제 29 권 4 호통권 641 호 영국 BBC 공영방송의칙허장갱신 : 공영방송지배구조와규제체계변화를중심으로 정은진 * 1) BBC 의재원, 법적의무와권한은의회의법률이아닌, 국왕이부여하는칙허장 (the Royal Charter) 에의해규정된다. 칙허장은 BBC 의설립목적과공적목표부터, 재원과조직형태, 규제체계등을규정하고있다. 따라서칙허장을 BBC 의헌법이라일컫기도한다. 칙허장은 1927 년최초로발부된이래, 문화미디어체육부장관의주도하에약 10년간격으로갱신되어왔다. 2016 년칙허장만료를앞두고지난 2년동안영국문화미디어체육부 (DCMS) 존위팅데일 (John Whittingdale) 장관은사회각계의의견을수렴하여 BBC 의개혁에관한녹서및백서를발간하였다. 이를바탕으로작성된새로운칙허장갱신이 2016 년 12월에국왕에의해최종승인되었다. 이번칙허장은 2017년 1월부터발효되며 2028년까지유지된다. 이번칙허장은 BBC 에대해제기되었던외적, 내적문제의식을반영하듯대대적인혁신을담고있다. 이번칙허장갱신에따라 BBC 의지배구조는기존트러스트 / 집행이사회가분리된이원적거버넌스체제에서단일이사회체제로변경되었다. 또한 BBC 트러스트를폐지함에따라 BBC 에대한일부규제권한을외부기구인오프콤에이관하였다. 칙허장과협정서는오프콤에크게세가지의규제권한을부여하였다. 그세가지는 (1) BBC 내용심의기준마련, (2) 경쟁상황규제, 그리고 (3) BBC의성과측정이다. 본고는변화하는미디어환경에서영국이자국공영방송의성과와위기를어떻게적시하고어떠한제도개혁을단행하였는지살펴보고자한다. 이를통해차세대공영방송의과제를이해하고국내공영방송제도개선에대한타산지석의교훈을제시할수있을것으로기대한다. * 정보통신정책연구원방송미디어연구실연구원, (043)531-4103, jean@kisdi.re.kr 1
목차 적독립성을유지하고공적책무를수행 하기위해서는공영방송의개념과목적 Ⅰ. 서론 / 2 Ⅱ. BBC 의성과및위기에관한최근논의 / 3 1. BBC 의성과에관한논의 / 3 2. BBC 의위기에관한논의 / 5 Ⅲ. 2017 년칙허장갱신과지배구조변화 / 7 1. BBC 칙허장갱신의내용 / 7 2. BBC 지배구조의변화 : BBC 트러스트 집행이사회이원적거버넌스에서단일 BBC 이사회체제로 / 9 Ⅳ. 오프콤의 BBC 규제 / 12 1. 내용심의기준 (content standards) 마련 / 13 2. 시장경쟁상황 (competition) 감독 / 15 3. BBC 의성과 (performance) 측정 / 18 Ⅴ. 결론및시사점 / 21 1. 영국내반응 / 21 2. 시사점 / 22 I. 서론 공영방송이란무엇인가? 공영방송은 민영방송과달리수신료등의공적자금 을바탕으로공적기구에서운영하는비 영리적, 비상업적인매체이다. 다시말 해, 상업적이해관계나정치권력으로부 터독립되어민영방송과는차별화된서 비스를제공하고공적가치를수행한다 는독특한임무를지닌다. 그러나현실 세계에서공영방송이실제로정치경제 에대한명확한법규정과공통인식이뒷받침되어야한다. 또한시대와환경에맞는합리적인지배구조와규제체계가필요불가결적요소라하겠다 ( 강상현, 2013). 영국정부가공영방송 BBC를인허하는왕실칙허장갱신을앞두고도마위에올린 어려운질문들 (hard question) 도같은취지에서단행되었다. 질문에는 BBC의목적, 허용범위와규모, 거버넌스와규제등하나같이가볍지않은쟁점이포함되었다. 그러나영국사회가던진 어려운질문들 은단지 BBC만의숙제가아니다. 국내시민사회와언론계도현행공영방송지배구조와규제체계에대한전향적인개혁을주문해왔다. 또한공영방송개혁의필요성부터구체적인개선방안에대해첨예한견해차이가노정되어있어결론에이르기까지의과정이순조롭지않은것도사실이다. 본고는변화하는미디어환경에서영국이자국공영방송의성과와위기를어떻게적시하고어떠한제도개혁을단행하였는지살펴보고자한다. 이를통해차세대공영방송의과제를이해하고국내 2
영국 BBC 공영방송의칙허장갱신 : 공영방송지배구조와규제체계변화를중심으로 공영방송제도개선에대한타산지석의교훈을제시할수있을것으로기대한다. Ⅱ. BBC 의성과및위기에관한최근논의 1. BBC 의성과에관한논의 1920년대에영국에서출범한 BBC(British Broadcasting Company) 는설립이래영국국민이익의수탁자역할을수행하는공영방송으로서눈부신성과를자랑해왔다. 오늘날영국정부는 BBC를두고 영국을대표하는문화 경제 외교적힘이자, 거의모든영국국민뿐만아니라국경너머 1억명의삶에영향을끼치는 막강한공영방송으로평가하고있다 (DCMS, 2016b: 5). 영국방송시장은지상파방송이차지하는비중이크다. 지상파방송시장은다시 BBC 중심의공영체제와 ITV 중심의민영체제로이원화되어있는데, 그중에서도 BBC는영국의 TV 시청자 33% 를점유하며영국성인 96% 에대한도달률을자랑한다 (DCMS, 2016b; BBC, 2016a). 1) BBC 가운영하는웹사이트 (bbc.com) 의방문자는 2015 년 1 월동안 1 억명을기록했으며, 주문형서비스 (BBC iplayer) 는 2015 년영국성 인의 32 퍼센트가이용하고있는것으로집계된다 (Ofcom, 2015; 2016d). BBC 는유럽권역의타공영방송사에비해규모가상당하다. BBC 는기본적으로광 고재원이없다. 대신영국의 TV 수신가구에연간 145.50 파운드 ( 약 25 만원 ) 씩 2) 부과 하는수신료기반의공적기금으로운영된다. BBC 의 2015/16 회계연도매출은총 4,827 백만파운드이며이중수신료재원이 3,743 백만파운드를차지한다. 특히, BBC 1) BBC 채널의상위 4개채널을살펴보면, 2015년기준 BBC One 은 21.9%, BBC Two 는 5.7%, CBeebies 는 1.4%, BBC Three 는 1.2% 의연간평균시청점유율을기록하며영국국민에게사랑받고있다 (Eurodata, 2016). 2) 영국의 TV수신료는 2010년부터현재 (2017년 3월 ) 까지 145.50 로동결되어있다. 칙허장갱신에따라 2017년 4월에 147.00 로인상하며, 향후 5년간소비자물가지수와연동하여인상률을유지할계획이다. 3
