞지않는다. 국회는대통령의정당이과반수의석을차지할때에는대통령에종속적인거수기입법부로전락하고, 야당이다수의석을점유할때에는사사건건대통령의아젠다를가로막는장애물입법부의역할을하고있다. 실증적연구에의하면한국국회의의정사이클은대체로의원개개인의존재가결정되는총선보다도그들이속한정당지도자의운명이걸린대선에더종속적인양상을보이는비정상을노정하고있다.( 김민전, 2002) 이러한분석을토대로학자들은정당정치의민주화, 분권화및원내정당화와, 의원의원내활동에대한자율성을신장하고정당의구속력을약화시키는변화 34
주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 를추구한다면국회운영이보다생산적으로변화할것이라는대안을제시해왔다.( 대표적으로, 정진민, 2003; 임성호, 2003) 즉학자들과개혁정치가들은정당정치에서권력을분산시키고기율을약화시키는미국형모델이대통령제하에서대통령의국회에대한설득을가능하게함으로써민주적이면서도보다생산적인의정을어느정도까지는발전시킬수있으리라고보았으며이에따라 원내정당화 의방향으로한국정당정치의개혁을추진해왔다. 그리고 2002년경삼김시대가물리적으로종료하는시기부터이제까지한국정당정치는상당한변화를경험하였다.( 장훈, 2009) 노무현후보의대통령당선이래이제까지정당정치에는민주화, 분권화및원내정당화등이진행되었다. 또정당기율의정도역시상당히저하되었다. 그리하여 2007년경부터는과거에단결력이높았던정당이형해화되고, 나름의결속력을갖는파벌들이각축하면서정당내의사결정의효율성도낮아지고있다. 그런데이러한변화에도불구하고지난제17대국회에서부터현재까지의의회정치경험은대결과충돌패턴을별로벗어나지못하고있다. 정권이교체되고, 국회기능도확충되고, 원내세력구도도단점-> 분점-> 단점정부로변경되어왔음에도불구하고비생산적인정치는여전한것이현실이다. 필자는그원인이아직불충분한정당민주화수준과새시대에맞지않는기존국회운영제도원리의존속이라는두가지점에있다고생각한다. 먼저다양한개혁을통하여당내권력은어느정도분산되어왔지만오늘의정당정치에서의원의개개인의자율성이크게함양된상태에이른것은아니고파벌의정치가중요해졌다. 그런데파벌정치의행태는여전히대권을중심으로한정치전략적인움직임을기조로하고있고, 대권후보를중심으로강한응집성을갖고있는것이현실이다. 따라서이론상개별의원들의이익을중심으로한 합리성 이발휘되어최소승리연합 (minimum winning coalition) 을만들어가도록유도하려고한 원내정당화 는겉모습만달성되었지내용이숙성되지는못하고있는것이다. 주요안건에대하여의원총회를갖는것이기본이되었고, 거기에서의원들이각자나와토론하고표결하여당론을확정하는모습이생긴것은사실이다. 하지만개별의원들이파벌적이해를넘어서서정말개별적으로자유로운토론을하고 35
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 그결과가당론확정으로이어진다고보기는아직어렵다. 특히주요쟁점의안의경우, 정당을이끌고있는유력한대권주자나대통령의입장이의원총회라는형식을거쳐서당론으로관철되는경우가대부분이다. 따라서의원들이선출한 원내대표 는의원들의총의를모아효율적으로의견을집성시키고이론간에협상을독려하여민주적으로당론을만들어가는역할을하기보다는, 전략적차원에서만들어진당론을의원들에게부여하고집단행동을독려하는 입법전쟁 의야전사령부혹은공사판의 반장 이되고있는것이오늘의여전한현실이다. 따라서국회- 대통령관계를상생시키고생산적인의정을발전시키기위해서현재까지의 원내정당화 만으로는부족하다는것이이시점의평가이다. 즉제도적인측면에서현재정당및하위파벌들의집단적행태를더욱해체하여의원들이보다더개별화될수있도록각종제도유인을만들어야할필요가있다. 이와연관하여볼때한국의국회운영제도는여전히너무나정당지도부및교섭단체위주로되어있다고할수있다. 개별의원들이자율성을가지고자기목소리를낼수있는공식적회의체, 즉위원회중심으로개혁해야하는것이급선무가되었다. 즉이제까지의 원내정당화 는정당자체의구조및운영에초점을맞춘것이므로, 이제는국회의운영제도그자체도거기에맞도록, 즉원내정당화가지향한의원개개인의자율성을더욱고양하도록하는방향으로의개혁이필요하다는것이다. 이점에관련하여한국정치학회가국회스탭및의원보좌진을대상으로한 2009년설문조사의결과는의미심장하다. 다른무엇보다 대통령과정당지도부의과도한국회지배 및 교섭단체 ( 즉정당 ) 중심의국회운영 이우리나라국회의낮은생산성의이유라고보는이들이 3/4이상의압도적인비율이었다.( 표 -4) 즉, 정당혹은 정당급 파벌을고정된단위로하는집단적쟁투의발생가능성을지양하고, 개별의원들이국회의공적인회의체를중심으로토론하고합의할수있는기제를만드는것이생산적국회개혁의요체라는진단에대하여실물정치권에도상당한동의가존재한다는것이다. 36
주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 < 표 -4> 한국국회의생산성이낮은이유 문 : 귀하께서는우리국회의생산성이다른나라의의회에비해낮은이유를 무엇이라고생각하십니까? 응답항목응답자수비율 (%) 비율 ( 통합 ) 대통령과정당지도부의과도한국회지배 96 46.4 76.4 교섭단체중심의국회운영으로거수기의원양산 62 30.0 국정현안보다지역구민원처리를우선시할수밖에없는 27 13.0 13.0 정치구조의원들의입법전문성부족 8 3.9 10.7 의원들의입법활동을지원할입법지원기구의부족 14 6.8 합계 207 100.0 100.0 교섭단체가사실상국회의모든주요회의를관리, 감독하는상황은결국국회에서다루어지는주요의제의결정권한도또한정당지도부가장악하는현실을낳는다. 교섭단체의지배력은본회의라는 전쟁터 에서가장집약적으로표출되지만, 기실각상임위원회에서의위원장, 간사, 그리고위원선임등까지모든분야에서압도적으로관철된다. 교섭단체의이미 제도화된 지배력을약화시키지않는다면국회회의체의기능이나의원개인의자율성이신장되기는어렵다. 교섭단체의지배력을완화하는개혁을위해서는먼저교섭단체의구성및권한등에관한대폭적인제도적변화가필요한동시에, 이제까지의교섭단체중심의운영보다는상임위원회, 소위원회, 전원위원회등위원회와개별의원중심의의사운영을더욱제고하는것이필요하다. 그리고이에발맞추어반드시함께수반되어야하는개혁이소수파의목소리를제도내적으로보장하는것이다. 소수파의존중은물론소수파에의한국회지배따위를꾀하는것이되어서는안될것이고, 결국국회운영제도에서최종적인다수결결정의명분을강화할수있는방향이되어야할것이다. 사실국가의기능확대및전문화등의환경을고려하면의회의안건심의및토론등은모두본회의보다는위원회를중심으로되는것이당연하다. 각위원회의자율성이신장되면당연히교섭단체의역할은감소하고개별의원들의자 37
