2009 년 12월 16일제09-24 호 중국의도시화및도시군 ( 城市群 ) 전략 1. 도시화및도시군의일반현황과문제점 가. 도시, 도시화및도시군의정의 중국정부규정에따르면, 상주인구수가 2 만명이상일경우도시( 城市 ) 로분류됨. - 상주인구가 10 만명이하는소도시, 10-50 만명은중등도시, 50-100 만명은대도시, 100 만명이상은특대도시로구분됨. - 2,000 명이상 2 만명이하이고, 그중비농업인구수가 50% 를초과하면집진( 集镇 ) 으로 분류됨. 1) 중국의 ' 도시화 ' 란위에서규정된소도시이상의도시의수와도시상주인구의비중이증 가하는현상을의미하며, 도시화가진행되면서중국특유의 ' 도시군 ' 이형성되고있음. ' 도시군 ' 이란공간적으로특정지역에집중하여분포하고있는도시집합체를의미함. - 서로다른규모와유형의여러도시들이하나또는수개의특대도시를중심으로도시체 계를형성하여, 일정한자연환경과교통조건을기초로도시간의내재적연계를강화하 면서도시간네트워크를형성 발전시킴. 1) 집진( 集镇 ) 이란농촌과도시사이에위치하고있는과도기적인주민거주지를의미함.
나. 중국도시화발전의 5단계 제1 단계 : 도시화초보단계 (1949-1957 년) - 제1차 5개년계획시기에 156 항의중점사업이시작되고새로운공광업 도시가나타나기 시작하면서도시화가시작됨 ( 각단계의구체적인도시화수치는표1 참조). 제2 단계 : 도시화변동이비교적큰단계 (1958-1965 년) - 제2차 5 개년계획시기로, 대약진운동의전개에따라도시화가급속히진행되다가 1962 년도부터시작된국민경제의후퇴로도시화도후퇴하였음. 제3 단계 : 도시화발전정체단계 (1966-1978 년) - 1966 년부터시작한문화대혁명으로인해국내경기가후퇴하면서동시에도시화도정체 기를맞게되었음 제4 단계 : 도시화가급속하게진행한단계 (1979-1991 년) - 개혁 개방이후, 특히 90 년대부터소성진 ( 小城镇 ) 2) 발전전략의실시, 경제개발구의건 립및향진기업의발전등으로인해도시화가급속하게전개됨. 제5 단계 : 안정적인도시화발전및도시화에대한인식전환단계 (1992-2008 년) - 2002 년 11월중국공산당제16 차대회에서 " 점진적으로도시화수준을향상시키며, 대 중소도시와 소성진의협력발전을견지하고, 중국특색의도시화전략을실시한다." 고 명확하게규정 2) 중국에서도그개념이명확하게통일되고있지않으나, 협의의개념은우리나라의읍에해당하는건제진 ( 建制镇 ) 을의미하며, 광의의개념은 ' 건제진 + 집진' 을의미함. 광의의개념이소성진연구에서가장보편적으로사용되고있는개념임. 2 KIEP 북경사무소
- 이에따라도시화가경제성장의결과라는인식에서벗어나경제성장을추진하는주요 ' 수단' 이될수있다는인식및정책의전환이이루어짐. < 표 1> 도시화단계별도시화수준 제2 단계 (1958-1965) 도시화단계 도시수 ( 개) 도시인구수 ( 마지막년도, 만명) 도시화율 (%) 제1 단계 (1949-1957) 176 7,077.3 10.9 대약진운동 (1961) 208 10,132.5 15.4 국민경제후퇴 (1965) 168 8,857.6 12.2 제3 단계 (1966-1978) 184 17,245.0 17.9 제4 단계 (1979-1991) 470 31,203.0 26.9 제5 단계 (1992- 현재) 655 - ( 주2) 45.7 주1 : 자료의출처별로도시화를나타내는지표에약간의차이가있음(< 표 1> 과 < 표 2>), 주2 : < 표 1> 의 2008 년도도시인구수가본자료에서생략되어있음. 