한국방송정책의쟁점 주정민 ( 전남대신문방송학과교수 ) 1. 문제제기 한국의방송정책과방송의정치적독립성 - 1927년라디오방송으로시작된우리나라의방송은그동안방송이독립적인위치에서고유한역할에충실해왔는지가지속적인쟁점이되어왔음. - 일제하식민통치에서시작된우리나라방송은일제의정치적목적에서출발하였고, 이후해방이후 1948년대한민국정부수립후에도방송이공보부산하의정부기관으로재출발하는등정치적인입김에서자유롭지못했음. - 경제발전으로미디어산업이팽창하기시작한 1970년에도방송은정치적영향력에서자유롭지못했고, 이후 1980년언론통폐합등을통해정치에의해방송이통제되는경험을갖고있음. - 1990년대이후디지털기술의발전과미디어의융합, 민주주의의발전과시민사회의성장의시기에는방송에대한자본과시민사회의영향력이증가했지만여전히방송은정치적인영향력에서벗어나지못하고있음. - 현재방송정책의추진과정에서핵심적인주체는정부와여야로대표되는정치권력이고, 동시에방송사업자로대표되는자본권력이라할수있음. 방송사노조와시민단체로대표되는시민권력은정치권력과자본권력을견제하는기능을수행하고있으나실질적인정책논의과정이나결정과정에서핵심적인역할을하지못하고있음. 한국방송정책의쟁점과한계, 개선방안논의의필요성 - 최근방송분야에서의정책쟁점은공영방송의사장선임등거버넌스문제, 공영방송수신료문제등다양한쟁점이제기되고있음. 그러나이러한것들은과도하게정치적인이해관계속에서논의되고있어근본적인해결책이제시되지못하고있음. - 또한지상파방송재전송, 700MHz 대역의활용, 스마트TV 도입논의등이진행되고있으나방송사업자간의이해관계대립으로해결책을찾지못하고공전하고있음. - 따라서현재한국방송정책의쟁점은무엇이고, 이러한쟁점이해결되지못하는이유는무엇인지를살펴봄으로써근본적인해결책을모색할필요가있음. 2. 한국방송정책의주요쟁점 한국의방송정책과사업자의이해관계 - 우리나라는 1990년대이후디지털기술의발전으로신규방송매체가등장하여다매체다채널시대로접어들면서사업자간시장경쟁이증가하여방송사업자의영향력이높아지기시작함. 이에따라방송정책도그동안공익이념에기초한정책에서산업이념을접목하는정책으로전환하기시작함. - 2000년대에들어와서는인터넷과위성기술의발전으로국경을넘나드는미디어가등장하고, 다양한뉴미디어매체들이방송과경쟁하거나기능을대체하는역할을수행함에따라방송사업자간의갈등과대립이증가함. 이에따라방송정책추진에서시장의영향력이커지고, 방송사업자의이해관계가대립하는양상이두드러지게나타나고있음. 한국의방송정책과영향력집단과조정 - 현재한국의방송정책에서영향을미치고있는주요집단은크게정치권력, 자본권력, 시민권력으로구분할수있음. - 정치권력은주로정부와집권여당의정치적인통제를의미하고, 시장권력은사업자의이해관계를의미하며, 시민권력은노조와시민단체의압력을의미함 ( 정용준, 2011). 가. 방송정책의이념과시각 방송정책의주도권과방송철학 - 방송정책은정부의개입과시장의개입간의갈등의연속이라할수있음. 방송정책은규제권을갖고있는정부와운영의재원권을갖고있는시장간의끊임없는대립과갈등, 그리고타협의산물이라할수있음. - 정부주도의방송정책을통해시장을규제하는정책중심의국가의경우주로공익주의이념의방송철학을바탕으로방송정책을추진하고있음. 반면시장의주도에의해방송서비스가제공되고있는국가의경우주로산업주의이념을방송철학으로바탕으로방송정책을추진하고있음. - 공익주의관점에서방송정책을추진하고있는나라는공영방송중심의제도를형성하고있는유럽국가들이고, 시장주의관점의방송정책을추진하고있는나라는상업방송중심의제도를갖고있는구미국가들임. 공익주의, 시장주의와방송정책 - 공익주의와시장주의관점에서의방송정책은국가의개입정도와시장의개입정도에따라상이한유형의구조가됨. - 1 - - 2 -
