논문 크라우드펀딩규제경험을통해본한국핀테크산업규제의방향 : 증권형 대출형크라우드펀딩의규제체계와문제점을중심으로 설민수 서울중앙지방법원부장판사 Regulating FinTech Industry in Korea Based on Regulatory Experiences in Crowdfunding: Focusing on Regulatory Approaches and Problems on Securities Crowdfunding and Peer to Peer Lending Min-Soo, Seul Presiding Judge of Seoul Central District Court 초록 : 전통적인금융산업과달리거래를통제하는공인된중개기관의역할이약한탈중앙화를특징으로하는핀테크산업의규제는어느나라에서나정답이없는어려운문제이다. 이글은핀테크산업의한분야로서불특정다수의대중으로부터소액을모아자금을조달하는크라우드펀딩중증권형 대출형크라우드펀딩과관련한규제경험을통해한국의핀테크산업규제방향에관해검토해본글이다. 한국의증권형크라우드펀딩에관한규제는규제입법당시세계에서가장활발한벤처캐피탈자금조달시장을가진미국에서자금시장에서소외된사람이없도록하는가치인포용성을추구한미국의 JOBS Act 를통해형성된 Regulation Crowdfunding 을원형으로하여중개기관에엄격한행위규제를하는방식으로추진되었다. 그결과한국에서증권형크라우드펀딩은활성화되지못하면서산업으로서의성장이미약한가능성의상태에머물고있다. 반면한국의대출형크라우드펀딩규제는한국에서는보기드문일체의규제를하지않는규제공백상태내지최소한의자율규제상태를지속하면서중국과유사하게급속한산업의성장을이루어냈다. 다만그과정에서규제의방치상태에서투자자가과도한위험성을안게되는부동산 PF 대출을중심으로대출이편중되면서투자자보호의기초적제도도없이시장의장기적성장은의문시되는상황이다. 전통적금융과는집단으로서의경험공유를통한직접금융이라는차이점을가진크라우드펀딩에대해그특징을고려하지않고이루어진기존한국의규제경험에비추어보면핀테크산업의발전을위해서한국이취해야할방향은크게두가지이다. 우선현재논의되는규제샌드박스란부분적실험을넘어일정한소액투자나소규모거래상태의핀테크산업에대해서는진입기업요건이나행위규제를면제함으로써산업의활성화를꾀할필요가있다. 두번째로는규제면제를통해핀테크산업이어느정도성장할경우정보중개와투자의집행을담당하는기관의분리, 중개기관의정보검증의무에관해규제기관의규제권한을확보하고관련규제를효과적으로집행함으로써투자자보호를위한기초를확보해야한다. Abstract : Regulation of FinTech industry featuring decentralization which is characterized as weak rol e for the accredited intermediaries casts hard questions without answer in every country. This article reviews directions of Korea s FinTech industry regulation based on regulatory experiences on Securities Crowdfunding and peer to peer lending, part of crowdfunding industry which raise capital though unspecified crow with small sums and comprises one of FinTech industry. 인권과정의 2019 년 2 월 115
논문 Korea s regulation of Securities crowdfunding was enacted ahead with regulation of strict practices and act of funding portals while it followed U.S. s Regulation Crowdfunding which features inclusivity as prime value focusing no one is excluded in capital market based on world's most prosperous venture capital market. As a result, Securities Crowdfunding has not grown up fully as an industry, staying only a potential. While regulation of peer to peer lending has stayed on exceptional laissez-faire or the minimum self-regulation, it has lead the exponential growth of industry like China. But this void of regulation makes birth some chaos in market like concentration on lending on riskier real estate project financing without proper basic investor protection system, which doubts future long-term growth of market. The regulatory experiences of Korea s crowdfunding regulation which had come in effect without consideration to the crowdfunding s attributive aspects of direct financing based on sharing experience by diverse crowd shows two things should be considered in future regulation of FinTech industry. First of all, for the purpose of invigoration of FinTech industry Korea should exempt regulations on small sum invest or transaction of FinTech enterprises and entry of industry beyond partial experiments so called regulatory sandboxes, which are currently discussed for adoption. Secondly, Korea should give the power to regulatory agencies of taking steps to insure separation of informative intermediaries and carry-out bodies of investment, enforcement of intermediaries duty of information verification and regulatory agencies should enforce effective regulation for investor protection. 논문접수 : 2018. 12. 18. 심사 : 2018. 12. 18. 게재확정 : 2019. 1. 7. Ⅰ. 핀테크산업의일환으로서크라우드펀딩과규제체계논의의필요성 금융 (Financial ) 과기술 (Technol ogy) 이결합한핀테크 (FinTech) 는어원상금융서비스를기술을이용해제공한다는의미로 1990 년대초고안된용어로현재는일상화된현금지급기 (ATM), 인터넷뱅킹도그도입시기에는핀테크에포함시킬수있는광범위한용어다. 1) 하지만, 통상적으로는 2008 년세계적금융위기이후은행등기존의금융기관의신뢰도가떨어진상황에서스마트폰과온라인플랫폼을이용해기존의금융기관과유사하거나다른금융서비스를 제공하는비금융기관또는새로운금융기관이나타나면서부터일상화된용어인핀테크는인공지능이자산을투자 관리하는로보어드바이저 (robo-advisor) 를포함한자산관리, 비트코인 (BitCoin) 과같은암호화폐를포함한지급 결제사업, 불특정다수의대중으로부터소액을모아자금을조달하는크라우드펀딩 (Crowdfunding) 이대표적인분야이다. 2) 전통적금융산업과달리핀테크산업은거래를통제하는공인된중개기관이없는탈중앙화 (Decentral ization) 현상을핵심적가치로하는경우가많고이에따라그내부의거래형태를규제기관이관찰하고감시하기어려운전반적 1) Douglas W. Arner, Jànos Barberis & Ross P. Buckley, The Evolution of FinTech: A New Post-Crisis Paradigm?, 47 Geo. J. Int l L. 1271(2016), pp.1272 1273 2) William Magnuson, Regulating FinTech, 71 Vand. L. Rev. 1167(2018), pp.1173 1187. 116 인권과정의 Vol. 479