가수신료로거두는 TV사업부문지출이총 26억파운드 ( 약 3조 6,300억원 ) 로전체 TV방송시장의 19.1% 에달한다 (Ofcom, 2016d). BBC에는제한적으로상업서비스가허가되어있다. 대표적으로 BBC 월드와이드 (BBC Worldwide Ltd.) 는 < 닥터후 (Doctor Who)> 등의 BBC 킬러콘텐츠를해외에판매하며연간 10억파운드이상 ( 약 1조 5,400억원 ) 의상업적인수익을창출하고있다. 한국의 OTT서비스푹 (Pooq) 도 BBC 월드와이드와의계약을바탕으로 2016년 4 월부터 BBC News 및 Cbeebies 채널의라이브스트리밍과유명드라마의다시보기콘텐츠를제공하고있다. [ 그림 1] BBC 와주요국공영방송의총매출액및수익구조비교 ( 단위 : 백만유로 ) 주 : BBC( 영국 ) 는 2015/16 회계연도기준 3), France Télévisions( 프랑스 ) 와 Rai( 이탈리아 ) 는 2015년기준, ARD 및 ZDF( 독일 ) 는 2014년기준자료 : BBC Annual Report 2015/16, France Télévisions Rapport Annuel 2015, Rai Reports and financials 2015, ARD 홈페이지, 4) ZDF Jahrbuch 2015. 3) BBC의매출액을국가간비교를위하여이를연평균유로화로환산하였다. 파운드화로보았을때, 2015/16 회계연도총매출액은총 48억이며이중수신료는 37억을차지한다. 4) ARD 매출액자료출처 : Gesamterträge der ARD http://www.ard.de/home/intern/fakten/gesamtertraege_der_ard/1015672/index.html 4
영국 BBC 공영방송의칙허장갱신 : 공영방송지배구조와규제체계변화를중심으로 BBC는세계적인 소프트파워 와더불어전문직엘리트주의를기반으로뉴스보도의공정성강령과정치적독립성을유지하며세계적인보도매체로부상하기도하였다 ( 조항제, 2014). 역사적으로많은미디어학자들이영국공영방송의구조적특징을 공식적자율시스템 (Kelly, 1983) 또는 북아틀란틱자유미디어시스템모델또는자율적전문가모델 (Hallin & Mancini, 2004) 으로분류한다. 이는 BBC가비교적정치권력으로부터독립적이며특정정치이념에편향적이지않다는것을뜻한다 ( 정용준, 2014). BBC는수에즈위기보도, 북아일랜드사태보도, 포클랜드전쟁보도등민감한사안에대해영국정부와의마찰을불사하고불편부당하게보도했다는명성을쌓은바있다 ( 이준웅, 2008). BBC의성과와독립성을담보한기저에는 BBC의독특한지배구조가뒷받침한다. BBC의역할과권한은의회의입법이아닌왕실칙허장에의해 10년간격으로결정되기때문에정부와시장의영향을성공적으로견제하고있다 (Hanretty, 2011). 또한 BBC의최고의결기구이자내부감독기구인 BBC트러스트 (BBC Trust, 전 Board of Governors) 는 BBC가독립성을유지하고자율적으로성과를관리하는데이바지해왔다 ( 주정민, 2012; Blumler, 2016). 2. BBC 의위기에관한논의 매체와콘텐츠플랫폼의급증으로인해각국공영방송서비스의시장지배력이약화되고있다. BBC는일찍이 1950년대부터상업방송 (ITV 등 ) 과경쟁체제를구축해왔다. 최근에는다양한유료채널과뉴스서비스, 개방인터넷망을이용하는글로벌 OTT 서비스등신유형미디어서비스가등장함에따라시청에대한결정권이방송사업자에서시청자로급격히이동하고있다 (Blumler, 2016). 오프콤의아동미디어소비실태보고서에서도, 8~15세인구의 TV 시청행태에서 VOD 콘텐츠가압도적인우위를점하고있다는사실이확인되었다 (ESRO, 2016). BBC는이러한환경변화를수용하여젊은연령층을타깃으로하던 BBC3 채널을 2016년 2월부터주문형서비스로이관하여전면온라인화하는파격적인결정을내리 5
기도하였다. TV시청자층은점차노령화되고있는상황에서정부가 75세이상가구에대해수신료를면제함에따라 BBC의재정적인어려움이예견되고있다. 상업미디어기업은이에가세하여수신료기반공영방송재원제도가현재의미디어소비행태를반영하기에적합한가에대해공방을벌였다 (Dailymail, 2016; The Sun, 2015; The Telegraph, 2015). BBC의제작물에대해서도대부분이런던거주, 백인, 중산층, 중장년남성시청자에이맞춰져국민전체를대변하지못한다는지적을받았다 (the Guardians, 2016c). 또한정부의친유럽정책을옹호하는방송분량이탈유럽진영견해를다루는분량보다많은등 BBC의보도가공정하지않다는고발도있다 (Aitken, 2013). BBC 의시장지배력에대한문제도제기되었다. BBC의상업서비스 ( 특히, 해외판매 ) 가자사의공공서비스로부터부당한이익을취하고시장질서를교란할수있다는우려도제기되었다 (DCMS, 2016b). 뿐만아니라최근지미새빌 (Jimmy Savile) 스캔들은 BBC트러스트의명성에흠을내기에충분하였다. BBC의 국민 MC 로왕실의작위를받기까지한지미새빌이생전수백건에달하는성범죄를저질렀다는의혹이세상에밝혀졌다. BBC의경영진이새빌의범죄를방조했을뿐만아니라내부고발성시사프로그램 뉴스나이트 (Newsnight) 의검열을유도했다는의혹까지일자 BBC의거버넌스를비판하는여론이이어졌다 ( 김지현, 2016; Aitken, 2013). 대형신문사들은 1990년대부터 BBC의내적비효율성과관료주의에대해 책임지지않고, 비효율적이며, 무능하고, 이기적이며정보를공개하지않는다 며강력히항의해왔다 (Hesmondhalgh, 2010: 81; 강상현, 2012 재인용 ). 이번칙허장갱신을검토하는과정에서자문패널로임명된상업미디어기업의수장들은 BBC가시장질서를해친다고주장하며 BBC의역할과규모를축소할것을촉구하였다 (Blumler, 2016). 이에대항하여 BBC는그정체성과존립의정당성을피력해야하는요구에당면하였다. 6