- 국가와시장이방송정책에동시에개입하는정도가크면갈등적타협정책, 그반대이면개방적경쟁정책의특성이나타남. 한편, 국가의개입이크고시장의개입이적으면정부주도형정책특성이, 그반대이면사업자주도형정책구조가형성됨. 뤄지는경우로거의나타나지않은것이현실임. 나. 우리나라방송정책의주요쟁점 < 표 1> 국가와시장의정책개입여부에따른방송정책유형국가개입여부개입방임개입갈등적타협정책시장주도형정책시장방임정부주도형정책개방적경쟁정책 우리나라방송정책의철학과유형 - 우리나라의방송정책은문민정부인김영삼정부등장이전까지공익주의관점의방송정책이추진되어왔고, 이후시장주의관점의방송정책이등장하기시작함. 특히김영삼정부의 탈규제화, 세계화 정책이방송정책에도나타나시장주의관점이새롭게등장하기시작함. - 특히 1990년대중반이후방송의디지털화가진전되면서다양한형태의방송미디어가등장하여경쟁하고, 동시에방송산업분야에진입, 소유, 내용, 기술규제가완화되면서시장주의관점의방송정책의필요성이제기되기시작함. - 1990년대중반이전정부주도의방송정책에서이후점차시장이방송정책에개입하기시작하면서이후에는정부와시장의타협정책이나타나기시작함. 즉, 정부가방송사업자의주장등을수용하면서형식적인측면에서나내용적인측면에서정부와시장이타협하여정책을결정하는형태가나타나기시작함. 정부주도형방송정책과특징과쟁점 - 우리나라방송정책의주요쟁점은주로정부주도형정책이중심을이르고있으며, 이러한정책쟁점은주로정부의과도한개입에의해논란이지속되고있는특징을띠고있음. 시장주도형방송정책의특징과쟁점 - 우리나라방송정책의주요쟁점의또다른경우는시장주도형이라할수있으며, 이러한정책쟁점은사업자의이해관계가첨예하게대립하여논란이지속되고있는특징을띠고있음. 방송정책의주요쟁점현황과성격 - 정부주도형방송정책의쟁점은여야의정치적인이해관계의대립으로정책이불합리적으로결정되거나정책이공전되는특징을지니고있음. 이러한쟁점은방송통신위원회구성및정책결정구조, 공영방송거버넌스, 공영방송수신료, 방송심의제도등임. - 시장주도형방송정책의쟁점은사업자간이해관계대립으로정책의미결정및지연되는특징을띠고있음. 이러한쟁점은지상파재전송제도, 중간광고도입등광고제도개선, 경쟁관련비대칭규제제도개선, 스마트TV 등신규서비스도입정책등임. 최근우리나라방송정책의특징 - 최근우리나라방송정책은국가와시장주도의정책특징이나타나고있어, 정부주도형, 시장주도형, 그리고갈등적타협정책이중심을이루고있음. - 대부분의방송정책의쟁점이정부주도형으로나타나고있고, 경우에따라서는 IPTV 도입과정등에서와시장주도형의정책형태도나타나고있음. 그리고경우에따라서는시장과정부가갈등을타협하는정책유형도나타나고있음. - 정부주도형의경우, 대부분집권여당중심의방송정책이추진되고있어정부가과도하게방송에개입하여영향력을행사하는경우가많음. - 시장주도형의경우, 사업자중심의방송정책이추진되고있어사업자간에이해관계가관철되거나그렇지않은경우가운데국가가방송정책을방임하여사업자간의갈등으로방송정책이결정되지못하고지연되는경우가많음. - 갈등적타협정책은정부와시장간의힘겨루기를통해타협적인정책결정이이 주요 쟁점 특징 정부주도형 - 방송통신위원회구성및정책결정 구조 - 공영방송거버넌스 - 공영방송수신료 - 방송심의제도등 < 표 2> 우리나라방송정책의주요쟁점과특징 - 여야의정치적인이해관계로정책의불합리한결정및공전 - 지상파재전송제도 시장주도형 - 콘텐츠공정거래제도개선 - 중간광고도입등광고제도개선 - 경쟁관련비대칭규제제도개선 - 스마트 TV 등신규서비스도입정책등 - 사업자간이해관계대립으로정책의미결정및지연 - 3 - - 4 -