크라우드펀딩규제경험을통해본한국핀테크산업규제의방향 인불투명 (opacity) 상태가야기되는경우가많다. 3) 그규제에있어규제기관은핀테크산업에대하여방관내지무시를통해관련영역의성장을우선하는태도를취하기도하고이는때로는가장좋은핀테크산업규제로환영받기도한다. 4) 다만위와같은전략을취할경우참여자사이에만성화된정보의비대칭 (information asymmetries) 으로인하여위험감수등에대한인식없이급속히성장하면서전체금융체계에위험을야기할수있으며, 한국에서 2017 년한국에서무규제상태에서암호화폐거래소를중심으로급속히성장하다가갑작스러운규제기관의전면적금지라는규제태도변화로사회적혼란과비용이야기된암호화폐는그좋은사례이다. 5) 반면과도한규제또한산업으로초기에있는핀테크의산업으로서의형성을저해할수있다. 현재한국의핀테크산업중규제기관의대응이산업의형성과전개방향에미치고있는영향과그에따른문제점을가장잘보여주는사례는단연크라우드펀딩이다. 이글에서는한국에서규제기관이그규제단계와정도에따라각기다른길을취한결과가반영되면서산업이극단적인각기다른모습을보여주고있는증권형 (Securities) 대출형 (Lending) 크라우드펀딩을통해한국의핀테크산업규제가취해야할길에대해조망해보고자한다. Ⅱ. 한국에서증권형크라우드펀딩의현황과규제체계, 그리고그영향 1. 증권형크라우드펀딩의현황과평가 가. 산업의현황 한국의증권형크라우드펀딩은 2015. 7. 24. 개정된 자본시장과금융투자업에관한법률 ( 이하 자본시장법 ) 과그시행령의시행일인 2016. 1. 25. 경공식적으로시작되었는데성공한펀딩은 2016 년 174 억원, 2017 년 277 억원, 2018 년 ( 이하모두 9 월까지통계 ) 218 억원, 합계 672 억원정도의수치를보이고있다. 6) 그중증권형크라우드펀딩의입법목적이신생 벤처기업들의자금조달의활용폭을보다넓히기위한것이었다는점에서주식형의활성화가중요한데 2018 년 9 월까지주식형은 288 건 467 억원, 평균 1 억 6,200 여만원으로모집가액대비 60. 6% 의수치를보이고있다. 7) 주식형의경우증가율로보면 2016 년 99 건, 136 억원, 2017년 106 건 178억원, 2018년 90건, 151 억원으로건수로는 7%, 20%, 금액으로는 30%, 24% 씩해마다꾸준히증가하는모습을보이고있다. 8) 투자자수역시 2016 년 4,122 명, 2017 년 6, 844 명, 2018 년 7,028 명으로증가하고있다. 9) 대상기업에관하여보면창업 1 년이하기업이 44 건, 71 억원, 1 년초과 3 년이하기업이 128 건, 207 억원으로 3 년이하기업이건수와펀딩금액에서모두 50% 를넘고있어신생 벤처기업 3) Id. pp.1204 1205. 4) Dirk A. Zetzsche et. al., Regulating a Revolution: From Regulatory Sandboxes to Smart Regulation, 23 Fordham J. Corp. Fin. L.31(2017), pp.50 52. 5) William Magnuson, op. cit., pp.1200 1201 ; 설민수, 블록체인기술의대강과암호화폐의규제및그접근방법 사법 제 43 호, 2018., 295, 330 331 면. 6) https://www.crowdnet.or.kr/(2018. 10. 26. 방문 )( 이하 크라우드넷 ) 7 ) 크라우드넷. 8 ) 크라우드넷 ( 단 2018 년증가율은 2017 년 9 월까지와비교 ). 9 ) 크라우드넷. 인권과정의 2019 년 2 월 117
논문 의자금조달수단이라는목적에합치되는모습을보여주고있다. 10) 대상기업의업종별로보면제조업이 99 건, 173 억원, 정보통신업이 97 건, 141 억원, 도 소매업이 41 건 76 억원으로대부분을차지하고있다. 11) 나. 평가이러한현황에대해비슷한시기에증권형크라우드펀딩이출범한미국에비추어보아도전체적인국가경제나금융산업규모를고려하면크게뒤처지지않는다는평가도있다. 12) 확실히한국보다늦은 2016 년 5 월연방증권거래위원회 ( 이하 SEC ) 의규칙시행으로공식적으로시작된미국의증권형크라우드펀딩 ( 이하 Regulation Crowdfunding ) 은 2016 년 99 건, 2,760 만달러, 2017 년 200 건, 4,920 만달러로, 투자자수도 2016 년 28,180 명에서 2017 년 44,433 명으로해마다 2 배정도증가하는모습을보이고있지만미국의경제규모에비해거의활성화가거의되지않았다고볼수도있다. 13) 즉, 미국의사례와만비교하면한국의증권형크라우드펀딩이부진하다거나실패했다고보기어렵다. 반면미국보다상대적으로앞서증권형크라우드펀딩을도입한영국의경우나성공적으로평가되는다른국가와비교해보면한국의증권형크라우드펀딩은아주부진한편이다. 우선증권형크라우드펀딩에가장앞선영국 의경우주식형만해도 2013 년 2,800 만파운드, 2014 년 8,400 만파운드, 2015 년 2 억 4,500 만파운드, 2016 년 2 억 7,200 만파운드로증가세를보이고있고 2016 년에성공한펀딩은 500 건, 평균금액은 807, 214 파운드에이르고있다. 14) 특히벤처캐피탈에의한자금공급이부진한영국의초기기업자금시장에서의비중이해마다증가해 2011 년 0. 3% 에서 2016 년에는 17.37% 에이를정도로그비중이급격히높아지고있다. 15) 다음으로한국보다경제적복잡성 역동성이떨어지고경제규모도대략 7 분의 1 수준인뉴질랜드의경우와비교해도한국의증권형크라우드펀딩은부진하다. 16) 뉴질랜드는증권형크라우드펀딩이첫도입된 2014-2015 년사이 27 건의주식형크라우드펀딩시도중 21 건이성공해성공률 78% 를보였고모집금액은미화 1, 000 만달러정도로평균금액은 47 만달러정도에이르렀다. 17) 3 년차인 2016 2017 년에는주식형크라우드펀딩 28 건의시도중 18 건이성공해 64% 성공률을보였으며모집금액은미화 1, 100 만달러, 평균금액은 63 만달러정도를보임으로써크라우드펀딩은뉴질랜드의기업자금조달수단의하나로확고히자리잡았다. 18) 1 0) 크라우드넷. 1 1) 크라우드넷. 1 2) 천창민, 증권형크라우드펀딩제도도입 1 년의성과와법적과제 금융법연구 제 14 권제 2 호, 2017., 12 면. 13) CCLEAR Dashboard, 2017 State of Regulation Crowdfunding Report (2018. 1. 24.) (http://crowdfundcapitaladvisors.com/2017-state-regulation-crowdfunding-report/ 2018. 10. 27. 방문 ) 14) Cambridge Center for Alternative Finance( 이하 CCAF ), Entrenching Innovation: the 4th UK Alternative Finance Industry Report (2017. 12.), p.59. 15) Id. p.19. 1 6) 2017 년을기준으로한국의 GDP 는 1 조 5,300 억달러, 뉴질랜드의경우는 2,058 억달러정도였다. https://data.worldbank.org/indicator/ny.gdp.mktp.cd(2018. 10. 28. 접속 ) 17) Andrew A. Schwartz, The Gatekeepers of Crowdfunding, 75 Wash. & Lee L. Rev. 885 (2018), pp.928 929. 18) http://www.crowdready.com.au/news-1/2017/09/nz-equity-crowdfunding-3rd-year-in-review(2018. 10. 28. 접속 ). 118 인권과정의 Vol. 479