영국 BBC 공영방송의칙허장갱신 : 공영방송지배구조와규제체계변화를중심으로 Ⅲ. 2017 년칙허장갱신과지배구조변화 1. BBC 칙허장갱신의내용 앞서살핀바와같이 BBC는다각적인성과와위기가운데향후 11년을결정짓는개혁의바람을맞게되었다. 이러한개혁은 BBC 규제프레임워크의변화를통해이루어졌다. BBC의재원, 법적의무와권한은의회의법률이아닌, 국왕이부여하는칙허장 (the Royal Charter) 에의해규정된다. 칙허장은 BBC의설립목적과공적목표부터, 재원과조직형태, 규제체계등을규정하고있다. 따라서칙허장을 BBC의헌법이라일컫기도한다. 칙허장은 1927년최초로발부된이래, 문화미디어체육부장관의주도하에약 10년간격으로갱신되어왔다. 2016년칙허장만료를앞두고지난 2년동안영국문화미디어체육부 (DCMS) 존위팅데일 (John Whittingdale) 장관은사회각계의의견을수렴하여 BBC의개혁에관한녹서 5) 및백서 6) 를발간하였다. 이를바탕으로작성된새로운칙허장갱신이 2016 년 12월에국왕에의해최종승인되었다. 이번칙허장은 2017년 1월부터발효되며 2028년까지유지된다. 새로운칙허장이적시한사명 (mission) 에따라 BBC는향후 11년간 (1) 공익에따라행동하고 (2) 정보, 교육, 오락에대한공정한, 고품질, 독창적인프로그램과서비스를 모든수용자에게제공해야한다. BBC의요약에따르면, 이번칙허장의골자는다음과같다 : 2016년 12월갱신된 BBC 칙허장의주요내용 7) 45만파운드 ( 약 6억 4천만원 ) 이상소득의모든 BBC 종사자및프리랜서의명단공개의무화되었다. 단, 15만파운드 ( 약 2억천만원 ) 이상급여패키지를지닌관리자급의명단공개는현행방침과동일하게의무화한다. 5) DCMS(2015). BBC Charter Review Public Consultation. 6) DCMS(2016b). A BBC for the future: a broadcaster of distinction. 7) 2016 년 5 월에발표된위팅데일장관의백서를바탕으로작성한 BBC(2016c) 의요약문을정리하였다. 7
기존에 TV수신가구에부과하던수신료를 BBC 온디맨드서비스이용자에게도부과하여 iplayer 사각지대 (loophole) 를해소한다. 8) 차기칙허장갱신까지 BBC의재원으로서수신료제도를유지하며, 향후 5년간소비자물가지수인상폭에따라수신료를인상한다. 9) 향후월정액등유료제 (subscription-only) 기반의콘텐츠제공방안을시험적으로논의할예정이다. 단, 수신료제도를대체할계획은없다. 오프콤이 BBC에대한독립적인외부규제기구로서규제권한을갖게되었다. 단, 정부는 BBC의내용적요건 (content requirement) 에한하여관련지침 (guidance) 을제시할예정이다. 기존의 BBC트러스트와집행이사회를폐지하고일원화된이사회 ( unitary board ) 를신설한다. 이사회는 BBC의전략과활동, 성과가공공의이익에부합하도록책무를다해야한다. 총국장 (director-general) 이편집권한을갖는기존방침을유지한다. 단, 송출이후의불만과문제는이사회에서검토할수있다. BBC는소외된 (under-served) 소수인종및민족, 국가와지역을반영하기위한책무에보다을기울여야한다. BBC의새로운임무는 공익에따라행동하며, 정보 교육 오락에대한공정, 고품질, 독창적인프로그램과서비스를모든수용자에게제공 하는것이다. 총선등정치적주기와분리하기위해칙허장갱신주기는 10년에서 11년으로변경한다. BBC World Service에대하여향후 4년간지금과동일하게연간 2억 5,400만파운드의기금을조달한다. 또한현내각제에한해, 연간 2억 8,900만파운드의정부지원금도유지한다. 뉴스및일부시사프로그램제외하고모든 BBC 프로그램에독립제작사의참여를가능하게함으로써프로그램제작시장의경쟁을활성화한다. 정부는 BBC 외다른지상파 PSB 채널 (Channel 4, Channel 5, ITV) 에방영되는공공서비스프로그램 ( 아동프로그램포함 ) 의제작활성화를위해제작사가직접공모할수있는새로운파일럿기금 (contestable fund) 을조성할예정이다. 10) 국가감사원 (National Audit Office) 은 BBC의예산집행에대해 더강력한역할 (stronger role) 을수행할예정이다. 자료 : BBC(2016c). BBC charter renewal: Key points at-a-glance. 8) iplayer에접속하는모든기기 ( 노트북, 스마트폰, 테블릿, TV 스트리밍서비스, 게임콘솔및 Sky, Virgin, BT을비롯한제3자서비스 ) 에새로운방침이적용될예정이다. iplayer 상 S4C 채널프로그램및 BBC 라디오프로그램시청에는적용되지않는다 (BBC, 2016b). 9) 2017년 4월부터수신료는 145.50 147으로인상될예정이다. 이는 2010년수신료동결이후처음으로인상하는것이다 (BBC, 2016b). 10) 정부는이번백서를통해수신료의용도가 BBC 운영에만국한되지않을것을약속하였다 (DCMS, 2016b: 97). 8