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 율성도신장될것이다. 그리고위원회중심의의정이충분히잘기능한다면소수파의목소리는당연히보장될것이고, 국회의장의직권상정과같은무리수가등장할여지도없을것이다. 이런모든변화가 정쟁 을줄이고생산성높은국회를만드는데에대체로기여할것이다. 3. 국회선진화법 의의의, 의도와가능성 제 18 대국회가그마지막숨이다하는시점에이르러, 과거에대한반성과미 래에대한기대를바탕으로유산으로남긴것이소위 국회선진화법 이다. 그동 안국회운영제도를개혁함으로써생산적의정의길을열어보려는시도는여러 차례있었으나이번경우처럼상당한변화를담고있는전환이실제로실행된 적은별로없었다. 따라서 4.11 총선이후추진된이제도개혁과정의막바지에 는언론등을통하여많은논란과비판또한야기되었다. 그렇지만사실이러한 방향의국회운영제도개혁은전문가들및국회지도자들사이에반복적으로검 토되고어느정도합의가이미형성된바있었다. 그리고파행과파국으로점철 된 18 대국회를진행하면서원내정당지도자들은정파를가리지않고이대로는 정말상황을바꿀수없겠다는절박감을공유했기때문에결국입법이실현되었 다. 2) 소위 국회선진화법 은앞에서이야기한미시적개혁방향, 즉운영제도개혁 을통한생산적의정의모색이다. 사실은새로운법을만든것이아니고국회법 의일부조항수정및보완인이입법의주요한내용은세가지로요약할수있 다. 즉의장직권상정의요건을강화하여사실상사문화시키고대신에안건신 속처리제와같은새로운제도를도입한것, 그리고위원회중심의의회정치를 2) 국회선진화법 의입법에는 2011 년봄부터한나라당 ( 옛새누리당 ) 의원내대표인황우여의원등으로구성된 국회바로세우기모임 과민주당 ( 옛민주통합당 ) 의원내대표인김진표의원등으로구성된 민주적국회운영모임 등의논의가직접적인뒷받침이되었다. 그러나그이전의수많은논의와노력이축적된것이또한바탕을이루었는데, 그중에는제 18 대국회전반기에김형오의장이초당적으로학자들을추천받아구성하여일년여동안활동했던 국회운영제도개선자문위원회 ( 위원장 : 심지연교수 ) 의활동과그보고서도있다 ( 국회운영제도개선자문위원회, 2008). 38
주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 지향하는다양한제도개혁, 또필리버스터도입을통한소수파목소리의제도 화가그것이다. 1) 의장직권상정제의요건강화와패스트트랙 첫째, 국회파행의뇌관이라고할수있는국회의장의의안직권상정을사실상사문화시킨것이 국회선진화법 이다. 국회의장의의안직권상정의요건을강화함으로써사실상의장일방에의해서는거의실현불가능하도록제한하였다. 새국회법에서는국회의장의직권상정의요건을 천재지변, 전시 사변또는이에준하는국가비상사태, 각교섭단체대표의원간합의가있는경우 로한정하였다 ( 국회법 85조, 86조의 1, 2). 유신시대인 1973년만들어진국회의장의직권상정제도는원내정당간의대립과교착을극복하고국회가꼭내려야할결정을실현하는돌파구로서과거에인정되던제도이지만, 사실은더심한국회파행과대결을만드는방아쇠가되어왔다 ( 이현우, 2010; 전진영, 2011; 박명호, 2012). 여야간의격렬한대립을보였던 17대국회와 18대국회에서의장의직권상정에의한처리안건수가급격히증가한것은우연이아니다. 16대국회에서는 6건에불과했던직권상정의안이 17대국회에서는 29건으로증가하였고, 18대국회에서는 97건으로급증하였다는사실이시사하는바는크다. 대화와타협을통해합의를만들어가야하는의회정치는직권상정제도를통하여단지다수파의입법의지에정당성을부여하는표결기계로전락하고말았던것이다. 그리고직권상정의안의대다수가직권상정법안대다수가대통령주도의제이며행정부에서요구하는의제였다 ( 전진영, 2011) 는점을감안한다면제18대국회가활발한입법활동이라는성과도있었지만행정부의시녀역할로위상이전락한측면도있음을간과해서는안된다. 그러므로의장직권상정요건이강화되어직권상정의기회자체가줄어드는것이의회정치를정상적으로만들어가기위한가장중요한첫번째단계라고본다. 39
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 < 표-5> 역대국회의심사기간지정법안수 구분 제12대 제13대 제14대 제15대 제16대 제17대 제18대 소관위 5 3-16 1 20 38 법사위 19 37 21 71 4 9 60 합계 24 40 21 87 5 29 98 표출처 : 전진영 (2012: 10) 그런데만일국회의장의직권상정만막아둔다면아직대단히갈등적인의원정치문화와정당단위의집단적의회정치운영행태를지니고있는한국국회는그야말로소수파에의한불임의회의체가되어버릴수도있다. 즉국민의선출에의하여다수파가되어있는정파가그들이국민으로부터수임받았다고주장하는입법을수행하고자할때, 소수파가물리적으로막는경우, 어떤방식으로도극복하기어렵게될수도있다. 만일이렇게된다면민주주의의기본원리인다수파우위의결정원clr이보조적원리인소수파존중의원칙에의하여뿌리부터흔들리게되고, 국회운영은더심각한파행으로빠져들어갈수도있다. 즉국민이부여한다수파의정치적의지가소수파에의하여막무가내로막히는결과가초래될수도있다. 따라서직권상정제의제한에대한반대급부로, 그리고보완책으로도입되는것이 안건신속처리제 ( 국회법 85조의 2), 법사위체계자구심사지연법률안에대한본회의부의절차 ( 국회법 86조의 3, 4) 그리고 의안상정간주제 ( 국회법 59조, 59조의 2) 이다. 또한직권상정의단골메뉴이기도하고, 우리국회의비생산성과파국의상징처럼되어있는예산안을둘러싼싸움을예방하고법적기한이내통과를아예제도화하기위하여 예산안등및세입예산안부수법안본회의자동부의 ( 국회법 85조의 3) 제도도함께도입되었다. 뿐만아니라국회안건심의과정에서발생해왔던물리적충돌을방지하고책임을지우기위하여질서문란행위관련조항들을신설및보완하여강화하였다.( 국회법 148조의 2, 148조의 3, 155조, 156조그리고 163조 ) 여기서는 국회선진화법 통과당시에가장논란의초점이되었던패스트트랙 (Fast Track) 이라고불리는대안으로써의 안건신속처리제 를집중검토해보 40