출처 : 国家统计局 (http://www.stats.gov.cn/)," 建国 60 周年系列报告之十 : 城市社会经济发展日新月异 ", 2009.9.17. < 표 2> 도시규모별도시화수준 구분 대도시 중등도시 소도시 도시규모 2007년 1997년 1987년 도시인구 ( 만명) 도시수도시인구 ( 만명) 도시수도시인구 ( 만명) 도시수 500만이상 8,467.77 8 1,522.06 2 1,257.99 2 200-500만 6,600.57 23 3,006.84 10 1,806.21 6 100-200만 4,588.57 32 2,957.88 22 2,217.93 17 50-100만 6,406.58 91 3,175.30 46 2,155.24 30 20-50만 7,538.48 245 6,188.14 203 3,120.15 103 10-20만 3,053.61 202 3,405.68 239 1,710.65 118 5-10만 348.61 47 922.89 116 649.15 86 3-5만 23.37 6 74.44 18 44.39 11 1-3만 2.04 1 15.20 8 1.66 6 1만이하 0.54 1 1.69 3 합계 37,029.60 655 21,267.97 665 12,965.06 382 출처 : 国务院发展研究中心调查研究报告, 构建以城市群为主体形态的城镇体系, 2009.10.21. 중국경제현안브리핑 3
다. 도시화에따른도시군( 城市群 ) 의형성및분포동향 일반적으로도시화의전개과정에서는지리적이점과자원및산업적우세를갖춘대도 시지역이다른곳에비해더높은도시화수준에이르게됨. 또한대도시를중심으로 여러중소도시들이도시군 ( 城市群 ) 이라는공간적, 경제적네트워크를형성하게됨. 중국은개혁개방이후로주강삼각주 ( 珠江三角洲 ), 장강삼각주 ( 长江三角洲 ), 베이징 -톈진 - 탕산( 北京 -天津 - 唐山 : 京津唐 ) 등 3 대도시군을중심으로경제성장을이루었으며, 현 재는서부대개발, 동북진흥, 중부궐기등의지역개발정책의실시로인해중부지구와동 북지구를중심으로새로운도시군이형성되고있음( 표3 참조). < 표 3> 관련계획이수립되었거나수립중인도시군현황 도시군구분전체도시군 (12 개) 도시군이름 주강삼각주 ( 珠江三角洲 ), 장강삼각주 ( 长江三角洲 ), 베이징 -톈진- 탕산( 北京 -天津- 唐山 京津唐 ), 산동 반도, 푸젠성 남동부 ( 福建省海峡西岸 ), 랴오닝성 ( 辽宁省 ) 중남부, 중원( 中原 ), 장강중류 ( 长江中游 ), 쓰촨성 충칭( 四川省重庆 ), 관중지역 ( 关中 ), 후난성 창샤- 주저우 - 샹탄( 湖南省长沙 - 株洲 - 湘潭 ), 북부만 ( 北部湾 ) 3대도시군주강삼각주 ( 珠江三角洲 ), 장강삼각주 ( 长江三角洲 ), 베이징 -톈진- 탕산( 北京 -天津- 唐山京津唐 ) 5대도시군 3 대도시군 + 산동반도, 푸젠성남동부 ( 福建省海峡西岸 ) 연해지구도시군 5 대도시군 + 북부만 ( 北部湾 ) 중부지구도시군중원( 中原 ), 장강중류 ( 长江中游 ), 후난성창샤- 주저우 - 샹탄( 湖南省长沙 -株洲- 湘潭 ) 동북지구도시군랴오닝성 ( 辽宁省 ) 중남부, 쓰촨성충칭( 四川省重庆 ), 관중지역 ( 关中 ) 출처 : 박인성, 리칭, 정희남, 중국의거점도시및개발축형성동향, 국토연구원, 2008, 146-147쪽내용을표로정리 중국도시군의유형과특징은아래의 < 표 4> 와같이유형화할수있음. 라. 중국도시화및도시군( 城市群 ) 의문제점 1) 도시화의문제점 4 KIEP 북경사무소