영국 BBC 공영방송의칙허장갱신 : 공영방송지배구조와규제체계변화를중심으로 현재영국에서는이번에갱신된칙허장을실행에옮기기위한준비과정이한창이다. 지난 2016년 12월, DCMS 주무장관과 BBC 사이의협정에의해마련된기본의무사항규정한협정서 (Framework Agreement) 11) 가발표되었다. 최초로외부규제기구로지정된오프콤 (Ofcom) 은협정서에따라 BBC의업무에관여하기위한틀을규정하는협의문 (the Operating Framework) 12) 을발간하도록준비하고있다. 이번칙허장이트러스트의폐지및이사회신설과오프콤의규제권한강화등대폭적인내용변화를담고있어, 오는 2017년 4월 3일까지이행기간 (period of transition) 을두기로하였다. 2. BBC 지배구조의변화 : BBC 트러스트 집행이사회이원적거버넌스에서단일 BBC 이사회체제로 이번칙허장은 BBC에대해제기되었던외적, 내적문제의식을반영하듯대대적인혁신을담고있다. 특히 BBC의지배구조에대한변화에영국방송계의이목이집중되고있다. 주지하다시피 BBC는 1926년출범이후다른규제기구의통제를받지않는독립규제기구를내부에둠으로써집행이사회의의독립성을보장하는거버넌스체제를유지해왔다. 과거 BBC경영위원회 (Board of Governors) 와 2007년칙허장갱신에따른 BBC트러스트 (Trust) 가 BBC의최고의결기구이자내부감독기구로기능하였다. 과거 BBC트러스트는 BBC 집행이사회가추진하는모든공적혹은상업적활동에대한핵심적감독기구로서 BBC의전략과연간예산등을승인하며, 집행이사회의성과등을평가해왔다. BBC트러스트의구성은칙허장 13조에따라위원장 (Chairman), 부위원장 (Vice-Chairman), 위원등 12인이었으며, 위원 10인중에는잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드의지역별대표 4인이포함되어있었다. 반면, BBC 집행 11) DCMS(2016a) An Agreement Between Her Majesty s Secretary of State for Culture, Media and Sport and the British Broadcasting Corporation 12) 협의문준비를위한의견수렴 (consultation) 이오프콤의웹사이트에지속적으로업데이트되고있다. https://www.ofcom.org.uk/consultations-and-statements/ofcom-and-the-bbc 9
이사회 (Executive Board) 는 BBC의일상적인운영을담당하고일반기업의이사회기능일부와비영리조직의집행위원회특성을동시에지니고있다. 칙허장 29조에따라 BBC 집행이사회의이사장 (Chairman) 은트러스트위원간합의에의해선임또는해임될수있었다. [ 그림 2] 칙허장갱신전 BBC 지배구조 (2007 년 ~2016 년 ) 주 : 1) BBC트러스트의 BBC에대한거버넌스권한 : 전략수립, 성과측정, 시민관여 2) BBC트러스트의 BBC에대한규제권한 : 서비스인허가, 방송지침허가, 상업활동규제, 지불대비가치감사 (NAO와협의 ) 3) 오프콤의 BBC에대한규제권한 : 편집기준, 불만처리, 시장영향측정자료 : DCMS(2016b: 53) 및 BBC 칙허장 13~ 19 참고 이번칙허장갱신에따른 BBC 의지배구조는기존트러스트 / 집행이사회가분리된 이원적거버넌스체제에서단일이사회체제로변경되었다. 새로이출범할 BBC 단일 이사회는전략수립, 국내외서비스운영, 성과측정, 시민관여등의거버넌스기능을담 10
영국 BBC 공영방송의칙허장갱신 : 공영방송지배구조와규제체계변화를중심으로 당한다. BBC이사회는칙허장 21조 이사회의구성 에의거하여비상임이사 10인과상임이사 4인의총 14인으로구성될예정이다. 이사장및전국대표 ( 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드 ) 비상임이사 4인은공모에응한후보자를공직자선임과정에따라문화부인선위원회 (the Select Committee) 의인선절차후국왕이최종임명한다. 나머지비상임이사 5인은 BBC이사회에서임명위원회 (nominations committee) 의공개적인절차를통해임명될예정이다. 총국장 (Director of General) 을비롯한상 [ 그림 3] 칙허장갱신후 BBC 의지배구조 (2017 년 ~2028 년 ) 주 : 1) BBC이사회의 BBC에대한거버넌스권한 : 전략수립, 서비스운영, 해외운영조달, 성과측정, 시민관여 2) 오프콤의 BBC에대한규제권한 : 서비스인허가, 편집기준, 불만처리, 상업활동규제, 시장영향측정, 성과감시및검토자료 : DCMS(2016b: 53) 및 BBC 칙허장 21~ 26 참고 11
임이사 4인은반드시 BBC에종사하고있는일원중에서선출되며, BBC이사회의임명위원회를거쳐임명된다. 13) BBC트러스트의폐지에따라 BBC에대한규제권한의상당부분을외부로이관하게되었다. BBC의신규서비스인허가및상업적활동에대한구조적규제와편집내용심의기준, 시장경쟁상황에대한규제권한은외부규제기구인오프콤이담당한다. 또한 BBC의감사는영국국가감사원에위탁하여진행한다. Ⅳ. 오프콤의 BBC 규제 2017년 4월본격적인칙허장의발효를앞두고오프콤이분주하다. 새로운칙허장이 BBC의설립이래 BBC의규제에대한오프콤의역할을강화하였기때문이다. 2003년출범한오프콤은방송및통신분야의통합규제권한을지닌독립적인규제기관이다. 2016년까지유효했던지난칙허장은 BBC의규제권한을 BBC트러스트에일임하였으며, BBC는대체로오프콤의방송분야규제권한밖에있었다. BBC의지역제작쿼터책정과같은규제당국의협조가필요한부분은오프콤이중재하거나오프콤과 BBC트러스트간규제 MOU를맺어왔다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2006). 