주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 고자한다. 상임위에회부된의안에대해신국회법에서는소관상임위원회재적의원과반수혹은전체재적의원과반수의서명을통하여신속처리대상안건지정요구를위원장및의장에게할수있다. 이때위원장및의장은위원회및본회의에서의무기명투표를실시하여재적의원 3/5의찬성을얻으면이의안을 신속처리대상안건 으로지정할수있다. 신속처리대상안건 이상임위에서 180일이내에처리되지않으면이안건은상임위를통과하여법사위에자동회부된것으로간주한다. 그리고법사위에회부된이후 90일이내에처리되지않으면법사위를통과하여본회의에자동회부된것으로간주한다. 그리고이안건이본회의에회부된후 60일이내에상정되지않으면그후첫본회의에자동상정된다. 따라서상임위회부단계에서 신속처리대상안건 으로지정되기만하면 최대 330일 (180일 +90일 +60일 ) 후에는자동적으로본회의에상정될수있다 ( 박명호, 2012: 70). ( 그림출처 : 박명호, 2012: 70) 사실의장의직권상정이라는제도는국회법에존재한적이없다. 국회법 85 조에효율적인의안심사및진행을위하여의장이심사기간을지정할수있고, 위원회가그심사기간을준수하지않을경우의장이위원회의심사권을넘어서서바로본회의에부의할수있는권한을갖는것이소위 직권상정 이다. 그런데우리국회에서의여러사정상현실적으로입법교착이심하게이루어지는길목이많고이를타개할수있는거의유일한방법이역시현실적으로 직권상정 이었다. 따라서이직권상정이불가능해진다면입법의효율성이심대한타격을 41
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 받을수있고, 소위 식물국회 가탄생할수도있다는우려가나오는것은당연하다고할수있다. 국회선진화법 은따라서이효율성의문제를다른방식으로해결해가고자하는데, 그대표적인방안이바로 안건신속처리제 이다. 이것은기존의직권상정이갖고있었던심각한문제라고볼수있는 위원회의심사권을뺐을수있는 주체를 1인의국회의원이며사실상어느한정파의구성원 3) 이기도한국회의장한사람으로부터 3/5라는 과반수가넘는다수 로변화시켜 민주적명분 을확보하는방향으로의개혁이다. 그리고신속처리안건지정에필요한정족수가 3/5라는특별한비율이라는것은위원회의심사자율성을넘어서는신속처리를위해서는최소한하나의집권여당을넘어서는정당간의타협내지는정책연합의형성이필요하다는점을명시하였다는것이다. 이것은비록현실적필요에의한효율적의안처리의필요성은인정하지만, 그것이대화와타협을통한합의를추구하는의회정치의본분을벗어나지않게하겠다는목표의발로라고할수있다. 그러나 안건신속처리제 에대해서는우려의목소리가높다. 무엇보다도신속처리안건으로지정할수있는요건이비현실적으로높아서현실적으로활용이불가능하다는비판이많다. 현재국회의정당구성상, 그리고그동안한국의선거경쟁결과의경험상 60퍼센트이상의의석을가진단일정당의출현이난망하므로, 위원회혹은전체의 3/5에해당하는의원들의동의를다수파정당이얻어내는것은매우어렵다는것이그비판의핵심논거이다. 비판자들은또각정당이쟁점안건에대해서 당론 중심의의회활동을강력하게드라이브하고있는현실이가까운장래에바뀌지않을가능성이높다고보고, 그경우에쟁점법안에대해서 식물국회 가출현할수있다고경고하고있다. 그런데비판의주요한논거가국회에서의의안통과는과반수로충분한데왜더많은의석수 ( 소위 super majority) 를요구하는가에주로기대고있음을주 3) 현재국회법 ( 제 20 조의 2) 에는의장이임기동안당적을갖지않도록되어있다. 그러나그가의장으로선출될때무소속으로선출에임하는것이아니라이미다수파정당혹은대통령의정당의추천으로임한다는점, 그리고의장의임기가끝난후에는다시원당적으로복귀한다는점등을고려해보면현재한국국회의장이온전히초정파적이라고볼수는없다. 42
주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 목할필요가있다. 그렇다면국회의모든과정은과반수가상정하고바로표결해서모든것을결정하면되지, 왜복잡하게위원회에서소수파들과더불어심의를하고양보도하고하면서합의를지향하는가? 패스트트랙이라는과정이원래당연히진행되어야할위원회중심의심의가정상적으로진행되기어려울경우에 특별히 도입되는과정임을상기한다면, 그것의도입이과반수결정으로충분할수있다는논리는전혀적절치않다고본다. 근본적으로국회에서는법안에대한실질적인심사가상임위원회에서집중적으로이루어지는데, 패스트트랙은이것이잘안될것으로예상되는경우에시도될것이다. 정상적으로라면국민의다양한대표들이다수참여하여의안에대하여충분한논의를거치고타협하는과정을거쳐야하는데, 이를거치지못하는경우이기때문에과반수보다더많은지지를모아야한다는것은충분히이해가가능하다고생각한다. 그리고 3/5 정족수때문에현실적으로집권여당혼자의힘으로는패스트트랙과정을실현시킬수없다는주장은이번국회법개정의전반적인취지에동의하지못하는쪽의주장이라고본다. 과거처럼의장직권상정의방식으로국회를끌어가겠다는생각이라면당연히 과반수 가모든것을할수있어야한다고생각할수있다. 그러나그것이아니라면, 그리고국회개혁의방향이대화와타협을통한합의문화를성숙시켜나가는것이라는데에동의한다면, 패스트트랙을구할정도의중대한이슈에는더욱더집권정당이다른정당이나의원들의지지를추가적으로구해야할것이라는점을이해할수있을것이라고본다. 그리고정책적으로연대할수있는의원들의수를더광범하게모을수있어야만 즉그만큼주권자인국민들의다양한지지가결집될수있어야만 그런특별한과정으로서의신속처리제적용의명분이사는것은당연하다. 예를들어제18대국회의경우집권당인한나라당이 153석이었을때그당과이념적으로친화력이높은정당으로는자유선진당이 18석, 친박연대가 13석이었다. 이세정당의의석을모두모으면184석이되어서 61.5퍼센트가된다. 즉특정의안에대한신속처리가가능해지는것이다. 만일크로스보팅등이적용되지않고당론중심의의회운영이계속된다고하더라도국민혹은여러정파의지지자들이정말중요한사안이라고보는법률안은이런경우에세정당의힘으로신속처리 43
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 할수있는것이다. 물론강제당론요구가줄어들면의안에대한의원들의자율성이신장되어 3/5 수준의합의를만들어내기가보다덜어렵겠지만, 당론투표행태아래에서도정당간타협과정책연대가불가능한것은아니다. 그리고한가지더중요한것은이러한슈퍼과반수를만들어내지못한다면그런의안들이굳이빨리입법되는쪽보다는그렇지않는쪽이더전체로서의국민의이익에부합될수도있다는점이다. 지난제17대와제18 대국회를겪으면서우리는의장직권상정등의방법으로대통령의조급한국정운영을돕는것이꼭입법부가해야했을일인가에대하여심각하게회의하는일을자주겪었다. 적어도필자는그렇게생각한다. 어떤때에는정상적인의안처리과정을통하여국회가일해나가다가입법이지연되고실패하는것이더나을수도있다는성찰을필자같은일부학자들만한다고는생각하지않는다. 2) 위원회중심의의회정치를지향하는다양한제도개혁 국회선진화법 은정당간의집단적대결을넘어서서의원개개인의자율성이발휘될수있는위원회중심의의회정치를지향하는다양한제도적개혁내용을담고있다. 1 국회선진화법 은먼저위원회에서의안의최초상정여부를둘러싸고여야간물리적충돌이발생하는것을원천적으로없애기위해서 의안상정간주제 를도입했다. 이제도아래에서는일단회부된의안은종류별로정한의안숙려기간 ( 일부개정법률 : 15일, 제정법률 20일등 ) 이지난후, 다시자동상정기한 (30일) 을경과하면모두위원회에상정된다. 과거에는의안상정에서부터교섭단체 ( 간사및대표 ) 들이개입하여의사진행을둘러싸고협상혹은충돌하던관행을아예없애려고하는것이다. 2 국회선진화법 은위원회안건조정제 ( 국회법 57조의 2) 를도입하여예산안등과법제사법위원회의체계 자구심사를제외한안건의쟁점을조정하기위하여위원회재적위원 1/3이상의동의에따라여야동수로 6인안건조정위원회를설치함으로써대화와타협을신장하려고하였다. 안건조정위원회는재적조정위원 44