지속적인도시화로인해사회서비스의공급을위한충분한재정확보에어려움이있으며, 토지에너지물 및환경자원의수요와공급에있어서압박을초래함. 2007년에개최된제17 기중국공산당중앙회의에서 " 경작지의감소, 대기및수질오염, 소득격차심화" 문제를제기하였음. - 지니계수가 1985년의 13% 에서 2005년 31% 로크게증가하였으며, 도시실업률도계속 해서증가하고있음. < 표 4> 중국도시군의유형과특징 예시: 창샤- 주저우 - 샹탄, 푸젠성 남동부, 랴오닝성 중남부, 중원, 장강중류, 관중 등 출처 : 박인성, 리칭, 정희남, 중국의거점도시및개발축형성동향, 국토연구원, 2008, 148 쪽. 중국경제현안브리핑 5
2) 도시군의문제점 중국도시군의경제총량이전국에서차지하는비중이선진국에비해낮고전체적인발 전이불충분함. - 세계은행 2003 년도통계에따르면, 미국의 3대도시군의 GDP가전국에서차지하는비 중이 65%, 일본의 3대도시군의 GDP가전국에서차지하는비중이 69% 인반면, 중국 3 대도시군의 2007 년도 GDP가차지하는비중이겨우 37% 에불과함 3). 도시군체계중최상위도시의공헌도가상대적으로낮고, 핵심도시의능력이부족함. - 중국특대도시들의인구규모와지역공간구조가발전국가의최상위도시와유사하지만 경제구조의수준과전체적인경제성장추진능력및이윤창출능력이매우낮음. - 가령, 중국최대도시인상하이의 GDP 총량이홍콩의 1/4 및동경의 1/20 에불과함. 중국도시군내각도시의발전목표가유사하고산업구조가동일하여협력관계보다는경쟁관계가더강하게작용하고있어, 네트워크의이점을충분히살리지못함. 도시군의발전전략은통일된계획이결핍되어있고, 기초시설이여전히중복건설되고 있으며, 상호간연결이부족하고, 공간분포의과학성이부족함. 2. 새로운경제성장동력을위한중국의도시군전략선택 가. 중국연구기관들이제시하는도시화전략의필요성 중국인민대학거시경제연구팀에따르면, 앞으로중국은현재의고속성장시기가끝나고 장기간 차기고속성장시기4) 를맞게될것으로예측하고있으며, 미래경제성장을 3) 国务院发展研究中心调查研究报告 2009/10/21 构建以城市群为主体形态的城镇体系 7 쪽. 4) 次高速经济增长时期 : 경제성장속도가현재보다다소둔화된시기 6 KIEP 북경사무소
위한새로운원천 7 가지중하나로 " 적극적이며차분하게도시화를추진할것" 을제시 - 도시화는미래중국경제성장을위한중요한원천으로, 투자를촉진하고, 경제구조를개 선하며, 제3 차산업의발전과국내유효수요를촉진하는중요한수단이될것으로봄. - 동시에도시화는장래에부동산투자규모의급속한성장을가져오며, 경제성장속도를 유지하는중요한매개체 ( 载体 ) 가되는것으로인식하고있음. 국무원발전연구중심 ( 國務院發展硏究中心 ) 의진싼린 ( 金三林 ) 역시중국의도시화및도시 군전략이개인소비지출확대에영향을미치고, 사회보장, 교육및공공위생등공공사 업을통한내수확대를도모하여경제성장의원천이될수있음을밝히고있음. 나. 중국의대도시및도시군우선개발전략으로선회 중국은 1982년도전국도시계획회의에서대도시규모를억제하고중등도시를합리적으 로발전시키며소성진을적극적으로발전시킨다는도시화전략을결정하여추진하였음. - 이후 十五 계획에서 " 대중소도시와 소성진의협조발전을다양화하는도시화전략" 을채택하였으나여전히중심에는소성진이자리하고있었음. 이후 " 十一五 " 계획에서독일식의분산식도시화전략대신한국, 일본식의집중형도시 화전략을선택하였음. - " 十一五 " 계획은 " 十五 " 계획의소성진중심원칙을이어받으면서도, 처음으로 " 도시군 " 개념을제시하였음. - 17 대전국인민대회 ( 十七大 ) 보고서에서명확하게 " 중국특색의도시화전략을선택하고, 대도 시로소도시를이끄는원칙에따라대중소도시와 소성진의협조발전을촉진한다. 특대도시 에의탁하여영향력이큰도시군을형성하여새로운경제성장극을배양한다." 고제시하였음. 중국경제현안브리핑 7