3. 정부주도형방송정책쟁점이세부내용과문제점가. 정치적독립과관련된세부쟁점 방송정책주무기관의정책결정구조 - 현재방송정책은방송통신위원회와미래창조과학부에서담당하고있음. 과거 2000년방송법에근거하여방송통신위원회가수행하던방송정책을박근혜정부에서정부조직개편을통해방송통신위원회와미래창조과학부로이분화함. - 방송통신위원회는방송의규제측면의정책을담당하고, 미래창조과학부는방송의진흥측면의정책을주로담당하고있음. - 방송정책의결정구조에서의문제점은방송통신위원회구성에서비롯되는여야위원간의대립과이에따른정책결정의지연등임. - 현재방송통신위원회는 5인의합의제위원회로운영되고있으며, 여측이 3명, 야측이 2명의위원을추천하여대통령이임명하고있음. 방송통신위원회의설치및운영에관한법률제5조 ( 임명등 ) 에근거해위원 5인중위원장을포함한 2인은대통령이지명하고 3인은국회의추천을받아제1항에따른임명을하도록하고있고, 이경우국회는위원추천을함에있어대통령이소속되거나소속되었던정당의교섭단체가 1인을추천하고그외교섭단체가 2인을추천하도록하고있음. 이에따라자연스럽게정부여당측위원이 3인, 야당측위원이 2인으로구성됨. - 방송통신위원회는여야 3대 2의구조로운영되어사실상야당위원들의입장이관철되기힘들고, 합리적인논의를통한정책결정보다는여야간힘겨루기식의논의가진행됨. - 무엇보다도여야측추천위원들이여야의정치적인입장을대변하는입장을취해방송정책의결정이여야간의대리전양상의성격을띠고있음. 방송정책의또다른문제점은방송정책주무부서가방송통신위원회와미래창조과학부로이분화됨으로써나타나는업무중복및이중규제, 그리고행정낭비등도지적되고있음. 공영방송거버넌스 ( 공영방송이사추천및사장선임 ) 1 공영방송이사회구성및운영 - 현재우리나라의공영방송인 KBS, MBC, EBS의이사진은방송통신위원회의추천으로대통령이임명하거나또는방송통신위원회가임명하는구조임. KBS는한국방송공사법제46조 ( 이사회의설치및운영 ) 에근거해 11명의이사를방송통신위원회의추천으로대통령이임명함. MBC는방송문화진흥회법제6조 ( 임원 ) 에근거해방송통신위원회가임명하는 9 인의이사로구성함. EBS의경우한국교육방송공사법제13조 ( 이사회의설치및운영 ) 에근거해방송통신위원회가임명하는 9인의이사로구성함. - 공영방송의이진구성은방송법등에서각분야의대표성을등을고려하여구성하도록명시하고있으나실제로여야추천에의해구성됨. KBS 이사회는방송통신위원회에서 11명중여당측인사 7인, 야당측인사 4인을대통령에게추천하고, 대통령이임명함. 방문진이사회는방송통신위원회에서 9명의이사중여당측인사 6인, 야당측인사 3인을임명함. 공영방송의이사장은이사회에서호선하도록하고있으나 ( 방송법제46조 ( 이사회의설치및운영등 ) 제4항 ; 방송문화진흥회법제6조 ( 임원 ) 제3항 ; 한국교육방송공사법제13조 ( 이사회의설치및운영 ) 제4항 ) 실제로는정부에의해내정된인사가선임됨. - 공영방송이사진구성이여야의추천에의해구성되기때문에실제사장의추천등모든의사결정에서다수측의입장이반영될수밖에없어이사회가여야의대립구도를형성하여공영방송최고의결기구로서합리적인의사결정에한계를갖고있음. 2 공영방송사장선임구조 - 공영방송사장인 KBS, MBC, EBS의사장은이사회의추천으로대통령이임명하거나이사회또는방송통신위원회에서임명하고있음. KBS 사장은방송법제50조 ( 집행기관 ) 제2항에근거해이사회의제청으로대통령이임명함. 최근방송법개정을통해사장은인사청문회를거쳐대통령이임명하도록하고있음. MBC 사장은대주주 (70%) 로서방송문화진흥회법제10조 ( 이사회의기능 ) 에근거하여이사회에사장을추천하고, 이사회에서사장을결정함. EBS 사장은한국교육방송공사법제9조 ( 임원 ) 제2항에근거해방송통신위원회위원장이방송통신위원회의동의를얻어임명하고있음. - 공영방송의사장임명구조가여야 3:2로구성한방송통신위원회가직접임명하거나아니면방송통신위원회가구성한이사회가사장을추천하는구조로되어있어정부또는집권여당의입김이작용할수밖에없는구조임. 