비판사회정책제 56 호, 2017, pp.7-57. Journal of Critical Social Policy 본연구의목적은기본소득의실현가능성을탐색하는데있다. De Wispelaere & Noguera(2012) 와 Torry(2016) 의이론적분석틀을활용하여, 다양한차원 ( 재정적, 전략적, 제도적, 심리적, 행태적 ) 에서관련논의의전반적인지형을포괄적으로검토하였다. 먼저기본소득의 이상적 모형에기반하여재정적실현가능성을타진하고 전환적 기본소득의단계적예산을추산하였다. 전략적실현가능성측면에서기본소득한국네트워크와이재명시장의역할을확인하고, 다양한전략적행위자 ( 녹색과노동, 여성과시민 ) 간이슈중심의연대필요성을강조하였다. 제도의실현과정에서정부의행정적역량은큰문제가없으며, 복지국가의개혁담론내에서기존제도와의정합성에관한지속적인논의가필요해보인다. 심리적실현가능성의경우, 언론의핵심프레임은신문사의성향별로상이하며, 일반대중의찬성과반대견해가공존하고있다. 행태적실현가능성을검증하기위한실 1) 이논문은 2015 년도중앙대학교연구장학기금지원에의한것임.
험은상대적으로부족한편이며, 본격적인제도화과정에서보다다각적논의가요구된다. 결론적으로생산과노동중심의패러다임을분배중심의패러다임으로전환하는과정에서, 이를추동할수있는정치적주체와사회적용인수준이가장중요하며, 활발한논의와소통의과정을통해연대의외연을확장하기위한끊임없는노력이필요해보인다.
Ⅰ. 서론 기본소득은오랫동안 이념체계 로서논의되어왔지만최근들어다양한형태로분화된 정책 으로구상되고있다. 최근한국사회에서도기본소득이하나의대항담론에서현실적으로도입해볼만한 제도 로서인식되고있다. 획기적이지만 실현불가능한정책 혹은 몽상가적이상향 정도로취급받던 5~6년전과비교해보았을때 상전벽해 ( 桑田碧海 ) 의일이다. 변화의배경에는스위스와핀란드와같은서구의실험들, 4차산업혁명과고용없는성장에대한위기담론, 국내성남시의 청년배당 과같은지방정부의실험, 유력대선경선후보의유사공약등이있다. 2017년대선에서 정치적아젠다 로부상한기본소득은하나의정책으로서 가시성 (visibility) 이확연히증폭되었으며, 학계의울타리를넘어사회적차원으로논의가확장되었다. 초기기본소득에관한논의는대체로기본소득의정당성과효과성을입증하기위한내용으로수렴한다. 주로 기본소득한국네트워크 (BIKN: Basic Income Korean Network) 의핵심구성원인경제학자와철학자의주도로기본적인개념과역사, 철학적ㆍ규범적당위성, 한국기본소득모델, 비판에대한반론, 경제적이론등을중심으로한일반적논의 ( 강남훈ㆍ곽노완ㆍ이수봉, 2009; 강남훈ㆍ곽노완, 2009; 강남훈, 2010a; 곽노완, 2007, 2009) 가진행되었다. 학계에서는불안정노동과기본소득에대한연구 ( 성은미, 2003) 를시작으로, 기본소득의재정모델과소득재분배효과 ( 김교성, 2009; 백승호, 2010, 강남훈, 2010a, 2010b, 2013, 2015), 복지국가와기본소득 ( 김교성, 2016a; 이명현, 2006, 2007, 2014, 2016), 여성과기본소득 ( 이주희, 2012; 박이은실, 2013, 2014a, 2014b, 윤자영ㆍ이숙진ㆍ최성애, 2010; 윤자영, 2016), 생태기본소득 ( 권정임, 2011, 2013) 등으로논의가확장되었다. 한시적시민수당 ( 주은선, 2013) 과청년기본소득 ( 이승윤ㆍ이정아ㆍ백승호, 2016) 등의정책적변용으로서기본소득이제안되기도하였다. 최근연구의흐름은기본소득이보다구체적인제도로서검토되고있으
며 ( 김교성ㆍ백승호ㆍ서정희ㆍ이승윤, 2017; 김성아ㆍ김태완, 2017; 김태완ㆍ김성아ㆍ이주미, 2016), 학계뿐만아니라일부정치인들과진보정당에서도구체적인재정모델들을제안하고있다. 기본소득이한대선경선후보의공약으로채택됨에따라 기본소득이냐사회수당이냐 라는범주와기능에대한논쟁이범보편복지론자들과기본소득론자사이에서빚어지기도하였다 ( 양재진, 2017; 윤홍식, 2017; 김영순, 2017). 이러한흐름을보았을때, 우리사회기본소득의 실현가능성 에대한연구는이제시작단계에있으며, 재정적측면이나제도적측면과같이어느한측면에치우쳐논의되는경향이있다. 본연구는이러한편향성을극복하고, 다각적측면에서기본소득의 실현가능성 을탐색함으로서, 향후기본소득을도입하는데있어필요할만한구체적전략을모색하는데목적이있다. 기본소득의실현가능성은크게 재정적실현가능성 과 정치적실현가능성 으로구분할수있다. 이두가지실현가능성은서로영향을주고받으며밀접한관계를맺고있다. 기본소득의급여수준을결정하는가장큰요인으로재정적실현가능성이간주되기도하지만, 재정적실현가능성은제도의안정성과지속성을위해 증세 에동의할정치인과투표자 ( 일반대중 ) 를확보하는등의정치적실현가능성이담보되어야하기때문이다. 따라서두가지실현가능성은함께고려되어야하며, 본고에서는 Torry(2016) 의재정적실현가능성에대한분석틀과 De Wispelaere & Noguera(2012) 의정치적실현가능성에대한분석틀을사용하여각실현가능성을분석하고자한다. 세부연구질문은다음과같다. 한국에서기본소득을도입한다고가정할때, 재원충당은가능한가?, 주요정치적행위자는누구이며, 이들의연합은가능한가?, 정부의행정적실행력은충분하며, 기존제도와의정합성은확보될수있는가?, 일반대중의행태적변화는없을까? 이다. 이러한노력은기본소득의실행에대한당위론적주장을넘어, 다양한차원의구체적분석과정을통해실질적이고지속가능한실행방안을모색하기위한기초작업의일환이다.
Ⅱ. 연구의분석틀 기본소득의실현가능성은 재정적실현가능성 (financial feasibility) 과 정치적실현가능성 (political feasibility) 으로구분할수있다. 2) 두영역이상호영향을주고받기때문에, 균형적관점을견지하여모두를검토하는입장을취할것이다. 재정적실현가능성은한사회가기본소득에대한지불여력이있는지에대한질문이다. 기본소득의수준과밀접한관련이있으며, 얼마나많은예산이필요하고어떻게획득할수있는지 의이슈이다 (Torry, 2016: 39-40). 재정적실현가능성을향상시킬수있는방법은크게세가지로구분할수있다. 첫째, 기존사회보장체계의일부를 대체 하여재원을마련하는방법이다. 사회부조형급여의일부를축소하거나삭제하고, 세금공제의범위와수준을완화하여재원을마련한다. 둘째, 소득세와소비세와같은 조세체계 에대한변화를통해필요한재원을충당할수도있다. 기존체계에서세율을높이거나면세점에대한조정, 목적세에대한신설등을통해추가적인재원을마련한다. 기본소득을통해개인의소비능력이증가하게되면, 소비세에대한인상도가능할수있다. 셋째, 금융거래세, 토지세, 통화창출, 자연자원배당 (natural dividend), 간접적보조금기금등의다른재원을신설하거나활용하는방법도고려해볼수있다 (Torry, 2016: 41). 3) 2) 관련된논의는 De Wispelaere & Noguera(2012) 로부터시작되었으며, 최근확장된분석틀에기초하여영국의사례를분석한 Torry(2016) 의연구가있다. 두연구의분석틀에기초하여장의주요내용을구성하였다. 3) 정부의입장을넘어 가구의재정적실현가능성 (household financial feasibility) 까지고려해야한다는지적도있다. 기본소득이 개별가구에게수용할수없는소득의손실을부과하지않으면서실행될수있는지여부 와관련된문제이다. 기본소득이제공되면일부시민의경우더많은세금을납부하거나기존의복지급여가삭감되어, 추가비용이발생하거나재정적손실을경험할수있다. 따라서실행이후계층간차이를중심으로, 개별가구가가질수있는상대적이득과손실을정밀하게분석할필요가있다. 저소득층의손실을방지하고고소득층에게수용가능한수준의손실만발생시킨다면, 가구재정적실현가능성은만족할만한수준이라고할수있다 (Torry, 2016: 67-70). 국내에도유사연구 ( 강남훈, 2011; 2013; 2017) 가존재하나좀더정교한평가가필요해보인다.
정치적 실현가능성이란어떤정책이예측가능한미래에실현될확률이합리적인수준으로존재할만큼배경조건이갖추어진경우를의미한다 (De Wispelaere & Noguera, 2012: 17). De Wispelaere & Noguera(2012: 18-20) 는기본소득의정치적실현가능성을 행위자 (agency) 와 제약 (constrains) 의두차원에기초하여네가지유형으로구분하였다. 우선정치적행위자는정치적영향력을발휘하는 독립적행위자 (discrete agency) 와정치권력이나전략의대상이되는 확산된행위자 (diffuse agency) 혹은 일반대중 으로구분할수있다. 전자는특별한이해관계나역할, 능력, 의도를가지고있는정치적행위자로정치인과정책전문가, 사회운동가, 관료등은물론이고행정부와같은공식조직이나기관등의집합적행위자를포괄한다. 후자는특별한집합적의도가없고조직화정도도낮으며, 대중적행동의속성을보이는정치적행위자로일반대중을의미한다. 독립적행위자는전략적주체로서정치권력의표적화된변화를목적으로하며, 일반대중의경우보다간접적이고포괄적인대상이다. 다음으로정책의실현과정에는수많은제약들이존재하는데, 시계열적측면에서정책실행에선행하는 예측적제약 (prospective constraints) 과실행후에다가올 사후적제약 (retrospective constraints) 으로분류할수있다. 전자는정책의의제설정과정책옹호, 연대형성, 정치적협상, 입법과정등의과정에서도입가능성에영향을미치는다양한제약변수를의미하며, 후자는일단형성된정책의작동과 탄력성 (resilience) 에영향을미치는요인으로정책의지속가능성 (sustainability) 과관련이있다. 정책실현을위한 실행가능성 (achievability) 과기대했던결과가지속되는지의 존속가능성 (viability) 의내용과유사한구분이다. 두차원의두속성을교차하면정치적실현가능성의유형은 < 표 1> 과같이전략적 (strategic), 제도적 (institutional), 심리적 (psychological), 행태적실행가능성 (behavioral feasibility) 으로구분할수있다.
출처 : De Wispelaere & Noguera, 2012: 20. 개별적인실현가능성의내용을좀더구체적으로살펴보자 (De Wispelaere & Noguera, 2012: 24-33). 우선전략적실현가능성은기본소득을지지하는정치행위자를찾아내고해당세력간정치적동맹을형성하거나연합을구축하는과정과관련이있다. 기본소득에대한지지를누구로부터획득할것인지? 혹은 어떤정치적대가를지불하고지지를획득할것인지? 의문제이다. 기본소득의지지자들은다양한측면에서난감한상황에직면할수있다. 많은정치적행위자가지지하지만실제로아무런 유용성 을갖지않을수있으며, 일부행위자의지지가다른행위자의 반동적소극성 (reactive reluctance) 과결합하여부정적인효과를갖게할가능성도존재한다. 예를들어, 기본소득을지지하는개별정치인이나정당, 사회운동가나이익단체등은매우다양하지만, 지속가능한연대를구축하는데필요한정치적행위나헌신이없는 값싼 지지일가능성이존재한다. 정책형성과정의 주변부 에위치한개인이나단체 ( 예를들어, 현시점에서집권할가능성이낮아보이는녹색당이나작은규모의노동조합 ) 인경우도일반적이다. 이들의정치적지위가상승한이후에도여전히지지할것이라는순진한가정도문제적이다. 정책적책임을감당해야하는위치에오르게되면, 지지를철회하거나축소할가능성이상존하기때문이다. 더큰문제는일부정책적영향력이없는개인이나집단이기본소득의의제를선점하여, 다른힘있는개인이나집단의유용한지지를이끌어낼수없는경우이다. 강한종교적연계성을가진집단에의해다양한실험들이진행되어, 종교적명분을갖지않는사회운동단체가기본소득에관한지지표명을주저할수있다.