- 중국은대도시및도시군전략이더높은수준의규모수익을가져오며더강력한과학 기술진보를가져오고, 경제성장확산효과가더큰것으로인식하는반면소규모의성 진중심의분산된도시화전략은실질적의미의도시화를이루는데불리할뿐만아니 라환경생태계를파괴하는것으로파악하고있음. 다. 맥킨지 MGI 모델에따른장래도시화예측 한편맥킨지보고서는 4개의도시화시나리오를설정하여향후 2025 년도의중국도시화 수준을예측하였음. - 현재와같은도시화가지속된다면 2025 년까지 3억 5천만명의도시인구가새로증가하 여약 10 억의인구가도시에거주하게될것임. 5) - 새로증가한 3억 5천만명의도시인구중 2억 4천만명은농촌에서도시로이주한인구 수로, 도시이주현상이도시화촉진의확실한동력이될것으로판단함. < 그림 1> 중국의도시화예측 출처 : McKinsey Global Institute, March 2009, Preparing for China's urban billion, 16 쪽. 5) 맥킨지보고서의인구예측결과와는달리국무원보고서 ( 国务院发展研究中心调查研究报告 2009/10/21 构建以城市群为主体形态的城镇体系 11-12 쪽.) 에서는 2020년의도시총인구수가 8 억명에이를것으로예측하였으며, 새롭게형성될 24개의도시군이새로증가할 1.8억명의도시인구중 1.5 억명을흡수할것으로예측하고있음. 8 KIEP 북경사무소
100만이상의인구가거주하는도시수가 221 개가되며, 이중 23개는 5백만이상의인 구규모를갖춘도시로성장할것으로예상 < 그림 2> 도시수의증가예측 출처 : McKinsey Global Institute, March 2009, Preparing for China's urban billion, 17 쪽. 중국의급속한도시화로인해총소비규모가두배로늘어나고가처분소득역시두배 이상으로증가하여대규모글로벌시장을형성하게될것임. 3. 미래의도시군발전전략과세부정책개요 가. 국무원발전연구중심의도시군발전전략전체구상 연해지역, 하천및주요교통간선을따라 24 개의도시군을주체로하는도시체계건립. - 기존의장강삼각주, 주강삼각주및베이징 -톈진 - 탕산도시군을기초로, 산동반도와 푸젠성남동부도시군등을빠르게발전시킴 - 중부지구는 6 개성( 省 ) 의성회를중심으로하는도시군을중점적으로발전시킴. 중국경제현안브리핑 9
- 서부지구는청위, 관중, 쿤밍, 후허하오터등도시군을중점적으로발전시킴. < 표 5> 중국국무원발전연구중심이예측한미래의도시군전망(2020 년) 동부지구 (6 개) 동북지구 (3 개) 중부지구 (7 개) 서부지구 (8 개) 도시군 (24 개) 주요도시 장강삼각주 주강삼각주 베이징 -톈진- 탕산 푸젠성남동부 산동반도 上海 南京 杭州 宁波 苏州 无锡 常州 镇江 南通 扬州 泰州 湖州 嘉兴 舟山 香港 噢们 广州 深圳 珠海 佛山 惠州 肇庆 东莞 中山 江门 北京 天津 唐山 保定 廊坊 秦皇岛 张家口 承德 沧州 以福州 厦门 泉州 三名 莆田 南平 宁德 漳州 龙岩等 济南 青岛 淄博 潍坊 东营 烟台 威海 日照等 인구규모 ( 만명) 행정구역면적 ( ) 7,798.89 100,703 3,617.11 56,304 6,219.89 166,653 3,440.66 123,416 1,545.93 73,799 져장성중부 * 金华 衢州 706.93 19,782 랴오닝성중남부 沈阳 