크라우드펀딩규제경험을통해본한국핀테크산업규제의방향 2. 한국규제체계의특징과그평가가. 한국의증권형크라우드펀딩규제체계의특징한국의증권형크라우드펀딩규제체계는많은점에서미국과유사하며경우에따라강화된규제를취하고있다. 우선자본시장법에의한한국의증권형크라우드펀딩규제에서가장눈에띠는점은발행인의발행금액과투자자의투자금액의제한으로발행인의발행금액이 1 년간 7 억원이하로, 일반투자자의투자금액은소득요건을갖추지못한자를기준으로 1 년간누적투자금액 1, 000 만원, 동일발행인에대해서는 500 만원으로각제한된다. 19) 미국의증권형크라우드펀딩에관한법률인 Jumpstart Our Business Startups Act of 2012( 이하 JOBS 법 ) 을구체화한 SEC 의규칙에따른 Regul ation Crowdfunding 의경우발행인의발행금액을연간 100 만달러로, 투자자의투자금액을소득 자산 10 만 7,000 달러미만이면그금액의 5% 또는 2,200 달러중큰금액을투자금액으로하고소득과상관없이연간최대 10 만달러를투자한도로설정해놓았지만발행인별투자한도는없다. 20) 두번째유사점은발행증권의전매제한이다. 자본시장법은증권형크라우드펀딩의경우전문투자자등에대한전면와같은일부예외를제 외하고는취득일로부터 6 개월동안전매를제한하고있다. 21) 미국의 Regul ation Crowdfunding 역시발행인이나전문투자자등에대한매매를제외하고는 1 년의전매제한기간을두고있다. 22) 세번째유사점은중개기관이투자대상인발행인과결합하여이해관계를가지는행위자체를금지함으로써중개기관을수동적인지위에머물도록규제하고있다는점이다. 그위에자본시장법은증권형크라우드펀딩의중개기관을 온라인소액투자중개업자 라는명칭으로별도의등록을마친중개기관에한정함으로서기존의인가를마친증권회사와같은금융투자업자도별도등록을요구하고있다. 23) 또한온라인소액투자중개업자에대하여 1 투자자에대한투자자문과발행인에대한경영자문의금지, 2 자기계산에의한중개증권의취득금지, 3 청약의권유와투자광고를자신의인터넷사이트에게재하는방식으로제한하고있다. 24) 반면, 미국의 Regulation Crowdfunding 은 SEC 에새롭게등록이요구되는 Funding Portal 또는기존의인가를받은증권회사인브로커를중개기관으로허용하고있다. 25) 그중한국의온라인소액투자중개업자에해당하는 Funding Portal 에대해서 JOBS 법은아래에서언급하는포용성을극대화하기위해발행인과투자자를연결하는일종의연결점으로서발행인간부의경력확인이나투자자의투자금상한선유지와같은수동적업무에그중개업무를한정하고있다. 26) 자 1 9) 자본시장법제 117 조의 10 제 1 항, 시행령제 118 조의 15 제 1 항 ( 발행인의발행금액제한 ), 자본시장법제 117 조의 10 제 6 항제 2 호, 시행령제 118 조의 17 제 4 항 3, 4 호 ( 투자자의투자금액제한 ). 투자금액은각연간 500 만원, 동일발행인 200 만원이었다가 2017. 10. 31. 자본시장법개정으로증액되었다. 20) Jumpstart Our Business Startups Act, Pub. L. No. 112-106, 126 Stat. 306(2012)( 현재 15 U.S.C. 77d(a)(6) 로편성 ), Crowdfunding, 80 Fed. Reg. 71,388(Nov. 16, 2015)(17 C.F.R. 227.100 부터 227.503 까지로편성 ). 15 U.S.C. 77(d)(a)(6)(A)( 발행금액제한 ), 15 U.S.C. 77(d)(a)(6)(B)(i), 17 C.F.R. 227.100(a)(1), (2)(i)( 투자금액제한 ). 2 1) 자본시장법제 117 조의 10 제 7 항, 시행령제 118 조의 17 제 5 항. 최초에는미국과동일하게 1 년이었다가단축되었다. 22) 15 U.S.C. 77d-1(e)(1)(A)-(D), 17 C.F.R. 227.501. 2 3) 자본시장법제 117 조의 3. 2 4) 자본시장법제 117 조의 7 제 3 항 ( 자문금지 ), 제 117 조의 7 제 2 항 ( 자기계산취득금지 ), 117 조의 7 제 10 항, 117 조의 9 제 1 항 ( 청약권유와투자광고의제한 ). 25) 15 U.S.C. 77d(a)(6)(C), 77d-1(a). 인권과정의 2019 년 2 월 119
논문 연스럽게이에반하는 1 투자자에대한투자자문과발행인에대한경영자문, 2 발행인에대한재무적이익취득, 3 투자광고의금지를 JOBS 법에규정하고있다. 27) 다만 SEC 의규칙은투자자문과경영자문의금지를제외한나머지부분에대해실제의현실을반영해부분적으로완화하는제도를실무적으로취하고있다. 28) 차이점도존재한다. 자본시장법은그문턱을창업 7 년이하의신생중소기업 (startups) 과벤처기업으로비상장법인으로제한하며중소기업중에서도호텔업, 골프장업등에대해서는그활용을제한하고있다. 29) 미국의 JOBS 법이법률명칭에신생기업이라는명칭을사용했음에도비상장국내기업이라는요건외에는특별한제한을두지않고것과는대비된다. 30) 기본적으로미국의자본시장에서연간모집한도인 100 만달러라는자금이일반적인벤처기업에도그리크지않은자금으로다른기업에의한남용우려가크지않다는점을고려한것으로보인다. 31) 나. 미국의 Regulation Crowdfunding 의원형으로서보상형크라우드펀딩과그특징미국의 Regul ation Crowdfunding 은원래 Kickstarter 를통해크게활성화된예술가 기업가들이자신들이추진하는특정프로젝트, 가령밴드음반발매, 특정발명이나고안의상용화등을추진하면서관련내용을대중 (crowd) 이 접속하는웹사이트에게시하고위프로젝트를후원을하기로한대중에게음반, 티켓, 완성된물품을대가로지급하는보상형크라우드펀딩 (reward crowdfunding) 에그원형을두고있다. 32) 목표한금액에도달하면 Kickstarter 가위후원금액을자금이부족한예술가나기업가에게이전하고이를바탕으로예술가나기업가가가자신의프로젝트를진행하는위방식은기록적성공을거두면서현재까지 Kickstarter 를통해 423,000 여건의프로젝트가진행된바있고, 실제모금된금액은 35 억달러정도로성공률은 35. 2% 에이른다. 33) 법적으로이러한보상형크라우드펀딩을선구매계약으로분류하는입장도있지만후원자가프로젝트가성공했을때예술가 기업가가프로젝트를진행해얻은완성물을대가로받을수있는조건부계약으로서, 그대가가유형물인물품의경우라도후원당시에는기업가가구상하는프로토타입 (prototype) 정도만이나와있을뿐인경우도있어최종물품의구체적형태가정해져있지아니하고예술가나기업가가프로젝트에실패한경우에도그에따른매매계약해제나채무불이행책임을물을수없다는점에서보면무상기부와투자, 선구매계약이혼합된형태라고볼수있다. 34) 이러한낯선형식에도 Kickstarter 의보상형크라우드펀딩이크게성공한이유는예술가 기업가들이자금지원이필요한자신의프로젝트를웹사이트에낮은비용 2 6) 15 U.S.C. 77d-l(a)(5)( 발행인간부에대한경력확인의무 ), (7)( 투자자투자상한선준수의무 ). Darian Ibrahim( 주 23), pp.1497 1498. 