정부의뢰를받은데이비드클레멘티 (David Clementi) 경은 2016년 3월 BBC의거버넌스및규제에대한평가보고서 를작성하여제출했다. 클레멘티는 BBC트러스트체제가 BBC에대한 응원단장과감독관역할 사이에충돌과비효율성을빚었다고분석하였다 (Clementi, 2016: 17). 거버넌스와규제기능을분리함과동시에 강력한 BBC에대응하기위한강력한규제기관 이필요하다는의견을화두로던졌다 (Clementi, 2016: 6). 클레멘티의분석과사회의견수렴을바탕으로, 2016년 5월 DCMS가발간한백서는 BBC트러스트를폐지하고관련규제권한을외부기구인오프콤에서수행해야한다 13) 영국정부는백서를통해이사회인사의최소절반을 BBC 에서임명할수있을것으로기약한바 있다 (DCMS, 2016b: 6). 12
영국 BBC 공영방송의칙허장갱신 : 공영방송지배구조와규제체계변화를중심으로 는결론을내렸다. 칙허장과협정서는오프콤에세가지의임무를부여하였다. 그세가지는 (1) 내용심의기준마련, (2) 경쟁상황규제, 그리고 (3) 성과측정이다. 아래는 2016년 12월 8일오프콤이발표한보고서 오프콤의 BBC 규제준비를위한보고서 (Preparations for regulation of the BBC) 에제시된구체적인규제계획이다. 이자료를참고하여 2017년 4월 3일부터오프콤이 BBC에대하여어떠한규제를부과할지이해할수있을것이다. 1. 내용심의기준 (content standards) 마련 내용심의기준마련에관한오프컴의규제권한 선거, 국민투표에관한새로운심의기준 정당, 정치관련내용에관한심의기준 새로내용규제범위에들어오게되는제반의 BBC 프로그램을고려한오프콤의방송심의규정 (Broadcasting Code) 개정및새로운민원제기틀마련 BBC의온라인내용물에대한민원제기틀마련 (1) BBC프로그램의정확성및불편부당성심의기준 14) 2017년부터오프콤은 BBC에대한내용심의기준적용범위를확대한다. 무엇보다 BBC의시사보도콘텐츠에대한내용규제권한이최초로외부기관에주어질예정이다. 기존에 BBC와의협정서 (BBC Agreement) 에따라오프콤이 BBC에개입할수있는범위는 미성년자보호, 위해성과법위반, 공정거래, 종교, 사생활 보호등의내용심의에그쳤다. 15) 그러나이번칙허장은 의견 (opinion) 의비편향성 과정확성심의, 선거, 국민투표보도에관한심의에대한규제권한을추가적으로 오프콤에게부여하였다. 따라서오프콤은 방송심의규정 (Broadcasting Code) 을개정함으로써 BBC 에대 14) Ofcom Preparations for regulation of the BBC 2.25~2.26 15) Ofcom, Broadcasting Code(2016 년개정 ) p.3 13
한적용범위를확대할예정이다. 기존방송심의규정은오프콤이인허가하는모든방송사업자에대한내용심의를규정하고있다. 이번개정을통해 BBC 방송및라디오서비스에대해정확성및불편부당성심의규제를적용할뿐만아니라주문형서비스인 BBC iplayer까지해당규제를적용할예정이다. 16) (2) 시청자및사업자민원제기틀마련 17) 기존에 BBC트러스트는 5년주기로 BBC 편집관련가이드라인 (BBC s Editorial Guidelines) 18) 을검토하고승인하는동시에 BBC에제기되는민원을접수하고처리하는기능을담당했다 ( 김승수, 2009). 칙허장갱신후에도 BBC 퍼스트프레임워크 (BBC First Framework) 하에 BBC 가 BBC 프로그램에대한민원을 1차로접수하고처리하는방침을고수한다. 달라진점은오프콤이이슈초기단계에개입하거나잠재적인문제에대해사전조사에착수할수있는수있는권한을부여받았다는점이다. 또한오프콤은주문형서비스및영국공공서비스인 BBC iplayer, BBC Online에올라오는온라인내용물에대한민원제기틀도함께마련할방침이다. 반면, 공정거래 (Fairness) 와사생활보호 (Privacy) 에대해예외적으로오프콤이일차적인불만접수기관으로서의법적권한을지닌다. 이는칙허장갱신이전의방침과동일하다. (3) 시청각장애인을위한서비스강화 19) 칙허장갱신에따라 BBC 의시청각장애인방송접근성향상을위한규제역할이오 16) 현재오프콤은사안의민감성및중대성을감안, 업계의의견을공개수렴하고있다. 가장이슈가되고있는부분은방송규약상선거관련보도및프로그램에대한규정, 정확성과불편부당성에대한규정이다. 또한오프콤은 BBC의온라인출판물에대한내용규제에대한의견을접수받고있다. 단, BBC World Service에대하여는오프콤이관여할권한이없다. 17) Ofcom Preparations for regulation of the BBC 2.27~2.30 18) 기존 BBC는편집기준가이드라인을웹사이트에공개하고있다. 이는 2017년 4월까지유효하다. URL: http://www.bbc.co.uk/editorialguidelines/guidelines 19) Ofcom Preparations for regulation of the BBC 2.31 14