주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 2/3 이상의찬성으로의결하며, 조정안은의결후 30일이내에위원회에서표결처리된다. 만약활동기간내에안건이조정되지않거나조정안이부결된경우소위원회에회부되도록규정하고있다. 재적 1/3의소수파가동의하면안건조정위원회의구성이가능하게한점, 그리고조정위원의 2/3이상이찬성해야만조정위원회의의결이가능하게한점등은쟁점의안등에서다수파가일방적으로위원회에서밀어붙이기하지못하게막아낼수있는교두보를확보시켜준것으로서다수지배형대신합의형위원회정치를향한한진전이라고평가할수있다. 3 국회선진화법 은이미제13대국회때부터국회법 (57조) 으로설치할수있다는규정은있었으나유명무실한상설소위원회에대하여인원및예산을지원할수있는근거를만들었다. 현재의법안심사소위원회와같은형식적소위원회가아니라미국 4) 에서처럼정책영역별상설소위원회가활성화된다면안건심의의전문화와효율화를기대할수있고, 더욱중요한것은교섭단체의전략적지휘에종속되는상임위활동에서벗어나점차의원자율성이신장되는상황을만들어갈수있을것으로본다. 5) 4 국회선진화법 은 상왕 위원회라고알려진법제사법위원회에서의정당간대결과정쟁적입법지연을회피하는방책으로법사위체계자구심사지연법률안에대한본회의부의절차를마련했다. 법사위에회부된법률안이 이유없이 120일이내에심사를마치지않은경우의안의소관상임위원장이간사협의나무기명투표에의한 3/5 의결을통하여의장에게본회의부의를요구할수있도록규정했다. 이때의장은교섭단체대표의원과합의하거나무기명본회의투표 ( 일반의결정족수 ) 를통해본회의에부의할수있게하였다. 이러한개혁은해당상임위원회에서충분히토론되고심의된법률안을정당들이전략적으로가로막는수단으로삼고있는법사위의정쟁적역기능을자율성을지닌의원들의힘을동원하여무력화시킬수있는제도적출구를마련한것이다. 또이는상임위원회의전문성과책임성을더욱인정해주고법사위가그야말로체계자 4) 미국하원은현재 20 개의상임위원회가각상임위별로평균 5 개내외의소위원회를두고있다. 5) 제 18 대국회전반기에의장자문기구로활동한 국회운영제도개선자문위원회 는 국회운영제도개선자문위원회활동결과보고서 (2008) 를통하여상설소위원회를임의사항이아니라반드시구성하도록하는의견을제시하였다. 45
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 구의심사기구로제자리를찾도록만들어주는제도적진전이라고볼수있다. 물론최근입법지원조직 ( 법제실등 ) 이양적질적으로상당히성장하였으므로, 법사위가갖고있는체계자구심사기능을아예폐지하고각상임위에서심사한의안이본회의로직행할수있도록하자는주장 ( 국회운영제도개선자문위원회, 2008: 96-97) 도있지만아직은시기상조라는분위기인듯하다. 3) 필리버스터도입을통한소수파목소리의제도화 국회선진화법 은소수파의목소리를좀더제도적으로보장함으로써그동안날치기국회로상징되는다수지배주의가가져온많은문제를근본적으로극복하려는야심찬기획이포함되어있다. 위에서서술한위원회중심의국회운영활성화제도들도이러한맥락의개선책이기도하지만, 이관점에서가장논란이된제도는본회의무제한토론 (Filibuster) 조항 ( 국회법제106조의 2) 이다. 먼저본회의무제한토론제도의내용은다음과같다. 본회의에부의된안건에대하여재적의원 3분의 1 이상이서명한요구서가의장에게제출되면의장은시간의제한을받지아니하는무제한토론을실시하여야한다. 무제한토론을실시하는안건에대하여재적의원 3분의 1 이상의연서로종결동의를의장에게제출할수있다. 무제한토론의종결동의가제출된때부터 24시간이경과한후에토론없이무기명투표로표결하되재적의원 5분의 3 이상의찬성으로의결한다. 무제한토론의종결동의가의결되는경우나무제한토론할의원이더이상없을경우의장은해당안건을지체없이표결해야한다. 무제한토론을실시하는중에해당회기가종료되는때에는무제한토론은종결선포된것으로보고, 해당안건은바로다음회기에서지체없이표결하여야한다. 임성호 (2012: 111) 가주장하듯이 필리버스터제도의도입은한국국회의발전사에한획을긋는중대한의미를지닌다. 이것은한국국회가다수결의지배라는원리를일단내려놓고다수당과소수당을국정동반자로같은배에타게하는제도를처음으로실험한다는의의를갖는다. 필리버스터가허용되고재적의원 5분의 3의찬성이있어야필리버스터를종결할수있게된상황에서는다수 46
주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 당단독으로법안을통과시키기가힘들수밖에없다. 많은논자들 ( 박명호, 2012: 79-80) 이지적하듯이한국의회의역사속에서한정당이 3/5의의석을확보한적이거의없고현재 19대국회의구성또한그렇기때문에, 앞으로는소수당의협조혹은최소한암묵적동의나방관이없이는법안통과를추진하기어렵다는조건위에서새로이국회의정치행태가형성되게되었다. 다수당으로서는소수당의눈치를살피지않을수없고법안내용에대한중간적타협을시도하거나다른사안들을동원하여소수당과복잡한거래나조정을하려들것이다. 소수당도더이상반대자의입장에만서서반대를위한반대에열올릴필요없이다수당과협상을통해최대한의양보를얻어내고해당법안에소수당의낙인도같이찍고자하는동기를갖게된다 ( 임성호, 2012: 97). 그러나이번에도입되는한국적필리버스터제도의특징은무제한토론의종결동의가의원수 3/5 이상의의결에의하여제출되지않았더라도 해당회기가종료되는때에는무제한토론은종결선포된것으로 보고 이경우해당안건은바로다음회기에서지체없이표결하여야한다 ( 국회법제106조의 2, 제8 항 ) 는조항을가지고있어서, 거의매월월단위로임시회가개회되고폐회되는한국상황에서는아직제한적인실험에그칠공산이크다. 즉소수파정당에서는매회기중혹은회기말에열리는본회의에서필리버스터를시도할수는있겠지만, 그회기가끝나고다음회기가시작되면바로표결을, 그것도무기명표결을지체없이하도록되어있는규정을감안하여행동하지않으면안될것이다. 따라서제19대국회에서과연필리버스터가남용되고그에따라소수파가다수파의입법의지를입으로매번무너뜨리는상황이연출될것으로기대하는것은지나친상상력이라고하겠다. 그럼에도불구하고우리국회에서필리버스터의등장은원내소수정파가제도외적인폭력등을동원하여의사진행을방해하거나국회파행을시도하는것을어느정도자제하게하고제도내에서목소리를통하여반대를표명할수있게하는유인력을발휘할것으로예상한다. 또다수정파쪽에서도다수지배의원리가아니라대화와협상, 그리고타협과포용의행태를보다적극적으로수용하는계기가될수있을것이라고기대된다. 47