이때문에사장임명에서정치적인논란과낙하산인사라는논란일고있음. 이러한논란으로 KBS사장의경우, 1987년민주화투쟁의성과로 KBS 의결기구인이사회가출범하여사장의임명제청권을행사하기시작했는데이후임명된 9명의사장중임기를채운사장은 2명에불과함. 최근 KBS, MBC 사장이내부인사가아닌외부인사가, 대통령선거시캠프출신인사가, 그리고정부가내정한인사가임명됨으로써정치적인중립성을지킬 - 5 - - 6 -
수없다는문제점이제기되고있음. 이때문에 KBS와 MBC의사장의경우이사회에사장을추천할때이사의 2/3가추천에동의하는인사를추천하는 특별다수제 도입, 또는공영방송최고의결기구로각계각층이참여하는방송의회를도입하여의회에서사장을선임해야한다는의견도있음. 공영방송수신료 - 우리나라공영방송의수신료는 2,500원으로 1981년이후에인상되지않았음. 최근경기침체와방송광고시장의축소등으로공영방송의재원부족현상이나타나고있음. 이에따라공영방송의수신료를인상해야한다는논의가진행되고있음. - 공영방송수신료인상에대한본격적인논의는 2007년, 2010년, 2013년에있었으나 KBS의공영성과공정성, 정치적인독립성, 경영합리화라는선결과제가충족되어야한다는반대주장에막혀인상되지못했음. 공영방송인 KBS의정치적독립성과정체성문제가수신료인상의걸림돌로작용하였음. - 공영방송의수신료인상시마다정부와여당은인상을찬성했고, 야당은반대했음. 20007년현재의새누리당인한나라당이야당일때수신료인상에반대했으나이후여당이되면서수신료인상에찬성했음. 마찬가지로당시여당이었던민주당 ( 현새정치민주연합 ) 은수신료인상에찬성했으나이후 2008년이후야당이된이후로는수신료인상에반대했음. - 정치적인안배를통해구성된 KBS 이사회도여측인사들은수신료인상에찬성하였고, 반대로야측이사들은수신료인상에반대하였음. 특히 2013년수신료인상논의는수신료인상을통한광고재원의종편몰아주기논쟁으로수신료인상이진보와보수의대립형태가전개됨. - 공영방송수신료문제는 KBS의합리적재원구조, 우리나라공영방송의역할과기능등의측면에서논의되기보다는정치적인이해관계와논쟁에묻혀본질적인논의가제대로진행되지않았음. 방송심의제도 - 현재방송심의는 2008년에출범한방송통신심의위원회에서시행하고있음. 방송통신심의위원회는 9명의위원으로구성되어있고, 산하에위원들로구성된 방송, 통신, 광고 의소위원회가있음. 그리고특별위원회로 보도교양방송, 연예오락방송, 통신 광고, 방송언어 위원회가있음. 방송심의는특별위원회의자문, 소위원회의논의를거쳐본위원회에서최종적으로결정하는과정을거치고있음. - 방송통신심의위원회는방송통신위원회의설치및운영에관한법률제18조 ( 방송통신심의위원회의설치등 ) 에근거해 9인의위원으로구성하되, 대통령이 3인, 국회의장이추천한 3인 ( 국회각교섭단체대표의원과협의 ), 국회소관상임위원회에서 추천한 3인으로구성하고있음. 따라서정부와여당이 6인, 야당이 3인의위원으로구성하고있음. - 방송통신심의위원회산하특별위원회의위원의경우방송통신심의위원회에서구성하나, 뉴스와보도를심의하는 보도교양방송 의경우본위원회와동일하게여당위원측이추천한 6인과야당위원측이추천한 3인으로구성하여운영하고있음. - 방송통신심의위원회의이러한구성으로정치적쟁점이되는뉴스와교양프로그램의심의에서여당편향적인심의가이뤄진다는논란이지속되고있음. 특히보도교양방송특별위원회의위원구성에서도법률에명시되어있지도않았음에도불구하고여야 6:3의비율로구성됨으로써방송의공정성에대한심의과정에서정치적인대립현상이나타날수밖에없음. 