자유주의관점에서옹호하는개인으로인해사회주의적가치를지지하는집단을주변화시키는현상도목격된다. 다른정당과의차별성을강조하기위해정책적 위치선점 전략을사용하기도하며, 선점불리 효과로인해다른정당은지지하지못하는경우도발생한다. 따라서전략적측면에서견고한정치적동맹을구축하기위한신중한선택이요구되며, 값싼정치적지지와관련된우려에더많은관심을기울일필요가있다 (De Wispelaere & Noguera, 2012: 21-22). 제도적실현가능성은기본소득이바람직한결과를산출하기위해 어떤배경적요소가필요한지? 에관한이슈이며, 장기적존속가능성이나탄력성측면에서 행정적 (administrative) 실현가능성이라할수있다. 기본소득은정책의내용이간단하고실행도용이하지만, 아무런준비없이기존의제도적맥락과무관하게실행해도된다는의미는아니다. 정책의범위와수준등에관한구체적인방식과내용을결정하고실행하는과정에서다른사회보장체계와의조화역시필수적이며, 빈곤이나실업, 젠더불평등의문제와관련하여바람직한결과를산출하기위해기존체계와의 정합성 에대한심도있는검토가이루어질필요가있다. 실행단계에서직면하게될행정적문제는세가지정도로요약할수있다. 첫째, 인구전체를대상으로하기때문에급여를받을자격이있는개인이포함된최신 명부 (cadaster) 가필요하다. 놀랍게도적절한명부를확보하고활용하는능력은국가마다상당한차이를보이고있다. 모든시민이등록된명부가존재하는국가가있는가하면, 선거인명부나건강보험가입자명단과같은결함이있는명부에의존하거나, 명부자체가존재하지않아자발적등록에의지할수밖에없는경우도존재한다. 어떤등록명부를활용하느냐에따라기본소득의대상과결과는달라질수있기때문에단순한문제가아니다. 둘째, 모든시민에게기본소득을지급하기위한적절한 수단 도마련되어야한다. 일부국가에서은행계정을갖고있지못한시민들로인해적절한지급방법을찾지못하는경우도발생하고있다. 새로운지급수단을마련할수있지만, 많은비용이
발생하며다른오류가발생할위험도존재한다. 기존의수단을제한적으로사용하거나, 대상을축소하는어려운선택에직면할수밖에없다. 셋째, 기본소득이실제로지급되고있는지에대한 관리 (monitoring) 수단도필요하다. 새로운방법을모색하거나기존의제도적수단을혁신적방식으로전환하는등의관리적효율성을증대할수있는방법을선택해야할것이다 (De Wispelaere & Noguera, 2012: 24-27). 심리적실현가능성은일반대중들로부터광범위한차원의사회적승인을획득하여정책의 정당성 (legitimation) 을확보하기위한내용이다. 규범적으로바람직하며실질적효과가있다는점을설득해야한다. 전략적실현가능성을타진하고있는정치적행위자도대중적지지정도에대한확인을필요로한다. 기본소득의심리적실현가능성을방해하는대표적인제약요인은 호혜성 (reciprocity) 혹은 노동윤리 (work ethic) 에있다. 아직도많은국가에서유급노동에대한가치가강력하게옹호되고있으며, 사회적급여는욕구에기초하여받을만한 자격이있는사람 (deserving poor) 에게만주어져야한다는잘못된믿음이존재한다. 일반대중의광범위한지지를획득하기위해, 기본소득에관한긍정적인식과신념이확산될수있도록새로운 틀짓기 (framing) 를구축할필요가있다. 사회적부나유산에대한권리적차원의배당이라고개념화하거나, 특정방식 ( 예 : 조세혜택 ) 에부착하여지급함으로서대중적인식을전환할필요가있다. 각종수당제도에대한선제적실행을통해단계적이행방안을모색하는것도심리적차원의수용가능성을높일수있는다른전략이다 (De Wispelaere & Noguera, 2012: 27-29). 행태적실현가능성은기본소득이실행된이후개인의행동에미칠수있는부정적인영향과관련이있다. 존속가능성을향상시키기위해비생산적인효과가발생해서안되고, 개인의행동차원에서바람직한결과가목격되어야한다는의미이다. 행태적차원에서가장많이언급되는문제는 근로동기 나 노동시장참여 에어떤영향을미칠것인가와관련이있다. 실제
기본소득의찬성론자나반대론자모두 기본소득이어떤행태적효과를가질것인지 에대한상당한 불확실성 이존재한다는점을인정하고있다. 행태적효과가가지는거시사회적결과는선험적으로가정될수없고, 사회적상호작용에관한실험은정교하고실제적인모형에의해검증되어야하기때문이다 (De Wispelaere & Noguera, 2012: 29-31). 여러국가에서다양한실험이진행중이지만단지 시작단계 에불과하며, 지속적인노력이필요한영역이다. 실제 범주형사회부조 나 근로연계복지 에관한실험이많아, 결과를온전하게수용하기어려운한계도존재한다. Ⅲ. 다차원적실현가능성탐색 1. 재정적 실현가능성 기본소득의실현가능성을분석하기위해 어떤 기본소득을추구하는지에대한입장을명확하게표명할필요가있다. 본장에서는김교성ㆍ백승호ㆍ서정희ㆍ이승윤 (2017) 이제시한 한국형기본소득 의이상적모형에기반하여재정적실현가능성을타진해보고자한다. 해당연구는모든개인에게매달현금 50만원 을무조건적으로지급하는완전기본소득을제안하고있다. 국민기초생활보장제도의생계급여기준 ( 중위소득의 30%) 과동일한수준이며, 중위소득 50% 이상까지점진적확대계획을명시하고있다. 기본소득이지급되면사회부조방식의현금형급여 ( 생계급여, 기초연금, 장애수당, 양육수당등 ) 는대체되지만, 보육이나의료, 직업훈련등의사회서비스는적극적으로확충된다. 현시점 (2017년 4월 ) 에서전국민 ( 약 5,097만명 ) 을대상으로월 50만원의기본소득을지급하려면연간총 305조원의예산이필요하다. 이미지급하고있는사회부조방식의현금형급여액 ( 약 17조원 ) 을차감하면, 4) 실제
필요한재원은약 288조원으로추산할수있다. 현재우리나라전체복지예산 (113.0조) 의 2.54배에해당하는막대한규모이다. 좀더낮은수준 ( 월 30만원 ) 의 부분 기본소득을지급해도약 166조원의추가예산이필요하며, 이역시복지예산의 1.46 배에해당하는금액이다. 현시점에서정치적으로수용하기어려운수준이며, 전면적실행에대한결정자체가바람직해보이지도않는다. 충분한논의와준비기간을가지고좀더단계적인변화를추구하는편이합리적인판단일것이다. 그러나대상범주와급여수준에대한점진적확대를통해, 급여수급에대한경험과정치적지지기반이축적된다면, 실현불가능한제안도아니다. 기본소득은새로운분배구조의확립과단계적확산을통해평등한사회를건설하기위한 장기적 기획이기때문이다 ( 김교성, 2016b: 103). 김교성외 (2017) 는기본소득의실행을위한단계적 이행경로 도제시하고있는데, 5) 전환적 기본소득의단계별예산을추산해보면 < 표 2> 와같다. 6) 현시점에서아동 (0~4 세 ) 과노인 (65세 ~) 을위한월 30만원수준의인구집단별 사회수당 을제도화할경우, 약 33조원의예산이소요된다. 여기에아동의범주를 9세이하 로확대하고 20~24 세 의청년을포괄하게되면, 약 16조원의예산이더필요하게된다. 다음단계에서사회수당의대상을 30세이하 의모든아동과청년으로크게확대하고급여수준도 50만원 으로상향조정하게되면, 총 109조원의예산이필요할것으로전망된다. 7) 따라서단계별소요예산은완전기본소득에비 4) 생계급여 (3.67 조원 ), 장애인연금 (0.56 조원 ), 장애수당 (0.13 조원 ), 양육수당 (1.83 조원 ), 기초연금 (10.61 조원 ) 의총액은약 16.81 조원으로추산된다. 5) 각종인구집단 ( 아동, 청년, 노인 ) 을위한사회수당을우선적으로구축하고, 이를통합하여낮은수준의전환적기본소득을운영한후, 수준에대한상향조정을통해기본소득을완성하는경로이다. 각종사회수당의수준을먼저강화하고전국민으로확대하는방법도있다 ( 김교성외, 2017). 6) 현시점의인구규모에기초한추산이라는점을밝힌다. 완전기본소득의도입까지오랜시간이소요될수있으므로, 해당시기의인구구조에따라단계별예산규모는크게달라질수있다. 다만현재의현금 가치 에기반한추정이라는점에서의미를찾을수있다. 7) 수준조정에앞서대상에대한확대를먼저실행하게되면, 앞서설명한 부분 기본소득과동일한예산 (183 조원 ) 이필요하다.
( 단위 : 천원, 천명, 십억원 ) 자료 : 통계청, KOSIS 해크게축소된규모이다. 이처럼예산규모가큰다양한형태의기본소득을도입하기위해서는일정정도의대가와부담이수반될수밖에없다. 적절한소득보장과평등한사회를건설하기위해일정수준의증세는받아들여야할것이다. 기본소득은일반적으로소득세 ( 율 ) 의조정을통해재원을마련한다는구상이지배적이다. 다른재원으로천연자원이있지만, 이란이나알래스카주와같이엄청난양을보유하고있을때만가능한대안이고, 자원이충분하지않은사회에서활용할수있는재원은 세금 뿐이다. 소득세와법인세, 자본소득세, 상속세, 재산세, 사치세, 토지세등은물론이고자본투기에따른
토빈세 나정보이전에대한 비트세 ( 성은미, 2003: 297; 서정희ㆍ조광자, 2008: 39), 4차산업혁명에따른 인공지능세 나 로봇세 등도새로운재원으로거론되고있다. 최근들어, 사회복지세 나 기본소득세 와같은목적세에대한논의도활발하게이루어지고있다. 기본소득의재원충당방법에대한선행연구는강남훈 (2010a; 2015; 2017) 교수가주도해왔다. 연구시점에따라약간의차별성을보인다. 각각의제안을간략하게살펴보면, 우선강남훈ㆍ곽노완 (2009) 의연구에서기본소득도입에따른예산을약 290조원으로추정하고, 필요한재원을마련하기위해연기금운용수익의활용, 부가가치세인상, 환경세와증권양도소득세신설, 국방비절감, 기본소득세신설등을제안하고있다. 다른연구에서기본소득의수준 (30~40만원 ) 에따라필요한예산을 163~225조원으로추계하고, 보편ㆍ누진증세, 불로소득종합과세, 토지세, 생태세, 기본소득세신설등의방법도제시하고있다 ( 강남훈, 2015). 동시에 OECD 회원국들과비교해볼때, 우리나라의복지비지출비중은경제규모에비해매우낮은수준이며, 추가적인재정잠재력도약 276.3조원에이르기때문에, 제도의운영에큰무리가없다고주장하고있다. 8) 한편, 최근발표한시민배당, 환경배당, 토지배당으로구성된총 180조원규모의새로운기본소득구상을보면, 정부의예산낭비에대한불신을해소하고조세저항을최소화하기위한 목적세 도입을강하게제안하고있다 ( 강남훈, 2017). 개인에게귀속되는모든소득 ( 이자, 배당, 임대료, 증권투자수익, 상속, 양도등포함 ) 에정률 (10%) 의 시민세 를부과하여시민배당에필요한재원 ( 약 107조원 ) 을조달하며, 화석연료와원자력발전을억제하기위한 탄소세 와 원자력안전세 를신설하고토지보유자에게보유세 (0.6%) 를부과하여환경배당 ( 약 30조 ) 과토지배당 ( 약 30조 ) 의재원을충당하겠다는것이다. 8) 법인세의새로운최고구간설정과세율인상, 각종비과세와감면제도폐지, 부가가치세방식의 생태세 신설, 이자 / 배당 / 소득에대한분리과세, 토지세중심으로재산세개편, 지하경제에대한과세, 현금형급여의삭감을통해약 290 조원을마련하는구상이다.