영국 BBC 공영방송의칙허장갱신 : 공영방송지배구조와규제체계변화를중심으로 프콤에위임되었다. 현재 BBC는커뮤니케이션법 303(8) 조항과오프콤의 텔레비전액세스서비스규정 (Code on Television Access Service) 에따라자막 100%, 화면해설 10%, 수화 5% 로영국방송사중가장수준높은장애인방송서비스목표를부과하고있다 ( 최은경, 2015). 앞으로이러한기준에대한 BBC의준수의무가오프콤의행정규제를통해부담될것으로전망된다. 2. 시장경쟁상황 (competition) 감독 시장경쟁규제에관한오프콤의규제권한 BBC의공적서비스변화에관한경쟁상황평가판단기준마련 BBC의현행서비스에관한경쟁상황평가판단기준마련 BBC의공적서비스와상업서비스간불공정경쟁에관한판단기준마련 BBC의공적서비스와관련하여영국방송시장내공정하고효율적인경쟁상황을보호및규제방안마련 (1) BBC의상업서비스 (commercial service) 에대한경쟁상황평가 20) 현재 BBC의상업서비스에는 BBC 콘텐츠의해외배급자회사인 BBC 월드와이드 (BBC Worldwide Ltd.), BBC의국제뉴스채널및웹사이트를운영하는 BBC 글로벌뉴스 (BBC Global News Ltd.), 그리고영국내최대규모스튜디오시설을제공하는 BBC 스튜디오웍스 (BBC Studioworks Ltd) 의세가지가있다. 2015년기준, BBC의상업서비스는연간 10억파운드이상의매출을기록하였으며, BBC 월드와이드가창출한수익은 1억파운드이상으로 BBC의전체방송예산의 12% 에달하고있어 BBC의재원을상당부분보충해왔다 (DCMS, 2016b). 20) Ofcom Preparations for regulation of the BBC 2.33~2.40 15
< 표 1> BBC 의재무현황 ( 단위 : 백만파운드 ) 2014. 3 2015. 3 2016. 3 방송수신료 3,726 3,735 3,743 상업수익 1,340 1,070 1,084 총매출액 5,066 4,805 4,827 영업비용 4,738 4,914 4,797 당기순이익 269-125 59 자료 : BBC 각년도연차보고서 그러나이번칙허장은영국방송시장의공정하고효과적인경쟁을보호하기위한 BBC 상업서비스에대한감독을강화하고있다. 특히 BBC 상업서비스가 BBC의공적서비스로부터부당한상호교차이익을얻거나경쟁우위를얻고있지는않은지에을맞추고있다. 앞으로 BBC이사회는 BBC의상업서비스에대한전략을구상하거나상업서비스를변경할때 BBC의상업활동에대한준칙 (commercial criteria) 21) 에부합하는지확인하고, BBC의거버넌스를저해하지않는지검토해야할책무를안게 되었다. 22) 이는기존에집행이사회가이행하는상업서비스실무에대한전략을트러스 트가결정하고상업활동에대한준칙에따라승인또는검토했던것과비슷하다. 23) 그러나이번칙허장갱신에따라 BBC의독자적인의사결정으로만상업서비스가규율되지는않는다. 오프콤은 BBC의공적 / 상업적활동의독립성이적정하지않거나, BBC상업활동에대한공공서비스의지원이불공정하다는구체적인근거가명백할경 우, BBC 의신규사업진출에대한중단명령을내릴계획이다 (Ofcom, 2016c: 4). 24) 이 21) BBC의상업적활동에대한기준 (commercial criteria): (1) BBC의임무 (Mission) 과공공목표 (Public Purpose) 에부합하는가, (2) 상업적으로효율적인가, (3) BBC 브랜드를해치지않는가, (4) BBC 공적서비스와의상호협조를통해방송시장을왜곡하고불공정한경쟁우위를점하지않는가 22) Royal Charter 20(3)(j), 20(5) 23) BBC트러스트는상업서비스에대한전략및프로토콜이공개해왔다. URL: http://www.bbc.co. uk/bbctrust/our_work/commercial 16
영국 BBC 공영방송의칙허장갱신 : 공영방송지배구조와규제체계변화를중심으로 는기존의칙허장이 BBC트러스트에게신규상업서비스를인허가하는역할을전임하였던것과차이가있다. 영국정부는앞으로도 BBC의상업서비스가 BBC의공적서비스의재원을보충하는데제약을두지않을방침이다. 하지만반대로공적서비스가 BBC의상업서비스에부당한이익을주거나시장질서를교란하지않도록막는적극적인규제를부과할것으로예상된다 (DCMS, 2016b: 86). (2) 공공서비스의경쟁상황평가 25) 아울러오프콤은 BBC 공공서비스도검토할예정이다. 앞으로 BBC의공공서비스를변경하기위해서는 BBC이사회가제출하는제안서및평가서가오프콤의경쟁상황평가를통과해야한다. 또한오프콤은 BBC의공공서비스유통 (distribution) 전략이 공정하고, 합리적이며, 비차별적 으로제공되도록의무를부과할예정이다 (Ofcom, 2016a: 1). 2016년기준 BBC는콘텐츠유통에 193.2백만파운드를투자함으로서콘텐츠에대한보편적인접근성을제공하는공익적역할을수행하고있다 (BBC, 2016a). 이전에도 BBC와유료방송플랫폼은콘텐츠대가를두고종종의견마찰이있었으나전통적으로오프콤이 BBC의콘텐츠유통에개입하지는않았다. 대신 BBC트러스트가산업계의의견을수렴하여 유통프레임워크 (Distribution Framework) 를통해전략을세우고수행해왔다. 26) 그러나현재진행중인미디어시장변화 ( 유료플랫폼사업자, 넷플릭스와아마존프라임, Now TV와같은온라인서비스의콘텐츠유통진출 ) 는다양한콘텐츠유통이슈를상정하고있어, BBC와플랫폼사업자간충돌이시청자의콘텐츠접근권을위시할 24) 오프콤은현재 BBC의상업서비스에대한의무및가이드라인 (guidance) 에대한의견을공개수렴하고있다. 25) Ofcom Preparations for regulation of the BBC 2.38, 3.45 26) Arqiva, Freeview 등이참여한최신유통프레임워크는 2015년 10월에발표된바있다. URL: http://www.bbc.co.uk/bbctrust/news/press_releases/2015/bbc_distribution_framework 17