방통심의위는 2008년출범이래 정치편향심의 논란에자주휩싸였다. 법적으로는방송 통신의공정성 공공성을위한민간독립기구지만, 정권에불리한내용을검열하는도구로전락했다는비판이많았다. 실제이명박정부시절광우병, 4대강등정부에불리한내용을담은시사 보도프로그램에중징계를내렸고, 이번정부들어서도박대통령퇴진을주장한박창신신부를인터뷰한 < 시비에스 >(CBS) 등을중징계했다. 반면박원순서울시장등을 종북 으로표현한인물을출연시킨 < 티브이조선 > 에는 문제없음 의견을내기도했다. ( 한겨레신문, 2014년 6월 17일자 ) 나. 방송의정치적독립과정책방향 방송정책에대한과도한정치적개입 - 우리나라방송정책은정부와여야의과도한정치적개입과관심에의해정책추진이왜곡되거나지연되어합리적으로결정되지못하는것이특징임. - 주요방송정책사안이정치권의개입으로정치권의영향력에의해결정되어합리적인방송정책의추진이어렵거나왜곡되는현상이발생하고있음. - 실제로현정부가출범과정에서지상파방송의허가와재허간권, 그리고 SO 승인권을놓고여야가대립함으로써정부조직개편안이국회를통과하지못해개편안발표 2달, 정부출범후 1달이지나서야여야합의로국회본회의를통과하였음. 그과정에서방송정책을방송통신위원회와미래창조과학부가양분하는구조를형성해정책실행의효율성이저하되었다는지적이제기됨. < 표 3> 박근혜정부정부조직개편에서방송분야의쟁점과합의사항구분지상파허가 재허가권 SO 승인 재승인권대통령직 - 방송통신위원회허가추천, - 미래창조과학부업무 - 7 - - 8 -
인수위원회 미래창조과학부허가 4. 사업자주도형방송정책쟁점이세부내용과문제점 국회논의 합의 여당 야당 - 방송통신위원회허가추천, 미래창조과학부허가 - 미래창조과학부전파방송관리과업무 - 방송통신위원회허가 - 방송통신위원회지상파방송과업무 - 방송통신위원회허가 - 방송통신위원회지상파방송과업무 - 미래창조과학부업무 - 방송통신위원회업무 - 미래창조과학부업무로하고승인 재승인시방송통신위원회사전동의 - 박근혜정부출범초정부조직개편과정에서방송분야의여야대립으로여야는방 송분야의정책쟁점을해결하기위해여야동수로구성하는 방송공정성특별위 원회 를운영하기로하였음. 공정성특위에서다루기로한의제는 1) SO 와 PP 의공정한시장점유를위한장치마련, 2) 공영방송지배구조개선, 3) 방송보 도 제작 편성자율성보장방안등이었음. 그러나이위원회의운영기간을연 장하여운영하였음에도불구하고, 여야간의입장차이로합의를끌어내지못함. 방송정책에대한정치적개입의구조개선논의필요 - 국회미래창조과학방송통신위원회는공영방송사장선임및이사회구성, 노사 동수의편성위원회등방송관련쟁점에대한여야의대립으로 2 년동안관련법 안 130 여개가처리되지못해비판을받아왔음. 이는방송정책을두고여야가첨 예하게대립함으로써발생한문제로우리나라방송정책이정치적인영향력에의 해얼마나영향을받고있고, 정치적인논쟁의중심에있는지를보여주는대표 적인사례라할수있음. - 현재는방송정책의최고의사결정기구인방송통신위원회의구성이정치적인안배 구조로되어있고, 아울러방송내용심의기관인방송통신심의위원회, 그리고공 영방송이사회및수장도정치적인안배를통해이뤄지는구조를갖고있어근 본적으로정치적인간섭과영향력에서자유롭지못한구조를형성하고있음. - 따라서합리적인방송정책의결정보다는여야의정치적인타협, 그리고정부의 의지가반영된방송정책이추진되고결정될수밖에없는근본적인한계를갖고 있음. 따라서방송의정치적인영향력이합리적이고효율적인방송정책결정에 긍정적으로작용하도록할수있는방안모색이시급함. 가. 사업자이해관계와관련된세부쟁점 지상파재전송정책 - 2008년 IPTV 도입을앞두고지상파방송 3사는 IPTV 사업자에게지상파TV에재전송대가를요구함. 