본장에서제안하는재원조달방식역시 조세 에기반하고있다. 9) 우선국민이부담할수있는조세와사회보장기여금에대한최대수준을추산하여우리정부의잠재적재정추출역량혹은가능성을탐색해보자. 2014년현재우리나라의조세부담률은 18.0% 로칠레 (18.3%), 일본 (19.3%), 미국 (19.7%) 과유사한수준이나, OECD 회원국의평균인 25.1% 에비해약 7.1% 포인트정도낮게나타나고있다. 사회보험기여를포함한국민부담률도 24.6% 에불과하여, 미국 (25.9%) 이나일본 (32.0%) 은물론 OECD 회원국의평균인 34.2% 에비해매우낮은수준을보이고있다 (OECD, 2017). 따라서현재우리나라의조세부담률과국민부담률을 OECD 회원국의평균수준으로상향조정하면, 정부의총추가세입은각각 127조원과 172조원까지확대될수있다. 대표적인복지국가인스웨덴 (32.9% 와 42.8%) 과최고수준의덴마크 (49.5% 와 49.6%) 수준까지올리면, 잠재적인추가세입은각각 267~326조원에서 449~565조원까지확대될수있다. 기본소득을도입하게될경우추가적으로부담해야할재정규모 (166~288조원 ) 와비교해볼때, 산술적으로불가능한수치는아니라는의미이다. 따라서재정적실현가능성측면에서잠재력은충분하다고할수있다. 우리나라의조세부담수준은 OECD 의평균에도미치지못하는낮은수준이지만, 조세에대한국민들의반감은상당히높은수준임을감안하면, 기본소득의재원을마련하는과정은다분히정치적갈등을내재할수밖에없다. 따라서전략적실행가능성을고려하여기존조세체계의틀을크게벗어나지않는범위에서점진적인개혁을도모하는것이바람직할것으로생각된다 ( 김교성, 2009: 51). 특히지난 11년 (1994~2005) 간우리나라조세부담률의증가율 (5.47%) 은 OECD 평균 (0.88%) 은물론이고, 터키 (11.98%) 와일본 (5.63%) 등에이어회원국중다섯번째로높게나타나고있다. 가파른 9) 본장에서는조세체계의신설이나조정, 실행방안에관한구체적인내용을제시하거나, 추정가능한개별적인세입액의규모를적시하지않을것이다. 다수의선행연구를통해이미충분하게제공되었고, 정치적ㆍ전략적실행과정에서다양한변용이가능하기때문이다.
조세부담의증가는체감수준의급격한확대와더불어증세에대한강한저 항의식을야기할수있다. 따라서조세항목과부담수준의신설과조정과정 은세밀한전략에따라단계적으로정밀하게구축될필요가있다. 한편우리나라의부가가치세는제도가처음도입된 1977 년이래 10% 의 정률방식을고수하고있다. 사회보장제도가일찍이확립된북유럽국가에 서는, 전통적으로역진적조세로간주되어많은학자로부터비판의대상이 되어온, 간접세의규모를 1970 년대부터대폭적으로확대해왔다. 주요 OECD 회원국중우리나라보다낮은세율을적용하고있는국가는캐나다 (5%), 일본 (8%), 스위스 (8%) 에불과하다. 독일 (19%), 오스트리아 (20%), 프랑스 (20%), 영국 (20%), 이태리 (22%) 등이 20% 내외수준을유지하고있 으며, 전통적인사민주의복지국가의스웨덴 (25%), 덴마크 (25%), 노르웨이 (25%) 등은높은세율을유지하고있다. 회원국의평균세율도 19.2% 로우 리나라보다높은수준이며 (OECD, 2016), 우리나라처럼오랜기간동일한 수준을지속하는국가도찾아보기힘들다. 10) 따라서부가가치세율을 OECD 의평균에가까운 20% 로상향조정하면약 54 조원의추가재원이마 련될수있다 ( 통계연보, 2016). 일부상품에대해적용하고있는부가가치 세영세율 (domestic zero rate) 제도를철회할경우더많은증세가가능하 다는점에서 54 조원은최솟값으로간주할수도있다. 부가세율의조정은 정치적부담이상대적으로적지만, 저소득층의부담증가에따른소득재분 배기능의상쇄효과를가져올수있으므로, 좀더신중한접근이요구된다. 기본소득을위한재원조달의다른방법은 지대 를활용하는것이다. 남 기업 (2014, 2015) 은 개인의능력 이아닌토지는롤스의정의론제 1 원칙에 서다뤄야하는 기본적인권리 임을주장하면서, 자유와평등의실현을위 해지대를기본소득재원으로충당하는논리의정당성을설명하고있다. 지 가를현수준에서고정시키고향후발생하게될지대를지속적으로환수하 10) 예외적으로캐나다만 1995 년의 7% 에서 2007 년 6%, 2008 년 5% 로축소하여현재까지동일수준을유지하고있다. 일본의경우 1990 년의 3% 에서 2000 년에 5%, 2015 년에 8% 로상향조정하였다.
여기본소득의재원으로활용하자는제안도있다 ( 성승현, 2012). 동시에조세체계의고질적인문제로지적되어온소득파악률을제고하고, 상속재산에대한과세를강화할경우, 추가재원의마련도이루어질수있다. 기본소득의도입과실행은복지정책의발전정도나정합성등과관련이있는것이아니라, 조세체계 의근간을얼마나진보적으로개혁할수있냐에달려있다고해도과언이아니다 (Raventós, 2007). 보편적이고포괄적이며충분한권리 ( 복지 ) 를제공받기위해서는일정수준이상의부담 ( 조세 ) 이담보되어야한다는당연한논리가사회의지배적인담론으로형성되어야한다. 이를실현할수있는정치적선택과지지의과정은더욱중요하다. 결국재정적실현가능성의문제는정치적실현가능성에달려있다는의미이다. 2. 전략적 실현가능성 본장에서는전략적실현가능성을탐색하기위해지난 10년간기본소득운동의역사적궤적을관련된행위자를중심으로간략하게정리하고, 핵심행위자의주요활동을살펴봄으로써미래의연대가능성을타진하며, 실현가능성을향상시키기위한몇가지내용을제언하고자한다. 우리나라에서기본소득이정치적무대에처음등장한것은 2007년대선이었다. 당시급진적성향의젊은진보정당이었던한국사회당 ( 현노동당 ) 의금민후보는 모두의권리가보장되는사회적공화국 을지향하며, 보편적 / 적극적복지실현을위한정책의일환으로 국민기본소득제 를주장하였다. 한국사회당은 18대총선 (2008) 에서도이를주요공약으로채택하였고, 20대총선 (2016) 에서노동당의 기본소득안 으로발전하게된다. 한편전국민주노동조합총연맹 ( 이하민주노총 ) 은 2008년에 기본소득프로젝트팀 을발족하여기본소득과관련된연구를시작하였고, 2009년에 민주노동당정책토론회 를개최하기도하였다 ( 강연배, 2009). 같은해강남훈교수와곽노완교수, 이수봉민주노총정책연구원이중심이되어우리나라기본소득
운동의요체인 기본소득한국네트워크 (BIKN) 가결성되었다. 본격적인기본소득운동의시작을알리는역사적사건이었다. 기본소득지구네트워크 (BIEN: Basic Income Earth Network) 의제13차세계대회 ( 상파울루, 2010) 에서 17번째가입국으로승인받으며, 지금까지활발한국제교류활동을전개하고있다. 2010년에는서울에서국제학술대회를개최하여 600 명이서명한 기본소득서울선언 을발표하였으며, 같은해지방선거를앞두고기본소득을지지하는후보를지원하기위해약 51개단체와 773명의개인이참여한 기본소득연합 을결성하기도하였다. 정당차원의활동을보면, 2012년에 진보신당 의관심있는당원들을중심으로활발한내부토론이진행되었으나당차원의정책으로채택되지않았으며, 민주당과민주노동당도매우조심스러운입장이었다 ( 딴지일보, 2012년 8월 20일자 ). 2016년들어기본소득과관련된논의가매우활발하게진행되었다. 기본소득한국네트워크 (BIKN) 는아시아에서최초로 BIEN 세계대회 ( 서강대 ) 를개최하였으며, 녹색당과노동당에서기본소득을총선공약으로공식화하였다. 주요정치인의관심표명이이어졌으며, 11) 여야국회위원의연구모임인 아젠다 2050 에서도기본소득을첫의제로선정하였다. 4차산업혁명과기본소득의필요성을다룬 다보스포럼 과기본소득법안발의를위한스위스의국민투표등의대외적요인이작용한결과로이해된다. 일부언론사와지역사회의자발적단체를중심으로한소규모실험들이진행되기도하였다. 12) 그러나기본소득이국내정치권의관심을촉발시킨결정적인계기는이재명시장의 성남시청년배당 정책이라고할수있다. 기본소득한국네트워크 (BIKN) 에서주최한국제학술대회 (2015) 에서이재명시장은 청년배당 에대한정치적의지를분명하게표명하였고, 2016년 1월에전격적으로시 11) 김종인더불어민주당비상대책위원회대표가교섭단체대표연설 (2016. 6) 에서기본소득의필요성을거론하였고, 김세진새누리당의원도 기본구매력확충을위해 도입될필요가있다고언급하였다. 12) 한겨레 21 이주최한 기본소득월 135 만원받으실래요? 와대전의 20~30 대청년들이주도한 대전기본소득실험띄어쓰기프로젝트 가대표적이다.
행하였다. 그과정에서중앙정부와갈등을초래하기도하였으나, 추후서울시의 청년수당 도입에영향을주게되고, 더불어민주당의대선후보경선과정에서 생애주기별 배당, 특수 배당과 토지 배당등의공약을발표하는데경험적발판으로작용하게된다. 올해실시된대선과정에서, 유력주자별로다소차별적견해를발견할수있지만, 기본소득은중요한정치적아젠다로부상하였다. 13) 그러나이재명시장이당내경선에서탈락한이후유력주자들은전면적인지지보다인구집단별 사회수당 ( 특히아동수당 ) 을지지하는방향으로후퇴하였다. 정의당의심상정후보만아동수당, 전노인을대상으로한 기초연금, 농민기본소득의공약을유지하였으며, 사회적지분급여성격의 청년사회상속세 신설을제안하였다. 동시에각종언론에서국내외관련기사를많이다루면서, 기본소득에대한일반대중의체감도는크게확장되었다. 국회차원에서 2017년 3월에김부겸의원이대표로 청년기본소득법안 을발의하였으며, 지역차원에서 서울시청년기본소득조례주민발의네트워크 가결성되었고, 노동당 ( 인천시당 ) 에서인천시기본소득청년조례도입을위한입법청원운동을진행중이다. 최근에는국책연구기관에서도기본소득에관한연구를진행중이다. 14) 현재까지우리나라기본소득논의의확산에결정적인역할을한전략적행위자는 기본소득한국네트워크 (BIKN) 와 이재명성남시장 을들수있다. 전자는기본소득에대한관심과이슈를유지하고개발하여정책실현을위한동력을제시해왔고, 후자는실제정책에대한실행을통해전국적확장가능성을제공하였다. 15) 그중기본소득한국네트워크 (BIKN) 는 2009년창 13) 유력대선주자의입장을간략하게살펴보면, 이재명, 심상정은찬성, 문재인은일부약한찬성, 손학규, 유승민은일부찬성혹은유보적입장, 남경필, 이인제는일부반대, 안희정, 안철수는반대등으로요약할수있다. 14) 한국직업능력개발원의 4 차산업혁명시대기본소득이노동시장에미치는효과연구, 한국보건사회연구원의 대안적소득보장제도의쟁점과시사점, 기본소득기반사회보장제도의효과성분석 등이대표적이다. 한국조세재정연구원과서울연구원에서도연구가진행중이다. 15) 기본소득담론을의제화하고이슈를대중화한 한겨레신문 과같은진보언론도중요한역할을수행하였다. 언론은전략적행위자이기도하면서, 일반대중의심리 / 행태
설이래기본소득의가치와이념을전파하기위해공고한응집력을바탕으로적극적인활동을지속하고있다. 16) 정관 (2017.01 개정 ) 제1장제2조에 네트워크는현행공적부조제도인기초생활보장제도의약점을개선, 보완하는보편적사회보장제도로서기본소득제가실현됨으로써, 국민이현대사회를살아가는데기초가되는삶의조건을정치공동체가보장하고, 국민의능동적ㆍ긍정적ㆍ실질적사회참여가확대되는데기여하는것을목적으로한다 고명시하여기본소득운동의방향을명확하게설정하고있다. 2009년에는 즉각적이고무조건적인기본소득을위하여 라는국내최초의연구서를출간하여본격적인이론적논의를시작하였다 ( 배성인, 2010: 209). 책을통해기본소득운동의성격을복지정책에대한급진적이고근본적인문제제기와진보진영의대안담론형성, 그리고기존사회운동의한계를넘어서는새로운시도로평가하고있다. 17) 2010년이후 BIEN 의가입국으로써활발한국제교류와더불어관련학술연구와정책개발, 대중강연및캠페인, 국내외학술대회, 출판사업등에몰두하고있으며, 박종철출판사 와 녹색평론사, 청년좌파, 협동조합가장자리, 문화연대, 수유너머 N, 녹색전환연구소, 자유 + 토지연구소, 정치경제연구소대안, 혁신더하기연구소, 알바노조, 가톨릭농민회 등의다양한시민단체들과연대하여활동하고있다. 개혁적정치가 ( 이재명시장 ) 가주도한 청년배당 18) 도정치권과일반대 에직 / 간접적영향을미치는데심리적실현가능성에서더자세히논의하도록한다. 16) 창설의계기는 2008 년의 촛불 이었다. 당시창립멤버들은한잡지와의인터뷰에서진보진영의타성과진부함을극복하고일반대중의촛불에너지를집약하여미래진보적사회운동의새로운방향을제시하기위해기본소득운동을시작했다고회고하고있다 ( 딴지일보, 2012 년 7 월 31 일자 ). 17) 20 년간지속해온노동운동주체간정파주의적경향을뛰어넘고전국적노동정치를위해정규직과비정규직의연대가필요하며, 이를위한주요아젠다로기본소득과노동시간단축을주장하고있다 ( 강남훈외, 2009: 17). 18) 성남시청년배당지급조례 에기초하여성남시청년의 복지향상 및 취업역량강화 와 지역경제활성화 를목적으로, 청소년기본법 제 3 조제 1 호에의거한청년 ( 만 19~24 세 ) 중신청일현재성남시에 3 년이상거주한만 24 세청년에게연 100 만원의청년배당을지급한다.