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 4. 결론을대신하여 : 국회선진화법 과국회정치발전의전망 사실아무리좋은제도를만들어도행위자들이이를잘지켜내려는의지가수반되지않는다면, 제도는부패하고개혁은차라리안하는것이나을뻔했다는소리를들을수밖에없다. 이번국회법개정의경우에도그러하다. 의원들과정당들이그개정의취지에맞게열심히노력한다면소정의목적을달성할수있을것이라고필자는생각한다. 그런데그들이문제를풀어가려는노력대신에모든어려움에대하여제도를탓하고남을탓하는쪽으로 비난의게임 (Blame game) 을하려고맘먹으면바로실패할가능성은상당하다. 우선다수파가문제이다. 신속처리하고싶은안건에대한 3/5의의원지지를만들어내지못하여패스트트랙처리를못하게될경우, 다수당이더낮은자세로, 더많은협상카드를제시하며지지를구하려하기보다는제도를탓하며국회자체를망가뜨리려고한다면정치발전보다는오히려더큰정치파국이올수있다. 그리고소수파도문제이다. 만일어느쟁점사항이의원수 3/5의지지로신속처리안건으로지정되었을때, 혹은정당한모든과정을거쳐서위원회및본회의에서다수결처리를하게되었을때, 제도를따르지않고계속해서물리적으로저항하여파국을만들고국민앞에 다수당의횡포 (?) 를규탄하며장외정치를해나간다면역시의회정치는발전이아니라더큰퇴보를경험할수밖에없을것이다. 즉, 제도가모든것을보장할수는없고운영하는인간들이그제도의명분과목적에동의하고맞춰서순응하려는노력을해야지만제도가제대로제도화된다는것이다. 위원회중심의의정활동활성화도, 필리버스터제도도모두그러하다. 기실이런우려때문에질서조항, 즉국회법을어기는경우에가하는처벌등의문제가중요할수있다. 따라서이번국회법개정내용에있어서향후원내질서문란 특히의장석및위원장석의점거행위나, 본회의장및위원회의장의출입방해등 에대하여좀더강한처벌을즉각적으로할수있게한점은충분히이해가된다.( 국회법 155, 156조 ) 그런데국민중에서일정한지지자들의정치적대표이며, 전체적으로는온국민의부분대표이기도한개별국회 48
주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 의원들을의회내의행동으로처벌하기는쉽지가않다. 심각한개인윤리문제같은것도아니고정치적입장의차이때문에행한원내불법행동을근거로다른의원들이그의원을처벌하는것은정말어려울것이다. 징계에회부된측에서는 정치적탄압 이라고항변할것이틀림없다. 처벌하려는쪽과반대하는쪽사이에강한대결이벌어지고이것이의회를망가뜨릴수도있다. 따라서처벌조항의강화가그자체만으로그런불법행위의예방에얼마나도움이될지는알수가없다. 제19 대국회구성원들은국회구성및첫본회의일자를규정한국회법을이미집단적으로버젓이어긴경험이이미있다. 물론언제나그랬듯이어느정당이나모두그렇게된점에대한이유와명분은있겠지만, 위법은위법이다. 이상의고려로부터두가지시사점을얻을수있다. 하나는징계방식에대한고민이더필요하다는점이다. 신국회법의 155-6조는의장및위원장석을점거한경우에는의장이그징계안을윤리특별위원회의심사를거치지않고바로본회의에부의하여지체없이의결하도록규정하고있어서신속한징계안처리는담보하고있지만, 징계를결정하는주체가정파적속성을갖고있는의원들스스로가구성원인본회의의결이라는점을생각해보면그런의결이과연의회정치를발전시키는데에도움이될것인가가문제이다. 필자의소견으로는의원이아니면서전문적식견과판단력을지닌사람들로윤리심사자문위원회를구성하게하여이런문제에대한징계에관해서는즉각판단하게하고, 이에대한충분히근거있는반박자료 ( 논거 ) 가없다면그위원회의판단을본회의에서무기명투표로지체없이추인하게끔하는방식같은것을대안으로제시해본다. 둘째로는더본질적인문제로서정치문화적인진일보가이루어져야한다는점을강조하고싶다. 이번제19대국회의원들스스로가정파의이익보다는국회운영방식의개선이먼저소중하다는점을인식해야한다. 그것은국민이요구하는정치발전을위하여그리고자신들스스로의정당한존재를위해서라도이번에꼭먼저풀어나가야할문제이다. 국민대다수가의원들에게무엇을원하고있는지에대하여생각해야한다. 각자가유권자들에게선거과정에서무엇을약속했는지를상기해야한다. 국회는민의의전당이기는커녕늘대립과교착, 날 49
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 치기와폭력, 비난과욕설, 그리고무책임과뻔뻔함의이미지를구축해왔다. 이런싸움판국회를이제는끝장내야한다. 무조건적인다수결주의로는문제를해결할수없다는것을이해해야한다. 지금시점에서자신이다수파이건소수파이건국회구성원모두가소수파의권리를존중하면서그위에서다수결의원칙을강화해내는것이국회발전의해법임을이해하고믿는태도를갖는것이중요하다. 우리정치인들도 1997년이래이미두차례의정권교체를경험했고국회에서도다양한정파구성을경험해보았다. 언제까지나다수당일수는없는것이민주정치임을잘아는정치인들은이번국회제도변경이선택이아니라필수임을인식할수있을것이다. 혁명을하고자하는이들은제외하고, 결국모든의회정파를위해서그리고그들이역할하는지속가능한민주주의를위해서우리는국회에서먼저 법의지배 (Rule of law)' 를만들어내야하는것이다. 마지막으로국회의원들이자율성이없는정당중심의정치문화아래에서는새국회법이식물국회를만들어낼뿐이라는비판에대하여생각해보고자한다.( 동아일보 2012.4.21) 정당들이 현재 그리고 가까운미래까지도 쟁점사안에대하여당론중심으로국회를운영하고있고, 자유투표를허용하지않고있으므로재적혹은위원회위원전체의 3/5의지지를만들어내는것이어렵다는지적은맞다. 그러나 만일새국회법의정신에맞게의원들이노력을기울인다면, 3/5의지지로써과반수의원칙을굳이넘어서야할필요가있는 신속처리 사안이도대체얼마나될까라는점을생각해볼필요가있다. 상설소위원회, 안건조정위원회등이활성화되고이런과정들을활용하여위원회중심의합의적운영이의원들스스로의노력으로잘진전될수있다면, 굳이패스트트랙이필요할까? 요건은강화되었지만신속한처리가절대적으로필요한사항 ( 즉천재지변, 전시 사변또는이에준하는국가비상사태의경우, 및의장이각교섭단체대표의원과합의하는경우 ) 은어차피의장이여전히심사기간지정을할수있다는점을상기해볼필요가있다. 필자가정리한것처럼새제도는대화와타협을통하여소수파의존중과다수결의확립을추구하는총체적인국회운영방향설정이다. 이러한그림에맞추 50