이후지상파방송 3사는위성방송과케이블TV SO에게도지상파방송재전송대가를요구함. 지상파방송이지상파TV 신호의재전송대가를요구하기전까지위성방송과케이블TV는가입자들에게지상파TV를무료로재전송해왔음. - 지상파방송사의재전송대가요구에대해케이블TV SO 등유료방송플랫폼사업자들은지상파방송이무료보편적서비스로국민누구에게나제공해야하는서비스이기때문에재전송료를요구하는것은합당하지않다는입장을밝힘. - 재전송대가논의과정에서유료방송플랫폼사업자는자신들이지상파방송을재전송함으로써지상파방송의난시청해소와광고수익에기여한다는입장을밝힘. 그러나지상파방송사들은유료방송플랫폼사업자들이지상파방송신호를무료로활용해가입자로부터수신료를받고, 지상파방송을홈쇼핑채널과연계하여편성하여높은송출수수료를받고있다고주장하고적절한대가지불을요구함. - 지상파방송과유료방송플랫폼사업자, 특히케이블TV SO간의재전송료의갈등으로유료방송플랫폼을통해지상파방송신호가전송되지않는블랙아웃현상이발생하기도함. < 표 4> 지상파방송재송신중단사례일자중단주체대상중단채널중단기간 2011. 4.14 MBC KT 스카이라이프수도권 HD 6일 2011. 4.27 SBS KT 스카이라이프수도권 HD 48일 2011.11.28 케이블 TV SO 지상파 3사전국 HD 8일 2012. 1.16 케이블 TV SO KBS2-TV 전국 HD/SD 2일 * 출처 : 홍종윤 (2014). - 이후지상파방송이유료방송플랫폼사업자를저작권법상의 동시중계방송권 을위반했다며법원에제소하는등의과정을거쳐지상파방송 3사의채널인 KBS-2TV, MBC, SBS에대해가구당 CPS 월 280원을지불하기로합의함. - 이에따라방송통신위원회는두차례에걸쳐지상파방송의보편적서비스권보장을위한제도개선을논의했지만, 사업자간의이해관계가첨예하게대립하여 - 9 - - 10 -
정책을결정하지못함. 즉, 현재유료방송플랫폼사업자들의의무재전송채널인 KBS1TV와 EBS를제외한 KBS 2TV, MBC, SBS의의무전송채널지정과관련해정책을결정하지못하고있음. - 방송통신위원회의분명한가이드라이나정책결정이지연되면서최근지역민방이유료방송플랫폼사업자에게별도의재전송료요구함. SBS의월드컵중계방송재전송료요구에따른갈등과같은사안에대해사업자간의협상에의존하게되어국민들의지상파방송의보편적시청권이위협받고있음. 그럼에도불구하고방송통신위원회는사업자간의협상또는법원의판단에따라갈등을해결해야한다는입장을취하고있음. 콘텐츠공정거래제도개선정책 - 우리나라방송콘텐츠정책에서핵심적인쟁점은외주제작프로그램제도임. 방송법에방송사들은일정비율이상의외주프로그램을편성하도록명시하는등의정책을통해외주제작활성화를통한콘텐츠산업활성화를추동하고있음. 이에따라방송사들은뉴스와교양프로그램이외드라마와같은오락프로그램의대부분을외주제작에의존하고있음. - 그러나방송사들과외주제작사간의공정한계약및거래행위가이뤄지지않아, 지속적으로제도개선의필요성이제기되어왔음. 실제로외주제작제도개선문제는 1990년대부터지속적으로제기되어온정책쟁점이었으나현재까지제도개선이이뤄지지않은영역으로남아있음. 이에따라유망외주제작사가도산하고, 유명프로그램 PD가자살하는등의문제가지속적으로나타나고있음. - 방송사와외주제작사간의불공정계약은콘텐츠출구를갖고있는방송사가콘텐츠제작자와의관계에서저작권, 제작비등에서불합리한계약을함으로써발생하는문제임. 이러한구조가지속되는한, 우리나라방송콘텐츠산업의활성화를기대할수없고, 지상파방송및대형PP가시장지배적인사업자로존재하는구조가지속될수밖에없음. - 방송통신위원회와문화체육관광부등정부부처는방송콘텐츠의외주제작제도의문제점에대해인식하고있으나뚜렷한해결방안을제시하고못하고, 사업자간의협상등에맡기고있어문제가해결되지않고있음. 