중에게기본소득에대한신선한자극과관심을유발하였다. 청년배당의내용에대한찬반과각종논평이분분하지만, 국내에서본격적으로기본소득을구체적인 정책 혹은 제도 차원으로위치시켰다. 서울시의 청년활동지원사업 ( 현청년수당 ) 과같이지방정부차원에서유사제도를시행하는데도큰영향을주었다. 두정책은최근우리사회의심각한사회문제로부상하고있는 청년문제 에대한정책적필요성을환기시켜주었으며, 기본소득의개념적이해및성과와관련하여다양한견해와학문적논쟁을유발하였다. 19) 그러나가장중요한함의는그간일자리창출, 직업훈련, 고용알선, 임금보조, 창업지원등의 고용 과연계된정책에집중되었던청년대책 ( 조진우ㆍ김기헌, 2016) 의기본적인패러다임을직접 현금 을제공하는방식으로전환하는계기를마련하였다는데있다. 노동과연계되지않는새로운방식의복지정책 ( 예 : 각종사회수당 ) 에대한정치권과학계의관심과논쟁을이끌고, 일반대중의심리적장벽을낮춘점도인정할만한역할중하나이다. 정책의실천과관련하여정치적지도자의강력한의지와결단의중요성을확인시켜주고있다. 다른한편, 기본소득운동에서상대적으로숨겨진행위자로 노동당 과 녹색당 과같은원외정당이있다. 두정당은 20대총선 (2016) 에서기본소득을주요공약으로제시했지만, 의석을한석도차지하지못하며정치적주목을받지못했다. 그러나확고한정치적관념에기초하여, 현경제ㆍ사회체제에대한뚜렷한비판과더불어체제전환의수단으로기본소득을주장하고있다. 먼저노동당이채택한핵심공약은불안정, 저임금, 장시간노동체제를종식시키고안정적일자리와충분한소득이보장되는연대적노동사회를위한 임금개혁 과 사회개혁 의일환으로기본소득 ( 월 30만원 ) 과노동시간단축및최저임금 (1만원 ) 인상등으로구성되어있다. 20) 반드시 19) 현재서울시청년정책의민간네트워크로참여하고있는 청년유니온 과노동당의기본소득안을지지하는 알바노조 의적극적활동을보면, 향후청년이기본소득운동의전면적주체로발전할수있는가능성을감지할수있다. 20) 이공약은 2007 년한국사회당에서주장한기본소득과뿌리가닿아있다. 한국사회
조세개혁을통해실현된다는점에서구체적이며, 21) 노동-사회정책의연계구조를통해 탈노동 의논쟁을종식시키고있다. 22) 다음으로녹색당의공약은불평등과빈곤해소, 불안탈피의목적과생태적전환을위해월 40만원의기본소득을단계적으로도입하자는제안이다. 23) 탈생산시대의분배체계에대한고민의결과이며, 4차산업혁명을기치로기본소득을주장하는기업가들의논리와차이가있다. 이러한 녹색 의제는기본소득운동의 당은 2012 년 3 월 진보신당 으로흡수ㆍ통합되어해산되었다가, 2014 년 노동당 으로재창당되었다. 21) 핵심내용은이자, 배당, 임대소득에대한증세, 대자본과세를통해우리나라의총조세부담률을 OECD 평균이상으로상승시키는데있다. 대주주의주식과대량채권 ( 보유 ) 에 1% 의 자본보유세 를부과하여 사회화기금 을마련하고, 향후수익금을기존복지와기본소득재원으로활용하는대안경제의초보단계를구축한다. 22) 기본소득을총선공약으로채택하는과정에서내부의찬반견해가분분했다. 금민정책위원회의장의기본소득안에대해윤현식 (2016) 전정책의장의 사회주의강령과기본소득론의충돌 과홍원표 (2016) 전정책실장의 단순하지만은않은아이디어, 기본소득 등의반론이등장하였다. 핵심논점을중심으로간략하게살펴보자. 반론의핵심은 1 기본소득은생산수단의사회화와무관한정책이다. 2 기본소득과사회주의의관계가모호하다. 3 기본소득은복지를시장화하며, 노동없는노동해방이다. 4 기본소득이자본과의협상력을증대할것이라는비전은실제자본에어떠한위협도주지못할것이다등의비판이다. 이에대한재반론은다음과같다. 1 생산수단사회화를전제한기본소득은가능하다. 그러므로기본소득을 생산관계를배제한분배론 이라고단정하거나기본소득과생산수단의사회화가충돌한다는결론은논리적으로맞지않다. 2 기본소득과사회주의는동의어가아니다. 기본소득은연대적노동사회와소득기반경제의핵심수단인동시에신자유주의를넘어서는탈자본주의전환의수단으로활용할수있다. 3 기본소득개념에는현금과현물이모두포함될뿐만아니라이들의대체관계를제안하지않기때문에복지를시장화하지않는다. 노동안에서의해방 과 노동으로부터의해방 이라는두패러다임을대립적으로보는것도타당하지않다. 임금노동으로부터의해방이라는계기만을강조하지않으며, 노동시간단축을노동내부의변화수단으로간주하고있다. 4 자본과의관계에대한비판은분석이부재하다. 노조의협상력에대한주요요소인조직력, 제도의힘, 상황적힘에대한기본소득의영향력을분석한후따져보는것이올바른순서이다 ( 금민, 2016). 23) 대표적민생경제정책인기본소득은 2015 년과 2016 년에대의원대회에서각각당론과총선공약으로채택되었다. 첫번째단계에서청소년, 청년, 농어민, 장애인, 노인에게우선적으로월 40 만원의기본소득을지급하고, 모든연령대시민에게생태배당금을지급한다. 이단계의성과를바탕으로두번째단계에서기본소득을전연령대로확대한다. 최저임금의현실화, 노동시간단축, 주거권보장을함께추진하며, 이를위해생태세를도입하고, 고소득자의소득세율과법인세율인상, 상속세, 불로소득, 부동산보유세강화, 재벌대기업ㆍ고소득층에대한비과세감면축소, 탈세근절등을통해보편적증세를실현한다. 2016 년입법화작업, 2017 년기본소득세징수와 1 단계시작, 2020 년전국민기본소득도입 (2 단계 ) 의일정도가지고있다 ( 녹색당제 20 대총선공약집 ).
논의를 생산의지속가능성 과 현재세대와미래세대의분배 라는차원으로까지확장시키고있다. 그렇다면전략적실현가능성을높일수있는방법은무엇일까? 이질문은다시말해기본소득운동의주체는누가될것이며, 누구와연대할수있는가로전환될수있다. 새로운진보운동에대한열망과그비전으로서기본소득운동이시작되었다는점을상기한다면, 한국진보정치의개혁을통해노동자운동과시민사회운동, 적-녹-보의연대를이뤄낼수있을것인가의문제로귀결된다는점을알수있다. 불행히도기본소득운동에서상대적으로부재한행위자는적-보에해당하는 노동자 와 여성 이라고해도과언이아니다. 기본소득한국네트워크 (BIKN) 발족당시민주노총의일부성원이참여하여기본소득을지지한경험은있었지만, 노동조합자체에서지지를표명한사례를발견하기어렵고, 현재 알바노조 와 평등노동자회 ( 전좌파노동자회 ) 만이일부지지적태도를보이고있다. 국가복지와관련된권력자원동원에대한역사적경험이미천하고, 1990년대이후약화된노동조합의권력과연관이있을것으로추정된다. 현재우리사회의재벌, 공기업, 금융부문의대기업 정규직중심의 노동조합은복지국가건설을위한연대조차주도할동기가약하며 ( 신정완, 2010), 기업별노조체제는노동운동이복지국가건설의주체로역할하는데결정적장애물로작용하고있다 ( 이태수외, 2015: 292). 기본소득을지지하는일부초기업단위노동조합 ( 예 : 알바노조와청년유니온 ) 의노동자들은고용지위와기업규모에따른차원에서 이중의이중화 를경험하는매우취약한집단이다 ( 정준호ㆍ전병유, 2016; 김영순, 2016: 234). 따라서노동자에대한기대가별로크지않은것이사실이다. 24) 노동자들이기본소득에대해우려하는부분을경험적이고 24) 미래인지자본주의시대의기본소득의실현주체는노동자계급이아닌일반대중이될가능성이높다. 이미전통적계급갈등에기반한정당구조와전혀다른다변화된정치적주체들이새로운권력자원으로등장하고있으며, 이들간정치적연대와세력화작업이어려운것도사실이다. 수급자집단이나중간투표자 (median voter) 의
논리적으로풀어나갈시간과공간이필요하며, 25) 노동시간단축을위한최저임금인상운동과기본소득운동의연대전략은정규직노동자와 프레카리아트 (precariat) 의연대를가능하게할것이다. 여성단체역시노동과돌봄관련젠더불평등에관심을두어, 해방적기본소득에대해별관심을보이지못하고있다. 일부정당 ( 녹색당 ) 과민주노총내몇몇여성당원과위원을중심으로논의가진행중이며, 페미니즘관점에서도입의필요성을적시한학술논문도발표되고있다 ( 권정임, 2013; 윤연숙, 2012; 윤자영ㆍ이숙진ㆍ최성애, 2010). 기본소득이젠더평등을고양시킬것인지오히려성별노동분업을강화시킬지에관한논쟁이일부진행중이며, 남성유급노동자중심의복지국가에서노동윤리와가족담론을재구성할수있는 젠더평등적기본소득 에대한이슈는아직주변화되어있다. 전략적실현가능성을높이기위한세부전략으로첫째, 이슈중심 정책네트워크 26) 의정치적영향력을확장하는작업을들수있다. 핵심주체는전국 / 지역단위의 기본소득한국네트워크 (BIKN) 가될수있다. 27) 약 15년간지속해온광장의촛불을보면서우리사회시민정치의역동적에너지를발견할수있다 ( 신진욱, 2016). 시민의자각이체제전환적이슈를만났을 중요성이강조되는이유이다. 반면자본가계급중일부도소비중심의자본주의사회에서소비여력을확대하고지속적인자본축적을위해기본소득전략에동의할가능성이있다 ( 백승호, 2017: 210). 25) 노동조합은기본소득이유연한노동시장을촉진시키고자영업을장려하여노조가입률을떨어뜨리고, 노동자에게생계가능한소득을보장함으로써 조합원에대한영향력을하락시킬수있다는점을우려하고있다. 그러나소득과관련된최소한의사회적보호수준을설정하여노동자의협상력을높이고시간제근로의가능성을향상시켜더많은정규직고용과노조가입률의상승을도모할수있다 (Torry, 2016: 179-180). 26) 정책공동체보다이슈중심네트워크를강조하는이유는기본소득이가진 가치 의확산이일상과제도, 그리고구조의변혁을위한기본조건이되며, 미래의의제로써다양한가치와의관계를검증하고토론할여지를마련하기때문이다. 27) 지난 10 년간기본소득한국네트워크 (BIKN) 는학계와싱크탱크, 언론등의광범위한이해관계자와함께이슈중심의정책네트워크를구축하여활동해왔다. 특히기본소득아이디어의제도적표명 (institutional representation) 과무엇을탈 / 정치화할것인지에대한전략, 그리고정부, 의회, 공무원간정책네트워크에어떻게영향력을줄것인지등에대해지속적으로고민하고있다.