大连 鞍山 抚顺 本溪 营口 辽阳 铁岭等 2,739.17 77,614 지린성중부 * 长春 吉林 四平 辽源和松原等 1,918.27 88,000 하얼빈 -다칭- 치치할 * 哈尔滨 大庆 齐齐哈尔 绥化等 2,404.38 151,720 타이위안 * 太原市 普中 吕梁 阳泉 忻州部 分县区 1,467.36 74,295 쟝후아이 ( 江淮 )* 合肥市 六安 巢湖 淮南 蚌埠 滁州 马鞍山 芜湖 铜陵 池州 安庆等 3,868.53 86,165 환푸양후 ( 环鄱阳湖 )* 南昌 九江 景德镇 鹰潭 上饶 1,946.13 58,226 중원 우한 * 郑州 洛阳 开封 新乡 焦作 许昌 平顶山 漯河 济源 武汉 黄石 鄂州 孝感 黄凤 咸宁 仙桃 潜江 天门等 4,159.90 58,756 3,145.79 57,962 창샤- 주저우 - 샹탄长沙 株洲 湘潭 1,310.40 28,110 간저우 -지안- 푸저우 * 赣州吉安抚州 1,741.86 83,122 청위 ( 成渝 )* 후허하오터 -빠오토우 - 어두어시 * 成都 重庆 德阳 绵阳 眉山 乐山 资阳 内江 遂宁 南充 达州 8,394.68 呼和浩特包头鄂尔多斯 579.43 131,744 관중西安 宝鸡 咸阳 渭南 铜川等 2,279.79 55,627 란저우 - 시닝* 兰州 西宁 白银等 710.98 41,908 톈샨베이루 * ( 天山北麓 ) 乌鲁木齐 昌吉 石河子 奎屯 马苏 克拉玛依 吐鲁番等 537.18 100,671 난닝 ( 南宁 )* 南宁 玉林 北海 贵港 钦州 来宾 防城港 2,645.89 67,947 쿤밍 ( 昆明 )* 昆明 玉溪 曲靖等 1,332.99 65,202 구이양 ( 贵阳 )* 贵阳 遵义 安顺 都匀 凯里等 1,461.74 51,647 주 * : < 표 3> 에있는기존의 12 개도시군과비교하여새로나타난도시군을의미함. 출처 : 国务院发展研究中心调查研究报告, 构建以城市群为主体形态的城镇体系, 第 133号, 2009年 10月 21 日, 12-13 쪽. 10 KIEP 북경사무소
- 이렇게될경우, 24개도시군의면적은전체국토면적의 20% 를차지하며, 인구규모는 전국인구의 50% 를차지하고, 그중 20개도시군의인구규모가 1,000 만명을초과하여 미래의중점적인발전구역이됨( 표5 참조). 3 대도시군을적극적으로개발하여 " 대도시구 "( 大城市区 ) 공간구조형성. - 3 대도시군을핵심도시군으로하여, 금융중심, 무역중심, 교통통신허브및인재의집 중기능을담당할수있는국가의핵심경제구와성장극으로발전할수있도록 " 대도시 구"( 大城市区 ) 공간구조를형성함. 대도시를중심으로대-중 - 소도시협력발전을추진함. 도시군의건강한발전을촉진하기위한정책을실시를제안 - 첫째, 도시군의계획과협조를강화하기위해부서와구역을연계한계획협조시스템을 구축하여, 여러행정구역에걸치는도시군계획을지도하고관련정부를지원함. - 둘째, 구역의조화로운발전을촉진하기위해중서부지구및동북지구의도시군발전을 위한정책을수립하여, 새로운산업공간배치및토지자원배치등을적극적으로추진함. - 셋째, 전국단위및도시군내부에도시간철도및고속철도등고속교통네트워크를대 규모로건설하여, 도시군을주체로하는도시체계를한층더발전시킴. - 넷째, 현단계에서나타나고있는도시의조방식확장에대처하기위해점진적으로도 시계획관리및이에상응하는입법업무를강화함. 나. 도시군전략에따른세부정책개요 1) 국무원발전연구중심이제시한도시화에따른기본공공서비스및사회보장정책 중국경제현안브리핑 11