2 7) 15 U.S.C. 78c(a)(80)( 투자자문및경영자문의금지 ), 77d-l(a)(11)( 재무적이익취득금지 ),(b)(2)( 광고금지 ). 2 8) 천창민, 앞의논문, 27, 29 면. 2 9) 자본시장법제 9 조제 15 항제 27 호. 자본시장법시행령제 14 조의 5. 30) 15 U.S.C. 77d(a)(6). 31) Graham Rogers, Much Ado About Nothing: Why the Equity Crowdfunding Exemption Will Only Be Useful to a Few, and What to Do About It, 35 Rev. Banking & Fin. L. 335(2015), p.371. 32) Andrew A. Schwartz, op.cit. p.894. 33) https://www.kickstarter.com/help/stats?ref=global-footer(2018. 10. 31. 접속 ). 3 4) 윤민섭, 비금융형크라우드펀딩의법적제문제와개선방안 저스티스 제 142 호, 2014., 100 101 면 ( 선구매계약으로해석 ). 120 인권과정의 Vol. 479
크라우드펀딩규제경험을통해본한국핀테크산업규제의방향 으로자유롭게소개하고후원자들도각개인으로는소액후원을통해별다른부담없이프로젝트를선택하는과정속에서예술가 기업가들에게최초아이디어를더구체화할수있는기회를제공하면서동시에그프로젝트에대해대중의관심을크게고양시킬수있었기때문이다. 35) Kickstarter 와같은보상형크라우드펀딩을통한투자방식이기존의금융기관을경유한투자방식과차별되는가장큰특징은두가지이다. 우선종래투자은행이나벤처캐피털과같이투자대상의투자대상으로서의적절성을선별하는역할을하는전문가 (expert) 가중심이던기존금융과달리다수대중의다양한의견을총합하는것이오히려더정확한선택에이를수있다는대중의지혜 (wisdom of crowd) 를믿고대중의선택에투자대상의선택을맡겼다는점이다. 36) 두번째로대중의지혜가그효과를발휘하는과정에서특정프로젝트에대한개별후원자의후원금액을제한해다양한가치를반영하는대중의참여기회를넓히고프로젝트에대해이를게시하는 Kickstarter 같은포탈이별도의선별과정을통해개입하지않음으로써모든예술가 기업가에게동일하게자신의프로젝트를대중에서선보일기회를제공할수있도록하면서자연스럽게체화된포용성 (inclusivity) 은보상형크라우드펀딩을기존투자방식과구별하는또다른핵심적특징으로부상하게된다. 37) 그런의미에서보면암호화폐와연관된블록체인의코인공개 (ICO) 가자본을조달하는기회일뿐아니라개발자가자신이개발한소프트웨어를개발자동료집단에공개하고그평가를받는기회라는의미를가진것처럼보상형 크라우드펀딩의펀딩과정은투자, 구매등전형적경제활동이아니라예술가 기업가가창의적프로젝트를매개로하여이에관심을가진대중과소통하고그과정에서자신의프로젝트를구체화하는창작과정의연장으로서의성격을가진다. 38) 미국의 Regul ation Crowdfunding 은이러한보상형크라우드펀딩의성공을가능하게한특징들을기존증권의공모절차에이식한제도로볼수있다. 다만이러한대중의지혜에대한의존이나포용성을강화할수록신생중소기업 벤처기업의자금조달에있어대중의선택과그에따른자금조달의성공을견인할수있는전문가집단이나그대안이될수있는포탈웹사이트의역할을제한함으로써자금조달이효율적 (efficiency) 으로이루어져야한다는또다른정책목표와충돌을일으킬수있다. 39) 이에따라각국가가도입하는증권형크라우드펀딩은각국가의현실과정책목표에따라일정한보상형크라우드펀딩과는어느정도다른특징을갖추게되며그성공여부가증권형크라우드펀딩의성패를좌우하게된다. 3. 한국규제체계의증권형크라우드펀딩산업에대한영향한국이보상형크라우드펀딩을모방한미국과유사한규제체계를따라가게된결정적원인은증권형크라우드펀딩논의가한국에서본격화된계기가 2012 년 JOBS 법입법에따른자극에따른것으로입법과정전반에서그영향을강하게받은점을들수있다. 40) 그과정에서 35) Andrew A. Schwartz, op.cit. pp.896 897. 36) Darian Ibrahim, Crowdfunding Without the Crowd, 95 N.C. L. Rev. 1481(2017), pp.1490 1491. 37) Andrew A. Schwartz, Inclusive Crowdfunding, 2016 Utah L. Rev. 661(2016), pp.671 672. 3 8) 설민수, 앞의논문, 332 면. 39) Andrew A. Schwartz, op.cit.( 주 17), pp.907 908. 4 0 ) 윤민섭, 투자형크라우드펀딩도입방식에관한비판적검토 법학연구 제 23 권제 4 호, 경상대학교, 2015., 164 166 면. 인권과정의 2019 년 2 월 121
논문 증권형크라우드펀딩의위험성이강조되면서상대적으로미국에비해서도금융소비자인투자자를보호하기위한후견적취지의보호가추가되어각종보호규제가더강화된것으로볼수있다. 41) 문제는위와같은미국의 Regul ation Crowdfunding 제도와관련규제가벤처캐피탈을통해신생 벤처기업에대한자금공급이세계에서가장충실하게이루어지고있는미국의금융환경을전제로보상형크라우드펀딩이보여주는포용성을수용함으로써상대적으로미국의자금시장에서소외된지역이나성별격차를줄여보고자하는목적에서출발했다는점이다. 42) 미국은세계에서가장많은벤처캐피탈자금이몰리는곳으로 2017 년을기준으로세계벤처캐피탈자금 498 억달러중 327 억달러 (66%) 를차지할정도로신생 벤처기업에대한투자가활성화되어있지만지역적으로는캘리포니아 (199 억달러 ), 매사츄세츠 (55 억달러 ), 뉴욕 (45 억달러 ) 으로대부분의자금이특정지역에집중되는현상을보이고있다. 43) 자연스럽게 Regulation Crowdfunding 제도를규제하는 SEC 나미국행정부의중심적인정책목적은 Regulation Crowdfunding 제도가세계에서가장원활한벤처캐피탈시장을가지고있는미국에서도소외된농촌지역이나여성기업가등에게열린자금조달방식으로작용하도록한다는데맞추어져있다. 44) 반면한국의신생 벤처기업에대한투자관련시장은미국과는확연히다르다. 표면적으로한 국에서벤처캐피탈투자는아주활성화되어있어 2014 년 1 조 6,000 억원정도이던벤처캐피탈투자총액은 2017 년 2 조 3,000 억원정도로증액된바있고 2018 년에는 9 월까지 2 조 5,000 억원이투자되었을정도로매년빠른속도로증가하고있다. 45) 문제는한국의신생 벤처기업에대한벤처캐피탈투자의거의대부분이국가의직 간접적인정책자금에기초를두고있어신생 벤처기업에대한시장의평가에따라자금조달이이루어지는미국과명백하게다르다는점에서발생한다. 2015 년벤처기업을대상으로한표본조사에따르면신규자금중정책지원금의비중이 36.9% 를차지하는데반해벤처캐피탈등의비중은 0.4% 에불과했을정도로비중이작고전체기업중벤처캐피탈로부터의투자경험을가진기업은 1.4% 이고신규벤처캐피탈자금중실제벤처캐피탈비중은 10% 내외에불과할정도로한국의신생 벤처기업을위한자본시장을통한자금조달기능은거의형해화되어있다. 46) 위와같은상황에서미국과같이포용성에바탕을둔증권형크라우드펀딩에관한엄격한규제는증권형크라우드펀딩시장자체의성장을제약하는요인중하나로작용했다. 이는상대적으로미국보다벤처캐피털에의한자금조달시장이원활하지않은상태에서증권형크라우드펀딩을벤처캐피털을대신한자금조달수단으로추구한영국등이소비자보호에관한제도외에는그중개기관에증권형크라우드펀딩운영에대한최대한의자율권을보장함으로써활성화에 4 1) 신현탁, 크라우드펀딩투자자에대한후견적보호의한계및펀딩플랫폼활성화방안 증권법연구 제 18 권제 3 호, 2017., 92 93 면. 42) Andrew A. Schwartz, op.cit.( 주 17) pp.904 905. 43) National Venture Capital Association, 2018 Year Book (2018. 3.), pp.14, 20. 44) Andrew A. Schwartz, op.cit.( 주 17) pp. 948 9. Lindsay M. Abate, One Year of Equity Crowdfunding: Initial Market Developments and Trends, U.S.Small Business Administration(2018. 4. 29.), p.4 5, 7. 4 5) 한국벤처투자협회, 벤처캐피탈마켓브리프, 2018. 9., 1 면. 4 6) 벤처기업협회, 2016 년벤처기업정밀실태조사, 2016., 40, 121 면 ; 한국벤처투자협회 ( 주 45), 1 면. 122 인권과정의 Vol. 479