때변혁에대한가능성은언제나열려있다. 이슈중심 의정책네트워크의 지속적인 비르투 (virtu) 가우리시민정치의역동성을만나 포르투나 (fortuna) 와결합한다면새로운혁명적전환을기대할수도있다. 둘째, 이러한 활동을정치적공간에서수용해줄진보적정부가존재할때구체적입법과 정책으로귀결될수있다. 조직노동의역량이취약하고복지동맹의견고한 축이존재하지않는상황에서, 진보정당의지지를획득하는작업이중요하 다 ( 이태수외, 2015: 294-298). 28) 진보의연대를확대하기위해복지국가 와기본소득의관계를배치ㆍ대체관계에서상승관계로전환하는작업이필 요하다. 복지국가와기본소득을상보적관계로전환하는작업은실행전략 의핵심과업이며, 학계에서충분한이론적논의를통해각입장의오해를 해소해야할것이다. 따라서학계의전략적실현가능성은복지국가의비전 안에기본소득을배치시키는동시에, 단계적 이고 점진적 인이행방안을구 체화하는데달려있다. 셋째, 2017 년의대선과정에서정의당의심상정후 보는생애주기별배당과청년사회상속세를공약하여기본소득에대한우 호적태도를분명하게표명하였다. 그러나원외정당인노동당과녹색당에 비해공약이갖는정치적이데올로기와비전등이상대적으로명확해보이 지않는다. 기본소득이빠르게도입되기위해서는핵심행위자의정치적이 데올로기의포지셔닝이매우중요할수있다 (Torry, 2016: 187). 29) 특히우 28) 진보정당의영향력을확대하기위해선거제도에대한개혁도필요해보인다. 다양한가치를지닌군소진보정당이일정한정치적권력을획득하기위해, 합의제민주주의 로의이행은필수적이다. 합의제민주주의체제의가장큰장점은 포괄의정치 (politics of inclusion) 이며, 모든시민이정치적결정과정에동등하고효과적으로참여할수있는열려있는정치를의미한다 (Iversen & Soskice, 2006). 비례대표제, 다당제, 연립정부등의다양한특징을가질수있지만, 무엇보다 정당명부식비례제 로의개혁은소선거구제에비해상대적으로사표 ( 死票 ) 를최소화함으로써국민의정치적이해를더잘반영하는제도적기능을수행하여복지국가의확대에기여할수있다 (Alesina, Glaeser & Sacerdote, 2001). 동시에진보정당의의석수를증대시켜기본소득을지지하는군소정당이정치적권력을획득하는데유리하게작용할수있다. 기본소득의전략적실현가능성을높이기위한기본전제는새로운민주주의의조건을구축하는데있다. 29) 이데올로기적지향이없거나다양한이데올로기를가진기본소득지지자의연합은실제제도화의과정에서논쟁과대립으로인해의도치않은제도로변형되거나실행되지않을수있으며 (Fitzpatrick, 1999), 우파버전으로흐를수있다 ( 심광현, 2012).
리나라와같이정치지도자의리더십이강한정치제도하에서는이들의가치지향과노력이제도시행을앞당길수있기때문이다. 한국적맥락에서기본소득이어떤문제에대응하고어떤정책목적을지향하는지를명확하게구성하고, 이와조응하는최적의정책패키지를개발하는작업이선행되어야한다. 3. 제도적 실현가능성 제도적실현가능성은실제정책의실행과정에서겪을수있는행정적어려움에관한이슈이며, 기존제도와의정합성에대한고민이수반된다. 30) 행정적실현가능성은기본소득이얼마나많은 행정비용 을삭감할수있는지에대한질문이아니라, 실제지급대상에대한명부는존재하는지, 어떤방식과수단을통해지불할것인지, 그리고 시행후관리ㆍ감독할행정적역량과방식은충분하게존재하는지 와관련된이슈이다. 첫째, 모든개인이등록되어있는최신명부의존재여부와관련하여, 우리정부는전국민에게 주민등록번호 를부여하고있어대상선정에대한행정적어려움이발생할이유가전혀없다. 31) 권위국가적통제국가의장점이부각되는지점이 현재우리나라의상황은좌파적기본소득이아젠다를선점한것처럼보이고, 우파적기본소득에대한구체적내용이묘연하지만, 정치적지향과목적이뚜렷하지않으면정책설계과정에서우파적기본소득이자연스럽게편승할수도있을것이다. 30) De Wispelaere & Noguera(2012) 의 제도적 실현가능성은사후적제약으로분류되며, 실제실행단계에서발생할수있는제도적수단과행정적제약에초점을두고있다. 그러나 Torry(2016) 는제도적실현가능성을 행정적 실현가능성으로재명명하고, 예측적 / 사후적제약에모두포함된다고분류하였다. 기본소득의도입을위해전략적행위자들은기존제도와의정합성에대한연구를반드시선행해야하며, 이부분의결여는제도적실현가능성에직접적으로타격을준다는점에서중요한지적이다. 31) 이란은기업에게지급하던석유가격보조금을개혁하여, 2010 년부터세계최초로모든국민에게월 $40 의기본소득을지급하고있다. 흥미로운점은부조방식으로설계되었던본래의도가모든개인에대한정확한소득파악이불가능한행정적한계로인해 갑작스럽게 전국민에게확대ㆍ시행되었다는것이다. 그제도도, 행정적역량의부족으로인해, 신청자를중심으로운영하고있다. 종교적이유로인해자발적으로신청하지않는상류층과영주권자 ( 외국인 ) 를제외한국민의약 80% 가신청하여기본소득을받고있다 (Tabatabai, 2012). 다만가족구성원의기본소득을가구
다. 향후쟁점이될만한유일한내용은 시민 의범주를어디까지허용할것인지와관련이있다. 글로벌시민권 (global citizenship) 에대한중요성이확대되고있는시점에서얼마나오랜기간우리사회에거주해야완전한 (?) 주민 혹은 시민 으로인정할것인지에대한충분한사회적합의가필요해보인다. 둘째, 지불방식에대한논점은 어떤지불방식과수단을선택할것인지 에대한질문과우리사회의특수한맥락에서중앙정부와지방정부간 재정적책임 배분의측면으로구분할수있다. 먼저지불 방식 과관련하여 세제에대한감면 보다는 현금을지급하는방식 이선호된다. 기본소득과 부의소득세 (NIT: Negative Income Tax) 는이론적으로동일한소득재분배와노동공급효과를갖는것으로이해된다 (Ackerman, Alstott & Van Parijs, 2006). 일종의 NIT 방식인 안심소득세 의불평등완화효과가더크다는연구결과도존재한다 ( 한국경제연구원, 2017). 그러나부의소득세는지급시기 ( 사전 / 사후 ), 기간 ( 월 / 연 ), 대상 ( 개인 / 가구 ), 급여의성격 ( 가시적 / 비가시적 ) 측면에서기본소득과완전히다른제도이며, 정확한소득신고가전제되어야하고, 소득파악이되지않는사람을원천적으로배제하는한계를가지고있다. 행정적절차도판이하게달라질것이며, 정책의지향과목적이기본소득의주장과다르다는점에서선택하기어려운방식이다. 구체적인지급 수단 은개별금융계좌에현금을직접입금하는방법이나바우처 ( 종이화폐 ), 혹은전자결제방식등이논의될수있다. 현재성남시의청년배당은일종의지역화폐와같은바우처로지급하고있으며, 32) 전자식 주에게지급하여 개별성 의원칙이크게훼손되었으며, 젠더불평등현상이오히려강화되는역효과를발생시키고있다. 32) 다양한지급수단중성남시가최종적으로선택한 성남사랑상품권 은지역내에서만유통되고발행의목적이지역경제의선순환과재래시장활성화에있다는점에서일종의 지역통화 라고할수있다. 청년배당의대상에게시에서우편으로수급내용을통보하면, 주민센터에가서직접수령해야한다. 백화점및대형유통점, 기업형슈퍼, 유흥주점과뷔페, 예식장등에서는사용이제한되며, 현금화는가맹점주가금융기관을방문하여환전한다. 청년배당의실행되기이전인 2006 년 7 월부터존재하였으며, 농협중앙회성남시지부 28 개지점에서누구나현금이나신용카드로구매할수
결제수단은편리성과관리의용이성, 확산성측면에서장점을가지고있어주목할만하다. 현재우리나라금융산업과서비스의수준에비추어볼때, 어떤방식을선택하던큰행정적어려움은없어보인다. 다만새로운지불메커니즘에서누가시스템을관리하고누가이득을얻는지에따라새로운통치기술이적용될수있음을경계해야한다. 33) 신자유주의적기제아래새로운금융기술이접목된지불메커니즘이도입된다면, 기존의금융지배를강화하는기제로작용할수있다. 반대로새로운지역통화의발행과시행을통해새로운공유경제를위한실험의장도마련할수도있다. 34) 기본소득을실행하는과정에서재정과관련된행정적책임분담의이슈도존재한다. 현재보건복지부소관세수에기반한사회복지사업은법정지출이며대부분국고보조사업이다. 보조금관리에관한법률 시행령 ( 보조금지급대상사업의범위와기준보조율 ) 에따라국비의지원비중이결정되며, 지방정부는나머지금액을매칭하여수급권자에게지급해야한다 ( 박인화, 2017: 63). 35) 따라서중앙정부차원의새로운복지제도를실행하는과정에서지방정부와재정분담을둘러싼행정적갈등을야기할수밖에없다. 선심성공약의예산책임회피수단으로활용되기도한다. 제도의행정적실행가능성은명확한재정적책임명시와역할분담을통해향상될수있다. 중앙정부차원에서전국민을대상으로기본소득을실시한다 있다. 33) 기술발전으로인해새로운금융서비스는빠르게다양화되고있으며, 새롭게확장되는국가 - 금융자본의결합및이해관계를주시할필요가있다. 정부가 4 차산업혁명촉진을위한금융시장혁신의과정에서최근부상하고있는신기술과금융서비스가융합된 핀테크 활성화를지향하고있으며, 인터넷전문은행의경영안정화를위한은행법개정의노력을지속적으로주도하고있기때문이다 ( 기획재정부, 2016). 34) 금융자본메커니즘의대안으로제시된지역통화와공유화폐에대한소규모실험이국내ㆍ외에서활발하게진행중이다. 국내의경우강원도, 강화, 수원, 성남등이대표적인지역이다. 35) 국민기초생활보장제도의생계, 주거, 자활, 해산 / 장제, 교육, 의료급여 ( 서울 50, 지방 80), 장애수당 / 장애아동수당 ( 서울 50, 지방 70), 영유아보육료및가정양육수당 ( 서울 35, 지방 65), 저소득한부모가족지원 ( 서울 50, 지방 80) 등이다. 기초연금의경우 기초연금법 시행령 ( 국가가부담하는기초연금지급비용의비율 ) 에따로명시되어있다.