주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 어구체적인국회운영을정당간협조의정신으로해나가야할책임을더갖고있는쪽은아무래도다수파정당쪽일것이다. 처음부터 3/5의지지형성의어려움을이야기하기전에대화와타협의정신을활발하게언급하고상설소위원회설치등의담론을전개하며소수파를설득해보는것이우선필요한일이아닐까? 물론소수파정당또한새국회법의정신에따라정당간타협을통한책임있는의정을전개하여갈수있도록노력해야할것이다. 51
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 참고문헌 강원택. 2001, 한국정치에서이원적정통성의갈등해소에대한논의, 국가전략 제7권제3호. 국회운영제도개선자문위원회. 2008, 국회운영제도개선자문위원회활동결과보고서 (2008년 12월 ). 김민전. 2002, 선거와의회운영 : 한 미의회비교연구, 의정연구 제8권제2호. 김용호. 2004, 2003 년헌정위기의원인과처방 : 제3당분점정부와대통령-국회간의대립, 진영재 ( 편 ). 한국권력구조의이해, 나남. 박명호. 2012, 국회선진화법안처리현황과쟁점, 한국정당학회주최, 제19대국회개원기념정치발전세미나 (2012년 6월 5일 ). 박찬욱. 2004, 대통령제의정상적작동을위한개헌론, 진영재 ( 편 ). 한국권력구조의이해, 나남. 안순철. 2004, 내각제와다정당체제 : 제도적조화의모색, 진영재 ( 편 ). 한국권력구조의이해, 나남. 이현우. 2010, 국회와지도부, 의회정치연구회. 한국국회와정치과정 ( 서울 : 오름 ), 155-180. 임성호. 2003, 원내정당화와정치개혁, 의정연구 제9권제1호. 임성호. 2012, 필리버스터제도의역설 : 지연적입법절차의생산적거버넌스, 한국정당학회주최, 제19대국회개원기념정치발전세미나 (2012년 6월 5일 ). 장훈. 2009, 민주화 20년의정당정치 : 회색지대속의현실과이론의전개, 한국과국제정치 제25권제1호. 전진영. 2011. 국회의장직권상정권한의운영현황과정치적함의, 한국정치연구, 제 20권제2호. 전진영. 2012. 제18대국회입법활동분석, 국회입법조사처현안보고서 제156호. (2012년 6월 7일 ). 정준표. 2004, 정당 선거제도와권력구조의선택, 진영재 ( 편 ). 한국권력구조의 52
주제발표 Ⅱ 국회선진화법 통과의의의와전망 이해, 나남. 정진민. 2003, 정당개혁의방향 : 정당구조의변화를중심으로, 한국정당학회보 제2권제2호. 조정관. 2007, 한국대통령제권력구조의진단과개혁방향, 양승함 ( 편 ). 한국의헌법질서와민주주의 : 과제와전망, 연세대학교국가관리연구원. 조정관. 2009, 민주화이후국회-대통령 -정당의상생관계, 의정연구 제15권1호. 진영재편. 2004, 한국권력구조의이해, 나남. 황태연 박명호. 2003, 분권형대통령제연구, 동국대학교출판부. 53
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 주제발표 주제발표 Ⅲ 외국의회의신속입법 (Fast-Track) 절차와국회의안신속처리제의쟁점검토 전진영 _ 국회입법조사처
주제발표 Ⅲ 외국의회의신속입법 (Fast-Track) 절차와국회의안신속처리제의쟁점검토 주제발표 Ⅲ 외국의회의신속입법 (Fast-Track) 절차와국회의안신속처리제의쟁점검토 전진영 ( 국회입법조사처 ) Ⅰ. 서론 법안이국회에제출되어서최종적으로입법에성공할확률은매우낮다. 복잡하고다단계의입법절차를거쳐야하는법안의통상적입법과정은상당한시간이소요되며, 최종적으로입법에성공할것이라는보장도없다. 따라서대부분의법안은전혀심의받을기회조차얻지못하며, 최종적으로통과되는법안은극히일부에불과하다. 물론법안의제출주체에따라서차이가있어서, 의원내각제국가의경우정부안의가결율이의원안보다훨씬높게나타나며, 우리나라의경우에도정부안의가결율이의원안에비해서높다. 그런데입법의제의성격에따라서신속한입법이필수적인경우도있다. 예를들어 2008년서브프라임모기지사태로인한세계경제의위기나, 미국의 9ㆍ11 테러사건이발생하면, 그문제에대처하기위한입법을필요로하게된다. 모든국가정책은입법이라는정책결정과정을거쳐야하기때문이다. 그런데이와같은문제에대처하는것을내용으로하는법안이일반적인입법절차를거쳐야한다면, 시의적절한대응정책을마련하는것이사실상어려울수있다. 이런필요성에서선진의회들은통상적인입법절차와별도로신속입법절차를마련하고있다. 미국의회의경우가대표적인데, 일명신속입법절차 (fast-track procedure) 가대표적이다. 영국의회의경우에도정부안의최우선적심의제도를마련하여신속입법이가능하도록하고있다. 우리나라국회에는원래신속입법절차가별도로제도화되어있지않았다. 물론국회의장의심사기간지정제도 ( 직 57
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 권상정제도 ) 가신속입법절차로활용되기는하였지만, 애초의제도의목적과는상이하게운용된것이었다. 그런데제18대국회임기마지막본회의 (2012년 5월 2일 ) 에서국회법개정안이통과되면서의안신속처리제를포함하는일련의의사절차개선안이마련되었다. 의안신속처리제가도입되게된배경은무엇보다도제17대국회와제18대국회에서심화되었던입법교착과입법지연을개선하기위해서이다. 쟁점법안이처리될때마다상임위원회심사단계에서부터원내정당간대립이격심해지고, 결국다수당의단독처리강행과소수당의물리적저지로인해서국회폭력사태까지발생하게되었다. 상임위원회심사단계에서뿐만아니라법제사법위원회의체계ㆍ자구심사단계에서도입법지연이발생하였다. 법사위위원장을야당의원이맡으면서법사위가또다른법안의비토지점으로기능하게된것이다. 이런현상이반복되면서결국국회의입법지연을막기위한방안을모색하기에이르렀고, 그결과가의안신속처리제도로나타난것이다. 이연구는선진의회, 즉미국과영국의회의신속입법절차의내용과절차를살펴보고, 이번에도입된의안신속처리제도를평가하는것을목적으로한다. 서로다른정치제도와정치환경에서운영된다는점에서각국가의제도를수평적으로비교하는것은한계가있지만, 이미유사제도를운영하고있는외국의사례를검토하는것은이제막제도를도입하여운영하려고하는우리국회에대해중요한시사점을줄수있을것으로보인다. Ⅱ. 미국의회의신속입법절차 신속입법절차가제도화되어있는대표적인의회가미국의회이다. 미국하원은다수당의입법의제를통과시키기위해서정파적인하원의장을비롯하여다수당이독식하는상임위원장들이다수당의입법의제를통과시키기위해서노력한다. 다수당이추진하는입법의제를신속하게처리하기위해서하원입법과정 58