크라우드펀딩규제경험을통해본한국핀테크산업규제의방향 성공한것과는구별된다. 가령, 영국의경우는증권형크라우드펀딩에대한규제기관인금융청 (Financial Conduct Authority, 이하 FCA ) 이 2014 년규칙을제정하기이전인 2011 년부터단순히중개업체의모델을취한 Crowdcube, 적극적투자자문및경영상태확인을하는 Seedrs 등다양한모델의증권형크라우드펀딩업체가활동하고있었고이에따라 FCA 또한특정중개기관의모델로중개기관의활동을규제하기보다는각중개기관의활발한중개활동을통해순투자가능자산의 10% 범위내에서비상장주식투자의위험을구체적으로고지받은투자자들에대해서폭넓은투자기회를제공하는것을목적으로해이루어지고있다. 47) 결과적으로보면포용성에바탕을둔미국의 Regulation Crowdfunding 제도와유사한엄격한규제체계의도입은한국에서증권형크라우드펀딩의도입을통해기대한신생 벤처기업에대한대안적자금조달수단으로서의활성화라는가장중요한정책목표달성에는역효과를낳았다. Ⅲ. 한국에서대출형크라우드펀딩의현황과규제체계, 그영향 1. 대출형크라우드펀딩의현황과평가 대출형크라우드펀딩은크라우드펀딩중기업이나개인이기존의금융기관의개입없이온라인플랫폼을통해대출계약을체결하는것을의미하며서버의중개없이이루어지는동등한 컴퓨터간네트워크를의미하는 P2P(peer to peer) 네트워크에빗대어한국에서는흔히 P2P 대출로불린다. 48) 한국에서대출형크라우드펀딩의성장은최근 2 년간폭발적으로이루어져 2015 년경까지만해도누적대출액이 400 억원을밑돌았으나 2016 년말에는 6,469 억원, 2017 년말경에는 2 조 3, 400 억원, 2018 년 9 월까지는 4 조 2,000 억원, 미상환대출액이 1 조 7,000 억원으로늘었고투자자도 18 만 9,000 명에이르렀으며, 관련대부업체의수도 2016 년 1 월경 16 개회사에서등록이의무화된 2018. 3. 2. 에는 104 개, 2018 년 9 월에는 193 개회사에이를정도로폭발적으로성장하면서국내대출시장에서무시할수없는영역을형성하고있다. 49) 그주된대출대상도 2015 년까지는개인을대상으로한소액대출이위주였으나그이후새로신축하는대규모건물에대하여사업성을평가하여공사자금을빌려주는대출인부동산 PF(project financing) 대출이급부상하면서일종의집합투자형대출이그중심을이루고있다. 가령, 부동산 PF 대출의누적액수는 2017 년말을기준 1 조 458 억원을기록한바있고, 2018 년 5 월기준대출잔액 1 조 907 억원중 4, 584 억원으로전체 42% 를차지하였으며 2018 년 9 월의경우에도취급액이 776 억원에이르는등다른대출형태보다그비중이크다. 50) 이러한한국의대출형크라우드펀딩현황은한국에비해앞선시기에대출형크라우드펀딩이활성화된국가로평가되는영국, 미국, 중국과비교해보면다음과같은유사점과차이점을보인다. 51) 47) Alma Pekmezovic & Gordon Walker, The Global Significance of Crowdfunding: Solving the SME Funding Problem and Democratizing Access to Capital, 7 Wm. & Mary Bus. L. Rev. 347(2016), pp.432 433, 437 438. 4 8) 윤민섭, P2P 금융에관한법적연구 금융법연구 제 9 권제 2 호, 2012., 452 면. 4 9) 크라우드연구소 (http://www.crowdinst.com/)(2018. 11. 14. 접속 ). 금융감독원, P2P 대출실태점검결과및향후계획 (2018. 11. 19.). 5 0) 크라우드연구소, 앞의사이트. 금융감독원, 앞의글. 5 1) 황성근, 온라인 P2P 대출서비스실태조사, 한국소비자원조사보고서, 2016., 15 면 ( 위세국가의전세계점유율합 인권과정의 2019 년 2 월 123
논문 우선위국가들과한국에공통된유사점은성 장 패턴이다. 한국의 대출형 크라우드펀딩은 2006 년머니옥션, 2007 년팝펀딩이각출현하면 서시작되었지만 2014 년까지만해도새로운신 규사업자의진입이이루어지지않으면서누적 대출액이 50 억원정도로거의산업으로서의존 재감이 없다가 2015 년부터 급속하게 성장하기 시작했다. 52) 이는세계적으로대출형크라우드 펀딩시장을주도하고있는영국, 미국, 중국의 경우도 유사하다. 세계에서 가장 먼저 대출형 크라우드펀딩을 2005 년 도입한 영국의 경우 2010 년총 1 억 1,000 만파운드수준에서 2013 년 경부터급속한성장을이루어 2014 년에는누적 대출액이 22 억 파운드에 이르렀고 2016 년에는 사업대출 12 억 3,200 만 파운드, 소비자 대출은 11 억 6,900 만파운드, 부동산건설관련대출은 11 억 4,700 만파운드에이를정도로성장했다. 53) 2006 년 무렵부터 대출형 크라우드펀딩이 시작 된 미국의 경우 역시 2013 년 31 억 달러에서 2014 년 87 억달러, 2015 년 290 억달러로 2013 년 부터급속하게대출액이늘면서성장했고, 2007 년도입된중국의경우는가장극적으로 2013 년 55 억달러, 2014 년 238 억달러, 2015 년 975 억달 러에 이를 정도로 짧은 기간에 놀라운 속도로 성장했다. 54) 차이점은 각 국가에서 대출형 크라우드펀딩 이활성화된시장과경쟁형태에서발생한다. 우 선영국의경우최초의대출형크라우드펀딩중 개업체인 Zopa 를중심으로소비자대출의형태로발전하다가 2010 년도이후에는 Funding Circle 과같은중개업체를중심으로중소기업에대한사업대출이가장큰부분으로성장했으며, 2015 년부터는부동산건설관련대출이별도분류될정도로성장을보이는등전반적으로는각부분사이에균형적인발전모습을보이고있다. 55) 미국의경우는이와달리 Prosper 와 Lending Cl ub 이라는 2006 2007 년경세워진두중개업체를중심으로무담보의소비자및중소기업에대한신용대출이시장의대부분을차지하고있다. 56) 미국에서대출형크라우드펀딩이위시장을중심으로발전한이유는 2008 년금융위기이후기존은행등의저신용소비자에대출이위축되면서다른비은행금융기관과마찬가지로대출형크라우드펀딩에의한위부분대출이활성화된것에서찾을수있다. 57) 마지막으로중국은세계에서가장높은국민들의현금보유율과국영은행들의예금에대한수신금리가낮아실질금리가마이너스상태인경제상황을배경으로 2, 000 여개가넘는대출형크라우드펀딩중개업체들이고금리의수익보장을조건으로하여경쟁적으로시장에진출하면서급속하게대출형크라우드펀딩이성장한바있으나한국과같이부동산 PF 대출에특정한분야에집중된형태는아니다. 58) 이에반해한국의대출형크라우드펀딩은부동산 PF 대출을최초로시도한테라펀딩이 계는 98% 에달한다 ). 5 2) 황성근, 앞의보고서, 33 면. 5 3) 유주선 / 강현구, P2P 대출의규제체계에관한연구 법조 제 727 호, 2018., 345 면 ; CCAF, op.cit., pp.42, 49, 53. 5 4) 황성근, 앞의보고서, 16, 27 면. 5 5) 황성근, 앞의보고서, 21 면 ; CCAF, op.cit., pp.13, 42, 53. 5 6) 황성근, 앞의보고서, 16 17 면 ; Forbes, The 4 Best P2P Lending Platforms for Investors in 2017--Detailed Analysis (2017. 1. 29.) 57) Jacob Gregory Shulman, Regulating Online Marketplace Lending: To Be a Bank or Not to Be a Bank?, 44 Rutgers Computer & Tech. L.J. 163(2018), pp.173 174. 58) Hungyi Chen & Chang-Hsien Tsai, Changing Regulations of Peer-to-Peer Lending in China, 36 No. 11 Banking & Fin. Services Pol y Rep. 13(2017), p.15. 124 인권과정의 Vol. 479