면재정적부담도온전히국가에서책임을가지고충당하는것이마땅하다. 만약지방정부차원에서실시된다면일정수준의국비지원을명문화하거나, 지방교부세의감액이나반환조항에대한조정도필요해보인다. 36) 실제 2015~2016년서울시와성남시의재량적복지사업에대한통제를위해지방교부세를감액하겠다는압박이존재하였다. 셋째, 기본소득과관련된관리체계의이슈는상대적으로간결하다. 기본소득이 해당대상에게사각지대없이정확한시점에지급되는지?, 이중수혜나부정수급의문제는없는지? 등과관련된문제이다. 앞선두가지행정적절차의준비과정과수준에따라정책적오류와비효율성문제가부각될수있으며, 교정을위해필요한행정력과비용도달라지게된다 (Torry, 2016: 122-123). 현재의사회복지전달체계를활용해도관리ㆍ감독업무는충분히가능할것으로전망된다. 대상선정과지급수단에대한합리적인방식이채택되면, 일선사회복지전담공무원의행정업무량은대폭축소될것이며, 사례관리, 상담ㆍ치료, 네트워킹, 조직화등과같은전문가적자율성이보장된실질적인복지업무나사회행동혹은사회적 옹호 활동에더욱몰두할수있게된다. 사회복지행정과전달체계차원에서바람직하고미래지향적인변화가될것이다. 기본소득의실행과정에서기존제도와의관계설정에대한고려도필요하다. 기본소득과관련된학술적논쟁의핵심도기본소득과현존하는복지체계와의정합성에주목하고있다. 기본소득이기존의복지제도를대체하거나높은재정적부담으로인해사회서비스영역의발전을제약하는부정적인효과를우려하고있다. 이에최근정합성이슈를다루는연구들이본격적으로발표되고있다 ( 김태완외, 2016; 김성아ㆍ김태완, 2017; 김교성외, 2017). 특히김교성외 (2017) 는변화하는노동시장에조응하고권리로 36) 지방교부세법 ( 제 11 조 2 항 ) 에따르면 행정자치부장관은지방자치단체가법령을위반하여지나치게많은경비를지출하였거나수입확보를위한징수를게을리한경우에는그지방자치단체에교부할교부세를감액하거나이미교부한교부세의일부를반환하도록명할수있다 라고명시하고있다.
써복지가보장되는새로운복지국가패러다임의입장에서포괄적정책패키지를제시하고있다. 주요내용은중위소득 30% 수준의기본소득도입, 현금형사회부조 ( 생계급여, 기초연금, 장애수당, 한부모수당, 양육수당 ) 의대체, 연금과실업급여의내용조정, 그리고교육, 보육, 의료, 직업훈련등의사회서비스에대한대폭적인확충을골자로하고있다. 37) 김성아ㆍ김태완 (2017) 도기본소득과소득보장정책과의관계에주목하고있는데, 국민연금균등부분과실업급여의부분대체, 기초연금의통합, 사회서비스성격의건강보험과의료급여의유지등의유사한주장을하고있다. 다만생계급여와관련하여좀더구체적인설명을통해세심한관계설정을요구하고있다. 기본소득을 소득 으로간주하느냐에따라생계급여의지속가능성은달라지게되는데, 기본소득을소득으로인정하면생계급여는대체되거나급여액이삭감될수있기때문이다. 그러나기본소득을 소득이아닌 소비를위한필수적인비용으로간주하면, 생계급여는유지되고수급자는기본소득과생계급여의동시적수급을통해총소득을확장시킬수있다. 이경우차상위계층과의형평성문제가부각된다 ( 김성아ㆍ김태완, 2017: 264). 실현가능성은물론이고 어떤 기본소득을도입할것인지에대한질문은제도간정합성의문제와밀접한관련이있다. 전반적인사회보장체계안에서제도적실현가능성을높이기위한노력이요구된다. 학계의지속적인연구활동과여러주체들이주도하는다양한실험, 사회적타협을위한활발한논의의과정이필요해보인다. 37) 국민연금의균등부분은폐지하여소득비례방식으로전환하고소득대체율은 40% 를유지하며, 실업급여는상한선에대한상향조정, 실질소득대체율의인상, 급여일수에대한단계적확대를도모한다. 건강보험은유지하되보장성과공공성확대를위해노력하며 상병수당 을신설한다. 국민기초생활보장제도의생계급여는기본소득으로대체하되, 일정소득 ( 중위소득의 60%) 이하의가구를대상으로의료급여, 주거급여, 교육급여를지속적으로제공한다. 의무교육의범위를고등학교까지확장하고대학교육도무상으로제공하며일반적인직업훈련까지공적영역에서담당한다. 아동보육과부모휴가를확대운영하여아동양육과관련된국가의책임을강화하고, 인구대상별개별적사회서비스도대폭적으로확충한다 ( 김교성외, 2017).
4. 심리적 실현가능성 기본소득에대한일반대중의수용도는어떠한가? 심리적실현가능성은기본소득의실행이전에대중들의이해와승인에대한내용이다. 각종여론조사와연구기관에서조사한내용을정리하여심리적실행가능성을탐색해보자. 주요언론기관에서수행한여론조사의결과는아래 < 표 3> 과같다. 먼저문화일보와서울대학교폴랩이전국의 19세이상 1,009명을대상으로실시한 한국인의의식구조에관한설문 (2017. 03) 에의하면, 기본소득의국가보장제에찬성하는응답자는무려 77.4% 에이르고있다. 다른조사에비해매우높은수준이며, 찬성 비중은 여성 (82.3%), 19~30세 (81.3%),
광주 / 전라 (82.4%), 고졸이하 (78.6%), 199만원이하 (84.4%) 에서더높게관찰된다. 패널나우에서도 기본소득제에대해어떻게생각하시나요? (2017.02) 라는제목으로 퀵서베이 를실시하였는데, 전국의만14세이상 14,635명중 8,560명 (58.5%) 이기본소득의국내도입에찬성하고있다. 자발적으로참여한패널을중심으로실시한온라인설문조사의결과이지만, 응답자의수가상대적으로많다는점에서의미가있다. 엠브레인도전국만15~59 세 1,000 명을대상으로 기본소득제도입, 어떻게생각하십니까? (2016.07) 라는조사를실시하였는데, 응답자의 50.3% 가찬성의견을제시하였으며, 반대의견은 28.8% 에불과하였다. 찬성이유는 양극화문제해결 (59.6%), 미래불안감해소 (50.3%), 사회불안요소감소 (47.5%), 삶의여유 (44.6%) 등인반면, 반대이유는 일하지않는사람까지생활비를주는것이공정하지않아서 (67.0%), 일을안하는사람이늘어날것같아서 (66.7%), 세금이너무많이들것같아서 (66.0%), 근로의욕이없어질것같아서 (52.4) 순으로나타났다. 기본소득에관한긍정적담론의형성과확산을주도해온 한겨레 21 이전국만19세이상 1,042명을대상으로 주요정치현안및기본소득관련특집조사 (2016.12) 를실시한결과, 기본소득을인지 (62.2%) 하고도입에공감 (49.4%) 하는응답자가그렇지않은응답자 (42.2%) 에비해높게나타났다. 그러나 한겨레 21 이엠브레인에의뢰하여전국 19~34 세성인 1,000 명을대상으로조사한 대통령선거정치의식에대한여론조사 (2016.12) 는조금다른결과를보여주고있다. 기본소득에대한인지수준 (80.1%) 은동일하게매우높은편이나, 전국민에적용하는정책에대한 공감도 (48.6%) 가 비공감 (51.4%) 에비해낮게나타나고있으며, 기본소득의도입 (36.8%) 보다는국민기초생활보장, 기초연금, 실업급여등 기존사회보장제 의확대 (63.2%) 를선호하고있다. 매일경제 에서실시한 대통령선거대선공약여론조사 (2017.02) 의결과에서도전국만19세이상성인 1,000 명중약 50.8% 가기본소득이대선공약으로 적합하지않다 고응답하여, 적합하다 (30.5%) 를앞지르고있다. 특히 55~59 세 (72.0%)
와 보수 성향 (68.5%), 자유한국당 (68.4%) 과 바른정당 (73.9%) 지지자의부적합응답수준이상대적으로높게나타나고있다. 각종연구기관에서실시한조사의내용도상반된결과를보여주고있다. 한국연구재단과한국조세재정연구원의후원을받아서울대사회정책연구그룹에서작성한 한국사회정책욕구및인식조사 는제3차 (2010) 와제4차 (2012) 조사에기본소득에관한설문항목을포함하고있다. 3차조사에서는기본소득의지급필요성에동의하는응답 (42.8%) 이반대 (36.9%) 보다높게나타났으나, 제4차조사에는동의하는비중 (37.7%) 이소폭하락 (-5%p) 하여반대하는견해 (43.7%) 보다낮은수준을보이고있다 ( 안상훈, 2014). 38) 학계에서실시한최초의조사라는점에서의미가있으나, 기본소득의제가가시화되지않은시기의조사로큰의미를발견하기어렵다. 상대적으로최근에발표된현대경제연구원 (2016) 의 경제적행복의장애요인 보고서도유사한결과를보여주고있다. 전국 20세이상 1,012 명을대상으로한설문조사결과, 기본소득의찬성비중 (20.6%) 이반대 (75.4%) 에비해상대적으로낮게나타나고있다. 남성 (23.0%), 20대 (28.3%), 미혼 (24.3%), 공무원 (31.3%), 무직 (29.8%) 의찬성의견이높게나타난반면, 50대 (81.3%), 기혼 (77.2%), 전문직 (83.3%), 고소득 (89.7%), 자산 10억원이상 부유층 (84.3%) 의반대인식이부각되고있다. 보고서는기본소득의찬성비율이낮아 당장발등에떨어진불은아니지만, 불평등의심화와경기부진의지속으로관심은높아지고있으며선제적준비가필요해보인다 고지적하고있다. 반대로한림대세대공생연구팀이전국 20세이상 502 명을대상으로한설문조사결과는기본소득도입의찬성비중 (62.7%) 이상대적으로높게나타나고있다. 시민의정당한배분 (63.7%) 이며, 빈곤과불평등의감소 (62.3%) 와 조화로운삶의질향상 (65.5%) 에대한기대에기초하고있다. 반대하는입장 (37.3%) 의논리는 막대한재정적부담 38) 무상보육의확대과정에서불거진예산갈등과증세에대한부담이작용한결과로추정된다.
(77.3%) 과 지속가능성 (71.3%), 이민자에대한사회적부담우려 (72.3%) 로요약할수있다. 따라서실제도입가능성 (22.9%) 도매우낮게평가하고있다 ( 석재은, 2017). 기본소득에관한일반대중의심리는 찬성 과 반대 가공존하고있는것처럼보인다. 다만연령이낮을수록기본소득을지지하는성향이존재하며, 이러한현상은반대성향의응답자가많은 매일경제와현대경제연구원의 조사에서도동일하게관찰된다. 학생과무직, 불안정노동자의지지현상이확실하게발견되며, 상위층의반대성향도부각되고있다. 재정적부담에대한우려와노동윤리의명제에갇혀욕구와필요원칙에근거한기존복지체제를선호하고있다. 일반대중에대한여론조사의결과는조사기관의정치적성향에따라크게좌우되고있다. 39) 언론정보는대중의판단기준이되고인식과관점형성에영향을미치며, 이데올로기의재 / 생산수단으로작용할수있다 (Fairclough, 1995). 정치권력의속성을가진언어는사회적힘을가진담론으로진화하여특정대상에게사전에강력한해석틀을제공하며인식을규정한다 ( 박해광, 2002; 김윤민, 2016: 284). 따라서일반대중의태도에영향을미치는언론의재현 (representation) 방식과틀짓기 (framing) 지형에대한파악은매우중요한작업이다. 이를위해지난 10년간주요일간지에게재된기본소득관련기사에대한양적내용분석 (quantitative content analysis) 을실시하였다. 분석방법과관련하여, 연구모집단을구성하기위해우리나라의대표적인일간지 7개를선정하였다. 한겨레신문, 경향신문, 조선일보, 중앙일보, 동아일보, 매일경제신문, 한국경제신문등이포함되며, 이들은진보와보수, 경제지를대표하는신문들이다. 관련기사는뉴스전문검색사이트인 KINDS (www.bigkinds.or.kr) 를통해표집하였다. 다만조선일보, 중앙일보, 동 39) 표본추출방법과설문방식에따라분석결과의신뢰도와타당성이의심되기도한다. 정부차원에서실시하고있는각종패널조사 ( 예 : 한국복지패널 ) 에기본소득에관한설문항목을포함하여, 더욱확장된인구집단을대상으로반복적인견해파악이필요해보인다.