주제발표 Ⅲ 외국의회의신속입법 (Fast-Track) 절차와국회의안신속처리제의쟁점검토 에는다양한절차적인수단들이제도화되어있다. 이절차적수단들은법안이 법률이되기위해서거쳐야하는입법단계를생략하거나단축시킬수있는방안 으로, 크게위원회심사단계와본회의심사단계로구분해볼수있다. 1. 위원회심사신속처리절차 먼저위원회심사단계를생략할수있는수단에는위원회심사배제요청 (discharge petition) 과, 규칙위원회의본회의강제부의권 (extraction power) 이있다. 위원회심사배제요청제도는회기중에위원회가법안을 30일이상계류시키고있을때의원이소관위원회의법안심사권을박탈하자는동의를제안하는제도이다. 위원회심사배제동의가안건으로상정되기위해서는하원의원 218인의서명을받아야한다. 과반의원의서명을받는데성공하면위원회심사배제의안목록 (discharge calendar) 에등재되고, 등재된지 7일이지난동의안은회기말의 6일을제외하고는매월둘째, 넷째월요일에우선적으로처리된다. 위원회심사배제동의에대한토론은 20분으로제한되며, 위원회심사배제동의안이부결되면, 같은회기에는동일한안건에대한심사배제동의안을다시제출할수없다. 위원회심사배제동의가성공하기는매우어렵다. 왜냐하면이는정상적인입법절차를깨뜨리는것으로, 의원들간에는법안의소관위원회의법안에대한결정권을서로존중하는상호호혜성의규범 (reciprocity norm) 이존재하기때문이다. 실제로심사배제동의가통과되는경우는매우드물다. 요청이성공한사례는매우드물다. 1931 년부터 2002 년까지미국하원에제출된심사배제동의안은 563건이었는데, 이중 47건만이 218인의동의를받는데성공하였다. 그리고이중하원을통과한법안은 19건, 최종적으로입법에성공한법안은 4건에불과하다. 1) 결국위원회심사배제동의를통해서입법에성공할가능성은사실상희박하다고하겠다. 1) Richard S. Beth, "The Discharge Rule in the House: Recent Use in Historical Context" CRS Report Order Code 97-856 GOV, 2003, p. 16. 59
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 위원회심사단계를단축할수있는두번째수단은규칙위원회의본회의강제부의권 (extract power) 이다. 규칙위원회는소관위원회가하원본회의보고를원치않는법안에대해본회의에강제부의할수있는특별규칙 (special rules) 을부여할수있다. 그러나본회의강제부의권은위원회의고유권한을박탈한다는점에서매우논란이많은절차이기때문에거의사용되지않고있다. 다만규칙위원회가본회의강제부의권을사용하겠다고위협하는것그자체만으로도입법과정의지연을방지하는효과를갖는측면이존재한다. 2. 본회의신속심의절차 한편미국하원은본회의심의절차를신속하게처리하기위한절차역시마련하고있다. 그대표적인것이의사규칙적용정지 (suspension of the rule) 이다. 이는하원의장이의사일정을통제하는대표적인방법이다. 하원의장은어떤법안에대해서도재적의원과반수의출석과출석의원 3분의 2이상의동의를얻어서정상적인본회의심의절차를정지시킬수있다. 하원의장은의사규칙적용정지절차에의해심의되는안건에대해모든재량권과책임을진다. 의사규칙적용정지동의안 은매주월요일, 화요일, 그리고회기말의마지막 6일간심사된다. 법안에반대하는의원의심사권을보장하기위해서반대하는의원이있을경우의장은하원규칙에따라소수당의안처리간사 (Floor Manager) 에게그법안에반대하는지물어야할의무가있다. 소수당간사가반대하는경우의장은반대의원에게 20분의토론시간을배정해야한다의사규칙적용정지에대한표결은동시에본회의에서심의중인안건의통과여부에대한표결이다. 이때본회의에수정안제출은허용되지않는다. 표결전에제안자측과반대자측의토론은각 20분씩총 40분으로한정된다. 안건에대한규칙정지및통과동의를위해서는재석의원 3분의 2의찬성이필요하며, 부결될경우정규적인하원심의절차에따라다시심의될수있다. 의사규칙적용정지절차로인해하원은압도적다수의지지를받는법안을일반적인하원심의절차를거치지않고신속하게통과시킬수있다. 각상임위원 60
주제발표 Ⅲ 외국의회의신속입법 (Fast-Track) 절차와국회의안신속처리제의쟁점검토 회위원장은의사규칙적용정지절차의적용을지지하는데, 그이유는해당위원회의안건에대해수정안이제안되거나의사진행상의이의제기를받지않고하원본회의에서처리할수있기때문이다. 또한정당지도부가긴급의안을신속히처리하거나자신들의의제를실현하기위해서규칙적용정지절차를이용하기도한다. 특히의사규칙적용정지절차는회기말에집중적으로이용된다. 이때는중요법안에대해서도이절차가이용된다. 하루에도수십건의법안이규칙적용정지를위한표결을하도록의사일정이짜여진다. 회기초반이었으면수정안제출기회가없다거나중요법안이라는이유로반대했을의원도, 회기말에는법안통과냐폐기냐라는양자택일을해야하기때문에찬성하는경우가있다. 특별규칙 (special rule) 을채택하는것도법안의본회의심의단계를신속하게처리하기위한방법이다. 법안이상임위원회심사를통과하면소관위원회의위원장은규칙위원장에게특별규칙의채택을요청한다. 왜냐하면의안목록에등재된순서에따라본회의에상정되면, 중요법안중상당수가의회임기내에심의를받지못할것이확실하기때문이다. 따라서법안이우선적으로심의될수있도록특별규칙을채택해달라고요청하는것이다. 규칙위원회가부여하는특별규칙은결의안 (resolution) 의형태이다. 특별규칙의목적은크게두가지이다. 우선법안이접수순서에따라심의될때필연적으로초래되는대기시간을없앰으로써법안의우선적심의를가능하게한다. 둘째, 특별규칙은법안이하원본회의에상정되었을때허용되는토론시간과내용수정의정도를결정한다. 특별규칙의유형에는개방형규칙 (open rule), 폐쇄형규칙 (closed rule), 수정형규칙 (modified rule) 이있다. 개방형규칙은법안내용과관련만된다면수정안제출에제한이없기때문에, 법안심의에많은시간이소요되며예상치못한수정안이제출되는문제가있다. 폐쇄형규칙하에서는수정안제출이일체허용되지않는데, 최근에는소관위원회가제안하는수정안은허용되는추세이다. 수정형규칙에는수정개방형과수정폐쇄형이있는데, 수정개방형규칙은법안의특정조문을제외하고나머지조문에대해서수정안제안을허용하며, 수정 61