크라우드펀딩규제경험을통해본한국핀테크산업규제의방향 2014 년 12 경창업되면서부동산 PF 및건물 토지에대한대출 ( 이하 부동산대출 ) 이급속히성장하기시작해 2017 년말누적대출금이 1 조 4,700 억원정도로전체의 60% 를넘었고, 2018 년에도확장을지속하면서 2018 년 5 월기준전체대출잔액의 65% 를넘고있다. 59) 또한 190 여개가넘는다수의중개업체가경쟁중이며 1 위기업의점유율이개별시장의 40% 를넘지못하고있을정도로특정중개업체의모델이지배적이라고보기도어렵다. 60) 그런관점에서보면한국의대출형크라우드펀딩은그발전형태에서기존금융기관의대출이제약된부동산대출을중심으로급성장해기존금융기관에의해소외된수요시장을성장배경으로삼았다는점에서는미국과유사하지만전체적인성장형태는다수업체가경쟁하며급격하게성장해세계에서가장큰대출형크라우드펀딩산업을가지게된중국과아주유사하다고볼수있다. 2. 한국의대출형크라우드펀딩규제체계의특징한국의대출형크라우드펀딩에대한규제체계의특징은사실상일체의규제를하지않은가운데시장형성이이루어졌으며그이후도입된규제역시최소한도의자율규제에그치고있다는점이다. 무엇보다시장이급속히확대되고그대출영역이소비자신용대출에서집합투자형대출로완연히이행하던 2017 년까지도사실상아무런규제가없었고이러한규제체계의공백상태는시장자체내경쟁을통해크라우드펀 딩중개기관이주도하는형태의대출유형과거래모델을형성하게된다. 우선대출유형에관해서보면대출형크라우드펀딩의초기단계에만해도한국의대출유형으로는자금공급자와자금소비자간의직접적인소비대차계약의체결을전제로하는소비대차계약형, 금융기관을매개로자금공급자가담보제공자의지위를가지게되는담보제공위탁계약형, 자금공급자와자금수요자사이에는직접적으로계약관계없이금융기관과자금수요자간에대출계약이체결되고자금공급자는원리금수취권을취득하는원리금수취권매매형의세가지가있다고알려졌었다. 61) 그런데집합투자형의대규모대출로전환하는과정에서상대적으로관리가용이하며법적으로도채권양도통지등별도의추가적인절차가필요없는대부업체를이용한원리금수취권매매방식이지배적인모델로자리잡게된다. 62) 또한중개업체가주도하는거래관행이시장의일반적현황으로자리잡게된다. 부동산대출, 특히대출형크라우드펀딩의성장에결정적이었던 PF 대출은부동산개발관련특정프로젝트의사업성을평가하여그사업에서발생할미래의현금흐름을대출원리금의주된변제재원으로하는금융거래로서대출을함에있어서그상환능력에대한판단은그프로젝트에대한사업성평가를포함하며이를위해서는일반적 추상적기대를넘어사업부지의매매계약에대한유효성등사업의지연가능성을일으키는법률적 사회적요인에대한개별적 구체적판단을요구하는대출이다. 63) 이에따라기존의금융기 5 9) 크라우드연구소, 앞의사이트 ; 금감원, 앞의글및 https://www.terafunding.com/more/about (2018. 11. 21. 접속 ). 6 0) 연합뉴스, P2P 업계 1 위 테라펀딩 누적대출액 5 천억원돌파 (2018. 11. 13. 자 ). 6 1) 윤민섭, 앞의주 48) 논문, 459 470 면. 6 2) 황성근, 앞의보고서, 34 면에서는피플펀드와팝펀딩을담보제공위탁계약형대출모델을취하고있는소수업체들로지목하고있으나현재는위업체들도원리금수취권매매형을취하거나담보제공위탁계약형대출모델과병렬적으로채택하고있다. 63) 대법원 2011. 10. 13. 선고 2009 다 80521 판결. 인권과정의 2019 년 2 월 125
논문 관이라도이러한개별대출의적격성을판단하기위해서다양한정보에대한조사가필요한데상대적으로소액을투자하는대출형크라우드펀딩투자자들이이를구체적으로조사하기는어려웠고자연스럽게현재시공단계, 관련된법률적분쟁여지, 대출자의상환능력과관련대출여부등에관하여중개업체가제공하는정보의틀안에서투자자들이대출여부를판단할수밖에없어관련정보의조사 판단에중개업체의주도적역할이강조될수밖에없었다. 64) 이렇게조성된시장상황에서대출형크라우드펀딩에대한최초의규제는 2016. 7. 1. P2P 대출가이드라인 ( 이하 가이드라인 ) 제정결정에따라 2017. 2. 27. 금융감독원이가이드라인을제정하고, 이를실효적으로규율하기위해 2017. 8. 29. 대부업등의등록및금융이용자보호에관한법률 ( 이하 대부업법 ) 시행령이개정되어등록을전제로한대부업영업이 2018. 3. 2. 이후부터의무화되면서현실화되었지만그규제의틀은새로운체계를만들기보다는기존에형성된시장의현황을그대로인정하고대출형크라우드펀딩중개업체의운영형태나행위를직접규제하기보다는최종적으로대출을담당하는대부업체에대하여등록의무와일정한겸업금지의무를부과하는최소한에그쳤다. 65) 무엇보다먼저시행된가이드라인은시장현실을그대로인정해 P2P 대출투자자와차입자에대한대출정보중개를업으로하는 P2P 대출정보중개업자로중개업체를규정하면서도중개업체에관하여어떤설립에관한요건이나자격을요구하지않고다만중개업체에차입자와투자자에제공할정보의최소한만을규정함으로써그규제를최소화했다. 가령신용대출과담보대출이혼재된부동산 PF 대출에관해투 자자에대해중개업체가확인 제공해야할정보는가이드라인에따르면신용등급, 대출목적, 결산재무제표, 자산및부채현환, 상황계획, 담보물에대한감정평가서, 선순위채권현황, 상환계획, 담보처분계획정도를확인하고투자위험과차입자에관한사항, 계약의해지 해제등유의해야할사항을고지하면충분하고구체적으로어느부분까지확인해고지해야하는지를구체화하지않았으며그마저도대출을실제담당하는대부업체가확인하도록의무를부과하고있다. 66) 투자자를실질적으로보호하는유일한제약은투자금액제한이지만소득요건을갖추지못한투자자의경우 1 개중개업체에대해연간 1 천만원, 동일차입자에대하여 500 만원을투자할수있도록제한했을뿐증권형크라우드펀딩에서볼수있는엄격한규정은찾기어렵다. 더욱이이러한최소한의가이드라인의준수여부도어디까지나각대부업체를통해감시되는형태로이를준수할때대부업법제 7 조의 3 제 1 항, 시행령제 4 조의 4 제 1 항에서규정하고있는자기자본의 10 배이내에서만대부할수있도록한총자산한도의제한에서적용예외로하는한국에서보기드문유인제공형자율규제의형식을취했다. 가이드라인과달리법령으로서강제력을가진개정대부업법시행령역시중개업체와연계된대부업체에대하여이를금융위원회에등록하도록하고금융위원회등록대부업체에대해총자산한도에대한예외를규정하여가이드라인규제체계의법적기반을마련하고 ( 대부업법시행령제 2 조의 4, 제 4 조의 4 제 2 항 ), 대부업법에따라금융감독원의검사권한을확보했지만 ( 대부업법제 12 조제 2 항 ) 그외에는위와같이등록된온라인대출정보연계대부업체에게그외 64) https://www.terafunding.com/invest(2018. 11. 27. 접속 ) 6 5) 유주선 강현구, 앞의논문, 360, 364 365 면. 6 6) 가이드라인 2. 연계금융회사의 P2P 대출정보중개업자에대한확인사항. 126 인권과정의 Vol. 479