수있다고오프콤은분석하였다 (Ofcom, 2016a: 6~9). 상기한문제의식을반영하여칙허장 46조에따라, 오프콤이 BBC의영국공공서비스유통에대한잠재적인특수사안들을관리감독할권한을부여받았다. 기존과동일하게칙허장갱신후에도오프콤이 BBC의유통전략에개입할권한은없다. 대신오프콤은 BBC와제3자간분쟁이발생하였을때불만접수에따라조정기능을담당할예정이다 (Ofcom, 2016a: 2). 3. BBC 의성과 (performance) 측정 BBC 성과에관한오프콤의규제권한 BBC의공적서비스에대한오프콤의 operating licence 체제구축방안마련 이를위해 BBC의성과를측정할수있는측정및절차마련 BBC의성과측정및평가를위한다른방안으로 BBC성과에대한오프콤의연차보고서및정기적 / 비정기적리뷰발간 (1) operating licence 27) 새로운칙허장 46(3) 조에따라, 오프콤은 BBC One과 BBC Radio 1, BBC Radio 2가나머지시장플레이어와 차별화 될수있도록서비스운영과관련된인허가제도 (licence regime) 를정비할예정이다. DCMS의협정서 Schedule 2 에따르면, 오프콤이 BBC에게 operating licence 인가장을부여함에있어총 8가지분야에서규제조건을따라야한다 : (1) 차별화된 (distinctive) 방송물및서비스제공 (2) first operating licence( 기존의무사항의수정 ) (3) 제3자온라인출판물의제공 (4) 뉴스와시사보도편성 (5) 오리지널제작확대 (6) 전국및지역프로그램편성의무 (7) 전국및지역프로그램제작의무 (8) 피크타임지정의여덟가지가해당된다. 28) 27) Ofcom Preparations for regulation of the BBC 3.13~3.14 28) DCMS An Agreement Between Her Majesty s Secretary of State for Culture, Media and Sport and the British Broadcasting Corporation pp.52~56(schedule 2 - Operating Licence Regulatory 18
영국 BBC 공영방송의칙허장갱신 : 공영방송지배구조와규제체계변화를중심으로 기존에 BBC트러스트는 지불대비가치 (value for money) 를슬로건으로 5년주기로부여한편성목표를재검토하고평가하여 26개의채널별서비스허가를내주고 BBC의수신료사용을감독해왔다 ( 황근, 2015). 예컨대 BBC 1 채널은국내 / 국제뉴스를연간 1,380시간이상편성, 매년 40시간이상의시사프로그램을피크타임에편성하고, 매년 40시간이상음악과예술프로그램을편성해야하는쿼터제를따랐다 (DCMS, 2016b: 37). 하지만이번칙허장갱신에따라 BBC는 남들과는다른특질을통해미래를준비하라 는정부의주문을이전보다성실히이행해야한다 ( 정준희, 2016). 아직오프콤이인가장발부와관련된규제지침을내놓지는않았으나, DCMS가발간한백서에는오프콤의가이드라인에포함될다양한프로그램편성쿼터부과계획이발표되어있다 (DCMS, 2016b: 38, 55). 오프콤이서비스인가조건으로콘텐츠의무사항을규정하고감독하고 BBC이사회는콘텐츠전략을수립하고사전공개할예정이다. 기본적으로민영방송과 BBC의규제차별화기제는 BBC가수신료기반의공적지원에비례하는공적책무를부과받아야한다는것이다. 기존 BBC 프로그램의제작이런던에치중되어 지역성 이미약했던것으로평가된만큼 ( 정용준, 2015), 향후공적서비스에전국의모든지역을균등하게반영해야할책무가강도높게부과될예정이다. DCMS(2016b: 45) 는기존에프로그램기획은중앙에서독점하고제작만지방으로이전하던현상 ( lift and shift ) 을지적하며외주제작의의뢰단계에서부터런던외지역생산프로그램에대한쿼터를적용할것을제안하고있다. 또한 BBC 인하우스제작비율 ( 현재 50%) 을낮추기위해프로그램제작전체의 75% 를완전경쟁입찰에부치되나머지 25% 는독립제작사쿼터로유지할것도제안하였다. 또한소수언어에대한지원 BBC 콘텐츠의제작쿼터도예정되어있다 (DCMS, 2016b: 38, 81). BBC 방송이다뤄야하는핵심장르를 예술, 종교, 시사, 아동프로그램 등으로지정하고더많은의무편성제도를부과하고특히 BBC One의피크타임과그외시간대에신규프로그램편성을의무화할방침을강구하고있다 (DCMS, 2016b: 38). 이 Conditions) 19
로써장기프로그램에대한의존도를낮출것을권고하고있는데, 이는 BBC가지난 10년동안높은시장성과를거두었던리얼버라이어티예능 < 스트릭트리컴댄싱 (Strictly Come Dancing)>, SF드라마 < 닥터후 (Doctor Who)>, 의학드라마 < 캐주얼티 (Casualty)> 등의장수프로그램을겨냥한것으로풀이된다 (the Guardians, 2016b). [ 그림 4] BBC 의장수프로그램 (long-term title) 제목 Doctor Who Strictly Come Dancing Casualty 편수 9 개시리즈 (820 편이상 ) 14 개시리즈 (180 편이상 ) 31 개시리즈 (1,000 편이상 ) 방영년도 1963 년 ~ 현재 2004 년 ~ 현재 1986 년 ~ 현재 채널 BBC One 자료 : BBC 홈페이지의각프로그램설명, 위키피디아 (2) BBC의성과측정 29) 오프콤은 차별성, 국가와지역성, 다양성 / 다원성 의기준에따라 BBC의성과를측정할예정이다. 특히인가증발부의규제조건을잘준수하였는지연차보고서및비정기보고서를통해공개하며, 막연한추상적인지표가아닌수량화된지표 (quantitative metrics) 를통해성과를평가할방침이다. 29) Ofcom Preparations for regulation of the BBC 3.15~3.19 20