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 폐쇄형규칙은법안의특정조문에대해서만수정이허용되고나머지전체법안에대한수정안제안이금지되는것이다. 규칙위원회가폐쇄형규칙이나수정폐쇄형규칙을채택할경우, 해당법안에대한수정안제안이나토론시간에대한제한이가해지기때문에본회의심의절차는신속하게진행될수있다. 그외에도중요도가낮거나비논쟁적인법안은교정의안목록 (Corrections Calendar) 2) 에등재되어서, 의장의결정에따라매월둘째, 넷째목요일에심의되는것도본회의신속입법절차로볼수있다. 교정의안목록에등재되는의안은불필요하거나낡은법안및규제를철폐하기위한내용이대부분이다. 3. 특권적입법 (privileged legislation) 하원의상임위원회중 5 개상임위원회는특정의안을바로본회의에상정할 수있는데, 이를특권적입법이라고한다. 이의안들은하원본회의에서다른 법안이심의되고있지않을경우바로본회의에상정되어심의될수있다. < 표 1> 특권적입법의대상의안 위원회 의안 세출위원회 일반세출승인법안 (9월 15일이후보고될경우준예산결의안 ) 예산위원회 1974년의회예산및집행중지통제법에의거한예산결의안및조정법안 하원감독위원회 발간결의안과하원예비비의지출 규칙위원회 의안처리규칙및순서 윤리위원회 하원의원이나직원의행동에대한권고결의안 2) 미국하원의입법과정중위원회에서안건을보고하면하원의사국은보고순서에따라 4 가지의안목록가운데하나에등재한다. 즉유니언의안목록 (Union Calendar), 하우스의안목록 (House Calendar), 교정의안목록 (Correction Calendar), 사법안목록 (Private Calendar) 이그것이다. 세입및세출법안은유인언의안목록에, 예산과무관한법안은하우스의안목록에등재되고, 논쟁의여지가없는법안은교정의안목록에등재된다. 국민일반이아니라개인및소집단을대상으로하는사적성질을지닌법안은사법안목록에등재된다. 그밖에도위원회심사배제의안목록 (Discharge Calendar) 은특별하고드문절차를통해서위원회심사가배제되는법안들이등재된다. 62
주제발표 Ⅲ 외국의회의신속입법 (Fast-Track) 절차와국회의안신속처리제의쟁점검토 특권적의안들은하원이나연방정부에게특별히중요한사안에관한것dlek. 세출및예산위원회는정부활동을재정적으로뒷받침하는안건을보고하는위원회이며, 윤리위원회는하원의공식적평판과관련된일을처리한다. 하원감독위원회는하원의의정활동에필수불가결한의안을처리하며, 규칙위원회는하원이어떤의안을심의할것인지를결정하는데중대한역할을한다. 특권적의안이라할지라도하원의사규칙에저촉될경우에는의사진행에이의를제기하는의사진행발언의대상이될수있으며, 의사진행에대한이의가수용되면해당안건은심사를맡았던소관위원회로반송된다. 4. 신속입법절차 (Fast-track legislation) 이상에서살펴본절차들은입법과정을단축하기위한방안인데, 미국의회는별도로특정한범주의의안들에대해서신속입법절차 (fast-track legislative procedure) 를제도화하고있다. 이절차의목적은특별히정해진유형의법안이나결의안에대해서위원회와본회의에서신속하게입법하도록하기위한것이다. 대표적인예가의회예산법 (Congressional Budget Act), 환자보호및적정치료법 (the Patient Protection and Affordable Care Act) 인데, 이법들은상하원의의사규칙에의해서심사된것이아니라, 법조문 3) 내에포함되어있는신속절차에따라처리되었다. 신속입법절차를적용할수있는대상은매우제한적인데, 대표적인것이무역협정등무역관련의안 (the Trade Act of 1974에서규정 ) 이나, 전쟁관련의안 (the War Power Act에서규정 ), 핵무기비확산관련의안등이다. 법에서규정하고있는신속입법절차는주로법안내용에대한수정과토론을제한하거나, 심의기한과표결기한을규정하는내용을포함하고있다. 최근에미국의회가통과시킨 긴급경제안정화법 (The Emergency Economic Stabilization Act of 2008) 의경우동법제115조 (c) 조항에법인의신속심의절차를규정하고있다. 이규정에따르면이법안의경우심사지연이나본회의표결지연이금지되었으며, 수정안제출도제한되었다. 4) 3) 이조문은 규칙조문 '(rulemaking statues) 으로불리며, 하원의사규칙과동일한효력을갖는다. 63
국회선진화법과제 19 대국회운영전망 신속입법절차에의해서심의되는대표적인의안은무역협정등의무역관련법안이다. 미국헌법제1조는통상정책의결정권은의회가갖는다고명시하고있지만, 의회는 1934년호혜통상협정법을제정하여대외통상협정의교섭과체결에관한권한을대통령에게양도하였다. 의회의동의에의하여대통령이체결한통상협정은관세및비관세무역장벽을완화하는등의지속적조치를요구하는데, 이런조치들은입법적인사항에해당된다. 따라서미국이체결한쌍무적이고다자적인통상협정이이행되기위해서는의회의입법이필수적이다 ( 박찬욱 1994. 55). 무역법안에대한의회의영향력은주로대통령이공식적으로무역법안을의회에제출하기이전단계에서행사된다. 미국행정부는 TPA(Trade Promotion Authority) 규정에따라협상개시전, 협상진행중, 협상타결이후에의회에통보ㆍ협의ㆍ보고해야할의무를갖는다. 의회의동의를받기위해서무역법안이일단의회에제출되고나면, 의회는제출된무역법안을수정할수없다. 5) 무역협정에적용되는신속처리절차의경우 1974년무역법제151 항에따라, 대통령이체결된무역협정을의회에제출하면바로하원세입위원회 (Committee on Ways and Means), 상원의재정위원회 (Committee on Finance), 그리고관련상임위원회에회부된다. 각상임위원회는 45일이내에검토하여상하원의본회의에회부해야한다. 만약위원회가회부하지않으면, 자동적으로본회의로회부된다. 본회의에서토론은 20시간으로제한되며, 15일이내에수정없이찬반의사만을묻는가부투표가실시된다. 정상적인입법과정과비교하여신속처리절차는행정부가타결한무역협상결과가의회입법과정을거치면서수정될가능성을배제하여무역협상을용이하 4) 이법은서브프라임사태이후미국재무부가금융시장구제를위해내놓은긴급경제안정책으로, 부실자산을사들이는데 7000 억달러를지출하는것을내용으로한다. 이법을재무부장관이제안한이래로의회에서통과되기까지 14 일밖에걸리지않았다. <http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d110:h.r.1424> 5) 이런특징으로인해서무역협정에관한기존의연구는의회 - 행정부관계를분석의초점으로삼았다. 김동훈 (2009) 은의회제도의일부로서신속처리절차를분석하였는데, 그의연구에따르면신속입법에대한의원들의표결행위는세입위원회와규칙위원회의영역전쟁 (turf war) 의성격을띠고있는것으로나타났다. 또한의원들은자신들의정책선호와상관없이신속입법에반대하는것으로나타났으며, 특히위원회지도부의반대가더심한것으로나타났다. 64