크라우드펀딩규제경험을통해본한국핀테크산업규제의방향 일반적인대부업이나대부중개업을금지하는의무를부과하는데그침으로써 ( 대부업법시행령제 10 조제 2 항 ) 이미형성된시장에의개입을최소화했다. 3. 한국의대출형크라우드펀딩규제체계의산업에대한영향과문제점이렇게시장의현실을인정하고업계의자율규제에의존하는형식의한국의대출형크라우드펀딩규제체계가관련산업에미친가장큰영향은규제의공백속에대출형크라우드펀딩이평균 14% 를전후한중금리시장을매개로하여급속하게성장할수있었다는점이다. 67) 그런점에서보면한국의규제체계는세계에서가장급격히대출형크라우드펀딩이성장한중국의규제체계와많은점에서닮아있다. 중국의경우대출규모가 238 억달러, 중개업체가 1,500 여개이르던 2014 년까지도규제당국은은행에대하여중개업체와격리하도록한것과관련중개업체중사기범죄를저지른업체에대한부분적단속외에아무런조치를취하지않았다. 68) 중국에서대출형크라우드펀딩에대한최초의규제가시작된것은수익보장을매개로한중개업체의사기행위가심각한사회문제로제기된 2015 년 7 월중국정부가체계적공시, 자금의제 3 자예탁등을담은 인터넷금융의발전을위한지도의견 이라는지침을공표하고중국은행감독위원회 (CBRC) 를그규제기관으로지정하면서이다. 69) 중국은행감독위원회는 2016. 8. 24. 에 8 장 27 조로된중개업체의대출관련정보전달매체로의역할한정, 투자자의투자한 도제한 ( 개인 1 업체당 20 만위안, 총액 100 만위안 ), 대출과정에서의현금의별도은행계정을통한관리, 대출관련정보의웹사이트게시등을핵심으로하는임시규제조치를발표하면서현재에이르고있다. 70) 중국규제의또다른특징은대출형크라우드펀딩업계의자율규제의형식을강하게취하고있다는점이다. 위지침이마련된이후인 2015 년 12 월에설립된전국인터넷금융연합 (NIFA) 은대출형크라우드펀딩의중개업체의대출액, 거래자료, 연체율등을공시하면서자체규제를강화하고있고, 대출형크라우드펀딩의중개업체의신용도를평가하는업체들이다수경쟁하면서관련업체들의신용도를공시하는방식으로자율규제의실효성을강화하고있다. 71) 물론각투자자나중개업체들의자율규제역량이충분하지않은가운데이루어지는자율규제는투자자보호측면에서심각한문제점을드러내는경우가많다. 한국과규제체계가가장유사한중국의경우대출형크라우드펀딩의성장과정에서수익보장약정을매개로해후속투자금에서돌려막기식으로선행투자금의이자와원금을지급하는다단계사기방식으로단기간운영하는행태가다수나타나면서 2015 년 852 개, 2016 년 601 개의중개업체가파산에이른바있다. 72) 이제대출형크라우드펀딩이본격적성장한지 2 년정도밖에안되었지만한국의경우도유사한문제가벌써심각하게제기되고있다. 금융감독원의 2018 년온라인대출정보연계대부업체에대한검사결과당시검사대상이었던 178 개대부업체중 20 개업체에서직접적인사 6 7) 금융감독원, 앞의글에의하면대출형크라우드펀딩의평균금리는 12 16% 이다. 68) 황성근, 앞의보고서, 29 면 ; Hungyi Chen & Chang-Hsien Tsai, op.cit., pp.19 20. 69) 황성근, 앞의보고서, 29 면 ; Hungyi Chen & Chang-Hsien Tsai, op.cit., p.20. 70) Hungyi Chen & Chang-Hsien Tsai, op.cit., p.21. 71) Id. 72) Id., pp.14, 16 17. 인권과정의 2019 년 2 월 127
논문 기 횡령과같은범죄연루사실이발견되었을뿐아니라대출액 10 위권이내업체들상당수에서도투자자들의돈을돌려막기하는방식으로연체율을관리하거나동일한담보를각기다른대출에이중으로제공하는것과같은각종부정행위가적발된바있다. 73) 가장심각한문제는대출을실제담당하는온라인대출정보연계대부업체가독자적으로대출을실행하는기관이아니고중개업체와직원, 사업장을공유하는형식적회사로운영되면서중개업체에대한견제기능을전혀수행하지못하는상황이발생하고이에따라대출이중개업체자신또는이해관계인에게이루어지는등자율규제가작용하지못하는구조가형성되고있다는점이다. 74) 그런관점에서보면한국의대출형크라우드펀딩산업의현재상황은지금까지와같은방관내지최소한도의자율규제를넘어중개업체의부정적영업행위, 대출과정의독립적이행을위한새로운규제체계의수립이요구되는시점이라고볼수있다. 이에따라금융감독원은기존의가이드라인을개정해시장의지배적대출형태인부동산 PF 대출을중심으로중개업체의조사 공시의무를강화하고이해상충관계에대한감시강화를그주된내용으로하는새로운가이드라인개정안을 2018. 12. 11. 에제시한바있다. 75) Ⅳ. 크라우드펀딩규제경험을통해본한국핀테크규제의방향 1. 크라우드펀딩의특징과전통적규제체계적용의문제점 증권형 대출형의구분과상관없이크라우드펀딩은전통적인금융과명확히구분되는특징을공통적으로가진다. 우선자금공급자에대하여은행이나증권회사와같은전문적금융기관이예금채무를부담하거나증권을중개하고시장을조성하는전통적금융과달리크라우드펀딩에서중개업체는자금공급자와자금수요자가상호정보를검색해참여할수있는시장으로서의플랫폼 (platform) 을제공해다수자금공급자와자금수요자간의직접금융을매개하는역할을한다. 이러한형태의정보제공에의해매개되는다수가참여하는직접금융의이상적인특징은전통적인금융기관의기준에의하면자금을공급받을수없었던자금수요자들이집단으로서자금공급자들의선택에의해투자형태로제공되는자금을제공받을수있고그과정에서자금공급자는단순한금융거래를넘어자금공급자와상호경험을나누고공유한다는것인데대출형크라우드펀딩초기에활성화되는개인에대한소비금융형태의대출과보상형크라우드펀딩인 Kickstarter 와같은경우가이러한이상을극대화한형태라고볼수있다. 76) 하지만위와같은이상적요소는크라우드펀딩이초기의자발적기부의수준을넘어투자로변환되고중개업체가비영리공익활동의수준을넘어그중개수수료를수익원으로하는핀테크기업으로성장하는과정에서수익을목적으로하는투자자들을중심으로재편되면서상당부분희석화되는것이보통이고그과정에서보다중요하게등장할수밖에없는것이전통적인금융기관에서와같이적절한투자자보호방안이다. 7 3) 금융감독원, 앞의글 7 4) 금융감독원, 앞의글. 7 5) 금융감독원, P2P 대출가이드라인개정방안및법제화방향 (2018. 12. 11). 76) Kathryn Judge, The Future of Direct Finance: The Diverging Paths of Peer-to-Peer Lending and Kickstarter, 50 Wake Forest L. Rev. 603(2015), pp.618 619. 128 인권과정의 Vol. 479
크라우드펀딩규제경험을통해본한국핀테크산업규제의방향 더욱이크라우드펀딩은그형태와상관없이자금수요자의관련프로젝트가실패했을때투자자가직접적인자금회수를기대할수없는순수투자결정에가까운반면투자결정과정에서정보의한계로중개업체의투자에대한선별능력에압도적으로의존할수밖에없고이러한점은세계에서가장먼저크라우드펀딩이나핀테크관련산업이꽃피웠으며투자자들이상당정도금융지식을갖춘영국의경우도마찬가지이다. 77) 문제는자발적인다수자금공급자와자금수요자간의직접적인투자를매개로한거래와경험공유라는크라우드펀딩의특징이전통적인금융규제와적절히조화되지않는다는점이다. 전통적인금융규제, 특히 2008 년금융위기이후금융규제의흐름은각종새로운금융현상에대한허용적 (permissive) 인입장에서금융위기의재발을막기위해각행위에대하여구체적인규정을두고제한 (restrictive) 하는입장으로강화된바있다. 78) 위와같은구체적인각개별행위를제한하는규제를초기부터그대로도입할경우크라우드펀딩의장점이나타나지않거나최소한의범위내에서머물면서새로운금융으로서의크라우드펀딩이활성화되지못한다는것은세계에서가장신생기업에대한자금공급이활발한미국의 Regul ation Crowdfunding 이나정부의적극적인지원에도활성화되지못하고있는한국의증권형크라우드펀딩, 대출형크라우드펀딩중개업체에은행과같은규제를적용하면서대출형크라우드펀딩이극히미미한정도수준에머무르고있는이탈리아와프랑스의사례가이를충분히입증한다고볼수있다. 79) 그렇다고일정한성장이이루어지고부작용 이나타나는가운데도일체의규제를하지않고이를방치하는경우기존의금융에의해충족되지못하는신생기업에대한대체적자금공급이아니라지나친위험성때문에기존의금융에도엄격하게제한되는영역에자금이편중되거나사기적행위의범람으로크라우드펀딩이라는제도의장기적성장을저해할수있다. 