영국 BBC 공영방송의칙허장갱신 : 공영방송지배구조와규제체계변화를중심으로 Ⅴ. 결론및시사점 1. 영국내반응 내용심의기준마련, 경쟁상황감독, 성과측정 의크게세가지부문에걸쳐오프콤에이관된새로운규제권한전반은 BBC가표방하는국민의이익을위해봉사하고영국의대표적인방송사로서시장질서를선도하기를바라는사회각계의요청과합의의결과물이라는점에서의미있다. BBC트러스트로대표되는 BBC 내부감독기구의역할축소내지폐지론은이전부터줄곧제기되어왔다. 2004년에도규제의효율성을위해 BBC트러스트이사장을경영 (management) 으로부터보다분명하게분리하는방안과 Ofcom이나 InBeeb 등의외부규제기관에규제를이관하는방안이제기된바있다 ( 한국콘텐츠진흥원, 2005b). BBC 기자였던애트켄 (Aitken, 2013: 241) 은 BBC가투명성, 공정성, 공공성을회복하고국민의신뢰를다시얻기위해서는 창피함을무릅쓰고 내부개혁을단행해야한다고강하게주장하였다. 새로운규범하에출범하는 BBC는앞으로공익에따라행동하고정보, 교육, 오락에대한공정한, 고품질, 독창적인프로그램과서비스를모든수용자에게제공할예정이다. BBC의구체적인실행목표와계획을외부기구에보고하고평가받음으로서 BBC 운영의투명성, 공정성과공적책무성을제고할수있을것으로기대하고있다. 그럼에도불구하고영국언론은이러한계획을현실화할경우 BBC의모든의사결정에대한정부의영향력이증대될수밖에없다고우려한다. BBC에최초의외부규제기구로지정된오프콤의수장을정부가임명하고있으며, 단일화된이사회의이사상당수도영국정부에의해추천될예정이기때문이다 (Sunday Times, 2016). 또한현집권당인보수당이 BBC의 반보수주의적 편향의보도에문제제기를해온만큼 BBC는상당한압력을느끼고있다 ( 정준희, 2015). 오프콤의향후내용심의방침은기존의뉴스 / 시사보도에대한 BBC의자율심의체계를대체할뿐만아니라, 이번갱신안에따라 BBC온라인서비스에대한외부기관의감독이최초로시도되기때문이 21
다. 오프콤의현 CEO인셰런화이트 (Sharon White) 조차온라인출판물의심의를법제화하는것에대해 개인적으로상당히우려 (personally very wary) 하고있다고밝히기도하였다 (the Guardians, 2016a). BBC에대한규제가혁신의의욕을꺾을수있다는평도있다. 정준희 (2016) 는차별화한고품질서비스를제공하는 BBC가 정책적으로 정당화될수있다해도 대중적 으로외면받을수있다고풀이한다. 오프콤과 BBC이사회, 국정감사원이모두 BBC의성과를감독함에따라혁신을위축시키는 냉각효과 (chilling effect) 가발생할수있다며우려하기도한다 (Blumler, 2016). 하지만이번칙허장은검토과정에무려 192,564개의의견이공개적으로수집되고 4,000여명의영국국민이직접설문에참여하였으며 300명 / 개이상의자문위원 / 단체가참여한대대적인사회적합의과정을거친결과물이다. 그만큼이번칙허장은 BBC에대해제기된문제를해결하고 BBC가영국사회에서지니는중요도와위상을재정립하였다는데의의가있다. BBC가차별화되고다원적이며투명하고효율적인방송서비스를제공하기위해서는법과규제로규율할필요가있다는데의견이모여진것을시사한다. 2. 시사점 이번칙허장은 BBC를둘러싼영국의방송계뿐만아니라유사한난제를안고있는국제사회의이목을집중시켰다. 새로운커뮤니케이션수단과매체가폭발적으로등장하는대격변이예고되는가운데, 모든국가와모든공영방송사에통용될수있는모범답안을선뜻내리기란어렵다. 영국사회가전향적인의견수렴과진통끝에새로이내놓은 BBC 칙허장이과연장밋빛미래를약속하는지에대해여전히의견이충돌하는것도이때문일것이다. 사실한국뿐만아니라전세계적으로공영방송은정체성의위기 (identity), 정당성의위기 (legitimacy), 경영의위기 (financial) 에직면하고있다 ( 윤석민, 2011; ACT AER EPC, 2004). 한국공영방송에도적지않은성과에도불구하고위기론이꾸준 22
영국 BBC 공영방송의칙허장갱신 : 공영방송지배구조와규제체계변화를중심으로 히제기된다. 다채널다매체경쟁에따라공영방송의방송광고수익은점차감소하고있으며, 방송의상업화, 수신료재원에대한공방도쉬이결론에도달하지못하고있다. 그리고최근촛불집회에서는 언론도공범이다 라는문구가등장할정도로, 공영방송의도구화와독립성훼손을규탄하며자성과개혁을촉구하는여론이빗발쳤다. 2016년정치권에서는공영방송의지배구조개선을위한 방송법일부개정법률안 을발의하고, 그와함께방송통신위원회의설치및운용에관한법률안과방송문화진흥회법개정법률안, 한국교육방송공사법개정법률안도발의했다. 한국의공영방송은영국의 BBC 못지않게전국민의삶에깊은영향을미치고있으며한국방송산업의중추역할을수행하고있다. 하지만그런공영방송이시험대에올라와있다. 여기에는한국공영방송의개념과목적에대한명확한법규정과공통인식, 시대와환경에맞는합리적인지배구조와규제체계가무엇인지에대한 어려운질문들 이맹렬히쏟아지고있다. 앞으로다가올몇년은한국의공영방송에결코순탄하지않을것으로예상된다. 지금한국사회에던져진 어려운질문 에국민관심이높은만큼공영방송사를비롯한정치권, 여론지도자와시민의적극적인참여와토론이해법을찾는데도움이될것으로기대된다. 참고문헌 강상현 (2012), 디지털융합시대방송정보통신산업시장경쟁제도합리화방안연구 ( 방송통신정책연구 12-진흥-114). 방송통신위원회강상현 (2013), 공 민영체계개편및공영방송지배구조개선방안. 방송문화연구, 25(1), 39~74. 김승수 (2009), 영국 BBC와채널 4의지배구조를중심으로. 한국언론정보학회학술대회, 35~39. 김지현 (2016. 3. 8), BBC 트러스트는왜골칫덩이가되었나. 글로벌리포트, 한국기자협회. 윤석민 (2011), 한국사회소통의위기와미디어. 파주 : 나남 23
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