광고총량제등광고규제체계개선 - 우리나라방송광고제도는 1990년이후현재의규제체계가변하지않고지속되고있어디지털미디어시대에적합하지않다는지적이끊임없이제기되어왔음. 특히 2000년대에들어오면서디지털기술의발전과방송과통신의융합으로다양한형태의미디어광고가등장했음에도불구하고, 방송광고는아날로그방송시대의규제체계를그대로유지하고있음. 특히매체별로광고유형별로다양한형식의규제가있어융합시대광고규제체계가적합하지않음. 구 분 편 성 매체영역별 광고유형별 Linear 광고 Nonlinear 광고 TV 라디오 데이터 일반광고 프로그램내광고 ( 간접, 가상 ) TV 전자상거래 VOD < 표 5> 우리나라방송광고제도와규제현황 최초화면 프로그램 지상파 토 막 자 막 시 보 방 유료방송 (IPTV, 케이블 ) 시간당총량제 중간 토막 송 DMB 시간당총량제 자막중간토막 시간, 크기규제시간, 크기규제시간, 크기규제 프로그램 광고금지 토시간당총량제시간당총량제막시보중간토막중간토막 1 차화면시간 (10 분 ), 크기 ( 전체화면 1/3) 규제 KBS1, 공공채널제한 광고편성규제적용제외 - 방송광고분야의지나치게형식적인규제체계로인해전체광고시장에서방송광 고분야의점유율은지속적으로감소하고있고, 반면모바일및인터넷등의광 고분야는지속적으로성장하고있음. 2012 년방송광고시장의규모는 4 조 1,922 억원으로 2011 년대비 4.1% 감소함. 2013 년의경우 4 조 855 억원으로 2012 년에비해 0.2% 감소함 ( 한국방송광고공사, 2014). 지상파방송의광고매출액은 2008 년에 68.6% 에서 2012 년에는 61.1% 로감 소함 ( 방송통신위원회, 2013) - 방송광고시장의침체로방송사의방송제작비의투자감소, 경영의어려움이증 가하고있음. 이러한현상은지역방송등중소방송사를중심으로더욱분명하게 나타나고있음. - 이에따라방송광고분야의규제를완화하여방송광고시장을활성화해야한다는 논의가진행되었음. 대표적으로방송광고의형식규제완화, 광고총량제도입, 그리고중간광고도입등의논의가 2000 년대중반이후부터꾸준히제기되어왔 음. 최근에는수신료인상, 종합편성의등장에따른광고시장영향력을고려하 여이러한논의가더욱활성화되고있음. - 그러나방송광고의규제완화정책은정책수혜의주체에따라이해관계가달라 사업자간에첨예하게입장이대립되고있음. 대표적으로지상파방송의중간광고 도입에대해지상파방송사업자들은찬성하나다른사업자들은반대의입장을보 이고있음. 자막 홈쇼 핑 광고 편성 없음 - 11 - - 12 -
- 따라서방송통신위원회는 2000년대중반이후디지털시대에적합한방송광고규제체계도입을위한연구및논의등을꾸준히해오고있지만사업자간의첨예한이해관계에부딪쳐개선되지않고있음. 즉디지털방송시대에아날로그방송시절의광고규제체계를그대로유지하고있음. 경쟁관련비대칭규제제도개선 - 현재유료방송플랫폼사업자에대한규제는방송법과인터넷멀티미디어사업법 (IPTV사업자법) 으로이분화되어있음. 방송법에서는케이블TV와위성방송에관해규정하고있고, 인터넷멀티미디어사업법은 IPTV에대해규정하고있음. 따라서동일시장에서경쟁하고이들사업자에대한규제를일원화하거나규제에서동일한기준을적용하여규제형평성을유지해야한다는것이지속적으로제기되어왔음. 그러나관련사업자들의이해관계가달라이에대한논쟁이지속되고있음. - 대표적으로유료방송사업자의시장점유율규제의경우, 시장점유율에관한현행법규정에의하면현재약 1,500만가입자를확보하고있는종합유선방송 (SO) 는 1,500만가입자를기준으로점유율규제를받기때문에한사업자가최대 500만이상의가입자를확보할수없음. 