아일보의경우 KINDS 에기사를제공하고있지않아, 해당홈페이지를방문하여텍스트를직접표집하였다. 헤드라인이나소제목에 기본소득 이포함된기사를검색한결과, 총 1,407개의기사가수합되었다. 전혀관련이없는기사나주제어가다른의미로사용된기사 ( 예 : 기본적인소득보장 ) 등을제외한수치이다. 분석기간은기본소득이정치권에처음으로의제화되었던 2007년 1월 1일부터 2017년 5월 30일까지로설정하였다. 분석을위한핵심범주체계는기본소득의도입이나내용과관련된주요입장혹은견해이며, 긍정 ( 찬성 ) 과부정 ( 반대 ), 중립으로단순하게구분하였다. 해당텍스트가반드시한범주에귀속되어야한다는의미에서총망라적이며, 동시에두범주에포함될수없다는점에서상호배타적이다. 단순한사실전달이나국외사건에대한소개 ( 예를들어, 프랑스의대선관련내용등 ), 혹은균형적시각이담겨있다고판단되는경우중립으로분류하였다. 주요지지자들의발언이나관련행사의내용을다루는기사는긍정으로분류하였으며, 책과사건에대한소개도긍정과부정의편향된맥락이담겨있다고판단되면중립이아닌긍정 / 부정으로분류하였다. 기본소득에관한기사는 2007년부터 2009년까지총 16개에불과하였다. 2010년이후증감을반복하던관련기사는 2014년과 2015년에각각 69개를기록하면서점차증가하기시작하더니, 2016년이후폭발적으로증가하고있다. 2016년과 2017년에게재된기사수는각각 444개와 643개에이르고있다. 다양한요인이복합적으로작용한결과로추정된다. 국외의다양한실험이언론에크게조명되고, 제16 차 BIEN 세계대회가아시아에서최초로서울에서개최되면서기본소득에대한관심이집중되었다. 성남시의청년배당이실행되고중앙정부와갈등을초래하면서언론의관심은더욱고조되었으며, 이러한추세는 2017년각정당의대선후보의선출과대선과정, 그리고새로운대통령의취임까지지속되었다. 특히 2016년의기사중 73.6%(327개 ) 와 2017년의 65.8%(423개 ) 가기본소득에대한긍정적내용을담고있다. 일부편향적언어사용을통해부정적프레임을구축하기
위한시도도함께관찰된다. 총 246개의기사 ( 전체의 17.5%) 가존재하며그중 2016년 (99개) 과 2017년 (132개) 의기사가 93.9% 를차지하고있다. 사설과같은논평적글에서는언론의정치적편향이확연히구분되는 언어 의사용이포착된다. < 표 4> 를보면, 부정적담론을재현하는언표에는 포퓰리즘, 재정파탄, 공짜, 도덕적해이, 게으름, 복지병, 복지축소, 추상적, 위험한, 시장왜곡, 시기상조 등이포함되어있다. 재정적으로실현불가능하고, 시장을왜곡하는추상적이고위험한좌파들의비합리적전략으로치부하여, 기본소득의다양한가치들을은폐하고공포와두려움
을조장하는전략을사용한다. 한편기본소득을긍정적으로재현하는언표에는 새로운 복지패러다임, 대안 적 분배 구조, 인간에대한 존엄, 부의공유, 노동의다양성, 권리, 시민권, 참여, 민주주의 등이적극활용되고있다. 인간의행복과존엄을위해필요한권리, 공유자원의합당한몫, 기존패러다임이드러내지않은다양한가치를인정하는대안기제로재현되고있는것이다. 신문사의성향에따라찬성과반대의입장도다소차이를보이고있다. 진보성향의한겨레 / 경향신문의논조는대체로찬성하는입장을보이고, 보수성향의조선 / 중앙 / 동아일보기사의 66.5% 가기본소득에공감하는내용을담고있으며, 경제신문의경우오히려부정적인태도가더많이관찰되고있다. 40) 분석의내용을요약하면, 2016년이후기본소득관련기사는양적으로급격히증가하였고, 긍정적내용이압도적으로많은편이며, 진보성향의신문사가긍정적담론의형성과파급에큰역할을하고있는것처럼보인다. 41) 내용분석을통해기본소득에대한부정적정치담론의심연에는신자유주의적성장과효율성담론, 노동윤리와능력주의가깊이내재해있다는사실을확인하였다. 어떠한방식으로이러한담론을균열시키고, 다른윤리적 40) 성장담론, 포퓰리즘담론, 노동윤리담론, 정치적색깔담론, 재원담론, 시기상조담론을형성하여대중에게공포와두려움을심어주는역할을하고있다. 41) 분배담론, 대안담론, 다양성담론, 공유담론을통해숨겨진사건과목소리를찾아보도하며기본소득의해방적가치를알리고필요성을촉구하는역할을하고있다.
가치가자라날수있는공간을만들어낼수있을까? 헤게모니적도덕담론 (hegamonic moral discourse) 은바꾸기어렵지만교육이나사회적경험을통해다수의개인이기본소득의권리성과이점에대한이해수준을향상시킨다면새로운변화가능성을포착할수있다 (Torry, 2016: 88-92). 진보언론의긍정적인담론형성과지속적인관심이중요한이유이다. 다양한실험이나단계적실행도대중의인식에직ㆍ간접적으로영향을미치며, 경험의사회적축적을통해변화의방향을바꿀수있을것이다. 5. 행태적 실현가능성 행태적실현가능성은기본소득이실행된이후제도가개인의행동에미칠영향과가능성에대한관심이다. 42) 정책설계시기대한효과를발생시키고, 왜곡된결과를낳지않게하여, 제도의내적안정성을도모하고, 장기적존속을가능하게할수있다 (De Wispelaere & Noguera, 2012: 29-30). 만약개인이나가구, 사회와경제에미치는영향이불확실하다면, 정부는기본소득의도입과실행자체를주저할수도있다 (Torry, 2016: 144). 개인의행동에미치는영향은크게 설계된변화 와 행동변화의가능성 으로구분할수있다. 첫째, 모든사람에게기본소득을제공하여빈곤과불평등수준을완화하는예측된변화를기대할수있다. 정책의투입과산출에대한일상적인예측과평가의과정이수반된다. 둘째, 개인의실질적자유의증진이라는기본소득의핵심가치로인해, 개인의선택권과복지의다양성을확장한다는측면에서우연적변화가능성을내포한다. 개인의노동시장참여, 고용형태, 가족구성, 젠더관계, 조세순응, 지리적이동등변화는다차원적이고전방위적일수있다. 43) 그러나 행동변화와관련된 다수의 42) De Wispelaere & Noguera(2012) 는제도의영향력을개인에게집중하고있는반면, Torry(2016) 는영향력의범위를개인과가족을넘어사회와경제적차원까지확장하고있다. 43) 잘알려진실험결과에따르면, 경제성장과소득재분배 ( 브라질 ), 빈곤율과실업율
논의는 근로유인축소 라는부정적태도에집중하고있다. 44) 사실기본소득은개인의경제활동을제약했던요인을제거하고새로운기회를창출하여임금노동에접근할수있게해주는일종의 촉매제 이며 새로운사유의물결 이다 (Ferguson, 2015: 57-63). 그럼에도불구하고개인의근로유인에미치는영향이어떠한가를검증하기위해다수의실험이진행중이다. 핀란드는관대한실업급여와기본소득을비교하는일종의실업함정에대한실험을수행하고있다. 45) 중앙정부단위에서실시하는최초의실험으로인식되고있다. 네덜란드의일부지방정부 (Utrecht, Groningen, Tilburg, Wageningen) 도사회부조에내재되어있는조건성의완화가고용, 교육, 건강등에미치는영향에대한실험을계획하고있다. 46) 한편케냐와캐나다온타리오 (Ontario) 에서진행하고있는실험은변화의차원에대한좀더개방적인성격을가지고있다. 케냐의실험은경제적지위 ( 소득, 자산, 생활수준 ), 시간사용 ( 일, 교육, 여가, 지역사회활동 ), 위험수용 ( 이주, 창업 ), 젠더관계 ( 여성의임파워먼트 ), 삶에대한전망과열망등에주목하고있으며, 캐나다의실험은음식보장, 정신건강 ( 스트레스와불안 ), 보건서비스이용, 주거안정, 교육과직업훈련, 고용과노동시장참여등의다양한차원에관심을두고있다. 이처럼다양한해외실험들은, 기본소득에내재되어있는기본철학이나제도적차별성 ( 특히무조건성 ) 이실제정책으로구현될때발생할수있는, 인간의다양한행동변화에대한연구라고할수있다. 특정 감소 ( 나미비아 ), 자영업 ( 나미비아 ) 혹은창업의증가 ( 인도 ) 현상이목격되며, 건강수준개선, 학교출석율증가, 주거환경개선등의사회적변화도관측된다 ( 강남훈, 2010b; 정원호ㆍ이상준ㆍ강남훈, 2016). 44) 기본소득의 무조건 적특성에대한우려이며심리적실현가능성에서언급한 노동윤리 와연관이있다. 기본소득을반대하는입장의핵심주장이며부정적담론형성을위한주요전략으로활용되고있다. 45) 기존의실업급여가실업률상승을부축한다는문제의식아래, 월 550 유로의기본소득을지급하고태도를관찰하는 2 년 (2017.01.01~2018.12.31) 계획의실험이다. 46) 실험집단을근로연계에대한조건미부과, 좀더집중적인근로연계형재통합서비스제공, 취업해도추가적인근로소득허용등의세집단으로세분화할계획이다. 근로연계의조건을명시한 참여법 (the Participation Act) 으로인해중앙정부와갈등관계에놓여있다.
인구집단에대한실험의결과를통해비판적견해에대한반론의근거를마련함으로써기본소득의단계적발전과실현가능성을증대시키기위한노력이다. 다만정해진기간에특정인구집단만을대상으로하여진정한기본소득에대한실험이아니라는입장도존재한다. 47) 실험중에발생할수있는대상의 반응성 (reactivity) 으로인해신뢰도가위협받을수도있다. 그렇다면실제유사한제도를시행하고있는알래스카와이란의경우, 노동에미치는영향은어떨까? 1982년부터현재까지영구배당기금을지급하고있는알래스카는제도의시행으로인해노동공급은일부감소하였으나, 오히려시간당임금이인상되어주민의노동소득감소로이어지지않았다. 일을완전히그만두는개인도많지않으며, 파트타임노동자의비율이약 2% 정도상승하였다 (Marinescu, 2017: 최한수, 2017: 50). 기본소득이노동공급에미치는영향이기대와달리고용형태, 임금수준, 고용조건등에따라달라져복잡한양산을띄고있다. 한편이란은 2010년부터석유가격보조정책의일환으로전국민기본소득을시행하고있다. 최근발간된연구보고서에따르면, 노동시장과약한연관성을보이는청년층을제외하고기본소득이근로유인을저해한다는근거를발견하기어렵고, 오히려서비스섹터의노동자들은사업을확장시키며근로시간을증대시키고있다 (Salehi-Isfahani & Mostafavi-Dehzooei, 2017). 우리나라에서기본소득과근로유인혹은노동공급에관한연구를찾기는쉽지않다. 노동시장에미치는영향에관한이론적논의는존재하나 ( 정원호외, 2016), 대부분의경험적연구는근로유인이나노동공급의변화와같은 2차효과를고려하지못하고 ( 이건민, 2017), 빈곤완화나소득재분배효과에천착하고있다 ( 강남훈, 2013; 김교성, 2009; 백승호, 2010). 국내에서실행되고있는성남시의청년배당과각종자발적실험들도근로유인에큰관심을두고있지않으며, 행동에대한분석을본격적으로시도하고있 47) 기본소득의 보편성 원칙에위배되며, 자산조사를통해대상을제한하면 무조건성 의위반이다. 기간의설정으로인해 지속성 ( 혹은정기성 ) 차원의문제도야기될수있다.