중국이현재건강한도시화발전이이루어지지못한이유로도시와농촌이각각별도의 공공서비스및사회보장체계를수립하고있기때문으로파악하고있음. 도시화의건강한발전을위해국무원발전연구중심은 2009년 10월 20 일자보고서 ( 제132 호) 에서다음과같은실천방안을제시하고있음. - 합리적으로중앙정부와지방정부의기본공공서비스및사회보장체계중에서각자의역 할한계를분명히함. - 재정의지방이전제도와호적제도및의무교육실시체계를개혁해야함. - 적령기아동들이호적지가아닌현거주지에서도의무교육을받을수있어야함. - 건전한사회보장체계를수립하고기본공공서비스와기본사회보장을위한자금확보방 안을더욱확대해야함. 2) 국무원발전연구중심이제시한주택보장정책의수립 국무원발전연구중심의 2009년 10월 22 일자보고서 ( 제134 호) 에따르면, 건강한도시화 발전을위한주택보장정책을제시하였으며그개요는다음과같음. - 현재의호적( 신분) 제도를철폐하고전국통일의제도를건립하여점진적으로거주지관 리제도를실시함. - 중앙정부는전국의통일된주택보장최소기준에따라주택보장자금의안정적인확보를 도모하고, 더불어보장성주택의수혜대상관리및운영에대한감독제도를투명화해 야함. 3) 중국인민대학거시경제연구팀이제시하는정책들 12 KIEP 북경사무소
도시화진행중에주택가격의가격결정시스템을규범화하고, 보장성주택과상품주택의 구별된가격결정시스템을개선함. 농촌토지제도를개혁하고, 농촌토지특히주택지의자산화를탐색및실시하고, 농민 의수입을증가시킴. - 2008 년에단행된농촌토지제도개혁으로인해농지사용권증부여및농지의임대가 가능해졌으며, 맥킨지보고서에는이러한개혁이향후중국도시화의기초가될도시농 촌통합전략에있어서중요한관건으로작용할것으로보고있음. 4) 실버사회에대한새로운인식의전환필요 중국은이미 1999 년도부터노령화사회가시작되었으며, 다른나라들에비해매우급격 한인구노령화가진행되고있음. 그러나단순하게노령인구를경제성장의 " 비용" 으로보는관점은이미시대에뒤떨어진 관점으로, 한사회가 " 실버사회 " 로전환하게될때커다란기회들도따라옴. - 만약실버사회에대한대처가적절하게이루어지게되면, 노인들은건강, 활력및존중 을받게되고, 기업들은새로운시장을개척할수있게되며, 정부또한공공양로및의 료체계가직면하고있는문제들을극복하고국민에게좋은양로서비스를제공할수있 게됨. - " 장수" 는앞으로중국경제성장의새로운성장엔진으로, " 건강", " 재산" 과더불어현대 노령화사회의새로운 " 철삼각 "( 铁三角 ) 을형성할수있음. 중국경제현안브리핑 13
< 참고자료 > 国务院发展研究中心调查研究报告, 2009/10/19, 我国城镇化的基本态势 战略重点和政策取向. 国务院发展研究中心调查研究报告, 2009/10/20, 我国城镇化的基本公共服务和社会保障政策. 国务院发展研究中心调查研究报告, 2009/10/21, 构建以城市群为主体形态的城镇体系. 国务院发展研究中心调查研究报告, 2009/10/22, 引导城镇化有序健康发展的住房保障政策. 国家统计局, 2009/9/17, 建国 60 周年系列报告之十 : 城市社会经济发展日新月异. 中國經濟信息網, 2009/11/23, 소득분배와도시화가中개인소비에미치는영향분석 ( 國務院發展硏究中心金三林研究员 ) McKinsey Global Institute, March 2009, Preparing for China's urban billion. 박인성 리칭 정희남, 2008, 중국의거점도시및개발축형성동향, 국토연구원. 中国企业家, 2009/510/5, 总第 348 期, 从 灰色中国 到 银色中国. 21世纪经济报道, 2009/9/29, 启动 增长新源泉 的七点建议. ( 자료정리: 조성찬 / 중국인민대학토지관리학과박사과정 ) 14 KIEP 북경사무소