그러나 IPTV의경우약 2,400만가입자를기준으로전체유료방송시장에서제한을받기때문에한사업자가최대 800만가구까지확보할수있음. 그리고또다른유료방송플랫폼사업자인위성방송은가입자모집에제한이없음. 여기에 IPTV사업자법의경우시장점유율제한조항에서특수관계자를 IPTV 사업자에한정하고있어위성방송이포함되지않고있음. 이에따라 IPTV와위성방송을동시에소유하고있는 KT와기타유료방송플랫폼사업자간의갈등이지속되고있음. < 표 6> 유료방송시장점유율관련규제현황구분방송법 IPTV사업자법대상매체 - SO, 위성방송 - IPTV - 전국방송구역 1/3 시장점유율 - 전국 SO 가구수 1/3 - 방송권역별유료방송가구수 1/3 - 위성방송상한제한 - SO, 위성방송등유료방송사업자 - IPTV 사업자만포함특수관계자포함 ( 다른유료방송사업자미포함 ) - 한편, MPP의매출규제의경우도사업자간의이해관계대립으로정리되지못하고있는정책쟁점임. 현방송법시행령제4조 ( 소유제한의범위등 ) 제8항에 MPP의매출총액이전체 PP 매출의 33% 를초과할수없도록규정하고있음. 그러나한미 FTA협정방송분야의발효를앞두고 PP산업의대형화와경쟁력제고가필요하다는입장에서전체 PP 매출의 33% 를초과할수없도록한규정을 49% 까지완화하 는내용의방송법개정안에대한논의가지속적으로제기되어왔음. 그럼에도불구하고이러한규제완화가특정대형 MPP를위한조치이고, 중소PP의위축을가져온다는사업자들의주장과반대에부딪쳐공전되고있음. 스마트TV 등신규서비스도입정책등 - 2010년이후디지털기술의급속한발전과스마트미디어혁명으로새로운신규방송서비스가급속하게확산되고있음. 대표적으로스마트TV, 온라인동영상서비스인 OTT(Over the Top) 서비스등이등장하고있음. 그럼에도불구하고이들서비스에대한규제체계가마련되지않아기존방송서비스와동일하가나또는유사서비스임에도불구하고차별적인규제를받고시장에서서비스를제공하고있음. 이들서비스는주로통신서비스혹은통신의부가서비스형태로도입되고있어방송서비스와비대칭적인규제를받고있음. - 디지털기술의발전을계기로 2012년위성방송사업자인 KT 스카이라이프는 DCS (Dish Convergence Solution) 서비스를제공하기시작하였음. DCS서비스는위성방송을수신하기위해접시안테나를달기어렵거나방송신호수신이어려운지역에접시안테나를통하지않고중앙안테나에서수신한신호를인터넷으로각가정의셋탑박스에전달하여서비스를제공하는방식임. 즉위성방송의신호전송과정에서 IP망을활용하여서비스를제공하는형태임. 그러나현행법체계에서 IP망을통해서비스를제공할수있는사업자는인터넷멀티미디어방송사업자 (IPTV) 뿐이기때문에케이블TV SO 및기타 IPTV 사업자는 KT스카이라이프가 IPTV 역무를침해하고있다고주장함. 이에따라 DCS서비스의도입이중단되었음. - 또한지상파방송의아날로그방송의종료에따라주파수재배치를통해남게된 700MHz의활용을둘러싸고, 지상파방송사업자와통신사업자간의갈등이지속되고있음. 지상파방송업계는유휴주파수대역을활용하여디지털TV 난시청해소, 3DTV와 UHDTV 등차세대방송서비스제공, 미래방송기술개발을위한실험등으로활용해야한다는입장임. 반면통신업계는최근급속하게확산되고있는모바일통신을위해추가적인주파수가필요하다고보고있음. 이러한사업자간의갈등으로정부는지상파방송의디지털전환이완료된지 1년반이지나고있음에도불구하고구체적인활용방안을마련하지못하고있음. 나. 사업자이해관계와방송정책방향 방송정책에서사업자이해관계갈등확산 - 디지털미디어시대를거쳐스마트미디어시대로발전하면서융합서비스의확산, 새로운기술서비스의등장으로방송사업자와기타사업자, 그리고방송사업자간 - 13 - - 14 -