최근대규모구조조정을앞두고있는중국이나지나치게부동산대출쪽에편중된채각종위험지표를보이고있는한국의대출형크라우드펀딩산업의현황이대표적인사례로볼수있다. 80) 2. 새로운탄력적규제체계의모색필요성크라우드펀딩의사례에서보여주듯이핀테크산업은기존의금융산업과구별되는특징으로전통적규제접근방식, 특히아직형성단계에있는핀테크기업의개별행위자체를세세히규제기관이정하여규제하는방식과는부조화되는측면을가진다. 아직그구체적인운영형태나특징이드러나지않은신생산업단계인핀테크산업에각개별행위를규제하는전통적규제방식은산업자체의형성을질식시켜버릴가능성이높다. 이에따라핀테크산업에대해기존의금융규제와다른규제체계가세계곳곳에서실험중이다. 대표적으로는일정한자격을갖춘핀테크기업에대하여적절한안전장치를갖출것을요건으로하여규제의제약없이일정한기간동안자유롭게새로운금융상품을출시하고기술을기존금융에접목하도록하는샌드박스 (sandbox) 로불리는규제체계를예로들수 77) CCAF, op.cit., pp.35 38. 78) Dirk A. Zetzsche, et. al., op.cit., pp.48 49. 79) Eugenia Macchiavello, Peer-to-Peer Lending and the Democratization of Credit Markets: Another Financial Innovation Puzzling Regulators, 21 Colum. J. Eur. L. 521, (2015), pp.547 548. 8 0) 아시아경제, 中 P2P 시장더옥죈다 중소플랫폼폐쇄검토 (2018. 11. 30. 자 ). 인권과정의 2019 년 2 월 129
논문 있는데영국, 싱가포르, 홍콩, 룩셈부르크등기존의금융중심지국가를포함한 16 개국에서실험적으로도입중이다. 81) 한국에서도기존의금융사업자와회사의신청에따라혁신금융사업자를심사해혁신금융서비스에대하여규제를면제해주는형태의유사입법이금융혁신지원특별법이라는법률로 2018. 12. 7. 국회본회의의심의를통과한바있다. 하지만샌드박스역시대체로특정부분에서요건을갖춘기업에대해한시적으로적용되는형태이며그운영에관해서는지속적으로규제기관의모니터링과규제기관과기업간의상호원활한의사소통을요구한다는점에서일정한지침하에운영상자율을보장하던영국의기존규제체계와크게다를바없다. 82) 오히려기존보다각종심사절차를강화한위제도는어디까지나규제기관의원활한모니터링과경험습득을통한적절한규제를전제로하며상대적으로엄격한자격요건때문에 2017 년까지는관련허가를받은핀테크기업수도아주적어금융실험을통한활성화와규제의방향설정이라는그제도목적을달성할수있는지도의심되는형편이다. 83) 따라서아직핀테크의초기단계인한국에현재필요한것은미국의 Regul ati on Crowdfundi ng 의입법례를추종한자본시장법의증권형크라우드펀딩이사실상실패한것처럼어떤특정입법례나제도를그대로추종하는것이아니라한국의현실과실정에맞는금융제도를탄력적으로만들어가는일이라고보인다. 그개별적 구체적인내용은핀테크산업의각부분과단계에따라각기다르므로각개별로달리언급되어야할것이지만그대강의방향은한국의증권 대출형크라 우드펀딩의경험에서알수있는다음의두가지를포함해야한다. 먼저일정한규모이하의소액투자나연간거래액이나대상고객이상대적으로작은규모에머무는핀테크기업에대하여기존의금융기관과유사한정도로진입기업의요건이나그구체적행위태양을규제해서는안된다. 증권형크라우드펀딩에대해자본시장법에서각종행위규제를적용해소극적중개행위정도에그치도록설계한다음그실제를담당할온라인소액투자중개업자에대해 5 억원이상의자기자본요건등을규정함으로써 ( 자본시장법제 117 조의 4 제 2 항 ) 시장이형성되기도전에이를형성할기업에대한진입규제와행위규제를동시에하여산업자체를초기단계에서질식시킨것이좋은사례다. 반면그투자금액에아무런제한이없거나거래액에제한이없을경우대출형크라우드펀딩에서의부동산 PF 대출편중사례에서보이듯이다수의투자자를거액의고위험투자에대해관련정보의정확한평가없이노출시킬수있는위험이존재한다. 이러한방식의소액투자나소규모거래액에대한규제예외는과거대부업법의등록면제에서보듯이우리에게도낯선제도가아니며, 샌드박스규제방식채택등을포함한적극적노력을통해아시아지역내핀테크관련산업에관해선도적국가로부상하고있는오스트레일리아등이취하고있는입장이기도하다. 84) 두번째로위와같은규제면제를통해핀테크산업이어느정도의성장을보일때기존과같이각종핀테크기업의인 허가에집중하기보다는투자의중개기능과실제투자의집행기 81) Dirk A. Zetzsche, et. al., op.cit., pp.45 46, 65 66. 82) Id., pp.68 77. 83) Id., pp.89 91. 8 4) 성희활, P2P 대출형크라우드펀딩의법적성격과자본시장법적규제체계수립에관한연구 기업법연구 제 30 권제 4 호, 2016., 73 74 면 ; Dirk A. Zetzsche, et. al., op.cit., pp.55 56, 73, 82 83. 130 인권과정의 Vol. 479
크라우드펀딩규제경험을통해본한국핀테크산업규제의방향 능을담당하는기관사이의분리및중개기능을담당하는기관의관련정보검증의무에관해서는규제기관의관련규제권한을명확히확보하고그규제관련집행기능을활성화해야한다. 이를소홀히하거나중개업체의자율규제의영역에계속방치할때에는한국의대출형크라우드펀딩에서볼수있듯이표면적으로는정보기술을통해중개기능만을담당하는핀테크관련기업이그영역을넘어실제투자행위에직접적이해관계를가지게됨으로써금융투자자의신뢰를저하시켜사실상산업의장기적발전을어렵게한다. 대출형크라우드펀딩에대하여상대적으로약한규제를하고있는영국의경우도중개업체에대하여투자자의자금과중개업체의자금을별도의자금으로분리관리하고이를제 3 의기관에위탁하거나관련자금을보관할경우별도의신인의무를부과하는동시에투자결정에관해중개업체에서필요한정보를공시해야할의무를부과하고관련규제권한을 FCA 에통일적으로폭넓게부여함으로써그로인한문제를막고있다. 85) Ⅴ. 글을마치며기술과결합하여형성단계에따라다양한모델로의발전의모습을보이면서때로는폭발적으로성장하는핀테크와같은새로운산업에대한적절한규제는그에관한확립된정답이없다는점에서아주어려운문제이다. 따라서한국과금융환경이다른국가의특정규제모델에서정답을찾기보다는관련기업들에게그시장에의영향이크지않은적절한범위내에서자유로운경쟁을통해한국에가장적합한거래모델을찾아갈수있는공간을창출하는동시에규제기관이그과정에서핀테크기업의행위를 모니터링하고상호의사교환을통하여금융투자자의신뢰를파괴할수있는남용행위를효과적으로차단해나갈수있는방향의규제가무엇보다필요하다. 앞에서그규제방식으로언급한산업의초기단계에서소액투자및거래를중심으로한규제면제, 이를통해유도어느정도성장이후단계에서투자중개기능과집행기능의분리와중개기능을담당하는기관의관련정보검증의무의확보와같은탄력적규제를위한최소한의규제틀조차도규제기관이인 허가를통해관련기업의시장진입을원천적으로차단하는방식으로비교적손쉽게규제하던한국의전통적규제방식보다규제기관의기술발전과시장에대한이해, 적절한시장개입방식에대한연구와노력, 위험감수를요구한다. 전통적인인 허가중심의규제에익숙한그동안의틀로서는그만큼불안한길이겠지만이제태동하기시작한핀테크산업의성장을위해서는위험의감수는필수적이다. < 참고문헌 > 설민수, 블록체인기술의대강과암호화폐의규제및그접근방법 사법 제43 호, 2018. 성희활, P2P 대출형크라우드펀딩의법적성격과자본시장법적규제체계수립에관한연구 기업법연구 제30 권제4 호, 2016. 신현탁, 크라우드펀딩투자자에대한후견적보호의한계및펀딩플랫폼활성화방안 증권법연구 제18권제3 호, 2017. 유주선 / 강현구, P2P 대출의규제체계에관한연구 법조 제727호, 2018. 윤민섭, P2P 금융에관한법적연구 금융법연구 제 9 권제 2 호, 2012. 8 5) 유주선 / 강현구, 앞의논문, 348 349 면. 인권과정의 2019 년 2 월 131
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