지않다. 정책설계단계부터목표자체가상이하게구성되어있기때문이다. 성남시의청년배당은고용과연계되지않은 청년지원 정책을지방정부차원에서실행했다는점에서큰의미를갖지만, 정책의주된목적이청년의생활보장과지역경제활성화에있기때문에, 수급대상의만족도와지역의내수진작효과에대한분석에집중하고있다. 청년의행동변화에대한본격적인평가작업이필요해보인다. 한편서울시의청년수당은청년의노동시장이행단계에서 활동 에대한지원정책으로시작하였지만, 중앙정부와갈등이후 구직활동연계 라는조건성이강화되어, 구직촉진수당의성격이강해졌다. 성과지표역시초기에설계된원안 (2016.03) 의 없음 이제1차수정안 (2016.06) 의 청년활력지수 와제2차수정안 (2017.01) 의경제활동참가율, 취업률, 시험ㆍ면접응시횟수등으로변경되었다. 정책의목표와성과지표가무엇인지에따라개인의행동변화에대한사후적연구가밀접한연관성을갖고있다. 한겨레 21 과 기본소득대전네트워크 는크라우드펀딩방식의모금과대상에대한추첨방식을통해기본소득수급자의생활에대한일종의실험을진행하고있다. 아주한정된기간동안소수에게지급하여실험에대한반응성과대상의제한성의문제가존재할수있고, 현재까지보도된결과들도인터뷰수준에불과하여, 본격적인행동변화에대한세심한관찰이필요해보인다. 행태적실현가능성을향상시키기위해서는다양한방식의사회적실험을활발하게시도할필요가있다. 실험설계의신뢰성을높이기위한세심한노력도요구된다. 동시에실험결과에대한해석도신중하게접근해야한다. 미국과캐나다에서 1960년대대규모로수행된 부의소득세 (NIT) 관련실험에대한 해석의오류 와그로인해기본소득운동의동력이급속하게저하된사건은이미잘알려진사실이다. 48) 따라서실험의결과는설계의체계 48) 뉴저지 (New Jersey, 3 년간 1,357 가구 ), 라임 (RIME: Duplin, Pocahontas, Calhoun Counties, 3 년간 809 가구 ), 시애틀 (Seattle) 과덴버 (Denver, 20 년간 809 가구 ), 개리 (Gary, 3 년간 1,800 가구 ) 등에서수행된실험에서약 10% 안팎의노동시간감소를보이며우려했던급격한하락이관측되지않았으나, 일부지역에서이혼율이급증하
나방법과무관하게사회ㆍ경제ㆍ문화적맥락에맞게해석되어야하며, 확대적용의가능성을경계해야한다. 앞선경험적사례에서추론할수있듯이, 노동윤리를넘어서지못한정치인과같이 현상유지 적이거나 위험회피 적인사람일수록기본소득을반대할가능성이높으며, 비난의도구나근거로잘못해석된실험결과들이활용될수있다. 기본소득은 신뢰 에기반한정책이다. 모든사람에게무조건, 정기적으로현금을제공한다는것은개인의자기결정권과실질적자유를이행하는주체에대한인정의철학과가치가내재되어있다. 따라서기존의정책공학적닫힌결말 (A를투입하면 B의 C에대한변화를측정한다는식 ) 과행위의감시적인관리기제를뛰어넘을필요가있다. 49) 기본소득을위한바람직한사회적실험의접근방식은 A의투입이인간의행동과네트워크, 지역사회에어떤변화를가져오는지에대한열린결말과보다민주적인모니터링방식에대한고민으로부터시작해야한다. 개인의자유를확장하는방향으로행동의변화를포착하고다차원적측면의관찰이필요하며, 이러한행태적실현가능성에대한연구를통해일반대중의심리적실현가능성을높이기위한전략도마련할수있다. 첨언하면, 행동변화에대한실험에서주목하는노동은단지 유급노동 에근거함을인지해야한다. 사회적실험에서규정한 유급노동 중심주의에매몰된다면, 기본소득이새롭게조명하는다양한사회적활동에대한기여를인정하는해방적성격을간과하게된다. 어쩌면사회적실험의진정한의미는실험을직 / 간접적으로경험한사람들사이의내적변화이며, 이로인한사회적영향력의확산에있는지도모른다. 자기본소득을지지했던일부정치인들이반대를표명하였다. 추후이혼율의증가는통계적오류였으며, 노동시간감소도과장된것으로밝혀졌다 (Forget, 2011: 288; 정원호외, 2016: 137). 49) 각국의빈곤함정과실업함정에대한실험은기존사회보장제도의조건성에부과된수급자의행태변화에주목하고있는데, 이는일면당연한시도이다. 함정에빠질유인기제가제도자체에내재되어있기때문이다.
Ⅳ. 결론 본연구는 De Wispelaere & Noguera(2012) 과 Torry(2016) 가제시한이론적분석틀에기초하여다양한차원에서기본소득의실현가능성을탐색해보았다. 기본소득을도입하는과정에서필요한구체적인전략과방법을마련하고모색하기위한목적을가지고있다. 분석결과를요약하면다음과같다. 먼저전국민을대상으로월 50만원의기본소득을지급하기위해필요한예산은총 305조원으로추산된다. 현재총복지예산의약 2.69배에해당하는막대한금액이나, 우리나라의조세부담수준에비추어볼때, 조세체계의점진적개혁을통해충분히조달할수있는수준이다. 다만이를실현하기위한정치적선택과지지의과정이더욱중요해보인다. 지난 10년간기본소득운동의역사적궤적을살펴보면, 기본소득논의확산에결정적인역할을한전략적행위자는 기본소득한국네트워크 (BIKN) 와 이재명성남시장 이며, 녹색당 과 노동당 도숨겨진행위자로서기본적인가치와철학의외연을확장하는데기여해왔다. 대선과정에서기본소득이중요한정치적아젠다로부상하여일반대중의가시성도크게확장되었지만, 핵심정당과노동조합을중심으로한주요권력자원의연합은부각되지않고있다. 향후진보정당의내부개혁과함께기본소득의해방적가치를중심으로한녹색과노동, 여성과시민의연대가가능한이슈중심의네트워크형성이핵심동력이될것이다. 정부의행정적역량은크게문제될소지가없지만, 지불방식에대한선택은 방식이정치적도구 라는측면에서각축이벌어질가능성이있다. 기존제도와의정합성문제는복지국가의개혁담론내에서지속적인연구가필요하며, 다양한실험과합의의과정을통해실행과정에서긍정적영향을미치게될것이다. 기본소득에대한관심이높아짐에따라일반대중의선호는공존하고있다. 진보성향의신문사가긍정적담론의형성과파급에큰역할을하고있지만, 각종언론기관과연구기관의여론조사는찬성과반대의상반된결과
를보여주고있다. 연령이낮을수록, 학생과무직, 불안정노동자의지지경향이대체로높게관찰되며, 반대하는주된이유를볼때우리사회의강한 노동윤리 의굴레는쉽게깨질것처럼보이지않는다. 기본소득의도입후일반대중의행동변화를관찰하기위해지방정부를중심으로제한된실험이진행중이다. 근로유인이나노동공급효과에관한세심한설계와해석이요구된다. 사실근로유인하락의이슈는심리적부정성에근거한우려에불과하며, 기본소득은오히려다양한행동의긍정적변화가능성을내포함으로써해방적실험과새로운연구공간을제공한다. 다양한정치적실현가능성범주는분석적으로구분되어있지만, 현실에서는밀접하게연결되어있다. 제도적실현가능성에대한선행작업들은기본소득도입을위한근거로써전략적ㆍ심리적실현가능성에긍정적영향을미칠수있다. 제도적ㆍ전략적실현가능성이높다고해도심리적실현가능성이낮다면기본소득의도입은지연될수밖에없다. 핵심가치와윤리에대한공유라는점에서심리적과행태적실현가능성도깊은연관을갖는다. 다만상호환원적이지않다는점에서관점적구분은필요해보인다. 기본소득의실현가능성은어떤 이데올로기적관점 에서 어떤 기본소득을지향하는지의문제와, 이를사회적으로소통하고외연을확장하기위해끊임없이고민하고노력하는과정으로요약할수있다. 가장핵심이되는부분은일반대중의심리적상태와이를조직화할수있는전략적행위에달려있다. 생산과노동중심의패러다임을분배중심의패러다임으로전환하는과정에서, 이를추동할수있는정치적주체와사회적용인수준이가장중요하기때문이다. 본연구는기본소득의전면적도입이아닌장기적기획과정에서 어떤 기본소득을 어떻게 도입할것인지에대해생각해볼만한지점들을개략적으로탐색하고정리해보았다. 개인과노동, 실업, 가족, 사회적인것에대한새로운사유방식과분배메커니즘이새로운주체들의변화를이끌어낼수있고, 기본소득이라는사유가우리시대의 발견과발명의과정 (Ferguson, 2015: 87) 에있기를기대해본다.
마지막으로새로운정치방식에대한한가지사고실험을해보자. 기본소득의전략적, 제도적, 심리적, 행태적실현가능성의상호연관성은지역단위의실험에서좀더가깝게접근할수있기때문이다. 만일서울시 청년수당 의초기모델과같이한지역에거주하는청년을대상으로의미있는 사회적활동 에대한소득지원정책을시행한다고가정해보자. 엣킨슨 (Atkinson, 1993, 1996, 1998) 은심리적실현가능성의핵심인노동윤리와관련하여, 일하지않는자먹지도말라 에서 모든존재하는자는먹을자격이있다 로나아가기위한디딤돌로 사회적으로기여한사람들은먹을자격이있다 를주장하며, 참여소득 (participation income) 의실험을제안했다. 이는노동이나호혜성원칙이아닌사회적으로의미있는활동을 발견 하는과정이며, 기본소득의 심리적 실현가능성을높이기위한하나의방식으로활용될수있다. 사회적기여를한활동을어떻게규정하느냐에따라제도의성격도 긍정적 (affirmative) 혹은 변혁적 (transformation) 으로변화될수있다. 이지점에서 발명의정치 가필요하다. 만약정책대상인지역청년들이시의회에참여하여의견을충분히전달할수있고, 지역의청년네트워크가핵심내용에대한의사결정권을가지고있다면, 50) 전략적 실현가능성의외연은이미크게확대된것이다. 결국청년들이자신의욕구와사회적으로의미있는활동에대해스스로규정할수있게된다면, 참여소득은 정책대상 에서 정책주체 로전환하는내재적변화기제를갖추는것이다. 동시에지역통화와같은공공화폐실험을통해새로운대안경제방식을활성화시킬수있는 행정적 실현가능성도실험해볼수있다. 이러한분배기제와민주정치가결합된참여자중심모델에서개인의삶과사회에대한다양하고새로운변화를기대할수있다. 기본소득은대안담론으로써 미래 의제에가깝다. 미래는과거나현재다음에오는시간이아니라어느시대든 때아닌것 으로존재하는시간으 50) 서울시의초기청년수당모델의민관거버넌스는위의구조를지녔으며, 매우혁신적조직이라는평가를받았다 ( 이찬우, 2017).
로, 아직 오지않은것이아니라이미와있고우리곁에있지만감각되지않거나이해되지않은시간 이다 ( 고병권, 2001: 5). 해방적기본소득을실현하기위해서는 때아닌것 을 바로지금이어야만하는이유 로만들어내는준비과정이필요하다. 한편연대는 개인적자유 를넘어상호주관적으로형성되는 사회적자유 의실현으로확장될수있다. 가치지향적특성을지닌 해방적기본소득 의이념을제도로실현하는과정은새로운정치와정책, 새로운주체들의힘이모여형성될것이며, 장기적논의와성숙과정이필요할것으로보인다. 우리는그변화의시작에있다.
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Abstract A Feasibility of the Basic Income in Korea 51) Kyo-seong Kim Professor, Dept. of Social Welfare, Chung-Ang University Ji-Eun Lee M.A. Candidate, Dept. of Social Welfare, Chung-Ang University The purpose of this study is to explore a feasibility of the Basic Income (BI). Using the theoretical frameworks by De Wispelaere & Noguera(2012) and Torry(2016), the paper reviews the overall features of related discussions at various dimensions, such as financial, strategic, institutional, psychological, and behavioral feasibility. For the financial feasibility, we estimate total amount of budget of the ideal model of the BI and transitional one, respectively. In terms of strategic feasibility, we confirm the major political roles of BIKN(Basic Income Korean Network) and Mayor Lee Jae Myeong, and emphasize a necessity of solidarity among various strategic actors acting as green, labor, women and citizen. The administrative capacity of the government in the realization of the BI does not have any big issues, and it is necessary to discuss the conformity with the existing welfare programs within the reform discourse of the welfare state. In the case of psychological feasibility, the key frame of the press is quite different 51) This research was supported by the Chung-Ang University Research Scholarship Grants in 2015.
according to the tendency of the newspaper, and the public attitudes to the BI are not also the same. Experiments to verify behavioral feasibility are not relatively enough, and more active discussion is required in the process of institutionalization. In the process of transforming production and labor oriented paradigm into a distribution centered paradigm, an existence of major political agency and a level of social acceptancy are the most important, and efforts to expand the scope of it through active discussions and communication processes seem to be necessary. E-mail: 김교성 kyoseong@cau.ac.kr 이지은 rosmari789@gmail.com 논문투고일 : 2017 년 6 월 15 일 논문심사일 : 2017 년 7 월 26 일 게재확정일 : 2017 년 8 월 01 일